LAS FRONTERAS DE AMÉRICA LATINA:

DINÁMICA, PROCESOS Y ELEMENTOS

PARA SU ANÁLISIS
 INDICE

INTRODUCCIÒN

Raquel Álvarez de Flores (Pág. 1)

FRONTERAS CULTURALES. CASO COLOMBO-VENEZOLANO

Jaime Ruiz Restrepo (Pág. 10)

MEDELLÍN: FRONTERAS DE DISCRIMINACIÓN Y ESPACIOS DE GUERRA

Cristóbal Mendoza
MOVILIDAD Y MIGRACIÓN EN LA REGIÓN FRONTERIZA Pág. 63)
MÉXICO-ESTADOS UNIDOS: UN ANÁLISIS BINACIONAL A PARTIR DE LOS
DATOS DEL CENSO DE POBLACIÓN DE 2000

Marleny Bustamante (Pág. 87)

LA ZONA DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA TÁCHIRA – NORTE DE SANTANDER

Alba Ivonne León de Labarca (Pág. 100)

EL ARCHIPIELAGO DE LOS MONJES Y LA PROBLEMÁTICA DE LIMITES ENTRE
COLOMBIA Y VENEZUELA

Eudis Fermín (Pág. 105)

EN LA BUSQUEDA DE UNA TEÓRIZACIÓN SOBRE LAS RELACIONES
TRANSFRONTERIZAS SUBESTATALES

Francisco Javier Sánchez (Pág. 122)

LAS TRANSPORTADORAS INTERNACIONALES DE CARGA DEL
ESTADO TÁCHIRA Y SUS POSIBILIDADES DE SUPERVIVENCIA EN
LA COMUNIDAD ANDINA Y EN LA FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA

Lucrecia Morales de García (Pág. 128)

LOS RETOS DE UN SISTEMA MIGRATORIO PARA LA COMUNIDAD ANDINA

Carlos Roberto da Rosa Rangel (Pág. 142)

CONFLITOS POLÍTICOS NA REGIÃO DE FRONTEIRA
BRASIL-URUGUAI (1928-1938)

Bertilda Schlingmann Maneiro (Pág. 161)

LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA POLÍTICA EXTERIOR VENEZOLANA
EN EL MARCO CONSTITUCIONAL DE 1999: FRONTERAS E INTEGRACIÓN

Nayllivis Naím y Juan Carlos Morales Manzur (Pág. 193)

ALTERNATIVA BOLIVARIANA PARA LAS AMÉRICAS Y LA MIGRACIÓN:
VACÍOS DE UNA PROPUESTA

María A. Fernández, Miriam Rincón de Maldonado y Hudilu Rodríguez Sangroni (Pág. 231)
LA FRONTERA COLOMBO-VENEZOLANA VISTA A TRAVÉS DE LOS ELEMENTOS
FUERZA, PODER Y DERECHO: ALGUNAS GENERALIDADES

CONCLUSIÓN
 INTRODUCCIÓN

Una frontera es un límite, una línea divisoria entre un lugar y otro, una realidad y otra,
o entre una u otra concepción. Las fronteras, como invenciones humanas implementadas para
ordenar estados nacionales y posiciones militares, se materializan en el mundo moderno dentro
de la ordenación del territorio de un país.

Sin embargo, mas allá de las líneas imaginarias trazadas por el hombre, las fronteras
geográficas son espacios físicos en los que se desplazan, conviven y se encuentran personas,
despobladas algunas resguardadas y concurridas otras, Las fronteras también son espacios
humanos, limitados por parámetros lineales imaginarios que simbolizan la soberanía de los
pueblos y múltiples valores nacionales.

Sin embargo, la realidad de la convivencia en la frontera escapa a los preceptos

constitucionales o legales de un país. De allí que el interés por el estudio de las fronteras, más
allá de los límites de la geografía, es cada vez más frecuente.

Esta publicación es un compendio académico, sobre la relevancia de los estudios de las

fronteras en el continente americano, su incidencia en las economías nacionales y regionales,
el impacto de los flujos migratorios y en consecuencia, la necesidad de reconocer una cultura
permeable con características propias.

Se abre esta mirada al mundo fronterizo, con un estudio de la profesora Raquel

Álvarez de Flores, intitulado Fronteras Culturales caso colombo-venezolano, donde se realiza
un recuento de la evolución de las relaciones fronterizas entre Colombia y Venezuela,
unificados por un proceso histórico-antropológico que se remite a la interacción de los
primeros pobladores de la región. Así mismo, intenta mostrar como los factores
dinamizadores de la integración cultural inducen al intercambio económico y social
característico de la fronteras colombo-venezolanas.

En el ensayo titulado, Medellín: Fronteras de Discriminación y Espacios de Guerra, el

autor Jaime Ruiz Restrepo, indica los factores causantes de la violencia en la ciudad de
Medellín y se delimita el alcance del estado en un territorio signado por la violencia, la línea
fronteriza trasciende la frontera física y se ubica en la delgada línea que separa los valores
sociales y su trasgresión.

El recorrido por los limites geográficos llega hasta el norte, con una investigación
denominada Movilidad y Migración en la Región Fronteriza México- Estados Unidos:
Un análisis Binacional a partir del Censo de Población de 2000. Donde su autor,
Cristóbal Mendoza, compara los flujos migratorios, tanto de la región suroeste de los Estado
Unidos, como del noroeste de México, sus orígenes y consecuencias para las economías
nacionales y sus similitudes. La diferencia entre los patrones migratorios refleja un límite
común entre dos sociedades distantes.

Así mismo, Marleny Bustamante, en su artículo titulado La Zona de Integración

Fronteriza Táchira-Norte de Santander, retrata la realidad de una frontera caracterizada
por la proximidad y el contacto fronterizo. La evolución de estos límites andinos, su dinámica
particular y su actividad económica. Las políticas binacionales efectivas en materia de
integración, por parte de los gobiernos de Colombia y Venezuela, surgen como alternativa al
desarrollo definitivo de una región con múltiples potencialidades y con un flujo comercial y
humano histórico, esencial en la historia de la integración de los estados andinos. Se sugiere
igualmente, las directrices que las comisiones bilaterales dentro de la Comunidad Andina deben
llevar a cabo en la culminación exitosa de este proceso de integración.

En el marco de la compleja frontera entre Colombia y Venezuela, existen múltiples

visiones sobre la relación binacional. Una perspectiva de ella, es presentada en el título El
Archipiélago de los Monjes y la problemática de límites entre Colombia y Venezuela.
Su autora, Alba Ivonne León de Labarca, analiza la importancia geopolítica de este territorio
insular para ambos países, recorre la historia limítrofe colombo-venezolana en relación con
esta disputa centenaria, en la que Venezuela se ha desmembrado a falta de políticas fronterizas
coherentes. La opinión del geógrafo norteamericano Withmore Boggs, enriquece las
argumentaciones y los datos que componen la historia de dos soberanías.

El complejo entramado social y cultural que se vive en las regiones fronterizas,

obedece a una realidad más cercana a los gobiernos locales que al poder central. Al respecto,
Eudis Fermín presenta un trabajo, titulado En la Búsqueda de una teorización sobre las
relaciones transfronterizas subestatales aborda los retos que enfrentan los gobiernos
subestatales transfronterizos. En él, plantea necesidad de ocuparse de los problemas locales,
dentro de los procesos de globalización y regionalización que signan las relaciones
internacionales, así como la necesidad de replantear los conceptos de frontera y soberanía, en
la dinámica de las relaciones fronterizas, a la par de las nuevas realidades de los mercados
internacionales.

El comercio fronterizo entre Colombia y Venezuela, es una de las mayores fortalezas

de la subregión andina, siendo el comercio terrestre el motor de esa relación comercial. Como
prueba de ello, el autor Francisco Javier Sánchez, expone, en su trabajo denominado: Las
Transportadoras internacionales de carga del estado Táchira y sus posibilidades de
supervivencia en la comunidad y en la Frontera colombo- venezolana, analiza las
posibilidades de subsistencia de las 60 empresas transportadoras en el estado Táchira.
Igualmente, sugiere modificaciones necesarias para asegurar su competitividad, en las nuevas
disposiciones legales de la Comunidad Andina de Naciones.

Igualmente, dentro de la gama de aristas de las relaciones venezolana y colombiana, se

presenta el trabajo, Los Retos de un Sistema Migratorio para la Comunidad Andina. Su
autora, Lucrecia Morales Garcia, expone las exigencias de un nuevo sistema migratorio, que
flexibilice y controle a la vez, la intensificación del trafico migratorio intraandino, de acuerdo
con las realidades económicas de un mercado común, que entraría en rigor en diciembre de
2005.

Las fronteras suramericanas se hacen presentes, con el trabajo denominado Conflictos

Políticos Na Gegiao de Fronteira Brasil- Uruguay. Allí, Carlos Roberto da Rosa Rangel,
realiza un análisis histórico de las relaciones fronterizas en la singular frontera entre Brasil y
Uruguay. Este proceso binacional que abarca, desde los afanes independentistas de la Provincia
de Río Grande del Sur, el contrabando de principios de siglo, los movimientos migratorios, la
intensa actividad pecuaria, hasta las actuales fronteras delineadas por el ideal nacional, de cada
país.
 Así mismo, dentro de los lineamientos ético-políticos que integran la constitución del
estado venezolano, aprobada en 1999, se encuentra la necesidad de involucrar a la sociedad
civil en la solución de los problemas nacionales, se presenta un trabajo, denominado
Participación Ciudadana y la Política Exterior Venezolana en el marco constitucional
de 1999: Fronteras e Integración. Su autora Betilda Schlingman Maneiro, analiza la
implementación de instrumentos jurídicos en materia fronteriza, a los fines de determinar el
alcance para el ejercicio del derecho de participación ciudadana. Se concluye, finalmente, sobre
la educación, como garantía de eficacia jurídica de participación ciudadana, en el desarrollo de
los ejes fronterizos de la república.

Dentro de la visión integradora de las fronteras del continente americano y de las

necesidades de integración como respuesta a las nuevas realidades de la economía internacinal,
surge la siguiente investigación, que se titula Alternativa Bolivariana para las Américas:
Vacíos de una Propuesta. En este trabajo, original de Nayllivis Nain Soto y Juan Carlos
Morales Manzur, se analiza la presentación de esta propuesta del ALBA, diseñada por el
presidente venezolano Hugo Chávez, como alternativa al ALCA, y a economía globalizadora
del mercado en los distintos foros internacionales en los que Venezuela se presenta.

Finalmente, se presenta un trabajo intitulado, La Frontera Colombo-Venezolana

Vista a Través de los Elementos Fuerza Poder y Derecho. Algunas Generalidades, de
Maria Alejandra Fernández, Mirían Rincón de Maldonado y Hudilu Rodríguez Sangroni, de
analiza la problemática fronteriza entre Colombia y Venezuela, como una limitante significativa
para el establecimiento de las relaciones bilaterales, tomando en cuenta la relación triangular
de fuerza, poder y derecho, presentes en la estructura del Estado moderno.

Esta es una ventana al infinito espacio fronterizo, un espacio que trasciende los límites
físicos y que abarca modos de vida más allá de los parámetros geográficos, que lejos de ser
regiones inhóspitas de enfrentamiento, son espacios oportunos para él dialogo, la paz y el
progreso. Son más que el símbolo de una diferencia, un sinónimo de tolerancia.

Mgs. Hudilu Rodríguez Sangroni

 FRONTERAS CULTURALES. CASO COLOMBO-VENEZOLANO

RAQUEL ÁLVAREZ DE FLORES1

RESUMEN

El estudio de la evolución de las relaciones Colombo-Venezolanas pasa por considerar la

integración cultural construida históricamente por hombres y mujeres actuando en un
mismo espacio que le sirve como marco de referencia. Replantear el sentido de esta
integración, es buscar los elementos convergentes presentes en las huellas, herencias,
asimilaciones, dejadas por estos primeros pobladores, los diversos grupos étnicos,
quienes actuando en un ámbito territorial, originalmente idéntico conformaron una
estructura básica de intercambio, a través de rutas de acceso común, facilitando el
transporte de mercancías y los movimientos poblacionales, caracterizadores de la
dinámica actual de esta región fronteriza.

En la presente ponencia haremos referencia a estos actores y factores dinamizadores del

proceso de integración cultural en razón de su importancia para el incremento de las
relaciones sociales, económicas, distintivas del proceso de integración que se vive a
lado y lado de la frontera Colombo-Venezolana.

Palabras Clave: Fronteras, Integración Cultural, Colombia-Venezuela, Táchira-Norte de

Santander

I. LA EVOLUCION DEL CONCEPTO DE FRONTERA

Anteriormente, el término frontera se asociaba a lo estrictamente militar, la frontera para

formar un frente. En cuanto a su origen etimológico, frontera proviene del latín frons,
frontis, la frente de la civitas, máxima de los romanos, la cual avanzaba como la visera al
casco, como el espolón a la proa, anunciando el movimiento del imperium mundi, lejos
estaría la idea del patio trasero, la frontera selvática, el rincón olvidado que el concepto
evoca en países de origen colonial ultramarino que se hayan formado desde la costa
hacia el interior. En el pasado muchas fronteras constituyeron frentes, y hoy son espacios
pacíficos, aunque lo contrario ocurre también.

Hoy día, el marco de significaciones del concepto de frontera se ha ido extendiendo del
ámbito físico-geográfico a otras esferas, como la cultural y su estudio interesa a otras
disciplinas distintas a la geografía, ciencia que tradicionalmente se ha ocupado del
análisis de ésta. Así, diversas disciplinas trátese de la sociología, politología, ecología,
antropología, entre otras, han manifestado un progresivo interés hacia el estudio del
fenómeno fronterizo, desde lo técnico administrativo o económico-político, hasta una
variedad temática que abarca los aspectos sociales y de género, ecológico – ambientales,
entre otros.
1
Docente investigadora del Centro de Estudios de Fronteras e Integración (CEFI), Universidad de los Andes,
Táchira, Venezuela. Magíster en Ciencia Política, mención Geopolítica y Fronteras. Universidad de los
Andes, Mérida, Venezuela.
En este contexto, la frontera evoca espacios de encuentro, de conflicto, de paso, de
representación emblemática, de la relación con la nación vecina y la identidad propia, de
soberanía y seguridad nacional, de espacios estratégicos para la movilización de bienes,
servicios, mercancías y personas, en una diversidad de prácticas impuestas por el
proceso de globalización y regionalización, lo que conlleva a su redefinición.

Diversos estudiosos de la frontera como Fredrik Barth colocan el énfasis en las relaciones
sociales entre los habitantes de uno y otro lado, que aunque pertenecen a dos sistemas
sociales diferentes, establecen una serie de nexos producto de los intereses de estas
poblaciones y sus necesidades de organización social. (Barth, 1976 cit. por Grimson,
2000:19). En esta perspectiva se privilegia la función de la frontera como espacio
interactivo, producto de las intensas relaciones determinadas en algunos casos no sólo
por motivaciones históricas, sino además por las circunstancias económicas, comerciales,
o culturales. Este criterio se corresponde con el sostenido por el fronterólogo, Kaldone
Nweihed, cuando define a la frontera como:

“Una franja potencialmente habitable por un conglomerado humano, perteneciente a dos

nacionalidades distintas (a veces los idiomas pueden ser colateralmente diferentes, la
cultura, las regiones, las costumbres), pero que se hayan en el espacio compartido frente a
unas realidades objetivas que tienden a la creación de un subsistema común en que además
de conservar cada quien las características de su identidad de origen, se agregan otras de
características híbridas que son el producto inmediato y necesario de la vecindad.”
(Nweihed, 1990:12)

En este mismo orden, se expresa el historiador venezolano Briceño Monzillo, al definir la

frontera en los siguientes términos:

“Una zona que está sometida a un régimen jurídico, social, político y económico que es
objeto del tratamiento tanto del Derecho Interno como del Derecho Internacional.
Generalmente, el término frontera engloba el de límites, Así la frontera puede considerarse
como delimitación y fijación de límites y como vecindad.” (Briceño, 1982:4).

Concepto que es compartido por el ex-Presidente de Venezuela Dr. Ramón J. Velázquez

(1992), cuando al referirse a la frontera expresa: “La frontera ideal es aquella que propicie
relaciones estables entre naciones vecinas y donde la soberanía tenga como base el
desarrollo social y económico.”

De este modo, la revalorización de la frontera cambia el acento. De la concepción como

línea de separación de territorios y del ejercicio de competencias estatales, para colocarlo
en la frontera como un espacio de oportunidades para un ordenamiento, desarrollo
complementario y políticas concertadas, en una visión que a futuro permita mostrar la
unidad en la diversidad de las regiones fronterizas. Esta percepción de la frontera significa
un reto para vencer el aislamiento tradicional que ha caracterizado a estos espacios, la
resistencia de los centros de poder frente a la emergencia de liderazgos locales, la
superación de los obstáculos derivados de su existencia misma. Así, las fronteras superan
la forma tradicional de erigirse como barrera para transformarse en espacios donde se
confunden pueblos que comparten diversas actividades de la vida pública o privada:
educativas, sanitarias, culturales, recreativas y deportivas. Esto sin hablar de realidades
familiares, de parentesco y de fuertes lazos históricos, que dan cuenta de la conformación
de lo que se conoce como frontera cultural.

2
II. LA FRONTERA COLOMBO – VENEZOLANA. UN EJEMPLO DE INTEGRACION
CULTURAL

La presencia del factor étnico otorga la especificidad dentro de la generalidad histórica

geográfica de Colombia y Venezuela. Entendiendo a la etnia como una comunidad
autónoma, autoconsciente, caracterizada por un conjunto de valores y creencias
compartidas, una lengua propia, un sentido de pertenencia real o imaginario con una
historia y territorio específico, puede considerarse que los grupos étnicos con presencia
en al frontera colombo-venezolana en el largo plazo histórico dejaron su influencia a
través de la práctica social.

Esta complementariedad del pasado determinada por el elemento étnico le da

significación real a la existencia de las fronteras culturales, siendo aquellas áreas de
construcción idénticas que desde los tiempos más remotos funcionan como un mismo
espacio permitiendo la movilización e intercambios de los distintos grupos que pueblan
estas fronteras, pese a la fragmentación y a la formación de los Estados-nación.

En el caso analizado, la característica histórica común reflejada por un mismo pasado y

marcada posteriormente por la pertenencia a un mismo Sistema Colonial le confiere un
significado determinante a las diversas formas de integración que a lo largo del tiempo se
van a suceder entre Venezuela y Colombia. Observándose con mayor fuerza este
fenómeno, en las regiones fronterizas originalmente parte de un mismo espacio natural,
idéntico pero que por motivos políticos o estratégicos se fragmentaron. “...Étnica y
geográficamente la comunidad fronteriza tiene una misma integración histórica, cultural y
social y también puede decirse que económica, aun cuando por razones posteriores de
sus unidades monetarias se distorsiona su actividad comercial y financiera” (Rosales cit.
por Martens 1992:56).

Las investigaciones arqueológicas y antropológicas referidas a estos espacios, reflejan la

existencia de numerosos grupos étnicos, quienes actuando en un ámbito territorial
originalmente idéntico conformaron una estructura básica de intercambio, a través de
rutas de acceso común, facilitando el transporte de mercancías y los movimientos
poblacionales, caracterizadores de la dinámica actual de ambos países. Estos grupos
étnicos de diversas filiaciones como los Timoto-cuica, Caribes, Chibchas, Arawakos,
Motilones se movilizaban de manera fluida por este gran espacio con intercambio de
productos naturales y artesanales apoyados en factores como el relieve, el clima,
orografía, hidrografía así como el conocimiento que estos tenían de las montañas, ríos,
selvas lo que propiciaba el asentamiento y expansión de estas tribus por las alturas de la
cordillera andina desde Nueva Granada hasta Venezuela explicando así, la formación de
estructuras económicas y sociales de coexistencia pacífica entre estas etnias que
indistintamente se desplazaban de un lugar a otro sin más limitaciones que las
interpuestas por la naturaleza.

Autores como Tulio Febres Cordero y Miguel Acosta Saignes afirman que algunos grupos
indígenas de la región del Zulia y la Andina venezolana (Mérida, Trujillo, Táchira) tenían
rasgos culturales considerablemente similares con los indígenas procedentes de
Colombia como los Timoto-Cuicas, grupo indígena de avanzada cultural por sus destrezas
en ciertas artes y oficios. Se les considera ligados al grupo de los Chibchas del Altiplano
Cundiboyacense, creadores de una alta cultura cuya lengua se extendió por toda la actual

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Colombia con importantes ramificaciones hacia el norte por el istmo y mitad sur de
Centroamérica e incluso en parte del actual territorio venezolano.

Tribus como los referidos Capachos, Chitareros, Tororas, se extendieron por el Norte de
Santander, Umukenas, Bocalemas, Oropomas llegaron a establecerse en esta extensa
frontera que algunos clasifican como “frontera espaciosa”, la cual comprendía la parte sur
y occidental del Lago de Maracaibo, la Sierra de Perijá y el pie de monte de los Andes
venezolanos recibieron una importante influencia que provino tanto del Norte como del
Sur así como del área del Caribe y de la región de Colombia.

Esta filiación étnica común en la frontera colombo-venezolana está aún presente en

grupos como los wayuú, quienes ignorando la lógica de la frontera de los Estados-nación,
constituyen un ejemplo representativo de la etnicidad como factor aglutinante a través de
la frontera. Las poblaciones indígenas dan cuenta de una comunicación cultural
transfronteriza que se expresa en un alto sentido de solidaridad y de pertenencia a una
cultura común por encima de los límites impuestos.

El elemento étnico es el hilo conductor del proceso de integración entre Colombia y

Venezuela en la época prehispánica, que se fortalece ya en el S. XIX y principios del S.
XX, con los vínculos comerciales y socioculturales producto del intenso intercambio
generado por el cultivo, comercialización y exportación del cacao y el café, en la zona que
hoy conforman Cúcuta (Norte de Santander) - Rubio – San Cristóbal (Estado Táchira) y
Maracaibo (Estado Zulia), lo que conllevó a la creación del Circuito Agro-exportador
Colombo-Venezolano, definido por Cardozo Galué, así:

“Un área con características históricas comunes, producto de la lenta gestación y fraguado
de vínculos económicos, y socioculturales entre los paisajes humanos que la componen, y el
predominio e influencia de una ciudad que actúa como centro jerarquizante; una región
nodal, aglutinada durante un período de larga duración, que genera un espacio social con
especificidad propia”. (Cardozo, 1998:87)

Desde los comienzos de la dominación hispánica y por tres siglos la población que ocupó
la totalidad de este espacio se mantuvo unida y acrecentaron sus vínculos
socioeconómico, más allá y por encima de las vicisitudes políticas y sucesivas divisiones
administrativas. Con el cultivo del café y del cacao se produjo la inmigración de
ciudadanos ingleses, alemanes, italianos, quienes se asentaron en la región del triángulo
de oro: Maracaibo-Cúcuta-San Cristóbal. Muchos de estos inmigrantes contribuyeron en
el desarrollo de los nuevos Estados con sus conocimientos del comercio de importación y
exportación, el manejo de la técnica en cuanto a los sistemas de comunicación de la
época, el trabajo de la tierra, bienes de capital, y en general con los aportes de sus
diferentes culturas.

El dinamismo comercial producto del intercambio cacaotero y cafetalero permitió la

conexión de estas poblaciones con el mercado mundial a través de los Puertos de
Hamburgo, en Alemania, Génova en Italia e Inglaterra, y como resultado de este intenso
comercio se instalan las grandes casas Alemanas, Inglesas e Italianas en San Cristóbal,
Cúcuta, Maracaibo, construyéndose redes de intercambio de capital y de mercancía y a la
vez tejiéndose poco a poco, lazos y solidaridades mentales, por encima de la línea
divisoria.

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A la par de este dinamismo agroexportador, se suscitaron diversos intercambios por
motivaciones políticas a raíz de las guerras civiles en uno y otro país. Así, la guerra
colombiana de los Mil Días, motivó a que muchos perseguidos políticos y opositores del
partido liberal eventualmente cruzaran la frontera a Venezuela, en busca de refugio y
protección, y así poder continuar con sus ideales políticos. Tanto es así que se sostiene
que el liberalismo en el Táchira, estaba en permanente entendimiento con el liberalismo
colombiano, manteniendo lazos tan intensos que podría argumentarse que éste era el
mismo a ambos lados de la frontera, al punto de generarse alianzas político-militares que
violaron incluso la neutralidad de estos territorios y cruzaron la frontera para enfrentar al
Gobierno conservador de Colombia. Los sucesos más dramáticos de esta intervención
tachirense en los conflictos civiles colombianos se dieron durante la guerra civil de 1895,
con la participación de numerosos voluntarios que se sumaban a los liberales para luchar
contra el gobierno conservador argumentando que “los principios no tienen fronteras”
(Murgey 1988:175).

Al igual que los liberales, los conservadores tachirenses también se unieron en varias
ocasiones con los de su mismo partido al otro lado de la frontera e intervinieron en las
guerras civiles colombianas. Estos sucesos van a mantenerse en la década de los 80 y
90´s del siglo XIX exhibiendo esta frontera la condición que ha tenido desde siempre: la
de ser enlace más que un factor de separación así lo corrobora la siguiente afirmación: “la
disposición de los tachirenses a participar activamente en los conflictos armados
colombianos, indudablemente pone en evidencia el hecho de que las fronteras entre las
dos naciones no separaba al Táchira y a Santander de manera significativa” (Ídem: 173).

Se señala que entre 1870 y 1930 numerosos tachirenses tuvieron que refugiarse por
motivos de persecución política en forma temporal o definitiva en el vecino país. “El exilio
llevó a Colombia a familias enteras durante el guzmanato, en 1892 con la Revolución
Legalista, con la llegada de Cipriano Castro al poder y cuando su caída, principalmente
con la actuación de Eustoquio Gómez, como gobernador del Táchira entre 1913 y 1925”
(COPAF, 1992:14).

Queda expresado que la incidencia de los acontecimientos políticos suscitados en ambos

países va a constituir un elemento dinamizador de las relaciones culturales colombo-
venezolanas con especial significación en la frontera Táchira-Norte de Santander, cuya
permeabilidad y fluidez facilitaba el refugio temporal de los fugitivos en tiempos de
revueltas, tensión y persecución política.

Ya en el siglo XX durante las décadas de los años 40 y 50 debido a la inestabilidad

política colombiana se observa un mayor número de inmigrantes que ingresaban al
Táchira por motivos de seguridad y se establecían con sus familias e incluso con amigos,
contribuyendo al poblamiento del Táchira. Hoy día, esta situación se mantiene como
consecuencia de la agudización y degradación del conflicto colombiano que obliga a miles
de personas a huir de sus lugares de origen y traspasar la frontera venezolana como la
única forma de resguardar sus vidas.

Con la aparición y explotación del petróleo en Venezuela, concretamente en la década del

70 se produjo una inmigración abierta de colombianos hacia territorio venezolano para
ocupar cargos a nivel técnico, técnicos medios, profesionales y obreros con tendencia a
permanecer en las zonas petroleras y petroquímicas del país. Así se observa que en las
décadas más recientes como las del 60 y 70´s, debido a las grandes oportunidades
generadas por el boom petrolero venezolano, una proporción considerable de mano de

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obra colombiana tanto calificada como no calificada, ingresó al país en la búsqueda de
mejores posibilidades de ingreso, estableciéndose en las principales ciudades de
Venezuela, utilizando para ello, las distintas vías de penetración y comunicación. Para
1990, más del 50% de extranjeros residentes en Venezuela procedían de Colombia y el
otro 50% está representado por la suma de los extranjeros procedentes del resto de los
países del mundo.

De lo anterior se desprende que los migrantes colombianos han contribuido de manera

significativa al desarrollo fronterizo venezolano y al mismo tiempo han dinamizado las
relaciones sociales y culturales entre los dos países.

III. EL ÁMBITO TÁCHIRA - NORTE DE SANTANDER. LABORATORIO PARA

LA INTEGRACIÓN CULTURAL

Este espacio fronterizo constituye históricamente un área de intercambio entre las

poblaciones de ambos países, incluso antes de que estos tuvieran vida independiente.
De hecho, en el período de conquista y colonia los territorios del estado Táchira y la
provincia del Norte de Santander formaron una sola entidad política, hasta que fueron
luego separadas por el Presidente de la Audiencia de Santafé. En 1777 la provincia de
San Cristóbal se incluyó como parte de la Capitanía General de Venezuela, mientras que
en 1857 la provincia de Santander (Cúcuta), quedó delimitada como una entidad
departamental del Estado colombiano. A pesar de esta separación política, la región fue
el centro de una actividad comercial que se iniciaba en el actual departamento colombiano
de Santander y que culminaba en Maracaibo, desde cuyo puerto se enviaban las
mercancías colombianas a los mercados internacionales. Esto fue particularmente
durante el período de auge de la producción cafetalera a fines del siglo pasado e inicios
del presente, lo que se manifestó en la creación y consolidación de fuertes vínculos
comerciales y lazos familiares entre los habitantes de la región fronteriza.

Además, entre las poblaciones de Táchira y el Norte de Santander se ha producido un

flujo histórico de inmigración, que se extiende incluso al estado venezolano de Mérida,
limítrofe con el Táchira, y de la parte colombiana se origina en el Departamento de
Santander. Esto ha favorecido una especie de integración social que, a pesar de las
percepciones nacionales dominantes, facilitan una relación fluida entre las poblaciones
fronterizas. Así pues los habitantes de la región fronteriza, los tachirenses han aprendido
a convivir con sus vecinos, los nortesantandereanos, estableciendo lazos de profunda
amistad, que muchas veces cristalizaron a través de uniones familiares, hasta el punto de
que muchas familias tachirenses son de ascendencia colombiana, y de igual manera,
muchas familias del Norte de Santander son de origen venezolano.

Estas vinculaciones históricas y las similitudes culturales han sido factores que han
ayudado a fortalecer la integración colombo-venezolana. No pretendemos señalar que los
valores culturales hayan sido la causa de los avances en la integración entre los dos
países, pero si es una de ellas. La existencia de una frontera dinámica en la que a pesar
de múltiples problemas conviven poblaciones que no se perciben como extrañas o ajenas
y que construyen su cotidianidad más allá de los propios límites geográficos como
expresión de un espacio de convergencias permite afirmar que el sentido de la integración
pasa por reconocer que más allá de los simples acuerdos, de las barreras impuestas o de
las luchas de control de mercados, existe un tejido humano, que desde tiempos
ancestrales ha mantenido una relación dialógica perceptible en la historia y en los

6
sentimientos de unidad, hermandad, lenguaje, costumbres, tradiciones compartidas,
visiones de la vida en fin, la presencia de una cosmovisión fronteriza.

De tal manera, que a la par de la integración económica, existe otra integración cuyo
referente tiene que ver con los valores culturales que da cuenta de la singularidad de la
propia cultura pero también de la existencia de un patrimonio común cuyas raíces se
encuentra en ese legado histórico al cual hemos hecho referencia.

En consecuencia, podría afirmarse que la frontera colombo-venezolana y en particular la

nortesantandereana-tachirense es un ejemplo de contribución cultural, ya que su paisajes,
formas de vida vegetal, animal y humana, recursos económicos, creencias, contactos,
interacciones e intercambios se conjugan para ejercer poderosas influencias sobre la
identidad cultural, no sólo en relación a lo nacional, sino muy especialmente, en relación a
los otros.

La región fronteriza mencionada constituye una zona de enlace con una inmensa
posibilidad para convertirse en el motor de la integración económica, administrativa y
cultural colombo-venezolana. Esto debe apoyarse con iniciativas que, pensadas a partir
de culturas específicas, de particularidades regionales, de la idea de administrar en
conjunto conflictos e intereses, permita el fortalecimiento de las iniciativas de integración.

Ahora bien, debido al particular desarrollo nacional incluso en las regiones de fronteras
existen percepciones algo sesgadas del vecino, es decir, aun no ha sido posible acabar
con concepciones chauvinistas, con sus consecuencias xenófobas, que dificultan la
articulación de intereses comunes. Esto puede ser reducido mediante la implementación
de programas de integración educativa que permitan divulgar la herencia cultural común
de los países latinoamericanos. En este sentido, es innegable el papel que viene
desempeñando el Convenio Andrés Bello para el fortalecimiento de los valores
integracionista en el marco de una cultura de paz. En este particular, desde el Convenio,
se han puesto en marcha diversos programas como el de “La enseñanza de la historia
como estrategia de la integración”; “Así se enseña la historia para la integración y la
cultura de la paz”. El CAB ve en la cultura la posibilidad de construir una nueva realidad
más humana, tolerante y respetuosa para que los habitantes de la región puedan mejorar
su calidad de vida, crecer como personas, crear, inventar y aportar lo mejor de cada cual
a la sociedad a la que pertenecen (Convenio Andrés Bello, 1999).

En este sentido, la frontera a la cual nos referimos en esta ponencia da cuenta de una
serie de convergencias y entrecruzamientos que constituye un verdadero modelo de
integración “popular” más allá del no reconocimiento oficial.

Sin duda que un programa cultural y educativo de carácter binacional bien concebido
como política de Estado para esta frontera mediante el posicionamiento de la acción
cultural a través de la infraestructura, la educación y acciones específicas dirigidas a las
comunidades permitiría una mejora sustancial de las condiciones de vida del hombre de
frontera. Todo ello en el marco de los distintos convenios, acuerdos, actas de intención,
existentes en esta materia. Esta visión de integración cultural permitiría superar esa
historia que hasta ahora ha triunfado desde el punto de vista del nacionalismo, la
ignorancia y en muchos casos, la violencia y la desinformación y que de una u otra
manera, ha limitado la comprensión de las convergencias y los problemas comunes, por
la adopción de la otra historia, la de los encuentros y solidaridades, la de las mixturas
culturales y las uniones familiares que enriquecen la quehacer de nuestra frontera común.

7
CONCLUSION

Creemos que más allá de la dimensión económica y política de la integración, existe una
dimensión cultural que puede ser fortalecida mediante estos acuerdos de cooperación
educativa y cultural. Esta es una dimensión algo olvidada en la historia de la integración
latinoamericana que debería ser rescatada no sólo por su valor en si misma, sino porque
también puede ser un medio para crear condiciones que impulsen de manera conjunta,
coordinada y compartida el desarrollo económico, social y cultural de las fronteras, y por
sobre todo eleve la calidad socioeconómica y ambiental de las mismas. Al cierre de estas
ideas vale la pena rescatar las palabras del poeta colombiano Juan Gustavo Cobo Borda
cuando escribe: “Los países como las personas prueban su valor y significación en
contacto, contraste y analogía con los demás” (Correspondencia íntima entre
Colombia y Venezuela 1997-1998-1999:72).

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9
MEDELLÍN: FRONTERAS DE DISCRIMINACIÓN
Y ESPACIOS DE GUERRA

JAIME RUIZ RESTREPO

INTRODUCCIÓN

Medellín es un escenario turbulento y complejo de configuración y reconfiguración

espacial atípica e incesante como producto, no solo de la presencia de nuevos pobladores
venidos del campo en un proceso que, de un lado, bien podría asimilarse de
descomposición campesina –a la manera clásica, esto es, por desarrollo de fuerzas
productivas y, de otro lado, de la manera muy propia a las economías latinoamericanas,
por presencia de formas terratenientes de producción- y a los procesos de expropiación
violenta por la presencia de los actores armados1, sino también de la fuerte migración
vivida en la última década, más como una fuga desde los escenarios de guerra y como
producto de la simple sospecha, por parte de los combatientes, de “vinculación” de
poblaciones enteras2 con los adversarios armados en contienda. Agregaré además la
movilidad intraurbana3 como producto de condiciones económicas y de seguridad física.

Los límites entre conflicto urbano y violencia cada vez, en nuestro medio, son menos
claros, las líneas son más tenues y paulatinamente transitan por los campos de la muerte.
Como señalaremos a lo largo de este texto, existen tres factores que actúan como
motores de la crisis y conflictividad en Medellín –y que se podrían hacer extensivos a casi
todo el territorio nacional: la corrupción, el narcotráfico y el abandono estatal. Ellos actúan
como un círculo vicioso, que se retroalimenta incesantemente.

El telón de fondo en el cual se inscribe la violencia urbana es el de un modelo económico

con profundas desigualdades sociales que conducen a la exclusión de grandes
segmentos de la población. Aunque no deja de preocuparme el riesgo que se corre al
enfatizar en las violencias que se vive en las comunas pobres de la ciudad pues ello es,
sin duda, una parcialización ideológica.

En esta ciudad, la paz es un proceso contra el cual atentan la crisis económica, el

incumplimiento recurrente de las promesas de los políticos, la violencia delincuencial y la
existencia de escuadrones de la muerte y grupos de limpieza social.

Ha sido corriente en los esquemas de interpretación de la crisis por la que atraviesa esta
ciudad, que se asocie la violencia –la delincuencial, la insurgente y la difusa- a las
situaciones de pobreza y de creciente desempleo que se vive en Medellín. Sin embargo,
no dejando de reconocer el peso que estos factores en el clima de violencia, es
imprescindible dejar por sentado que en este ensayo partimos de la hipótesis del origen
multicausal de la(s) violencia(s), esto es, son muchos los hechos que han interactuado y
que han modificado su peso en diferentes coyunturas, de hecho, la crisis y
consecuentemente la violencia, las entendemos en función de factores tales como:

• La inequitativa distribución de la riqueza y, consecuentemente, niveles elevados

de pobreza.

10
 • Por supuesto, la crisis de la producción industrial de la ciudad, con sus secuelas
de desempleo, subempleo e informalidad.
• La inequidad en la distribución de los ingresos.
• Escaso reconocimiento de las instituciones gubernamentales (pérdida de
legitimidad).
• Los relativamente elevados índices de corrupción.
• Las inequidades sociales y culturales que se reflejan en el desigual acceso a la
educación (por cobertura y calidad), a la salud, al espacio público.
• Desarticulación de la sociedad civil.
• La ausencia de procesos participativos.

Ante este conjunto de factores que se constituyen en verdaderas ollas a presión sobre el
Estado y la Municipalidad, se han producido respuestas muy puntuales y dispersas,
afectando problemas específicos, pero nunca articulando un proyecto democrático y
global, cimentado en consensos entre los diversos actores sociales comprometidos, es
decir, en fundamentado en un real proyecto ciudadano.

Gestionar la crisis urbana no es un problema de simple “buena voluntad”. Se requiere que

la sociedad se dote de herramientas jurídicas, sociales y económicas –fortalecimiento de
la justicia y de todo un sistema de derechos civiles y económicos y de garantías sociales-
apropiadas por los ciudadanos y convertidas sus referentes sociales.

Puede afirmarse que la palabra seguridad se torna vacía si no se le asocia con progreso y
desarrollo, pero estos no en términos de crecimiento material y físico, sino con el
bienestar individual y colectivo.

De allí que exista, de manera cada vez más creciente, la inquietud por la formulación de
un PACTO SOCIAL DEMOCRÁTICO, la construcción de un proyecto participativo de
ciudad.

Es claro entonces que, para muchos la violencia se justifica en tanto que son las
reacciones normales contra condiciones intolerables de vida y de trabajo. Para otros, se
justifica por el valor estratégico y táctico de poner en evidencia la incapacidad y el
abandono del Estado y de la sociedad en su conjunto sobre un grueso de pobladores.
Resaltemos que esta última justificación es sobredimensionada particularmente por la
población más joven –entre 14 y 25 años- de los barrios marginales de la ciudad, los
mismos que se adscriben a la violencia en carácter de víctimas y de victimarios.

Así se mezclan, combinan, se diferencian y se integran, apropiándose y segmentando la

ciudad: migrantes campesinos, desplazados, jóvenes pandilleros, subversivos y
paramilitares.

“La violencia tiene múltiples expresiones que no excluyen, pero si sobrepasan, la

dimensión política” decía la Comisión de Estudios sobre la Violencia (Sánchez, 1987:17)4
y destacaba que la denominada violencia difusa, aquella que proviene del vecino, del
ladrón, de la riña callejera, la que se origina en el alcohol, etc., es la que produce más
muertes en el país, muy por encima de las estadísticas derivadas del conflicto político

“... los colombianos se matan más por razones de la calidad de sus vidas y de sus relaciones
sociales que por lograr el acceso al control del Estado” (Ibìdem: 27).

11
Sin embargo, desde mi perspectiva el conflicto armado sí es el más importante, teniendo
en cuenta sus impactos sociales, los dispositivos de poder que pone en marcha, el arraigo
social que implica y su participación creciente en el problema del narcotráfico.

Ahora bien, y a riesgo de ser reiterativo, diré que una sociedad no es más enferma por el
hecho de poseer muchos problemas y conflictos, sino por no ser incapaz de dotarse de
los mecanismos para gestionar esos problemas.

En este orden de ideas, cuando la autoridad –el Estado actuando a través de la

municipalidad y los organismos de control- es incapaz de mediar en los conflictos de sus
pobladores y de proveer un marco adecuado de seguridad para todos, pierde la
legitimidad y se encuentra con que ese espacio no solo le es disputado sino copado por
otros actores. Esta es la situación que vamos a encontrar en los barrios periféricos de la
ciudad con las bandas delincuenciales armadas en un comienzo y luego con las
autodefensas (paramilitares) y con las milicias ligadas a los grupos subversivos.

Inmerso en este trabajo se puede percibir que existe un lugar común para todos los que
estudian las violencias, es un espíritu o afán por las taxonomìas. No tengo interés en ser
diferente y, por el contrario, considero que ello nos lleva a un ahorro de tiempo y de
explicaciones.

Parto de reconocer una violencia que puede llamarse civil, o como se le ha denominado
recientemente, violencia difusa y que se refiere a aquella que rebasa la simple agresividad
y que se afirma, bien en la negación de la diferencia social, como la que se ejerce contra
prostitutas y homosexuales por ejemplo, bien en el mantenimiento de un rígido y arcaico
orden, como es el caso de la violencia intrafamiliar, o bien, en la lucha por recursos
escasos y la supervivencia, como la que ejerce el ladrón.

Igualmente, existe una violencia que puedo llamar mafiosa, para referirme a la ejercida
por grupos organizados ubicados por fuera de la legalidad y que son funcionales al
ejercicio de un para-poder, como es el caso de las bandas sicariales.

Y finalmente existe una violencia referida al Estado, como garante de consumos

colectivos y como aparato de poder político, tal es el caso de los grupos subversivos y
milicianos y en alguna medida –solo como caso especial- el paramilitarismo.

De esta manera, es evidente que la violencia ha penetrado cada poro del tejido social,
dejando su impronta grabada en la memoria de cada individuo de nuestra sociedad:
Considero difícil que alguno de los habitantes de Medellín no tenga una historia violenta
que contar: referida a un familiar, un vecino, un amigo o simplemente un compañero de
trabajo. Esto implica, de suyo, que estamos ante un panorama sumamente complejo.

Es tal el nivel de angustia de nuestros ciudadanos, que la reflexión que se hace en torno a
la violencia exige que se planteen opciones “milagrosas”, que paren el calvario de
muertes en la ciudad. Quizás ello explica que la estrategia recurrente de quienes han
participado en los llamados procesos de paz, siempre se haya orientado a desmontar los
aparatos de violencia, colocando en el imaginario colectivo que ese es el contenido de la
paz: la negación de la guerra. Pero la paz es algo más compleja.

Se hace imprescindible establecer algunos de los lineamientos teóricos que guiarán este
documento. Cuando me refiero a fronteras no me estoy refiriendo simplemente a los

12
límites, pues estos sitúan solamente territorios, es decir, son unas líneas que determinan
el punto final del alcance territorial y administrativo de un sistema y, por supuesto,
suponen el inicio de otro territorio. Me refiero a que, además del espacio físico, el centro
de reflexión lo ubico en el entramado de valores y relaciones que se establecen en él.
Quiero pensar la ciudad desde una perspectiva más general, como el escenario que es,
mirando la localización espacial o adscripción territorial de los diferentes grupos sociales.
Esto significa que, al igual que la reconocida Escuela de Chicago del despuntar el siglo
XX en USA, pero por supuesto reconociendo las diferencias con este enfoque ya que
asumo una mirada histórica, quiero establecer el contenido de las relaciones de
competición y colaboración, de concentración y segregación espacial, de relaciones de
conflicto, que se producen en ese escenario urbano.

La identidad es un artificio -no por ello menos real- una construcción cultural en la que
entran en juego elecciones y preferencias que le dan sentido a la vida cotidiana, que está
determinada por vínculos históricos que, por ejemplo, aferran el sujeto a un espacio y que
se define a partir de las fronteras5. Las fronteras se constituyen en un orden para ser
aprehendido por el ciudadano, por el poblador, que le indica lo que debe ser mirado y
cómo mirarlo. Es apenas obvio que los violentos refuerzan este sentido de frontera.

El territorio, de hecho, es primero algo físico, pero también es extensión mental, es algo
vivido y marcado, reconocido en su simbología –con códigos de representación colectiva-
Por tanto, posee umbrales a partir de los cuales el sujeto ya no se reconoce. Armando
Silva (1992) lo resumen en una frase: “caminos marcados, marcan a sus usuarios”.

Lo importante, en consecuencia, para este ensayo son los tipos de relaciones que se
establecen en los territorios, enfatizando en los efectos de frontera, en las relaciones o
comportamientos –que corrientemente son de “choque”- resultantes de la coexistencia de
sistemas que se conforman en ambas márgenes del límite. Parto de los actores sociales y
de los problemas que les plantea la utilización del espacio, problemas que a su vez son
indicadores de los problemas sociales más generales, pero que en la apropiación del
espacio, definen unas marcas territoriales6 que se inscriben en la vida cotidiana, en la vida
concreta, o en lo que la Escuela de Frankfurt denominó los mundos de la vida7 y que se
expresan en los usos, costumbres, valores, giros idiomáticos. Aquí los individuos definen
la “realidad”, lo que vale la pena, lo que está bien, quien es el amigo y el enemigo, etc. así
surge la identidad, la pertenencia y simultáneamente surge su opuesto que es el
desarraigo. Se reconocen los espacios, se definen las historias, así el territorio es un
espacio vivido, donde los actores anclan sus recuerdos y vivencias. La identidad es una
configuración significativa, está hecha de representaciones que dotan a los individuos de
una experiencia y de una guía lógica que los orienta.

Los lugares existen porque son dispositivos de memoria, se puede decir alguna cosa de
ellos.

Las fronteras, históricamente han sido espacios de confrontación, de afirmación de

poderes, de reconocimiento de lo idéntico y de lo diferente, que se reafirma en el día a
día.

El barrio se constituye en los lugares de memoria, que evocan la identidad.

Trataré de hacer una lectura diferencial de la ciudad, atendiendo a las particularidades de

los habitantes –por condiciones socioeconómicas, generacionales y contextuales- así,

13
serán las vinculaciones sociales específicas las que darán vida a las formas espaciales.
De hecho, se trata de leer las fracturas producidas en la identidad que provee el conjunto
urbano y el espacio barrial y que se expresan en mecanismos violentos. Aquí los entornos
barriales se convierten en refuerzos de estructuras motivacionales generadoras de
nuevas identidades. Se marcan, se organizan significativamente los espacios para
identificar “nuestro grupo”, hay pues una voluntad explicita de producir identidad, de
homogeneidad cualitativa que, finalmente, fracciona la ciudad.

De allí que otro concepto fundamental lo constituya el de Red Social, entendido como el
sistema mediante el cual los individuos y grupos humanos establecen relaciones directas
o mediadas, adjudican jerarquías a los integrantes de la red y establecen interacciones
tendientes a producir y reproducir sus condiciones de vida. Cobra especial importancia, la
apreciación de Larissa Lomnitz (2002:179-190) cuando pone en primer plano la
reciprocidad como fundamento de las redes formadas en las poblaciones marginales o
pobres.

Las redes asociativas construidas alrededor de las reivindicaciones barriales siempre han
planteado el problema del Poder Local. Anudado a este aspecto veremos en este escrito,
las formas como los actores armados han afectado este ejercicio y organización
comunitaria.

En esta perspectiva, consideramos que el anverso del ejercicio de una ciudadanía plena –
entendida esta como una cierta relación entre Estado y sociedad sobre la base de la
integración social y política de la sociedad- es la exclusión social y política de grandes
sectores sociales, proceso que es muy corriente en una sociedad como la de Medellín.
Como respuestas a estas exclusiones, en los barrios periféricos que las sufren, los
pobladores elaboran estrategias organizativas, tales como grupos de autodefensa,
milicias8, e incluso, bandas y combos. Si se quiere, se podría decir, que se trataría de una
“identidad social por diferenciación que tiene una base territorial”, que es su barrio.

Por ello, el concepto de exclusión al que hago referencia aquí significa la no incorporación
de una parte de pobladores a la comunidad social y política, lo que trae como
consecuencia el que se les nieguen sus derechos esenciales de ciudadanos, esto es, su
igual tratamiento ante la ley, el acceso a la riqueza, el respeto por su propiedad y por su
vida, el libre disfrute de los servicios públicos y sociales, etc.

El territorio es temporalizado y apropiado en manera personal y colectivamente, en forma

simultánea, constituyéndose en un principio de racionalización –define los límites de “su
ciudad”- que agrega y fragmenta.

Por otra parte, no puedo desconocer el papel de la pobreza en la determinación de los

niveles de violencia aunque, como anotaré más adelante, constituye un acto de
discriminación el equiparar o asumir como términos equivalentes la violencia y la pobreza.
He tomado el concepto cepalino de pobreza, cuando se refiere a que es un concepto
histórico y multidimensional que abarca, de un lado, un síndrome situacional asociado a
circunstancias de necesidades materiales como desnutrición, infraconsumo, bajos niveles
educativos, inserción inestable en la producción o dentro de sectores atrasados de la
misma, condiciones habitacionales y sanitarias precarias; y de otro lado, a necesidades
también básicas aunque de naturaleza no material como autorrealización personal,
libertad, derechos humanos y participación, para solo mencionar algunas. (CEPAL: 1985)

14
Ya la sociología, lo mismo que la conflictología9 ha indicado que, entre las condiciones
capaces de predisponer a un grupo o categoría social a la violencia colectiva, se
encuentran:

• “Las condiciones estructurales, como las condiciones de vida; conviene incluir aquí las
variables socioeconómicas y demográficas: subalimentación, superpoblación, existencia
en la sociedad de subgrupos con grandes diferencias de las condiciones de vida;
• “la tensión estructural, como (...) la frustración continua de las esperanzas y
aspiraciones sociales de este grupo, la inexistencia de estructuras que permitan la
expresión colectiva de las insatisfacciones;
• “la ausencia relativa de controles sociales y las reducidas expectativas de sanciones
sociales.” (Touzard, 1981: 71-72)

Por todo lo anterior, es que afirmo que tenemos que auscultar tres claves para entender el
papel de la violencia en la ciudad de Medellín: La fuerza –insumo indispensable del
control territorial- el riesgo –ligado a las exclusiones ya a la pobreza- y la diversidad –para
comprender y aceptar al diferente.

Medellín que es el caso que nos ocupa, se constituye en un típico caso de violencia social
y política, entendida como aquella cuyas motivaciones emanan de conflictos económicos,
territoriales y socioculturales –y podríamos agregar, de conflictos étnicos- Los actores son
múltiples, venidos desde la esfera gubernamental y de agentes particulares, aquellos,
actuando a través de los organismos de control y vigilancia, haciendo “limpieza social” y
estos, actuando a través de bandas y milicias, estableciendo micropoderes sobre los
territorios barriales.

La denominada violencia por limpieza social que será practicada en Medellín por todos los
grupos armados –de derecha e izquierda- esta fundamentada en una tarea de profilaxis
social barrial –limpiar las “inmundicias humanas”: prostitutas, niños de la calle,
homosexuales, delincuentes comunes, drogadictos, alcohólicos, vagos y marginados-
convirtiéndose, según la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en los
crímenes más execrables dadas las condiciones de absoluta indefensión de la víctima y
que realmente, no constituyen de suyo un peligro social.

Pero hay que ser cauto, al hablar de la violencia política, en la medida en que la lucha por
el control del poder político del Estado se presenta difusa en el accionar de los actores
que por definición son políticos: las milicias y los paramilitares, como veremos, no le
disputan, en términos reales, este poder al Estado, pues de hecho, este ha dejado
“vacíos”, esta ausente, no se “siente” en las zonas en donde aquellos imponen su poder,
más bien podríamos decir que la estrategia es la de copar los espacios que el Estado no
ha llenado. La debilidad institucional del Estado, es el que permite la aparición de estos
actores y la fragmentación del poder. Pero igualmente es difícil entender, en lo militar
propiamente, esa disputa, pues la constante que nos muestra ese control por los nuevos
actores armados no se diferencia del que establecen las bandas delincuenciales: el
boleteo, la intimidación, la extorsión y el secuestro se convierten las formas propias de
lograr su subsistencia y de mostrar su poder. La intimidación, el terror y la eliminación
física permiten los resultados del “dominio y control territorial”, generando de paso una
gran descomposición del tejido social barrial.

Lo paradójico de la situación es que el miedo actúa como un fuerte elemento de

integración social. Las bandas, combos, milicianos, paramilitares desarrollan sus

15
estrategias de terror e intimidación y arropan bajo su protección a quienes se encuentran
dentro de sus territorios: protección brindada, fidelidad exigida.

Las representaciones sociales sobre la violencia y el conflicto urbano han llevado a que se
exijan medidas de distintos órdenes: privilegiando las salidas represivas o las salidas
preventivas. La discusión se plantea en torno a los enfoques que guían las prácticas de
control social. Si el control lo entendemos desde un enfoque político, entonces el énfasis
se orienta a someter al contrario o desviado, al que se resiste a la autoridad, a través del
ejercicio coercitivo y represivo (autoridad, poder, represión y Estado serán las categorías
interpretativas). Este enfoque, tan común en América Latina, a conducido a la progresiva
judicialización de toda protesta social.

Pero si el control social es entendido desde un enfoque sociológico, en donde el presunto

desviado es entendido como quien no ha internalizado las conductas y actitudes
normatizadas, los valores predominantes y no se identifica con la ley, es decir, sería un
sujeto anómico producto de las condiciones de pobreza, su escaso nivel educativo y
presumiblemente por su origen de emigrante rural. En este caso se impone un tratamiento
no simplemente represivo, sino también preventivo (Integración, adaptación social y
socialización serían en este caso las categorías interpretativas).

Por supuesto y para terminar con este nivel introductorio, son muchas las preguntas que
todos nos hacemos cuando iniciamos una reflexión sobre una ciudad como Medellín: ¿por
qué Medellín, cuál es su peculiaridad? ¿Por qué tanto desangre? ¿Por qué, si la idea de
los grupos insurgentes era la de la urbanización de la guerra, por qué comenzaron por
aquí, en las calles de Medellín? ¿Por qué dicen que hay muchachos armados por todos
lados, Quién los armó? ¿Por qué se estigmatiza a las comunas? ¿Por qué FARC, ELN y
Auc crecen y se refuerzan en este territorio urbano? ¿Qué hacen las autoridades y la
administración de la Ciudad? ¿Es Medellín un laboratorio de guerra?

Coincido con la apreciación, también muy general, de que no existen respuestas

satisfactorias y todo lo que se diga constituye solo aproximaciones e hipótesis. Incluso,
contrario a lo que muchos afirman de que el termómetro del país pasa por esta ciudad,
aún está por demostrar que Medellín sea una ciudad estratégica a nivel geopolítico10. Sin
embargo, una vez se identifican las causas llamadas estructurales o crónicas de la
violencia, quizás lo más particular de nuestra urbanización y que sería una causa
coyuntural o dinámica, es ese proceso de incubación de la violencia que se produjo con la
presencia del narcotráfico.

MEDELLÍN: EL PROCESO DE CONFIGURACIÒN SOCIOESPACIAL

"Medellín, una ciudad dividida por un muro, ahora más real que imaginario, que separa y
excluye a los que luchan por sobrevivirle al hambre o la violencia y los que pueden darse el
lujo de vivir en unidades cerradas, todos los días más herméticas en seguridad y también
negadas a sentir el dolor y oír los llamados de auxilio y solidaridad de estos otros que son
tan antioqueños y medellinenses como nosotros". Testimonio de un habitante de la ciudad...
(Patrialibre.org, 2002)

16
Medellín actual es una ciudad sitiada por el accionar de bandas de delincuencia
organizada, por grupos milicianos y por estructuras paramilitares y de autodefensa. Esto
significa que las grandes dimensiones del conflicto urbano sean el terrorismo, el tráfico de
armas y de narcóticos, el crimen selectivo y el contrabando, todas ellas amenazando
constantemente la seguridad de los habitantes y, por ende, su calidad de vida, pero
también poniendo en entredicho la seguridad del Estado mismo y cuestionando su
legitimidad.

Por supuesto existen otras manifestaciones de conflictividad urbana que, pese a afectar la
convivencia social, no ponen en jaque al Estado y la Institucionalidad, como son los casos
de la violencia intrafamiliar, las violaciones al código de tránsito, la violencia de género,
etc.

No sobra decir que todos los procesos de conflicto, violencia y cooperación negociada
tienen como escenario a una ciudad que enfrenta una profunda crisis social, económica y
político institucional. Para contextualizar estos procesos considero útil una
caracterización, aunque muy breve, de lo que ha sido la configuración histórica y social de
Medellín, sus transformaciones físicas y sociales más relevantes y que inciden en las
formas de enfrentamiento social que se viven actualmente en la Ciudad.

Es fácil definir el contexto dentro del cual se genera el desarrollo urbanístico y social de
Medellín: es un proceso de expansión, dentro del corredor de una larga y estrecha franja
– 54 por 13 Kilómetros – denominada el Valle de Aburrá y que se encuentra bañada por
un río principal, el Medellín o Porce, el mismo que recibe aproximadamente una docena
de afluentes de caudal medio, presentando un panorama de excelente dotación
hidráulica. La ciudad, hasta mediados del siglo XX, crecía muy lentamente y su tendencia
era de oriente a occidente. Como expresión del control ideológico cultural español
aparecían las Iglesias, que estructuran a su alrededor los primeros servicios Vg. sirvieron
de cementerio, y se distribuyeron a escala en la incipiente ciudad, nucleando los barrios
que asumirán el nombre de la respectiva parroquia.

El censo del 1930 arrojó una población de 130.000 habitantes en la ciudad y en 1938 la
población ascendió a 168.300 creciendo a un ritmo anual del 3.5%. A partir de 1951, la
situación comienza a manifestarse explosiva, pues ya la población se duplica llegando a
358.189 y creciendo a un ritmo del 5.88% para constituir el 22.81% de la población total
departamental y con la peculiaridad de ser una fuente receptora de población campesina
emigrante pues sólo 1 de cada 3 habitantes son nacidos en Medellín.

Esto quiere decir, que si bien el proceso de crecimiento de la ciudad se inició

esencialmente en los años 30, es en la década del 50 que se hace intensiva, coincidiendo
con el período que se conoce en la historia de Colombia como la Violencia.

En un proceso simultáneo, igualmente, en Medellín se concentró una parte muy

importante del desarrollo industrial y por ello se le llamó la “la ciudad industrial” comercial
y bancaria del país, sirviendo, por tanto, de asiento para una cantidad apreciable de
oficinas, talleres, y centros internacionales, los que a su vez dinamizan el crecimiento
urbano y actúan como factores de atracción para otras capitales y para la población
emigrante. Según el primer censo industrial, hecho en 1945, Medellín poseía un total de
789 industrias y ocupaba 23.422 personas, de allí que no puede extrañar que esta ciudad
fuera el lugar donde naciera y se asentara la Asociación Nacional de Industriales –ANDI-
desde 1945.

17
Está dinámica industrial produjo necesariamente el crecimiento urbano en otras
direcciones. Así en la década de 1920 se cruza el río por la calle San Juan y se enfatizan
Belén y la América como embriones de la ciudad occidental; también surgen en la parte
Noroccidental los barrios Villa Hermosa, Manrique Central, Campo Valdés, Pérez Triana
(hoy San Pedro), Belén, Palermo, y hacia fines de la década se formaron Santa Cruz,
Germanía (hoy La Frontera), La Francia, Villa Guadalupe, Moscú, La Rosa, Carambolas,
(hoy San José la Cima), San Antonio, Villa Tina, Betania, Sofía, Apolo, la Iguana, La
Soledad, y Castilla.

Ese crecimiento, duplicándose en 10 años, muestra no sólo el enganche urbano sino

también la presión poblacional. Igualmente, contribuye a consolidar lo anterior el proceso
de crecimiento del área construida pues entre 1908 y 1938 fue del 281.5%.

Conviene señalar que en 1938, el Concejo Municipal de Medellín dictó un acuerdo que
suprimió los corregimientos de Belén, la América, Guayabal, Robledo y Berlín en la franja
occidental del río – hoy comuna noroccidental- y los convierte en barrios urbanos, lo cual
también es indicativo del crecimiento que vivió la ciudad.

Es necesario mencionar un proceso que ya asomaba: La invasión de terrenos, que de

paso denotó la gran vulnerabilidad y exclusión sociales y se constituyó en un factor
estructurante en la configuración de la ciudad y de sus barrios:

La presión poblacional sobre la ciudad, producto de la migración campesina, se

incrementó fuertemente luego de la década del 50´s. El censo de 1964, indicó una
población de 772.887 habitantes, constituyéndose en el 31.19% de la población total
departamental y con una tasa de crecimiento geométrico 1951/64 de 6.9% -muy superior
a la del Departamento que era de 3.7%- que coloca en el centro de la problemática la
migración campesina a la ciudad. Esto se manifestó en un peculiar modelo de
urbanización que yo denominaría “tugurización11 de la ciudad”, para referirnos a
urbanizaciones no controladas, nacidas casi siempre de invasión de terrenos, constituidas
en la estrategia asumida por los sectores pauperizados al no poder acceder al mercado
público y privado de la tierra urbana. Estas urbanizaciones se articularon horizontalmente
–por un crecimiento ilegal y desordenado de la malla urbana- y de manera no orgánica,
sino “disfuncional” como fuentes de patologías y rebeldía, con el resto de la ciudad.

Las décadas de los años 50´s y 60´s en Medellín son las típicas de la migración y
ocupación territorial periféricas. Se consolidan las comunas Nororiental y Centro-oriental
con la aparición de barrios como San José La Cima, La Frontera, La Francia, Manrique
Oriental, Santa Cruz12, Santo Domingo Sabio, Popular I y II, Moscú, La Isla, Villa
Guadalupe, María Cano, Carambolas, La Avanzada, Carpinelo, Villa Lillian, Villa Turbay,
Villa Tina, El Vergel, Isaac Gaviria, El Edén, Llanaditas y Versalles13.

La época se encuentra marcada por dos tendencias: la invasión de terrenos de propiedad

privada y pública –que es dominante en la zona Nororiental de la ciudad- y la urbanización
pirata, que construye por fuera de las normas planificadoras –que es dominante en la
zona Noroccidental.

Se comienzan a construir los instantes claves de la segregación socioespacial: La

precariedad de los asentamientos mismos, en terrenos de alto riesgo y con el manejo
inadecuado de aguas, desechos y suelos, unido al hacinamiento propio del déficit

18
habitacional que aparece acompañado de factores como la desnutrición infantil y la
insalubridad; son las características de los nuevos barrios.

Pero también la segregación económica se perfila en estos nuevos barrios: la baja

cobertura del empleo industrial urbano impide el acceso a muchos pobladores migrantes
que tiene que recurrir a subsistir basados en la informalidad. Aspecto este que
acompañará, como fruto del cambio de usos, la pérdida de significación y el deterioro del
centro histórico

Los conflictos y tensiones de semejantes procesos, interpretados como “caos, desorden y

violación de la ley” condujeron al uso de la fuerza y al refuerzo de la exclusión.

Se produce así, como lo señala Touzard (1981:67) en el plano de la percepción, un efecto

discriminante, independientemente de todo conflicto entre los grupos.

Ya para el año de 1973, la población de la ciudad había ascendido a 1.151.762 habitantes

que equivalían al 39% de la población departamental y su tasa de crecimiento, aunque
descendía comparada con el decenio anterior, seguía siendo elevada, llegando al 4.6%
entre 1964 /1979, mientras la del Departamento era de solo el 2.5%.

También en las décadas de los años 50´s y 60´s se formaron los barrios piratas de
Belalcázar, San Martín, Kennedy y El Diamante en la comuna Noroccidental y en la
década de los 80´s esta comuna, vio nacer los barrios de invasión de El Picacho,
Picachito, El Progreso, Efe Gómez, San Nicolás y París entre otros.

Sin desconocer que las carencias, la forma de utilizar el espacio y el habitar un entorno,
se constituyen en un primer momento en factores de unidad solidaria, es preciso indicar
que al proceder de diferentes sitios, difícilmente podría darse una verdadera integración
social en estos sectores populares y, por el contrario, las relaciones de desconocimiento,
de prevención y de desconfianza se tornaron, paulatinamente, en dominantes.

“Informalidad, ilegalidad y pobreza unidos a una precaria gestión urbana, constituyen la

urdimbre sobre la cual se van profundizando las rupturas y las fracturas del tejido social,
creando situaciones favorables al uso de la fuerza y la violencia para resolver los problemas
de la convivencia colectiva” (Alcaldía de Medellín, 1994:11)

El maremagno de migrantes dio lugar a la formación de una ciudad dentro de la ciudad,

pero no dentro del espíritu de los planificadores –que soñaban en una construcción de
ciudad funcional, a la manera de los “diseños” de Le Corbusier, en donde se reducían los
recorridos y los tiempos desde los lugares del alojamiento hasta los del trabajo- sino una
ciudad ilegal construida por fuera del perímetro urbano definido por la Administración y
que, por tanto, además de violentar en muchos casos el fundamento jurídico de la
propiedad privada, tampoco se sometía a los requerimientos institucionales de
construcción definidos en las oficinas de Planeación.

Para complejizar más el panorama, tenemos que insistir en que sí el control judicial es
débil y corrupto, las demandas por derechos se comienzan a alejar del escenario de lo
público y estatal y comienzan a transitar por la gestión desde las formas privadas.

19
Adicionalmente, la articulación de los pobladores de esta nueva ciudad con la economía
urbana, se hacía desde la informalidad y de lo que los sociólogos denominaban
patologías sociales14.

Se enfrentan y colocan una a otra, lo que algún autor denominó: la ciudad de vidrio y luz,
frente a la ciudad de cartón y lata.

Los espacios verdes y florecidos de las montañas circundantes –a Medellín se le conoce

también como “la ciudad de las flores”y como “la ciudad de la eterna primavera”- de
pronto se vieron teñidos con ladrillos, hojas de zinc y tablones de todos los colores con los
que los nuevos habitantes pintaron sus remedos de ranchos campesinos. Las montañas
se perdieron entre construcciones con desechos.

CRECIMIENTO HISTÓRICO DE MEDELLÍN

Estos pobladores tejieron redes solidarias. Primero, para la defensa y posesión de los
terrenos, constituida en una tarea ya no individual sino colectiva, para lo cual se
organizaron y lucharon contra casatenientes y policías. Luego, para la autoconstrucción
de la vivienda, que se hizo en muchos casos con el apoyo de los vecinos llegados antes.
Y finalmente, la necesidad convocó la ayuda mutua y la coordinación, a través de mingas,
para proveer los servicios básicos –vías, alcantarillado, agua, luz- que la municipalidad no
otorgaba a los ilegales.

En este primer momento de construcción de redes sociales, de consolidación del tejido

social en la periferia de Medellín, la Iglesia jugó un papel importante. Emergió con fuerza
la figura de Cura Cívico15, el cura ya no ligado a lo sacro sino a lo cívico. Era él el que
lideraba los convites para la construcción de las obras de servicios colectivos, el que
luchaba por la consecución de apoyos con las organizaciones privadas y la
Administración Municipal misma, era el que defendía el barrio, el que recaudaba los
exiguos fondos, el que proveía mercados a los más necesitados, el que convocaba a las
asambleas de padres y conformaba los grupos juveniles y artísticos, etc.

Podría incluso pensarse que la vitalidad de esta “nueva ciudad” era mayor que la de la
“ciudad tradicional y formal”. Pero los fuertes y rígidos dispositivos de discriminación y de
exclusión corroyeron hasta destruir totalmente el tejido social de todo el conjunto urbano.
Ya las instituciones simbólicas y socializadoras, las personas representativas, los valores,
lo mismo que los espacios públicos, adquirieron significados distintos para los habitantes
de estas dos ciudades que se superponen.

Las condiciones de estos barrios, sobre todo en los barrios piratas, se superan en buena
medida por el trabajo solidario comunitario y por los nexos clientelistas que establecen los
directorios políticos tradicionales con los pobladores marginales y que obligan a la
administración municipal16 a realizar allí algunas obras de infraestructura –construcción de
vías de acceso, dotación de servicios públicos y de equipamiento urbano como
establecimientos educativos, de salud y recreación- También aparecieron instituciones
caritativas que actuaron como paliativos de esas condiciones de abandono, tales como
“Caritas” –ligada a la Iglesia Católica- y “Futuro para la Niñez”.

En los barrios de invasión y piratas se produjo, y se sigue produciendo, un

constreñimiento de la forma espacial afectando las posibilidades de configuración del
espacio público y la calidad de vida barrial, así por ejemplo, la disposición de las calles

20
son irregulares y estrechas y hay una peatonalización de los senderos barriales. Estas
restricciones son el resultado de la presión del uso para vivienda. La estrechez de la calle,
o su ausencia absoluta, conlleva a eventuales situaciones de conflicto interno, como
tensión entre la apropiación pública para desarrollar actividades para las cuales no han
sido diseñadas –deporte por ejemplo, o juegos infantiles- y un sentido de lo privado como
el acceso a las viviendas. Los propietarios pueden sentir afectado su sentido de propiedad
y recurre a la violencia y amenaza de la fuerza para subsanar ese “abuso”.

Ahora bien, en 1980, y sirviéndonos como prefiguración de la problemática actual, se hizo

una encuesta de opinión en Medellín (Centro de Estudios de Opinión) que mostraba que
los principales problemas de la ciudad eran en su orden: el desempleo (25.6% de las
opiniones), la inseguridad (18%), la falta de vivienda (14.5%), el transporte (13%) y por
supuesto apareció el rechazó al deterioro ecológico general, la contaminación del río, la
destrucción de áreas verdes, la falta de aseo en la ciudad, las deficiencias en salud,
educación, vivienda y otros servicios, la congestión vial, la escasa vida cultural y la
violencia. Esta situación, era padecida de manera dramática por los pobladores de las
comunas nororiental y noroccidental de la ciudad, las mismas que como veremos más
adelante serán caldo de cultivo para el accionar de los diferentes actores violentos.

Puede afirmarse, sin temor a equívocos, que estas comunidades periféricas se

consolidaron pese al abandono estatal, la represión indiscriminada, la descoordinación
institucional –salud, educación, ICBF- y las promesas incumplidas por los políticos y
administradores de turno.

Y fue construyéndose en el plano de las percepciones de estos habitantes, un efecto

discriminante: se sintieron enajenados del derecho elemental al disfrute de la ciudad por
parte de los que ellos denominaron los ricos.

Y, simultáneamente y en contraposición, barrios como El poblado y Laureles comenzaron

a ser centros de atracción para personas adineradas, que estaban dispuestas a pagar
propiedades a cualquier precio. Estos barrios se fueron llenando de bloques de viviendas
acordonadas o unidades residenciales cerradas -que sirven de protección frente a los
“otros”- y custodiadas por los servicios de seguridad privados. En los diseños de estas
viviendas predomina lo que Armando Silva (1992:75) denominó el “sentido de castillo”,
para referirse a la adopción del modelo de las fortificaciones militares. El mundo de sus
moradores se redujo a no más de dos ó tres cuadras a la redonda en donde piensan que
se pueden mover seguros.

La aparición de estas urbanizaciones y conjuntos residenciales cerrados se constituye un

fenómeno urbano que va de la mano de la presencia de aquel otro mundo marginal, de
ese proceso de polarización social que vive el conjunto de la ciudad y que, cada vez, es
más evidente. Estos conjuntos cerrados se proveen, no solo de vigilancia privada las 24
horas del día, sino que además adoptan una serie de dispositivos de seguridad que
bloquean el paso y el libre acceso a quienes no son residentes, en una suerte de
privatización de todo aquello que antaño fue espacio público.

Martín Hopenhayn (2002) dice que esta situación ya se ha convertido en un fenómeno

común para América Latina y la describe en los siguientes términos:

“En primer lugar el fantasma de la violencia está asociado a los cambios en estilos de vida
que se dan en la metrópolis por efecto de la expansión de la violencia. Así por ejemplo, el

21
 sentimiento difundido de inseguridad lleva a que las personas restrinjan su circulación en
espacios públicos, eviten salir de noche o visitar ciertos barrios se recluyan puertas adentro
y busquen el esparcimiento en espacios privados. Se reduce así la interacción con otros de
diferente origen social y se desalienta la sociabilidad espontánea que surge de los
encuentros en lugares públicos. Los grupos y clases sociales se aíslan de sus propios pares y
se generaliza un sentimiento de sospecha hacia los demás o los distintos. ... Todo esto va
también acompañado de la sensación de inseguridad frente a los pobres e indigentes, sobre
todo varones jóvenes, percibidos por el resto de la sociedad y por la policía como
potenciales delincuentes.
“La violencia irradia así un cambio en diseño, vida cotidiana, percepción del otro y
valoración de la seguridad. Por lo mismo, su presencia-ausencia circula por aquellos
espacios que han debido reconstruirse asépticamente para conjurar la amenaza del otro.
Condominios, malls, puertas reforzadas y segregación de la ciudad concurren en esta
estética epidemiológica que privilegia la seguridad por sobre el contacto, el desborde y el
placer cosmopolita de la errancia en la gran ciudad. ...
“... el fantasma de la violencia opera generalizando la segregación y estigmatización social.
El joven, varón y de bajos ingresos encarna la posibilidad de una agresión o un robo.
Padece el contagio de un fenómeno en el que está pasivamente involucrado por
coincidencias socioeconómicas, etarias y de género. .. Si transgrede las fronteras invisibles
del territorio de pertenencia, podrá ser requerido por la policía, impedido de ingresar en
locales comerciales, o cuando menos electrizado por miradas que lo desnudan para ver tras
su facha un cuerpo al acecho de una víctima -¿pero quién es aquí la víctima?- ...
“(resaltados fuera de texto)

Para los habitantes de estos barrios, los “pobres” que habitan aquellos barrios periféricos,
son percibidos como factores desestabilizantes de la vida urbana, en la medida en que se
les valora como amenaza, como los informales que afean la ciudad y amenaza el trabajo
digno, los ladrones que atentan contra todo tránsito seguro, los criminales, o en pocas
palabras la cuna de los delincuentes.

El robo, el asesinato, el secuestro, la extorsión y los maltratos han llenado las páginas de
la prensa de los últimos treinta años, convalidando el sentimiento de temor que todos los
habitantes sienten. La violencia y el temor a ser víctima de ella conducen a una forma de
paranoia, se generalizan ideas tales como que “por un par de tenis de marca o importados
te pueden matar”, “no debes salir de noche”, “no debes usar esas joyas, pues te arrancan
los dedos por robártelas”, “conduce tu vehículo con los vidrios completamente cerrados”,
“ojo, con los que manejan motos”, etc, etc.

La consecuencia irremediable es que estos pobladores de los reconocidos como barrios

ricos, han vivido y viven de espaldas a aquella realidad brutal, segregadora y excluyente,
aunque los atracos, los secuestros, las extorsiones y las muertes que algunas veces los
golpean, les hace reflexionar un poco y demandar presencia estatal en aquellos sitios
“olvidados”.

Medellín así se presenta como una ciudad de grandes contrastes: con infraestructura
escolar pero con niños que no pueden salir de sus viviendas para asistir a las escuelas
porque los violentos los aprisionan, con un buen centro histórico que nada dice ni
simbólica ni históricamente a los habitantes sin distinción de grupo económico, pero en
manos de la informalidad, con excelentes servicios públicos pero cuyos precios son
inaccesibles para muchos pobladores. Con entornos que no pertenece a los habitantes
que se tienen que encerrar en sus viviendas y clubes, una ciudad en donde la noche no
se puede disfrutar sin correr grandes riesgos, una ciudad con buenos servicios de salud
pero costosos, etc.

22
La ocurrencia diaria y cotidiana de los hechos violentos, de los homicidios, de los atracos
callejeros, de los secuestros, de las extorsiones, han llevado a la consideración de esta
como una ciudad enferma, en donde la violencia es epidemia. De hecho, la Universidad
de Antioquia a través de la Escuela Nacional de Salud Pública, tiene un grupo de
investigación que desarrolla el tema de “estudios epidemiológicos de la violencia”.

Y es que Medellín vive un muy particular proceso de entrecruzamiento de los problemas

de orden público con los de la inseguridad ciudadana. Privatizar los espacios, pagar las
vacunas, portar armas, tomar precauciones constantes y contratar seguridad privada –
bajo la forma de vigilantes profesionales, milicianos- es lo corriente en esta ciudad, sitiada
por el miedo. Esta es una vivencia que no es exclusiva de los sectores de los altos
ingresos, sino de todos los habitantes, como se verá a lo largo de este documento. Con
énfasis a partir de la década de los años 80 los asuntos del orden público se fusionan al
conflicto interno y ello se expresa en la presencia cada vez más clara de actores armados
ilegales –como guerrillas y paramilitares, con sus vínculos estratégicos, que reseñamos
más adelante, con el crimen organizado urbano- que sobredeterminan los conflictos
urbanos y el tratamiento del orden público. Desde el Estado y la administración pública y
privada se construye una noción de enemigo interno identificado con la ideología marxista
en cabeza de los grupos sindicales, estudiantiles y milicianos, noción que condujo a la
declaratoria, solo suspendida por la Constitución del 91, de estados de excepción y al
tratamiento represivo y de progresiva “judicialización” de todas las formas de protesta
social.

Privilegiar la represión sobre la prevención en el tratamiento de la violencia y de la

delincuencia urbana, implica no cuestionarse sobre ¿Cuáles son las condiciones sociales,
económicas e incluso políticas que amenazan el ejercicio pleno de la ciudadanía,
entendida como construcción y disfrute democrático, vale decir, seguridad, calidad de vida
y superación de las inequidades, ambiente y entorno sano, convivencia?

Según información del PEVAL (Programa de Estudios de vivienda) en 1984, en la ciudad

existían 50 barrios de invasión regados en 5 de las 6 comunas de entonces. La comuna 5
-El Poblado- si bien carecía de este tipo de asentamiento, también poseía otros de tipo
popular, cuya tendencia era derivada de formas de construcción precapitalistas
producidas en las fincas de la zona, en donde predominaban los agregados y los
apareceros (CEHAP Y PEVAL, 1984: 28).

El censo de 1985, arrojó una población urbana de 1.473.351 habitantes, de los cuales, el
40 % se ubicaba en las zonas periféricas. Y es a partir de 1993, que se comienza a
reconocer a estos habitantes de las zonas periféricas como habitantes de la ciudad, al
aprobar el Concejo Municipal el nuevo perímetro urbano.

A partir de 1995, en nuestra ciudad, el fenómeno del desplazamiento empieza a ser

reconocido, con el impacto negativo que él genera sobre la estructura de servicios
sociales y colectivos, con la proliferación de la mendicidad y con el incremento de la
informalidad. Estos desplazados engrosan el espectro de los pobres absolutos urbanos,
colocándose por debajo de las líneas de pobreza, con prácticamente todas sus
necesidades básicas insatisfechas. Van expandiendo los límites de la ciudad y reforzando
la “otra ciudad”, la periférica.

23
 “Los conflictos y tensiones propios de estas transiciones no fueron percibidos como lo que
eran sino que se interpretaron como desorden o como caos lo que llevó al uso de la fuerza y
la exclusión para controlar justas demandas sociales y políticas provenientes ante todo de la
ciudad informal y también al reforzamiento de criterios y mentalidades premodernas en la
dirigencia, lo que les impidió asumir con mayor solvencia y eficacia los retos de la
modernización urbana.” (Alcaldía de Medellín, 1994:10)

Lo grave es que a la interminable historia de carencias que viven estos pobladores, se le

agrega la fragmentación social generada por el accionar de los grupos de violencia.

“Así se conformaron las bandas y combos que se dividieron la ciudad y marcaron las
fronteras invisibles e inviolables, so pena de encontrar la muerte con sólo avanzar unos
metros.
“El fuego cruzado combinó balas de la guerrilla, de las milicias, de los grupos de
autodefensa y balas oficiales que encontraron víctimas igual en la calle que a la salida del
colegio.” (Zuluaga, 2002).

Así se van construyendo, lenta pero inexorablemente, en medio de las inequidades del
modelo de desarrollo, de la forma de urbanización y de la exclusión política y cultural, las
fronteras de la ciudad. Y la forma que fue asumiendo, en el tiempo y en el espacio
citadino, la elaboración de los conflictos aquí subyacentes, fue la de la vía violenta17.

Pero la explosión urbana que vivió Medellín hasta la década del 70 –a partir de entonces
el ritmo de crecimiento poblacional decae- no estuvo acompañado de un proceso
expansivo industrial y muy por el contrario, esta industria entró en crisis recesiva de la
cual aún no sale: La estructura productiva y empresarial de la ciudad, orientada a la
producción de bienes de consumo y caracterizada por la alta intensidad en la utilización
de mano de obra, se resintió, reduciéndose las tasas de ocupación y afectando los
ingresos laborales familiares. Los fuertes niveles de desempleo cuyo impacto afectó con
mayor fuerza a la juventud, hasta el punto que la ciudad,

“... El elevado desempleo juvenil, en particular, ha sido tomado como el más grave
problema de la ciudad y una de las principales causas de la descomposición del tejido
social.” (Revista Coyuntura Social, 1991:17).

Y como consecuencia de la crisis industrial, se anotaba que el peso mayor de las

industrias hacía que el mercado laboral fuera más vulnerable a los cambios de corto plazo
de la demanda interna y externa, de tal manera que;

“... ya, en 1984, presentaba la distribución más inequitativa del país urbano. Más que la
pobreza, pues, sería esta inequitativa distribución de los ingresos la que estaría a la base del
problema actual. ... La economía ilegal encuentra allí terreno abonado y fortalece la
marginalización de proporciones importantes de jóvenes de Medellín” (Ibìdem: 8).

Muy someramente, pues espero poder desarrollar este aspecto a lo largo del texto, puedo
indicar que el impacto del conflicto urbano se expresa en el sentimiento, o “fantasma”
como lo llamo Hopenhayn, de la inseguridad; el desabastecimiento de víveres y otros
productos en muchos barrios de la ciudad, que se presentan con restricciones de
circulación impuestas por parte de los grupos armados; la desescolarización masiva de
jóvenes y niños, por efecto de los enfrentamientos armados cotidianos; los problemas de
salud pública generados a partir de las dificultades para la recolección municipal de
basuras y el acceso a los servicios y centros médicos y de salud; y finalmente, con una

24
connotación muy clara, el desplazamiento intra-urbano con las consecuencias sobre el
arraigo y la sociabilidad.

LAS COMUNAS DE MEDELLÍN: CONSTRUCCIÓN DE LAS FRONTERAS INVISIBLES

“Los territorios, siempre diversos, en donde se dibujan geografías del conflicto y del delito”.
(Useche, Oscar: 1999)

Es claro que la distribución del territorio ha hecho referencia a un ejercicio estatal, a un

producto de la acción administrativa y jurídica que organiza y segrega el espacio. No ha
sido comprendido como el espacio de la recordación de los sujetos que lo habitan, y
menos, el espacio de la identidad, pues estos son productos de construcciones colectivas
de memoria.

La descripción de los territorios en donde se localiza la acción de los actores sociales no

es suficiente para comprender la dinámica violenta urbana y sus lógicas organizativas.
Pero no por ello podemos soslayar dicha ubicación territorial.

Como ya reseñé, Medellín ha sido el producto histórico de los procesos migratorios de las
décadas del 50 y 60’s principalmente, en un modelo de urbanización que no vacilé en
denominar de “tugurización de la ciudad” en la medida en que los migrantes hicieron
crecer la malla urbana de manera irregular y en forma de un tejido trunco y desarticulado,
hacia el nororiente y el noroccidente. Estos nuevos barrios tuguriales tuvieron, y han
tenido, una larga historia de enfrentamientos con el Estado a fin de obtener los servicios y
la legalización de los predios que llegaron a ocupar. Ello puede explicar los débiles lazos
solidarios y de integración social con el conjunto urbano, aunque cada uno de los barrios
posee su organicidad y memoria histórica18. Finalmente, las ayudas a la autoconstrucción
y la generación de servicios del Estado, en alguna medida incorporaron los tugurios a la
vida urbana de Medellín, aunque no se perdió ese sentimiento de ilegitimidad de y frente
al Estado.

Las redes solidarias se construyeron en estos barrios a partir de compartir unas mismas
condiciones de exclusión y, paradójicamente, ello les permitió construir sentidos de
identidad: El sentido de comunidad barrial ha tenido más prevalencia que el de Ciudad,
acentuando la disgregación urbana y la estratificación social.

El funcionamiento de las organizaciones comunitarias surgidas de este contexto, tales

como las Juntas de Acción Comunal y las Juntas cívicas entre otras, se organizó
alrededor de acciones muy puntuales, dispersas y discontinuas, lo que limitó su presencia
comunal. Adicionalmente, es importante destacar que estuvieron ligadas, desde sus
comienzos, a los políticos locales, desarrollando una concepción clientelista y paternalista
con relación al Estado. Esto es, aquellas organizaciones se dedicaron a labores de
intermediación ante instancias del poder estatal –funcionarios y concejales, como
contactos privilegiados- para obtener recursos, y a su vez, los directorios políticos quienes
actuaban buscando garantizar sus caudales electorales barriales.

Pero tenemos que precisar que las pobrezas de Medellín, pese a la presencia de los
barrios periféricos, con sus evidentes problemas, no se encuentran asociadas a la calidad
de la infraestructura –que es indudablemente una de las mejores de Colombia y de

25
América Latina- y tampoco a los servicios urbanos, sino que está en relación directa con
los bajos ingresos familiares. Aunque la intervención estatal en estos barrios pobres es
selectiva, definitivamente provee el equipamiento urbano básico pues, a través de ello,
teje consensos y logra la estabilidad institucional.

De todas maneras, las relaciones de vecindad y la ayuda mutua jugaron un papel

fundacional en los barrios populares. Las Juntas de Acción Comunal, canalizaron
inicialmente las demandas por equipamiento físico colectivo, pero como relacionamos
más adelante, ya hacia fines de los años 70, su accionar por razones diversas les hizo
caer en desprestigio. Aparecieron dos sectores, interpelando a la organización
comunitaria, en primer lugar, la Iglesia católica pero no en su función evangelizadora y
clerical sino en función de lo cívico. Iglesias y curas fueron claves en la consolidación
barrial y defensa del espacio. En segundo lugar, desde una ideología de izquierda,
diversos grupos políticos trataron de comprometer a los habitantes de los barrios
populares en las luchas de los movimientos sociales urbanos y, a la vez, de constituir el
respaldo logístico de los grupos subversivos de orden nacional.

Medellín, con una población actual cercana a 2.000.000 habitantes, se dividió,

administrativamente, en área urbana y área rural y éstas conformadas por 249 barrios19
divididos en 6 zonas20 y 16 comunas21, además de 5 corregimientos con sus respectivas
veredas22.

El área Urbana comprendió las siguientes comunas:

La zona 1 ó Nororiental, compuesta por 4 comunas: (1) Popular, (2) Santa Cruz,
(3) Manrique y (4) Aranjuez. Casi en su totalidad conformada por barrios piratas –hoy
ya normalizados- y de invasión. Posee un total de 26 barrios, ubicados en los estratos
socioeconómicos bajo y medio-bajo, aunque por supuesto, al poseer algunos barrios
de invasión, allí se asientan predominantemente la población más pauperizada de la
ciudad. En la comuna 4 ó Aranjuez se ubican los pobladores más pudientes (estrato
medio bajo), pero curiosamente ella ha sido el epicentro reconocido por las bandas
sicariales y de traquetos. La Nororiental es la zona más densamente poblada,
albergando a cerca de una cuarta parte de la población urbana total. Su población
está vinculada esencialmente a la economía informal y casi cerca de la mitad de
pobladores son personas menores de 30 años.

La zona 2 ó Noroccidental, dividida en 3 comunas: (5) Castilla, (6) Doce de

Octubre y (7) Robledo. Esta zona fue seleccionada desde los años 60´s por los
migrantes campesinos, lo que llevó a que allí rápidamente se organizara la
intervención estatal desarrollando programas de construcción y financiamiento de
vivienda popular, a través del Instituto del Crédito Territorial (ICT). Tiene 73 barrios en
los cuales predominan los empleados, obreros, pequeños comerciantes y, en menor
medida, los trabajadores informales –estos últimos se ubicaron esencialmente en la
comuna 6 ó Doce de Octubre. De tal manera que es dominante el estrato medio-bajo,
y en menor medida, el estrato bajo.

La zona 3 ó Centro-oriental, comprende 3 comunas: (8) Villa Hermosa, (9) Buenos

Aires y (10) La Candelaria, que albergan 66 barrios. Es una zona de barrios muy
tradicionales, aunque, luego de los años 70´s surgieron barrios de invasión y piratas.
La mitad de sus pobladores se ubican en el estrato medio-bajo y una cuarta parte en
el estrato bajo. También ha sido fuente de atracción, por su ubicación hacia las

26
 montañas del oriente antioqueño, de flujos de desplazados y de migrantes
campesinos, ocurridos desde las décadas de los años 70´s y 80´s, lo que indica que
también posee pobladores del estrato bajo-bajo. Durante el último quinquenio del siglo
XX, esta zona generaba cerca del 30 % de las muertes violentas de la ciudad, es decir
1 de cada 3 muertes violentas23.

La zona 4 ó Centro-occidental, Contiene 3 comunas: (11) Laureles, (12) La

América y (13) San Javier. Comprende 55 barrios. Allí predomina el estrato
socioeconómico medio (40.2% de los pobladores según informe de Planeación
Metropolitana) y en menor escala el estrato medio-alto (27%). Su ubicación más hacia
al Occidente y en relación con los megaproyectos regionales como el Túnel de
Occidente, hace que sus barrios se hayan constituido en asiento de la mayor masa de
desplazados24 y de migrantes campesinos del departamento, generando una situación
conflictiva y de demandas sociales y económicas que se desbordaron al despuntar el
año 2002, sobre todo en la comuna 13.

La zona 5 ó Suroriental, compuesta por 1 comuna, la (14) de El Poblado, asiento

de los sectores más ricos de la ciudad, de los estratos medio-alto y alto, distribuidos
en 20 barrios. Además es la zona menos poblada de la ciudad.

Y la zona 6 ó Suroccidental que comprende 2 comunas: (15) Guayabal y (16)

Belén. Comprende 9 barrios ubicados predominantemente en los estratos medio-bajo
y medio.

Y el área rural constituida por los corregimientos de Palmitas, San Cristóbal,

Altavista, San Antonio de Prado y Santa Elena. Comprenden un total de 5 veredas.

Rápidamente el crecimiento urbano terminó por envolver y conurbar las zonas

semiurbanas, las que quedaron integradas física y socialmente a la ciudad.

Para el habitante corriente de la ciudad, los conceptos de “zona y de comuna” son muy
difusos y si se quiere esotéricos, se constituyen en divisiones administrativas que la
comunidad no maneja, en tanto que la noción de barrio se convierte en concepto duro en
las zonas de pobladores de ingresos medios y bajos –en los barrios de pobladores de
altos ingresos, adquiere más vigencia, más corporeidad, la idea de urbanización que la
del barrio mismo.

Es fácil comprender la situación explosiva en algunas zonas, pues podría afirmar que las
condiciones estructurales de la ciudad, de desempleo y carencias de vivienda y servicios
públicos básicos y sociales, afectan a cerca del 70 % de la población, la misma que esta
ubicada en los estratos socioeconómicos más bajos.

Adicionalmente, el espacio público en ellos se ve restringido pues la disposición de las

calles, los senderos y las locaciones públicas se corresponden con las presiones a las del
uso residencial, convirtiéndose solo en los espacios residuales barriales. Y es esa misma
precariedad de espacios la que conduce a conflictos vecinales –por linderos, depósitos de
basuras, muros medianeros, servidumbres, conexiones ilegales, chismes, hurtos, abusos
de confianza25.

A este contexto habría que agregarle, sobre todo durante la última década, el detonante
del desplazamiento forzoso, producido por la presencia de actores armado en las áreas

27
rurales. En esta forma el caldo de cultivo, para que germinara la violencia armada en
muchos barrios, estaba servido.

PLANO N° 1: SECTORIZACION DE MEDELLÍN

Y tengo que insistir en el problema del desplazamiento, pues ello ha sido en sí mismo una
estrategia de guerra de los grupos armados de toda naturaleza: de un lado, se expulsa a
quienes han vivido en estas zonas de guerra, bajo la acusación de ser colaboradores del
adversario –sea guerrilla, paramilitar o militar- por otro lado, se les “invita” a formar parte
de los grupos en contienda, convirtiendo el espacio en corredor militar, o simplemente y
en su defecto, se les ordena abandonar el territorio26.

“Informalidad, ilegalidad y pobreza unidos a una precaria gestión urbana, constituyen la

urdimbre sobre la cual se van profundizando las rupturas y las fracturas del tejido social,
creando situaciones favorables al uso de la fuerza y la violencia para resolver los problemas
de la convivencia colectiva.” (Alcaldía de Medellín, 1994:11)

Desde los años 80´s los jóvenes de las comunas Nororiental y noroccidental, organizados
en “galladas o pandillas juveniles”, se enfrascaron en cruentas luchas por el control
territorial. Se habló de aproximadamente 150 bandas o pandillas y que reclutaron cerca
de 3.000 jóvenes. Posteriormente con el advenimiento del narcotráfico, muchos de estos
jóvenes de las bandas se transformaron en los sicarios, es decir, asesinos y
secuestradores profesionales al servicio de los capos del narcotráfico27.

28
La violencia fundó la identidad de los grupos de pandilleros juveniles, les permitió
expresar sus solidaridades y definir, en un proceso de inclusión, sus rangos, completando
un cuadro de realidad y representación.

El narcotráfico se constituyó en la propuesta más atractiva en el mercado social de

oportunidades para los jóvenes. Los “traquetos”, nombre con el cual se ha conocido a los
narcotraficantes, comenzaron a apoyarse en jóvenes decididos y aventureros de estos
barrios populares para la distribución de sus mercancías o los utilizaban como “pistolocos”
o sicarios para vengar afrentas, hacer cobros y ajustes de cuentas.

El narcotráfico pues, incidió poderosamente en el debilitamiento de los lazos sociales

comunitarios e introdujo la violencia –sobretodo la sicarial- como el mecanismo preferido
de resolución de conflictos. Esta fue la ola que arrastró a los jóvenes y los convirtió en
nuevos actores sociales: traquetos, sicarios, bandas y escuadrones de la muerte,
encuentran en aquellos sus bases sociales.

Conforme al planteamiento Durkheniano de anomia, se procedió fácilmente –y diría que

de manera estigmatizadora y discriminante- a asociar la violencia urbana como una
desviación o patología surgida de la distancia entre las metas sociales y las posibilidades
legales de realizarlas, es decir, como el resultado cultural de la pobreza, el desempleo y,
como corolario, de las drogas.

Desde todas las formas de urbanización popular, se toma conciencia de su exclusión y de

que solamente a partir de la adscripción a algún actor armado, que este dispuesto a
preservar el orden y la ley, se puede garantizar su permanencia en el territorio.

Tener acceso muy limitado a las prerrogativas y ventajas que tienen los demás habitantes
de la ciudad, hace que ese bloqueo sea percibido como discriminación.
Las condiciones propias de vida en estos barrios periféricos, se constituyen en vivos y
constantes recuerdos de lo que sus habitantes perciben como la explotación a manos de
los ricos. Esta es una nueva versión de los movimientos sociales, aunque por supuesto
menos pensada de la lucha de clases.

Vemos allí surgir una forma de pensamiento muy particular: ejercer la violencia sobre
quienes “poseen todo” legal o ilegalmente adquirido, es absolutamente legítimo, es más
es una especie de acto de justicia –tienen que pagar la deuda social contraída con los
pobres- así el victimario aparece exorcizado y la víctima castigada en actos de justicia
social. ¡¡Ah!! Por supuesto, no importa que el “valor” económico del objetivo del acto
violento haya ido permanentemente en descenso. De todas maneras hay que actuar
contra los ricos, así no se sepa quiénes realmente son los ricos.

Y contiene otro ingrediente explosivo: la policía y los demás organismos estatales son
vistos como fuerzas de ocupación, dedicadas más a oprimir, a perseguir que a proteger. A
su vez estos organismos represivos se sienten en tierra extraña y perciben las muestras
de hostilidad como mera agitación promovida por delincuentes, reforzando de tal manera
la discriminación.

De tal forma, asistimos a la formación de estereotipos negativos recíprocos que producen

percepciones selectivas: la menor acción de alguna de las partes es percibida por la
contraparte como hostil y amenazadora y cada uno considera su violencia como acciones
de legítima defensa.

29
Las características generales de estas poblaciones de barrios, que denominaremos
populares28, están signadas por la baja calidad de vida y se pueden sintetizar así:
funciones productivas degradadas de bajo e inestable nivel de ingresos, altas tasas
demográficas, subempleo, informalidad y desempleo abierto, carencia de capacidad de
ahorro, bajo nivel educativo y de capacitación, así viven en medio de epidemias, plagas,
diarreas y desnutrición. En tanto que sus características físicas son referidas a espacios
de la precariedad: viviendas con material de desecho y estructuras poco estables, poca
diferenciación de áreas funcionales, carencia de uno o más servicios públicos básicos y
provisión ilegal de ellos, hacinamiento, dificultad de servicios sociales, educación, salud,
seguridad, saneamiento y de servicios públicos de transporte, aseo, alcantarillado,
teléfono, zonas erosionadas o inundables, mala calidad del terreno, calles antitécnicas y
en mal estado, etc.

La crisis económica y social de la ciudad Es el contexto ideal favorable para el conflicto.

Allí la población joven –ya nacida en la ciudad y la mayoría de las veces con mayor
instrucción- se muestra mucho más sensible a las discriminaciones y abandonos reales,
mostrándose más proclive a rechazar salidas no violentas, como las “negociaciones” con
los funcionarios administrativos municipales, e impulsan la violencia como solución más
eficaz. Los jóvenes encuentran en guerrear una forma de vida, de reconocimiento y de
empleo.

Es decir, es en las altas tasas de desocupación juvenil, la desarticulación familiar, la falta

de educación, recreación y salud, en la falta de oportunidades y de inserción en la
economía urbana, especialmente para estos pobladores de los barrios populares y de los
asentamientos de desplazados del campo, en donde encontramos las bases históricas de
un fenómeno que ha marcado la historia de Medellín. La presencia de los grupos
milicianos, de paramilitares, de delincuencia organizada, de combos y bandas juveniles
barriales y de la incursión represiva del aparato estatal es solo el corolario o el detonante
violento de estas fronteras invisibles.

La presencia miliciana se vio favorecida por el simple desprestigio de los partidos y

dirigentes políticos tradicionales que desarrollan una relación muy instrumental con los
habitantes y reiterativamente incumplen las promesas empeñadas durante las campañas
electorales, incrementando el sentimiento de abandono que se vive en los barrios
populares. Ese desprestigio ha arrastrado también a los dirigentes comunitarios, adscritos
a Juntas de Acción Comunal y otras instituciones, que les han servido de enlace
clientelista a aquellos políticos. Por supuesto, también algunos líderes naturales cayeron
en la corrupción.

Es a finales de los años 70 que las Juntas de Acción Comunal llegan a su nivel más bajo
de prestigio barrial –corrupción, prácticas clientelistas, malversación de fondos y manejos
autocráticos se identificaron con estas instituciones comunitarias- y, simultáneamente se
fortalecen los movimientos sociales urbanos que permitieron la emergencia de nuevos
liderazgos, casi siempre ligados a jóvenes, con mayor educación y de extracción ya
citadina. Proliferaron grupos juveniles, grupos culturales y artísticos (danza, música,
teatro, pintura), grupos deportivos, escuelas de padres, comités de base, asambleas
familiares, grupos de economía solidaria y otras.

La década de los 80´s se produce un cambio importante en la ciudad. El narcotráfico

irrumpe con todo vigor y arrasa principalmente con las redes solidarias que se habían

30
tejido en aquellos barrios de la periferia, presentando nuevas formas de vida, nuevos
valores, nuevos canales de ascenso social, nuevas oportunidades29, nuevos hábitos y
prácticas alrededor del consumo y el negocio de la droga, generando una verdadera
“subcultura” (Salazar y Jaramillo, 1992).

“... Posteriormente, la mafia se convirtió en modelo de referencia para la juventud, que

encontró allí las formas de realizar sus deseos de status y bienestar. Las bandas juveniles,
propias de cualquier gran ciudad, se relacionaron con o fueron influenciadas por los carteles
y este hecho les dio una connotación especial” (Revista Coyuntura Social, 1991:141).

Los jóvenes, aunque muchos de ellos tenían ascendencia de migrantes campesino, ya

son nacidos en el medio urbano. Ya no tiene el peso de la autoconstrucción de la vivienda
y de la autourbanización barrial, pero si cargan el estigma de la pobreza, del desempleo,
de la informalidad. Son sujetos sociales que no tienen referentes simbólicos importantes,
muy pocas cosas le llegan a su mundo, ni la escuela, ni la Iglesia y menos la familia que
se destruye en medio de los problemas y de la violencia interna. Para ellos, el grupo de
pares (combo, pandilla) lo mismo que la música, la esquina y la calle son los espacios de
socialización. Por ello fueron presa fácil del narcotráfico.

Adicionalmente, la violencia les aporta a los jóvenes gratificaciones en el plano de las

imágenes de sí mismos, gratificaciones que ya no obtienen por las vías tradicionales de la
educación por ejemplo. Se refuerza su sentimiento de poder y prestigio en el barrio y se le
ofrece la posibilidad de superar la relativa humillación nacida de la discriminación y la
pobreza. También se refuerza la identidad social.

Puede entenderse que se produjo un acelerado desplazamiento de los lugares, espacios

e instituciones tradicionales de los procesos de socialización, como la iglesia, la familia y
la escuela, hacia otros más informales como los grupos de pares –barras, pandillas o
combos y agrupaciones juveniles- como los grupos alternativos e ideológicos de
izquierda, los grupos religiosos no católicos –sobre todo de tipo cristiano- etc.

La escuela, que antes era la institución en la cual se centraban las esperanzas de

ascenso y movilidad social, en la situación de crisis económica aguda por la que pasa la
ciudad, definitivamente pierde el atractivo para los jóvenes, y claro, el mundo del trabajo,
en lugar de ofrecer a este segmento poblacional opciones ocupacionales, le presenta es
un conjunto de barreras. Incluso, la administración municipal construyó escuelas y
promovió la educación gratuita en los barrios populares de la ciudad, pero rápidamente
los pobladores se desescolarizaron y desertaron. La crisis recesiva de la industria
antioqueña redujo las oportunidades de empleo para los padres de familia, incrementando
asì la presión sobre los jóvenes quienes deben contribuir en el mantenimiento del grupo
familiar, lo que los lleva a desertar de las escuelas y colegios para ingresar a la economía
del rebusque.

Tampoco la familia pudo proporcionar a los jóvenes un espacio primario de socialización.

Los cambios de pareja, la inestabilidad del grupo familiar, las separaciones y las pérdidas
de alguno de los padres, la adquisición de nuevos roles, el madresolterismo y el
abandono de los hijos, conformaron un muy débil referente de socialización para los
jóvenes y futuros jefes de hogar.

31
Por el contrario, la pandilla de pares proporciona al joven la valoración, la lealtad,
protección y apoyo necesarios. Es su respuesta a la exclusión que padece y la forma de
inclusión.

Y... la guerra se convirtió en la principal fuente de empleo disponible para estos jóvenes.

De esta manera, los jóvenes habitantes de estos barrios populares se han convertido en
los protagonistas del nuevo escenario violento barrial. Ellos son las víctimas y los
victimarios por excelencia. Estos muchachos desarrollan nuevas prácticas culturales
ligadas a la imagen del macho, del valiente, del “duro” y así se gastan el dinero que les
provee su servicio al narcotráfico y otros delincuentes, en la vestimenta de moda, en las
motocicletas de mayor cilindraje, en las “nenas”, en la bebida y el vicio de cocaína,
marihuana y bazuco.

El panorama es simple: a un lado de la vida barrial están las limitaciones de la pobreza, la

exclusión y la discriminación y ellas se enfrentan con la resistencia y la violencia
“defensiva”, así se provee cierta identidad; al otro lado de la misma vida barrial, está la
criminalidad organizada y al alcance de la mano. Pedir y delinquir, se vuelven los verbos
que mejor definen la “acción” de estos sujetos.

Ya los barrios populares de las décadas del 60 y 70´s van quedando atrás en su
configuración y vivencia, los lazos comunitarios y solidarios comienzan a erosionarse –
decrecen con la consolidación barrial- y ahora en los años 80´s y 90´s, la identidad
compartida por las condiciones de pobreza cede a otros factores identitarios, nacidos
alrededor de la violencia y de los grupos organizados armados: pandillaje y bandas se
retroalimentan y definen nuevos tejidos sociales, en medio de las disputas territoriales de
milicianos, paramilitares y organismos del Estado.

Cada grupo armado coloca su impronta sobre el territorio. Las marcas, por medio de
graffitis, en cuando muro y pared se encuentra en el barrio define quien tiene el poder de
la zona y a quien hay que recurrir para el simple tránsito de personas y mercancías.

La violencia cotidiana es la respuesta a estas condiciones estructurales de miseria. Es la

estrategia de supervivencia ante la no inserción en el mercado laboral y ante las carencias
de servicios públicos y sociales básicos30.

De hecho, “la guerra urbana se desarrolla en un territorio repleto de callecitas, pasadizos,

callejones, cañadas, escalinatas y ranchos que forman un laberinto,” producto del libre
asentamiento y sin control de pobladores venidos del campo, muchos desplazados por la
misma la guerra rural.

Con un panorama así que se va tornando en dominante era lógico que progresivamente
nuestra ciudad perdiera esos vestigios de sentido de pertenencia –tan ligados, en nuestro
medio, al mundo rural- y el entorno dejara de ser reconocido como propio, que el individuo
fuera perdiendo el concepto de barrio y plaza, los mismos que se tornaron en simples
usos sin valor, ni significación. Por supuesto, los sitios de encuentro y vida ciudadana –
con excepción de la calle que adquiere vitalidad barrial- desaparecieron y fueron
reemplazados por los Centros Comerciales con su espíritu consumista y mercantil,
espacios pues cargados de otra significación menos simbólica.

32
Inherente a lo anterior, el concepto de comuna, como dije antes, nada connota como
comunidad y, por el contrario, comienza a ser utilizado de manera estigmatizada para
referirse a los pobladores “pobres y violentos” de la ciudad.

En estos términos, las comunas se convierten en

“territorios siempre diversos en donde se dibujan geografías del conflicto y del delito... (en
donde se) avanza en el trazado de fronteras por grupos de habitantes que ven en ello la única
manera de establecer referentes de identidad –estrategias de inclusión, diría Hopenhayn,
aclaración fuera de texto- o de construcción de micropoderes: en fin, se generaliza la
territorialización de la ciudad como oposición a la constitución de lugares para la
enunciación de la vida, para la irrupción de acontecimientos de ciudadanía plena” (Useche:
6-9)

CONTEXTO ACTUAL: LA ENCRUCIJADA DE LOS VIOLENTOS31

Una preocupación recorre buena parte de la ciudad: la inseguridad. Nuestra ciudad

despunta en el siglo XXI, según las estadísticas del Departamento de Investigaciones
Criminológicas y Apoyo Judicial (DECYPOL), con una tasa de 150 homicidios por cada
100.000 habitantes, lo que la coloca en el no muy honroso lugar, de ser quizás la ciudad
más peligrosa del mundo32. En el período de 1998 a 2002 se tuvo un promedio anual de
3.200 muertes violentas y el decenio, entre 1992-2002 registró 42.393 muertes violentas
en la ciudad. Todo ello es el resultado del accionar de aproximadamente unas 650 bandas
que existen en la ciudad.

Ahora bien durante la primera mitad del año de 2003 se cometieron en total 6.259 delitos
–entre homicidios comunes, lesiones personales, hurto de vehículos, hurtos bancarios,
piratería terrestre, secuestros y acciones terroristas, lo que significó una tasa de 205
delitos por cada 100.000 habitantes (Comando Policía Metropolitana, 2003) que
constituyeron una disminución con relación a igual período del 2002 en donde la tasa
había ascendido a 295 por cada 100.000 habitantes. Llama la atención en ese informe la
reducción del 34 % en los homicidios, del 64 % en los secuestros, del 87 % en la piratería
y del 86 % en los actos terroristas.

Como anoté anteriormente, las primeras dinámicas importantes del conflicto en Medellín
estuvieron asociadas a las luchas por la tierra y el derecho a la vivienda y al equipamiento
urbano –décadas del 50 al 70- así vimos florecer las movilizaciones y protestas callejeras,
las pedreas, los desalojos y la represión. Todas fueron luchas definidas por el proceso de
producción y organización social del espacio.

Pese al riesgo que puede entrañar una concepción de la violencia urbana centrada en los
actores y no en los factores que la propician33, que la generan, desde mi perspectiva,
considero que es relativamente fácil establecer, los perfiles asociados a las formas de
violencia urbana más destacados por décadas en los últimos treinta o cuarenta años: La
década de los 70´s definía el tipo de violencia sobre la base de lo simplemente
delincuencial ligado a condiciones de pobreza y marginalidad, por ello los hechos
violentos recurrentes son asociados a delitos económicos en primer lugar tales como los
atracos callejeros, los “raponazos” a los transeúntes y pasajeros de taxis y buses, los
asaltos a entidades bancarias, joyerías y demás negocios y, en segundo lugar aparecen
asociados a las riñas callejeras y las peleas vecinales e intrafamiliares. Ya los años 80´s
se expresó con el surgimiento de una delincuencia organizada (bandas) y asociada

33
principalmente al narcotráfico y a la justicia ejercida por mano propia; la década de los
90´s presentó la irrupción de los grupos milicianos ligados a una ideología de izquierda;
simultáneamente esta década se caracterizó también por la irrupción de los grupos de
autodefensa paramilitar, organizados y ligados a una ideología de extrema derecha.

Por supuesto la génesis de cada uno de estos grupos y los intereses que los ligan son
sumamente diversos, aunque como veremos al despuntar el siglo XXI se presenta un
entremezclamiento y una pérdida de sus relativas identidades ideológicas.

A partir de la década de los 80´s encontramos una relación inversa entre los homicidios y
el número de delitos denunciados: en 1981 por cada homicidio que ocurría en la ciudad se
denunciaban 14.5 delitos, pero este número desciende en 1985 a 11. ¿Qué pone en
evidencia este hecho? La puesta en marcha de los aparatos de justicia privada, la
aplicación de justicia por mano propia y la crisis de la justicia colombiana, la
deslegitimación del aparato judicial y, en últimas, que las relaciones entre los individuos y
la cosa pública definitivamente entró en crisis.

Son inocultables las debilidades e ineficiencias del aparato judicial colombiano y día tras
día asistimos a innumerables manifestaciones de impunidad e injusticia. Ello condujo al
ejercicio de la justicia privada, bien por la acción de quien se considera víctima, o bien por
la utilización de un tercero –sicariato- La esencia es que se “ofrece justicia pronta
generalmente más económica que recurrir a los juzgados”.

De esta manera el sicariato se ha constituido en una forma de vida, ejercida

esencialmente –aunque no de manera exclusiva- por jóvenes de los barrios pobres. Estos
sicarios paulatinamente asumen la forma de verdaderas bandas u organizaciones
delictivas, cada vez más profesionales y mejor armadas, lo que garantiza su eficiencia.

Aunque el sicariato como organización se puso en marcha al servicio del crimen

organizado del narcotráfico, también es cierto que responden a solicitudes privadas o
individuales. Es de desatacar que el sicario mismo, al iniciar una cadena de ejecuciones
termina, él mismo, en ser víctima de otro que a su vez fue contratado para “borrar” ciertas
huellas sobre quién realizó el contrato inicial.

Hay elementos de las expresiones de violencia urbana que Medellín comparte con otras
ciudades de América Latina. Una buena parte de los crímenes son cometidos por jóvenes
y, en todas partes, aparece la droga como un factor relevante. Se señalan como
características comunes más sobresalientes, las siguientes: la pobreza y las
desigualdades sociales, las que “generan agudas tensiones sociales”. La evidencia
recogida, muestra que algunos componentes de este deterioro tienen una repercusión
directa en la criminalidad, por ello, las altas tasas de desocupación juvenil se convierten
en tema de preocupación urgente, lo mismo que el deterioro familiar ya que tiene
consecuencias negativas, afectando su papel en la prevención del delito.

Si estos factores se unen con la pobreza, encontramos que la desarticulación familiar se

convierte en elemento de violencia altamente relevante, pues la violencia intrafamiliar
adquiere características alarmantes.

De igual forma, hay una correlación directa entre nivel educativo y criminalidad, y la
explicación es sencilla: a mayor nivel educativo, menor criminalidad. Medellín, sin duda,
encaja perfectamente en este perfil general.

34
En Medellín existen barrios enteros, por no decir comunas, que se encuentran sitiados por
los diferentes actores armados. En donde la confrontación armada es abierta y va de la
mano de la intensificación y, a la vez, degradación del conflicto.

Hoy se habla de la existencia de cerca de 650 bandas en Medellín y su presencia

distorsiona tanto el funcionamiento citadino, que existen barrios y sectores urbanos en
donde el riesgo y la inseguridad son tan altos que las fuerzas policiales vacilan en
intervenir, lo cual acentúa más la imagen discriminatoria de sectores barriales por fuera de
la ley.

De esta forma el conflicto urbano, tiene como particularidad que hace más visibles a todos
los actores sociales, los nuevos y los viejos34, los que defienden intereses que
históricamente han conculcado a las mayorías y los que pugnan por el acceso al libre
disfrute de su ciudadanía, los que pugnan por el cambio de estructuras, los que viven de
explotar las expectativas y desesperanzas de los pobres y los convierten en simples
instrumentos, etc. Todo ello en la medida en que son más abiertos los enfrentamientos.

Digamos de paso, que la existencia de grupos organizados que actúan ilegalmente, sin
que puedan ser sometidos por el Estado, ha creado en el imaginario colectivo, la
impresión de que éste ha perdido el monopolio del uso de la fuerza y que en
consecuencia se considera lícito organizar grupos armados autónomos -¿autodefensas?
¿servicios de seguridad?- que en su accionar desarrollan sus propias concepciones sobre
la vida y la justicia. De tal manera que los espacios que debería ocupar el Estado, en
situaciones de crisis como la que ha vivido la ciudad desde los años 80, son copados por
aparatos de violencia.

Para rematar, el comportamiento equivocado de la policía y los organismos de seguridad

del Estado (SIJIN, ejército, fiscalía...) persiguiendo y judicializando la protesta ciudadana,
refuerza la reducción del umbral que separa a los jóvenes principalmente del recurso de la
violencia.

Una visión integral del conflicto urbano nos permite identificar orígenes y causas
diferentes que generan tipologías conductuales distintas de los actores que se adscriben
bien a la delincuencia organizada, bien a las milicias subversivas, bien a los combos
barriales, o bien a las autodefensas.

Una primera manifestación de la violencia urbana tiene que ver pues con la convivencia
ciudadana, con la cotidianidad, con la vida diaria, con la construcción de ciudadanía.
Ciudades del desarraigo, cunas de la pobreza y expresiones de la exclusión, de la
desterritorialización solo podían producir violencia.

Las lógicas que mueven la violencia cotidiana, las de los delitos menores, son sumamente
diversas –de hecho, taxonómicamente se le ha reconocido como la violencia difusa- pues
puede partir desde aquello que mueve a la violencia doméstica y familiar, pasando por lo
que está implícito en la de género y lo vecinal, y llegando hasta lo que mueve el crimen
corriente urbano (robos y atracos, homicidios, etc.) y que hemos de reconocer como
delincuencial35.

Esta violencia cotidiana esta referida a la carencia de reglas sociales y tiene como primera
expresión la criminalidad común: son los que atentan contra la propiedad, la que emana

35
de las pandillas juveniles. Otra expresión se encuentra en las llamadas “limpiezas
sociales”: acabar con la vida de quienes encarnan las patologías sociales: los drogadictos,
prostitutas, homosexuales, gamines, mendigos, etc. Y una última expresión se ubica en el
terreno de lo microsocial, en donde destacan con luz propia la violencia intrafamiliar y los
conflictos vecinales.

Ante el desprestigio de los organismos estatales y la natural desconfianza que ellos

acarrean, los habitantes de estos barrios pobres asumen la responsabilidad de la
seguridad en sus barrios, de manera que organizaron Comités de Vigilancia –son pues
privados y de orden defensivo- En un principio, cuando los miembros del Comité
capturaban algún delincuente, no lo entregaban a la policía sino que lo cascaban, es
decir, lo golpeaban y lo echaban del barrio. Era una labor de limpieza de malhechores.

En estas circunstancias, la violencia emergió como factor estructurante de las formas de

socialización de las bandas juveniles, actuando en la misma forma que antes lo hicieron
los enfrentamientos deportivos y las celebraciones cívicas. La violencia se constituyó en la
forma por excelencia del vínculo social.

Se configura así el cuadro que ya Álvaro Camacho y Álvaro Guzmán (1997) cualificaron
como las causas fundamentales de la violencia urbana: la presencia de desigualdades
económicas, un muy débil desarrollo de la cultura ciudadana, la precariedad del sistema
de justicia y la aparición de los delincuentes comunes como nuevos actores.

Estas lógicas, son sumamente diferentes a las que se mueven en el crimen organizado, el
mismo que se nos presenta dinamizado, y a la vez articulado, por la presencia del
narcotráfico y que, en últimas, constituye la mejor expresión del desordenamiento social y
el surgimiento de una justicia y de un poder sui generis.

En segundo lugar, tenemos que mencionar el problema del narcotráfico, pues sus efectos
en el relacionamiento social son innegables. Entre ellos, la violencia que se alimentó de
las condiciones sociales de sectores desfavorecidos y que están asociados a la figura de
Pablo Escobar y otros “patrones”36, tiene una repercusión tremenda en la vida de la
ciudad.

Haciendo una relación del impacto del narcotráfico en la presencia de la violencia

homicida, se planteó la siguiente hipótesis:

“... alude al narcotráfico, como principal factor asociado con ese aumento (de la violencia
homicida, aclaración fuera de texto) en un triple sentido: primero, dado que el negocio de la
droga es ilegal y ofrece enormes ganancias, bien puede pensarse que los conflictos
generados en su interior (por incumplimientos, engaños, delaciones, extralimitaciones, etc.),
sea entre grandes capos, sea entre negociantes medianos y pequeños, tenderán a
solucionarse mediante el uso de la fuerza. Segundo: el narcotraficante tiende a emplear la
fuerza contra las autoridades o personas que obstaculizan tozudamente su negocio. Tercero:
al fomentar el consumo de droga... el narcotraficante estaría también contribuyendo a la
violencia que ejercen los drogadictos ya para satisfacer sus necesidades, ya en momento de
enajenación. Se seguiría, entonces, que si un conjunto grande de narcotraficantes escoge una
ciudad de residencia de toda la vida, cabría esperar en ella un aumento sustancial en las
tasas de violencia homicida” (Revista Coyuntura Social, 1991:50-51)

Después de doce años de violencia ininterrumpida, los rasgos culturales propios que
surgen de este problema, tienen raíces y dimensiones muy profundas: La transmisión

36
generacional de la cultura de la violencia es un signo de inmensa preocupación37. El
llamado Cartel de Medellín, desde 1985 puso en marcha las grandes redes sicariales y
colocó bajo su égida y servicio a grupos de pobladores desposeídos, convertido en
miembros de bandas barriales, y a otros jóvenes, muchos de ellos venidos de la misma
insurgencia.

Las pandillas juveniles se constituyen sobre la base de territorios que los jóvenes se
esfuerzan por controlar. En estos territorios, los habitantes consideran a estas pandillas
sus defensoras o sus víctimarios.

El narcotráfico llevó el conflicto urbano, por los medios que ha utilizado, a niveles mayores
de degradación y de deshumanización. Esta es una deuda histórica que tendrá que
pagar38. Por ello, coincido con quienes afirman que se produce un cambio cualitativo
importante entre los agentes de la violencia, hasta el punto de poder hablar hoy “ya no de
bandas, sino de verdaderas organizaciones criminales” para destacar su profesionalismo
y los grandes arsenales de que fueron dotados por el mismo narcotráfico. Así surgieron
bandas como Los Cariñositos, los Gachas, los Mecatos, los Priscos y quizás las más
reconocidas: la Ramada y la Terraza.

No obstante estar el narcotráfico en todos los barrios de la ciudad, sin distinción de

condición socioeconómica, si es claro que su forma de penetración varió de acuerdo al
nivel cultural y los ingresos. De hecho, el narcotráfico encontró en esa población pobre y
aislada de la legalidad y de las pautas culturales que sostienen el Estado, una situación
favorable para su utilización, bien como correos humanos (mulas) o como integrantes de
sus escuadrones de seguridad y de delincuencia (crimen organizado).

El poder que llegaron a tener estas bandas en los barrios populares fue prácticamente
absoluto: ellas definían quién vivía y quién moría, quién pagaba el “impuesto o vacuna”
establecido por ellas, qué mujer era de su propiedad e incluso definían quién tenía que
abandonar el barrio. Así se produjo otro elemento de distorsión urbana: se aceleró la
movilidad intraurbana por condiciones de seguridad y factores de violencia.

Siguiendo, por analogía con Romero (1976), podríamos concluir que el narcotráfico
produjo una masa que no posee un sistema coherente de actitudes ni un armonioso
conjunto de normas, pues la casuística se imponía y cada “patrón” imponía sus propias
leyes y normas, generaba sus propios estilos de vida.

Para enfrentar a las bandas, cuyo poder crecía sin coto y al amparo de una policía
ineficiente y corrupta –que cobraba impuestos a las casas de expendio de vicio, y que
traficaba con armas- la comunidad también decidió crear sus propias formas de
autodefensa: padres de familia, comerciantes y jóvenes “a lo bien” se unieron para
proteger a la comunidad, actuando anónimamente y encapuchados –por eso se les
denomino “los capuchos”- Aunque tuvieron una capacidad militar muy limitada,
ajusticiaron ladrones, asesinos, violadores, drogadictos y a quien ellos consideraron
indeseable. No tenían pretensiones económicas ni políticas, su única meta era sobrevivir.

La existencia de mini-ejércitos de guardas o vigilantes privados de un lado, y de especies

de justicieros que vengan las afrentas de otro, parece que encontraran su justificación en
la indignación moral surgida de la presencia de los pillos, de las pandillas juveniles y de
las nuevas bandolas barriales.

37
La situación de inseguridad se extendió rápidamente por el conjunto de la ciudad, hasta el
punto que en los barrios residenciales de clases medias y altas, lo mismo que en los
establecimientos comerciales, se tuvieron que conformar organizaciones de autodefensa
y, a la vez, se indujo a la conformación de verdaderos ejércitos de vigilancia privada39.

Es importante indicar que estas formas de autodefensa, con sus métodos violentos de
autoprotección, al cabo de unos pocos años derivó en grupos de paramilitares, contando
en muchos casos con la tolerancia de las fuerzas policiales y militares.

Por otro lado, en tercer lugar y agravado por la delincuencia que surgió con el
narcotráfico, aparecen las marcas del conflicto nacional, de naturaleza política e
ideológica, con su expresión directa en la ciudad. Se presenta la violencia como elemento
estructural de la evolución política y social del país. Como producto de la exclusión
política, de la falta de participación, de la falta de coherencia de la Administración Estatal
y de su ausencia absoluta en algunos sectores de la ciudad se tiene la pérdida de
legitimidad del Estado y, por ende, la disputa sobre su autoridad y poder. Así tenemos
como expresión urbana en Medellín –al igual que en otras ciudades del país- una lucha
territorial entre las milicias de los FARC y el ELN, y las autodefensas. El M19 mostró el
camino, desde 1984, cuando pactó un acuerdo de paz con el Gobierno Nacional y
desarrolló una estrategia de presencia urbana creando los que llamó “campamentos de
paz urbanos”40. El ejemplo fue seguido por los otros grupos de insurgentes, quienes antes
consideraban la militancia de la ciudad como simple apoyo logístico y de divulgación
política.

La estructura de tipo Milicia, busca aprovechar la mayor cohesión social barrial o vecinal,
que determina relaciones primarias, “cara a cara”, bajo el supuesto que ellas nacen del
hecho de compartir un territorio, una identidad de normas y valores y una historia de
lucha. Por supuesto, el espacio que mejor se acomoda a esta concepción es el que ofrece
cualquier barrio de invasión en las ciudades y en forma subsidiaria, los barrios piratas y de
pobladores pobres.

Pienso que es válido afirmar que el fenómeno miliciano es hijo natural de la combinación
de dos factores: la inequidad y la impunidad.

La estrategia que se había desarrollado hasta entonces, por parte de la insurgencia, era
reconocer la ciudad como un centro de aglutinamiento de simpatizantes, de acopio,
propaganda y retaguardia. En ese proceso se “aliaban” con los líderes naturales de la
comunidad y se ligaban a las luchas estudiantiles y comunitarias en defensa de
reivindicaciones de todo tipo.

Pero a partir de 1985, con la presencia del narcotráfico, el peso que adquieren las bandas
–también se les llamó “bandolas”- y la guerra sucia que se estableció desde los
organismos de seguridad del Estado, con una política sistemática de debilitar el aparato
guerrillero, asesinando los líderes comunitarios y los simpatizantes, se dio un viraje en la
estrategia miliciana hacia la autodefensa.

“Nosotros éramos quienes regulábamos el comercio en los barrios pobres. Regulábamos el

transporte. Mediábamos en las disputas: aquéllas que surgían entre vecinos, aquéllas que
tenían que ver con los inquilinos y los propietarios. Realizábamos una función que
realmente competía al estado. Pero el estado nunca tuvo presencia alguna en estas zonas.

38
 Llegamos a ser la única fuerza con alguna legitimidad (James Urrego41, entrevista con la
autora en 1995) (McDonald, 1998)

En este contexto se produjo la disidencia de muchos milicianos, que comenzaron a

comportarse como sujetos desgajados: algunos, que perdieron las perspectivas, fueron
cooptados por aquellas bandas al servicio del narcotráfico, asumiendo un comportamiento
contrario a la lógica de la organización de la cual provenían y defendiendo un sistema
social que supuestamente habían querido destruir. En este proceso su foco de atención
para los ataques fueron sus antiguos compañeros, en una suerte de cacería de brujas.
Llegan efectivamente a esta posición, al considerar que existió un comportamiento
pusilánime por parte de sus líderes guerrilleros, al paquidermismo en la toma de
decisiones, o bien que no hicieron absolutamente nada ante el crecimiento de las bandas.
En este orden de ideas se vendieron al mejor postor, que les ofrecía el respeto por su
vida, dinero y poder en sus barrios.

Otro grupo de milicianos también desgajados y desencantados, consideró que la

operatividad de la guerrilla en la ciudad era muy lenta, bien para defender a la comunidad
misma, a sus líderes naturales, o bien, al compañero miliciano amenazado en su vida y
que, paralelamente, el poder de las bandolas seguía en crecimiento, optó por sacar
provecho de su proyecto político militar y continuar como milicias pero independientes de
los grupos insurgentes, buscando defender a la comunidad, realizando acciones
diseminadas por el territorio “cazando” a los enemigos del pueblo, sean bandas,
drogadictos, desechables, ladrones, etc. en un comportamiento, más marcado por la
emoción y el ejercicio del poder.

“... muchos de los jóvenes que hacen parte de las milicias buscan protagonismo y
reconocimiento social a través de la única forma que han conocido, la violencia, y adhieren
a ellas no necesariamente porque compartan el ideario político de sus jefes sino por un real
afán de servicio a las comunidades y como una expresión de búsqueda de identidad.”
(Alcaldía de Medellín, 1994:27)

El primer grupo de milicias constituido en la ciudad fue el de las Milicias Populares del
Pueblo y Para el Pueblo, que actuaron esencialmente en la zona Noroccidental y en los
barrios Popular, La Isla y Santo domingo de la zona Nororiental, surgieron en 1986, como
una disidencia guerrillera, reclamando su independencia de la Coordinadora Guerrillera
Simón Bolívar (FARC, M19, ELN) aunque reclamándose como guerrilla urbana
revolucionaria, y como respuesta a la guerra sucia desatada por el Estado y a las
masacres. Desarrolló su trabajo táctico y estratégico más como proceso militar y de
limpieza que de labores organizativas, lo cual históricamente produjo su mayor desgaste y
que posteriormente hubieran tenido que pactar con la Administración Municipal. Criticaron
toda participación política institucional –lo cual es paradójico con sus pactos de 1994-
rechazaron la participación electoral y no apoyaron los procesos organizativos.

Como actores sociales desgajados (Salazar, 2003) sus acciones directas no son
profundamente pensadas, aunque si tienen vocación de cambio, “nos mantenemos firmes
en nuestra ideología revolucionaria, en la toma del poder” decían. Sus acciones oscilan
entre el enfrentamiento personal y la acción colectiva.

De todas maneras, ha sido preocupación de quienes estudian el fenómeno miliciano, el

hecho de que entre estas milicias se perpetúe la idea de que el delincuente, común u
organizado en bandas, es un desechable, es decir, un sujeto del que se puede prescindir.

39
Las preguntas que surgen son ¿En donde quedan o qué lugar ocupan los derechos
humanos en esta lógica miliciana? ¿La lógica represiva es su fundamento social y su
fundamento de seguridad y no la política de prevención? ¿Cuál es su proyección como
Estado alterno?

Por lo anotado en el párrafo anterior, se puede colegir que la intervención miliciana

termina en fortalecer percepciones morales de carácter autoritario en la gestión de los
conflictos sociales urbanos, en detrimento de las concepciones políticas que se supone
estarían en su base de militancia izquierdista. Las limpiezas barriales para enfrentar la
criminalidad urbana, corroboran pues esta apreciación.

Independientemente de las respuestas a los interrogantes anteriores es obvio que se

tiene que resaltar el hecho sociológico de que estas milicias se constituyen en una nueva
forma de autodefensas, que se legitima y justifica por la limpieza de delincuentes en los
barrios populares, ante la indiferencia estatal y que, como hecho novedosos, se reclama
desde la izquierda.

Luego, hacia 1990, surgieron las Milicias Populares de Valle de Aburrá, con fuerte
influencia del ELN y actuando en los barrios Villa del Socorro, Santa Cruz y en la zona del
basurero que dio origen al barrio Moravia, que se preocupó por el trabajo comunitario,
impulsando en los barrios donde se asentaron, la conformación de las Acciones
Comunales, las Asociaciones de Padres de Familia, Comités Cívico Populares,
agrupaciones Juveniles (dedicadas al arte, el deporte, la música, organización de torneos)
y la formación de Microempresas como economía alternativa.. Este grupo de milicia
enfatizó más el proceso organizativo que el de ajusticiamiento de delincuentes y
drogadictos, sobre la idea que el problema de las bandas era un problema pasajero. Su
propósito se esbozó incluso en la elaboración de un plan quinquenal para un movimiento
político en toda la zona metropolitana (El Colombiano, 1991:4b).

De estas milicias se desprendieron luego tres grupos: Las Milicias Independientes del
Valle de Aburrá, las Milicias de la Plaza Minorista y las Milicias 6 y 7 de Noviembre, estas
últimas actuando en el barrio 8 de Marzo de la comuna 9 y en la vía que conduce al
Oriente antioqueño.

El proceso de reclutamiento de los milicianos era muy laxo, se trataba de cualquier

persona con la única condición de que quisiera defender al barrio, sin importar su
procedencia –podía provenir de las bandas o ser un drogadicto o delincuente regenerado-
contrario a lo que ocurrió con aquellos milicianos del M19, aquí el énfasis se puso en la
formación militar, relegando lo político. Quizás esta ha sido una de las principales causas
de su desarticulación y su fácil “cambio de bando”.

Al despuntar la década de los 90´s, empezaron a ubicarse en los diferentes barrios de las
comunas nororiental y occidental, las Milicias Populares Revolucionarias del ELN42 que se
ligaron a las Milicias Populares del Valle de Aburrá- y las Milicias Bolivarianas de las
FARC, estas últimas actuando en el barrio de invasión La Iguaná. Estos dos grupos
milicianos le apuntaron a la construcción de milicias en los frentes obrero y estudiantil.

En la ciudad se consolidan estrategias de control y fragmentación.

Desde entonces, se comenzó a hablar del urbanización del conflicto político armado
interno en el sentido de colocar a la ciudad como el escenario ascendente y si se quiere,

40
privilegiado, de la guerra, desarrollando labores de orden estratégico como el control
sobre corredores de acceso y sobre las redes viales y de flujos, así mismo, como
expresiones de poder político estableciendo formas de “gobierno y administración de
justicia” y controlando, de alguna manera, la distribución de bienes y servicios para la
población.

En este contexto, asistimos a un nuevo cambio cualitativo muy importante: Ya no se

trataría de simple confrontación entre bandas sino que estaríamos ante la confrontación
de ejércitos, que buscan desplazar al “enemigo” del dominio territorial, como objetivo de
guerra. En este campo, las Milicias se constituyen en el primer fenómeno de
escenificación urbana del conflicto armado interno.

¿Cómo funcionan estos grupos milicianos? Poseen un vínculo que podríamos denominar
orgánico y, simultáneamente, despliegan actividades inorgánicas con miras a su
supervivencia urbana. De acuerdo a lo anotado anteriormente, reciben órdenes o
directrices de los Comandos Centrales de los grupos insurgentes para realizar acciones
de sabotaje, asesinatos selectivos y sobre todo realizar labores de inteligencia en las
ciudades; sin embargo, muchas de sus acciones están marcadas por la iniciativa propia,
por sus propias evaluaciones tácticas. Al parecer, cada grupo miliciano urbano se
descompone en pequeños grupos, entre

“cinco hombres como mínimo y doce personas como máximo, formando una célula
guerrillera, la cual opera en determinado barrio. La agrupación de varias células es lo que
configura un frente urbano... Es práctica común por motivos de seguridad que el grupo que
se encuentra en un barrio desconozca la identidad de los miembros de otras
células...”(AnálisiseInteligencia.com, 2002:2)

Según cita este documento, dentro de las principales tareas que tienen que cumplir estos
milicianos revolucionarios, se destacan la recolección de información para la estructura de
inteligencia de las FARC por ejemplo, y que será utilizada para determinar qué personas
son objetivo potencial para un secuestro. Igualmente, tienen la tarea de cobrar los
impuestos de guerra denominados vacunas a comerciantes e industriales de la ciudad.
También se constituyen en el primer vínculo de negociación entre los familiares de
personas secuestradas para el pago del respectivo rescate.

De hecho, la red urbana Jacobo Arenas y la Compañía Hermógenes Maza, vinculadas a

las FARC han actuado en los barrios Santo Domingo Sabio, La Avanzada, La Esperanza
y El Trébol. Las Milicias Bolivarianas, vinculadas al 34 frente extendieron su actuación a
San Javier y La Loma.

Por la misma época surgieron las Milicias Populares Revolucionarias, de clara influencia
de la Corriente de Renovación Socialista y que se ubicaron en las partes más altas de la
zona Centrooriental, específicamente en los barrios Belencito, La Independencia y 20 de
Julio y en el barrio Castilla de la Noroccidental.

Este acelerado crecimiento que en la década de los 90´s viven los grupos milicianos
corresponde más a la necesidad de la población de resistir el embate de las viejas bandas
ligadas al narcotráfico y a la necesidad de autodefensa frente a la delincuencia de todo
tipo, pero no se corresponde con una lógica revolucionaria, con una línea programática,
con una política al mando, por una coordinación centralizada. En un espacio así

41
construido lo lógico era que aparecieran –como se dio- jefaturas individualizadas,
centradas en el poder carismático del líder miliciano.

Posteriormente, hacia 1996 irrumpen las Autodefensas de Carlos Castaño, a través del
Bloque Metro –se ubicó en los barrios Zamora y Paris de la comuna 5- y Cacique
Nutibara. También entre 1996 y 1997 aparecieron los Comandos Armados del Pueblo
(CAP)43 centrando su accionar inicialmente en la zona centroccidental de la ciudad, a
través de los barrios Belencito, La Independencia, 20 de Julio y Juan XXIII de la comuna
13, y se manifestaron como grupo independiente tanto de las FARC como del ELN,
aunque al parecer recibe apoyo logístico y militar de este último.

Las milicias hasta mediados de esta década se consolidan sobre la pretensión de

procurar la provisión de derechos sociales y económicos y garantizar la seguridad
colectiva. Esto les genera reconocimiento y les diferencia de los combos, a los cuales
combaten.

Es importante reseñar que hasta la fecha, fuera de actos aislados como acciones de
terrorismo, las milicias realmente no han desarrollado acciones ofensivas contra los
organismos estatales. Por tanto, no han correspondido a las estrategias propuestas de
guerra urbana, pese a que organizaciones como las FARC han logrado trasladar a la
ciudad a algunos combatientes.

Al imponer formas disciplinarias e incluso actitudes morales, todas de corte draconiano,

se cae en excesos que le restan apoyo social a las milicias. En muchas ocasiones, bajo el
amparo miliciano, se utiliza la violencia y la intimidación para ocultar intereses particulares
–cobran cuotas de protección, realizan atracos, asesinan y destierran a líderes naturales
contrarios que difieren de su accionar- lo que, paradójicamente, acentúa los desarraigos,
la estigmatización y la pobreza. De esta manera se desvirtúa su sentido público.

La opinión ciudadana se expresó en términos de apoyo inicial a las milicias, pero luego se
cayó en un desencanto. Muchas personas no expresaron sus desacuerdos con la forma
indiscriminada de los ajusticiamientos, pues se pasó a ejecutar a personas por cualquier
cosa, en un proceso creciente, Se mataba por simple sospecha, aunque luego se
pudieran reconocer las “equivocaciones”. El apoyo ciudadano decayó y se incrementó la
presencia paramilitar. Hoy se habla de que los paramilitares controlan el 75 % de los
territorios populares de Medellín, en un proceso que se relata más adelante en este texto.

Recientemente, y a raíz de la arremetida estatal contra los bastiones de milicianos44, el

frente Luis Fernando Giraldo del ELN, que opera en Medellín, explicó el porqué de la
presencia de ellos:

”La ciudad es la retaguardia enemiga y es allí en donde concentra su fuerza represiva, su

principal accionar ideológico y su reserva estratégica. La disputa de los centros urbanos es
un asunto nodal para el estado. (...) Con el aumento de la población urbana aumentó nuestra
presencia, pero aumentó nuestra vulnerabilidad ante el accionar militar. (...) La guerra que
se vive en el país, y tiene expresión en las ciudades, es solo causa de la desigualdad, la
exclusión y la falta de oportunidades a que son sometidos los sectores populares. (...) La
guerra continuará hasta que se resuelvan las deudas sociales, económicas y políticas de la
dirigencia con su pueblo...” (El Colombiano, 2003:12ª)

42
El mensaje es bastante claro: No habrá paz mientras no se haya justicia social y sea
derrotada la pobreza.

Pero las milicias urbanas, antes que responder a una estrategia de confrontación radical
con el Estado y enarbolar banderas políticas contestatarias, comenzaron a desarrollar un
proceso de construcción de poder, copando los espacios que el mismo Estado dejaba
abandonados. Fue así que se hicieron fuertes y ganaron adeptos en territorios pequeños
y donde cumplieron labores policiales, particularmente de confrontación y exterminio con
bandas delincuenciales, en una suerte de “limpieza social”45. Las tareas específicas que
se propusieron fueron: vigilar los límites de las barriadas populares, protegiendo a los
vecinos, e incluso a los empleados de empresas de servicios públicos, de las bandas
juveniles, de los escuadrones de la muerte y de las bandas sicariales y actuar como
mediadores y árbitros en los conflictos entre vecinos o en el seno de las mismas familias
(Jaramillo, 1994: 27).

Esta fue una forma muy peculiar también de desarrollar procesos de identidad, de
inclusión: el territorio, sobre el cual el actor armado ejerce su dominio, cubre con su manto
e incluye a los pobladores, al menos vinculados por una relación de contigüidad espacial,
pero que también tienen ciertas características, que les diferencia de los “otros” –este es
“nuestro barrio, nuestra cuadra, nuestro sector”- y se les defiende46. En estos territorios no
se puede penetrar impunemente, se requiere salvoconducto. Ahora bien, en reciprocidad,
el grupo armado exigió inicialmente reciprocidad y luego apoyo logístico y económico.

Existe una pretensión clara de legitimidad por parte de las milicias, pues se consideran
verdaderos representantes de la comunidad que padece las injusticias. Su legitimidad
deviene de la defensa que hacen de la vida, la propiedad y la integridad de los pobladores
y del uso de la violencia como instrumento de cambio social, como medio para imponer “el
nuevo orden”.

Como reacción al dominio territorial que, en buena parte de la geografía colombiana y en

particular en las ciudades, venían ejerciendo los grupos subversivos, unido a la
ineficiencia de los organismos armados oficiales, surgieron los paramilitares. Su
crecimiento y su violencia fueron meteóricos en comparación con el de las guerrillas,
quizás por el sospechado apoyo del ejército y los organismos de seguridad. Al parecer no
han tenido una dirección unificada y coherente, sino jefes independientes. Así se viven
procesos de resignificación del espacio urbano.

En la ciudad se siguió el mismo modelo agrario de penetración paramilitar, se

conformaron las llamadas “cooperativas de seguridad Convivir”, que fueron auspiciadas
por el gobierno departamental desde la época del gobernador Álvaro Uribe Vélez que con
la idea de la autodefensa, se insertaron como parte de una política que pretendió controlar
simultáneamente la criminalidad y la insurgencia. A partir de allí se diò la proliferación de
cuerpos armados (informantes, policía secreta, grupos de choque, etc.) en función de la
lucha contrainsurgente.

Es de resaltar el hecho que estos actores sociales y políticos, transformaron a muchas

bandas delincuenciales y las colocaron a su servicio, de hecho, les brindaron
entrenamiento militar, mejoraron su capacidad de combate y, en muchos casos,
mejoraron su armamento. La particularidad de esta relación consiste en que se permitió
que las bandas continuaran con sus modalidades delictivas –robos, asaltos bancarios y

43
transportadoras de valores, homicidios, secuestros, piratería terrestre, etc.- pero se les
sometía y/o contrataba sus servicios.

Los “paras” se dedicaron inicialmente a someter a las pandillas, cooptaron algunas,

contrataron otras y exterminaron a las que se les resistieron, igualmente su accionar se
orientó prioritariamente a combatir a los grupos milicianos e insurgentes. Para estos
propósitos coparon territorios, realizando actividades de patrullaje y toma simbólica a
través de graffitis.

El poder del paramilitarismo deviene de dos hechos: de un lado, su indudable ligazón con
el narcotráfico, que les proporcionó el mejor armamento del mercado mundial y el dinero
para seducir a los integrantes de milicias y bandas, de otro lado, su accionar se realizó
bajo el amparo y protección de los organismos estatales de seguridad, quienes han
estado interesados en “liberarse” del peso guerrillero y delincuencial presentes en los
barrios.

Pero acá surge una discusión que se me antoja interesante: ¿Se trata de actores sin
conciencia? ¿Actúan solo mediados por el dinero?. A mi modo de ver, si bien es cierto
que muchos de sus líderes y militantes han ingresado al paramilitarismo por dinero y para
proteger exclusivamente el negocio del narcotráfico, también considero que es cierto que
algunos de estos líderes y actores paramilitares han desarrollado un sentimiento de
profundo anticomunismo y cada vez cohonestan menos con el narcotráfico. Como modelo
de estas perspectivas, hasta que se demuestre lo contrario, podrían ser los
enfrentamientos intestinos que llevan en esta ciudad los bloques Cacique Nutibara y
Metro47.

Por supuesto no quiero significar que posean una ideología propia y mucho menos, que
están adscritos a un novedoso proyecto militar y político. Sin embargo conviene recordar
que en los estatutos de las autodefensas, que fueron aprobados en 1996 y refrendas en
Diciembre de 1997 se estableció claramente que se trata de “una organización político-
armada y antisubversiva de carácter civil. Supuso, como en reiteradas ocasiones lo
expresaron sus máximos jefes –Carlos Castaño y Salvatore Mancuso- que se mantendrán
en actividad hasta que se termine la guerrilla. Si esta desaparece, es derrotada o pacta
con el Estado, la razón de ser de las autodefensas, automáticamente las obliga a
desmovilizarse.

Habría que incluir a otro “grupo” -que según los politólogos no se constituye en actor
social, en la medida que hace parte legal del Estado y el gobierno- pero que es parte
fundamental en el complejo panorama de la confrontación. Nos referimos a la Policía
Metropolitana, a la IV Brigada del Ejército, a la Fuerza Aérea Colombiana, a la Fiscalía, el
CTI y el DAS, quienes tienen la obligación de la necesidad de proteger los corredores
estratégicos de movilidad que conducen a la ciudad y que la comunican con el
departamento y el resto del país; infraestructuras viales, geográficas, diversidad e
hidrología (dada su cercanía a las carreteras al Mar, puerta de acceso a la región de
Urabá, a la Costa Atlántica, al Magdalena Medio y a los ríos Atrato, Cauca y Magdalena).
También controlar el Oriente antioqueño que además es una zona agraria y de producción
de energía eléctrica, que comunica con el eje cafetero, y otros sectores que sirven de
canales para desplazarse hacia el sureste. Todos son sitios claves donde se desarrollan
importantes megaproyectos económicos y que permiten la salida e ingreso del comercio.

44
Sin embargo, el brutal accionar de estos organismos de seguridad estatal sobre los
delincuentes y su, paradójica, participación en la comisión de delitos refuerzan la imagen
de deslegitimación del Estado frente a las comunidades que dice servir. Ello retrotrae lo
público e incrementa la presencia privada en la gestión de la seguridad barrial.

Cientos de familias de diferentes zonas de Medellín se han encontrado en medio de la

confrontación entre los organismos de seguridad del Estado, la guerrilla y las
autodefensas quienes luchan por el control de aquellos barrios, cuya ubicación es
considerada estratégica debido a los corredores que comunican sus “laderas con algunos
municipios del Nordeste y del Oriente cercano”, en donde los frentes rurales de la
insurgencia y el paramilitarismo históricamente han reclamado, y a la vez dotado, el
abastecimiento, la munición y las vías de ingreso y salida a todo el Valle del Aburrá.

Los enfrentamientos incrementaron la movilidad intraurbana.

La evidente crisis de control social lleva a que la violencia invada todos los espacios,
incluso los más resguardados y que las infracciones a los derechos humanos se
multipliquen. El sistema escolar, solo para tomar un ejemplo, se ve envuelto en medio de
los combates, las escuelas se convierten en trincheras y en refugio para los combatientes.
Aún más, en estas instituciones se viven procesos de ajustes de cuentas entre pandilleros
de todo tipo.

Así se debilitan los lazos sociales tanto vecinales como institucionales.

Como resultado se incrementa la movilidad intraurbana, pero no a causa de la búsqueda

de mejores oportunidades, o por cambios en el lugar del trabajo u otras causas que son
tan corrientes en las explicaciones de la planificación urbana, la sociología y la
antropología, sino producidas por un desarraigo –territorial y familiar- obligado por un
desplazamiento forzoso, en una suerte de destierro, en una huida apenas lógica de la
población civil de los frentes de guerra.

A manera de ejemplo traemos este recuento desgarrador:

“Las 40 casas de la manzana, a lo largo de la calle 34B con carrera 111C, entre los sectores
20 de Julio y Betania, ya estaban desocupadas hacía dos meses, desde que la guerra entre las
milicias y autodefensas se recrudeció y los muros de las edificaciones empezaron a
sacudirse con las esquirlas de las granadas y las ráfagas de los fusiles. Los únicos que
decidieron quedarse entonces fueron Luisa y su esposo, empeñados en salvar los diez
millones de pesos que dos años antes pagaron por su vivienda con un préstamo del que aún
deben la mitad. Por eso persistieron y mandaron a los niños a la casa de la abuela, en
Guayabal. En esos días, a comienzos de febrero, el tropel de los que huían comenzó a ser tan
vertiginoso que muchos dejaban camas, trastos de cocina, estufas, cuadros colgados en las
paredes y mascotas, en total cinco perros, tres gatos y una coneja de orejas grises que
terminó muerta de un susto después de la detonación de una papa explosiva.” (José A.
Castaño, 2002)

Por supuesto, esta situación es corriente en muchos de los barrios de la ciudad, pero se
consideran críticos: Santo Domingo Sabio48, Popular, Ocho de Marzo49, Veinte de Julio,
Belencito, Blanquizal, Villa Laura, Betania, Trece de Noviembre, Villa Tina, La Sierra, El
Pinal, Los Mangos y Efe Gómez, solo por mencionar algunos y que tienen en común ser
barrios de las periferias en los que, “denuncian los habitantes, hay cuadras desoladas,

45
marcadas por el abandono y los graffitis en aerosol en los que los grupos armados se
retan a muerte y se culpan de la desgracias de los que se marchan” (Ibídem).

Los barrios Santo Domingo I y II y Popular I y II ha sido escenario de diverso

enfrentamientos y de cambios en el control zonal: algunas bandas que se han colocado al
servicio de los paramilitares –recordemos que esta estrategia de sometimiento de estas
formas de delincuencia por parte del paramilitarismo, fue una estrategia copiada de los
mismos comienzos de presencia insurgente en la ciudad- para enfrentar grupos de
“milicianos insurgentes”. Allí encontramos bandas como La 38, La Caseta, El Hueco, La
100, Los Costales, Los Patiamarillos, Los Triana, Estrella Roja y El Sanduche. Su
presencia a intensificado la movilidad en estos barrios.

Merece mencionarse la banda de Los Nachos, surgida hacia 1985 en el barrio Popular I.
Esta banda debe su nombre a un joven llamado Ignacio, quien había recibido instrucción
militar por el M19 dentro de sus “campamentos de Paz”. Esta banda siempre actuó
independientemente del narcotráfico, aunque se alquiló al mejor postor.

También las bandas sicariales y de delincuencia organizada han sido actores de primer
orden en este proceso migratorio interno. Muchas bandas prevalidas del poder que otorga
la metralleta y el dinero, procedieron a desalojar familias enteras, a violar sus mujeres, a
matar a otros jóvenes por la simple sospecha de ser soplones o amigos de otros
“combos”.

El costado occidental de Medellín –corredor estratégico- ha sido uno de los más

sacudidos por los choques armados entre ilegales. Allí tienen asiento milicias del ELN, de
las FARC, los Comandos Armados del Pueblo (CAP), y es permanente la incursión de
grupos de autodefensas. En los barrios Robledo, San Javier, 20 de Julio, La
Independencia, Vallejuelos, La Independencia, Belencito, Blanquizal y la parte alta de La
América, Guayabal, Belén, El Rincón, 12 de Octubre y El Picachito los jóvenes milicianos
que han controlado buena parte de estos barrios, integraron a los Comandos Armados del
Pueblo (CAP).

En Castilla, se afincaron los Comandos Obreros Populares (Milicias Populares de

Liberación), surgidas como disidencia del Ejercito Popular de Liberación (EPL). En tanto
que en algunos sectores de la zona centrooccidental y en particular en el barrio La Iguana
–zona tugurial estratégica en la medida que dará acceso a uno de los megaproyectos de
ingeniería antioqueña como es el Túnel de Occidente, y ubicada en el costado occidental
inmediato del río Medellín, se ubicaron las Milicias Bolivarianas, las cuales son orgánicas
de las FARC.

Igualmente, en las laderas de la zona periférica oriental que da acceso a la Valle del
oriente antioqueño, en donde afinca sus raíces el Bloque Carlos Alirio Buitrago del ELN,
las autodefensas del Bloque Metro, que fue el primer grupo paramilitar y funcional a las
ACU de Castaño y Mancuso conformado en la ciudad, intentan cerrar un cerco, entre los
barrios de invasión Carambolas, Santo Domingo, La Esperanza, Carpinelo, María Cano y
La Sierra, es decir entre las Comunas 3 y 8. Para esta estrategia, las autodefensas
infiltraron los Núcleos Revolucionarios 6 y 7 de noviembre de las milicias del ELN, les
ofrecieron dinero y muchos integrantes de la insurgencia, como se dice en el lenguaje
popular, “se torcieron y comenzaron a dar dedo” a sus antiguos compañeros de lucha.

46
En la parte alta de la zona oriental, en los barrios Versalles y Manrique, se siente la
presencia de la Milicias Populares Revolucionarias. Muchos de sus miembros son venidos
de la vieja Corriente de Renovación Socialista.

Los habitantes de estos barrios populares, lógicamente, se sienten abandonados a su

suerte. Toda clase de atropellos se sucede por parte de los actores armados, y la
negligencia o el temor de los representantes de los organismos estatales, e incluso, de
derechos humanos no les escuchan, ni investigan sus denuncias.

El control que ejercen los actores armados –milicias, paramilitares, bandas juveniles,
delincuencia organizada- no solo implica el control sobre la movilización de la población,
pues incluso el acceso y la movilidad por los barrios tiene que ser pactada y autorizada
por quien ejerce el poder en él y se hacen los respectivos retenes para investigar quién se
transporta en los buses, en los colectivos y en los taxis, pero además se ejerce el control
sobre los alimentos y los medios de transporte. Es el ejercicio del dominio en toda la
extensión de la palabra.

Se volvió corriente en todos estos barrios, que las viviendas se colocaran al “servicio de
los guerreros” pues, en casos de combates, era obligatorio abrirles las puertas para que
se parapetaran o se refugiaran según el caso –de no hacerlo la expulsión y pérdida de la
propiedad, o de la vida- pero además, se debía financiar a los combatientes quienes
comenzaron a “cobrar” por el servicio de vigilancia y “limpieza” del barrio. Todos debían
aportar los “impuestos” decididos por los actores armados: los pequeños negocios de
expendios de bebidas, de víveres, de servicios, los distribuidores también tenían sus
cuotas para poder ingresar al barrio... “Aquí todos pagan”.

Es evidente el incremento de la victimización de la población civil, no solo durante los

momentos y las zonas de combate. Se produce con mayor rigor en la violación de
derechos humanos y mayor vulneración de la población civil, por parte de todos los
actores armados, organizados o no.

Una ubicación, aunque muy general, de todos estos actores armados puede ser la
siguiente:

LOS BARRIOS Y LAS BANDAS

BARRIO BANDAS
ZONA NORORIENTAL:
Manrique Oriental Milicias populares Revolucionarias,
La 30 u oficina, Los Marines, La 41, Los Píldoras, Los
Tobis, Los Chiches, La Terraza51 y La Montañita
Manrique Transmayo La Batea y La 30
Manrique- Los Balsos Milicias Populares Revolucionarias
Versalles Los Triana52
Santo Domingo La Torre, La 29, La Silla, El Trébol, Estrella Roja.
La Frontera Los Triana, Cañada Negra
Popular50 Los Costales, Los Nachos, Los Patillones, Cañada
Negra, los Calvos.
Nuevo Horizonte Los Joyeros

47
Villa del Socorro Los Champús, los Nachos.
Playón de los Comuneros Los Triana, Cañada Negra
San Pablo Los Triana
La Cruz Bloque Cacique Nutibara
Belloriente Bloque Cacique Nutibara
Carpinelo Bloque Cacique Nutibara
Carambolas Bloque Cacique Nutibara.
San José- La cima Bloque Metro
Andalucía La Francia La 49
Granizal La Cancha, La 38, El Plan
Santa Rita Zamora Los Triana
Moravia. Bloque Metro.
Aranjuez Los Tubos, La Terminal, La Arboleda
Santa Cruz El Hueco, La 103, La 100.
ZONA CENTROORIENTAL:
Caicedo La sierra Bloque Metro, El Morro, La Libertad
Caicedo Los Mexicanos
Enciso Boston Los Concejos, De Praga, Las Castas
La Milagrosa Marquetalia, El Alacrán, El Nacional, Pablo Escobar
Buenos Aires Los Cerros, El Mayey o Caunces, El Plan, Del gordo o
David.
El Salvador El Salvador
San Diego El Buda
ZONA NOROCCIDENTAL:
Aures Los Cacaos, Depósito, El Chispero
Robledo Comandos Armados del pueblo,
Los Búcaros, La Oficina, Los Gómez, Matallana, El
Hueco, La Cuchilla
La Iguana
Antonio Nariño La Iguaná
El Pesebre
Santander Los Cuquitas
Picachito Beto, Los Ranchos, La 115
Picacho
Doce de octubre Picachito, Los Rieles o Los Palomares.
Castilla El Pechón o Las Vegas (Bloque Metro)
Los Sotos, De Guisao, Los Caretrapos, La 30 del doce
Milicias Populares, Los Machacos, Los
Alfonso López Mondongueros53, El Carrusel, Los Lecheros, La 98 o
Kennedy sancochos, La 70, La Imperial
París Los Cola y pola.
La Oficina
Bloque Metro, La banda de Frank, Los Tintos fríos, Los
Ranchos

ZONA CENTROOCCIDENTAL:
San Javier Los paras, Comandos Armados del pueblo (CAP).
Vallejuelos – Blanquizal Comandos Armados del pueblo
Belencito Corazón Los Cobres, Los Zaros, Los Colchoneros, El Socorro

48
CORREGIMIENTO DE Los CAP
ALTAVISTA Los Chivos, Autodefensas, Los Mister o Sabor Latino,
Los Piñeros
Altavista
ZONA SUROCCIDENTAL:
Barrio Antioquia Los Ranchos, Los Coquitos, La 24, La Estefanía, La
Cueva
La Raya La Raya, El Bolo, San Rafael, Combo de Tavo
Las Violetas Las Violetas, Los Magníficos, Las Mercedes, Belén
Zafra.
CORREGIMIENTO S. CRISTÓBAL:
San Cristóbal Bloque cacique Nutibara, San Cristóbal, De Piru, Los
Ototos.
CORREGIMIENTO DE S. ANTONIO DE
PRADO:
San Antonio de Prado Limonar I y II
Fuente: Elizabeth Yarce, 2002 y archivos de prensa.
En negrilla están los grupos ligados a las Milicias.

Un relato muy diciente lo extractamos del periódico El Colombiano, de un habitante del

barrio 20 de julio, ubicado en la Comuna 13, al centro-ocidente de Medellín:

"Por culpa de las milicias no volvió a subir el carro de la cerveza, ni el de las arepas, ni el de
los cigarrillos, tumbaban lámparas de los postes y quedamos sin energía porque no podían
subir tampoco los de Empresas Públicas. Últimamente sólo podía subir el carro con el pollo.
Cinco grupos pedían vacunas y a la hora de la verdad eran los mismos. El año pasado nos
pidieron $5 millones, les dijimos que no teníamos, entonces decían que hipotecáramos la
casa, que vendiéramos lo que pudiéramos o sino mataban a mi mamá. Empezaron a llamar.
Llamaban y llamaban y nos decían que ya habían matado a otro por no pagar. Así siguieron
hasta que nos tocó endeudarnos para conseguir esa plata. Estuvimos mal del todo y ellos
seguían aquí, haciendo retenes. Nos tocó tirarles la plata en una bolsa por el balcón, como si
nada.
Para colmo, a pesar de que ya habíamos pagado esa vacuna nos tocaba pagarles, obligados,
entre $8.000 y $15.000 semanales y que si denunciábamos algo a las autoridades no
volvíamos a ver a la hermana que trabajaba. Así, le tocaba a uno vivir en este barrio. Vimos
matar muchos comerciantes, entre ellos al de la carnicería. Mataron también muchas
jovencitas que se las llevaban, les hacían de todo y después las tiraban.” (Carlos A. Giraldo,
2002)

Se cuenta que en medio del combate por la “recuperación” ordenada por el Alcalde
Municipal de la comuna 1354, en el 2002, la escuela del barrio Vallejuelos, que es una de
las pocas construcciones en material del sector –el resto son ranchos de madera- fue
convertida en trinchera en medio de los combates.

Pero la guerra no se libraba en los espacios de los barrios populares, sino que traspasaba
esas fronteras invisibles, de allí que los grupos de milicianos por ejemplo, encontraron en
la industria del secuestro una verdadera veta lucrativa y cualquier muchacho de clase alta
representara la posibilidad de una extorsión segura. Por eso, muchos habitantes de estos
barrios como El Poblado por ejemplo, pierden su noción de ciudad y sólo conoce las
transversales de este barrio, desconociendo todo fuera de esa ruta, su habilidad más allá
de esas fronteras desaparece, y se llenan de pánico, el centro histórico de su ciudad no

49
les dice nada y solo lo han atravesado en sus vehículos. Es “como si cruzaran un lindero
invisible hacia una dimensión desconocida, plagada de seres peligrosos, come carne y
tira fuego.”

Por supuesto no es temor enfermizo, es el resultado de los medios de comunicación y de

las mismas estadísticas: en el Centro y los barrios periféricos se cometen diez de los doce
asesinatos que hay en la ciudad al día, allí esconden el 90% de los carros hurtados en la
ciudad y se enfrentan los guerrilleros y las autodefensas, igual que en la zona rural, con
fusiles y con bombas.

Así se acentúan las fronteras invisibles y se reconocen los espacios de guerra.

Las estrategias dominantes de estos diferentes actores apuntan a la construcción de

micropoderes, a lo que las FARC denominaron “cerco periférico”, a la territorialización del
poder que, por supuesto, supone y es concordante con la territorialización de la violencia.
Se trata de ir progresivamente copando cada uno de los espacios de la ciudad,
determinando el uso del espacio e incluso, su simple tránsito. Ello va creando fronteras
invisibles. Nos encontramos ante un proceso cíclico, que se retroalimenta: Se destruye
tejido social, se incrementa la violencia, se fortalecen las fronteras invisibles y se enajena
la ciudad como un todo para los ciudadanos.

No obstante, me parece importante anotar que pese a la estrategia miliciana y subversiva

de cerco sobre la ciudad, en lo que va corrido de esta centuria, el control paulatinamente
ha ido pasando y consolidándose en favor de los grupos de autodefensa ligados al
paramilitarismo, en particular, en beneficio del Bloque Cacique Nutibara, liderado por alias
“Don Berna”.

LAS LUCHAS POR UN PACTO DEMOCRÁTICO

Cuando se habla de luchas por un pacto democrático, estimo que se hace desde la
perspectiva de resaltar tres condiciones indispensables:

• Fortalecimiento del aparato judicial.

• Vigencia plena de los Derechos Humanos.
• Participación y seguridad ciudadanas.

El cumplimiento de estas condiciones conducen necesariamente a una mayor

concurrencia de la ciudadanía y de las autoridades en el trámite pacífico de los conflicto y,
por supuesto, a la promoción y defensa de los derechos humanos y el énfasis en las
acciones preventivas sobre las simplemente represivas, para combatir el delito. De esta
manera considero que se tendrían los pilares de un verdadero “Programa de Convivencia
y seguridad ciudadana” que tanto se reclama para nuestras ciudades.

Las explicaciones a la presencia de actores armados y organizados tienen naturaleza muy

variada: unos dicen que se trata de la "urbanización del conflicto armado"; es decir, del
incremento de las acciones de los actores de la guerra interna en la ciudad. Otros indican
que son apenas repercusiones de la lucha contra el crimen organizado. Otros señalan que
el centro del problema "no es la lucha territorial entre guerrilla y paramilitares sino que la

50
violencia tiene origen, en buena medida, en las políticas de exclusión y represión del
Estado local contra las masas de pobladores pobres de las laderas de Medellín".

Lo cierto del caso es que el experimento que vivió la ciudad de políticas represivas, de
mano dura, siempre fracasó, entre otras razones porque se trata de aparatos de
seguridad o represivos mal informados, que desconocen las zonas, con muy poco apoyo
político y muy mal servidos, pues muchos de sus agentes han sido corrompidos, por ello
se insistió, y se sigue insistiendo, bien, en pactar el silencio de la armas, o bien, en una
política social focalizada en los más pobres. Se olvidan de la concertación como
mecanismo de democratización.

Por supuesto que también han quedado enseñanzas y estrategias que requieren de
mayor reflexión. Los primeros pasos de las negociaciones con los grupos milicianos
produjeron algunos desarrollos participativos y elevación de conciencia comunitaria. Así lo
relata la investigadora de la Universidad de Bradford, Inglaterra, Geraldine McDonald
(1998):

“Las negociaciones de las milicias de las MPVA –Milicias Populares del Valle de Aburrá-
gozaban de popularidad por parte de la comunidad en la cual operaban las milicias. Se
estableció un grupo de trabajo y la comunidad era consultada cuando debían tomarse
decisiones importantes. Los convenios logrados a partir de las negociaciones incluyeron
planes para el desarrollo local, para la consolidación de las organizaciones comunitarias y
para los gestores de paz, quienes eran tanto ex-milicianos como miembros de la comunidad.
Con posterioridad a los convenios se estableció un centro para la resolución de conflictos en
el barrio de Moravia/El Bosque, donde los líderes de la comunidad y un puñado de ex-
milicianos ahora dirimen sus conflictos. El centro ha sido un éxito y ha servido de modelo
para otro centro similar en el barrio de Andalucía.”
...
“Una formación que aliente a la gente a exponer concienzudamente sus diferencias y a tratar
de entender el punto de vista de unos y otros en vez de recurrir a la violencia como una
respuesta inmediata a los problemas, sería magnífico para aumentar el nivel de tolerancia y
lograr un ambiente más pacífico.

Pero esta no fue nunca la perspectiva dominante, al punto que puedo afirmar que el
conjunto de los asuntos problemáticos que directamente han afectado la convivencia han
sido enfrentados con enfoques que han fracasado, en la medida que han sido respuestas
externas, en donde la participación comunitaria ha sido excluida en lo técnico y
discriminada en lo político55.

Al despuntar los años 90, el gobierno del Presidente Cesar Gaviria recogió las
recomendaciones elaboradas por “la comisión de violentòlogos” y planteó como política
para enfrentar el problema de la violencia en Medellín la ESTRATEGIA NACIONAL
CONTRA LA VIOLENCIA y el PROGRAMA PARA LA PROMOCIÓN DE LA
CONVIVENCIA PACÌFICA. Estas buscaban inicialmente recuperar para el Estado el
monopolio del uso de la fuerza, lo cual implicaba el desarme de la sociedad civil. A
renglón seguido se establecía la defensa de los derechos humanos y el fortalecimiento de
la justicia para sancionar el delito y evitar la impunidad. Sin embargo, se encontraron
dificultades de diferentes órdenes y fue muy poco lo que se pudo hacer.

En el transcurso de los últimos años, empezando con la Consejería Presidencial para

Medellín, que dirigió en primera instancia María Emma Mejía56, en la ciudad se han
intentado varias aproximaciones en la búsqueda de soluciones al problema de violencia.

51
A raíz de las críticas que desde diferentes sectores de opinión ciudadana se hicieron a los
pactos57 establecidos entre distintas bandas o “combos” barriales buscando la no agresión
y el respeto por la vida, y que contaban con el apoyo de la Oficina Municipal de “Asesoría
de Paz y Convivencia”58, surgieron voces que señalaron que una clara política y estrategia
de gestión del conflicto pasaba por la idea que la paz no se compraba sino que se
construía, buscando anular las desigualdades sociales. Es decir, criticaban la política de
apoyos económicos que en últimas y en la práctica solo beneficiaban a los grupos de
actores armados y no a la comunidad en general59. Las críticas más concretas y más
delicadas que se hicieron en su momento, tuvieron que ver con la compra de armas por
parte de las bandas con dinero que estaría destinado a la inversión social en barrios y con
el excesivo protagonismo que tomó la Mesa de Trabajo de la Cárcel de Bellavista, que en
últimas era la que establecía los términos de los pactos entre las bandas barriales. Esto
significaba que se requerían tanto el acercamiento con los actores armados, pero más
importante era el apoyo institucional y ciudadano y la inversión social en aquellas zonas
geográficas y de pobladores con quienes se tenía “una gran deuda social”60.

Definitivamente, la estrategia ha consistido en buscar por todos los medios, disminuir los
enfrentamientos violentos. Así lo que en Medellín se ha llamado “procesos de paz” en la
práctica solo han sido negociaciones realizadas por las jerarquías de las diferentes
organizaciones armadas –bandas, combos, milicias y recientemente paramilitares- con los
representantes del Estado y la Administración Local, tendientes a silenciar las armas. Sin
desconocer la importancia de estos acuerdos, que reprimen la violencia y que considero
son indispensables para resolver los asuntos de fondo, es claro que no ha habido hasta
este momento un proceso continuo tendiente a cambiar las condiciones de exclusión y
marginalidad, o si se quiere, de contexto, en las que viven la mayoría de pobladores en
territorios donde los actores armados han afincado sus dominios. No ha habido
modificación en las condiciones de inequidad social.

Reiteradamente se han realizado prácticas de mediación, tanto por parte de la Iglesia

Católica como de instituciones gubernamentales creadas para tal fin, como es el caso de
Consejería Presidencial para Medellín y la Oficina de Convivencia Ciudadana, buscando
restaurar los ambientes proclives para el diálogo y la negociación entre los “grupos
violentos” de todo tipo y el Estado. Definitivamente han tenido una eficacia, que considero
muy limitada, en la medida en que sin modificar las condiciones reales de exclusión y sin
construir una nueva concepción de democracia, si han servido para desarticular un buen
número de conflictos –sobre todo de enfrentamientos entre bandas- y pequeñas
violencias.

Sintetizando, podemos indicar que las respuestas que se han aplicado para enfrentar la
presencia de actores violentos y organizados, en nuestra ciudad, se pueden dividir, en
dos categorías:

• La “Vía Punitiva”, se reclaman acciones directas, “mano fuerte”, de castigo duro a

cualquier tipo de infracción y, en consecuencia, se dirigen a aumentar el número
de efectivos policiales, a criminalizar a los menores, y se aumenta el número de
cárceles para encerrar delincuentes.

Se ha venido creando la idea de que el mismo Estado, además de los ciudadanos

corrientes, son víctimas de los violentos, por ello es necesario apoyar el Estado, incluso

52
tolerando una situación metajurídica, para evitar el desplome total del país y de esta
ciudad, ya suficientemente estigmatizada.

Por otro lado, la “vía preventiva”, que está en oposición a la anterior, y que señala que los
resultados del uso de la represión y de la fuerza son pasajeros, pero no solucionan el
problema. Sólo se ha logrado equivocadamente criminalizar la pobreza, y profundizar los
enfrentamientos sociales, sin cambiar los contextos. Proponen entonces un enfoque
preventivo, con la participación de toda la comunidad, y las iglesias, con vigorosos
programas de apoyo a los jóvenes desfavorecidos.

La experiencia vivida en la ciudad muestra que es notable el hecho de la falta de

continuidad en las políticas para enfrentar la violencia, muchas sin dudas bien
intencionadas, pero con una escasa o mínima evaluación, y que solo han traído
resultados parciales. Pero sutilmente, al mismo tiempo, se ha agravado la situación: se
suaviza una coyuntura difícil, pero las raíces siguen hundiéndose más hondo. Las
condiciones han cambiado y cada día aparecen elementos que no fueron considerados
previamente.

Es importante señalar que la situación ha sido abordada fundamentalmente desde la

perspectiva del gobierno municipal, con la importante participación de la Iglesia y algunas
organizaciones sociales, con la mayoría de ciudadanos como espectadores no
comprometidos. Sin embargo, hoy, la estrategia que se ha venido implementado desde la
misma comunidad y liderada por los sacerdotes en sus respectivas parroquias, consiste en
la construcción Mesas de Trabajo Barriales, de las cuales son conocidas 21, que funcionan
de forma autónoma. Buscan apoyarse para sus proyectos de reconstrucción del tejido social
en la participación de maestros, madres comunitarias, directores de grupos juveniles y de la
Tercera Edad, personal del sector de la salud y padres de familia.

Las mesas de trabajo son mecanismos propios de participación barrial, constituidas en

orden de enfrentar los conflictos violentos. Parten pues de reconocer 2 hechos: de un
lado; que la seguridad ciudadana debe ser atendida por las Instituciones
gubernamentales, y por otro lado, se reconoce la responsabilidad que cabe a la misma
comunidad para intervenir directamente los procesos de desarrollo y mejoramiento de la
calidad de vida.

Partiendo del interrogante que a mi modo de ver es lógico y cuestiona el funcionamiento y

la eficacia de estas mesas, de ¿cómo enfrentar la situación de agresión que afecta a toda
la comunidad, sin pertenecer a ninguno de los grupos armados en conflicto? encuentro
barreras históricas, entre las cuales se reconocen:

• Inexperiencia para trabajar de una manera coordinada, interinstitucional e

intersectorialmente. Existen muchas organizaciones al interior de las
comunidades, tales como grupos deportivos, culturales, acciones comunales,
convites, grupos solidarios, iglesia, etc. Pero trabajan por separado, generando un
impacto mínimo.
• Poca habilidad en la gestión para plantear soluciones o mecanismos de
intervención sin poner en riesgo la propia integridad.
• Poco conocimiento de métodos de intervención social.

53
Desde la perspectiva administrativa, desde el año 2002, el Alcalde Luis Pérez presentó
una nueva propuesta –que fue llevada al Concejo Municipal para su aprobación- para ser
aplicada tomando como base tres barrios de la ciudad que se consideran neurálgicos por
su clima de violencia: Belencito (comuna 13), Santo Domingo Sabio (comuna 1) y París
(comuna 5). La propuesta consistió en proponerle a los alzados en armas que se
sometieran a un proceso de reeducación en una actividad productiva durante 12 meses,
recibiendo a cambio un salario mensual de un millón de pesos, luego de ese tiempo, la
Alcaldía abriría unos puestos de trabajo en esas actividades productivas con un salario
garantizado por 10 ó 15 años. Por supuesto, se requería que dejaran las armas y que
simultáneamente y para garantizar el orden en estas zonas, se incrementara el pié de
fuerza, contratando 2.000 policías adicionales para la ciudad.

Como se ve se trataba de un proyecto a largo plazo –así lo reconoció el entonces

Secretario de Gobierno municipal, Jorge Enrique Vélez en declaraciones al periódico El
Mundo (septiembre 12/2002, p. 5B)- y que no establecía claramente las metas, las
estrategias de acercamiento y negociación y menos de dónde iba a salir el presupuesto
requerido.

Las propuestas siguen sobre la mesa, todas se auscultan, se plantean y se discuten, pero
la ciudad, pese al gran despliegue que se hace sobre el incremento del pie de fuerza –
mayor número de policías- regreso a los barrios periféricos con nuevas estaciones de
policía e instalación de cuarteles y los tímidos proyectos de inversión, aún se encuentra
muy lejos de un verdadero proyecto de paz. Se hace imprescindible un cambio
paradigmático en torno a las condiciones de la seguridad de los ciudadanos y la
convivencia: hay que superar el papel exclusivo del Estado y su visión represiva, para
colocar en su lugar la intervención y el compromiso ciudadano.

Participación democrática, presencia estatal efectiva con el fortalecimiento de los aparatos

policiales y judiciales, además de los organismos planificadores y de gestión, atención a
los derechos humanos y económicos: son las bases de un pacto democrático.

En síntesis: considero que el conflicto social solo se puede gestionar a través de la

participación democrática y que, en este orden, la estrategia impone la negociación
política como método para la resolución de conflictos –tal como lo plantea la Asamblea
Permanente de la Sociedad Civil, en Medellín- sobre la base de construir una sociedad
más equitativa e incluyente, que respete y proteja los derechos humanos.

En la base de la convivencia, como indicamos al iniciar este aparte, los métodos de

intervención tienen que estar centrados en la prevención y el control, pero todo ello con
miras a encontrar la seguridad jurídica y el apego a las normas, la seguridad ambiental, la
redistribución de las riquezas y el respeto por los derechos humanos, civiles, económicos,
políticos y culturales.

Ahora bien y para finalizar, es necesario destacar que en medio de este caos, generado
por la violencia, existen también fortalezas: de un lado, hay una relativamente fuerte
identidad de los pobladores con sus respectivos barrios y con la ciudad, y de otro lado,
existe la convicción ciudadana de que la solución no es a corto plazo y que ella solo se
logra con su propia participación en la búsqueda de alternativas.

54
Notas:
(1) Estos procesos de descomposición campesina y de expropiación violenta de las tierras urbanas, marcaron el crecimiento urbano de
Medellín, al igual que el de muchas de las ciudades colombianas, hasta fines de la década de los 70´s en el siglo pasado.

(2) Podría pensarse que la expresión “éxodo” sería una mejor forma de describir este proceso.

(3) La movilidad intraurbana o el desplazamiento intraurbano, se produce por las amenazas de muerte y de expulsión que se crean como
secuelas luego de hostilidades entre grupos armados, o por la negativa de pagar los impuestos exigidos por estos grupos. Generalmente, el
desplazamiento se produce de manera individual o por grupos familiares. Es de destacar que esa movilidad produce, además de los impactos
culturales y psicoafectivos lógicos del desarraigo, un desmejoramiento real de las condiciones de vida del grupo afectado: eventualmente
puede pasar de ser propietario a arrendatario y se incurre en nuevos gastos (por transporte, educación, etc.).

(4) Comisión de 9 académicos y un exmilitar, constituida en 1987 a solicitud del Ministro de Gobierno Fernando Cepeda Ulloa, con el fin de
proponer al Gobierno central una serie de estrategias para enfrentar el fenómeno de violencia en todo el territorio nacional.

(5) Las fronteras son siempre, más que una entidad físico territorial, fronteras de memoria, desde las cuales el sujeto social identifica los
lugares y los no-lugares, como los definió Marc Augè.

(6) Utilizo la expresión de marcas territoriales, así como la de bordes, en el sentido planteado por Kevin Lynch en su famosos texto LA
IMAGEN DE LA CIUDAD, Ed. Infinito, Buenos Aires, Argentina (1959).

(7) El contenido de este concepto de “mundo de la vida” es la polémica de Habermas con G. H. Mead y A. Schutz. Véanse los textos de
Habermas TEORÍA DE LA ACCIÓN COMUNICATIVA (1989) y TEXTOS Y CONTEXTOS (1996) por ejemplo.

(8) Los grupos milicianos son grupos urbanos proclives a la insurgencia, tienen fuerte asiento local y estrechos vínculos con la comunidad, lo
que hace que tengan un conocimiento profundo de los barrios y territorios en donde operan. La masificación de su estructura implicó que se
vincularan muchos jóvenes de la ciudad, que venían de bandas y pandillas barriales, que estuvieron incluso al servicio del narcotráfico. Se les
dio entrenamiento militar y se puede decir que se descuidó su formación política –esto los hizo muy vulnerables.

(9) Palabra ideada por el español Eduardo Vinyamata, para referirse a la eventual construcción de una nueva ciencia que tiene que ver con el
estudio de los conflictos y de los mecanismos de resolución de conflictos.

(10) Para algunos, el hecho de ser una ciudad bien ubicada, relativamente desarrollada en términos industriales, comerciales y de servicios,
con vías de acceso y llegada bien definidas que facilitan el acceso a los puertos y a los ríos como El Magdalena, Atrato y Cáuca, además de
su geografía y climas, se constituyen en suficientes atractivos estratégicos para los actores armados. Habría un factor detonante: esta ciudad
fue asiento de la más grande organización delictiva del narcotráfico, el Cartel de Medellín, comandado por Pablo Escobar. Su ubicación sería
una trinchera estratégica para la circulación de armas y narcóticos.

(11) Las poblaciones tuguriales de Colombia, tiene el mismo contenido social de las “Callampas” de Chile, de las “Favelas” de Brasil, de las
“Villas Miserias” de Argentina y de los “Rancheríos” de Perú.

(12) Estos son barrios de “Urbanización Pirata”, es decir, barrios que no son invasiones sino que su sistema de loteo no sigue las normas
reguladoras de planificación determinadas por la Administración Municipal: como espacios definidos para las vías, aceras, servicios
comunales y públicos, etc.

(13) Estos son barrios de invasión que se ubican en esa época por fuera del perímetro urbano de la ciudad establecido por el Concejo
Municipal.

(14) El imaginario de los nuevos pobladores construyó la nueva ciudad y ello estaba tan acentuado que incluso cuando estos pobladores
salían a realizar su economía del “rebusque” decían que “iban para Medellín”, es decir, sentían que salían de su propia ciudad para otra.

55
(15) En un estudio de opinión realizado por el Centro de Estudios de Opinión (CEO) en 1985, los pobladores pobres de la ciudad señalaron
que la figura más recordada por ellos y que mayor influencia tenía era la del Sacerdote. Colocándose por encima de deportistas, de maestros,
incluso de otros vecinos.

(16) Definitivamente, el Estado y la Administración Municipal siempre han tenido una relativa eficacia en el desarrollo de programas de
inversión en obras públicas y servicios en las diferentes zonas de Medellín, pero han fracasado en dos frentes: de un lado, en constituirse
como organismos de control legal y de administración de justicia, dados los altos niveles de corrupción e impunidad con la que actúan policía,
F2, SIJIN y fiscalía –lo que les resta legitimidad como fuerzas mediadoras de conflictos- y, de otro lado, en la inversión social y el estímulo a
la creación de fuentes de empleo, viviendas de buena calidad y a precios accesibles para todos, más impulso a programas lúdicos y
culturales.

(17) Es necesario acotar que lejos de mi exposición existe la idea de que ser pobre significa ser violento. Sin embargo, es necesario indicar
que la exclusión económica y social, en nuestras sociedades si debe ser entendida como condición necesaria, aunque no suficiente, para la
salida violenta. Compartimos las tesis de Hopenhayn, cuando anota que la violencia en Latinoamérica es consecuencia y respuesta de las
diversas formas de exclusión social y política (Hopenhayn, 1990:38)

(18) Muchas de estas memorias, que son realmente historias de lucha, han sido recogidas en 2 versiones del concurso “Historia de Mi Barrio”
desarrolladas por la Administración Municipal.

(19) Barrio es la menor división territorial y administrativa del área urbana, con población de similar categoría socioeconómica y en donde
predomina el uso residencial.

(20) Zona es una división conformada por comunidades con diferentes categorías socioeconómicas.

(21) La Comuna se refiere a 2 ó más barrios económicamente similares, con servicios colectivos y que pueden tener distintos usos del suelo.

(22) Los corregimientos y veredas corresponden al área rural, pero poseen poblaciones inferiores a 20.000 habitantes.

(23) En el mismo período, la Comuna Nororiental producía, según DECYPOL, 1 de cada 4 muertes violentas de la ciudad y la Comuna
Noroccidental, 1 de cada 5 muertes violentas.

(24) Se estima que una población de 1.900.000 habitantes sufrieron el desplazamiento forzoso, hacia la ciudad de Medellín, durante el último
quinquenio del siglo 20. Ello implica una serie de dificultades por su asimilación por un sistema urbano anacrónico. Medellín tiene 45
asentamientos de desplazados forzados, de los cuales el 40% está en las zonas Centrooccidental y Nororiental.

(25) Es precisamente el arbitramento de estos conflictos vecinales lo que permitirá sustentar la “legitimidad” de los grupos como las milicias,
de lo cual hablaré más adelante.

(26) En la interpretación de los desplazados encontramos dos perspectivas: algunos los ven como víctimas del conflicto y por ello, sujetos de
toda consideración y apoyo, asumiendo una actitud paternalista. Otros, los ven como parte de los actores en conflicto, es decir, que de alguna
manera están comprometidos con alguno de los actores en conflicto y su develamiento les obligó a emigrar de sus tierras, por ello se les
asume con temor y desconfianza.

(27) Estos sicarios desarrollaron culturalmente una forma muy particular de religiosidad, que Salazar (1990) denominó popular: hacían
ofrendas en las iglesias y se encomendaban a la Virgen del Carmen o a San Judas o a otro santo, antes de cometer cada uno de sus
crímenes.

(28) Desde la década de los 60´s se les llamo eufemísticamente “barrios subnormales”, expresión que por supuesto contiene una fuerte carga
semántica.

56
(29) Tal vez el valor más trascendente que es el respeto a la vida, se pierde con la presencia del narcotráfico y sobre todo con la puesta en
marcha del aparato sicarial. Los jóvenes, en medio de una ciudad que no les ofrece nada, carentes de oportunidades, encuentran que al
colocarse al servicio de los capos, les genera prestigio barrial y dinero. La vida de “los otros” se convierte en una mercancía y el dinero y las
armas en los medios de adquirirla, no importante que en el negocio se arriesgue la vida propia.

(30) Pero aclaremos que no toda violencia de este tipo, implique que su actor tiene que ser marginal o desempleado, etc. Es una “forma de
procesar su exclusión” dice Hopenhayn.

(31) En este aparte quiero resaltar solo algunos aspectos propios de un mapeo del conflicto urbano. Particularmente me referiré a la dinámica
y estructura de las relaciones de antagonismo, a su estado actual y a los escenarios y tendencias observables.

(32) El Comité Permanente Para la Defensa de los Derechos Humanos de Colombia- trae datos estadísticos que también son recogidos por
Daniel Pecaut (1997) que nos permiten dimensionar esta situación: Brasil viene con una tasa de homicidios de 24.6 por cada 100.000
habitantes, Panamá de 22.9, México 20.6, Venezuela 16.4, Perú de 11.5 y Estados Unidos de 8. En contraste Noruega sólo llega a 0.9
homicidios.

(33) Se ha constituido como parte del ABC de la Resolución de Conflictos la idea de que los “individuos no son el problema, sino que lo
encarnan”. Enfatizaría que se requiere buscar los nexos sujetos sociales y problemas.

(34) Según el estimativo que aparece en un informe del Comando de la Policía Metropolitana, las estructuras armadas ilegales tienen los
siguientes integrantes: FARC 310 hombres en Medellín; ELN son 170; CAP solo 50; las AUC cuenta con 640 integrantes y el FRAP con 50
miembros. Para un total de 1220 hombres.

(35) Esta violencia delincuencial es circunstancial y de oportunidad y se presenta movido por condiciones –la mayoría de las veces- de
exclusión económica.

(36) “Alrededor del tema de la producción, distribución, circulación y protección de los narcos, llegaron propuestas de organización de grupos
armados delincuenciales a los barrios populares con distintas funciones: cuidar el negocio, ajustar cuentas, cobrar venganzas. Se fortaleció
entonces un aparato militar liderado por Pablo Escobar , Alfredo Vásquez "El Pana", John Jairo Velásquez "Popeye", Carlos Aguilar "Mugre",
Otoniel González "Otto" y los hermanos Mosquera ("La Quica y Tyson")” (Elizabeth Yarce, 2002)

(37) Según algunos autores –Jesús Martín barbero, María Teresa Uribe, Alonso Salazar, etc. – han surgido rasgos culturales o una “cultura
de la violencia” –cultura de la violencia familiar y sexual, la de la violencia escolar, la violencia laboral, etc.- que se ha transmitido a lo largo de
estos últimos 15 años de manera generacional. Sin pretender intervenir en la existencia o no de dicha cultura, quiero precisar qué se
entiende, en este documento, como cultura de la violencia: el desconocimiento del orden jurídico, mediado por el Estado, que es reemplazado
por la utilización de la fuerza con el fin de lograr objetivos particulares. Se trata, en esencia, de la quiebra de la autoridad del Estado y de las
Instituciones para integrar a los asociados en un sistema de normas y valores.

(38) En otro de sus textos, el reconocido como violentólogo, Álvaro Camacho (1995) resalta que el narcotráfico ha generado violencia en tres
direcciones: hacia su interior (intra e-intermafias, como por ejemplo, en los ajustes de cuentas por efectos del reparto de los réditos del
negocio), violencia orientada hacia las barreras que obstaculizan directamente el funcionamiento del negocio (convirtiendo en objetivo a los
funcionarios del Estado, a políticos y a opositores), y violencia ejercida hacia quienes pretenden modificar el orden social sobre el cual se
realiza la actividad (como son las acciones contra los sectores de la izquierda y los líderes populares y sindicales).

(39) El gobierno local, al amparo de los principios constitucionales de defensa y protección de los ciudadanos, legalizó esta situación
produciendo los decretos 029 y 358, por medio de los cuales se “reglamenta el funcionamiento de los grupos de autoprotección en la ciudad”.

(40) En el Congreso de la Paz y la Democracia del M19, que se celebró en la localidad de Los Robles, Departamento del Cauca, en 1984 se
decidió que el M19 sería “gobierno” y para ese objetivo nace el proyecto de crear las Milicias Bolivarianas que tendrían como asiento las
ciudades, ellas serían núcleos de base del movimiento guerrillero, actuando bajo la dirección directa del M19 –a la manera de los sujetos
insumisos- que, sin perder el norte de la toma del poder, funcionarían como representantes de la guerrilla y buscarían compenetrarse con la

57
comunidad, articularse a ella a través de la solución de problemas cotidianos. Serían grupos multifuncionales con actividades
propagandísticas, políticas y militares, además de las sociales y comunitarias. En Medellín, se ubicaron en los barrios Popular, Zamora y
Moravia de la Nororiental, en Villatina de la Centrooriental y en Castilla de la Noroccidental.

(41) James Urrego fue uno de los dirigentes fundadores de la Cooperativa de Seguridad COOSERCOM y miembro de las Milicias Populares
del Pueblo y para el Pueblo (MPP), fue asesinado al poco tiempo de conformada la Cooperativa. La idea de la COOSERCOM era que las
milicias se quedarían con sus armas y velarían por la seguridad de sus barrios, convirtiéndose en una entidad legal.

(42) Integradas por las Milicias 6 y 7 de Noviembre que actuaron inicialmente en Barrios Villa Turbay, Villa Lillian, Llanaditas y 13 de
Noviembre en la zona Centrooriental; las Milicias América Libre con presencia en los barrios San Javier, 20 de Julio, La independencia y la
comuna 13 en la zona Centroccidental, también en Guayabal, Belén Rincón de la zona Suroccidental y en el 12 de Octubre, Aures y Picachito
de la zona Noroccidental; las Milicias Obreras, el Inconforme Popular, Milicias Compañero Martín.

(43) Es importante anotar que los rangos de edad de todos estos combatientes se ubica entre los 23 y 28 años, es decir, se trata de jóvenes
desesperados unos por las condiciones de miseria, otros hastiados de los atropellos de la delincuencia común y otros de una fuerte
convicción anticomunista. Todos ellos recurren a su vez a pobladores más jóvenes, entre los 16 y 25 años, que son obligados a entrar a estos
grupos, bien sea engrosando las filas de combatientes, o brindando colaboración proporcionando información sobre los movimientos de la
gente, rutas de buses, etc. Cada vez la población de estos actores armados es más joven.

(44) Quizás el hecho más reconocido mundialmente, pues los medios masivos le otorgaron gran despliegue, fue lo que el Alcalde municipal,
Dr. Luis Pérez denomino, “el rescate de la comuna 13”.

(45) En declaraciones a la prensa el General Mario Montoya Uribe, comandante de la IV Brigada con asiento en Medellín, decía que “Las
milicias de las FARC y el ELN tienen varias misiones: reclutar combatientes para los grupos rurales, recaudar fondos mediante la extorsión y
el secuestro para financiar los comandos rurales; establecer núcleos de propaganda para la organización; servir como retaguardia para los
combatientes enfermos porque muchos de ellos están llegando a reponerse a Medellín". (El Colombiano, “Guerra Urbana no ha prosperado”,
2002).

(46) Paradójicamente estos grupos armados, milicianos por ejemplo, defendieron principios que en comienzo son refuerzo del orden que se
supone combaten: los valores de la familia, las sanas costumbres, la no violencia Intrafamiliar, la no promiscuidad, etc. fueron prohijados por
ellos.

(47) Las autodefensas de Castaño y Mancuso iniciaron con la administración de Uribe Vélez un proceso de negociación, que en comienzo
involucra a todas las AUC, sin embargo algunas frentes como el Bloque Metro que tiene influencia en el Oriente y Nordeste antioqueño,
además de varias comunas de Medellín y que cuenta con cerca de 1.500 hombres, no aceptan estas negociaciones pues, como dice su
comandante “Rodrigo” o “doble cero” hay 2 nudos: uno, el esquema de negociación es de un sometimiento a la justicia –desmovilización de
tropas y cese de hostilidades- por parte de las AUC, sin margen para debatir sobre mecanismos que sirvan para la paz; y dos, el problema del
narcotráfico con sus consecuencias de dineros ilícitos (los capitales que ha creado), contrarreforma agraria (las tierras adquiridas por los
narcos) y situación jurídica de los líderes de las AUC con pedidos de extradición de Estados Unidos. Por supuesto, este Bloque es conciente
de su aislamiento político y militar (El TIEMPO, 2003:1-5)

(48) En este barrio es corriente que milicianos del ELN, vestidos de civil, patrullen el sector.

(49) Uno de los barrios más periféricos en la zona oriental, en comienzo dominado por los milicianos del ELN, pero hoy controlado por las
autodefensas del Bloque Metro.

(50) Aquí nacieron “los capuchos” como grupo de defensa comunitaria enfrentados con la banda de Los Calvos.

(51) Proviene de las viejas estructuras delincuenciales armadas de bandas ligadas al narcotráfico –al ala militar del extinto Cartel de Medellín,
y ligados a grupos paramilitares posteriormente- lo mismo que las bandas de los Priscos, la Ramada, los Mecatos, los Nachos, los Killer y los
Nachos entre otros.

58
(52) Esta banda, que ejerce influencia en casi toda la comuna nororiental, tiene cerca de 300 hombres y se ha colocado al servicio de las
AUC, específicamente al Bloque cacique Nutibara, lo mismo que sucedió con la banda de Los Cacaos del barrio Aures.

(53) Hoy al servicio de las AUC, pero anteriormente tenía vínculos con las FARC.

(54) La Operación Orión, fue adelantada por las autoridades en la Comuna 13, al occidente de Medellín y contra los frentes urbanos de las
FARC, del ELN y de los CAP. La comuna se presentó como una zona controlada totalmente por las milicias populares al servicio de la
insurgencia, desconociendo el incremento del control paramilitar en la zona, hecho que posteriormente fue denunciado por líderes comunales.

(55) Conviene destacar que se han hecho intentos, desde la misma comunidad, para enfrentar las situaciones problemáticas, basta
mencionar “el plan alternativo de desarrollo de la zona nororiental o Plan Alternativo Zonal (PAZ)” presentado a consideración del Concejo
Municipal y da la Alcaldía de Medellín en 1996. Igualmente mencionemos “el Plan de desarrollo participativo de la zona Noroccidental”
presentado en 1990. En ambos la participación de más de 300 organizaciones de los barrios afectados en el Plan demuestra la vitalidad e
interés de la comunidad de coger en sus propias manos su destino. Ambos proyectos fueron archivados por la Administración Pública.

(56) Compañera de Fórmula, en al Vicepresidencia, del candidato Horacio Serpa en su lucha por la primera magistratura del país enfrentado
a Andrés Pastrana. Este a la postre fue elegido Presidente del país.

(57) Se trataría de una versión de “pactos sociales” o acuerdos entre grupos sociales organizados (a la manera de la visión neocontractualista
de John Rawls) en donde, de una parte, los grupos involucrados –bandas, combos y milicias- determinan “un armisticio razonado” que incluye
el respeto por el otro, la no agresión y el respeto por la vida; y de otro lado, la municipalidad quien avala y respalda estos acuerdos garantiza
apoyo de seguridad y desarrolla programas de inversión pública, en particular de empleo. Según la Oficina de Asesoría de Paz y Convivencia
de Medellín, se desarrollaron 25 pactos de no agresión entre diferentes bandas entre los años de 1998 y 2000.

(58) La propuesta con la cual nace esta oficina fue la de desarrollar para los actores armados, básicamente los grupos milicianos del ELN y
de las FARC un proceso de reinserción a la vida civil, con alternativas de proyectos productivos y desarrollo para las comunidades donde los
actores armados operan. El primer gran experimento concluyó el 25 de Febrero de 1994, cuando 650 jóvenes –aunque se estima que esta
fue una cifra inflada, para poder tener poder de negociación con la Administración Municipal- de las Milicias Populares del Pueblo y las
Milicias Populares del Valle de Aburrá, que habitaban los barrios Popular I y II, La Isla, Santo Domingo y otros barrios de la Comuna
Nororiental, Villa del Socorro, Moravia, La Milagrosa, Santa Cruz, parte de la zona centro-oriental, conformaron una Cooperativa de Vigilancia
llamada Cooperativa de Vigilancia y Servicios Comunitarios (Coosercom). La misma que no fue acogida por otros milicianos. Muchos de
quienes se acogieron a esta Cooperativa fueron asesinados, en medio de luchas intestinas, por poder, por prestigio, por las armas o por
ventajas económicas, o bien, sufrieron los efectos de una campaña de exterminio. Coincido con McDonald, cuando afirma que, en la idea de
la Cooperativa, ya existía una suposición fundamental errada al creer que la seguridad privada es un sustituto aceptable de la seguridad
estatal en algunas zonas abandonadas.

(59) Así no se plasmaba la idea de Rawls de construcción de convivencia social sobre la base de principios mínimos de justicia con
aceptabilidad general por personas libres e iguales. Los beneficios económicos que favorecieron solo a algunos militantes de bandas, incluso
fueron considerados insuficientes por estas, hasta el punto de que a finales de 2000, algunos de los firmantes de los pactos, y que fueron
involucrados en programas de empleo como fue el de contratación para hacer limpieza y mantenimiento a las quebradas de Medellín,
consideraron que el apoyo estatal era escaso, que el empleo ofrecido duraba poco o que no era para la totalidad de los miembros de las
bandas involucradas.

(60) Cuando se habla de deuda social, se quiere enfatizar en un sistema de intereses públicos y privados que se imbrican en beneficio de los
privilegios de unos pocos y en detrimento de los más.

59
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62
MOVILIDAD Y MIGRACIÓN EN LA REGIÓN FRONTERIZA MÉXICO-
ESTADOS UNIDOS: UN ANÁLISIS BINACIONAL A PARTIR DE LOS
DATOS DEL CENSO DE POBLACIÓN DE 2000
Dr. CRISTÓBAL MENDOZA
Departamento de Estudios Regionales - INESER
Universidad de Guadalajara
mpc977@cucea.udg.mx

La actual frontera internacional México-Estados Unidos es resultado de la guerra entre

estos dos vecinos. Los conflictos armados iniciaron con la independencia de Texas en
1836 y culminaron con el Tratado Guadalupe-Hidalgo en 1848, por el cual, México perdía
alrededor de la mitad de su territorio (los estados de lo que son hoy California, Arizona,
Nevada, Nuevo México, Texas, la mayoría de Utah, y parte de Colorado y Oklahoma).2
Posteriormente, en 1853, el general Santa Anna vendió la región de la Mesilla, ubicada en
el norte de Sonora, a los Estados Unidos, fijando, de esta manera, las fronteras actuales
de México y Estados Unidos. Sin embargo, la frontera podría haberse desplazado más al
sur, dadas las convulsiones políticas y sociales de finales del XIX y principios del XX en
México, incluidas las diferentes invasiones estadounidenses o los intentos por parte de los
Estados Unidos de anexionarse más territorios (véase, a este respecto, el recuento
histórico exhaustivo que realiza Bassols Batalla, 1998).

En este contexto, garantizar la "mexicanidad" de la frontera norte fue una constante de los
primeros gobiernos post-revolucionarios. Así, durante el sexenio cardenista (1934-40), se
llevaron a cabo políticas específicas de desarrollo y "colonización" de esta parte del país,
las cuales se realizaron en paralelo a la Reforma Agraria. Dicha reforma comportó el
reparto de las tierras, algunas expropiadas a grandes empresas norteamericanas, a
agricultores mexicanos (por ejemplo, en el Valle de Mexicali o en el Bajo Bravo, Bassols
Batalla, 1999). Sin embargo, la escasez de comunicaciones con el resto de la República
había motivado que, ya en 1933, se iniciara una política de "zonas libres" con la creación
de Perímetros Libres Experimentales para Tijuana y Ensenada, con la intención de
solventar el problema del abastecimiento de mercancías y productos en estos dos
municipios. En 1937 la Zona Libre ya comprendía todo el territorio norte de Baja California
y San Luis Río Colorado (Canales, 1995).

Más recientemente, México ha implementado políticas de desarrollo regional circunscritas

a los territorios fronterizos, de cara a aprovechar sinergias que pudieran resultar de su
condición de vecino de los Estados Unidos. De esta manera, se han implementado
políticas arancelarias, fiscales e industriales en la franja fronteriza (por ejemplo, el
régimen de libre importación temporal de maquinarias e insumos, Comisión Económica
para América Latina y el Caribe, 1996). A partir de la firma del Tratado de Libre Comercio
de la América del Norte en 1994, el régimen fiscal "excepcional" de la frontera está dando
paso a una nueva legislación arancelaria y fiscal que ha provocado, entre otras cosas, la
expansión de la industria maquiladora hacia el resto de la República (De la O, 2002). La
aplicación de políticas comunes, como las mencionadas anteriormente, hace que
ciertamente la franja mexicana más cercana a la frontera con los Estados Unidos cuente
con características que podríamos denominar "comunes" desde Baja California hasta
Tamaulipas.

63
Estas características "comunes" incluyen el desarrollo de la industria maquiladora, que se
erige en una de las causas principales de migración laboral a la frontera, especialmente
en aquellos municipios que cuentan con una base económica poco diversificada, como
son las ciudades medias y pequeñas (por ejemplo, San Luis Río Colorado o Ciudad
Acuña). Prueba de ello, como se verá con más detalle posteriormente, son las altas tasas
de crecimiento de población de esta área. La frontera, sin embargo, no sólo atrae, sino
que también expulsa, y es residencia de numerosos trabajadores que laboran en Estados
Unidos que cruzan a diario la línea internacional ("commuters"). A título de ilustración,
según datos de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano, alrededor del 8% de la
Población Económicamente Activa de Tijuana y Mexicali trabajaba en 1999 en los
Estados Unidos. Este porcentaje disminuía hasta el 4% para Ciudad Juárez y Nuevo
Laredo, y hasta el 3% en el caso de Matamoros en este mismo año (Mendoza, 1999,
véase Mapa 1 para la ubicación de estas ciudades).

La perspectiva de los Estados Unidos, con respecto a su frontera, es diferente. Quizá sea
desde la historia que, con mayor fuerza, se ha defendido la existencia de una región
común en el suroeste de los Estados Unidos. En este sentido, la escuela historiográfica
de los Spanish Borderlands, iniciada a finales del XIX y encabezada por Herbert E. Bolton
y David Weber a principios del siglo XX, reivindicó el pasado colonial español de todo el
suroeste, de Florida a California, desde una perspectiva romántica (Schwaller, 1997). La
historia oficial estadounidense atribuyó al excesivo centralismo de la ciudad de México y a
una administración débil, a cargo de la misión (poder religioso) y el presidio (poder militar),
la falta de articulación del actual territorio del sur de los Estados Unidos dentro de la
Nueva España, o posteriormente en México (Bolton, 1979, primera publicación 1917), lo
cual, siguiendo esta línea de pensamiento, comportó la pérdida y anexión de estos
territorios en la Unión Americana.

Los Estados Unidos, a diferencia de México, sin embargo, no han implementado políticas
federales comunes para el conjunto de la frontera, aparte de las relativas a la "seguridad
nacional", incluyendo aquí los aspectos relacionados con la migración. Las políticas
federales se limitan a militarizar la frontera, desde San Diego a Brownsville, sin distinguir
estados. La primera iniciativa, en este sentido, se tomó en El Paso (Texas), con la
implementación de la Operación Blockade o Bloqueo, más tarde Hold the line, operación
que se hizo extensiva rápidamente a otras ciudades, como San Diego (Operación
Gatekeeper o Guardián). La frontera es, en todo caso, percibida como un lugar conflictivo,
con problemas específicos derivados de su vecindad con México, como migración o
pobreza.

En todo caso, difícilmente se puede hablar de una región fronteriza desde California a
Texas, dada la especificidad de las ciudades ubicadas a lo largo de esta región. Así,
mientras San Diego despunta como una ciudad de alto crecimiento económico, los
indicadores económicos y sociales de los condados del sur de Texas se sitúan muy por
debajo de la media nacional (Peach y Williams, 2000). De hecho, en caso de buscar
alguna particularidad común, ésta sería el alto porcentaje de personas de origen
mexicano, con la excepción de San Diego. Especialmente en el caso de Texas, los datos
del Censo del 2000 muestran una pauta territorial clara: la población latina disminuye a
medida que nos alejamos de la línea internacional (Mendoza, 2002). La mayor proporción
de personas mexicanas o de origen mexicano, unido a una agresiva política de control de
los flujos migratorios, serían, por tanto, los rasgos que conformarían la realidad fronteriza
del suroeste de los Estados Unidos.

64
No sorprende, en este contexto, que la demografía tampoco haya conseguido superar la
línea internacional, lo cual no quiere decir que no se haya tomado en cuenta la realidad
fronteriza para estudiar los fenómenos demográficos. Lo que realmente no se ha logrado
hasta la fecha es implementar encuestas comunes, con metodologías comparables, con
la excepción de algunas encuestas no representativas con universos muy reducidos
(véase, a este respecto, Vásquez Galán y Cueva Luna, 2001, que comparan la oferta y
demanda de servicios de salud en Matamoros y Brownsville).

En el caso de México, los primeros estudios sobre sociodemografía de la frontera norte

explicaban los supuestos cambios sociodemográficos de la región en función de su
vecindad con los Estados Unidos (Bustamante, 1981 o Ham-Chande y Weeks, 1992). En
este contexto, se explicaba el Modelo de Transición Demográfica del norte de México, el
cual se situaba en una fase más avanzada que la del resto del país (Coubès, 2000). Sin
embargo, desde los noventa, asistimos a un cambio de enfoque: la frontera se compara
con el resto del país y, en general, se concluye que los cambios en el norte son un reflejo
de cambios estructurales producidos en México en su conjunto (por ejemplo, el estudio de
Delaunay y Brugeilles, 1995 sobre fecundidad o Quilodrán, 1991 sobre nupcialidad). En
esta misma línea, Delaunay (1995), que revisa una serie de indicadores demográficos
para el conjunto del país, afirma que la frontera norte es totalmente mexicana, pero que, a
menudo, se sitúa a la vanguardia de los cambios sociodemográficos y económicos del
país. Este autor, sin embargo, evita posicionarse claramente sobre si las ciudades
fronterizas observan rasgos distintivos que impulsan cambios en su estructura
sociodemográfica, o si estos últimos no son más que un reflejo de las mudanzas
estructurales que se están produciendo en el conjunto del país.

En los Estados Unidos, los estudios sobre sociodemografía en el suroeste se concentran,

en general, en temas relacionados con migración o etnicidad (especialmente, el flujo de
trabajadores ilegales, por ejemplo, Bean et al., 1992, o Bustamante, 2001), salud (en
muchos casos la salud de los migrantes o de usuarios mexicanos de los servicios
sanitarios o asistenciales estadounidense, por ejemplo, Guendelman y Jasin 1992) o en
pobreza (por ejemplo, Beets y Slottje, 1994 o Ward, 1995). De acuerdo con la mayoría de
los enfoques, y aunque no se afirme claramente, la frontera, a diferencia de otros lugares,
es un lugar "problemático", donde generalmente se agudizan fenómenos que, por otro
lado, se observan en el resto del país. Es cierto, no obstante, que los condados
fronterizos estadounidenses, con la excepción de San Diego, tienen indicadores de
bienestar muy por debajo del resto del país (Peach y Williams, 2000). A la hora de
explicar estos indicadores, uno de los argumentos que se maneja en el debate sobre la
(mayor) pobreza del suroeste estadounidense es que ésta deriva de su proximidad con
México. En efecto, esta visión coincide con la opinión de amplios sectores de la población,
incluida la de origen mexicano, residente en las ciudades fronterizas estadounidenses (a
este respecto, véase Vila, 2000).

Por otro lado, los estudios de demografía en la región se han visto influenciado por una
polémica paralela, a veces estéril, sobre la definición y la extensión de la zona fronteriza
México-Estados Unidos (véase, a ese respecto, Ham-Chande y Weeks, 1992; o Zenteno y
Cruz, 1992). Para algunos autores (por ejemplo, Bustamante, 1989; Herzog, 1990) existe
una única región fronteriza México-Estados Unidos, aunque para otros (véase, por
ejemplo, Alegría 2000) el concepto “región fronteriza” no tiene bases sólidas firmes ni un
marco teórico de referencia.

65
En este contexto, usando datos censales de México y Estados Unidos, Mendoza (2001 y
2003) analizó conjuntamente una serie de indicadores sociodemográficos para ambos
lados de la frontera. Este autor planteaba si la frontera ejercía también como barrera
sociodemográfica, a pesar de la gran permeabilidad de personas, bienes y capital, o si,
por el contrario, existía continuidad espacial de los fenómenos fronterizos. La principal
conclusión de estos trabajos fue que

"la línea internacional separa dos sistemas sociodemográficos distintos. El volumen de

personas que se desplazan en el territorio parece ser [...] el único rasgo sociodemográfico
común, aunque las características del flujo y sus impactos en el territorio varían en un lado y
en otro de la frontera. Por el contrario, la migración parece reforzar la distancia que existe
en términos sociodemográficos entre el norte de México y el suroeste de los Estados
Unidos. No encontramos, así, [...] evidencia suficiente para asegurar que se da un efecto
difusión de eventos sociodemográficos, sino de todo lo contrario, la frontera ejerce un papel
de línea divisoria entre dos regímenes sociodemográficos" (Mendoza, 2001, pág. 52)

Esta conclusión ya había sido apuntada por otros autores (véase Rubin-Kurtzman, Ham-
Chande y Van Arsdol, 1996), que también concluyeron que la alta movilidad y la migración
de personas son las características demográficas de la frontera. Sin embargo, el alcance
de esta afirmación no ha sido comprobado empíricamente, dada la falta de información
comparable sobre migración para México y Estados Unidos. En este sentido, los datos del
Censo del 2000 sobre migración, que no estaban disponibles a la hora de escribir mis
anteriores trabajos, permiten arrojar nueva luz al fenómeno migratorio, dado que, por
primera vez, el Censo mexicano recoge la migración intraestatal. Además, a pesar de las
evidentes carencias del censo, especialmente el mexicano, para estudiar la movilidad de
las personas (Corona, 1997), éste es la única fuente que permite realizar comparaciones
binacionales por a escala municipal o de condado.

Este capítulo, por tanto, pretende retomar una discusión empezada anteriormente
(Mendoza, 2001 y Mendoza, 2003), profundizando en los aspectos relativos a las
dinámicas migratorias en la zona fronteriza de México y Estados Unidos. El artículo
empezará ubicando la concentración de la población y las tasas de crecimiento en el
período 1990-2000. A partir de esta primera sección, el artículo abordará dos cuestiones
en torno a la migración: su volumen y su origen.3

DATOS

El problema principal para abordar una perspectiva sociodemográfica conjunta en la

región fronteriza México-Estados Unidos es la falta de datos comparables para ambos
lados de la línea internacional. En este sentido, resalta la falta de encuestas comunes, o
de encuestas diferentes con metodologías comparables. La forma de organizar la
recogida de información a través de encuestas en Estados Unidos y México puede ser un
buen ejemplo para ilustrar la dificultad de la comparación entre fuentes de información.
Los Estados Unidos cuentan con una única encuesta de población, de periodicidad
trimestral, la Encuesta Continua de Población (Current Population Survey), representativa
para todo el país, estados y Áreas Metropolitanas, que indaga diferentes aspectos
demográficos, incluyendo empleo y etnicidad, y que cuenta con diferentes módulos ad hoc
de periodicidad variable. México, por su parte, cuenta con una serie de encuestas, la
Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica, la Encuesta Nacional de Empleo, la
encuesta que acompañó al Conteo de Población, representativas para el país y por

66
estado, que ofrecen quizá más información en su conjunto, pero de recogida más
dispersa y menos sistemática. Por otro lado, las definiciones de las variables y categorías
usadas en los cuestionarios de estas encuestas también difieren en un lado y otro de la
frontera. Quizá el ejemplo más claro sea la forma de cuantificar empleo y desempleo en
ambos países.

Dejando a un lado los problemas metodológicos que pudiera entrañar comparar

encuestas mexicanas y estadounidenses, éstas no son representativas por municipio.4 La
única posibilidad, en ausencia de encuestas, es estudiar ambas realidades
sociodemográficas a través del Censo de Población y Vivienda que se realiza cada diez
años tanto en México como en la Unión Americana. A pesar de que ambos censos tienen
objetivos diferentes, lo cual se refleja en cuestionarios distintos5, las preguntas relativas a
las características sociodemográficas de la población (por ejemplo, composición por edad
y sexo, condición migratoria) son comparables (véase Cuadro 1).

En este trabajo sólo nos centramos en los datos censales de 2000. Los datos se
presentan en valores relativos, dado que, en el caso de México, los porcentajes de "no
respuesta" en las preguntas relativas a migración son altos en algunos municipios.6 Ésta
es, por otro lado, la razón por la que no se comparan volúmenes de migración en dos
años censales, ya que las variaciones en los números absolutos pueden ser
sencillamente resultado de errores de cobertura. Por otro lado, en el Censo mexicano de
1990 no se contabilizó la migración intraestatal. De esta manera, suponiendo que los
datos no estuvieran afectados por errores de cobertura, sólo se hubiera podido comparar
migración interestatal e internacional por municipio, lo cual es de interés relativo para
evaluar el volumen migratorio.

Los datos se presentan en mapas binacionales que cubren una amplia zona fronteriza.
Concretamente, en México los mapas abarcan totalmente a cuatro estados del norte de
México (Baja California, Sonora, Chihuahua, y Coahuila) y parcialmente a otros cinco
(Baja California Sur, Sinaloa, Durango, Nuevo León y Tamaulipas). En los Estados
Unidos, los mapas cubren totalmente Nuevo México y Arizona, y parcialmente California,
Texas y Oklahoma, más el condado de Clark en Nevada, donde se encuentran Las
Vegas.7 En este trabajo, se aborda primeramente la distribución de la población en 2000 y
su crecimiento en el período 1990-2000. Posteriormente, el trabajo se centra en las tasas
de inmigración para el año 2000, con la finalidad de inquirir sobre el potencial migratorio
de la región en su conjunto. Finalmente, el artículo explora el origen de los flujos
migratorios en la región. Este análisis se realiza por municipio (México) y condado
(Estados Unidos).8

DISTRIBUCIÓN Y CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN 9

De acuerdo con el Mapa 1, la población de esta extensa área fronteriza se concentra en

cuatro corredores binacionales: Los Ángeles-San Diego-Tijuana, las ciudades fronterizas,
el corredor Coahuila-Nuevo León-Tamaulipas-Texas y el área Sonora-Arizona-Las Vegas.
Tres de estos corredores son de orientación norte-sur y un cuarto este-oeste (las
ciudades fronterizas). Sin embargo, a pesar de esta agrupación en corredores, estos "ejes
de poblamiento" distan de tener una "lógica" común en ambos lados de la línea
internacional.

Como se puede apreciar en el Mapa 1, la "región" más poblada de esta área es la

compuesta por las Áreas Metropolitanas de Los Ángeles, San Diego y Tijuana que cuenta

67
con una población de alrededor de 20 millones y medio de personas en 2000 y una alta
densidad (204.1 habitantes por km2). En números absolutos, su población ha aumentado
en más de dos millones y medio en los noventa, pero cerca de cuatro en los ochenta. En
números relativos, aunque no es el caso de Tijuana, los condados estadounidenses
experimentan tasas anuales de crecimiento de población menores en los noventa que en
los ochenta. Sin duda, las dinámicas sociodemográficas de las ciudades del sur de la
California norteamericana están relacionadas con México, en cuanto, como veremos, más
tarde, la migración de mexicanos es decisiva para entender el crecimiento poblacional de,
por ejemplo, Los Ángeles. Pero, es claro que el crecimiento económico de la región de la
costa del Pacífico, desde Los Ángeles a San Diego, a pesar de la gran demanda de mano
de obra migrante (a este respecto, Cornelius, 1998, defiende que la demanda de
trabajadores mexicanos en las empresas del sur de California es estructural, y no el
resultado de vaivenes coyunturales de la economía), es autónomo (de los ciclos
económicos) del norte de México. Todo lo contrario ocurre en Tijuana, una ciudad que
surgió, creció y sigue creciendo fundamentalmente por ser frontera con los Estados
Unidos (Ranfla y Álvarez de la Torre, 1986).10

A diferencia de California, las ciudades fronterizas no constituyen un continuum urbano de

alta densidad. De hecho, los núcleos urbanos son una excepción en la frontera
internacional. Estas ciudades, especialmente las del lado mexicano, son, sin embargo,
muy dinámicas desde el punto de vista demográfico debido a su gran capacidad de
atracción de migrantes, lo cual se traduce en altas tasas de crecimiento (Mapa 2). De esta
manera, las llamadas ciudades gemelas (San Diego-Tijuana, Ciudad Juárez-El Paso,
Laredo-Nuevo Laredo, Reynosa-McAllen y Matamoros-Brownsville), además de Mexicali,
contaban con una población total de 9 millones de personas en el 2000. En números
absolutos, éstas crecieron un total de 1,692,993 personas en 1980-90 y de 2,178,664 en
1990-2000, siendo su tasa de crecimiento anual casi igual en los ochenta (2.9%) que en
los noventa (2.8%). En los ochenta, en números absolutos, San Diego creció más
(636,170 personas), pero Tijuana tuvo el incremento relativo mayor (tasa anual de
crecimiento del 4.8%). Tijuana, por otro lado, también experimentó el incremento mayor,
de todas las localidades fronterizas, tanto en números absolutos (526,859) como relativos
(5.3%) en los noventa (Mapa 2).

Comparando las ciudades mexicanas con las estadounidenses, de ambos lados de la

frontera, las mexicanas crecen más que sus contrapartes estadounidenses en los noventa
(Mapa 2). Las localidades mexicanas, por su parte, también aumentan más su población
en los noventa que en los ochenta, tanto en términos absolutos como relativos. El caso
más subrayable es el de Nuevo Laredo, Tamaulipas, que pasó del 0.8% de crecimiento
anual en los ochenta a 3.5% en los noventa. En el caso de las estadounidenses, San
Diego y El Paso crecen menos, en términos relativos, en los noventa que en los ochenta,
a diferencia de las ciudades texanas (Laredo, McAllen y Brownsville) que observan la
tendencia contraria.

Sería motivo de otro artículo observar con detalle qué tipo de relación (dependencia,
interrelación, etc.) se establece entre los diferentes pares de ciudades. La literatura no
coincide en este punto, oscilando la polémica entre la falta de integración entre las
localidades mexicanas y estadounidenses fronterizas (Alegría, 2000), hasta la
interrelación entre ambas (Bustamante, 1989; Herzog, 1990) pasando por una integración
dependiente de las ciudades mexicanas con respecto a la economía norteamericana. Sin
embargo, a pesar de este tratamiento unitario en la literatura, al menos en su historia, las
ciudades fronterizas del noroeste mexicano, de creación reciente como Tijuana, difieren

68
de las del norcentro y noroeste que, en su gran mayoría, datan de la época de la
colonia.11 Quizá se requiera dar un paso más, y realizar estudios comparativos
sociodemográficas o de otra índole por localidad, dadas las particularidades de las
ciudades mexicanas y también de las norteamericanas, que imprimen carácter local a las
relaciones binacionales, como bien sugería Vila (2000) que, a pesar de su exhaustivo
trabajo etnográfico, defendía que sus conclusiones se reducían exclusivamente a El Paso-
Juárez y que no se podían hacer extensibles al resto de la frontera.

En el amplio Corredor Coahuila-Nuevo León-Tamaulipas-Texas, definido aquí como las

ciudades situadas en la interestatal 35, desde Dallas hasta Laredo y su prolongación
hasta Monterrey-Saltillo, residía una población total de 12,095,423 habitantes en 2000. A
diferencia de California, no existe continuidad urbana entre éstas. Es más, existe amplias
zonas deshabitadas, o de baja densidad, entre núcleos habitados (por ejemplo, entre San
Antonio y Laredo; o entre Nuevo Laredo y Monterrey; Mapa 1). Por otro lado, a diferencia
de las ciudades fronterizas, este corredor tampoco comparte un rasgo que les confiera
una personalidad especial, como es el caso de la frontera internacional. Sin embargo, las
relaciones que tradicionalmente han existido entre Monterrey y el suroeste de los Estados
Unidos (Cerutti 2000, por ejemplo, argumenta que el crecimiento de la industria
manufacturera en Monterrey se debió al sector exportador y a su intensa relación con los
Estados Unidos), y entre el norte de México y San Antonio (San Antonio es una de las
ciudades no fronterizas con más del 50% de población latina; Mendoza, 2002) justifican el
considerar estas ciudades situadas a lo largo de la interestatal 35 y su prolongación en
territorio mexicano conjuntamente a la hora de analizar la estructura y cambio de la
población. Es más, paradójicamente el binomio San Antonio-Monterrey constituya las
ciudades mejor integradas de esta región de estudio. En este sentido, la existencia de
burguesías fuertes y consolidadas, en grandes ciudades de gran tradición empresarial,
unido al hecho que la mayoría de la población de San Antonio, incluida aquí su clase
empresarial, es de origen hispano, hace más factible un intercambio e interrelación más
igualitaria e interdependiente entre ambas (véase Cerutti y González Quiroga, 1999;
Cerutti, 2001).

Al comparar las Áreas Metropolitanas del corredor, observamos que, en números

absolutos, Dallas es la que experimenta los aumentos más relevantes en números
absolutos en los ochenta (620,993 habitantes) como en los noventa (842,928). En
números relativos, el Área Metropolitana Austin-San Marcos tiene las tasas de crecimiento
anual más altas para ambos períodos (3.9% en 1990-2000 y 3.7% en 1980-90). Sin
embargo, como se puede observar en el Mapa 2, son las Áreas Metropolitanas de tamaño
medio las que crecen más en términos relativos, como Killen-Temple. De la misma
manera, son las áreas metropolitanas, y no tanto la ciudad (o condado) central, los que
experimentan los aumentos de población más relevantes en este corredor. Esta misma
dinámica se observa en México. Al comparar ambas décadas, es subrayable que el
municipio de Monterrey perdiera población en los ochenta, aunque aumentara el número
de habitantes ligeramente en los noventa. Para el Área Metropolitana de Monterrey, en su
conjunto, sin embargo, el crecimiento relativo es menor en los noventa que en los
ochenta, aunque siempre se mantiene positivo.

Un último corredor binacional de población es el formado por la región Sonora-Arizona,

incluyendo aquí el condado de Clark, donde se sitúan Las Vegas. La importancia de este
corredor no radica tanto en el número total de personas que viven (7,412,894 en 2000,
incluyendo aquí sólo las ciudades de Sonora, Arizona y Las Vegas), sino en el ritmo de
crecimiento de su población. En este sentido, Las Vegas casi dobla su población en los

69
ochenta, pasando de 463,087 en 1980 a 741,459 en 1990, siendo su incremento en
números absolutos de 634,306 personas en los noventa, lo cual significa un crecimiento
anual del 4.7% en los ochenta y del 6.2% en los noventa (Mapa 2). El sur de Arizona, por
su parte, también observa crecimientos subrayables. Phoenix dobla su población en
veinte años y Tucsón la aumenta en un 50% en el período 1980-2000. Por su parte en
Sonora el crecimiento se concentra en el triángulo San Luis Río Colorado-Nogales-
Hermosillo, en detrimento de las costas del estado. Por último, y a diferencia de Arizona,
ningún municipio rural, del interior de Sonora, supera los 15,000 habitantes (en blanco,
por tanto, en el Mapa 1), municipios además que están sufriendo un subrayable proceso
de despoblación.

De la misma manera que Monterrey y San Antonio comparten intereses comunes, Tucsón
y Hermosillo, otras dos ciudades no fronterizas tienen intensas relaciones comerciales,
fomentadas por la implantación de la industria maquiladora en Nogales, Hermosillo y en
otros puntos de Sonora, que se cimentan, en muchos casos, en relaciones familiares
entre el sur de Arizona y Hermosillo (Alegría, 1992). De esta manera, el crecimiento
demográfico (y también económico) de Sonora se orienta hacia el noroeste, en vez de la
costa del Pacífico, como fue tradicional a principios de siglo (Ramírez, 1991; Almada,
2000, y Mapa 2 que muestra que en 1990-2000 sólo Hermosillo, Nogales y San Luis Río
Colorado tienen tasas de crecimiento superiores al 2% anual).

En realidad, el rasgo sociodemográfica de esta extensa área de estudio es el hecho que

amplias zonas están escasamente pobladas, dándose casos de despoblamiento en los
noventa en la Sierra Madre Occidental, región Sonora-Chihuahua, ciertos municipios
ubicados en áreas áridas (por ejemplo, el norte de Durango), y Occidente de Texas
(Mapas 1 y 2). Es más, se observa una polarización del crecimiento de población en
algunos de los estados considerados aquí. Por ejemplo, mientras las costas y la frontera
internacional de Sonora aumentan su población, los de la sierra decrecen. De una manera
similar, las zonas rurales del Occidente de Texas pierden habitantes, contrariamente de
las ciudades situadas en la misma región (por ejemplo, Amarillo), en el corredor Dallas-
San Antonio o en la frontera. En suma, el crecimiento de la población está muy
concentrado en los cuatro ejes previamente descritos, en una región que, en definitiva, se
caracteriza por su baja densidad. Paradójicamente, el primer eje de poblamiento de la
región, el formado durante la colonia por Santa Fe de Nuevo México-Chihuahua, el eje
central o la ruta de Santa Fe, es actualmente un corredor débilmente poblado, con la
excepción de las ciudades de Juárez-El Paso (Mapa 1).

VOLUMEN MIGRATORIO: TASA DE INMIGRACIÓN (2000)

Sin duda el crecimiento poblacional de esta región se debe, en gran medida, a la

migración. Anteriormente afirmábamos que la gran movilidad y migración de personas era
la característica sociodemográfica clave de la frontera (Mendoza, 2001, 2003). Esta
afirmación se realizaba a partir de los datos de migración interestatal e internacional de
1990. En 2000, a diferencia de 1990, el Censo mexicano permite contabilizar aquellas
personas de 5 años y más que vivían fuera del municipio, pero dentro del estado
(migración intraestatal), cinco años antes del levantamiento censal, en enero de 1995.12
De esta manera, se puede tener una idea más precisa del volumen de personas que se
han desplazado en el período 1995-2000. Además, este dato es relevante porque la
migración intraestatal es numerosa en estados de gran tamaño (por ejemplo,
Chihuahua).13 En efecto, los números que se manejan para el estudio de la migración

70
están siempre influenciados por el tamaño de la unidad administrativa usada, así como
por la forma y distribución interna de una población dentro de esa unidad.

Aclarados estos puntos, el Mapa 3 representa la tasa de inmigración en 2000, entendida

como el volumen total de migrantes (personas de 5 años y más residentes fuera del
municipio o condado cinco años antes del levantamiento censal) con relación a la
población total del municipio o condado en 2000. La migración, de esta manera, se mide
en términos relativos, en función de la población del municipio o condado, para evitar
distorsiones propias del tamaño de la unidad geográfica de referencia, y para en el caso
de México, evitar errores de cobertura censal, como ya se ha explicado anteriormente. La
tasa de inmigración que aquí se presenta no es una tasa en sentido estricto, puesto que
en el numerador no se encuentra toda la población que ha llegado al municipio/condado
desde enero (México) o primero de abril (Estados Unidos) de 1995, sino aquellos que
vivían en estas fechas fuera del municipio o condado, que se desplazaron a esta unidad
administrativa y todavía residían a principios de 2000 aquí. Las personas que se
desplazaron después de enero de 1995 (México) o abril de 1995 (Estados Unidos) y
aquellos que cambiaron su residencia al municipio, pero que se fueron antes de la fecha
del levantamiento censal en 2000 no quedan registradas. En realidad, estamos hablando
de una proporción de inmigrantes, pero las dificultades intrínsecas de medir los flujos de
entrada (y de salida), ha popularizado el uso del concepto “tasa de inmigración” en estos
casos.

A primera vista, el Mapa 3 señala, de forma muy clara, que las tasas de inmigración son
muy superiores en el suroeste de los Estados Unidos que en el norte de México. Con la
excepción de dos condados de Texas, situados cerca de la frontera, el suroeste de los
Estados Unidos siempre registra tasas superiores al 10%. Con otras palabras, al menos 1
de cada 10 habitantes de esta región vivía fuera de su condado el primero de abril de
1995. Si a estas tasas, además añadiéramos los cambios de vivienda dentro del propio
condado, tendríamos que, en algunos casos, el porcentaje de los que se desplazan
superan a los que permanecen. A título de ejemplo, en Las Vegas, aunque quizá sea un
caso extremo, sólo el 34.5% residía en la misma vivienda en abril de 1995 y en el
momento de levantar el censo del 2000. Una tercera parte más cambió de vivienda dentro
del condado y alrededor del 50% procedía de un estado diferente o del extranjero. Son,
en efecto, tasas de movilidad de las poblaciones muy altas.

No sorprende, por tanto, que, en el norte de México, las tasas de inmigración sean
sensiblemente menores. Como norma, éstas no superan el 10% en esta región, aunque
algunos municipios, en su mayoría situados en la frontera internacional, Baja California y
el Área Metropolitana de Monterrey se sitúen por encima de este porcentaje (Mapa 3). En
este sentido, es interesante resaltar que son los municipios fronterizos, o los ubicados en
las inmediaciones de ésta, los que tienen un mayor potencial migratorio de nuestra zona
de estudio. Aquí se encuentran, con altas tasas, por encima del 10%, tanto grandes
ciudades, como Tijuana o Juárez (aunque no Mexicali), como ciudades pequeñas (por
ejemplo, Ciudad Acuña, San Luis Río Colorado, Nogales) o municipios mayoritariamente
rurales, como Hidalgo (Coahuila), o Guadalupe (Chihuahua). El patrón de atracción de
migrantes en el norte de México no sería, por tanto, urbano-rural, sino fronterizo.

Monterrey, sin embargo, sería la excepción que confirma la regla, ya que es una la única
zona urbana no fronteriza con fuerte atracción migratoria. Concretamente, cuatro
municipios de su Área Metropolitana registran porcentajes superiores al 20%, mientras el
resto se sitúa, en todos los casos, por encima del 10%. En un segundo plano, con tasas

71
situadas entre el 5 y el 10% se sitúan algunas ciudades no fronterizas del norte,
Hermosillo, Saltillo, Chihuahua, y dos regiones de expansión de la maquila, como el norte
de Sonora (eje Hermosillo-Nogales) o la zona maquiladora de Coahuila (para mayor
información sobre la reconversión de esta región, de cuenca carbonífera a región
maquiladora, véase Contreras, 2001).14

En el caso del suroeste de los Estados Unidos, no es la frontera la que registra una mayor
atracción de migrantes. De hecho, los únicos dos condados con tasas inferiores al 10%,
como ya se ha comentado anteriormente, se encuentran en la línea internacional.
Además, la franja situada entre los ríos Bravo y Nueces, con porcentajes de población
hispana superiores al 75% (Mendoza, 2002) muestran pautas de relativa baja movilidad,
comparado siempre con el conjunto del suroeste de los Estados Unidos. La conclusión
sería, por tanto, que el patrón está más diluido, resaltando las tasas del norte de Arizona y
sur de Nevada (superior al 30%) y el crecimiento de las ciudades a lo largo del corredor
San Antonio-Austin-Dallas en Texas. En el caso de California, los mayores crecimientos
relativos de migrantes se ubican fuera del Área Metropolitana Los Ángeles-Long Beach-
Orange, al este de esta aglomeración urbana; concretamente, en Riverside y San
Bernardino. Por su parte, Santa Bárbara, al norte de Los Ángeles, y San Diego, al sur,
también son zonas de alta inmigración, por encima del 20%.

Es de resaltar, por último, que las zonas con mayoría indígena tienen tasas de movilidad
más bajas que el resto del territorio. Éste sería el caso de la región Tarahumara de
Chihuahua y de las reservas de apaches y navajo en Arizona y Nuevo México. En este
punto coinciden tanto México como los Estados Unidos. Es más que probable que se den
comportamientos migratorios diferenciados entre las personas indígenas y aquéllas que
no lo son, siendo la probabilidad de emigrar más alta entre mestizos y blancos que entre
indígenas. Ésta sería la razón por la que la región tarahumara, al sur de Chihuahua,
experimenta crecimientos positivos, que contrastan con el resto de municipios adyacentes
a esta zona (norte de Durango, interior de Sonora y Chihuahua) que decrecen su
población (Mapa 2). La escasa emigración de los indígenas, unido con altas tasas de
fecundidad, son las causas de un elevado crecimiento poblacional.

Todo lo contrario ocurre en el sur de California, donde se observan tasas de inmigración

superiores al 20% (Mapa 3) que no se traducen en altas tasas anuales de crecimiento
(Mapa 2). Es más, el crecimiento relativo es comparativamente más importante en Baja
California, a pesar de observar tasas de inmigración menores, lo cual puede ser resultado,
primeramente, del hecho que los condados del sur de California están más poblados que
los de Baja California. No obstante, para el sur de California, estos datos sugieren que,
dado que la elevada inmigración no se traduce en crecimientos tan altos como se podría
esperar, los cambios de residencia fuera del condado de residencia (emigración) son
también de considerable magnitud. De esta manera, la característica a resaltar no sería
tanto la alta inmigración, sino la elevada movilidad de las personas, compensándose, en
muchos casos, las entradas con las salidas en el suroeste de los Estados Unidos. Esta
tendencia no se observa en el norte de México, donde se aprecia, en la mayoría de los
municipios fronterizos, tasas anuales de crecimiento superiores al 2% (Mapa 2). Éstos
están directamente relacionados con las tasas de inmigración, superiores al 10% en la
gran parte de la frontera, tal como se puede ver en el Mapa 3.

Como conclusión de este apartado, el volumen migratorio, entendido en términos

relativos, indica que también, en cuanto a patrones migratorios, México y los Estados
Unidos observan indicadores muy diferentes. La alta movilidad, siempre medido a partir

72
de los inmigrantes, no de los emigrantes, no es característica del conjunto del norte de
México. En todo caso, los municipios fronterizos y Monterrey serían las zonas de alta
inmigración, superiores al 10%. Este patrón territorial no se repite en los Estados Unidos,
donde los porcentajes de inmigrantes son siempre superiores al 10%,
independientemente de la ubicación de los condados. La tendencia en los Estados Unidos
sería, más bien, una alta movilidad de las personas que cambian de domicilio con relativa
facilidad, lo cual se traduce en crecimientos de población importantes en zonas poco
habitadas, como se puede observar en Arizona, pero en aumentos mesurados en áreas
de mayor densidad de población, como el sur de California. En México la movilidad es
menor, pero a pesar de tener tasas de inmigración menores que en los Estados Unidos, el
crecimiento poblacional, en términos relativos, es similar al del suroeste de los Estados
Unidos, o incluso mayor en algunos municipios como Tijuana o Acuña. Si tuviéramos que
resumir en una frase, el patrón migratorio del conjunto del suroeste los Estados Unidos es
de alta movilidad y el de los municipios fronterizos, no del conjunto del norte de México,
de elevada inmigración.

ORIGEN DE LOS MIGRANTES: MIGRACIÓN INTERNA

No sólo el volumen de personas que se desplaza en el territorio es sustancialmente

diferente en ambos lados de la línea internacional, sino que el origen de los migrantes
difiere sustancialmente. En este sentido, el Mapa 4 muestra el porcentaje de personas de
5 años y más que vivían en 1995 fuera del estado de residencia actual. Este análisis
permite averiguar el radio de alcance de la migración. La comparación aquí no se
realizará entre estados puesto que los de mayor tamaño tienen tasas interestatales
menores, sino que se realizará por entidad, toda vez que se relacionará la proporción de
migrantes de fuera del estado de residencia con la respectiva tasa de inmigración.

California, en su conjunto, tiene bajas tasas de inmigración interestatal (Mapa 4). Este
hecho contrasta con los datos observados en el mapa anterior, de proporción de
inmigrantes, sin distinguir origen (Mapa 3). Estos datos indican que, en efecto, la mayor
parte de la inmigración procede de California (o son migrantes internacionales, como
veremos posteriormente). A partir de los mapas, se pueden observar dos tendencias:

• Por un lado, Riverside y San Bernardino registran tasas de inmigración superior al

20%, pero tasas interestatales inferiores al 5%, lo cual podría entenderse en el
contexto de descongestión metropolitana de la ciudad de Los Ángeles.

• Por el otro, los condados de Santa Bárbara y San Diego son los únicos del sur de
California que tienen tasas de inmigración interestatal por encima del 5%. Estos
condados, zonas de predominio "blanco" (anglosajón) en el sur de California, son
de gran atractivo para las clases medias y altas de otros estados de la Unión
Americana.15

Arizona, con la excepción de las áreas con fuerte presencia indígena, es la entidad que
atrae un mayor número de migrantes intraestatales, en números relativos, en la segunda
mitad de los noventa. La región desde la frontera mexicana hasta Las Vegas, que
comprende total o parcialmente las Áreas Metropolitanas de Yuma, Phoenix-Mesa y Las
Vegas, registra porcentajes de migración interestatal superior al 15%, o incluso al 20% en
algunos condados, en 2000 (Mapa 4). Esta tendencia también se observó para la
migración en el período 1985-1990 (Mendoza, 2002), lo cual parece indicar que, en

73
efecto, es una región muy dinámica desde el punto de vista demográfico, al menos en los
últimos veinte años.

Diversos factores influyen en esta alta inmigración de fuera de Arizona. En primer lugar,
esta área atrae un contingente numeroso de migrantes laborales derivados de las nuevas
actividades económicas resultantes, por un lado, de una mayor integración de las
actividades fronterizas, como es el caso de la industria maquiladora que en muchos casos
“reserva” algunos puestos de dirección, supervisión o control a las factorías ubicadas en
territorio de los Estados Unidos, y, por el otro, al florecimiento de otras industrias, como la
del ocio, especialmente en el área de Las Vegas. En segundo lugar, como sugiere la
estructura por edades envejecida de la región (véase, a este respecto Mendoza 2002), se
da una afluencia notable de migrantes no laborales (personas ya jubiladas que
permanentemente o temporalmente, en invierno, se instalan en las más cálidas tierras del
suroeste estadounidense procedente de estados situados más al norte).16 Finalmente,
probablemente el proceso de descentralización metropolitana de Los Ángeles haya
superado los confines de California, quizá por un más bajo nivel de fiscalización del
estado de Arizona.

En cuanto a Texas17, se constata que la mayoría de la migración procede del propio

estado. El Mapa 3 mostraba una gran movilidad en Texas, principalmente en el corredor
de ciudades Austin-Dallas, aunque también en localidades medias y algunos condados
rurales. El Mapa 4 muestra, sin embargo, que la gran mayoría de los migrantes, que se
observan en el Mapa 3, proceden de Texas. Entre los condados que reciben más
migrantes de otros estados de la Unión Americana resaltan las Áreas Metropolitanas de
Dallas y Austin, y Killen-Temple, con la excepción de San Antonio. Por último, destaca el
poco atractivo, para personas no texanas, de los condados ubicados en la frontera más
occidental de Texas, los cuales registran más del 75% de población latina y que, por otro
lado, ostentan los indicadores peores de empleo y bienestar (Peach y Williams, 2000).

En el caso de México, no es necesario un análisis detallado por estado puesto que la

tendencia es clara y bastante uniforme. Son los municipios de la frontera, y de Baja
California los que registran porcentajes de personas residentes fuera de la entidad
superior al 10%. Las excepciones son pocas, resaltando algunos municipios del Área
Metropolitana de Monterrey. En el norte de México, concretamente en la geografía que
acabamos de describir, se da una clara relación positiva entre crecimiento poblacional,
migración y migración interestatal. La mayoría del norte de México, sin embargo,
incluyendo aquí las ciudades no fronterizas (Hermosillo, Saltillo, Chihuahua o Ciudad
Obregón, por poner algunos ejemplos), no alcanza cuotas del 5% de migración
interestatal.

En efecto, las ciudades fronterizas contrastan con las del resto del estado donde se
ubican en cuanto al flujo recibido de migrantes de fuera de la entidad. Éste sería el caso
de Ciudad Juárez en Chihuahua o el de Matamoros o Reynosa en Tamaulipas. En
relación con lo anterior, la mayoría de las ciudades medias no fronterizas del norte de
México tienen un radio de alcance migratorio reducido, al menos comparada con las
ciudades fronterizas. Así los migrantes de fuera del estado llegados a Los Mochis
(Sinaloa), Ciudad Obregón (Sonora), Monclova (Coahuila) o Chihuahua en el período
1995-2000 no representaban el 5% de la población total de 2000 (Mapa 4) Esta misma
tendencia ya fue observada para el Censo de 1990 (Mendoza, 2002). Sin embargo, para
el caso de otras ciudades del norte, específicamente Hermosillo (Sonora), Torreón
(Coahuila-Durango) o Saltillo (Coahuila), las pautas son diferentes en los ochenta y en los

74
noventa. En los ochenta, los migrantes del período 1985-90, procedentes de fuera del
estado, superaban el 5% de la población total de estas ciudades en 1990 (Mendoza,
2002), mientras que en los noventa estos porcentajes no se observan. En suma, los datos
del Censo de 2000 apuntan a que las ciudades medias, no fronterizas, del norte de
México, han perdido capacidad de atracción de nuevos migrantes en el período 1995-
2000.

En conclusión, se podrían apuntar dos grandes tendencias:

• El norte de México, en su conjunto, tiene una atracción limitada de personas

residentes en el interior de la República en 1995-2000, con las excepciones bien
conocidas de la frontera, Baja California y Monterrey. Estos migrantes internos, de
fuera de la entidad, son los responsables de las altas tasas de crecimiento de
estos municipios. Por el contrario, las ciudades medias no fronterizas han perdido
capacidad de atracción en el período 1995-2000, con respecto al quinquenio 1985-
90.

• En el suroeste de los Estados Unidos, la geografía del origen de la migración es

más compleja, dependiendo del estado e incluso de la región. Los orígenes de los
migrantes están más diversificados, no pudiéndose apuntar tendencias generales.
El sur de California, la región de Las Vegas, el sur de Arizona, el eje de ciudades
Austin-Dallas, la franja territorial del río Nueces presentan, cada uno,
características diferentes en cuanto al origen de la migración, que no son más que
un reflejo de la mayor complejidad de los flujos cuyo destino tienen el suroeste de
los Estados Unidos.

ORIGEN DE LOS MIGRANTES: MIGRACIÓN INTERNACIONAL

En cuanto a migración internacional, para el conjunto del suroeste de la Unión Americana,

se observa un patrón muy disperso y poco concentrado. No podemos hablar claramente
de un patrón fronterizo, aunque en el caso de Arizona y Nuevo México se dé ciertamente
una mayor proporción de migrantes internacionales en los condados fronterizos, con la
excepción de Alburquerque y Santa Fe, en el caso de este último estado (Mapa 5). En el
caso de Texas y California, la migración internacional ha superado, con mucho, los
confines de la línea internacional, y las ciudades de Dallas, Austin o Los Ángeles
compiten con Laredo o El Paso como zonas de alta inmigración internacional (por encima
del 5% de la población del 2000 residía en el extranjero, presumiblemente México, en
1995). En el caso del sur de California, además, se observan porcentajes de inmigración
internacional superiores al 2% de la población de 2000; región que se perfila como muy
atractiva para migrantes internacionales, probablemente procedente de México (Mapa 5).

Por otro lado, los mexicanos se dirigen tanto a mercados laborales urbanos como rurales,
aunque el impacto, en términos relativos, en la población de los migrantes sea mayor en
áreas urbanas. Entre las ciudades, además de las que podríamos clasificar de destinos
clásicos de la migración mexicana (Los Ángeles, El Paso o Laredo), despuntan ciudades
como Austin, Dallas o incluso ciudades medias como Killen-Temple, en Texas. Por otro
lado, las zonas rurales que atraen, en mayor proporción, a migrantes mexicanos, éstas sí,
se encuentran cerca de la frontera (por ejemplo, condados Imperial, California, Yuma,
Arizona, u Otero, Nuevo México).

75
Por el contrario, en el caso de México, la frontera observa particularidades en lo referente
a la migración internacional. Con pocas excepciones, los municipios fronterizos (o los
municipios adyacentes a aquellos que hacen frontera) son los únicos donde el porcentaje
de población nacida fuera de México supera el 2% de sus respectivas poblaciones en
2000 (Mapa 5). Este hecho es consecuencia, en parte, del "retorno" de un significativo
número de mexicoamericanos o mexicanos (y también, aunque en menor medida, de
estadounidenses "blancos") que prefieren vivir en México, pero cerca de los Estados
Unidos. En realidad, los números de migrantes internacionales en México son
proporcionalmente bajos, incluso en la frontera, y sólo son de importancia relativa en
municipios poco poblados.

Realmente, en cuanto a migración internacional, no existe comparación posible entre

México y Estados Unidos. Dejando de lado las peculiaridades de cada unos de los
estados del suroeste de la Unión Americana, es bastante evidente, a partir del Mapa 5,
que el lado norte de la frontera internacional ha sido destino frecuente de migrantes
internacionales, mayormente mexicanos, en el período 1995-2000 y que la vertiente sur
de esta misma frontera no tiene esa capacidad de atracción.

CONCLUSIONES

Las diferencias entre los patrones migratorios entre el suroeste de los Estados Unidos y el
norte de México son tantas que difícilmente se puede hablar de que la migración es el
único rasgo sociodemográfico común en toda la frontera internacional. Incluso matizando
esta afirmación, resulta incorrecto hablar de tendencias comunes, en cuanto a los
patrones de migración, en el área de estudio de este artículo.

En primer lugar, el volumen migratorio es, sin duda, mucho mayor en el suroeste de los
Estados Unidos que en el norte de México. Las altas tasas de inmigración de algunos
condados, donde incluso son más los que cambian de residencia que los que
permanecen, no tienen, por otro lado, parangón en el mundo. Sin embargo, este volumen
migratorio no se traduce en altas tasas de crecimiento. Que la inmigración no provoque
crecimiento es, sin duda, consecuencia de que la inmigración se ve compensada con un
flujo de salida, emigración. El rasgo definitorio no sería tanto la inmigración, sino la
movilidad, la gran movilidad que, por otro lado, no creemos, sea característico del
suroeste, sino más bien, del conjunto de los Estados Unidos. En el caso de México, las
tasas de inmigración sólo son altas en la frontera y Monterrey, y son las causantes de
altas tasas de crecimiento. Aquí estaríamos ante un patrón clásico de atracción migratoria
en ciudades que están experimentando un alto grado de desarrollo económico, en
términos comparativos, dentro de sus propios países.

No sólo el volumen, ni su impacto en el crecimiento total, muy diferente entre estos dos
países, sino el origen de la migración observa características contrastantes en México y
Estados Unidos. Para México, estaríamos ante un patrón dominado por la migración del
interior de la República, fuertemente concentrado en las ciudades fronterizas y Monterrey,
con escasa importancia de migrantes internacionales e, intuimos, compuesto mayormente
por personas en edad laboral. En el caso de los Estados Unidos, no podemos generalizar,
las dinámicas de atracción de población de otros estados cambian por entidad, aunque,
en general, es subrayable la importancia de la migración internacional para algunas
ciudades del suroeste y la franja fronteriza. Estaríamos aquí ante flujos más diversificados
en cuanto al origen, donde coexistirían migrantes mexicanos con estadounidenses,

76
desplazamientos de trabajadores junto a migraciones no laborales y destinos urbanos y
rurales. Ciertamente, también en cuanto a patrones migratorios, no podemos hablar, en
absoluto, de rasgos demográficos comunes a ambos lados de la frontera internacional.

NOTAS
(1) Dr. Cristóbal Mendoza. Dpto. de Estudios Regionales-INESER. Universidad de Guadalajara. mpc977@cucea.udg.mx.

(2) México quiso negociar, sin éxito, que Nuevo México y la franja de territorio comprendida entre los ríos Bravo y Nueces
permanecieran bajo su soberanía. En estas zonas se concentraba en 1848 la población mexicana en el actual suroeste de los
Estados Unidos (Cerutti y González Quiroga, 1999).
(3) Las cuestiones relativas a las características de la población migrante (por ejemplo, sexo o edad) quedan para posteriores
trabajos, aunque, sin duda, son de interés. De la misma manera las cuestiones relativas a la etnicidad no son abordadas en este
artículo (para mayor información sobre este último punto, véase Mendoza, 2002).

(4) La Encuesta Nacional de Empleo Urbano (ENEU) es sólo representativa para las principales ciudades de México. La Current
Population Survey, por su parte, lo es para las Áreas Metropolitanas de los Estados Unidos, además de por estado y a nivel
nacional.

(5) El cuestionario de los Estados Unidos hace mucho énfasis en preguntas relativas a salarios y bienes de consumo, preguntas sólo
recogidas marginalmente en México, que, por el contrario, inquiere sobre analfabetismo, cuestión ausente en los Estados Unidos.

(6) Las "no respuestas" se han descontado del total de población de 5 años y más, que es el universo que responde las preguntas de
migración en el censo mexicano. Los datos del censo estadounidense, por condado, no incluyen "no respuestas".

(7) En los mapas no se incluye la región del Golfo de México, desde Houston, Texas, hasta Tampico, Tamaulipas. En el futuro, se
piensa ampliar el análisis con la inclusión de estos condados y municipios.

(8) Se han trabajado tabulados, y no las bases de datos de los censos. En México, se ha usado la base de datos SIMBAD del
servidor de INEGI, que permite acceder a la información en formato EXCEL. En el caso de Estados Unidos, al no poder acceder a
los datos en formato EXCEL, y no disponer del disco del Censo, se imprimieron las páginas del Buró del Censo de los condados
deseados, en formato PDF, para posteriormente capturar los datos.

(9) Para un análisis más detallado de la distribución, densidad y crecimiento de la población en esta área en el período 1980-2000,
véase Mendoza (2002).

(10) En Tijuana el período anterior a 1970 se caracteriza con un poblamiento altamente dependiente de los ciclos políticos y
económicos de los Estados Unidos. Es de destacar que la primera expansión económica (y demográfica) de Tijuana se produjo
por motivo de la promulgación de la ley "Volstead", o "ley seca", en los Estados Unidos en 1920, expansión que tuvo un freno
importante con la crisis de la bolsa de Nueva York en 1929. En 1942 y hasta 1964, la puesta en práctica del programa de
braceros, con el fin de importar trabajadores temporales para la agricultura californiana, supuso un aumento de la población
migrante en Tijuana, con destino a los Estados Unidos. De esta manera, la población, aunque con una clara tendencia a la alza,
ha sido bastante voluble en este período, dependiendo en gran medida de las relaciones internacionales-interregionales (Ranfla y
Álvarez de la Torre, 1986).

(11) Por ejemplo, el Paso del Norte (actualmente Ciudad Juárez-El Paso) fue creado en 1680 por colonos de Nuevo México huidos de
la rebelión de los indios pueblo (Simmons, 1979).

77
(12) El Censo mexicano de 2000 se levantó en febrero, y se preguntó a las personas de 5 años y más su residencia en enero de 1995.
El Censo norteamericano de 2000 se levantó en abril, las preguntas censales se referían al primero de abril, y la pregunta sobre
residencia anterior se ubicó en el 1 de abril de 1995.

(13) En este sentido, Tijuana y Ciudad Juárez, registran datos muy similares de migrantes en 2000, tomando aquí el conjunto de
personas de 5 años y más residentes fuera del municipio en 1995. Sin embargo, si sólo comparamos los residentes fuera del
estado, la cifra de migrantes es mucho mayor en el caso de Tijuana que en el de Juárez, debido a que muchos de los migrantes
en esta última ciudad proceden del estado de Chihuahua y debido también al relativo pequeño tamaño de Baja California.
(14) También resaltan los porcentajes superiores al 5% de inmigrantes de algunos municipios del norte de Durango, fuera de la región
lagunera, de tradición esta última maquiladora. Se trata de municipios poco poblados, con un número abundante de "no
respuestas", que al descontarse estos últimos del denominador, hace subir "artificialmente" el valor relativo.

(15) El condado de San Diego registra alrededor del 25% de población "latina" en 2000 (Mendoza, 2002), aunque ésta se concentra
fuera de la ciudad de San Diego, en Chula Vista, National City y San Ysidro (esta última parte de la ciudad de San Diego, aunque
separada físicamente del Downtown de esta urbe).

(16) En trabajo de campo en la región, en un grupo de trabajo compuesto por miembros de la Universidad Western Washington
(Bellingham, estado de Washington, Estados Unidos), de la Universidad Simon Fraser (Vancouver, Canadá) y El Colegio de la
Frontera Norte (Tijuana, México), pude constatar sobre el terreno el enorme impacto económico y social de los asentamientos de
snowbirds (residentes temporales que generalmente se instalan en las viviendas que ellos mismos traen, campers) en el sur de
Arizona.

(17) Los datos de Nuevo México son de difícil interpretación. Es un estado débilmente poblado, con una fuerte presencia de grupos
indígenas y de población hispana de origen no migrante. La única tendencia que se puede subrayar es que los condados situados
al sur, cerca de la frontera con México, son los que reciben más migrantes de fuera del estado, lo cual coincide, por otro lado, con
lo observado en Texas, en el área del Big Bend, llamado así porque es aquí, en la frontera de Texas con Coahuila y Chihuahua,
donde el Río Bravo da un requiebro dándole la forma característica en forma de U a la línea internacional.

78
 MAPAS

Mapa 1
Principales núcleos de población
en la región fronteriza México-Estados Unidos (2000)
La s Vegas
NEVADA Sta.

# # #
Alburque rque#
#
Fe
OKLAH OMA
# #
# #
# #

#
# #
# ##
# # # #
CALIFORN IA ARIZONA # # #

####
#
#
# #
Sta. Bá rbara # # # # # #
#
#
Phoenix NUEVO
# MÉX ICO # # # #

#
Los Ángeles- # # #
# # # #
#
TEXA S
## # #
Long Be ach- # # #
#
## ##
# La s
Orange S. Diego # # # # # # #
# San
# Dallas -
# # Cruces
# #
# Tucs ón # # # # #
#FortWorth
#
# #
Tij ua na Luis #

##
# Mexi cali
# # # # #

Ensena da
# # El P aso- # # # #
# #
# # # C. Juárez
#
# #
BAJA # # # # #
#
#

CALIFORN IA
#
#
Chihua
#
#
Austin
# #
#
#
#
#
#
#
#
#

#
# #
SONORA # hua
# Acuña # San
# #
#
# #
#
#

#
# #
#
# Antonio #
# #
# ## # # #
# # # # #
Hermosi llo ## # #
Po blació n 2 000
Guay mas#
# # CHIHUAHUA
#
#
##
La redos
#
#
#
#
COAHUILA #
# #
#
# 15,000 - 99 ,99 9
# Obregón # # # # # Monclova # Corpus
# # # # McAllen Christi
# 99,999 - 24 9,9 99
BAJA C ALIFORN IA # #
# #
# # # # #
# # # # # Monterrey# ## #
# 250,00 0 - 4 99,999 SUR #
#
DURANGO## #
###### # ## #
# # ## Browsv ille-
Los Mochis # # # #

# # Matamoros
# # # # # Reyno
# ## Torreón sa
#
500,00 0 - 9 99,999 # # #
SIN ALOA # #
# NUEVO
#
#
TAMAULIPA S
Saltill o
# 1,0 00,000 - 2,49 9,999 LEÓN

# 2,5 00,000 - 10 ,0 00,000

N
Límite estatal
200 0 200 400 Kiló metro s

Fr on te ra in te rn acion al

Nota: La población de los m unicipios creados en el período 1990-2000 se ha incorporado al del munic ipio al que pertenec ía en 1990.
Los municipios y c ondados c on una población inferior a 15,000 habitantes no es tán repres entados en el mapa.
Fuente: Elaborac ión propia a partir de los censos de poblac ión y vivienda de los Estados U nidos y México de 2000.

79
 Mapa 2
Tasa de crecim iento anual 1990-2000 (% )

Tasa anu al d e crecim iento 19 90-20 00

-6.4 - -1.5
-1.4 - 0
0- 2
N
2.1 - 5
>5
200 0 200 400 Kiló me tros
Frontera internac ional
Lím i te es tatal

Fuente: Elaborac ión propia a partir de los censos de poblac ión y vivienda de M éxic o y de los Es tados Unidos de 1990 y 2000.

80
 Mapa 3
Tasa de inmigración
Población de 5 años y más en 2000
con residencia fuera del condado/municipio en 1995 (%)

Tasa de inmigración 2000 (%)

1- 5
5 - 10
N
10 - 20
20 - 30
30 - 60
Frontera internac ional
200 0 200 Kilómetros
Límite de es tado

Fuente: Elaborac ión propia a partir de los censos de poblac ión y vivienda de México y los Estados Unidos de 2000

81
 Mapa 4
Tasa de inmigración interestatal
Población de 5 años y más en 2000
con residencia fuera del estado en 1995 (%)

Tasa de inmigración interestatal

2000 (%)
<5
5 - 10
10 - 15
N
15 - 20
> 20

Frontera internac ional

200 0 200 Kiló me tros
Límite de es tado

Fuente: Elaborac ión propia a partir de los censos de poblac ión y vivienda de Méxic o y los Estados Unidos de 2000

82
 Mapa 5
Tasa de inmigración internacional
Población de 5 años y más en 2000
con residencia en el extranjero en 1995 (%)

Tasa de inmigración internacional

2000 (%)
<1
1- 2
2- 3
N
3- 5
>5

Frontera internac ional

200 0 200 Kiló me tros
Límite de es tado

Fuente: Elaborac ión propia a partir de los censos de poblac ión y vivienda de Méxic o y los Estados Unidos de 2000

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86
LA ZONA DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA
TÁCHIRA – NORTE DE SANTANDER
PhD. MARLENY BUSTAMANTE1

INTRODUCCIÓN

Zona de Integración Fronteriza (ZIF) es la denominación dada inicialmente en la frontera

Táchira – Norte de Santander a la intención de la población de estos espacios fronterizos
de obtener reconocimiento y aceptación de su particularidad y especificidad por parte de
los gobiernos de los países a los que cada entidad pertenece. Además, con la ZIF se
aspiraba la normalización y sustento legal de la serie de relaciones transfronterizas que la
población de esta frontera ha mantenido y desarrolla cotidianamente como resultado de la
vecindad y contacto permanentes.

La proximidad y contacto transfronterizos permanentes se puede rastrear tan lejos como

el poblamiento de estos territorios pero la intención de normar la convivencia en estos
espacios solo empieza a cobrar fuerza a raíz del Informe del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) de 1964 titulado “Posibilidades de Integración de las zonas fronterizas
colombo – venezolanas” presentado a los gobiernos de Colombia y Venezuela según el
cual se recomendó una agenda de desarrollo binacional y transfronteriza (BID, 1964).
Pero la terminología ZIF empieza a aparecer ciertamente a partir de los años ochenta.
Entre la idea primaria y lo que se conoce hoy día como ZIF, a partir de la Decisión 501
muchos han sido los cambios de matices y de interpretación, y muchas las fuerzas a favor
o en contra.

Este trabajo se estructura en cuatro partes. En la primera se revisa la evolución de la ZIF.

La segunda parte sondear los factores a favor y en contra. La tercera expone el
significado actual de la ZIF en el contexto local, regional transfronterizo, nacional y
supranacional andino. Finalmente se exponen las conclusiones respecto al avance de la
ZIFen la frontera de Táchira – Norte de Santander.

EVOLUCIÓN DE LA ZONA DE INTEGRACIÓN FRONTERIZA

La idea subyacente que permitió proponer una Zona de Integración Fronteriza es única y
original de la frontera Táchira – Norte de Santander. Una de las razones que revelan tal
originalidad es la particularidad de la dinámica de esta frontera y las características de
atención que los respectivos gobiernos nacionales han otorgado a este espacio fronterizo;
es decir, su historia. En América, otra de las fronteras con una importante dinámica de
relaciones es la frontera México – Estados Unidos, sin embargo, allí los contactos no
llegan o han llegado al nivel de compenetración de las poblaciones y de los gobiernos
como para pensar en un reconocimiento de los gobiernos nacionales respectivos de tal
interrelación local. En Europa, el espacio fronterizo más dinámico es el compuesto por la
confluencia de los espacios territoriales de Francia, Alemania y Norte de Italia; lo que se

1
Directora del Centro de Estudios de Fronteras e Integración (CEFI), Universidad de Los Andes, Venezuela.
Coordinadora del Proyecto Zona de Integración Fronteriza Táchira (Venezuela) – Norte de Santander (Col.)

87
conoce como el triangulo de desarrollo de la Comunidad Europea y el tipo de relaciones
transfronterizas surgido y avanzado estuvo plasmado de guerras, odios y en
consecuencia las propuestas han sido siempre concebidas básicamente desde una
perspectiva cooperativa y oficial aunque tienen una gran dinámica y diversidad a punto de
constituir lo que durante mucho tiempo se llamó el corazón de Europa.

La propuesta es original porque viene en primera instancia de la frontera misma y para las
elites y población fronteriza en general de la región hay la convicción de que “la frontera
siempre ha estado integrada. Los gobiernos han sido los encargados de separarlos”. Se
destacan una serie de acontecimientos históricos para reforzar tal argumentación y por
otra para mantener vivo el reclamo sobre la influencia negativa de los gobiernos
nacionales respectivos, ya que se destaca que éstos sólo han obstaculizado el normal
desarrollo de estas poblaciones.

Hasta 1940, la vida en esta frontera carecía de una regulación gubernamental clara lo que
permitió a muchos de los pobladores crear y avanzar una dinámica propia. Es de destacar
que en este momento el mundo se encontraba en una de las guerras más feroces que la
humanidad haya vivido y como corolario para los países periféricos lo mas conveniente
era mantener una neutralidad aparente y tener escasos o ningún motivo que permitiera
trasladar el escenario de guerra a sus países. Es en este escenario que Colombia y
Venezuela se aprestan a resolver su disputa territorial pendiente y a organizar las
relaciones bilaterales de la mejor manera posible para el momento. En consecuencia, a
partir de 1941 con la firma del Tratado de Fronteras y Navegación por los Ríos Comunes
entre Venezuela y Colombia cuando ambos países se dedicaron a normar la vida
fronteriza. En 1942 se suscribe el Estatuto de Régimen Fronterizo, mediante el cual se
define una franja fronteriza a ambos lados del limite internacional lo cual permitiría facilitar
las relaciones y la vida en frontera. Con el Estatuto se otorga a las zonas fronterizas un
régimen mas o menos elástico para perturbar lo menos posible las fuerzas y movilidad de
factores: Se crea un documento de identidad con validez local y se otorga a las
autoridades nacionales de la frontera “potestades para actuar en temas de cooperación
educativa, sanitaria, policial y ambiental” (Otálvora, 2002: p. 98). Luego de esta
aproximación poco se hizo para continuar afianzando la presencia nacional entre los
países y para supervisar o profundizar los controles en esta frontera. Venezuela estaba
viviendo un periodo de modernización y semi-industrialización mientras que Colombia a
pesar de avanzar su industrialización se mantenía básicamente rural.

A inicios de los años 60, Colombia y Venezuela están iniciando su vida democrática y los
presidentes Lleras Camargo y Betancourt comparten visiones ideológicas y el interés por
mejorar las relaciones bilaterales. Este interés es también compartido por el presidente
León Valencia y durante su gobierno, Venezuela y Colombia dedican atención particular
a los espacios fronterizos de mayor contacto. Por otras parte, las poblaciones fronterizas
empiezan a demandar mayor atención por parte de sus gobiernos. En el caso del estado
Táchira, hasta ese momento, poco se había hecho en este sentido; en parte porque el
poder central estaba controlado por tachirenses y en parte, porque en el estado se
privilegiaban los vínculos con el mundo exterior, gracias al predominio de una actividad
agrícola basada en la producción de café y su colocación en los mercados europeos
utilizando el Lago de Maracaibo como salida al mar (Bustamante, 2003). En
consecuencia, el Acta de San Cristóbal se consideró el inicio de una alianza económica
para promover el desarrollo de la frontera. Como consecuencia del Acta de San Cristóbal,
los gobiernos nacionales, con el apoyo técnico y financiero del BID, solicitaron la
realización de un estudio sobre la realidad fronteriza a fin de obtener propuestas para la

88
integración binacional. El informe señala la posibilidad de un programa conjunto donde “la
programación debería ser conjunta y la acción coordinada” (BID, 1964:126) para planear
el desarrollo de las zonas fronterizas aunque se planteaba la necesidad de precisar como
se “ha de llevar la programación del plano nacional al plano internacional, sin perder de
vista la vinculación interregional”. Por otra parte, detectó en la zona central, es decir la de
Táchira. Norte de Santander, un grado de articulación cultural y socioeconómica profunda
en la cual predominaba una dinámica propia.

El siguiente hito se produce en la década de los ochenta. En esta década se produjo una
serie de acontecimientos internacionales, nacionales y locales que hicieron de lo
fronterizo y de la frontera Táchira Norte de Santander un espacio que demandaba
atención prioritaria. La profundización de la democracia, la búsqueda de la reactivación de
la integración andina que había pasado por su peor crisis en 1982, el distanciamiento de
los Estados Unidos producto de la creciente deuda externa y la consecuente devaluación
del Bolívar en Venezuela en 1983 y la puesta en práctica por parte del gobierno
colombiano de una política unilateral de fronteras con el Decreto que estableció el
Estatuto para las zonas fronterizas, tuvieron su impacto en esta frontera. En
consecuencia, por una parte, se reclama a los gobiernos nacionales mayor atención y el
abandono y por otra parte se empiezan a realizar un conjunto de acciones locales para
sortear el efecto negativo que tal confluencia de factores tenía en la zona. En el lado
venezolano se demandó la aprobación de una Ley de Orgánica Fronteras y se inició un
tránsito político, de presión y jurídico que aun no concluye. En el ámbito bilateral, las
acciones anteriores se acompañaron con diversas actuaciones en los ámbitos nacionales,
locales y supranacionales como lo fue, por ejemplo, la creación de la Asamblea Regional
Fronteriza Colombo-venezolana en 1986-1987, capitulo Táchira – Norte de Santander
constituida por las asambleas legislativas del estado Táchira y departamento Norte de
Santander.

La aproximación entre legisladores fronterizos tuvo en el incidente de la Corbeta Caldas

un serio revés ya que las relaciones colombo-venezolanas fueron afectadas
negativamente hasta 1989 cuando asume el gobierno Carlos Andes Pérez en Venezuela.
Desde 1987, la Asamblea funcionó sin el consentimiento del gobierno nacional en
Venezuela y se mantuvo relativamente activa durante aproximadamente cinco años hasta
que ni las excelentes relaciones bilaterales que caracterizaron el periodo Pérez – Barco
facilitaron su trabajo pues los gobiernos nacionales sintieron que ésta era un símbolo de
independencia inconveniente. La Asamblea buscó en el Parlamento Andino un aliado
más allá de los gobiernos nacionales con la intención de mantenerse en vigencia. La
alianza además de tardía fue insuficiente, ya que el Parlamento Andino, a pesar de que
en su IX Periodo de Sesiones acordó apoyar la Creación de Asambleas Regionales
Fronterizas (Parlamento Andino, 1992: 203-204), no tiene poder de Decisión sobre los
asuntos comunitarios o nacionales. Sólo era y es visto como el brazo parlamentario que
hace recomendaciones al Consejo de Ministros de los países miembros de la Comunidad
Andina.

Adicionalmente a tal símbolo de independencia, como parte de los vínculos iniciados con
las reuniones de trabajo de las Comisiones de la Asamblea Regional fronteriza, la
Corporación venezolana para el Desarrollo del Suroeste (Corposuroeste) y la Corporación
Nororiental para el Desarrollo (CORPONOR) constituyeron un equipo técnico binacional e
iniciaron diagnósticos con miras a definir y establecer una microregión fronteriza. Los
estudios y acercamiento previo proveyeron material suficiente para que al firmarse la
Declaración de Ureña, en marzo de 1989 por los presidentes Carlos Andrés Pérez y

89
Virgilio Barco se creasen las Comisiones Nacionales de Asuntos Fronterizos y se
acordara, en el listado de temas a ser tratados, la inclusión de la Zona de Frontera
Táchira – Norte de Santander el “crecimiento e interconexión de las áreas urbanas de
Cúcuta y Villa del Rosario en Colombia y de San Antonio y Ureña en Venezuela, con el
objeto de ordenar su desarrollo dentro de un Plan Maestro de Infraestructura de Servicios
Públicos y Sociales. El estudio comprende la conformación de un área metropolitana para
el desarrollo industrial y comercial, y podrá incluir otros municipios” (MRE, Venezuela,
1989). En la Comisión Nacional de Asuntos Fronterizos (COPAF) de Venezuela y
Colombia habían comisionados originarios de la frontera y que habían sido miembros
activos de la Asamblea Regional Fronteriza o de las Corporaciones Regionales de
Desarrollo y tenían conocimiento cierto de los objetivos que se perseguían desde la
frontera para la frontera. En Octubre de 1989, aparece por primera vez el vocablo ZIF
vinculado a Progresiva y en la reunión de la COPAF se señala que las mismas “han
iniciado el estudio conceptual de las Zonas de Integración Fronteriza Progresiva (ZIFP)”
con la intención de que el espacio seleccionado se convirtiera en piloto aplicable a otros
espacios de la frontera común. En 1990, la COPAF presentó el “Proyecto ZIF:
delimitación, diseño e instrumentación de la Zona de Integración Fronteriza
correspondiente al estado Táchira (Venezuela) y Departamento Norte de Santander
(Colombia)”. Con este trabajo se presenta un esquema de estructuración de la ZIF y
propone un conjunto de lineamientos dentro de una visión prospectiva de los asuntos
fronterizos y de las relaciones de vecindad entre Colombia y Venezuela.

El tema de la ZIF fue llevado inmediatamente a la CAN como escenario relativamente

neutral de las diatribas domesticas y que podía insistir sobre la necesidad de incluir lo
fronterizo en la política Comunitaria y mantener el tema vigente. A partir de 1989 se
incluye en el temario andino lo fronterizo: Manifiesto de Cartagena de Indias en mayo de
1989, la Declaración de Galápagos de octubre de 1989, la declaración de la Paz en
noviembre de 1990, entre otras. De éstas se destaca la Declaración de la Paz con la que
se acuerda profundizar el Diseño Estratégico y se acuerda “institucionalizar” la Integración
Fronteriza, con lo que la ZIF Táchira – Norte de Santander adquirió carácter multilateral.
“El documento presidencial ordenaba “delimitar las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF)
como el escenario principal para la instrumentación de las políticas específicas para la
integración fronteriza, antes del 31 de Diciembre de 1991” (Otálvora, 2003:102).

En concordancia con las directrices presidenciales la JUNAC, con el apoyo del BID,
contrató un estudio “para definir una programación de actividades de desarrollo e
integración fronteriza entre los países de la región andina”. El aparte relativo a la frontera
colombo-venezolana fue encomendado al Ingeniero Alberto Urdaneta del Cendes y al
arquitecto Edgar Forero de Colombia. El documento centra su atención en la ZIF Táchira
– Norte de Santander. Los autores incluyeron una definición operativa de la ZIF y
señalaron que la misma será “un área en la cual cada Estado tendrá que hacer los
arreglos políticos, jurídicos administrativos y operativos necesarios para compartir
responsabilidades con su homólogo vecino en el ejercicio cotidiano de las actividades de
control y regulación de los procesos fronterizos comunes” (Urdaneta y Forero, 1993)
También presentan una delimitación alternativa en la cual aparece una lista de
poblaciones a ser incluidas dentro de la ZIF, entre las que se encuentran: “Por el
Departamento Norte de Santander (Colombia) Pamplona, Herran, Ragonvalia, Chinacota,
Bochalema, Durania, Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, San Cayetano, Zulia” y por el
estado Táchira (Venezuela) “Villa Páez, Delicias, Santa Ana, Rubio, San Cristóbal, San
Antonio, Ureña, Aguascalientes, Capacho, Michelena, Colón, La Fría y Boca de Grita”
(Forero y Urdaneta, 1993:94). Sin embargo, la delimitación propuesta no pareció ser la

90
políticamente correcta y se prestó a diversas interpretaciones y discusiones. A partir de
allí la lucha sobre la delimitación geográfica cobró un matiz político partidista y de grupos
de interés a ambos lados de la frontera y la determinación de qué espacio y cuáles
poblaciones siguen siendo hoy día parte del debate entre los representantes de los
gobiernos.

Por su parte la CVS presentó en octubre de 1991 un informe titulado “Consideraciones a

la propuesta ZIF” en el cual destaca las ambigüedades de la delimitación de la ZIF en el
ámbito venezolano de la propuesta por la COPAF, las imprecisiones respecto a la
estructura administrativa y generalidades en los aspectos básicos de salud, educación y
vivienda, entre otros.

Un año mas tarde y cuando el tema de la ZIF empieza a perder vigencia en lo local,
regional y nacional, el Profesor Juan Claudio Martens publicó un trabajo titulado “El
replanteamiento del Proyecto Zona de Integración Fronteriza en el eje San Cristóbal –
Cúcuta”en el cual resalta la necesidad de revisar el proyecto ZIF valiéndose
fundamentalmente de la necesidad de asegurar el respaldo político necesario en los
diversos escenarios en los cuales la decisión debía pasar.

Aunque el tema de la ZIF perdió relevancia en el marco nacional, la CAN continuó

tratándolo, en parte, porque en gran medida, la década de los noventa estaba
evidenciando el aumento del intercambio comercial por las fronteras de los países
andinos y particularmente en la de Táchira – Norte de Santander. Lo fronterizo se
mantuvo vigente y se produjeron un conjunto de iniciativas complementarias como lo son:
Decisión 271 sobre el Sistema Andino de Carreteras en 1990 con miras a expandir el
mercado subregional y a lograr una total integración física continental; la Decisión 399
sobre “Transporte internacional de mercancías por carretera” mediante la cual se
establece el libre transito (1997); la Decisión 459 donde se establece la política
Comunitaria para la Integración y Desarrollo Fronterizo (1999) y la Decisión 501 sobre
“Zona de Integración Fronteriza (ZIF) en la Comunidad Andina (2001).

De las anteriores se destacan las dos últimas ya que la política Comunitaria de

Integración y Desarrollo Fronterizo no sólo le otorga rango comunitario a la política de
desarrollo fronterizo sino que en sus lineamientos generales se persigue delimitar, diseñar
e instrumentar las ZIFs como “los escenarios fundamentales donde se ejecutan
programas y proyectos acordados para responder a las necesidades específicas de cada
ámbito territorial” (CAN, 1999) mientras que la 501 señala que las ZIF se establecerán “
con la finalidad de generar condiciones óptimas para el desarrollo fronterizo sostenible y
para la integración fronteriza entre los Países Miembros de la Comunidad Andina” (CAN,
2001) al igual que se estableció que los países miembros deberán crear al menos una ZIF
dentro del año siguiente después de la entrada en vigencia de la Decisión, lo cual le daba
sentido de urgencia a su creación.

Luego de la Decisión 501 del 2001 distintos organismos quisieron hacer proposiciones
sobre cual debería ser la relimitación espacial de la ZIF. El Parlamento Andino proponía
una ZIF ampliada con sentido de proyección tecnológico y cultural, que incluyera a los
departamentos de Santander y Norte de Santander por Colombia y a los estados Táchira
y Mérida por Colombia (Declaración de la Grita, 2002); posición que fue hasta cierto punto
compartida por las gobernaciones al convertirse en signatarios de la Declaración de la
Grita. Sin embargo, esta Declaración produjo malestar en la cancillería venezolana (por
confirmar la de Colombia) y en ciertos sectores del Norte de Santander pues no

91
consideraban que Santander tuviese un perfil de frontera. En Venezuela tanto la
cancillería como otros sectores consideraban que la ZIF que se crease debería ser
producto de un aprendizaje gradual de los beneficios y de los obstáculos que la
integración fronteriza con fines de cooperación transfronteriza plantea a los países y a los
espacios territoriales que se embarcaran en tal empresa. Al respecto el CEFI (2002)
planteó su posición sobre la ZIF propuesta en la Declaración de la Grita señalando que se
requiere realizar un estudio académico serio que permita a los gobiernos tomar la
Decisión apropiada a partir de criterios cuantitativos y cualitativos que demuestren hasta
donde hay mayores interrelaciones y conectividades en el espacio que se pretenda incluir
en la ZIF Táchira –Norte de Santander para que los fundamentos de la ZIF sean más que
aspectos territoriales sino que considere además criterios técnicos y legales comunitarios,
el ordenamiento jurídico estadal y municipal. En definitiva para que la Decisión que se
tome este protegida por lo académico y deje de ser una suerte de “carta bajo la manga”
de los gobernadores o de los Ministerios de Relaciones Exteriores.

En síntesis, la idea de proponer y la necesidad de crear una ZIF para el Táchira -. Norte
de Santander en la década de los ochenta y hasta la actualidad se ha discutido y
analizado ampliamente y aun en el 2004 tal eventualidad no ha ocurrido. La idea partió del
ámbito local fronterizo, alcanzó lo nacional y trascendió lo supranacional, facilitó la
creación de otras ZIFs en las fronteras de otros países de la CAN y ésta sigue esperando
por la Decisión de los gobiernos nacionales. Parte de la explicación de tal demora podría
encontrarse en la diversidad de intereses que surgen en y alrededor de esta frontera tan
activa.

COOPERACIÓN Y CONFLICTO EN TORNO A LA ZIF

La propuesta de ZIF que empezó a vislumbrarse a mediados de los 80 alrededor de la

Asamblea Regional Fronteriza específicamente en sus comisiones permanentes de
asuntos políticos, jurídicos y de integración y de asuntos económicos que sesionaban con
la participación de los organismos de planificación regional, ministerios, partidos políticos,
universidades, legisladores y distintas organizaciones privadas creó en primera instancia
el consenso necesario como para elevar la propuesta a los gobiernos nacionales y
supranacionales. Sin embargo, la crisis que se produjo en el ámbito de las relaciones
bilaterales afectó de alguna manera su desarrollo pues la crisis de la Corbeta Caldas dejó
sin el respaldo nacional la iniciativa regional ya que los elementos de seguridad y defensa
nacional empezaron a tener preeminencia sobre otros aspectos del desarrollo fronterizo.

Adicionalmente, al interior del partido político en el gobierno (Acción Democrática) existían

disputas tendenciales y personales, conociéndose como el grupo oriente líderizado por el
presidente Jaime Lusinchi y el occidente por Carlos Andrés Pérez. Estas luchas fueron
trasladadas al estado Táchira y al seno de la Asamblea Regional (AR). La disputa fue
escasamente superada y el grupo dominante y en el poder logro su respaldo en el
gobierno nacional. En consecuencia, en el escenario local y regional también fue ignorada
u olvidada.

La creación de la COPAF en 1989 fue la alternativa ideada durante los gobiernos de

Pérez y Barco para sustituir a la AR pero dándole un espacio binacional de acción y con
rango de asesores presidenciales. La COPAF buscaba principalmente atender las
presiones políticas de las comunidades de Táchira y Norte de Santander. Las COPAFs

92
quedaron integradas por representantes de alto nivel que participaban a titulo personal sin
ser funcionarios gubernamentales. Además se cuidó que en las mismas quedaran
representados equilibradamente los factores políticos nacionales y de los estados y
departamentos fronterizos. En el caso venezolano, los representantes de la COPAF eran
adicionalmente asesores del presidente en materia de desarrollo fronterizo (Otálvora,
2003: 89-90).

La decisión de otorgar rango nacional a las COPAFs y a sus representantes fue, si bien
acogida en primera instancia, posteriormente fue vista con recelo por parte de los factores
productivos y de presión pública y privada pues se señaló que “una vez más Caracas y
Bogota secuestran una iniciativa que salió de la frontera”. Así aunque la propuesta ZIF
que presentó la COPAF, citada en el aparte anterior, resultó ser una adaptación a los
objetivos nacionales de desarrollo, hubo quienes encontraron errores, simplificaciones y/o
faltas de comprensión de la dinámica de la frontera pues siempre se “ignora la realidad
local”. En consecuencia la propuesta de la COPAF y de Urdaneta y Forero tuvo sus
respectivas respuestas en los trabajos de la CVS (1990) y Martens (1992) citados arriba.
Por otra parte, el trabajo que tuvo mayor aceptación en la zona fronteriza fue el propuesto
por el equipo cuyo coordinador fue Julio Estévez por el lado venezolano pues consistía en
un esfuerzo de un equipo binacional integrado casi exclusivamente por profesionales
nativos y residenciados en la zona (Estévez, 1991, 172-185).

En el estado Táchira los ataques a la ZIF propuesta por la COPAF se resumen en : “falta
de consulta a las fuerzas vivas de la región, la elaboración de un proyecto bajo la
coordinación de “gente de Caracas” y la inminencia de una migración masiva de
colombianos hacia el estado Táchira valiéndose de las facilidades de tránsito de personas
que imperaría en la hipotecada ZIF, lo cual dejó en evidencia, según Martens, un discurso
“chovinista” entre diversos voceros regionales” (Martens 1992:392-398 citado por
Otálvora, 2003:106); aunque es probable que el mismo hubiese sido producto del
asesoramiento de factores exógenos a la región y no un verdadero sentimiento
“anticolombiano”. Esta mezcla de acontecimientos produjo como resultado que el
gobierno nacional congelase definitivamente el proyecto ZIF y su decisión de paralizar, en
la CAN, su tratamiento multilateral. No obstante, la Comunidad continuó buscando
consensos entre los países andinos para producir una propuesta comunitaria como la que
finalmente se obtuvo en 1999 y 2001 con la política comunitaria para el desarrollo
fronterizo y la ZIF respectivamente.

En el ámbito nacional venezolano, en 1992, el frustrado golpe de Estado desdibujó aun

más el ya maltrecho escenario de cooperación en torno a la ZIF. Se acusaba al presidente
Pérez de traición a la patria “y denunciaban, entre otros aspectos, la creación solapada de
“condominios” sobre el territorio venezolano bajo la forma de áreas y ciudades
binacionales, en clara alusión al proyecto ZIF” Otálvora, 2003:107 cita a Garrido, 2000:
75-84) y se exigía la renuncia de las Comisiones Negociadoras. La crisis política nacional
que se desencadenó a partir del intento de golpe de Estado no pudo ser superada y el
Presidente interino, Dr. Ramón J. Velásquez, a pesar de fungir como presidente de la
COPAF optó por posponer las negociaciones.

El Dr. Rafael Caldera, aunque mantuvo las Comisiones Presidenciales propuso que se
incluyera el tema de la integración regional en el temario de las comisiones y la COPAF
cambio de denominación por la de Comisión Presidencial de Integración y Asuntos
Fronterizos (COPIAF). De la misma manera el tema de la ZIF fue relegado a segundo
plano y se dio relevancia a los temas de seguridad fronteriza. Se crearon ciudades

93
fronterizas como Ciudad Sucre en la zona sur del estado Táchira y específicamente en el
estado Apure, donde la concepción predominante fue la seguridad y defensa nacional y a
pesar de existir el Consejo Nacional de Fronteras que elaboró una serie de documentos
sobre las fronteras del país y de planes de desarrollo, el concepto que privo fue el
inminentemente unilateral. Las propuestas de ZIFs fueron para el territorio nacional.
Muestra de las visiones unilaterales que dominaban lo representa el documento producto
del trabajo encomendado al Banco Interamericano de desarrollo (BID), el Instituto para la
Integración de América Latina (INTAL) y la Corporación Andina de Fomento (CAF)
denominado “Programa de Desarrollo integral fronterizo colombo – venezolano. Área
Táchira – Norte de Santander” de julio de 1997. En el documento se toma como área
espacial de referencia al Área Metropolitana de Cúcuta por Colombia y a San Antonio -
Ureña por Venezuela aunque se hace la salvedad que en algunos casos se incluye al
área metropolitana de San Cristóbal como espacio de mayor amplitud y jerarquía. Pero,
en ningún momento se hace alusión a la ZIF.

La ZIF vuelve a ser tema que se incluye en la agenda de las reuniones de la COPIAF a
partir de las decisiones 459 y 501. En atención a tales Decisiones, las COPIAF retoman el
tema de la ZIF y en la XXXII reunión de las COPIAF de Venezuela y Colombia celebrada
en Bogotá el 31 de julio y 1 de agosto de 2003 la Comisión del Sector Infraestructura –
Transporte incluyó la Propuesta ZIF en los temas de Discusión.

De la misma manera, al llegar al gobierno el presidente Chávez las relaciones colombo –

venezolanas han estado salpicadas de malos entendidos y en algunos momentos los
gobiernos retiraron los representantes diplomáticos respectivos para consultas de alto
nivel. Esta situación ha incidido en la periodicidad de las reuniones de las COPIAFs. Sin
embargo y a pesar de la oposición que mostraron los miembros del Movimiento
Bolivariano Revolucionario 200 (MBR-200), liderizado por el Comandante Chávez, a la
ZIF en 1992, en el gobierno, el Presidente y el Capitán Ronald Blanco La Cruz,
gobernador del estado Táchira acepta y comparten las Decisiones Comunitarias 549 y
501. Además, el gobernador Blanco La Cruz se convierte en promotor y difusor de la
necesidad de implementar una ZIF en la frontera con el Norte de Santander. En este
sentido, se justifica y apoya la propuesta de estudio de delimitación de la ZIF Táchira –
Norte de Santander que está realizándose conjuntamente entre la Universidad de Los
Andes por Táchira y la Universidad Francisco de Paula Santander y la Universidad Libre,
extensión Cúcuta por el Norte de Santander.

La ventaja de esta propuesta de delimitación es que no tiene carácter vinculante con el

gobierno pues intenta ser un trabajo académico realizado utilizando técnicas como el
Sistema de Información Geográfica (SIG) que con la información cualitativa apropiada
puede ofrecer información objetiva con un margen mínimo de error. Esta información
conjuntamente con la jurídico institucional permitirá ofrecer delimitaciones alternativas
serias para que los órganos decisores estén contestes de estudios científicos al momento
de tomar decisiones y tengan que depender menos de elementos político –partidistas.

SIGNIFICADO DE LA ZIF EN LOS DISTINTOS ESCENARIOS

De acuerdo a la Decisión 501 de la CAN, Articulo 1 las ZIFs son “ámbitos territoriales
fronterizos adyacentes de los países miembros de la Comunidad Andina, en la que se
ejecutarán planes, programas y proyectos para impulsar su desarrollo de manera conjunta

94
compartida y coordinada y orientada a obtener beneficios mutuos, en correspondencia con
las características de cada uno de ellos”.

No obstante tal definición, el vocablo ZIF y su definición tienen distintas respuestas y

actitudes según el espacio político –social en el que se trate. Los representantes y
habitantes de las fronteras tienden a aceptarla y vociferan sobre su necesidad casi
vehementemente. El gobierno nacional, según el grado de conocimiento de la misma, la
acepta o rechaza bien sea que esté de acuerdo o no con el gobierno regional; pero en
términos generales se tiende a verla con recelo, aunque algunos voceros manifiestan su
simpatía. La CAN, trata de mediar entre intereses encontrados en caso de haberlos, y de
buscar consensos a favor de todas las acciones que propicien y justifiquen el desarrollo
del Mercado Común y, actualmente, la ZIF es vista como un instrumento que facilita ese
objetivo-misión.

La Zona de Integración Fronteriza (ZIF) Táchira –Norte de Santander refleja en el

lenguaje político y cotidiano de los entes político-administrativos de los ámbitos
territoriales fronterizos involucrados y de ciertos entes nacionales una necesidad
aparentemente sentida y de larga data. Pero, ¿existe real conocimiento sobre el
significado e importancia de la misma? Las apreciaciones iniciales que se han obtenido a
raíz de la propuesta de delimitación de la ZIF, que se hiciera a la Comunidad Andina y a
los organismos de decisión nacionales y regionales en Venezuela, muestra que una vez
traspasado el circulo de los altos gerentes y de los especialistas en el tema, predomina la
ligereza con la que los representantes de algunos órganos han interiorizado el
conocimiento en torno a la ZIF. Tal situación nos induce a pensar que la información y
conocimiento sobre la Comunidad Andina y la ZIF es escasamente recibida y analizada
en muchos ámbitos locales, regionales y nacionales.

En el caso de los representantes y habitantes de la frontera la definición de la ZIF no

parece decirles mucho de lo que se espera de ella. Para muchas de las instituciones de la
frontera, la ZIF es vista o aceptada como la solución a la mayoría de los problemas que se
viven allí. En general, si hay inseguridad, insalubridad, migraciones, desplazados,
desempleo, deterioro industrial, problemas para el desplazamiento de bienes y personas
con distintos fines al de migrar, entre otros; es porque no se ha establecido la ZIF. Pero
también y por oposición, como se señalo en el apartado anterior, la ZIF puede ser la
causa del aumento de la inseguridad, de la perdida de empleo nacional, de las
migraciones incontroladas y de la saturación de servicios públicos. ¿Podrá la ZIF resolver
los problemas? ¿Estará creando expectativas que luego se sumarán a la larga lista de
desilusiones y desesperanzas de los habitantes de la frontera? ¿Aumentarán los
problemas y la inseguridad?. Para que la ligereza de los argumentos tenga menos peso
que la realidad misma se requiere que se haga una evaluación cierta de los obstáculos y
beneficios que una ZIF puede ocasionar y de los mecanismos que se requiere establecer
para revertir el saldo de factores negativos y se potencien los positivos.

Al respecto Cappellin (1993:12-13) en Regional Networks, Border Regions and European

Integration identificaron algunos aspectos que favorecen y dificultan la Cooperación
vecinal transfronteriza. Entre los aspectos favorables se encuentran:

• El desarrollo de valores histórico – culturales y diferencias regionales

• El disfrute de complementariedades entre regiones

95
 • La explotación de redes y economías en la circulación de información y
conocimiento
• El aprovechamiento de economías de escala y la superación de indivisibilidades
en la producción de servicios públicos importantes e infraestructura
• Aumento de la flexibilidad de la economía regional y reacciones más acertadas a
los cambios del mercado, estímulo a la innovación y la reducción del riesgo
económico
• La disminución de la competencia entre regiones específicas y de los conflictos
derivados de la existencia de límites internacionales (traducción propia)

Los aspectos desfavorables u obstáculos a la cooperación transfronteriza identificados

son:
• Competencias institucionales
• Recursos financieros inadecuados
• Diferentes métodos de trabajo
• Débil conocimiento y desconfianza recíproca, la cooperación es un proceso
gradual de aprendizaje interactivo
• Especificación inadecuada de las respectivas fortalezas, recursos
complementarios y conocimientos específicos
• Identificación inadecuada de las respectivas debilidades y “cuellos de botella”
• Pérdida del compromiso y la motivación en la medida en que se avanza en la
cooperación
• Largos períodos de tiempo requeridos para preparar actividades conjuntas
(Traducción propia).

A pesar de esto, en lo inmediato, a la mayoría de los actores, pero en mayor grado, a los
fronterizos propiamente dichos y a los regionales les interesa e importa oír sobre los
efectos positivos y las oportunidades en términos de inversión en desarrollo regional y su
consecuente calidad de vida para la zona. Así, para ellos es vital conocer sobre las
opciones para “ejecutar proyectos compartidos o complementarios de infraestructura
básica, vial, telecomunicaciones y energía, así como de desarrollo productivo” [CAN,
www.comunidadandina.org/fronterizo/zif.htm, 18/04/2003]. Las oportunidades de
financiación de planes, programas y proyectos presentados en el área de acción de la ZIF
por parte de la CAF y el BID entre otros mecanismos multilaterales son altamente
significativos para las regiones de frontera. Y para los organismos multilaterales también
es altamente prioritario aumentar las dependencias entre países vecinos porque ello es
indicativo de la disminución de hostilidades y de las alternativas de conflicto. La opción de
que los gobiernos incluyan, con carácter prioritario, planes de desarrollo para las ZIFs
también es prioridad para las zonas de frontera y por ello los sectores más dinámicos
reclaman su creación.

Pero para el empresario y trabajador de la frontera, lo prioritario es que se permita u

obstruya, según el caso, el libre transito de mercancías por carretera, la ampliación y
construcción de los puentes internacionales incluyendo Puerto Santander para movilizar el
carbón del Norte de Santander directamente hasta el Puerto de Maracaibo, la generación
de empleo local para los carboneros, la explotación de las minas, el desarrollo de
programas de turismo, la solución de la escasez del agua para las viviendas e industrias,
y que los cambios drásticos en el valor de las monedas respecto al dólar no afecte en la
misma medida la dinámica económica, entre otros. La interrogante sigue siendo: ¿Logrará
la creación de la ZIF la mayoría de los objetivos planteados?, ¿Serán mayoría los

96
factores y actores a favor que los contrarios a la ZIF?, ¿Será que los cambiantes
consensos/discensos darán paso al propósito real de dar prioridad a las necesidades del
habitante de frontera?

Para los sectores vinculados a la seguridad y defensa predomina el recelo. Para ellos el
resguardo de las fronteras, las posibles violaciones a la soberanía y muy especialmente
del territorio nacional en casos de delitos comunes como robos de vehículos,
contrabando, tráfico de drogas, entre otros. Y delitos mayores como lo son las incursiones
de fuerzas irregulares en el territorio nacional son motivos de preocupación. Pero, la
solución a los excesos de confianza o temor sólo pueden controlarse con instrumentos
claros de entendimiento y de manejo racional de las relaciones vecinales en el espacio
que comprenda la ZIF. Lo más importante es construir confianza y respeto mutuo y este
es un proceso lento pero que es necesario transitar si los objetivos de desarrollo a
alcanzar con la ZIF que se predican son reales.

Para el gobierno nacional y para la Comunidad Andina, la ZIF debe lograr objetivos
concretos como los siguientes:

• Contribuir a diversificar, fortalecer y estabilizar los vínculos económicos, sociales,

culturales, institucionales y políticos entre los Países Miembros.
• Contribuir a la creación y la puesta en vigencia de mecanismos económicos e
institucionales que doten a sus ámbitos territoriales de mayor fluidez comercial y
las interconecten con el resto de las economías andinas y con el mercado mundial.
• Flexibilizar y dinamizar el intercambio económico y comercial, así como la
circulación de personas, mercancías, servicios y vehículos.
• Establecer mecanismos eficaces para crear y manejar conjuntamente los
mercados fronterizos de trabajo y para administrar los flujos migratorios, bilaterales
e internacionales, que se desarrollen en las ZIF;
• Favorecer a las colectividades locales, eliminando los obstáculos que dificultan
una potenciación de sus capacidades productivas, comerciales, culturales y de
coexistencia pacífica.
• Contribuir a profundizar los procesos nacionales de descentralización
administrativa y económica.
• Formalizar y estimular procesos y relaciones sociales, económicas, culturales y
étnicas históricamente existentes en dichas zonas;
• Atender adecuadamente las demandas económicas, sociales y culturales de los
pueblos en las ZIF;
• Incrementar y fortalecer la oferta y el abastecimiento de servicios básicos y/o
sociales de utilidad común, tales como acueductos, electrificación,
comunicaciones, infraestructura vial, salud, educación y recreación deportiva y
turística;
• Investigar y usar sosteniblemente los recursos naturales renovables contiguos y
promover mecanismos para su adecuada conservación;
• Contribuir a la conservación y utilización sostenible de los recursos naturales,
prestando particular interés a la diversidad biológica;
• Desarrollar programas de cooperación horizontal que promuevan la transferencia
de conocimientos técnicos entre Países Miembros o regiones fronterizas,
encaminados a la adopción de paquetes tecnológicos conjuntos y al desarrollo de
actividades productivas que conjuguen o complementen esfuerzos; y,
• Otros que se acuerden bilateralmente. [CAN,
www.comunidadandina.org/fronterizo/zif.htm, 18/04/2003].

97
Las distintas acepciones que adquiere la sigla ZIF en los distintos y cambiantes
escenarios ha hecho que su creación sea vista como parte del largo proceso de
construcción de entendimientos para el logro de la tan anhelada programación conjunta
para la ejecución coordinada de acciones en función del desarrollo de las fronteras. En
este sentido, la propuesta que ha presentado inicialmente el CEFI y que luego fue
aceptada y compartida por la Universidad Francisco de Paula Santander y la Universidad
Libre de Colombia, para ser presentada a los distintos organismos nacionales de cada
país y comunitarios busca ofrecer una propuesta de delimitación del ámbito territorial de
una posible ZIF partiendo del conocimiento de los elementos históricos y político –
administrativos que han colocado a la ZIF en el momento actual.

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Fronteriza Táchira – Norte de Santander”, San Cristóbal, (Mimeo).

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98
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República de Colombia (1984), “Decreto Número 3448 de 1983. Estatuto para las zonas
fronterizas”, Bogotá, pp.14-18.

99
EL ARCHIPIELAGO DE LOS MONJES Y LA PROBLEMÁTICA DE
LÍMITES ENTRE COLOMBIA Y VENEZUELA

ALBA IVONNE LEÓN DE LABARCA1

RESUMEN

El presente trabajo representa sólo una visión de la amplia problemática de límites entre
Colombia y Venezuela: La que se refiere a la importancia geopolítica de Los Monjes para
los dos países y los argumentos esgrimidos por ambos para reivindicar sus derechos
sobre el archipiélago. Se hace un resumen histórico de las fronteras colombo-
venezolanas, desde la creación de Venezuela como nación independiente hasta el
rechazo del Tratado Michelena Pombo, pasando por el laudo de la Corona de España en
1891, la rectificación en el Congreso nacional de Venezuela en 1941, del Tratado de
Navegación de los Ríos Comunes entre Venezuela y Colombia. Finalmente, se aborda el
problema de las delimitaciones territoriales de los dos países en el Golfo de Venezuela.

En una segunda parte se ofrece al lector la historia de la Reclamación de los Monjes y las
distintas posiciones oficiales tanto del Gobierno Colombiano y Venezolano, así como la
opinión del geógrafo norteamericano Withmore Boggs en torno al método más
conveniente a ser aplicable para la delimitación de áreas marinas o submarinas del Golfo
de Venezuela, habida cuenta de que Colombia poseía un tramo costanero en este Golfo.
Finalmente, se toma posición frente a esta problemática, ante la evidencia de que
Venezuela no puede continuar siendo sacrificada y abandonada por su propia clase
gobernante, en lo que a materia de límites se refiere.

BREVE RECUENTO HISTORICO DE LA PROBLEMÁTICA DE FRONTERAS ENTRE

COLOMBIA Y VENEZUELA.

Hablar de la importancia geopolítica de Los Monjes para Venezuela y de las razones que
ha aludido Colombia para reivindicar ciertos derechos sobre 1os mismos, nos obliga a
hacer un breve recuento histórico de los problemas fronterizos entre ambas naciones. Es
preciso revisar aunque someramente las historias de las dos naciones, para conocer un
poco sobre su frontera común.

Carlos Ramírez Farías, en su libro “La Clase Gobernante y la Frontera Venezolana con
Colombia”, divide la historia de la frontera colombo-venezolana en cuatro etapas.

Una primera etapa, que va desde la creación definitiva de Venezuela como

nación independiente, hasta el rechazo del Tratado Michelena-Pombo. Durante este

1 Investigadora de La Universidad del Zulia. Fundadora de la Cátedra Teoría General de la Integración

Económica Latinoamericana.

100
cronológicamente corto período (1830-1840), Venezuela hace las más extensas
reclamaciones territoriales de toda su historia. Es más, el territorio que nos reconocía
Colombia por el mencionado Tratado, es considerablemente mayor que el de la soberanía
venezolana actual.

Durante esa primera etapa histórica, Venezuela se basa en la Doctrina del Uti possidetis
juris (lo que poseías seguirás poseyendo). Interpretación que en América Latina se utilizó
para definir las fronteras de las nuevas Repúblicas luego de las guerras de
independencia: Cada nación tendría como propio el territorio constitutivo de su antigua
jurisdicción colonial. Es decir, la República de Nueva Granada o Colombia tendría
jurisdicción o soberanía sobre las tierras que antiguamente pertenecían al Virreinato de
Santa Fe. Venezuela la tendría sobre el Territorio de la antigua Capitanía General. El Uti
Possidetis, en su interpretación y aplicación para la América Hispana, se fundamentó en
el derecho "según títulos de posesión anteriores”.

La segunda etapa, quizá la más decisiva en cuanto a la definición de nuestras fronteras

con Colombia, es la que va desde 1840 hasta 1891. En 1840, se da el rechazo del
Tratado Michelena Pombo, y en 1891 se da el Laudo de la Corona de España. El primero
se suscribió entre Don Santos Michelena, por Venezuela y Don Lino de Pombo por
Colombia, con la finalidad de establecer con precisión los límites que correspondían al
Virreinato de la Nueva Granada y a la Capitanía General de Venezuela. Este Tratado,
trazaba una línea de compromiso, la cual, partiendo del Cabo de Chichivacoa dividía la
Península de la Guajira en dos mitades.

El Congreso de Colombia aprobó este Tratado en 1843; mientras que el de Venezuela lo

rechazó. Los legisladores venezolanos que examinaron el asunto estaban convencidos de
que la frontera entre los dos países empezaba en el Cabo de la Vela. A pesar de la
insistencia colombiana de hacer efectiva la sanción legislativa de 1834, las
conversaciones entre los dos países quedan congeladas. En 1844 se reinician entre Don
Fermín Toro por Venezuela y Joaquín Acosta por Colombia. Este último exhibe un
documento en el que se asomaba la máxima aspiración colombiana de PUNTA ESPADA,
con lo que se acreditaba LA TOTALIDAD DE LA PENINSULA, hasta un supuesto CAÑO
PAIJANA, desconocido hasta en los mapas colombianos. Así las cosas, las discusiones y
los posibles acuerdos se van postergando por las turbulencias políticas internas en los
dos países. El "statu quo” del Tratado Pombo-Michelena, es lo que se en realidad refleja
en la realidad y en los mapas de aquella época histórica.

Es en 1874 cuando se reinician las negociaciones entre los representantes venezolanos

Antonio Leocadio Guzmán y Manuel Morillo Toro. No se llega a ningún acuerdo y
deciden someter la cuestión a un arbitraje. En 1881 se firma el Tratado que escoge a la
Corona de España como Arbitro. En ese mismo año, el 16 de marzo, se publica la
sentencia arbitral. Dicha sentencia resultó “terriblemente injusta para Venezuela y
asombrosamente favorable para Colombia". (Véase: OLAVARRIA, Jorge “EL GOLFO DE
VENEZUELA ES DE VENEZUELA” (Pág. 22 s.s.)

Dicho Laudo concede a Colombia, entre otras cosas, soberanía sobre la margen izquierda
del Río Orinoco, entre los Ríos Meta y Atabapo.

La tercera etapa está enmarcada en dos hechos prácticamente definitivos en lo que al

despojo pacífico de nuestro territorio respecta. El Laudo Español ya mencionado y la

101
ratificación en el Congreso Nacional de Venezuela del “Tratado de Fronteras y
Navegación de los ríos comunes entre Venezuela y Colombia, ocurrida en 1941.

En estos Tratados, casi no intervinieron, ni el Congreso Nacional, ni la opinión pública, ni

la prensa. Es decir, que durante largo tiempo al país se le mantuvo al margen de todo lo
relativo a nuestra frontera.

Durante la cuarta etapa, el problema fronterizo con Colombia gira en torno a la

delimitación de las aguas territoriales de los dos países en el Golfo de Venezuela. El
problema existe debido al desfavorable trazado para Venezuela de la frontera común y
por ser Colombia ribereña del Golfo.

La situación se complica más aún, dado que Venezuela reclama la totalidad de

Plataforma Continental del Golfo y que además ejerce soberanía sobre los islotes de Los
Monjes, al nordeste de la Guajira colombiana.

Luego de este sucinto recorrido histórico, vamos a tratar el caso de LOS MONJES como
lugar geográfico que ha suscitado conflicto entre los dos países.

LOS MONJES: HISTORIA DE UNA RECLAMACIÓN

En 1841, Agustín Codazzi publica en París el "RESUMEN DE GEOGRAFIA DE VENE

ZUELA" y señala los Islotes de Los Monjes como venezolanos. Este sería el primer dato
histórico que se conoce y que sirve de luz a los efectos de las discusiones en tomo a la
delimitación de las aguas territoriales en el Golfo de Venezuela. Sin embargo, Colombia,
basándose en LA LINEA DE BOGGS, pretende reclamar soberanía sobre estos islotes.

¿EN QUE CONSISTE LA LÍNEA BOGGS?

En 1948, el Embajador de Colombia en los Estados Unidos extiende una consulta al

geógrafo norteamericano Withmore Boggs, acerca de cuál sería el método adecuado
para la delimitación de aguas marinas y submarinas del Golfo de Venezuela, habida
cuenta de que Colombia poseía un tramo costanero en este Golfo.

Boggs no se interesó en la extensión de dicho tramo costanero, ni en la supuesta

legitimidad del mismo por parte de Colombia. Su respuesta se limitó a un simple
ejercicio cartográfico, en el que hizo prevalecer el “criterio geométrico de la
equidistancia”.

En forma simple trazó una línea perpendicular a la costa, la cual penetró en las aguas
interiores de un Golfo que no le pertenece: EL GOLFO DE VENEZUELA.

En cuanto al curso de la línea, Boggs establece dos variantes: Una máxima, partiendo del
supuesto de la soberanía colombiana sobre Los Monjes y, una mínima, partiendo del
supuesto de la soberanía venezolana sobre Los Monjes.

102
En 1948, aparece publicado en Bogot un mapa, en el que Los Monjes se pintan como
colombianos. Boggs, por su parte, publica su trabajo en el America Journal of International
Law.

En 1952, Colombia amenaza con ocupar Los Monjes. "Se produce un incidente que se
resuelve satisfactoriamente, mediante un cambio de notas en el que se reconoce la
plena soberanía venezolana sobre los islotes". (Vease OLAVARRIA, Jorge. Ob. Cit. Pag.
56).

A partir de este momento Los Monjes adquieren significativa importancia en el litigio

entre los dos países. De esta forma se inicia cl DIFERENDO COLOMBO-VENEZOLANO.

El geógrafo norteamericano no consideró cuestiones, tales como el hecho de que el

sistemo marítimo Golfo de Venezuela-Lago de Maracaibo ES UNICO EN EL
CONTINENTE SUDAMERICANO y, constituye la penetración de aguas más profundas
del septentrión continental.: Las corrientes y vientos constantes de sus costas, el Golfo
marino y el Lago dulce, configuran un caso ESPECIAL Y UNICO que hacen de las aguas
del Golfo UNAS AGUAS NETAMENTE INTERIORES E HISTORICAS, de Venezuela,
país al que pertenecen y del cual tomó su nombre: GOLFO DE VENEZUELA.

En conclusión, el método de la EQUIDISTANCIA utilizado por Boggs en la

delimitación de áreas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela, resulta
inaceptable a las circunstancias especiales de unas aguas encerradas, interiores e
históricas, que dan a esta región geográfica el carácter de BAHÍA HISTÓRICA Y VITAL,
que no es vía internacional de paso.

Se entiende por BAHÍA HISTÓRICA, según Jorge Olavarría: "Una escotadura, cuya
aguas se consideran en todo o en parte, como aguas interiores. La escotadura tiene que
tener un vínculo económico genuino y de larga permanencia de la costa que le rodea. La
Bahía Histórica contiene aguas sobre las cuales el Estado o Estados ribereños han
ejercido un régimen de aguas interiores por un largo período, con la implícita o explícita
aceptación de esa práctica por los Estados Extranjeros”.

Y en lo que al expreso reconocimiento por parte de Colombia, acerca de la soberanía de

Venezuela sobre los Monjes respecta, leamos una Nota del Canciller colombiano Juan
Uribe Holguin, quien en noviembre de 1952 escribe al Embajador de Venezuela, Luis
Gerónimo Pietri: Con base a los antecedentes mencionados, el Gobierno de Colombia
declara que no objeta la soberanía de Venezuela sobre “El Archipiélago de Los Monjes”
y, que en consecuencia no se opone ni tiene reclamación alguna que formular al
respecto, al ejercicio de la misma o a cualquier acto de dominio por parte de éste sobre el
Archipiélago en referencia”.

IMPORTANCIA GEOPOLÍTICA Y ECONÓMICA DE LOS MONJES PARA VENEZUELA

Luego de las anteriores consideraciones vamos a destacar la importancia que tiene el

Archipiélago de Los Monjes en el problema de la delimitación de las aguas territoriales
en el Golfo de Venezuela.

103
Lo primero que debemos tener claro es que Venezuela cuenta con más de 450 años de
imperio y dominio continuo sobre el Archipiélago de Los Monjes, cuyo carácter
estratégico y vital no puede ser desestimado, cuando de la seguridad e integridad de
Venezuela se trata.

El Golfo tiene un carácter vital para Venezuela, pues en él se encuentran las mayores
refinerías del país: Amuay y Punta Cardón.

Allí está también la zona de tráfico y pilotaje del Canal de Navegación que conduce a la
Bahía de El Tablazo, donde está ubicado el gigantesco complejo petroquímico: Puerto
Miranda, uno de los mayores Puertos petroleros del mundo; y en fin, a todo el Lago de
Maracaibo, donde se hallan ubicados los yacimientos petrolíferos más grandes de todo el
continente americano.

CONCLUSIÓN

Nuestra frontera marítima en el Golfo de Venezuela no puede ser otra que la

prolongación de la frontera terrestre, oficializada en 1939 y reconocida, aceptada y
acatada por Colombia en el Tratado de 1941.

Cualesquiera otras concesiones que permitamos al hermano país, en este u otro

problema limítrofe, vulnerará aun más, la ya lesionada soberanía territorial venezolana.
En efecto, si consideramos que en la Geografía de Agustín Codazzi, para mediados del
siglo pasado el territorio bajo nuestra soberanía o reclamado por nosotros en ese
entonces, era de aproximadamente 1.099.424 kms2, la merma o pérdida territorial
venezolana alcanza a 200.619 kms2.

Estas cifras deben llamarnos a reflexión, para no continuar despojando

irresponsablemente a Venezuela de sus tierras y riquezas vitales contenidas en ellas.
¿Se puede ahora hacer algo por los errores cometido en el pasado?. La palabra la tiene
la clase dirigente venezolana. La evidencia que tenemos en el presente es que
Venezuela ha sido sacrificada y abandonada por propia clase gobernante, en lo que a la
materia de límites se refiere. El país espera por soluciones dignas, cónsonas con la
gallardía y patriotismo del pueblo venezolano.

104
EN LA BUSQUEDA DE UNA TEÓRIZACIÓN SOBRE LAS RELACIONES
TRANSFRONTERIZAS SUBESTATALES1

EUDIS F. FERMÍN T.2

INTRODUCCIÓN

En la ciencia política la existencia de pocos estudios sobre las relaciones transfronterizas

subestatales tiene una explicación, que parte del predominio de los paradigmas de las
relaciones internacionales: idealista, realista y marxista, en el análisis de los fenómenos
sociopolíticos presentados en las relaciones diplomáticas, la actuación de la guerrilla, los
problemas limítrofes fronterizos o los procesos de integración económica. Estos
paradigmas sustentados en un Estado centralizado, lealtad nacional y soberanía
hermética, han contribuido a que los analistas y académicos aborden el estudio de la
escena binacional, subregional, regional, hemisférica y global, negando el
comportamiento de otros actores internacionales claves para el funcionamiento u
organización de la vida internacional, fortaleciendo así la idea moderna de la soberanía
del Estado nación, considerándolo el epicentro de gravedad de las relaciones
internacionales.

En estos últimos años, tres megatendencias han marcado las nuevas relaciones
internacionales contemporáneas en América Latina: la descentralización, la
regionalización y la globalización, reconfigurando la concepción de la práctica
internacional en los niveles subestatales. Estas megatendencias han originado entre los
estudiosos de las relaciones internacionales una discusión teórica-metodológica sobre el
fin o debilitamiento del Estado nación moderno en el sistema internacional, conocido
como el sistema de Estados de Westphalia (Mariño, 1999), con el surgimiento y el
resurgimiento de nuevos actores internacionales, definidos categóricamente como
transnacionales, organismos no gubernamentales y los entes subestatales, ya que existen
las condiciones políticas, sociales y económicas favorables para que éstos participen en
la escena internacional.

(1) Este trabajo es un avance preliminar del Proyecto de Investigación titulado “La Diplomacia
Transfronteriza de la Gobernación del Estado Zulia en el marco del Proceso de Integración
Fronteriza Colombo-Venezolana”. Expreso mi más sinceros agradecimiento al personal que labora
en la Biblioteca Dr. Jesús Enrique Losada” de la Facultad de Ciencias Jurídica y Política de la
Universidad del Zulia.

(2) Licenciado en Ciencia Política (URU). Sociólogo (LUZ). Ha desempeñado cargos como asesor de
gestión pública en los organismos públicos regionales y locales venezolanos. Investigador Libre del
tema de las Relaciones Internacionales Subestatales. E-mail: eudisfermin@cantv.net.

105
En el caso de los gobiernos subestatales latinoamericanos, con los nuevos cambios
domésticos-internacionales se ha redefinido sus funciones políticas-administrativas, sobre
todo en aquellos Estados tradicionalmente de carácter centralista; sin embargo, la idea
moderna de soberanía sigue prevaleciendo teóricamente en la concepción de los
encargados de dirigir y orientar las reformas política-administrativas del Estado, obviando
desde lo nacional-estatal la nueva dimensión que ha adquirido lo local en el mundo
globalizado, que se resume en la frase de la política post-internacional: “pensar
globalmente y actuar localmente”. Estamos en un mundo global donde los temas-
problemas internacionales (narcotráfico, contrabando, contaminación ambiental,
circulación ilegal de personas, inversión, comercio y terrorismo), considerados en el
pasado exclusivos de los gobiernos nacionales, hoy día son también de interés de los
gobiernos subestatales.

En Venezuela los entes subestatales no escapan a esta realidad de pensar globalmente y

actuar localmente, reflejándose con las actividades transfronterizas realizadas por los
gobiernos regionales y locales (Romero, 1993; Toro, 1997; Romero, 1997; Ramos, 1998;
Guerón y Manchisi, 1996), con mayor énfasis en los estados y municipios ubicados en las
líneas fronterizas con los países vecinos, en cuanto a su dinámica particular de
engranarse a través de los temas-problemas ya mencionados, con el escenario
doméstico, binacional, subregional, regional, hemisférica y global. En este sentido, en el
trabajo se pretende el deslineamiento en una búsqueda de la teorización sobre las
relaciones transfronterizas subestatales en Venezuela en el contexto de las relaciones
fronterizas y la integración, partiendo la realidad empírica.

Con el proceso de descentralización, iniciado en diciembre de 19893, los estados y

municipios fronterizos venezolanos han asumido competencias sociales, económicas,
financieras e infraestructurales para atender de manera directa (eficiente y eficaz) los
problemas que padece la población de las regiones fronterizas. Los gobiernos
subestatales fronterizos se han percatado de que estos problemas no son sólo exclusivos
de sus comunidades, sino también de las otras regiones fronterizas de los países vecinos.
Por ello, han establecido relaciones con sus homólogos fronterizos de Brasil y Colombia,
con el propósito de lograr el máximo bienestar posible a los habitantes de ambas regiones
fronterizas, mediante acciones concretas, incorporando en su respectiva gestión de
gobierno las relaciones transfronterizas, reafirmando así la importancia de la integración
fronteriza colombo-venezolana y brasilera-venezolana.

En los procesos de planificación de la gestión de los gobernadores y alcaldes fronterizos

se ha redimensionado la forma de resolución de los temas-problemas en áreas sociales y
económicas de la región fronteriza, con la incorporación de instrumentos internaciones,
como la celebración de convenios, la organización de reunidos y la creación de
comisiones con sus homólogos de los países vecinos para debatir y buscar solución a los
temas-problemas prioritarios que padecen los habitantes de las comunidades fronterizas.
De esta manera, con la realización de las actividades transfronterizas existen suficientes
evidencias empíricas para la teorización de las relaciones transfronterizas subestatales,
rechazando así la comprensión y explicación de éste fenómeno a través de los postulados
de las tradicionales teorías de las relaciones internacionales.

106
1. LA RACIONALIDAD NACIONAL-ESTATAL EN LAS RELACIONES
INTERNACIONALES

Al intentar la teorización de las relaciones transfronterizas de los gobiernos regionales y

locales venezolanos nos encontramos con una dificultad teórica: el estudio de las
relaciones internacionales gira entorno a la racionalidad nacional-estatal internacional.
Esta racionalidad es la concepción predominante en las relaciones internacionales
modernas definidas a partir de los Tratados de Westphalia de 1648, en los cuales se
considera política y jurídicamente al Estado nación moderno como el principio ordenador
del sistema internacional (Mariño, 1999). Con la dinámica mundial entre 1648 y 1945 se
consolidó la racionalidad nacional-estatal en los niveles teórico y empírico, pero a partir de
1989 se ha debilitado, cuestionando así la vigencia o no del rol protagónico del Estado
nación en la escena internacional, apareciendo en la disciplina de las relaciones
internacionales un fuerte debate teórico.

Antes del siglo XVII el papel del Estado nación en la vida internacional no estaba
claramente definido por normas y reglas entre los “actores-partes”. Se trataba de que el
Estado nación moderno que conocemos fundamentado en sus tres características
básicas: pueblo, territorio y gobierno, hasta ese momento no se había constituido como tal
y, por ende, no había asumido funciones internacionales en cuanto a: 1) establecer
normas y reglas para la organización y funcionamiento del sistema internacional; 2)
responsabilidad y respeto hacia los actores estatales y las normas establecidas previo
acuerdo entre las partes; y 3) la diplomacia como práctica para mantener la paz y evitar
cualquier conflicto entre los Estados rivales por motivos territoriales-económicos y por el
control del poder exterior (Fermín y Naím, 2001).

A partir de los Tratados de Westphalia las relaciones internacionales se conciben desde

dos dimensiones opuestas o complementarias, dependiendo de la escuela teórica que
defienden los estudiosos de los fenómenos internacionales. La primera se refiere al
aspecto político, en la que se sostiene que el Estado nación moderno es el actor
internacional con poder de decisión en lo público nacional y ejerce el monopolio en la
escena internacional, limitando todo fenómeno a la esfera estatal. La segunda dimensión
está referida a lo jurídico, en la cual el Estado nación se convierte en sujeto y objeto del
Derecho Internacional Público en la sociedad internacional; es decir, en el sistema
internacional los actores estatales tienen derechos y obligaciones que deben respetar y
cumplir, que no sólo abarcan el aspecto político sino que va más allá del mismo (Fermín y
Naím, 2001), considerándolo un factor de segundo plano.

Es así como los teóricos de las relaciones internacionales diseñado y legitimado los
paradigmas idealista, realista y marxista, centrando su atención en la figura del Estado
nación, cada uno de éstos paradigmas poseen una estructura formal y lógica, para la
compresión y la explicación de la organización y funcionamiento del sistema internacional,
y los fenómenos sociopolíticos internacionales, desde las características de poder y
soberanía del Estado nación. Esto significa que la esfera estatal es el reproductor de las
premisas del orden o lucha en la escena internacional, donde los estudiosos han centrado
su atención en la formulación y reformulación de los modelos teóricos de esos
paradigmas; obviando en la actualidad que los postulados conceptuales son definidas y
redefinidas por los engranajes de la dinámica histórica de las relaciones internacionales,
hoy en día reconocidos por la postmodernidad.

107
Estos paradigmas se sostienen en una realidad histórica-concreta. Los teóricos idealistas
consideran necesario la existencia del Estado nación como el encargado de mantener y/o
establecer el orden nacional-estatal y, en segundo lugar, la existencia de las
organizaciones internacionales garantizan al individuo la paz a nivel colectivo, ya que el
interés del individuo es crear un mundo pacífico con instituciones comprometidas con la
paz de la humanidad. En cambio, los teóricos realistas consideran que la capacidad
política, económica, militar y diplomática del Estado nación en el sistema internacional en
función de su interés nacional define la jerarquía en el mismo y, por lo consiguiente, el
equilibrio de poder. Mientras que los teóricos de la dependencia surgen a raíz del debate
paradigmático acerca de las relaciones internacionales de América Latina con los países
industrializados. Para los dependentólogos las relaciones internacionales opera en los
términos de la economía capitalista mundial, plateando la dependencia como producto de
las relaciones centro-periferias, siendo el reproductor de la desigualdad social y
económica global.

A partir de 1989 se evidencia el debilitamiento de la racionalidad estatal-nacional de las

relaciones internacionales con los nuevos actores subestatales y no estatales que han
surgido de los procesos de descentralización, globalización y regionalización, perdiendo
peso explicativo los paradigmas predominantes de las relaciones internacionales ya
mencionados. En vista de esta situación, algunos autores como James Rosenau (1990) y
Alexander Wendt (1994) cuestionan la vigencia o no del rol protagónico del Estado nación
en la escena internacional, vigencia que a nuestro parecer sigue presente, la mejor
evidencia empírica es la existencia del Estado nación. Anwer Shah (2001: 5) considera
que “Con la globalización, cada vez resulta más evidente que los Estados nación son
demasiado pequeños para hacer frente a cuestiones esenciales de la vida, y demasiado
grandes para afrontar cuestiones menores”, pero el autor reconoce que “la globalización
no implica en absoluto el fallecimiento del Estado-nación, sino más bien la reorientación
del Estado-nación para hacer frente a una estructura de gobernabilidad (governance) más
compleja de un mundo complejo interconectado” (Shah, 2001: 12).

En otras palabras, en la última década del siglo XX, los postulados de estos paradigmas
entran en un proceso de transformación en vista de la dinámica cambiante del escenario
internacional. Con los cambios domésticos internacionales originados con la caída del
Muro de Berlín (1989) y el desmembramiento de la Unión de Repúblicas Socialistas
Soviéticas (URSS), las relaciones internacionales se encuentran sumergidas en el debate
paradigmático, en el cual se enfrentan los teóricos que sostienen la vigencia del Estado
nación como el único o principal actor internacional y los otros, los que consideran que tal
planteamiento ha perdido peso explicativo frente a la nueva realidad internacional; debate
que se profundiza con el atentado terrorista a los Estados Unidos el 11 de septiembre de
2001. En lo que coinciden los teóricos es que existe una tendencia redefinidora del
paradigma predominante en las relaciones internacionales.

2. HACIA UNA NUEVA RACIONALIDAD EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES

Hay que reconocer que con las megatendencias que han recorrido a América Latina: la
descentralización, la globalización y la regionalización, se complica la interpretación de las
relaciones internacionales con el surgimiento de nuevos actores internacionales, como lo
son los entes subestatales en el nuevo escenario global (Romero, 1997; Fermín, 2000a).
Dicho en pocas palabras, las megatendencias rompen el esquema teórico con que se ha

108
estudiado las relaciones internacionales contemporáneas, planteando su revisión
epistemológica frente a la decadencia esas teorías para la explicación de las relaciones
internacionales subestatales, específicamente las relaciones transfronterizas. A través de
estas tres tendencias se pretende configurar una nueva racionalidad en las relaciones
internacionales: la racionalidad subnacional-subestatal internacional, mediante las cuales
se puede explicar la participación de los entes subestatales en la escena internacional.

En Europa Occidental y los Estados Unidos de Norteamérica existen nuevos

planteamientos teóricos sobre las relaciones internacionales subestatale, que se
sintetizan en dos teorías: una, la diplomacia multivariada y la otra, los dos mundos.
Ambas teorías parten de la discusión teórica entre los neorealistas y neoliberales. Para
los neorelistas la globalización es producto del reacomodo del Estado entre el balance y la
distribución imperfecta del poder internacional y el poder particular de cada Estado,
considerando la transnacionalización como una amenaza para el orden alcanzado con los
Tratados de Westphalia. En cambio, los neoliberales se centran en el estudio y la
comprensión de los cambios globales generados por la economía internacional,
definiendo a la globalización con las fronteras nacionales y la sociedad civil transnacional
como un nuevo orden mundial (Romero, 1997).

Nos centramos en la teoría de la diplomacia multivariada, la cual sostiene que el Estado

nación no se ha debilitado con el surgimiento y participación de actores subestatales en la
escena internacional, por el contrario, constituye un complemento para reafirmar la
vigencia del actor estatal en las relaciones internacionales orientada por los principios de
cooperación y coordinación de acciones establecidas en los convenios, acuerdos y
tratados internacionales celebrados entre las partes, descomplejizandolo desde lo local la
agenda de los temas-problemas de la política postinternacional en el mundo global; es
decir, como los actores subestatales participan en la política exterior y/o en los sistemas
de política exterior de sus países de manera paralela o conjuntamente con el Gobierno
Central o Federal (Fermín, 2001a), para responder con acciones concretas las demandas
de los habitantes de regiones fronterizas.

Existen destacados estudiosos de la política postinternacional que se han dedicado en el

estudio de las relaciones internacionales subestatales, entre ellos se destaca Brian
Hocking (1993), quien es considerado uno de los principales representantes de la teoría
de la diplomacia multivariada. El autor afirma que los actores subestatales no pretenden
desplazar o sustituir al Estado nación del escario internacional, el Estado continua siendo
el actor principal de la política internacional, pero ahora comparte ésta escena con los
nuevos actores subestatales en áreas claves de los planes, programas o proyectos
diseñados y ejecutados mediante la planificación de la gestión pública, con los cuales
tiene vínculos estrechos y complementarios; es decir, la diplomacia del Estado
monocéntrico no desaparece, asume con lo subestatal nuevas dimensiones: la diplomacia
regional y municipal.

La diplomacia multivariada se suscribe a la configuración del paradigma de las relaciones

internacional subestatal, diferenciándose en algunos aspectos del paradigma de la
sociedad transnacional, éste último representado principalmente por James Rosenau,
David Held y Ülrick Beck (Fermín y Naím, 2001). Estos autores coinciden en la idea de
que con los cambios y transformaciones en la vida internacional, la política tiene que ser
explicada en el espacio trasnacional de manera compartida entre los viejos y nuevos
actores. Por ello consideran que, los actores estatales deben compartir escenario y poder
con los actores subestatales y transnacionales. Los actores estatales no deben entender

109
esta distribución como una pérdida de poder del Estado nación, sino como una ganancia
ante su decadencia, donde la globalización deja atrás la idea de que los Estados
nacionales controlan el monopolio de la escena en que se desarrolla la política
internacional, resaltando que ese escenario le pertenece a todos y, por ende, es de
responsabilidad de todos.

Este paradigma se vincula con otros enfoques teóricos, que se centran en las
dimensiones de la dinámica económica. Primero trata la internacionalización de las
ciudades responde a dos factores: uno, la dinámica económica en cuanto a su ubicación
geográfica y el otro, las características propias de la ciudad, como la financiera, la
industrial, población y urbanismo; la globalización de la economía y la
transnacionalización de los servicios y bienes tienen un impacto directo. Esta tesis, se
resumen en el siguiente planteamiento: “A medida que las fronteras se permeabilizan, se
espera que las ciudades remplacen a los países en las alianzas económicas
transnacionales, a medida que las personas en Europa están descubriendo que los
gobiernos nacionales tienen cada vez menos relevancia en sus vidas. Así, cada vez están
más dispuestos a unir sus identidades y alianzas a ciudades y regiones. Por ejemplo, la
alianza de Alpine Diamond que une Lyon con Ginebra y Turín, se ha convertido en un
símbolo de uno de los esfuerzos más ambiciosos de Europa para romper las fronteras de
la nación–Estados y dar forma a un nuevo destino político y económico” (Shah, 2001: 10).

El otro enfoque lo plantea Keniche Ohmae en su obra (1997) “El Fin del Estado-Nación. El
Ascenso de las Economías Regionales”, sostiene que la decadencia del Estado-nación se
observa con el surgimiento de los estados-región en el contexto de la globalización
económica, en consecuencia la transnacionalización de los bienes y servicios. Los
estados-región son unidades geográficas, ciudades que están ubicadas en una zona
económica de influencia, dentro o fuera de las tradicionales líneas fronterizas. De esta
manera, los estados-región se diferencian de las megápolis, en cuanto a que “estas
inmensas agrupaciones humanas no pueden dirigirse a la economía mundial en búsqueda
de soluciones para sus problemas o de recursos para que estas soluciones funcionen. Por
lo contrario, se dirigen a los gobiernos centrales de los estados-nación en los que se
encuentra” (Ohmae, 1997: 111). El autor afirma que otra diferencia consiste en que los
estados-región “pueden dejar alegremente a un lado toda la parafernalia de la soberanía a
cambio de la capacidad de aprovechar las ‘ies’ mundiales” (Ohmae, 1997: 112).

Ante estos enfoques, Joan Prats (2000: 79) plantea que “La globalización ha puesto en
cuestión la constelación nacional que había surgido trabajosamente de la Paz de
Westfalia. Ya no existe más, ni siquiera como ideal creíble, el estado territorial, la nación y
la economía circunscritas y autodeterminadas dentro de las fronteras nacionales, sede de
la institucionalización del proceso democrático. Si el Estado soberano ya no puede
concebirse como indivisible sino compartido con agencias e instancias internacionales, si
los estados no tienen control pleno sobre sus territorios, si las fronteras territoriales y
políticas son cada vez más difusas y permeables, entonces los principios fundamentales
de la democracia liberal (el autogobierno, el demos, el consenso, la representación y la
soberanía popular) se vuelven problemáticos”.

Empero, el citado autor resalta que, “los estados nacionales van a perder necesariamente
poderes a favor de entidades subestatales y supranacionales, que sus tareas y funciones
se están transformando de hecho, pero que eso no implica en absoluto pérdida de
relevancia ni de centralidad política” (Prats, 2000: 80). Este autor reconoce la
transformación que experimenta la estructura político-administrativa del Estado con la

110
descentralización y la integración económica, pero en el fondo el autor acepta el
debilitamiento de la racionalidad estatal-nacional internacional al enfatizar la importancia
de los entes subestatales y supranacionales en las relaciones internacionales, sin
pretender reconocer que ahora el Estado nación comparte con los actores subestatales la
escena internacional.

En este sentido, la tendencia hacia racionalidad subnacional-subestatal en el marco de los

cambios y transformaciones internacionales evidencia que la política exterior
contemporánea ha dado paso a la “emergencia de poderes estatales en el nivel
internacional que no están concentrados en un único actor, sino más bien distribuidos
dentro de estructuras transnacionales de autonomía política, lo que constituye una
transformación estructural del sistema de Estados de Westphalia” (Wendt, citado por
Romero, 1997: 19-20); donde la teoría de la diplomacia multivariada adquiere importancia
para la comprensión y explicación de las relaciones internacionales de los entes
subsestatales, sobre todo las actividades transfronterizas, con las cuales se pretende
intervenir directa o indirectamente en el proceso de integración fronteriza.

3. RELACIONES TRANSFRONTERIZAS SUBESTATALES

De las relaciones transfronterizas de los gobiernos subestatales venezolanas con sus

homólogos de los países vecinos, se buscar conceptualizar ésta nueva práctica
internacional en el marco de los procesos de integración fronteriza, considerando las
revisiones conceptuales fundamentales de las relaciones internacionales, hechas en los
modelos posmodernistas, partiendo de la relación poder/conocimiento, dos conceptos
generalmente divorciados en los postulados de las teorías positivistas de las relaciones
internacionales, ya que existe un gran interés en conocer los nuevos procesos de
teorización de los fenómenos internacionales, llamados postinternacionales, en cuanto a
conocer los propósitos sociales y políticos del conocimiento, en que se sustenta los
conceptos de las relaciones internacionales (Pinto, 1998).

Durante el período 1958-1989, las relaciones transfronterizas de los gobiernos

subestatales venezolanos con sus homólogos de los países vecinos se caracterizaron por
limitaciones derivadas de la política de desarrollo fronterizo y la centralización política-
administrativa del Estado. Con la descentralización los gobiernos regionales fronterizos
(en mayor medida) y los gobiernos locales fronterizos (en menor medida), establecen
relaciones con sus homólogos de Brasil y Colombia, gracias a su autonomía decisional en
la formulación y ejecución de un formato de política de desarrollo fronterizo regional
acorde con las prioridades y necesidades de los habitantes de las regiones
transfronterizas. En vista de que la situación en la frontera es un problema compartido,
estas autoridades venezolanas buscan respuestas conjuntamente con los gobiernos
subestatales de Brasil y Colombia.

Los gobernadores fronterizos subestatales han diseñado con sus colegas de los países
limítrofes, políticas públicas transfronterizas en educación, salud, turismo, lucha contra el
contrabando, los problemas ambientales, entre otros temas-problemas. Es así como los
gobernadores “han tomado la iniciativa de participar en los procesos de integración de
Venezuela con Colombia y Brasil. Esta iniciativa responde a los problemas socio-
económicos que padecen las regiones fronterizas comunes, ya que en la medida en que
Venezuela fue celebrando tratados con Colombia y Brasil en las diferentes áreas sociales
y económicas, para impulsar y fortalecer el proceso de integración binacional, la situación

111
se agudizaba en la frontera, considerándose como áreas aisladas y alejadas de los
centros dinámicos, con un desarrollo socio-económico escaso y desigual en comparación
con otras regiones urbanas y rurales del país” (Fermín, 2001a: 48).

En este contexto, las gobernaciones venezolanas fronterizas establecieron relaciones con

las colombianas, como es el caso de la Gobernación del Estado Zulia celebró diversos
acuerdos con las gobernaciones de los departamentos colombianos del Norte de
Santander, César y La Guajira de manera bilateral o multilateral durante el período 1996-
2004 (Fermín, 2001b). Estos acuerdos interinstitucionales son entendidos como
instrumentos operativos, es decir, proyectos o acciones destinadas a lograr resultados en
la región transfronteriza; constituyéndose en un primer momento, como una iniciativa de
las acciones del gobierno regional para impulsar y promover en la región transfronteriza el
desarrollo socioeconómico, y en un segundo momento, se refiere a la ejecución de esos
acuerdos a través de proyectos concretos.

El Zulia es uno de los estados venezolanos que tiene mayor extensión de territorio
fronterizo con Colombia, tiene vecindad con los departamentos de la Guajira, César y
Norte de Santander, en cual se ubica y se desplaza los movimientos subversivos. Esta
realidad amenaza el aparato productivo del Zulia, el cual representa el 70 % de la
producción de leche y el 40 % de carne a nivel nacional, convirtiéndose los hacendados y
ganaderos los principales objetivos de la guerrilla colombiana, en cuanto a los secuestros,
extorsión y cobro de vacuna. En este sentido, los ganaderos y hacendados le exigieron al
gobierno regional soluciones a tal situación. El gobierno regional estableció
conversaciones con la guerrilla sin la autorización del Ministerio de Relaciones Exteriores
(MRE), para buscar una solución a tales actividades. Estas conversaciones no tuvieron
ningún éxito.

En 1996, en vista de los secuestros a ganaderos venezolanos por parte de la guerrilla

colombiana, los gobernadores fronterizos le solicitaron al MRE, presidido por el Dr. Miguel
Burelli Rivas, en el marco de la Convención de Gobernadores de Venezuela, la creación
de la figura de Vicecanciller Fronterizo, el cual se encargaría de los asuntos fronterizos de
los estados, propuesta que fue rechazada, respondiendo con la creación de la Unidad de
Enlace-Coordinación entre la Cancillería y las Gobernaciones y luego, en 1998 la figura
del Embajador Enlace. El Gobernador del Estado Zulia, Francisco Arias Cárdenas, fue
quien presentó la idea, aceptada por el resto de los gobernadores fronterizos. En octubre
de 2000, el Gobernador del Zulia, Manuel Rosales, retoma nuevamente la idea y la
presenta al MRE, quien la rechaza por segunda vez.

Mientras que en las relaciones transfronterizas brasilera-venezolanas, el Gobernador del

Estado Bolívar, Jorge Carvajal, celebró en 1996 dos convenios de cooperación técnica
con el Gobernador del Estado de Roraima, Noedo Ribeiro Campos, en el área de turismo
fronterizo y desarrollo fronterizo, de acuerdo con lo establecido en el Acuerdo de
Complementación Económica N° 27 Brasil/Venezuela, celebrado en el marco de la
Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (Documento del Ministerio de
Relaciones Exteriores, 1996; Documento de la Gobernación del Estado Bolívar, 1996).
Las relaciones transfronterizas entre ambas gobernaciones tienen como propósito unir
esfuerzos para promover e impulsar el desarrollo de la región fronteriza, estrechando así
los lazos sociales y económicos, considerando los parámetros establecidos por sus
respectivos gobiernos centrales en los acuerdos binacionales.

112
En vista de esta realidad, los gobiernos fronterizos subestatales han creado mecanismos
para la cooperación y coordinación de las políticas de desarrollo fronterizo regional,
conjuntamente con los gobernadores de los países vecinos. De esta manera intentan
impulsar el proceso de integración binacional dirigido por los gobiernos centrales. El mejor
ejemplo de estos mecanismos lo representa el Consejo Colombo-Venezolano de
Gobernadores de Fronteras (CCVGF), el cual se crea, según lo consagrado en el artículo
1 del Estatuto, como “una institución de apoyo y cooperación al proceso de integración
colombo-venezolano”. La CCVGF ha sido reconocida por las cancillerías de ambos países
como una institución de apoyo y cooperación al proceso, expresado en la Declaración de
Guasdualito del 15 de febrero de 2000.

Es importante destacar que en el II Consejo Colombo-Venezolano de Gobernadores de

Frontera, celebrado en noviembre de 1994, el Estado Mérida fue incorporado en el área
de impacto de la dinámica fronteriza, debido a la proximidad territorial y las características
socio-económicas, integrando así un nuevo modelo transfronterizos con la subregión:
Táchira-Norte de Santander-Mérida (Ordóñez, 2001). De esta manera, en marzo de 1998,
una Comisión Técnica de la Gobernación del Estado Mérida se reunió con el Gobernador
del Departamento del Norte de Santander para iniciar la primera ronda de negociaciones
para la conformación de una “Región Binacional Mérida-Santander”. Con esta región se
busca “el libre acceso de venezolanos hasta Bucaramanga, con el fin de facilitar un
intercambio comercial y de personas en materia cultural, científica, tecnológica, agrícola,
turística, importaciones y exportaciones, sustentado en diversos convenios
internacionales suscritos –entre las Repúblicas- con anterioridad como el Pacto
Subregional Andino” (Panorama, 21-03-1998: p. 2-3). El encargado de la Comisión
Técnica“ informó en cuanto al posible acceso de ciudadanos de ambas naciones en la
región binacional Mérida-Santander, el compromiso de Mérida en agilizar este
planteamiento que está supeditado a las decisiones de los Ministros de Relaciones
Exteriores e Interiores, ya que es una materia de carácter internacional” (Panorama, 21-
03-1998: p. 2-3).

Como nota curiosa, resulta interesante observar que los gobiernos fronterizos
subestatales no poseen competencias en materia de política exterior para participar
directa o indirectamente en los procesos de integración fronteriza, pero parece no
constituir una limitante en la realidad práctica en las relaciones transfronterizas; esto se
observa al comparar a Venezuela, por ejemplo, con Colombia, ya que en 1999, el debate
para la elaboración del nuevo texto constitucional, los diputados de la Asamblea Nacional
Constituyente no consideraron pertinente reconocer constitucionalmente competencias
internacionales a los estados y municipios fronterizos, como lo hizo la Asamblea
Constituyente colombiana4, ni mucho menos consagraron principios constitucionales para
aclarar tal situación por la vía legislativa; reafirmaron y ampliaron una vez más el carácter
centralista-presidencialista de la política exterior venezolana, en el ordinal 1 del artículo
156 y el ordinal 4 del artículo 236 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en adelante CRBV (Fermín, 2001b).

El Centro de Estudios de Fronteras e Integración “José Manuel Briceño Monsillo” de la

Universidad de Los Andes-Táchira (CEFI) presentó en el marco del proceso constituyente
de 1999, una propuesta para la política fronteriza de Venezuela. En esta propuesta
consideraba que “La convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente es una
oportunidad para incorporar a Venezuela en las tendencias internacionales que otorgan
de manera creciente una mayor participación a las regiones en el proceso de diseño,
implementación de sus políticas de fronteras e integración. Esto se puede lograr

113
concediendo a las autoridades regionales, sean gobernadores o alcaldes, la potestad de
celebrar acuerdos internacionales con las autoridades regionales correspondientes de las
regiones vecinas pertenecientes a otro país. Es importante delimitar cuáles aspectos
pueden ser incluidos en este tipo de acuerdos. Sin embargo, se podrían sugerir temas
como la prestación de servicios comunes, la cooperación en materia ambiental,
educación, obras de infraestructura, etc.” (CEFI, 2000: 59).

El CEFI en su propuesta aclara los alcances y limites de la participación de los estados y

municipios venezolanos en el diseño e implementación de la política de frontera e
integración: “Se recomienda que estos acuerdos sean sometidos a alguna forma de
control político-administrativo, ya sea por el congreso, la fiscalía, las asambleas
legislativas o el Ministerio de Relaciones Exteriores. Esto supone la ratificación legislativa,
mediante ley aprobatoria, de los tratados negociados por las autoridades regionales. Si el
órgano legislativo considera que el acuerdo está violando normas constitucionales o
legales, entonces debería negársele su aprobación. De lo contrario, el tratado tendría
plenos efectos jurídicos una vez que fuese ratificado por el legislativo y firmado por el
ejecutivo” (CEFI, 1999: 60). Es decir, una vez que se reconocen competencias a los
estados y municipios en los temas fronterizos e integración, crear los mecanismos
legislativos de control.

Para Fermín Toro Jiménez en su obra titulada “La Subjetividad Jurídica Internacional de
los Gobernadores y Alcaldes según la Constitución Venezolana”, plantea que el Estado
venezolano tiene una triple personalidad internacional. Por lo tanto, los estados y
municipalidades venezolanas tienen competencias en materia internacional, según el
artículo 126 de la Constitución Nacional de 1961. Se infiere que tal planteamiento de Toro
está vigente, en cuanto a que en el artículo 150 de la CRBV sigue conservando el
contenido del artículo 126. Sin embargo, la tesis de Fermín necesita ser estudiada
exhaustivamente, contraponiéndola con la tesis que la triple personalidad internacional
debe adquirirla el Estado a través de una reforma constitucional, reconociendo así las
funciones internacionales asumidas por los gobernadores y alcaldes en el contexto de la
descentralización y las actividades trasnfronterizas realizadas durante el período 1990-
2004.

Siguiendo estas referencias empíricas y las mencionadas más adelante, las relaciones
transfronterizas de los gobiernos subestatales se manifiestan en aquellas actividades
realizadas por los gobiernos regionales y locales con sus homólogos del país vecino, ya
que los estados y municipios que representan poseen ciertas características en cuanto al
espacio geográfico, económico, cultural y social compartido por los habitantes de ambos
lados de la frontera; sin obviar que los entes territoriales que personifican forman parte de
un Estado nacional distinto y dividido por límites fronterizos internacionales, regidos por
normas jurídicas internas e internacionales, pero exigen su incorporación en el diseño e
implementación acciones sociales y económicas consagradas en los acuerdos, convenios
y tratados celebrados en los estados fronterizos.

Cabe destacar que una región transfronteriza está separada por las regiones fronterizas
de los países vecinos, donde las acciones en conjunto de los gobiernos fronterizos
subestatales se convierten en su punto de enlace. En el trabajo se comparte el concepto
de región fronteriza de Carlos Pastor (2001: 281), quien la entiende como aquella que
“tiene un mayor grado de vinculación con una extensión geográfica mayor donde las
acciones conjuntas involucran ámbitos políticos internos de mayor entidad de cada país:
estados, provincias, departamentos, etc. Las acciones se canalizan hacia objetivos de

114
desarrollo compartido tendientes a una ampliación de la capacidad productiva, a la
promoción de las inversiones, y a la conservación y uso de los recursos resultando de
acuerdo al intercambio de factores de producción y de comercialización en una mayor
dinámica fronteriza”.

Las relaciones transfronterizas subestatales se clasifican en relaciones bilaterales y

multilaterales. Las bilaterales consisten en las relaciones económicas, sociales y
culturales establecidas entre dos gobiernos subestatales, ya sean regionales y/o locales,
mediante la celebración de acuerdos interinstitucionales, conocidos como pactos de
caballero, no contemplados en los fundamentos jurídicos del Derecho Internacional
Público. En cambio, las multilaterales se refieren a las relaciones que surgen producto de
la creación y funcionamiento de mecanismos institucionales de cooperación y
coordinación por parte de los gobiernos subestatales fronterizos, para participar en el
proceso de integración fronteriza y/o influir en las decisiones tomadas por los gobiernos
nacionales en materia de desarrollo e integración fronteriza.

Por último, la ausencia de normativas constitucionales y legales que regule las relaciones
transfronterizas de los gobiernos regionales y/o locales, no significa que las actividades
que realicen éstas autoridades con sus homólogos de los países vecinos amenace la
unidad del Estado nación tan cuestionado hoy día y genere incoherencia en la
implementación de la política exterior hacia Brasil y Colombia, ya que la naturaleza de
estas relaciones expresan que no están dirigidas a buscar o promover en las relaciones
transfronterizas el reconocimiento de su independencia, sino a adaptarse a los nuevos
cambios que genera las necesidades socioeconómicas de las regiones transfronterizas en
un mundo globalizado, sin pretensiones de desplazar o sustituir al Estado en la escena
internacional, afirmando su papel protagónico frente a los decisores de la política
internacional en áreas exclusivas del poder estatal.

4. LA NATURALEZA DE LAS RELACIONES TRANSFRONTERIZAS SUBESTATALES

Siguiendo lo expuesto en las secciones anteriores, la naturaleza de las relaciones

transfronterizas de los gobiernos subestatales venezolanos se pueden clasificar de la
siguiente manera: histórica, social, económica, cultural, financiera y de seguridad. Estas
naturalezas de las gobernaciones fronterizas no se presentan en las relaciones
transfronterizas de manera separada o aislada, una de las otras, por el contrario
constituyen un engranaje de funcionamiento a favor de los habitantes de las regiones
transfronterizas y del proceso de integración fronteriza , que depende de las prioridades y
necesidades de los habitantes de las regiones transfronterizas, donde los gobiernos
subestatales pretende resolver a través de acciones concretas, mediante la celebración
de convenios transfronterizos.

La naturaleza de las actividades transfronterizas de carácter histórico de los gobiernos

subestatales responde a las particularidades geográficas, económicas, sociales y
culturales propias de los limites territoriales fronterizos que Venezuela ha compartido con
Brasil y Colombia a lo largo de su historia; particularidades en las cuales se observa
fuertes vínculos entre los habitantes de las regiones transfronterizas, sienten sus
fortalezas o debilidades. Por ejemplo, en la frontera entre Venezuela y Colombia se puede
diferenciar por sus particularidades históricas propias cinco ámbitos territoriales: 1) la
Guajira, 2) la Guajira-Perijá-Cesar, 3) el Táchira-Norte de Santander-Mérida, 4) el Apure-

115
Arauca y 5) la Amazonas-Vichada-Guainía (Ordóñez, 2001). Estos ambos territoriales
representan aspectos claves en lo económico, social y cultural, dependiendo de su
dinámica histórica las relaciones transfronterizas subestatales se enfatiza en uno u otro
aspecto.

Desde esta perspectiva, la naturaleza de las actividades transfronterizas de carácter

económico de los gobiernos subestatales responde al intercambio comercial, turismo e
infraestructura entre los países vecinos, debido a los intensos flujos u reflujos de bienes,
personas y servicios en las líneas fronterizas divisorias. Por ejemplo, entre el Táchira y el
Norte de Santander “Se efectúa una intensa actividad agropecuaria y cuenta con
industrias, con riquezas minerales y un activo intercambio comercial, que representa el 80
% de la relación comercial entre Venezuela y Colombia” (Urdaneta, 1999: 54), que genera
fuentes de empleo en la región transfronteriza. En este sentido, los gobernadores del
Táchira y Norte de Santander han celebrado acuerdos interinstitucionales para promover
y fortalecer el desarrollo fronterizo de ambos países.

Mientras que, por su lado, la naturaleza de las actividades transfronterizas de carácter

social de los gobiernos subestatales responde a los graves problemas de servicios
públicos que padecen los habitantes de las ciudades fronterizas y los pocos medios de
subsistencia con que cuentan. El ejemplo más evidente sobre este aspecto, se refleja en
el Acta de Intención sobre “El Fomento, Prevención y Resguardo de la Salud Fronteriza”,
firmada entre los gobernadores del Estado Zulia, del Departamento de La Guajira y la del
Departamento del César, el 2 de agosto de 1996, con el propósito de mejorar los servicios
en el Hospital Binacional de Paraguaipoa; y luego, el 17 de octubre de 1997, las referidas
gobernaciones firmaron otra Acta de Intención sobre el Fortalecimiento del Hospital
Binacional Paraguaipoa, para el “mejoramiento de la inversión, desarrollo, investigación,
docencia y fortalecimiento de la vigilancia epidemiológica acordado por las comisiones de
salud de ambos gobiernos”.

La naturaleza de las actividades transfronterizas de carácter financiero de los gobiernos

subestatales responde a que los problemas sociales de los habitantes son
responsabilidades compartidas. En este sentido, los gobiernos han buscando la forma de
cubrir los gastos en la prestación de servicios públicos en el área social de la región
transfronteriza, como también contar con el apoyo financiero de organismos
internacionales para la prestación de esos servicios o la implementación de nuevos
programas sociales o económicos orientados al desarrollo fronterizo. Esto se infiere del
propósito y las acciones derivadas de las dos actas de intención sobre el tema de la salud
fronteriza, celebradas entre las gobernaciones del Zulia, La Guajira y el César ya
mencionadas, con la creación de las comisiones técnicas para sincerar el presupuesto del
Hospital Binacional de Paraguaipoa y el seguimiento de las inversiones entre las partes
comprometidas.

La naturaleza de las actividades transfronterizas de carácter cultural de los gobiernos

subestatales responde al fomento y resguardo de los valores, creencias y costumbres
particulares de cada región transfronteriza, que en algunos casos están relacionadas con
los aspectos educativos y deportivos. En este caso, el 18 de octubre de 1996, las
gobernaciones del Zulia y La Guajira firman el Acta de Intención sobre la creación de la
comisión de enlace para intercambio y cooperación cultural, educativa, recreativa y
deporte en la zona fronteriza. “Las entidades ya señaladas a partir de la firma de la
presente Acta se comprometen a generar un intercambio cultural, educativo y deportivo a

116
través de exposiciones, presentación de grupos culturales, programas de educación
intercultural bilingües, intercambio de experiencias educativas, elaboración y presentación
de audio visuales, conferencias, actividades científicas y las distintas expresiones
culturales de ambos países, así como en el área deportiva a través de competencias en el
área formativa”.

La naturaleza de las actividades transfronterizas de “seguridad” de los gobiernos

subestatales es una respuesta a la amenaza que representa los movimientos subversivos
colombianos al aparato económico productivo y la integridad física de los habitantes de
las regiones fronterizas. Las conversaciones sostenidas entre los gobernadores del
Táchira y Zulia con guerrilleros colombianos entre 1996-2000 tenía como fin, persuadir a
los subversivos de cesar los secuestros y extorsión a los hacendados y ganaderos de los
estados fronterizos, las cuales originaron diferencias con el Ministerio de Relaciones
Exteriores (El Nacional, 08-04-1999: A/2). En marzo de 1998, el Gobernador del Zulia,
conjuntamente con el de Táchira, pretendió realizar una visita no oficial en la cárcel de
Itaguí a altos representantes de la guerrilla colombiana del Ejército de Liberación Nacional
(ELN). El gobierno nacional de Colombia suspende tal visita y el venezolano manifiesta su
desconocimiento (El Nacional, 05-09-1998: A/2).

Por último, es importante aclarar que la categorización de las actividades transfronterizas

de los gobiernos subestatales se diferencia de la relación plotodiplomática, en cuanto a su
propósito y estrategia de participación por parte de los gobiernos regionales; es decir, la
naturaleza de las relaciones transfronterizas no pretenden la independencia y autonomía
de sus entes subestatales (estados y municipios) del país, para convertirse en un Estado
nación con personalidad internacional propia o un nuevo actor estatal producto del
nacionalismo en el marco de la globalización (Fermín, 2000a), por el contrario, el
fortalecimiento del proceso de integración fronteriza a través de una gestión orientada a la
búsqueda de soluciones de los temas-problemas de las regiones fronterizas, en las cuales
los habitantes demandan cada vez más soluciones a los gobiernos regionales en la
prestación de servicios públicos y obras de infraestructuras.

A MODO DE CONCLUSIONES

Los paradigmas de las relaciones internacionales se sustentan en teorías estructuradas

en postulados conceptuales centrados en las relaciones internacionales estatales, que su
vigencia dependen de las características propias de la dinámica política, social y
económica de la realidad. Los conceptos son meras abstracciones cuando no concuerdan
o pierden aplicabilidad en la realidad empírica, ya que es la realidad quien los define y los
redefine refutando o rechazando teorías que se han considerado predominantes en el
estudio de las relaciones internacionales. La realidad obliga a revisar
epistemológicamente los postulados teóricos tradicionales, convirtiéndose en su juez y
verdugo. De esta manera, lo más importante para conceptualizar las relaciones
transfronterizas subestatales, o sea, la participación directa o indirecta de los entes
subestatales en los procesos integración fronteriza, consiste en el factor situacional socio-
económico, dependiendo de las características políticas domésticas, subregionales,
regionales y globales existentes.

En este sentido, el proceso de cambio dinámico y acelerado que ha venido ocurriendo a

nivel fronterizo en las últimas décadas se ha traducido no sólo en un profundo

117
reordenamiento de los procesos de integración fronteriza sino que también ha tenido su
contrapartida en el ámbito de la reflexión y la elaboración teórica, en cuanto al flujo
dramático presenta las teorías de las relaciones internacionales orientadas al estudio de
la integración fronteriza. De esta manera, existe un interesante debate entre las teorías
destinadas a la resolución de problemas y las teorías críticas; en las se puede suscribir el
paradigma de las relaciones internacionales subestatales, en cuanto a la teoría de la
diplomacia multivariada, ya que pretende responder a los problemas de las regiones
fronterizas con acciones concretas, como también la comprensión y explicación de la
participación de los gobiernos subestatales en los procesos de integración fronteriza.

En el intento de teorizar las relaciones transfronterizas de los gobiernos subestatales

desde las particularidades propias de cada ámbito territorial fronterizo, observamos que
es necesario también realizar en estudios futuros sobre la reconceptualización de los
términos frontera, soberanía, política exterior, poder, entre otros, en vista de los efectos
generados y/o acelerados por la descentralización, la globalización y la integración. La
realidad transfronteriza nos obliga a repensar, reformular y reconstruir una estructura
conceptual que la explique, donde las normas constitucionales y legales no constituyen un
obstáculo teórico-práctico; muchos aspectos fueron dejados de lado en el pasado y que
constituye en la actualidad un punto de partida para comprender y explicar las relaciones
transfronterizas subestatales, que nos permitan enfrentar los retos que nos plantea el
nuevo contexto fronterizo en el marco de los cambios internacionales, generados por las
megatendencias.

La búsqueda de la teorización sobre las relaciones transfronterizas de los gobiernos

subestatales no se limita sólo al caso venezolano, en el campo de la ciencia política se
extiende primero a la revisión de los modelos teóricos aplicados en América Latina y
luego, al estudio de las relaciones de los gobiernos subestatales en las regiones
transfronterizas latinoamericanas, por ejemplo, Ecuador y Perú en el marco del proceso
de integración fronteriza promovido por la Comunidad Andina (CAN) o las relaciones
transfronterizas de los entes subestatales entre Bolivia y Chile. En este sentido, se busca
contar con estructuras conceptuales para la formulación de una teoría que aporte
elementos conceptuales en el estudio analítico de la realidad venezolana en particular y
latinoamericana en general.

Para ello se considera el viejo planteamiento epistemológico de David Willer, hoy día
vigente. Para Willer (1974:36).una teoría “es un conjunto integrado de relaciones con
cierto nivel de validez. Antes de la validación, y sea cual fuere la pureza de su forma es
impropio denominar teoría a este conjunto de formulaciones; mucho mejor es llamarlo
conjunto de hipótesis, reservando el rótulo teoría para las hipótesis validadas. No
debemos inferir que para que dichas hipótesis se conviertan en teoría se exige una
validación perfecta, sino simplemente que es necesario alcanzar cierto nivel determinable
y útil de validez antes de que corresponda aplicar dicho rótulo. En una estructura teórica,
estas hipótesis se manifiestan en dos formas: en primer lugar, como sistema formal de
proposiciones, y en segundo lugar, como sistema operacional formado por la suma de las
definiciones operacionales adecuadas al sistema formal”.

118
 (1) En diciembre de 1989 se celebran las primeras elecciones populares de gobernadores y alcaldes en la historia política de
Venezuela, dando inicio al proceso de descentralización política-administrativa del Estado venezolano.

(2) En 1991, la Asamblea Nacional Constituyente de Colombia elabora la reforma de la Constitución Nacional, reconociendo en los
artículos 189 y 226 el carácter centralista-presidencialista de la política exterior colombiana. Pero en el artículo 289 se consagra
que: “Por mandato de la Ley, los Departamentos y municipios ubicados en las zonas fronterizas podrán adelantar directamente
con la entidad territorial del país vecino de igual nivel, programas de cooperación e integración dirigidos a fomentar el desarrollo
comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”. De este principio constitucional se elabora la Ley
de Frontera en 1995, estableciéndose en el artículo 7: “Las autoridades de los departamentos y/o municipios ubicados en las
zonas fronterizas, previa autorización de la respectiva asamblea departamental o consejo municipal, según el caso, en
coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, buscará adelantar con las autoridades del país vecino, programas de
cooperación e integración dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del
medio ambiente”.

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121
LAS TRANSPORTADORAS INTERNACIONALES DE CARGA DEL
ESTADO TÁCHIRA Y SUS POSIBILIDADES DE SUPERVIVENCIA EN LA
COMUNIDAD ANDINA Y EN LA FRONTERA COLOMBO-
VENEZOLANA

Dr. FRANCISCO JAVIER SÁNCHEZ1

LA COMUNIDAD ANDINA Y SU INSTITUCIONALIDAD

La Comunidad Andina (CAN), es un proceso de integración inmerso en la concepción del

“regionalismo abierto” de la Comisión Económica Para América Latina y el Caribe
(CEPAL) (Maldonado, 1999), en palabras de César Gaviria, Secretario General de la
Organización de Estados Americanos (OEA), la “combinación de obligaciones formales a
la Comunidad Andina y la apertura simultánea a otros países de América Latina y el
Caribe ilustran el desarrollo de un nuevo movimiento integracionista en América, el cual
ha devenido en nombrarse como regionalismo abierto” (en Maldonado, 1999: 19). Así, la
CAN resulta ser, al igual que otros acuerdos, la “vía a través de la cual las subregiones de
América Latina intenta avanzar en la construcción de procesos de integración
multidimensional y profunda” (Di Filippo y Franco, 2000: 21).

En la actualidad, la integración subregional andina es el proceso más avanzado de

América, en el aspecto institucional y organizacional (Maldonado, 1999). Desde la reforma
del Acuerdo de Cartagena por el llamado Protocolo de Trujillo de 1996, la Comunidad ha
tomado un nuevo aire y ha transformado y solidificado sus instituciones, creándose así el
Sistema Andino de Integración (SAI), en donde se agrupan todos los órganos
comunitarios, entre los que destacan el Consejo Presidencial Andino, el Consejo Andino
de Ministros de Relaciones Exteriores, la Comisión, la Secretaría General y el Tribunal de
Justicia, como instituciones básicas y la Corporación Andina de Fomento y el Fondo
Latinoamericano de Reservas (FLAR), como instituciones de apoyo, entre otros entes
comunitarios (Acuerdo de Cartagena, 1996: artículo 3). Este amplio tejido institucional da
una idea clara de la importancia que los países miembros: Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela, le dan al proceso de integración andino, que tiene como fin último el
“mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión” (Acuerdo
de Cartagena: 1996: artículo 1).

En este marco institucional, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la

Comisión, son los encargados de crear normas jurídicas conocidas como Decisiones, que
conforman el Derecho Comunitario derivado y que obligan a los países miembros del
Acuerdo, los cuales están constreñidos a adoptar las medidas necesarias para asegurar

1 Autor: Francisco Javier Sánchez Chacón, abogado por la UCAB y especialista en Derecho y Política
Internacionales de la UCV. Docente – Investigador del Centro de Estudios de Fronteras e Integración
(CEFI) de la Universidad de Los Andes – Táchira. Correo electrónico: franciscos@tach.ula.ve

122
el cumplimiento de aquellas y de todo el ordenamiento jurídico de la CAN, según lo
establecen los artículos 1, 2, 3 y 4 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia.
Adicionalmente, en el caso venezolano, estas normas son “consideradas parte integrante
del ordenamiento jurídico vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación
interna” según mandato de la Constitución Nacional del 2000.

Esta legislación comunitaria es amplia y diversa, y regula, por ejemplo, los mecanismos
de liberalización de bienes en el área de servicios de turismo, seguros, transporte, etc., y
materias como las telecomunicaciones, inversiones y doble tributación, propiedad
intelectual, normas técnicas, normas sanitarias y fitosanitarias, complementación
económica y cooperación empresarial, relaciones con terceros países y grupos de países,
entre otras (Maldonado, 1999: 24). Desde la Decisión 1 de 1969, por la cual se designaba
el Acuerdo de Integración Subregional con el nombre de Acuerdo de Cartagena, hasta
julio del 2004, se han emitido 600 Decisiones.

LA REGULACIÓN DEL TRANSPORTE DE MERCANCÍAS POR CARRETERA EN LA

CAN

La liberalización de la oferta y las condiciones para la prestación del servicio de transporte

internacional de mercancías por carretera, están contempladas en la Decisión 399 de la
Comisión del año 1997, que establece como principios fundamentales en los cuales se
sustenta dicha oferta y prestación del servicio: la libertad de operación, el acceso al
mercado, el trato nacional, la transparencia, la no discriminación, la igualdad de
tratamiento legal, la libre competencia y nación más favorecida (Decisión 399, artículos 2
y 3). Esta Decisión está reglamentada por la Resolución 300 de la Secretaría General,
que es un cuerpo normativo amplio y muy detallado sobre los diversos actores,
documentos y trámites necesarios para prestar el servicio con eficiencia y seguridad.

Adicionalmente, existe una serie de textos legales que complementan la Decisión en

comento, como la Decisión 271 referida al Sistema Andino de Carreteras; la Decisión 290:
Póliza Andina de Responsabilidad Civil; la Decisión 477 (antes 327): Tránsito Aduanero
Internacional; la Decisión 378: Valoración Aduanera; la Decisión 393 (antes 331):
Transporte Multimodal, y la Decisión 467: Infracciones y régimen de sanciones para los
transportistas autorizados, así como las Resoluciones 272 y 425, que establecen los
criterios para calificar la idoneidad del transportista, determinar la capacidad mínima de
carga útil en vehículos propios y vinculados y establecer los requisitos del contrato de
vinculación, y el Reglamento para el registro de operadores de transporte multimodal
internacional, respectivamente.

VENEZUELA Y LA DECISIÓN 399

Venezuela decidió en el año 1999, restablecer el sistema de trasbordo para las

mercancías provenientes de la Comunidad Andina y que ingresaran por carretera al país,
contraviniendo la Decisión 399 de 1997, para ello, emitió una resolución ministerial
conjunta de los ministerios de Relaciones Interiores, de Hacienda, de Industria y
Comercio, y de Transporte y Comunicaciones, de fecha 14 de mayo de 1999, publicada
en la Gaceta Oficial de la República de Venezuela N° 36.703, así como una

123
resolución procedimental (sic) del Ministerio de Transporte y Comunicaciones de julio
del mismo año.

El gobierno, con base en diversos artículos de la Ley Orgánica de la Administración

Central, del Acuerdo de Cartagena, del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la
CAN y de la misma Decisión 399, hizo tres alegatos básicos para sustentar su decisión,
que pueden resumirse en, Primero: la ejecución del Programa de Liberación (sic) de la
CAN, ha ocasionado graves perjuicios al sector transportista venezolano lo que requiere
la adopción de medidas transitorias que permitan superar tales perjuicios; por otra parte,
el Acuerdo de Cartagena contempla la posibilidad de aplicar Medidas Unilaterales de
Salvaguardia, cuando se causen perjuicios graves a un sector significativo de la actividad
económica de un país. Segundo: los transportistas venezolanos compiten en desigualdad
de condiciones económicas con sus homólogos colombianos, debido a la situación de
inseguridad personal en las carreteras colombianas, lo que afecta al transporte
internacional y fronterizo de mercancías por carreteras y al flujo comercial comunitario,
además, la situación de conflicto social en la frontera colombo-venezolana afectaba al
comercio subregional y la conmoción social y económica que afectó la zona fronteriza
colombo-venezolana por la paralización del transporte de mercancías amenazó con
desatar un conflicto de considerables proporciones. Tercero: el Estado venezolano tiene
la obligación de garantizar el derecho al trabajo de sus nacionales.

Las medidas tomadas en concreto, establecen que los vehículos de transporte

internacional por carreteras deberán continuar el transporte de mercancías, de frontera a
frontera, mediante las siguientes modalidades: a.- Trasbordo de las cargas de vehículos
procedentes del exterior a vehículos de matrículas venezolanas, b.- Traslado de los
contenedores de carga procedente del exterior a vehículos venezolanos, y c.- Cambio de
cabezales en la frontera de un tracto - camión proveniente del exterior, a otro de matrícula
venezolana, manteniendo la carga sobre la misma plataforma.

LAS TRANSPORTADORAS INTERNACIONALES DE MERCANCÍA DEL TÁCHIRA

San Antonio del Táchira y Ureña constituyen una zona tradicional de paso entre Colombia
y Venezuela, en la que siempre se realizaba el trasbordo, lo que llevó al crecimiento del
sector transporte ya que la frontera actuaba como generadora de carga ante la
inexistencia de un fuerte tejido industrial en la zona (CAF, 2000), de modo que las
empresas de transporte internacional de carga tachirenses existen básicamente como
“transportistas de y en la frontera”, lo cual se justifica en la medida en que el “efecto
barrera” del límite y la frontera se mantienen (Bustamante, 2001). Así, la actividad del
transporte de mercancías ha venido siendo por décadas el eje del comercio colombo-
venezolano y es considerada pionera y generadora de sustento económico (León y
Morales, 2001: 60-61)2.

En el Estado Táchira, existen alrededor de 60 empresas con una cantidad aproximada de

3.000 vehículos pesados, según cifras del año 2000 (CAF, 2000), es un sector manejado
exclusivamente por manos privadas, que posee un elevado número de individualidades e
informalidad, los transportistas son una “mezcla de medianos y pequeños propietarios de
unidades de transporte, por lo que la línea divisoria entre empresario y trabajador es
imperceptible” (Bustamante, 2001: 9), de hecho, según cifras de la Corporación Andina de
Fomento (CAF), los transportistas individuales constituyen más del 80% de la oferta del
servicio. El parque automotor del sector es obsoleto, muchas de las unidades superan los

124
10 años, que es la vida estipulada por las ensambladoras como económicamente útil. El
mantenimiento en ese nivel de deterioro es muy costoso y la reposición difícil por los altos
costos de adquisición y las exigentes condiciones de financiamiento.

Adicionalmente, entre el 30 y el 40% de los vehículos utilizados en el flujo total de carga,

son livianos, incluso, en algunas encuestas se han detectado proporciones del 60%, para
realizar el servicio de transporte en recorridos entre los 280 y los 450 kilómetros, lo que
refleja que no se están utilizando los vehículos adecuados para efectuar el transporte de
carga. Otra característica que representa un problema para el sector, es el alto porcentaje
de camiones vacíos en el flujo de vehículos, con cifras que oscilan entre el 26 y el 38%
del total, lo que supone que entre el 50 y el 80% de los viajes de retorno son vacíos; esto
es debido, casi siempre, a la precaria estructura comercial, lo que impide o en todo caso
hace muy difícil, la obtención de cargas de retorno (CAF, 2000: 93).

Por otra parte, no existen en el país, teóricamente, barreras legales o formales que
impidan la entrada a otras empresas en el mercado del transporte, lo que haría suponer
una estructura competitiva; pero contrariamente, el mercado tiene fuertes distorsiones,
con barreras informales a la entrada en el sector establecidas por organizaciones y
asociaciones de transportistas que restringen la libre competencia, lo cual crea un
mercado y un sector que “se caracteriza por ser caro, de baja calidad y muy ineficiente”3
y que produce desconfianza en la oferta de los servicios; esto aunado a una inadecuada
gestión política y de asociación gremial, pues en muchos casos los transportistas de
gremios o asociaciones fijan precios y reparten rutas (CAF, 2000).

Para las empresas tachirenses, la Decisión 399 hizo que la frontera perdiera su carácter
de fuente de carga, es decir “...el “efecto barrera” disminuía y, en consecuencia, la
importancia de los transportistas de la frontera, mientras que los flujos comerciales entre
los países aumentaban y los industriales y transportistas del centro del país se
beneficiaban de la integración económica...” (Bustamante, 2001: 8).

Así las cosas, los transportistas de la zona son partidarios de mantener la medida de
trasbordo implantada por el gobierno nacional. Sin embargo, es opinión generalizada que
la medida venezolana no ha tenido el efecto deseado por el gobierno venezolano de
generar más carga al transporte del Táchira ya que, por una parte, se ha desviado la
carga por vía marítima y por el paso fronterizo de Paraguachón, mucho menos controlado
debido a su déficit de infraestructuras y, por la otra, las empresas de transporte
colombianas se han instalado en Venezuela creando filiales a las que dan su carga y
captando la carga de grandes empresas multinacionales y venezolanas (CAF, 2000).

VIABILIDAD DE LOS TRANSPORTISTAS TACHIRENSES

Ante la permanencia de Venezuela en el seno de la Comunidad Andina y a la obligación

que tiene de acatar sus normas, lo cual, en el caso del trasbordo y de la Decisión 399
sucederá más pronto que tarde, y para que las empresas de transporte internacional de
mercancías por carretera del Táchira puedan tener perspectivas de éxito, se deben tener
en cuenta las siguientes ideas, que no pretenden ser un listado exhaustivo de lo que
necesita el sector:
1. En primer lugar, es importante disociar el transporte de frontera y el transporte
internacional, lo que permitirá implementar políticas que hagan posible el
desarrollo económico de las zonas fronterizas para que éstas, a su vez, dejen de

125
 presionar a sus gobiernos bloqueando el transporte internacional que
necesariamente debe circular por allí, para ello, debe existir una actuación
conjunta y armónica entre los Estados fronterizos y la CAN en tales zonas.
Igualmente, es necesario desarrollar un plan para el transporte transfronterizo que
permita diferenciar y resolver el comercio y el transporte de corta distancia que se
origina en dichas zonas de frontera.
2. El Estado venezolano debe considerar al sector de transporte de mercancías
como estratégico para el país. Debe diseñar, conjuntamente con los empresarios,
un completo programa de redimensionamiento que permita modernizar y
aumentar la flota, el cual contemple planes de financiamiento con tasas de interés
preferenciales y algunos años libres de amortización de capital e intereses, rebajas
impositivas tanto nacionales como municipales, y exoneración o disminución de los
aranceles aplicados a la importación de los vehículos.
3. Como consecuencia de ese carácter estratégico del sector, debe legislarse para
que el proceso de constitución de empresas dedicadas a tal actividad, sea
riguroso, donde se cumplan una serie de requisitos relativos al número de
vehículos propios, capacidad económica y financiera, capacidad técnica, de
organización, normas de seguridad, etc.
4. Debe fomentarse la Empresa Multinacional Andina (EMA) de transporte. Los
empresarios del sector, tanto como otros, tienen en la EMA un interesante e
importante instrumento que permite constituir empresas más grandes, competitivas
y con ramificaciones y ventajas en todos y cada uno de los países miembros del
Acuerdo. Esta figura permitiría una constante colaboración e interrelación, así
como la transmisión de conocimientos o know-how con empresas de distintos
países, que adicionalmente recibirían trato nacional en cada uno de los Estados de
la Comunidad. Además, los propios empresarios venezolanos y tachirenses,
pueden valerse de la figura de la EMA para que, aún siendo su capital
mayoritariamente venezolano, puedan gozar de los beneficios que a aquellas
ofrece el ordenamiento jurídico de la CAN.
5. Las empresas deben actuar de manera cónsona con los tiempos y las
circunstancias, ser adaptables a los eventos cualesquiera que sean, pues esto es
síntoma de eficiencia. En consecuencia, las empresas tachirenses de transporte,
deben unirse y complementarse entre ellas, deben dejar de ser compañías
individuales e informales, para pasar a ser empresas de envergadura, que
aglutinen a múltiples socios, y que posean una capacidad financiera, técnica y
económica tal, que puedan hacer frente a la competencia, por lo demás necesaria
e inevitable, en el plano nacional y comunitario.

Sólo si el empresariado venezolano y tachirense dedicado al transporte de mercancías, es

capaz de percibir acertadamente la realidad, atisbar con confianza el futuro y,
adicionalmente, ser flexible ante los distintos acontecimientos, puede pensar que en el
mediano y largo plazo, el sector no sólo subsistirá, sino que será productivo y competitivo
y, aún, vanguardista, como prestador del servicio en la Comunidad Andina.

De otro lado, el Estado no debe soslayar la importancia del sector, por el contrario, debe
ayudarlo de manera contundente en su reconversión, a menos que desde las esferas de
poder en Venezuela, se piense que el transporte internacional de mercancías por
carretera no es necesario ni vital para el desarrollo del país, lo cual significaría, en
términos prácticos, la desaparición del mismo.

Notas:

126
 (1) La magnitud del intercambio comercial colombo-venezolano, cuyas mercancías pasan mayoritariamente por la frontera Táchira-
Norte de Santander, queda reflejada en las tablas al final del texto.

(2) Según informe de Procompetencia de 1999, citado en “Transporte Sin Fronteras. Transporte internacional de carga por carretera
en la Comunidad Andina de Naciones (sic). Situación actual y perspectivas”. CAF, 2000.

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Venezuela Nº 36.703, 18 de mayo de 1999.

127
LOS RETOS DE UN SISTEMA MIGRATORIO PARA
LA COMUNIDAD ANDINA

LUCRECIA MORALES GARCÍA1

RESUMEN

Los países de la Comunidad Andina esperan conformar un Mercado Común en 2005, que
implica, entre otros aspectos, la libre circulación de personas en el espacio comunitario.
Esto traerá la intensificación de los flujos migratorios intraandinos, necesitándose contar
con un sistema migratorio moderno que esté adaptado a la nueva realidad que se
avecina. La modernización de ese sistema migratorio andino, debe prever la incorporación
de las innovaciones y cambios tecnológicos, pero también la adopción de una nueva
concepción del migrante como agente de desarrollo y no de perturbación. Adicionalmente,
debe darle gobernabilidad al proceso migratorio, siendo legítimo desde el punto de vista
político y eficiente en lo administrativo, poseyendo, además, información confiable
derivada de fuentes alternativas y complementarias.

Palabras claves: integración, Comunidad Andina, mercado común, sistema migratorio.

ABSTRACT

The countries of the Andean Community expect to form a Common Market in 2005 which
implies, among other aspects, the free circulation of people along the common space. This
will bring the intensification of the internal Andean migratory flows, being needed to count
on a modern migratory system that is adapted to the new reality that approaches. The
modernization of that Andean migratory system should bear in mind the incorporation of
the innovations and technological changes, but also the adoption of a new conception of
the migrant person as a development agent and not as a disruption one. Additionally, it
should give governability to the migratory process, being politically legitimate and
administratively efficient, possessing, besides, confident information derived from
alternative and complementary sources.

Key words: integration, Andean Community, common market, migratory system.

1
Politóloga, aspirante a doctora en Ciencia Política; investigadora acreditada ante el PPI, Nivel II, adscrita a
la Sección de Integración Latinoamericana. Instituto de Filosofía del Derecho. Facultad de Ciencias Jurídicas
y Políticas. Directora de la Escuela de Ciencia Política, Universidad del Zulia, Maracaibo, Venezuela. Trabajo
realizado en el marco del Proyecto CONDES: “Necesidad y factibilidad de un sistema de información
migratorio en Venezuela según los fines del Mercado Común Andino”, registrado bajo el número VAC-
CONDES-CH-0606-2004, cuya investigadora responsable es la autora del mismo.

128
1. INTRODUCCIÓN

Los países de la Comunidad Andina (CAN), han previsto la conformación de un mercado

común para el año 2005; fase del proceso caracterizada por la libre circulación de bienes,
servicios, capitales y personas.

La libre circulación de personas implica la intensificación del tráfico migratorio

intraandino, que ha de ser facilitado por todos y cada uno de los países miembros de la
CAN a través del reconocimiento de una serie de decisiones que han sido tomadas en el
seno de este esquema de integración con ese fin.

Ahora bien, a pesar de esto, ninguno de los países que integra la Comunidad Andina
posee un sistema migratorio moderno que les permita enfrentar el compromiso de
adherirse a los lineamientos de ese mercado común, en el marco del proceso de
integración subregional.

La situación podría convertirse en un problema de gobernabilidad, tanto del proceso

integracionista, como del proceso migratorio en sí mismo, por los problemas de carácter
social y económico que pudieran presentarse en el seno de cada uno de estos países,
especialmente en aquellos que son considerados como países receptores, como es el
caso de Venezuela.

De allí que se crea de interés estudiar lo que deberían ser las exigencias de un sistema
migratorio para la Comunidad Andina, determinando las principales características del
mismo, al igual que la manera como pudiera ser mejorado y adaptado a los escenarios
futuros, para que de esa forma los movimientos migratorios intraandinos tengan más
posibilidades de convertirse en factores de desarrollo y no de perturbación en las
estructuras sociales, políticas, económicas y culturales de cada uno de estos países.

2. EL FENÓMENO MIGRATORIO EN LOS PAÍSES ANDINOS.

El fenómeno de las migraciones se refiere a la movilización de masas poblacionales que

buscan nuevos territorios o lugares distintos a sus países de origen, donde establecerse y
alcanzar una mejor calidad de vida (Alba, 2001).

En cuanto a las causas de ese fenómeno, el citado autor señala que no sólo privan
decisiones de carácter individual y la influencia de procesos de interacción social, sino
que, según los clásicos, las migraciones se mueven alrededor de las teorías del
crecimiento económico y del estudio del movimiento de los factores dentro de la teoría del
comercio internacional, que establece que las migraciones coadyuvan a eliminar los
desequilibrios económicos existentes entre los distintos países al movilizarse mano de
obra o factores de trabajo hacia sitios donde sean mejor remunerados.

Desde otro punto de vista, el factor demográfico guarda relación con las migraciones, ya
que la excesiva población presente en áreas deprimidas o subdesarrolladas tiende a
generar movimientos migratorios de personas que buscan movilizarse a territorios o zonas
donde las condiciones económicas sean más favorables.

129
Ahora bien, los países de la Comunidad Andina (CAN), han registrado intensos procesos
migratorios, generalmente relacionados con el flujo de sociedades básicamente rurales a
sociedades urbanas. Otros aspectos y factores de importancia, lo constituyen las
desigualdades en las posibilidades de trabajo y en el salario.

Haciendo un balance de lo que han sido las migraciones dentro de la CAN, una de las
conclusiones que se extrae es que Venezuela ha sido el principal país receptor, aunque
esta tendencia se haya venido desacelerando a partir de la década de los noventa (OIM,
2002). (Ver Cuadro 1).

CUADRO 1
DISTRIBUCIÓN PORCENTUAL DE EMIGRANTES ANDINOS
DENTRO DE LA CAN

PAÍS DE RESIDENCIA

TOTAL Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

CAN
(696.626)* (6.877) (57.278) (41.644) (8.880) (581.947)
100% 0.99% 8.22% 5.99% 1.27% 83.54%

Fuente: Proyectos IMILA y SIMICA (1990). * Entre paréntesis, los valores absolutos.

Ahora bien, independientemente de esto, las principales corrientes migratorias

identificables en el ámbito andino, son:

(a) Las migraciones laborales fronterizas: generalmente presentes en la mayoría de

las fronteras de los países andinos, representando la mayor proporción de las
migraciones que se producen en dicha zona de la CAN.
(b) Migraciones de retorno: en este caso, los movimientos más destacados son
aquellos que representan el regreso de colombianos desde Venezuela, donde las
condiciones socioeconómicas ya no son las mismas de otros tiempos.
(c) Movimientos de desplazados y refugiados: este tipo de movimiento migratorio ha
cobrado fuerza en los últimos años en zonas altamente conflictivas desde el punto
de vista socio-político, donde la actuación guerrillera, aunada a la paramilitar, ha
hecho que oleadas de personas crucen la frontera cada día desde sus países de
origen hacia países vecinos, en los cuales buscan protección temporal mientras
los peligros latentes de dichas acciones irregulares pasan también de manera
temporal, para regresar al día siguiente. El caso de Venezuela es típico en estos
momentos, por la grave situación que vive Colombia.
(d) Migración selectiva: es aquélla que se caracteriza por la migración de
profesionales y técnicos, que implica la pérdida de recursos humanos altamente
calificados. Esta corriente es común en los países andinos, donde se imponen
medidas altamente restrictivas para el ingreso de extranjeros en su territorio, a la
vez que se motiva la captación de recursos especializados en aquellas áreas
donde la mano de obra local se considere insuficiente.

130
Como puede verse, las migraciones intraandinas han venido evolucionando a lo largo de
los años, experimentando cambios de importancia en lo que se refiere al tipo y tendencia
de los flujos migratorios: aunque se mantienen las migraciones laborales como realidad
palpable a lo largo de las distintas zonas fronterizas, algunas corrientes migraciones han
empezado a revertir su tendencia, así como han aparecido nuevas formas de
desplazamiento motivadas por el impulso de las relaciones comerciales entre estos
países y, en otros casos, por la violencia.

Todo esto indica que los países de la CAN deberían estar preparados para la entrada en
vigor del Mercado Común Andino, a más tardar el 31 de diciembre de 2005, procediendo
a la armonización de sus sistemas migratorios, para así dar paso a un sistema migratorio
andino moderno que no sólo incorpore los avances y facilidades tecnológicos existentes,
sino que también refleje el cambio de viejos paradigmas sobre la visión que comúnmente
se ha tenido de los migrantes en uno u otro país.

3. LA MIGRACIÓN COMO FACTOR DE INTEGRACIÓN EN LA COMUNIDAD ANDINA.

En el marco de la integración subregional, la integración humana y cultural ha cobrado

vital importancia para el éxito del proceso integracionista en general, pues como señala
Morales (2001: 56): “La integración latinoamericana no es sólo un proceso de carácter
económico, político, social y jurídico, sino, básicamente, cultural, ya que en la medida que
sea desarrollada una idea de lo latinoamericano (...) en esa medida podrán ser
alcanzados los objetivos (...) del proceso integrador”.

En ese sentido, los movimientos migratorios son los que promueven y consolidan esa
integración, contribuyendo al crecimiento de la subregión, lo que supone “...una nueva
concepción del migrante como agente del desarrollo.”; (Torrealba, 1993:10).

Sin embargo, no pueden obviarse las situaciones adversas que las migraciones pueden
causar sobre los países receptores, que, a criterio de Ohndorf (1989) pudieran ser: el
incremento poblacional con efectos directos sobre la estructura social; el desplazamiento
del empleo de los nacionales; el aumento de la economía informal; el deterioro de las
estructuras sociales; la transculturización, las presiones sobre el sistema educativo y el de
salud, incluyendo la entrada de enfermedades endémicas y el incremento de la
delincuencia.

En el caso de países como Venezuela, principal receptor de los flujos migratorios andinos,
que tradicionalmente ha utilizado mano de obra extranjera calificada, y necesitado, a lo
largo de su historia, haber acudido a procesos de migración selectiva, la realidad
migratoria evidencia la existencia de “...una política de admisión de extranjeros sin
estrategia y sin objetivos definidos, los cuales terminan distorsionando la esencia de la
sana política inmigratoria que se ha requerido, generando, por el contrario, indeseables
efectos sociales.” (Dávila, 2000: 3.3.17).

Obviamente, hoy en día la visión migratoria que debe prevalecer es la integracionista;

pero aún así, las consecuencias negativas que pueden tener las migraciones requieren
que los Estados andinos se preparen para recibir las corrientes migratorias

131
intracomunitarias que se prevé comiencen a fluir a partir de 2005 con la entrada en vigor
del Mercado Común, de tal manera que se pueda controlar efectivamente quiénes entran
o salen del territorio de la CAN, evitando irregularidades y peligros para la estabilidad
social de la subregión, de tal forma que la migración sea entendida como factor de
integración y no de perturbación.

4. MARCO LEGAL PARA LAS MIGRACIONES EN LOS PAÍSES DE LA COMUNIDAD

ANDINA.

La idea de un marco legal para regular las migraciones dentro de la Comunidad Andina,
tiene como fin principal la conjunción de esfuerzos para facilitar la libre circulación de los
habitantes andinos en la subregión por cualquiera de las razones que este esquema de
integración ha considerado, como las de carácter turístico, de trabajo o de cambio de
residencia habitual (Comunidad Andina, 2002).

En tal sentido, las principales decisiones que han sido tomadas en lo que a esta materia
concierne, están:
(a) La Decisión 113 (Comisión del Acuerdo de Cartagena, 1977a): esta decisión,
aunque de más antigua data, se considera parte de la legislación en materia
migratoria, ya que regula todo lo concerniente a la seguridad social dentro de la
subregión. Debe recordarse que, en lo que a migraciones laborales se refiere, es
importante que exista un instrumento jurídico capaz de garantizarle a los trabajadores
intracomunitarios, los derechos que, como ciudadanos andinos, le correspondan en el
plano laboral.

Así, la mencionada decisión, define los conceptos de mayor importancia a los efectos
laborales dentro de la subregión andina, como: país miembro, autoridad competente e
institución competente. De igual manera, establece las ramas de aplicación, la
legislación aplicable, la totalización de períodos de seguro y períodos asimilados, así
como una serie de disposiciones especiales y varias que regulan todos los aspectos
de interés en el área temática.

(b) La Decisión 116 (Comisión del Acuerdo de Cartagena, 1977b): esta normativa,
también con una data de 25 años, aprueba el instrumento andino de migración laboral
y, entre los aspectos que establece, están las definiciones más importantes en materia
migratoria laboral, como por ejemplo, país de inmigración, de emigración, trabajador
migrante, trabajador fronterizo, trabajador migrante indocumentado, entre otras (Art.
1°).

Asimismo, el Capítulo II determina las disposiciones generales a regir para los

trabajadores migrantes en la subregión, al igual que el Capítulo III regula lo
concerniente a las funciones de las oficinas de migración laboral y al procedimiento
para la contratación de trabajadores migrantes. El Capítulo IV, prevé las disposiciones
comunes aplicables a los trabajadores migrantes, mientras que el V alude a las
disposiciones aplicables pero a los trabajadores migrantes temporales.
El Capítulo VI, establece las disposiciones comunes aplicables a los trabajadores
migrantes fronterizos y temporales, a la vez que el VII, las disposiciones aplicables
sólo a los trabajadores migrantes fronterizos. Finalmente, el Capítulo VIII norma lo
relativo a las disposiciones aplicables a los trabajadores migrantes indocumentados,

132
con lo cual puede advertirse que prevé todos los casos posibles que pudieren
presentarse ante una movilización migratoria de tipo laboral.

(c) Decisión 148 (Comisión del Acuerdo de Cartagena, 1979): esta decisión,
constituye el Reglamento del Instrumento Andino de Seguridad Social, previamente
mencionado.

Desde este punto de vista, desarrolla lo relativo a las oficinas de coordinación

previstas en la Decisión 113 (Art. 3°); las excepciones a la legislación aplicable (Arts.
4°, 5° y 6°); la totalización de los períodos de acuerdo a las disposiciones contenidas
en el instrumento andino de seguridad social (Arts. 7° al 10°); los requisitos para el
disfrute de prestaciones por enfermedad y maternidad (Arts. 11° al 20°); lo relativo a
los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (Arts. 21° al 24°); el desarrollo
de las disposiciones relacionadas con las prestaciones por vejez, invalidez, y muerte
(Arts. 25° al 40°), entre otros aspectos de interés.

(d) La Decisión 397 (Comunidad Andina, 1996): esta decisión establece la ya

mencionada Tarjeta Andina de Migración (TAM) que tiene por finalidad facilitar y
simplificar el control migratorio de personas que entren y salgan de los países
miembros de la CAN, favoreciendo el proceso de integración andina y el fomento del
turismo.

Lo interesante de la TAM, es que, además de constituir un medio eficaz de recolección

de información para la elaboración de estadísticas relacionadas con el movimiento de
personas, permite conocer cabalmente y con detalle, toda la información de los flujos
de personas que entran y salen de los territorios de la subregión, entre la cual se
cuenta las actividades desarrolladas por esas personas.

Asimismo, este documento será el único de carácter obligatorio para el control

migratorio y estadístico, en el ingreso y salida de personas del territorio de cualquiera
de los países miembros, no excluyendo su uso la presentación de aquellos
documentos (pasaporte, visa, u otro) previstos en las normas nacionales o
comunitarias (Art. 1°).

Otro aspecto a resaltar, es que cada país miembro será el único responsable de la
distribución de esta tarjeta, de acuerdo a las normas nacionales y comunitarias
vigentes (Art. 2°).

Ahora bien, de todo esto se desprende, que cada país miembro debe estar
correctamente preparado para la emisión y distribución de la TAM; pero como paso
previo, esto requiere que el proceso de control migratorio interno de esos países,
funcione adecuadamente, porque para el 2005 todos deben haber eliminado el visado
para el ingreso, incluyendo a Venezuela.

(e) La Decisión 503 (Comunidad Andina, 2001a): esta decisión es la que establece el
reconocimiento de los documentos nacionales de identificación. Considera la libre
circulación de personas como una de las condiciones básicas para la formación
gradual del Mercado Común Andino, que deberá entrar en vigor, a más tardar el 31 de
diciembre de 2005. De igual manera, asume la libre la circulación de personas dentro
de la CAN, como un derecho de los nacionales andinos, de conformidad con las
normas internas en materia migratoria.

133
 Así, cuando la libre circulación de personas tenga un fin turístico, los nacionales
andinos podrán entrar al territorio de cualquiera de los países miembros de los CAN,
sin visado, y únicamente con los documentos de identidad válidos y vigentes en sus
respectivos países que quedan establecidos en el artículo 1º.
Ahora bien, para el momento del ingreso se deberá corroborar que dicho nacional
andino circula en plan de turista y para ello deberá presentar la Tarjeta Andina de
Migración (TAM) que representa el único documento administrativo comunitario cuya
finalidad es, entre otras, establecer el tiempo legal de permanencia autorizada (Art.
4°), que no debería exceder de noventa (90) días prorrogables, según lo establecido
en el artículo 10°.

Esta decisión debía entrar en vigencia a partir del 1 de enero de 2002, sin embargo, las
autoridades de inmigración venezolanas solicitaron una prórroga de tres años para su
aplicación, invocando una medida transitoria dado su carácter de país receptor. (El
Nacional, 2002).

(f) La Decisión 504 (Comunidad Andina, 2001b): se refiere a la creación del

pasaporte andino, con la finalidad fundamental de consolidar una conciencia y
cohesión comunitaria entre los nacionales de los países andinos, así como la
identificación internacional de la CAN como un conjunto de países comprometidos
alrededor de un proyecto de integración que es común a ellos.

Su entrada en vigencia está pautada, a más tardar, para el 31 de diciembre de 2005,

pudiendo cada país miembro tomar la decisión soberana de adelantar la misma, previa
notificación a la Secretaría General de la CAN y a los demás países para su
reconocimiento (Art. 5°).
En cuanto a su seguimiento, éste le ha sido encomendado al Comité Andino de
Autoridades de Migración (CAAM).
Respecto al marco legal vigente en materia migratoria dentro de cada uno de los países
miembros de la CAN, la situación está caracterizada por una gran diversidad de leyes,
generalmente dispersas y no reglamentadas, que le restan coherencia al fenómeno
migratorio en sí mismo; a la capacidad de someterlo a una adecuada regulación jurídica; a
su manejo como política pública, y a su armonización con el marco legal supranacional
que ya se ha señalado.

En lo que concierne a Venezuela, el marco legal para las migraciones está conformado
por los siguientes instrumentos jurídicos (CIMAL, 2000):

La Constitución Nacional de 1999: esta Carta Magna establece en su Preámbulo como

uno de los fines supremos de la República, la promoción de la integración latinoamericana
de acuerdo a los principios de no intervención y autodeterminación de los pueblos; hecho
que, de por sí, ampara todos los procesos que por vía del cumplimiento de los
compromisos integracionistas, deban desarrollarse en el país.

134
En este caso, se estaría hablando de la movilización o circulación de personas hacia su
territorio, provenientes del resto de los países andinos, dadas las disposiciones
contenidas en el acuerdo para la creación de un Mercado Común Andino, previsto para el
año 2005.

De igual forma, los artículos 87° al 97° de este mismo texto constitucional, establecen,
dentro de los derechos sociales, los de carácter laboral, que, en caso de migraciones de
este tipo, deberían también privar para los trabajadores migrantes, con las excepciones
previstas en esa Constitución.

Leyes: en cuanto a las principales leyes que guardan relación con la materia migratoria en
Venezuela, éstas son:
1. La Ley de Extranjeros del 17 de julio de 1937;
2. La ley sobre actividades de extranjeros en el Territorio de Venezuela, del 29 de
junio de 1942 y;
3. La Ley de Inmigración y colonización, del 21 de junio de 1966.
4. La Ley orgánica de Refugiados y Refugiadas, asilados y asiladas, del 3 de octubre
de 2001.

Resoluciones: en este sentido, puede nombrarse la Resolución conjunta de los Ministerios

de Relaciones Exteriores y Relaciones Interiores, relativa a las Normas sobre Expedición
de visas del 28 de abril de 1989.

Reglamentos: de la Ley de Extranjeros del 7 de mayo de 1942.

En cuanto al resto de los países andinos (CIMAL, 2000), Bolivia ha sancionado cuatro
leyes (algunas de ellas altamente discriminatorias), así como 16 decretos en total;
Colombia, por su parte, ha emitido ocho leyes, veintidós decretos y una resolución. Por
otra parte, Ecuador, posee tres leyes (de migración, extranjería y naturalización), al igual
que cuatro decretos.

Finalmente, la prolijidad de la normativa que el Gobierno del Perú ha emitido respecto al

tema de las migraciones, permite señalar, en específico, las siguientes:

La Constitución Política del Perú, del 31 de diciembre de 1993, que recoge el derecho al
trabajo en sus artículos 22° al 29°, en los cuales está establecido que sin discriminación
alguna todos tendrán derecho a trabajar en condiciones adecuadas para poder llevar una
vida digna para sí mismos y sus familias. Esto es fundamental cuando se habla de
migraciones laborales.

Asimismo, en el artículo 36°, se reconoce el derecho de asilo y en el 44° se hace alusión a

la necesidad de fomentar la integración, especialmente la latinoamericana, dentro de la
cual se encuentra, como ya se sabe, la integración andina; esquema del cual Perú es país
miembro. Lógicamente, esto indica un compromiso tácito para cumplir con las

135
disposiciones que pudieren ser establecidas en la CAN y la obligación de adaptar las
normas internas a las supranacionales que se dicten aras del proceso integracionista.

Con respecto a la propiedad para extranjeros inmigrantes, el Estado Peruano impone una
restricción de posesión de bienes en zonas fronterizas por razones de seguridad.

Después de la Constitución, Perú ha sancionado dos leyes, veintidós decretos, ocho

resoluciones ministeriales y un único reglamento que es el de Organización y funciones
del Ministerio del Interior, de julio de 1995.

Resulta interesante acotar, que Perú, además de ser el país más prolijo en cuanto a
normativa en materia migratoria, también es el más actualizado con la normativa
supranacional, ya que, incluso, ya han comenzado a incorporar a su propio marco legal,
documentos como la Tarjeta Andina de Migración, que se considera obligatoria para los
países de la subregión.

5. EL MARCO INSTITUCIONAL EN MATERIA MIGRATORIA

El marco institucional que debe manejar la gestión migratoria ha de entenderse como

sistema migratorio, y, en este sentido, se propone definirlo como el conjunto de entes,
actores, procesos y mecanismos que guardan relación con la administración y control de
los movimientos o flujos migratorios en un determinado país, a través de las políticas que
tengan a bien elaborar e implementar para ello.

Ahora bien, dada la actual realidad subregional, en el caso de los países andinos, es
importante que los sistemas migratorios de estas naciones estén lo suficientemente
capacitados para responder adecuadamente a los objetivos y metas del Mercado Común
previsto para el año 2005. Ello implica una revisión de cada aparato migratorio, de tal
manera de hacerlo viable a estos nuevos retos que surgen del proceso integracionista
andino.

Estos retos, deberían prever el logro de los siguientes fines:

(a) La modernización de la gestión migratoria

El primer aspecto que debe ser tratado, en lo que a sistemas migratorios se refiere, es el
de la modernización de dichos sistemas o, en otras palabras, de la gestión migratoria.

Ante todo, es importante que se comprenda, que en un escenario integracionista donde

está planteada la libre circulación de bienes, capitales y servicios, es lógico que las
personas se movilicen en búsqueda de mejores condiciones y calidad de vida. Así, donde
esas condiciones sean mejores, allí acudirá la mayor masa de gente; el mayor flujo
migratorio.

Todo esto indica que el hecho migratorio, inevitable y comprensible ante la realidad
descrita, no puede analizarse con base en la simple reflexión sobre su incremento o
posibles efectos negativos, sino en cuanto a la “... difícil gobernabilidad de un fenómeno
que constituye parte natural de situaciones económico-sociales globales e individuales,

136
pero que no es aceptado por una importante proporción de las sociedades”. (Mármora,
1997:3).

Por ello, el problema migratorio se torna de difícil manejo, ya que, por una parte, está la
presión social que demanda respuestas de sus gobernantes y, por la otra, está la acción
de los principales actores y grupos políticos, los cuales, muchas veces, se ven tentados a
utilizar, en su retórica demagógica, el tema de las migraciones como bandera política
frente a dichos actores sociales.

Esto significa que, en un porcentaje de importancia, las políticas migratorias surjan más
por causa de las circunstancias y de las presiones sociales, que por una análisis objetivo
de la situación en sí misma, y sean ejecutadas por instrumentos legales e institucionales
obsoletos, dispersos, incoherentes e ineficientes (Mármora, 1997).

De igual forma, el citado autor advierte que la gobernabilidad migratoria presenta dos
problemas fundamentales:

1. La legitimidad política y;
2. La eficiencia administrativa o capacidad institucional

De la interacción adecuada entre estos dos aspectos, se puede inferir la gobernabilidad

migratoria para un país. En cuanto a la legitimidad política, ésta es indispensable en un
régimen democrático y, la eficiencia administrativa o capacidad institucional, es
fundamental para el logro operativo de los objetivos que se haya propuesto la política
migratoria en sí.

Ante la ausencia de legitimidad política, la población del país receptor se resistirá más a
cualquier política migratoria que se intente llevar a la práctica, al igual que la propia
población migrante; mientras que si no existe capacidad institucional, no podrán
obtenerse los resultados que esa población desea y necesita ver en concreto, sobre todo
porque en la mayoría de las sociedades receptoras tiende a verse las migraciones como
la causa principal de sus males o problemas en general.

Tomando como base las ideas anteriores, es necesario que en las políticas migratorias
exista transparencia política y administrativa.

La transparencia política, se basa en el grado de participación que se de a la población en

la elaboración de la política migratoria, ante lo cual, seguramente, existirá menos
resistencia dentro del sistema político para su implementación; por otro lado, la
transparencia administrativa o institucional, está relacionada con la gestión propiamente
dicha, la cual, además de estar intrínsecamente relacionada con la eficiencia
administrativa, también debe enfrentar la presencia, en todos los organismos y estructuras
migratorias, de la corrupción, desde los más bajos hasta los más altos niveles.

Esta última situación, genera la necesidad de modernizar la gestión migratoria; objetivo

que debe lograrse desde múltiples puntos de vista: desde la concepción que se tenga del
migrante, hasta el manejo operativo del proceso.

137
Al respecto, Barzclay (1992), ha planteado la importancia de poner énfasis en la calidad y
la productividad; en una administración más flexible y orientada al ciudadano, y Crozier
(1987) ya había advertido sobre la necesidad de una mayor simplicidad de las estructuras
y procedimientos, con unidades operativas más autónomas, mayor contacto con el
usuario, innovación constante, información y comunicación, capacitación, motivación,
formación y desarrollo humanos, gerencia participativa, entre otros aspectos.

En todo caso, para modernizar la gestión migratoria, es indispensable que no siga

pensándose en ella en términos de control o represión y que sean buscados mayores
niveles de eficiencia.

Desde otro punto de vista, se ha planteado que la gestión migratoria esté basada en un
sistema que se rija por objetivos y no por reglas; que se oriente a la obtención de
resultados y no a las actividades que cumpla; que esté motivada por la atención al usuario
y no por su castigo, dándole relevancia al trabajo descentralizado, participativo, en equipo,
por encima de las jerarquías (Mármora, 1997).

En cuanto a la centralización o descentralización de la gestión migratoria, se hace alusión

a la necesidad de que ésta sea descentralizada, porque, por lo general, las políticas que
se toman desde el centro, suelen dejar de lado las particularidades de las regiones; de las
zonas álgidas fronterizas y de todos los espacios geográficos que, aunque dentro de una
misma región, pueden presentar características culturales diferentes.

Finalmente, en lo que a cultura organizacional se refiere, es importante que sean

previstos programas de concienciación acerca de la verdadera concepción que debe
privar respecto al extranjero migrante, ya que éste no debería ser visto como un intruso,
provocador de problemas, sino como una persona capaz de aportarle al país y de
convertirse en agente de desarrollo.

(b) Los sistemas de información migratorios

La migración intraregional (en este caso, intraandina), constituye un factor de integración

pudiendo fortalecer los lazos comerciales, culturales y laborales, entre los distintos países
de la subregión.

No obstante, la cada vez más compleja dinámica del fenómeno migratorio, pone de
manifiesto la necesidad de contar con información oportuna, así como con metodologías
adecuadas y sistemas de información migratorios modernos, eficientes e
institucionalmente consolidados para hacer frente a las demandas que todo Gobierno
recibe en dicha materia.

Los principales requerimientos que han surgido respecto a los sistemas migratorios para
poder contar con información más oportuna, son (Maguid, 2000):

138
 (a) Fuentes alternativas para darle seguimiento al fenómeno migratorio en los
períodos intercensales y obtener información actualizada.
(b) Mayor nivel de análisis de las migraciones, estudiando su entorno inmediato, a fin
de explorar si ese fenómeno es parte de estrategias familiares de vida, así como
aquellas políticas indirectamente relacionadas con el mismo.
(c) Análisis del papel jugado por las redes de migrantes y las institucionales
(d) Nuevos métodos para estudiar las tendencias migratorias en sectores
poblacionales de países tradicionalmente expulsores.
(e) Indagación sobre otras formas de movilidad temporales y circulares, que implican
un retorno al lugar de origen y que no son medidas por los censos poblacionales.
(f) Armonización de la información migratoria entre países, a fin de inferir estadísticas
comparativas actualmente inexistentes.
Todo esto, refleja grandes vacíos de información que es necesario cubrir a través de la
conformación de un Sistema de Información Migratorio, sin desvirtuar los macro objetivos
del fenómeno migratorio, o integracionista.

Las tendencias subregionales que apoyan dicha conformación, son, entre otras: el
reconocimiento por parte de los gobiernos andinos de la necesidad de disponer de
información útil para la toma de decisiones y elaboración de las políticas migratorias; la
participación de las organizaciones gubernamentales en los asuntos de carácter
migratorio; el conjunto de experiencias acumuladas en la subregión; la existencia de
grandes potencialidades en cuanto a la posesión de instrumentos de recolección de
datos, aún no suficientemente explorados para la recolección de información.

Por otra parte es conveniente acotar, que uno de los aspectos más importantes en este
escenario que aquí se refleja, es la necesidad de intercambio de información, así como de
la cooperación intergubernamental para crear redes que faciliten la acción, tanto de los
gobiernos expulsores, como de los receptores en el tratamiento del fenómeno migratorio.

En cuanto a la experiencia andina propiamente dicha, el Proyecto “Sistema de

Información sobre Migración Internacional en los países de la Comunidad Andina”
(SIMICA) (Maguid, 2000), tuvo como fin principal implementar un sistema de información
integrado para analizar tendencias y patrones migratorios en el contexto subregional.

En resumen, lo que se busca de un adecuado Sistema de Información Migratorio que

pueda apoyar fehacientemente el sistema migratorio como un todo, es:

1. Facilitar conocimientos útiles para el diseño de políticas migratorias;

2. Poseer fuentes de información y métodos de recolección confiables;
3. Estar en capacidad de procesar información de carácter migratorio, a través de
metodologías innovadoras.
4. Estar en capacidad de generar, elaborar, analizar y difundir información
actualizada, cabal y oportuna.
5. Mantener lazos de coordinación interinstitucional, con el resto de los sistemas
migratorios de la CAN; lo cual generaría una mayor vinculación con el proceso
integrador y la posibilidad de establecer e implementar políticas migratorias
conjuntas y consensuales entre todos los involucrados como actores en materia
migratoria.
6. Articular fuentes de distinto carácter, como los censos de información, las
encuestas a hogares, los registros de movimientos internacionales, así como
relevos específicos para captar formas de movilidad no tradicionales.

139
Para lograr todos estos objetivos, es necesario contar con el apoyo de los entes
gubernamentales; los actores inmersos en el fenómeno migratorio, la capacitación de los
recursos humanos que atienden la materia migratoria y la incorporación de tecnología de
avanzada tanto en el ámbito de la informática, como de las comunicaciones inter e
intranet, es decir, “en línea”.

No obstante, ningún sistema como el señalado es posible, sin la información necesaria

para su funcionamiento. En este sentido, las fuentes que deberían aportar información
adecuada a un Sistema de Migratorio, están:

(a) Los censos poblacionales, las encuestas a hogares y los registros de entradas y
salidas.
(b) Otros registros administrativos, que, en caso de los países de la CAN, sería la
Tarjeta Andina de Migración (TAM), asó como cualquiera de los documentos de
identidad reconocidos mediante la decisión 503.
(c) Fuentes no tradicionales que utilicen metodologías innovadoras.

De esta forma, se espera que, una gestión moderna, caracterizada por ser transparente
políticamente así como eficiente desde el punto de vista administrativo, poseedora de un
adecuado sistema de información migratorio y de recursos humanos capacitados para
manejar la materia, con la utilización de tecnología de avance, tanto en informática como
en comunicaciones en línea, sea la realidad ideal para el éxito de las políticas que, en
este sentido, ejecute cualquier país andino ante la puesta en marcha del Mercado Común.

Así, se podrá ir hacia esa nueva fase del proceso de integración, sin mayores peligros de
distorsión de los objetivos integracionistas, preservándose el interés nacional y los
intereses subregionales de desarrollo, intercambio comercial y humano.

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141
 CONFLITOS POLÍTICOS NA REGIÃO DE FRONTEIRA
BRASIL-URUGUAI (1928-1938)

CARLOS ROBERTO DA ROSA RANGEL1

1. INTRODUÇÃO

No mundo contemporâneo, vivemos um constante movimento de retração e expansão do

olhar. Para além dos horizontes do local e do regional, surge a possibilidade de um mundo
sem fronteiras, cosmopolita, aberto às múltiplas experiências, intercâmbios culturais e formas
de organização social da vida. No entanto, a pretensa aldeia global continua sendo um
mosaico complexo de províncias e nações, povos e etnias, línguas e dialetos, seitas e
religiões.
No centro dessa contradição está o lugar – seja qual for a sua dimensão – espaço que
comporta conflitos e solidariedades, forças centrífugas e centrípetas, cada qual com sua
forma particular de definição das relações sociais, econômicas e políticas ali estabelecidas.
Como historiadores, devemos entender esse processo de identificação das pessoas com o
espaço e o tempo historicamente constituídos, sua lógica interna, as suas mais diversas
contextualizações, conforme a região afetada. Além disso, devemos lembrar que desde o
esforço de estatização do território até a sua atual transnacionalização, permaneceu existindo
a forma particular de vida dos habitantes de um espaço definido por Milton Santos2 como
lugar banal: locus da solidariedade coletiva, da contigüidade, da vizinhança e do território
compartido.

Nesta perspectiva, o presente estudo pretende discutir as múltiplas transformações ocorridas

na região de fronteira Brasil-Uruguai, diante do esforço de estatização do território, promovido
pelo governo federal brasileiro, entre 1928-1938. Sabemos que a região de fronteira Brasil-
Uruguai, especialmente a fronteira viva Santana do Livramento-Rivera, presta-se a essa
discussão, pois testemunhou, ao longo de seu processo histórico de formação, a
simultaneidade entre a integração local e a imposição de interesses metropolitanos, regionais
e nacionais.

O período escolhido entre 1928 e 1938 remete para o colapso dos regimes políticos liberais e
o surgimento generalizado de governos centralizadores e o conseqüente endurecimento das
fronteiras entre países limítrofes, que passaram a controlar com mais rigor a entrada e a
saída de pessoas, mercadorias, armamentos e dinheiro. Em especial os contextos históricos
do Brasil e do Uruguai, caracterizados pelas ditaduras de Getúlio Vargas (1930) e Gabriel
Terra (1933) fornecem elementos importantes para compreendermos a dinâmica interna da
região de fronteira em relação às políticas fiscais, aduaneiras, comerciais e também de apoio

1 Mestre em Historia Regional pela Universidade de Passo Fundo, doutorando em Historia pela Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Professor de Historia contemporanea no Centro Universitário Franciscano -
Santa Maria-RS, meu principal trabalho é o livro Crime e castigo - conflitos políticos no Rio Grande do Sul
(1928-1938), pela editora da Universidade de Passo Fundo, 2000.

142
recíproco em relação ao controle de grupos oposicionistas que transitavam de um lado para
outro da tênue linha divisória que separa os dois países.

2. FRONTEIRA: LUGAR REGIONAL

Rosa Silveira3 destaca a necessidade de tratar o conceito de região como produção, processo
histórico concreto, atravessado pela temporalidade e nela interferente, opondo a esta
abordagem a “concepção positivista”, onde ocorre a “transposição dos métodos das ciências
naturais para fenômenos sociais, com o naturalismo implicando na submersão do homem na
paisagem ou na superfície terrestre”. Henrique Padrós4 particulariza a discussão em torno
do conceito de região, ao discutir as diferentes percepções do espaço fronteiriço. Segundo
este autor, a “percepção tradicional” toma a fronteira como corte, limite, descontinuidade,
barreira entre estados nacionais, enquanto a “geopolítica” a vê como “órgão periférico do
Estado que tanto pode ser receptora de influências como pode ser pólo de irradiação,
projetando-se sobre os países vizinhos”. Dentro de uma “perspectiva integracionista”,
Padrós destaca que “a integração fronteiriça sintetiza a sobreposição de fluxo e forças de
atração de diversa intensidade que origina um novo espaço conjunto onde anteriormente
existiam dois espaços separados e impermeáveis entre si”.5

Concordamos com Pierre Bourdieu6 que a definição de uma região está intimamente ligada
ao campo da luta simbólica de “fazer crer e fazer ver, de dar a conhecer e fazer reconhecer,
de impor as definições legítimas das divisões do mundo social e, por este meio, de fazer e
desfazer os grupos.” Particularizar a região de fronteira Brasil-Uruguai, é, sobretudo, destacar
a contínua oposição entre a sua permeabilidade e a rigidez com que os Estados Nacionais
tentaram estabelecer seus limites, entre os esforços de definição do espaço nacional –
através de normas, aparatos policiais, aduaneiros, jurídicos e burocráticos – e uma certa
autonomia com que os limites eram rompidos e apropriados por uma forma singular de estar
no mundo.

Desde o fim do século passado, a região de fronteira Brasil-Uruguai foi o ambiente onde
proliferaram as manifestações das oposições sul-rio-grandense e uruguaia. Através da linha
divisória passaram homens, cavalos, armas e munições, quer nos ataques dos federalistas ao
governo de Júlio de Castilhos7 (1893-1895), quer dos blancos contra o governo colorado de
José Batlle y Ordoñes (1903-1904)8.

Pode-se afirmar que a fronteira e sua área de influência estiveram submetidos a um processo
histórico singular, atribuindo-lhes uma fisionomia original. O vai-vém através da linha divisória,
os constantes conflitos armados, a relativa autonomia em relação ao governo nacional, a
atividade econômica em torno da pecuária, a responsabilidade pela conquista e manutenção
do território assim como o forte vínculo de lealdade pessoal das classes subalternas para com
a classe senhorial reforçaram o caráter militar dessa comunidade e serviram para a
conformação de uma sociedade patriarcal, latifundiária, pastoril e com forte acento
caudilhista.

Na dimensão econômica, destacamos a sensibilidade frente às políticas monetárias e

tributárias nacionais, uma vez que “a fronteira vive dessa diferença de nacionalidade e, dela,
das diferenças de normas e moedas”9 Como o avesso dessa característica segue-se outra: a

143
relativa autonomia dos indivíduos frente às normas econômicas nacionais. Referimo-nos a
prática do contrabando que se torna tão mais intensa quanto mais graves se convertem as
diferenças monetárias e fiscais entre os países limítrofes. Desta forma, “comércio e
contrabando são, pois, as faces de uma mesma atividade, a troca de bens e mercadorias,
que atendem às necessidades da região”10.

Ainda correlata as duas características anteriores, temos de destacar a constante busca de

complementaridade comercial existente entre as cidades-geminadas. Susana B. Souza11
destaca que “a fronteira brasileira e a fronteira uruguaia tinham seus pontos de soldagem sob
a forma dessas cidades-geminadas que são bicéfalas no nível administrativo, mas
perfeitamente complementares no nível econômico.” Da mesma forma, não poderíamos
desprezar na caracterização econômica da fronteira Brasil-Uruguai o predomínio da atividade
pastoril ligada a pecuária. Em sentido mais restrito, Rogerio Costa12 chega a considerar o
latifúndio e a atividade da pecuária existentes na Campanha – e dentro dela a região que
estamos definindo - como elementos decisivos na formação da identidade regional sul-rio-
grandense.

Os fatores de distinção econômica da região de fronteira Brasil-Uruguai, apontados

anteriormente, ainda hoje se prestam para compreendermos a especificidade do nosso objeto
de investigação. O mesmo não pode ser dito dobre os fatores políticos, que se alteram
sensivelmente de acordo com as mudanças conjunturais.

Tomando por referência o contexto das décadas de 1920 e 1930, é possível isolar algumas
características políticas capazes de balizar as transformações ocorridas naquela região, em
virtude das medidas centralizadoras promovidas pelo governo federal brasileiro. Como
primeiro aspecto apontamos a forte atividade conspiratória promovida por exilados políticos
contra os governos que os expulsaram de seus países. A presença de elementos
subversivos (que ameaçavam os governos nacionais) na fronteira Brasil-Uruguai era
realidade amplamente conhecida nas revoltas dos anos 1920, quando ali se instalaram
federalistas13 e tenentes14 como forma de estarem ao abrigo da ação institucional do Estado,
sem se afastar demasiadamente do Brasil. João Luso15 relata um episódio revelador dessa
permeabilidade existente entre as cidades de Rivera e Livramento:

Em Rivera reside e trabalha um grupo de revolucionários de 1924,

mantendo uma indústria que tem do lado de cá a sua principal clientela. À
tarde ou à noite os brasileiros proscritos vêm, até a divisa, onde falam com
os compatriotas, trocando sobre a linha limítrofe, cordiais e fraternais
apertos de mão. E a propósito dessa amizade e desse carinho, alguém
me disse, no tom mais natural do mundo: Realmente eles não podem
retornar do exílio... Que importa, porém, se todos nós aqui os anistiamos?

Com a Revolta Constitucionalista16 de 1932, a maior parte da elite política sul-rio-grandense

unida em Frente Única (FUG) e alguns integrantes dos partidos Republicano e Democrático
paulista instalaram-se nas cidades fronteiriças de Rivera (Uruguai) e Passo de Los Libres
(Argentina), ou nas capitais do Uruguai e da Argentina. Algum tempo depois, com o golpe de
estado promovido por Gabriel Terra (março de 1933), o Rio Grande do Sul tornou-se o abrigo

144
para elementos do extinto Comitê Nacional de Administração e demais opositores
uruguaios17.

Não eram apenas os exilados os focos de resistência ao situacionismo regional e nacional.

A região de fronteira caracterizou-se por sua ambivalência, ao reunir a mais expressiva
oposição partidária, através dos partidos Federalista e Libertador, ao mesmo tempo que
detinha verdadeiros redutos situacionistas estabelecidos em importantes cidades como
Livramento, Uruguaiana e São Borja. Essa ambivalência, associada a presença dos exilados
políticos, criava um ambiente potencialmente explosivo e disso advinha uma importante
característica social/cultural, ou seja, a freqüente estigmatização daquela região como um
lugar violento e afastado das normas básicas de convivência democrática. Benjamin Cabello,
importante líder político da FUG, exilado em Rivera após o fracasso de 1932, descreveu o
ambiente onde esteve residindo por quase dois anos como um lugar licenciosos e violento,
utilizando-se da seguinte argumentação:

Livramento fornece gêneros de primeira necessidade e Rivera artigos

importados. Mas isso não é contrabando. À tarde os brasileiros vão às
lojas riverenses e à noite os riverenses vem à Sant’Ana na procura de seus
cafés, casas de chá, cigarrarias, cinemas, os cabarés e as casas de
tavolagem. As Leis uruguaias são severíssimas com as casas de tolerância
e com os jogos de azar. Estas duas cidades, por todos esses motivos,
naturalmente que sempre constituíram a atração de todos os cidadãos
caídos em desgraça, em seus respectivos países, tanto políticos como
aventureiros de toda a espécie (...) As autoridades aproveitavam esses
bandidos para práticas criminosas, como mercenários nos corpos
provisórios destinados a combater os movimentos revolucionários, nos
serviços do contrabando, na polícia municipal ou como votantes em
cidades vizinhas, ou nos jogos de azar18

As atividades do contrabando, os freqüentes confrontos armados entre diferentes facções

políticas/partidárias, a presença de exilados políticos e suas atividades conspiratórias, assim
como a atuação violenta de chefes políticos locais que associavam a sua relativa autonomia
aos interesses partidários e estaduais preponderantes19, constituíam um conjunto articulado
de características que serviam para definir a região de fronteira como o lugar da barbárie,
impermeável à racionalidade normativa e administrativa do Estado.

Percebe-se, do que foi exposto até o momento, que os fatores de ordem econômica, política
e social articulavam-se atribuindo uma fisionomia particular para a região de fronteira.
Durante a década de 1930, essa diferenciação tornou-se mais aguda devido aos conflitos
políticos ali estabelecidos e a maneira particular de seus habitantes adaptarem-se às
diferentes legislações e políticas nacionais, justamente no momento em que ocorria o
aprofundamento do intervencionismo estatal, evidenciado por meio da burocratização,
racionalização e centralização da tomada de decisões, tendo como pólo impulsionador o
governo federal20.

145
3. FRONTEIRA: LUGAR NACIONAL

Com base na caracterização construída nas páginas anteriores, iremos apontar algumas
mudanças que abalaram os comportamentos característicos da fronteira, como a prática
do contrabando, a migração para o outro lado da linha divisória em busca de melhores
condições de trabalho, as atividades de exilados políticos e o comércio complementar
entre as cidades geminadas. Tais mudanças foram provocadas por um progressivo
enrigecimento dos limites internacionais entre os países limítrofes que, de maneira
coordenada, passaram a controlar ostensivamente as relações econômicas, sociais e
políticas que aconteciam naquele espaço regional com uma certa autonomia e
permeabilidade, conforme já destacamos anteriormente.

Em 3 de outubro de 1930, o que movia a elite política do Rio Grande do Sul era instalar-
se como força preponderante no governo federal. Getúlio Vargas não desconhecia essa
pretensão regionalista e deixava-se levar pelos acontecimentos. No entanto, mal os
cavalos foram encilhados para a marcha de conquista da capital federal, estouraram os
conflitos entre aqueles que pretendiam lutar juntos com o “Rio Grande, de pé, pelo Brasil”:
21

Coloquemos o movimento de 1930 nos seguintes termos: sabemos quem perdeu –

Washigton Luiz e seus aliados paulistas; mas quem foram os vencedores? Bem cedo a
oligarquia sul-rio-grandense, personificada pelos líderes da Frente Única, viram seus
projetos de ascendência sobre o governo federal ruírem diante de um discurso
“nacionalista” do líder conduzido, nos ombros, até o Palácio do Catete. As medidas de
centralização adotadas pelo governo provisório deixavam clara a intenção de governar o
país sem a tradicional negociação com os estados federados autônomos – São Paulo,
Minas Gerais e Rio Grande do Sul -22, de tal maneira que o poder legislativo foi desfeito
em todas as instâncias; os governadores dos estados foram afastados - com exceção de
Minas Gerais – e no lugar deles vieram os interventores; a estrutura burocrática herdada
dos governos da Primeira República foi combatida - exceção feita ao Banco do Brasil e à
Polícia do Distrito Federal, que tiveram o seu funcionalismo conservado por Getúlio
Vargas - e o Código dos Interventores foi instituído, cerceando a autonomia dos estados,
sob o pretexto da racionalização administrativa e diminuição da dívida pública.

Sob os efeitos das antigas permanências do regime combatido na Revolução de 3 de

Outubro havia a estratégia na qual o “Estado Nacional passou a ocupar,
institucionalmente, por meio de sua própria ampliação, espaços nos quais,
tradicionalmente, o poder privado local se instalara”.23 Os vínculos existentes entre as
lideranças das localidades e os dois partidos tradicionais, que serviram de sustentação ao
sistema político vigente na Primeira República, foram sendo minados pela interferência
direta e personalística do governo estadual (entregue ao republicano Flores da Cunha) e,
por extensão, do próprio Getúlio Vargas – Presidente da Repúbilca.

Esse processo que caminhou no sentido de integrar o município à estrutura do Estado

brasileiro, através do esvaziamento da capacidade mobilizadora dos partidos tradicionais
de dimensão regional, implicou na mudança de vínculos e relacionamentos entre o
Estado e a sociedade. E falar dessas mudanças é o mesmo que falar numa
transformação de sentido da nacionalidade. O Estado só se torna Nacional, no
momento em que existe a explícita reciprocidade entre Estado e nação a tal ponto que se
torne difícil uma diferenciação conceptual clara entre estes termos24. Para que o Estado

146
seja aceito, legitimado, consagrado, para que haja toda uma solidariedade comunitária
que lhe dê sustentação, para que ele represente uma entidade política e social soberana,
é necessário a afirmação da nacionalidade como uma realidade construída a partir da
reconciliação ideológica entre a dominação burocrática e a solidariedade social. Para que
uma sociedade sinta-se pertencente a um Estado Nacional, para que possa prevalecer
toda uma ordem jurídica responsável pela articulação entre Estado e Sociedade, é
necessário que seja expandida a crença na existência do Estado-Nação, sem a qual não
haveria coesão e mobilização social.

O Estado-Nação, como uma instituição ideologicamente formulada, perde a sua

historicidade e passa a ser o suporte sobre o qual a elite dirigente veicula o seu projeto de
organização da sociedade, seu modelo de desenvolvimento e unidade nacionais25. A
arbitrariedade e a relação de poder que se estabelecem nesse programa, entre os setores
dirigentes e populares, são minimizados e mesmo negados através do apelo a
solidariedade coletiva em torno de uma identidade comum. Já não se trata da imposição
vertical, de cima para baixo, de um projeto de desenvolvimento ou de um caminho em
busca da modernidade, mas da crença de que é necessária a união de governantes e
governados, pobres e ricos, empregados e patrões em torno do ideal da grande nação.

Na região de fronteira Brasil-Uruguai, não tardaram a surgir os efeitos da sobreposição

entre a maneira de ser e estar no mundo de seus habitantes e as medidas
institucionalizadoras do Estado Nação. O governo federal, através do Decreto n.º 19. 482,
de 12 de dezembro de 1930, voltou os seus olhos para os estrangeiros que buscavam
trabalho no Brasil, limitando a sua entrada no território nacional. Segundo essa
legislação, ficaria limitada a entrada de estrangeiros por um ano (Art. 1º), que para
permanecerem no Brasil, por mais de trinta dias, teriam de dispor de até 3 contos de réis
(Art. 2º); as empresas que mantinham contratos com o setor público teriam de empregar
no mínimo 2/3 de brasileiros (Art. 3º); todos os desempregados estrangeiros ou nacionais
deveriam se cadastrar nas delegacias de polícia ou no ministério do Trabalho, sob pena
de serem submetidos ao processo de vadiagem (Art. 4º). A justificativa dessas medidas
foi a seguinte:

Considerando que a situação econômica e a desorganização do trabalho

reclamam a intervenção do Estado em favor dos trabalhadores (...) uma
das mais prementes preocupações da sociedade é a situação do
desemprego forçado de muitos trabalhadores que, em grande número,
afluíram para a capital da República e para outras cidades principais(...)
Uma das causas do desemprego é a entrada desordenada de estrangeiros
que nem sempre trazem o curso útil de quaisquer capacidades, mas
freqüentemente contribuem para o aumento da desordem econômica e da
insegurança social.26

Percebe-se que o Estado era colocado como o grande responsável pela racionalização
das relações do trabalho e a entidade que teria de zelar pelo bem-estar dos trabalhadores
nacionais, no momento em que os problemas advindos da urbanização e da mecanização
do campo provocavam os fenômenos tipicamente modernos do desemprego e do êxodo
rural, pois

147
 a partir de 1930 começou no Brasil um ‘novo tipo de desenvolvimento
capitalista’. Em linhas gerais, este consistiu em superar o capitalismo
agrário e comercial assentado nas atividades exportadoras de produtos
primários, rumando para outro cuja a dinâmica iria depender gradualmente
da indústria e do mercado interno.27

O espaço fronteiriço, por sua própria natureza, torna-se num centro atrator da população
desempregada, oriundas do campo e dos excedentes de outros núcleos urbanos, quer
pela possibilidade de comprar comida mais barata do outro lado da linha, quer pelas
múltiplas oportunidades de trabalho informal que surge da proximidade entre os dois
países e do fluxo de turistas/consumidores28. Além disso, o trabalho esporádico
oferecido pelo frigorífico nas safras de matança atraía grandes contingentes de
trabalhadores, independente de suas nacionalidades. Em números retrospectivos, em
1918 o Frigorífico Armour empregava 1.380 operários, sendo 50% brasileiros, 40 %
uruguaios, 10% argentinos, norte-americanos, italianos e ingleses. Em 1932 havia 48
estabelecimentos industriais com 3.000 operários, em 1937 o número de fábricas cresceu
para 50, mas o número de operários decresceu para 2.757. A esmagadora maioria dos
trabalhadores era empregada pelo frigorífico que, em 1943, durante a safra de matança,
ocupou 2.100. Percebe-se, através dos números apontados, a grande importância do
setor secundário na economia santanense, que na década de 1930 era o terceiro parque
industrial do estado, abaixo de Porto Alegre e Rio Grande, convertendo-se, assim, em
centro de atração de mão-de-obra29.

Para a classe trabalhadora de menor renda, a nacionalidade tinha um caráter restritivo

que limitava as possibilidades de emprego, daí a existência abundante de cidadãos
binacionais, nesse período. Falamos daquelas pessoas que possuíam duas certidões
de nascimento - até com nomes diferentes - ou que, nascidas no Brasil, valiam-se do
critério do parentesco para conseguir a cidadania uruguaia, sem abandonar a brasileira,
ou ainda aqueles que não tendo paradeiro fixo passavam-se ora por brasileiros, ora por
uruguaios. Essa situação não era desconhecida das autoridades públicas, a ponto do
governo federal, através do Decreto nº 19.572, de 7 de janeiro de 1931, tentar restringir a
expedição dos títulos de naturalização ao transferir a responsabilidade pela concessão
do ministro da Justiça para o presidente da República. O decreto destacava: “o
estrangeiro que pretenda naturalizar-se cidadão brasileiro deverá redigir uma petição ao
presidente da República, por intermédio do ministro da Justiça, com firma reconhecida
por tabelião, declarando nacionalidade, filiação, domicílio, profissão, estado civil e prole
de legítimo consórcio”30.

Que significado teria uma linha divisória separando duas nações para essa multidão de
pessoas cuja sobrevivência dependia do trabalho esporádico surgido tanto de um lado
quanto do outro da fronteira? Estava implícita na condição de homem fronteiriço a
possibilidade de migrar, como mão-de-obra, para o outro lado da linha divisória toda a
vez que a situação do mercado de trabalho, num dos países limítrofes, tornava-se
precária. Tais características tornam o ambiente de fronteira propício à
complementaridade, à essa mútua dependência jamais confessada pelas políticas
nacionalistas, mas vivenciada no cotidiano das cidades de Livramento e Rivera.

Essa tendência de enrigecimento da fronteira tornou-se mais visível com a implantação do

Estado Novo31, em novembro de 1937, no Brasil. O jornal Correio do Povo, na edição de
6 de maio de 1938, informa que o governo federal proibiu a entrada de estrangeiros que

148
fossem aleijados, mutilados, inválidos ou cegos, surdos, mudos, indigentes, ciganos e
congêneres, com afeção nervosa ou mental de qualquer natureza, alcoolistas,
toxicômanos, doentes de doença infecto-contagiosa, menores de 18 anos e maiores de
60 que viajam sós, sem profissão lícita ou sem capital para se manter, de conduta
manifestadamente nociva à ordem pública, à segurança nacional ou à estrutura das
instituições, os já expulsos anteriormente, condenados em outro país, que se entreguem à
prostituição ou a explorem ou tenham costumes manifestadamente imorais. Os
estrangeiros ilegais no país deveriam procurar as autoridades em 30 dias e em 120 dias
legalizar a sua situação, junto as delegacias de polícia municipais, quando receberiam o
selo de imigração em seus documentos. As restrições eram tantas e tão complexa eram
os trâmites burocráticos para a naturalização, que o governo federal sentiu a necessidade
de editar uma manual de orientação aos estrangeiros, com detalhadas explicações sobre
a legislação e preenchimento dos formulários padrão32.

Como conseqüência dessa legislação, veio a campanha de regulamentação dos obreros

uruguaios em Livramento, causando tal comoção popular que os chefes de governo das
duas localidades tiveram de assumir um posicionamento público diante do problema. O
jornal El Riverista de Rivera, na sua edição de 27 de agosto de 1938, informa que o
prefeito de Livramento respondeu ao pedido de esclarecimento do intendente
departamental sobre o que estava ocorrendo com os uruguaios na cidade vizinha, com
uma carta datada de 24 de agosto de 1938, onde informava "O governo do meu país, no
afã patriótico de normalizar a vida nacional, impondo o mais exato cumprimento das leis,
editou um Decreto Lei normativo da imigração e permanência de estrangeiros".
Procurava, ainda, esclarecer que "a Lei era dirigida à infiltração indesejável de todas as
procedências, que se praticam por fronteiras abertas, por elementos que não possuam
conduta nem antecedentes que lhes façam imigração aceitável."

As restrições não se limitaram ao trânsito das pessoas de um lado para o outro da linha
divisória. Igualmente o contrabando foi visado pela política nacionalista de Getúlio
Vargas, que através do Decreto n.º 19.703, de 13 de fevereiro de 1931, adotou medidas
de melhor organização do serviço de repressão ao contrabando nas fronteiras do Rio
Grande do Sul. Essa legislação criava a figura do chefe da repressão ao contrabando,
responsável pelo que antes fazia a Delegacia Fiscal do Rio Grande do Sul, passando a
subordinar-se diretamente à Delegacia Fiscal do Tesouro Nacional.
Já em 1903, o ministro da Fazenda Leopoldo Bulhões destacava, num pronunciamento na
Câmara de Deputados, a necessidade de um convênio aduaneiro entre os países do
Prata para reprimir o contrabando com esses argumentos:
Com as larguezas que oferecem as fronteiras, ou seja pela via fluvial, ou
pela terrestre, proporcionando as maiores facilidades para o transporte de
mercadorias em infração; com o corpo de desocupados que ali existem
perfeitamente aclimatados, porque ali nasceram, se criaram e vivem
entregues àquela ocupação que lhes é como uma profissão, difícil é com
efeito a repressão à prática criminosa e que, estou convencido, não
cessará enquanto não for aplicada a providência sempre lembrada e
sempre desatendida até hoje: o convênio aduaneiro internacional33.

Embora a região de fronteira Brasil-Argentina não seja o objeto do presente trabalho, é

importante destacar que os dois países deram o primeiro passo para realizar o conselho
dado por Leopoldo Bulhões, quando em 1933 assinaram um convênio de prevenção e

149
repressão ao contrabando, que estabelecia: 1) cada uma das partes contratantes
obrigava-se a tomar providências para que fossem prevenidas, descobertas e punidas as
contravenções; 2) as autoridades dos ministérios da Fazenda de cada uma das partes
deveria informar à outra as contravenções apuradas; 3) tornava-se proibido o depósito de
mercadorias suspeitas próximo à fronteira, as quais deveriam guardar à distância mínima
de 15 Km da linha divisória, se ali não houvesse aduana; 4)não poderia haver depósito
de mercadorias em quantidade superior a capacidade de consumo local; 5) adotava-se o
regime de torna-guias entre as aduanas e outras medidas preventivas e repressivas34.

Com a implantação do Estado Novo35 foi desencadeado um esforço coordenado de

repressão ao contrabando nas fronteiras do Rio Grande do Sul com a Argentina e o
Uruguai, esforço amparado financeiramente através do Decreto Lei n.º 173, de 5 de
janeiro de 1938, que abriu um crédito especial de 111:500$000 para atender as despesas
com pessoal e material36. O jornal A Razão, de Santa Maria, na edição de 6 de abril de
1938, informa que este recurso foi administrado pelo Sr. Eduino Vaz Ferreira, nomeado
superintendente da repressão ao contrabando no estado, passando a contar com o apoio
da 3ª Divisão de Cavalaria.

O acordo aduaneiro com o Uruguai só foi efetivado com a conferência dos ministros da
Fazenda do Uruguai, Argentina, Paraguai e Brasil, na cidade de Montevidéu, em janeiro
de 1939, quando foram firmados acordos alfandegários, bancários e migratórios, visando
coibir o trânsito ilegal de pessoas, mercadorias e capitais. Dentro da mesma lógica de
afirmação dos Estados Nacionais, em julho de 1939 ocorreu em Montevidéu, sob a
presidência do Dr. José Irureta Goyena, uma reunião de jurisconsultos americanos com o
objetivo de buscar uma conciliação das legislações civil, penal, comercial terrestre, de
navegação e processual entre os Estados37. Os resultados não chegaram a alterar o
isolacionismo que tradicionalmente caracterizou a política internacional latino-americana,
mas pôde-se perceber que a informalidade nas relações internacionais - característica
congênita do espaço fronteiriço - estava em questão e que os Estados Nacionais
buscavam uma via comum para coibir qualquer iniciativa de particulares no
estabelecimento dessas relações.

A crescente ascendência dos governos centrais do Brasil, Uruguai e Argentina,

subordinando as peculiaridades regionais por meio de normas coordenadas com seus
países vizinhos, reduziram a autonomia dos habitantes da região de fronteira, que até
então atuavam com maior informalidade. Já mencionamos esse processo nos parágrafos
anteriores, quando destacamos a reação do governo federal à migração ilegal de
trabalhadores e ao contrabando, atividades que permitiam uma relativa autonomia dos
indivíduos frente às estruturas policiais e judiciárias do Estado. Vamos nos deter, agora,
na repressão aos exilados políticos.

Os exilados brasileiros oriundos do fracassado levante de 1932, tinham dois comitês

revolucionários instalados nos países do Prata: um em Rivera, composto por Raul Pilla,
Waldemar Ripoll, Firmino Paim e Maciel Terra, responsáveis pelo levante no Rio Grande
do Sul; outro em Buenos Aires, liderado por João Neves, Batista Lusardo, Lindolfo
Collor38 e alguns militares paulistas, que tinham a tarefa de angariar o apoio no restante
do país39. Tais conspirações não passavam desapercebidas, pois o embaixador brasileiro
em Buenos Aires, Orlando Leite, mantinha Getúlio Vargas constantemente informado das

150
atividades dos exilados na Argentina e, para isso, contava com a simpatia e o apoio do
governo daquele país40.

O apoio era retribuído com o mesmo tipo de informação acerca dos integrantes do Partido
Radical, que armazenavam armamento em Uruguaiana (cidade brasileira fronteiriça com
a Argentina) e dali planejavam uma invasão do território argentino41. E o apoio não se
restringiu apenas à troca de informações secretas. Benjamim Vargas – vulgo Beijo -
irmão do Presidente da República, tratou de reprimir pessoalmente uma tentativa de
invasão do território argentino por revolucionários contrários a Agustín Justo, em
dezembro de 193342. Cumpre destacar que esse empenho de Benjamim só ocorreu
graças a pressão exercida por Getúlio Vargas, como forma de compensar o incidente
diplomático provocado por Beijo, que invadiu a Argentina para seqüestrar o exilado
brasileiro Jovelino Saldanha, no que resultou na morte de dois sobrinhos e no esfriamento
das relações diplomáticas entre os dois países vizinhos43.

A relação do Brasil com o Uruguai não era muito diferente, mas tinha certas
peculiaridades. O governo uruguaio de Gabriel Terra era favorável ao Presidente Getúlio
Vargas e mantinha severa vigilância sobre os exilados brasileiros, conforme relata
Fernades caldas a Raul Pilla:

Todas as nossas lutas estiveram numa dependência muito imediata da

situação dos países vizinhos: Argentina, Uruguai e, recentemente, o
Paraguai. (...) A nossa situação de revolucionários em face do governo
Terra é das mais precárias. Esta gente está totalmente entregue aos
interesses da ditadura brasileira. Todos os nossos telegramas, sejam de
simples cortesia e ainda mesmo quando trafegam por linhas estrangeiras,
são remetidos em cópia ao consulado, à legação, aos governos do Rio
Grande e Nacional. A devassa é completa. Em fins de abril, precisamente
quando mais se falava em anistia, o governo brasileiro transitava a nossa
internação junto ao governo Terra. (...) A Argentina ainda é o melhor lugar.
O Paraguai como ponto de escoamento de armamentos a baixo custo pelo
porto de Esperança.44

A particularidade ficava por conta da intermediação realizada por Flores da Cunha que
mantinha uma atitude simpática ao governo de Terra, como forma de manter os exilados
políticos brasileiros constantemente vigiados. Contudo, o mesmo chefe político do Rio
Grande do Sul não abria mão da amizade que tinha com os caudilhos uruguaios
contrários ao presidente Terra e fazia isso com a intenção de impedir que os membros da
FUG unissem-se militarmente a tais caudilhos numa provável invasão ao estado. Essa
estratégia já fora usada por Júlio de Castilhos em 1893, como forma de garantir o
isolamento militar da oposição no exterior, que deixava de contar com a possibilidade de
união com as forças revolucionárias uruguaias45. Esse vínculo de Flores da Cunha com
caudilhos uruguaios ficou claro quando as atividades revolucionárias dos
constitucionalistas gaúchos tornaram-se mais intensas e Nepumuceno Saravia,
companheiro de Flores da Cunha na revolução46 de 1923, empenhou seu apoio com as
seguintes palavras:

(...) el dia 15 estaré en Rivera, a su entera disposición, en cuyo sentido, ya

escribí a su hermano, mi amigo Coronel Chico Flores. De acuerdo com
nuestra vieja y leal amistad y como consecuente a ella al llegar a Rivera

151
 estaré completamente a sus ordenes y quiero expresar a mi digno y noble
amigo, en la forma mas radical, que en esta emergencia por la cual
atraviesa su pais lo acompañaré a vd. personalmente sin analisis de
tendencia alguna, vale decir, que estoy con el amigo, en cualquier terreno,
por lo cual puede disponer y transmitirme sus instrucciones a Livramento
donde estaré a fecha indicada. No escapa a mi compenetración la dificil
situación de la política brasileña y principalmente de Rio grande, por lo
cual, el amigo poderá apreciar la significación de mi adhesión personal,
expresada en forma tan amplia, en que la formulo.47

Contudo, o apoio que os oposicionistas uruguaios esperavam encontrar das autoridades

sul-rio-grandenses não veio com a intensidade desejada. Na verdade, Gabriel Terra –
Presidente do Uruguai – contava com larga simpatia de Getúlio Vargas, pois ambos
protagonizavam regimes autoritários e tinham o interesse comum de manter sob controle
os seus exilados políticos no país vizinho. Esse apoio recíproco ficou evidente quando,
em 1935, o Uruguai enfrentou mais um período de turbulência interna, por conta dos
nacionalistas independentes, liderados por Basilio Muños. Tal apoio dos setores políticos
dominantes do Rio Grande do Sul ao governo uruguaio pode ser observado nesse
radiograma circular, enviado a todos os prefeitos dos municípios da fronteira com o
Uruguai:

Interventor recomenda, com máxima severidade atuação autoridades

municipais e policiais fronteira, sentido ser mantida absoluta neutralidade
conflito pais vizinho e amigo, determinando responsabilidades mesmas
autoridades que auxiliem rebeldes na subversão da ordem48.

Segundo Salomon de Leon49, no período 1933-38 ocorreu um intenso apoio recíproco

entre os governos uruguaio e brasileiro, ambos envolvidos no combate às forças
subversivas de seus países. Este apoio foi especialmente valioso para Terra quando
tropas federais brasileiras confiscaram o armamento que saía do Brasil para o Uruguai,
com destino ao revolucionário Basilio Muños que, não podendo contar com o dito
armamento, foi derrotado em 28 de janeiro de 1935 no Passo Morlán, extinguindo-se,
assim, mais um foco de resistência armada ao governo de Terra.

O sentimento de afinidade e solidariedade entre o Uruguai de Terra e o Brasil de Getúlio

tornou-se nítido quando o Jornal O Globo, na edição de 31 de dezembro de 1935,
informou emotivamente a decisão do Presidente uruguaio em romper relações
diplomáticas com a URSS, como protesto pela Intentona Comunista ocorrida no Brasil50.
A matéria, cujo título é "Honra ao Uruguai", concita o povo brasileiro a participar de uma
grande manifestação ao país amigo, no campo da praia do Russel, na tarde do sábado -
04 de janeiro de 1936 - onde seria realizado um cerimonial. O jornalista encerra a
reportagem informando como seria montada a programação: "a nossa preocupação,
escolhendo a forma ou ritmos foi a de tudo condensar na força pura dos símbolos".
Igualmente o governo Uruguaio tratou de retribuir a solidariedade contra o comunismo
internacional que tinha forte base estratégica em seu território (sede do bureau da
Internacional Comunista) proibindo qualquer manifestação pública de apoio aos
revolucionários brasileiros.

152
A mesma sintonia de pensamento existente entre Brasil e Uruguai, em relação ao
tratamento dado aos conspiradores do país vizinho, asilados em seus territórios, pôde ser
percebida em dezembro de 1933, durante a 7ª Conferência Interamericana que regulou as
condições para a concessão do asilo político. O acordo internacional estabelecia:

Art. 1º - Não é lícito dar asilo aos criminosos comuns julgados e aos
desertores de terra e mar. As pessoas assim classificadas devem ser
entregues às autoridades locais.
Art. 2º - Compete ao Estado que dá asilo a classificação do asilo político.
Art. 3º - O asilo político tem caráter humanitário e qualquer nacional pode
pedir asilo sem que haja acordo entre os Estados. Aqueles Estados que
criarem barreiras só terão reciprocidade, mediante acordos51.

Embora as cláusulas do acordo atribuíssem ao asilo político um caráter humanitário e

vinculassem ao país acolhedor do exilado a competência pela distinção entre os crimes
comum e político, a inclusão dos desertores entre aqueles que não teriam guarida em
solo estrangeiro limitou drasticamente a possibilidade da trama revolucionária. A título de
exemplo, é interessante lembrar que boa parte dos revolucionários brasileiros que
conspiravam no exílio, em 1933, eram praças e oficiais de baixa patente, desertores da
Força Pública do Rio Grande do Sul e do Exército, assim como a coordenação militar dos
comitês revolucionários de Rivera e Buenos Aires estavam nas mãos dos coronéis
insubmissos Figueiredo e Taborda, respectivamente.

Na mesma época os governos do Getúlio Vargas e Agustín Pedro Justo (1932-1938)

firmaram um o acordo de extradição mais detalhado e mais brando em relação aos
exilados políticos e desertores, nos seguintes termos: 1) o crime deveria ter sido
cometido no território do estado requerente, ser comum, excetuando-se os de natureza
política e puramente militar/religioso; 2) somente o estado solicitado poderia avaliar a
natureza do crime; 4) o extraditado não poderia ser julgado por tribunal de exceção; 5) o
poder judiciário do país requerido poderia julgar se o extraditado estava sofrendo algum
constrangimento de suas garantias individuais; 6) poderia ser solicitada a prisão
preventiva por até 60 dias; 7) não caberia o recurso da fiança ao extraditado; se a pena
fosse de morte ou corporal, o estado solicitante deveria convertê-la em prisão52.

Percebemos que existia um certo alinhamento internacional entre Brasil, Uruguai e

Argentina naqueles aspectos que se referiam ao comprometimento da estabilidade
política interna, assim como havia o interesse comum em normatizar as relações
econômicas ocorridas ao longo da faixa fronteiriça, com base numa rigorosa legislação
aduaneira e tributária. Esse enrigecimento da fronteira acabou por causar alterações na
complementaridade econômica das cidades geminadas, existentes ao longo da linha
divisória entre Brasil e Uruguai, conforme veremos a seguir.

A crise dos primeiros anos da década de 1930 afetou profundamente a economia de

Rivera, o que fez aumentar a reivindicação de uma melhor participação do comércio
riverense nos lucros auferidos pelos turistas, que vinham de diferentes lugares do Uruguai
e do Rio Grande do Sul, para brincarem o carnaval na fronteira e participarem das
famosas noites nos cassinos e cabarés de Livramento.

Um passo decisivo do governo uruguaio na tentativa de compensar a atividade comercial

e pastoril deficitária, com o incremento do turismo, foi dado com a Lei 9.936, de 1936, que

153
elevou Rivera a situação de Cidade de Turismo, o que implicava no apoio do governo
central à combalida economia riverense. Joel S. de León explica essa iniciativa do
governo de Montevidéu através do contexto político da época. Em Rivera predominavam
as forças anticolegialistas - apoio fundamental do presidente Terra - o que a colocava em
situação privilegiada em relação ao governo central. Conforme esclarece o autor:

La vecina Livramento habia sido a lo largo de toda su história - como Rivera

lo fué para ella - refugio (y asilo) de las corrientes opositoras y centro de
formación de intentos revolucionarios. Era vital, por lo tanto, tener un
dominio claro en la zona y, mejor todavia, contar com el apoyo de sus
principales fuerzas políticas. Terra tenia esse apoyo. Pero como todo
apoyo requería ser compensado.53

Contemplar Rivera com franquias comerciais e favorecer o regime de trânsito, assim

como incentivar as indústrias de carne na região, acarretaria num choque de interesses
com o governo brasileiro, choque este descartado em função do apoio dado por Vargas
ao governo de Terra, por ocasião da revolta de 1935, contra os rebeldes comandados por
Basilio Muñoz. A opção foi declarar Rivera Cidade de Turismo, possibilitando a instalação
de um cassino em Rivera, pois uma legislação de 1911 determinava que somente as
cidades de interesse turístico poderiam ter instalações desse tipo.

A elevação da cidade à condição de centro turístico favorecia a implantação de um

cassino que faria frente aos famosos cabarés de Livramento, como podemos observar
nestas palavras transcritas do jornal Tradición Colorada de Rivera, em 20 de julho de
1938:

...seguinmos sosteniendo que no se resolverá el problema del drenaje de

dineros uruguayos ejercidos por Livramento desde largos años, que como
se dice nos transforma en un barrio de la ciudad vecina, mientras no
tengamos un Hotel-teatro-cassino... La causa principalisima del dreneje de
dineros que soportamos, son los juegos de azar tolerados en Livramento...

Na edição de 20 de agosto do mesmo ano, o referido jornal acrescenta:

...a fin de dar efectividad a esa aspiración unánime de nuestra población

para salir de la situación de tributarios en el progresso de Livramento, que
com sus leyes proteccionistas, liberales e patrioticas, en el afan de
embellecer su município, facilita y transige com ciertos convencionalismos,
reglamentando diverciones y juegos imposibles de extirpar.

A campanha pela inauguração de um cassino em Rivera coincidia com as medidas

moralizadoras adotadas pelo governo federal brasileiro, que em princípios de dezembro
de 1937 mandou fechar todas as casas de jogos de azar, com exceção dos cassinos nas
praias de banho e estações balneares, conforme descreve o jornal de Passo Fundo O
nacional, na sua edição de 18 de dezembro de 1937. Como é fácil deduzir, tal medida
afetou a vida econômica de Livramento e favoreceu a campanha pela inauguração de um
Hotel-Teatro-Cassino em Rivera.

154
Efetivamente, Rivera tornou-se um grande centro de turismo no interior uruguaio,
enquanto Livramento amargava a decadência de sua tradicional vida noturna. Os
encontros no café Ponto Chique, os passeios e flertes na praça matriz e o burburinho em
torno das roletas dos cabarés cederam lugar ao glamour da Av. Sarandi que, por suas
luzes, ganhou a designação especial de via blanca. Suas calçadas foram tomadas pelas
cadeiras dos cafés e bares enquanto o recém inaugurado Hotel Cassino criava e desfazia
fortunas nas mesas de Bacará e na excitante roleta.

A partir desse período, Rivera deixou para trás os piores efeitos da crise dos anos 1930 e
passou a monopolizar a vida noturna daquele espaço fronteiriço. Essa evolução pôde
ser observada a partir de 1938, quando se iniciaram as excursões fonoelétricas,
organizadas pela empresa Ferrocarril Central54; No ano seguinte, inaugurou-se o Parque
Grã-Bretanha, a 6 Km da cidade, junto a Cochilha Negra; em janeiro de 1941, foi
implementada a Comisión de Fiestas y Turismo; em janeiro de 1942, foi inaugurada a
nova sede do Club Uruguay , um dos melhores do país; neste mesmo ano, iniciaram-se
as atividades do Hotel Cassino; em fevereiro de 1943, foi inaugurada a Praça
Internacional e, em agosto, iniciou-se a pavimentação da Av. Sarandi, o que logo foi
estendido às principais ruas da cidade, transformando significativamente a sua fisionomia
urbana.

O que se viu nesse processo foi mais um exemplo do movimento pendular que tem
caracterizado a vida econômica da fronteira. A prosperidade de um setor, numa das
duas cidades, implica na decadência desse setor na outra. Além disso, percebe-se a clara
interferência que as políticas econômicas, desenvolvidas pelos governos centrais,
exerciam na vida cotidiana destas duas comunidades, forçando a busca de acomodações
que garantissem a sobrevivência de populações que viviam, basicamente, das diferenças
monetárias, fiscais e aduaneiras entre os dois países.

Contudo, Livramento também teve seu desenvolvimento incrementado, mas por outra via
- a industrialização. Foi um processo que teve seu nascimento já na década de 1910,
quando o frigorífico Armour instalou-se em Livramento, ocasião em que os setores
ligados à transformação dos produtos primários da pecuária tiveram grande impulso.
Com uma população de aproximadamente 40 mil habitantes e contando com a quarta
renda do Rio Grande do Sul (2.961.000$000), em 1941 Livramento posicionava-se como
o terceiro parque industrial gaúcho, tendo quatro frigoríficos, três torrefações de café,
onze charqueadas e uma cervejaria de renome, a Gazapina, de um conjunto de
aproximadamente 50 estabelecimentos industriais, que empregava cerca de 3 mil
operários55.

As alterações de ordem econômica e política na região de fronteira, provocadas pela

crescente interferência do governo federal nos assuntos antes regulados de maneira
mais informal, estavam dentro do contexto de substituição da política regionalista e liberal
postulada pelos partidos tradicionais (Partido Libertador e Partido Republicano), por outra
política de cunho mais autoritário e centralizador, que se aprofundou significativamente
após a implantação do Estado Novo. Como reflexo dessas alterações, na cidade de
Livramento, a hegemonia do clã Flores da Cunha foi suprimida, com a passagem do
poder executivo municipal para as mãos dos oposicionistas, representados pelo ex-
integrante do Partido Libertador João Jacinto Costa, ao mesmo tempo que Getúlio
Vargas desenvolvia uma sistemática campanha desmoralizadora do seu antigo aliado,
Flores da Cunha.

155
Tem-se uma idéia da ideologia centralista, moralizadora e nacionalista do novo regime
político, implantado em novembro de 1937 por esse extrato do jornal A Razão, em 6 de
abril de 1938, quando destacou o novo perfil de governante que Livramento passava a
ter, com as seguintes palavras:

É um jornalista por temperamento e um homem ilustrado. O Estado Novo,

selecionando os verdadeiros valores para a administração pública, confiou
o governo municipal ao Dr. João Jacinto Costa, espírito empreendedor e
decisivo, com uma larga visão da coisa pública e das necessidades reais
da comuna.

O novo prefeito prometeu medidas modernizadoras como o calçamento de algumas ruas

e a pavimentação asfáltica para o centro da cidade, a ampliação da rede de esgotos, o
aumento dos estabelecimentos de ensino e a construção de um mercado público e de um
hospital. Além dos investimentos na infra-estrutura urbana, acenava-se para a
moralização pública e administrativa. A partir daquele momento, os crimes seriam
severamente punidos e a população estaria definitivamente liberta da barbárie a que
estava sendo sujeitada pelo clã Flores da Cunha, conforme se observa nessa apologia à
nova administração de Livramento, encontrada no jornal A Razão, de 20 de abril de 1938:
A imprensa de Livramento registra a prisão imediata dos ladrões de uma
casa comercial como ‘algo inédito’ (...) Era bem essa a situação de
Livramento na época do caudilhismo e do contrabando. Os criminosos ou
eram amigos dos mandões, ou eram por estes protegidos. Dessa forma, a
polícia sempre encontrava empecilhos à sua ação moralizadora. A polícia
sempre existiu. O que não existia era autonomia das autoridades policiais
que não sabia que grau de amizade ou parentesco ligava o criminoso ao
chefe político do momento. E, ou não agiam de imediato, ou deixavam o
criminoso transpor pacatamente a rua que divide Livramento e Rivera. O
novo regime não permite mais essa situação.

Importante destacar que a partir da implantação do Estado Novo a fronteira brasileira

teve seus quadros aduaneiros completamente reformulados e novas leis fiscais e de
controle de pessoas e mercadorias foram promulgadas. Entretanto, o pequeno
contrabando continuou existindo pois faz parte da estratégia de sobrevivência das
populações fronteiriças, independente do rigor com que os governos nacionais tentam
impedir essa forma subterrânea de integração comercial.

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Não pretendemos esgotar o assunto sobre as alterações que caracterizaram o processo

de estatização do território, ocorrido na região de fronteira Brasil-Uruguai, mas suscitar o
debate em torno da lógica de conformação dos lugares, sobre as diferentes forças que
alteram o padrão de comportamento de seus habitantes, como esses lugares são
definidos, construídos ou contestados em função do confronto entre diferentes grupos de
interesses e diversas interpretações do mundo social.

156
Com tais alterações, a região de fronteira Brasil-Uruguai passou a gravitar em torno de
uma nova ordem centralizadora, de teor nacionalista e moralizante. O contrabando
passou a ser interpretado como um crime contra o desenvolvimento nacional. Para
combatê-lo e preveni-lo, ocorreu um alinhamento entre Brasil, Uruguai e Argentina e a
restruturação das normas e entidades públicas responsáveis por sua execução. Os
preparativos revolucionários dos exilados políticos brasileiros foram reduzidos a
proporções mínimas, se comparados com os que eram promovidos antes de 1937. O
ambiente potencialmente explosivo existente na região de fronteira, foi substituído pela
estabilidade política – em boa medida conquistada por uma severa repressão e vigilância
aos opositores do novo regime.

O domínio florista foi combatido e substituído por outros setores políticos que propunham,
em seus discursos, a substituição da corrupção pública pela racionalidade e moralidade
administrativa, onde não haveria lugar para os desmandos de chefes políticos locais,
crimes sem julgamento e criminosos impunes. No discurso estado-novista, passava-se,
por assim dizer, de um ambiente bárbaro para outro civilizado, propenso ao
desenvolvimento econômico e à paz social.

A complementaridade existente entre as duas cidades geminadas passou a ter novo

enfoque. Enquanto Livramento ostentava a imagem de uma "progressista" cidade
brasileira, com suas indústrias, Rivera garantia, para si, a imagem de uma moderna e
civilizada cidade uruguaia. Desta maneira, uma e outra assumiam parte da ideologia
propagada pelos estados nacionais: O Brasil industrializado, o Uruguai civilizado;
Livramento, uma cidade brasileira; Rivera, uma cidade uruguaia.

Notas:
(2) SANTOS, Milton. O retorno do território. In Milton et al. Território: globalização e fragmentação. 2. ed. São Paulo: HUCITEC.
1996. p. 15-20.
(3) SILVEIRA, Rosa Maria Godoy. Região e História: questão de método. In SILVA, Marcos A. República em migalhas: história
regional e local. São Paulo: Marco Zero. 1990. p. 17-19.
(4) PADRÓS, Enrique Serra. Fronteiras e integração fronteiriça: elementos para uma abordagem conceitual. Revista do Instituto
de Filosofia e Ciências Humanas, Porto Alegre, v. 17, n. 1/2, p. 63-85, janeiro/dezembro.
(5) Idem, p. 72.
(6) BOURDIEU, Pierre. A identidade e a representação: elementos para uma reflexão crítica sobre a idéia de região. In O poder
simbólico. Lisboa : Difel / Rio de Janeiro : Bertrand Brasil. 1989. p. 113.
(7) Júlio de Castilhos foi um importante político do Rio Grande do Sul- Brasil, responsável pela implantação do Parido Republicano
no estado, logo após a queda da monarquia no Brasil. Teve de sufocar violentamente seus oposicionistas para impor uma
férrea disciplina política e partidária.
(8) RECKZIEGEL, Ana Luiza S. A diplomacia marginal. Vinculações políticas entre o Rio Grande do Sul e o Uruguai (1893-1904).
Passo Fundo: UPF Editora. 1999.
(9) SCHÄFFER, Neiva Otero. Urbanização na fronteira: a expansão de Santana do Livramento. Porto Alegre: Editora da UFRGS.
1993, p. 86.
(10) SOUZA, Susana B. de. Os caminhos e os homens do contrabando. In CASTELLO, Iara Regina (Org.) Práticas de Integração
nas fronteiras: temas para o Mercosul. Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS. 1996, p.126.
(11) Idem, p.83.
(12) COSTA, Rogério H. RS: Latifúndio e identidade regional. Porto Alegre: Mercado Aberto. 1988, p. 36.

157
(13) Federalistas eram membros de um partido político oposicionista, no estado do Rio Grande do Sul – Brasil, contrários ao Partido
Republicano (situacionista). Entre 1894 e 1895, e no ano 1923 esses dois partidos chocaram-se em violentos conflitos,
envolvendo os países vizinhos (Uruguai e Argentina), no que resultou em centenas de mortos.
(14) O grupo denominado “tenentes” era composto de jovens oficiais das forças armadas brasileiras, que junto com alguns civis
opuseram-se aos governos conservadores instalados no Brasil, nos anos 1922 e 1924. Depois de suas tentativas frustradas de
revoltas armadas, exilaram-se em países como Uruguai, Argentina e Bolívia. O mais conhecido entre esses rebeldes foi Luis
Carlos Prestes, um dos organizadores da coluna que marchou por milhares de quilômetros no interior brasileiro, na tentativa de
desestabilizar o regime político vigente. Mais tarde converteu-se ao comunismo e liderou a tentativa fracassada de um golpe
comunista, em novembro de 1935.
(15) LUSO, João. Terras do Brasil. In FORTUNATO, Pimentel. Aspectos gerais de Livramento. Porto Alegre: Livraria Continente.
1943, p. 11.
(16) A revolta constitucionalista foi uma iniciativa da elite de São Paulo, em 1932, contra o governo de Getúlio Vargas, o qual havia
derrubado um presidente da Republica paulista, dois anos antes. Teve curta duração, mas forçou o governo federal a convocar
uma assembléia nacional constituinte e a dar aos paulistas um conterrâneo como chefe político.
(17) IMAZ, Ricardo R. Los Blancos – de Oribe a La Calle. 5 ed. Montevidéu: Ediciones Blancas. 1990.
(18) Jornal Correio do Povo, 11 de março de 1938, p.1.
(19) FÉLIX, Loiva O. Coronelismo, borgismo e cooptação política. Porto Alegre: Mercado Aberto. 1987.
(20) FONSECA, Pedro C. D. Vargas e o capitalismo em construção (1906-1954). São Paulo: Brasiliense. 1989, p. 183.
(21) PILLA, Raul. Carta para Assis Brasil. Porto Alegre. NUPERGS-UFRGS. 3 dez. 1930.
(22) LOVE, Joseph. O regionalismo Gaúcho e as origens da revolução de 1930. São Paulo: Perspectiva. 1995, p. 117 define
estes estados federados como autônomos devido a sua preponderância eleitoral e econômica, fortes polícias estaduais que
rivalizavam com o Exército, bem como a presença constante e ativa junto às principais decisões do governo federal.
(23) COLUSSI, Eliane L. Estado Novo e municipalismo gaúcho. Passo Fundo: EDIUPF. 1996, p. 27.
(24) HOBSBAWM, Eric J. Nações e nacionalismos desde 1870: programa, mito e realidade. Rio de Janeiro: Paz e Terra. 1990, p.
14-18.
(25) REIS, Elisa P. O Estado Nacional como ideologia. O caso Brasileiro In CUNHA, Cristina M. P. da (Org.) Identidade Nacional,
São Paulo: Vértice. 1988. p. 187-203. (Estudos Históricos, 2), p. 191.
(26) LOPES, Américo. Atos do governo provisório. Rio de Janeiro: J. Ribeiro dos Santos Editor. 1931. v. 1, p. 103-111.
(27) FONSECA, op. cit, p. 184.
(28) BENTANCOR, Gladys Teresa. Frontera y integración. In CASTELLO, Iara Regina (Org.) Práticas de Integração nas
fronteiras: temas para o Mercosul. Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS. 1996, p. 100-101.
(29) MENDONÇA, Nadir Domingues. O impacto da fronteira sobre uma comunidade (Rivera-Livramento). Dissertação de
Mestrado em História, PUC-RS, 1980, p. 139-140.
(30) LOPES, op. cit., p. 18-20.
(31) O golpe de Estado que pôs fim aos partidos políticos e implantou uma ditadura centrada em torno de Getúlio Vargas e de alguns
oficiais generais perdurou no Brasil até novembro de 1945, quando alguns militares associados aos políticos liberais
conspiraram para derrubar o Presidente e seus aliados mais próximos.
(32) CARVALHO, Péricles Melo. (Prefácio). Guia do estrangeiro. Rio de Janeiro: Empresa de Divulgação Técnica. 1939.
(33) VASCONCELLOS, Henrique Pinheiro. Uruguay-Brasil. Rio de Janeiro: Imprensa nacional. 1929. v. 1, p. 643.
(34) BRASIL, MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, Atos internacionais firmados entre os governos do Brasil e Argentina,
1933, p. 71-77.
(35) Estado Novo foi a designação dada ao regime autoritário imposto por Getúlio Vargas com o apoio de lguns generais e elite
política civil, em novembro de 1937.
(36) DIAS, J.C. (Org.) Colectânea de Decretos Leis – Legislação do Estado Novo. 2. ed. São Paulo: Cultura Moderna. 1938, p.70.
(37) OLIVERA, Enrique Arocena. Evolución y apogeo de la diplomacia uruguaya – 1828-1948. Montevidéu, 1984.
(38) Esses homens eram políticos ligados a Getúlio Vargas durante a revolução de 1930 e tinham forte comprometimento com o Rio
Grande do Sul. Nos dois primeiros anos de governo provisório, Getúlio libertou-se dos compromissos regionais e passou a
defender um governo de caráter nacional, o que prejudicou os planos dos gaúchos em ascender ao alto escalão federal,
levando-os a união com os políticos paulistas, na revolta de 1932.
(39) RANGEL, Carlos R. da R. Crime e castigo: conflitos políticos no Rio Grande do Sul. Passo Fundo, UPF, 2001.
(40) Arquivo Getúlio Vargas, CPDOC, Rio de Janeiro, doc 33-09-22.

158
 (41) Arquivo Getúlio Vargas, CPDOC, Rio de Janeiro, doc 33-11-26.
(42) Arquivo Getúlio Vargas, CPDOC, Rio de Janeiro, doc 33-12-30.
(43) VARGAS, Getúlio. Diário. São Paulo: Siciliano; Rio de Janeiro: Fundação Getúlio Vargas, 1995. v. 1 (1930-1936), p. 245.
(44) Arquivo Raul Pila, NUPERGS-UFRGS, Porto Alegre, doc. 20-06-1933.
(45) RECKZIEGEL, Ana Luiza S. A diplomacia marginal. Vinculações políticas entre o Rio Grande do Sul e o Uruguai (1893-1904).
Passo Fundo: UPF Editora. 1999.
(46) Em 1923, forças oposicionistas ao governo republicano no Rio Grande do Sul promoveram uma revolução sangrenta para
derrubar o governador do estado, Borges de Medeiros. Flores da Cunha era republicano e combateu os federalistas ao longo
da fronteira com a Argentina e o Uruguai, obtendo significativas vitórias.
(47) Arquivo Histórico do Rio Grande do Sul, carta de Nepumuceno para Flores da Cunha, doc. 02-08-1932.
(48) Arquivo Histórico do Rio Grande do Sul, carta do Secretário do Interior aos prefeitos, doc s. nº.
(49) LEÓN, Joel S. Dicionario riverense. Rivera. 1997, p. 897.
(50) Em novembro de 1935, lideranças do Partido Comunista Brasileiro organizaram um levante em algumas organizações militares,
favorecendo o recrudescimento das medidas de exceção promovidas pelo governo de Getúlio Vargas, que implantou o Estado
de Guerra, inviabilizando o pleno funcionamento da Constituição liberal promulgada em 1934.
(51) BRASIL, MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, Anuário da Legislação Federal, 1938, p. 153.
(52) BRASIL, MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, op. cit, p. 81-85.
(53) LEON, op. cit, p. 896-897.
(54) PINTOS, Anibal Barrios. Rivera: una historia diferente. Montevidéu: Ministerio de Educación y Cultura. 1990. Tomo II, p. 248-249.
(55) SCHÄFFER, Neiva Otero. Urbanização na fronteira: a expansão de Santana do Livramento. Porto Alegre: Editora da UFRGS.
1993, p. 42-50.

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160
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA POLÍTICA EXTERIOR
VENEZOLANA EN EL MARCO CONSTITUCIONAL DE 1999:
FRONTERAS E INTEGRACIÓN
BERTILDA SCHLINGMANN MANEIRO1

RESUMEN

La Participación Ciudadana constituye el eje del modelo sociopolítico configurado en la

Carta Magna venezolana de 1999, extensible a todos los espacios posibles de la gestión
pública; a ello no escapa la política exterior. Dado que representa una innovación en el
ordenamiento jurídico patrio, este trabajo analiza el diseño normativo constitucional que la
regula, que encuentra su concreción formal en la consagración del referéndum como vía
para consultar al cuerpo electoral acerca de los tratados, convenios y acuerdos
Internacionales cuyo contenido verse sobre el comprometimiento de la soberanía y la
transferencia de competencias a órganos supranacionales, lo que se traduce básicamente
en dos aspectos centrales, las fronteras, en tanto definiciones limítrofes y la integración.
Para ello se interpreta el contenido dispositivo del artículo 73 de la Carta Política vigente,
en concordancia con las demás normas vinculadas con ella, considerando el debate
generado en el Poder Constituyente que motivó su incorporación en el derecho positivo.
Así mismo, se consideran algunos de los instrumentos elaborados en el marco
constitucional de 1999, como los Planes de Desarrollo Nacional y Estatal y la Prospectiva
Legislativa sobre fronteras, a los fines de determinar el alcance proyectado para el
ejercicio de este derecho; reflexionando, finalmente, sobre la importancia de la educación
como garantía de eficacia jurídica de cualquier medio de Participación Ciudadana que se
recepte en el Derecho Objetivo.

Palabras clave: Participación Ciudadana, Política Exterior, Integración, Fronteras,

Referéndum.

INTRODUCCIÓN

La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1999 (CRBV), está

impregnada a lo largo de su articulado de una marcada incorporación de los ciudadanos
en el desarrollo de la gestión pública.

En este sentido, desde el mismo Preámbulo de la Carta Magna vigente, se propugna el

establecimiento de una democracia participativa y protagónica, que abarca todos los
espacios posibles de la acción gubernativa, no sólo al consagrarlo como forma de
gobierno (artículo 6 CRBV), sino también como derecho (artículo 62 CRBV) y como deber
(artículo 132 CRBV); pudiéndose canalizar a través de alguno de los mecanismos
previstos por el artículo 70 del Texto Fundamental de 1999 que constituye un catálogo,
meramente enunciativo, que deja abierta la posibilidad a una infinitud de cauces
participativos adicionales.

1
Auxiliar de investigación del Instituto de Estudios Políticos. Este trabajo formó parte del requisito especial
de la asignatura Política Exterior Venezolana, de la Maestría en Ciencias Políticas y Derecho Público de la
Universidad del Zulia.

161
A esta regulación formal del Texto Fundamental de 1999 no escapa, ni siquiera, la política
exterior que, a decir de Álvarez (1997) debería mantenerse con un máximo de
confidencialidad, por cuanto, a diferencia de otras políticas, es más del estado que de sus
habitantes. Sin embargo, el Constituyente consideró importante involucrar a los
ciudadanos en la política exterior, especialmente en lo concerniente a dos aspectos
centrales de la misma como las fronteras y la integración; aspectos estos, que inciden en
las relaciones internacionales de Venezuela desde todo punto de vista, económico, social
y, hasta político.

La Participación Ciudadana en materia de política fronteriza y de integración encuentra su

concreción constitucional, básicamente, en la consagración de la figura del Referéndum,
contemplado en el artículo 73 CRBV. Por tratarse de una innovación en el orden
constitucional patrio, con gran impacto en dos puntos clave de la política internacional
venezolana, el presente trabajo tiene como objetivo fundamental, determinar el sentido y
alcance de dicha dispositiva, para lo cual se analizará su contenido normativo desde la
perspectiva metodológica dogmática formal, haciendo referencia a las discusiones que en
torno a ella se generó en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente llevada a cabo
en el año 1999; estableciendo así mismo sus vinculaciones con otras normas de la
vigente Ley Fundamental de la República.

Por otro lado, como quiera que la Carta Magna constituye la cúspide del ordenamiento
jurídico nacional y cimiento de la estructura política y social del país, se hará alusión a
algunos instrumentos que, aunque no sean de carácter normativo, evidencian de algún
modo la operativización del modelo participativo diseñado por el Texto Fundamental de
1999, especialmente en la política exterior venezolana. En este particular, se hará
referencia a las Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación
2001 – 2007 y al Plan Prospectivo Estratégico Zulia. Tercer Milenio 2001-2020; previo a
ello se considerará el Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras que permite tener una visión
del posible futuro legislativo sobre la materia.

Para finalizar, se reflexionará sobre la importancia de la educación como garantía de

eficacia jurídica de los mecanismos de participación ciudadana previstos por el orden
normativo con acentuado énfasis en la consulta refrendaria sobre política exterior (frontera
e integración) contemplada por la Carta Política de 1999.

1.- LA POLÍTICA INTERNACIONAL: CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA

COMPETENCIA.

Según dispone el artículo 156, numeral I CRBV, la política y la actuación internacional de

la República son áreas que corresponden a la competencia del Poder Público Nacional.
Por su parte, el numeral 30 del mismo dispositivo constitucional, le asigna de manera
específica al nivel central el manejo de la política de fronteras, con una visión integral del
país, que permita la venezolanidad y el mantenimiento y la soberanía en esos espacios.

Por otro lado, el artículo 236, numeral 4 del Texto Constitucional de 1999, establece de
manera precisa que el Presidente de la República es a quien corresponde la dirección de
las relaciones internacionales así como la celebración y ratificación de los tratados,
convenios y acuerdos internacionales. Esta competencia es ratificada por el artículo 2 de

162
la Ley del Personal Servicio Exterior del año 2002, que le confiere al jefe del Estado la
cualidad simultánea de decisor y ejecutor de la política exterior, atribuyendo también la
categoría de decisor a la Asamblea Nacional sobre la misma materia; siendo el Ministerio
de Relaciones Exteriores el órgano encargado de diseñar tal política ejecutando y
coordinando las actividades de las relaciones exteriores, siguiendo los lineamientos
establecidos por el máximo representante del Poder Ejecutivo Nacional.

No obstante, esta competencia atribuida por norma expresa, con jerarquía constitucional y
con rango legal, es importante considerar que, tanto la política fronteriza como los
procesos de integración tienen en común su íntima relación con un aspecto fundamental
en la vida del Estado el cual constituye uno de los propósitos nacionales imperantes, de
carácter invariante en la política internacional de todos los países, ello es la preservación
de la soberanía que no se traduce en otra cosa más que en la Seguridad de la Nación.

En este particular, conviene considerar lo preceptuado por el artículo 326 de la Carta

Política Venezolana vigente que, a la letra señala:

“Artículo 326. La seguridad de la Nación se fundamenta en la corresponsabilidad entre

el Estado y la sociedad civil para dar cumplimiento a los principios de independencia,
democracia, igualdad, paz, libertad, justicia, solidaridad, promoción y conservación
ambiental y afirmación de los derechos humanos, así como en la satisfacción progresiva
de las necesidades individuales y colectivas de los venezolanos y venezolanas, sobre las
bases de un desarrollo sustentable y productivo de plena cobertura para la comunidad
nacional. El principio de corresponsabilidad se ejerce sobre los ámbitos económico,
social, político, cultural, geográfico, ambiental y militar”. (resaltado propio).

La norma precitada no debe ser analizada de manera aislada sino en concordancia con el
artículo 322 CRBV que atribuye la seguridad de la nación como competencia esencial y
responsabilidad estatal; pero, así mismo responsabiliza de su defensa a los venezolanos
y venezolanas y, en general, a las personas naturales y jurídicas, tanto de derecho
público como de privado por el sólo hecho de encontrarse en el espacio geográfico
nacional; por lo que se hace extensivo tanto a los venezolanos como a los extranjeros.
Esta última dispositiva del Texto Fundamental (artículo 322 CRBV) ya estaba prevista por
el artículo 1° de la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa, aún cuando es de carácter
preconstitucional, por cuanto fue aprobada el 26 de agosto de 1976, en el marco de la
Carta magna derogada de 1961.

De las normas constitucionales mencionadas se colige el Principio de Corresponsabilidad,

aplicable en materia de Seguridad de la Nación, el cual constituye “... el eje de la relación
Estado – Ciudadano” (Bracho y Álvarez, 2001:247) que –como su nombre lo indica –
implica la responsabilidad compartida entre ambos para la realización de determinados
fines, funciones y cometidos estatales; lo que constituye el cimiento mismo de la
Participación Ciudadana, entendiendo ésta como la intervención de la sociedad civil en el
curso de una actividad pública, representando intereses sociales que pueden presentarse
como colectivos o difusos. (Álvarez, 1999)

163
2.- DISEÑO NORMATIVO CONSTITUCIONAL DEL MECANISMO REFRENDARIO
APLICADO A LA POLÍTICA EXTERIOR.

Una de las principales vías desarrolladas por el Constituyente Venezolano de 1999 para
instrumentalizar el modelo participativo y protagónico, en el campo político, es el
referéndum como mecanismo de consulta ciudadana que puede versar sobre diferentes
materias de interés estatal, ampliamente reguladas en la Carta Magna vigente. Es tal el
énfasis dado en el Texto Fundamental a este cauce participativo que le dedica a su
reglamentación toda la Sección Segunda (Del Referendo Popular), del Capítulo IV (De los
Derechos Políticos y del Referendo Popular) del Título III (De los Deberes, Derechos
Humanos y Garantías), previendo así cuatro modalidades refrendarias: Consultivo
(artículo 71 CRBV), Revocatorio (artículo 72 CRBV), Aprobatorio (artículo 73 CRBV) y
Abrogatorio (artículo 74 CRBV).

Siguiendo lo que dice la Dra. Álvarez (1999), desde una perspectiva etimológica, la
palabra referéndum proviene del latín “refere”, que significa “referir”, “remitir” a otro. Visto
como institución política se entiende como la consulta que se “dirige” al pueblo para que,
actuando como “cuerpo electoral”, opine, apruebe o rechace una decisión de sus
representantes.

En el caso particular de la intervención de los ciudadanos en la política exterior, el

Referéndum está previsto en el artículo 73 CRBV que expresa lo siguiente:
“Artículo 73. Serán sometidos a referendo aquellos proyectos de ley en discusión por la
Asamblea Nacional, cuando así lo decidan por lo menos las dos terceras partes de los o
las integrantes de la Asamblea. Si el referendo concluye en un sí aprobatorio, siempre
que haya concurrido el veinticinco por ciento de los electores o electoras inscritos o
inscritas en el registro civil y electoral, el proyecto correspondiente será sancionado
como ley.
Los tratados, convenios o acuerdos internacionales que pudieren comprometer la
soberanía nacional o transferir competencias a órganos supranacionales, podrán ser
sometidos a referendo por iniciativa del Presidente o Presidenta de la República en
Consejo de Ministros; por el voto de las dos terceras partes de los o las integrantes de
la Asamblea nacional; o por el quince por ciento de los electores o electoras inscritos o
inscritas en el Registro Civil y Electoral”. (destacado nuestro)

El único aparte de la norma transcrita contiene la regulación constitucional, objeto

principal del presente análisis, del cual se desprenden dos medios de participación
ciudadana que pueden influir en la política internacional venezolana:

En primer lugar, la iniciativa popular para solicitar la convocatoria de la consulta

refrendaria prevista por la dispositiva en comento, expresada en un porcentaje fijo del
15%, sobre la base variable, constituida por el total de electores debidamente inscritos en
los registros correspondientes.

164
Cabe destacar al respecto, que la norma no hace referencia a una determinada
circunscripción electoral, lo que permite inferir que el derecho de iniciativa corresponde al
cuerpo electoral nacional. Se hace esta anotación porque pudiera pensarse que en
materia fronteriza los legitimados serían los ciudadanos de las zonas fronterizas y áreas
circunvecinas: no obstante, se es del criterio que lo que suceda en las fronteras es del
interés de toda la colectividad por su vinculación con el principio de integridad territorial y
de éste, a su vez, con el de soberanía la cual atañe a todos.

En segundo lugar, la consulta refrendaria per se, independientemente del origen de la

iniciativa, por cuanto, es oportuno hacer notar que el Constituyente adopta un sistema
mixto para la atribución de este derecho, consistente en la iniciativa compartida entre los
ciudadanos y los órganos constituidos, vale decir, amén de la iniciativa popular, también
puede ser solicitada la realización del referéndum por iniciativa institucional o
gubernamental –como prefiera llamarse- bien sea por el Presidente de la República en
Consejo de Ministros o por la mayoría calificada de las dos terceras partes de los
miembros de la Asamblea Nacional.

Cuando la convocatoria a referéndum requiere de iniciativa –como en este caso- se dice

que su realización es de carácter facultativo, por oposición al referéndum obligatorio que
procede sin que medie previa solicitud, generalmente como requisito para la validez de
una ley (Mosquera, 1991); como sería en el Derecho Constitucional Venezolano el
referéndum sobre enmiendas o reformas a la Carta Fundamental (artículos 341, numeral
3 y 344 CRBV, respectivamente).

En otro orden de ideas, el mismo artículo 73 CRBV, bajo examen, contempla como objeto
formal sobre el cual recae la consulta, los Tratados, Convenios o Acuerdos
Internacionales, dando con esta terminología un amplio alcance que abraza “... todo
acuerdo concluido entre miembros de la comunidad internacional” (Rousseau, 1966:23);
sin embargo, conviene definir la diferencia existente entre estos tres vocablos.

Siguiendo a Guerra (1996), determina que un Acuerdo comprende los compromisos

restringidos a un solo punto o cuestión, de forma tal que varios acuerdos podrían integrar
un convenio o tratado; por su parte, el mismo autor señala que el convenio se limita a uno
o pocos puntos que pueden llegar a integrar un tratado mayor, por lo que se infiere que la
diferencia radica en la cantidad de puntos de consenso contenidos en el instrumento
correspondiente, siendo el Tratado el compendio de una gran cantidad de aspectos
acordados que pueden o no haber estado contenidos en un Acuerdo o Convenio.

Se es del criterio que el Constituyente prefirió adoptar esta fórmula, utilizando los tres
términos más comunes que suelen ser usados, inclusive como sinónimos, para identificar
toda convención celebrada entre los Estados miembros de la Comunidad Internacional, a
los fines de evitar posibles limitaciones de índole formal que pudieran atender a la
denominación que se le dé al pacto en cuestión, “...de cualquier forma que se denominen,
consiste siempre en una manifestación de voluntad que producirá efectos jurídicos de
carácter internacional” (Guerra, 1996:2), cuya diferenciación más bien radica en las
formalidades del proceso técnico de estructuración que es distinto para cada uno de ellos

165
(Guerra, 1996). Cabe indicar que el problema podría presentarse en materia de fronteras
porque, según el artículo 153 CRBV, la transferencia de competencias a órganos
supranacionales se realizaría mediante Tratados.

Como corolario de ello, resulta de mayor relevancia, analizar el aspecto material objeto de
consulta, es decir, su contenido, en donde el Constituyente restringió el radio de acción
participativa. Dichos supuestos son:
• El comprometimiento de la soberanía nacional.
• La transferencia de competencias a órganos supranacionales.

Estos dos casos conducen, básicamente a dos aspectos centrales de la política exterior,
las fronteras y la integración; aunque cabe resaltar que en ambos supuestos la soberanía
pudiera verse comprometida, en menor o mayor grado, por cuanto, este concepto está
íntimamente vinculado con el de territorio (fronteras) y con el de competencia
(integración), como se explicará de seguida; de igual manera, los dos supuestos están
redactados con tal amplitud que pudieran ser encuadrados en ellos otras situaciones
fácticas que se presenten; pero, este estudio se circunscribirá a las ya indicadas que son
las más resaltantes e incluso porque ésta fue la orientación querida por el Constituyente,
según se desprende de la génesis de la norma que será tratada más adelante.

2.1.- ALGUNAS PRECISIONES CONCEPTUALES: SOBERANÍA Y

SUPRANACIONALIDAD

Ahora bien, primeramente, es preciso hacer algunas consideraciones en torno al

concepto de Soberanía. Siguiendo a La Roche (1991:354):

“La Soberanía tiene un doble aspecto. La Soberanía externa, es decir, la ausencia de

toda subordinación con relación a los gobiernos extranjeros, con excepción de las
convenciones internacionales concluidas por él, que son una manifestación de su propia
soberanía, y la interna que se instituye con relación a los grupos o individuos que viven
en su territorio. Independencia en el exterior, supremacía en el interior”.

Esto es lo que comúnmente se designa como Soberanía del estado y Soberanía en

(dentro) del estado; ambos aspectos están estrechamente ligados, en tanto que, la
segunda le otorga a los representantes la cualidad para actuar en el exterior. Habida
cuenta que en el presente trabajo se están analizando situaciones inherentes a las
relaciones internacionales, se precisarán algunas cuestiones acerca de la Soberanía del
estado, asimilando ésta al concepto de Soberanía Nacional.

El territorio es uno de los elementos existenciales del Estado que “... constituye una
dimensión del ordenamiento jurídico, en cuanto que su eficacia se extiende en forma
exclusiva sobre la totalidad de aquél [el territorio], es decir, en cuanto constituye la medida

166
espacial del ordenamiento del Estado” (Kelsen, citado por Zambrano, 1979:253); es
importante aclarar que más que eficacia, el territorio determina el ámbito espacial de
aplicabilidad de las normas de un Estado. Así, pues, la soberanía es una garantía para el
Estado de imponer y hacer valer, en el ámbito de su territorio, las normas de su
ordenamiento jurídico y de ejercitar sus propios poderes con exclusión de otros. (Mónaco,
citado por Zambrano, 1979)

En este punto, juega un papel muy importante el concepto de frontera, por cuanto, permite
precisar hasta dónde el Estado puede hacer valer su ordenamiento jurídico; como señala
Rousseau (1966:258) “... en el lenguaje corriente la frontera sea [es] ante todo, la línea
que delimita el espacio reservado a la competencia estatal”, aunque es de hacer notar
que en términos técnicos, la frontera es, tanto la línea divisoria (límite) como la zona que
se extiende a cada lado de esa línea (zona delimitada). (Rousseau, 1966).

Todo lo explicado hasta el momento es lo que configura la llamada soberanía territorial o,

en palabras de Zambrano (1979), el carácter territorial de la soberanía que explica el
poder del Estado en relación con el territorio, carácter éste que en materia de relaciones
internacionales tiene como principal manifestación el derecho a la integridad territorial que
no es otra cosa que “... el derecho del estado a no ser impedido o molestado en el
ejercicio de los poderes en el propio territorio y a no ser despojado de éste...” (Zambrano,
1979:255).

De ahí el valor de tener delimitado con precisión el espacio donde el Estado puede ejercer
su potestad de imperium, determinando así, sin lugar a dudas, si se le está impidiendo o
molestando en este ejer5cicio y esclareciendo cualquier despojo que pudiera presentarse.
El segundo concepto que es necesario considerar, por su vinculación con la interpretación
del artículo 73 CRBV, es el de la Supranacionalidad que constituye el desiderátum de
todo proceso de integración que pretenda garantizar un mayor éxito, basado en el nivel de
coordinación que se puede lograr.

A diferencia de la Constitución Venezolana de 1961, la Carta magna de 1999, contempla

en el artículo 153 CRBV la posibilidad de ceder competencias a organizaciones
supranacionales, a los fines de consolidar los procesos de integración que estén en
marcha, como la Comunidad Andina de Naciones (CAN) o que se emprendan, como el
MERCOSUR o el ALCA. Dicho artículo 153 CRBV, preceptúa lo siguiente:
“... la República podrá atribuir a organizaciones supranacionales, mediante tratados, el
ejercicio de las competencias necesarias para llevar a cabo estos procesos de
integración. Dentro de las políticas de integración y unión con Latinoamérica y el
Caribe, la República privilegiará relaciones con Iberoamérica, procurando sea una
política común de toda nuestra América Latina. Las normas que se adopten en el marco
de los acuerdos de integración serán consideradas parte integrante del ordenamiento
legal vigente y de aplicación directa y preferente a la legislación interna”.

Etimológicamente, el término “supranacionalidad” es una palabra compuesta por el prefijo

“supra”, que proviene del latín y significa “sobre, arriba, más allá” (Diccionario de la
Lengua Española, 1984:637) y el vocablo “nacionalidad”, en este caso, no debe ser

167
entendido como el vínculo jurídico-político que une a las personas con un determinado
Estado sino que la acepción sería el carácter nacional, de pertenencia o relativo a la
Nación (diccionario de la Lengua española, 1984); en consecuencia, atendiendo al
significado de la palabra, puede decirse que la supranacionalidad es la cualidad de
aquello que está sobre, arriba o más allá de cada Nación.

La primera vez que se utilizó el término, en materia de integración, fue en el Tratado de

París que instituyó la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) (Rincón, 2001
a), una de las formas incipientes de lo que hoy constituye la Unión Europea, que es el
proceso de integración supranacional por excelencia y, además, emblemático
universalmente por las etapas que dentro del mismo ha logrado superar de manera
exitosa.

La Supranacionalidad implica la transferencia o cesión de una parte de los poderes que

conforman la soberanía nacional de los Estados miembros a instituciones comunes de la
Unión en el caso de Europa (Acosta y Arenas, 1999) o de la Comunidad de Naciones,
como la denomina el artículo 153 CRBV, terminología esta acogida, quizás, por la ya
existente Comunidad Andina de Naciones y, a la vez, inspirado en la filosofía de la
comunidad de intereses proyectada por Bolívar que buscó amalgamar naciones de común
identidad. (Morales, 1996).
Es importante acotar que el sentido etimológico no resulta del todo aplicable a la
supranacionalidad en los procesos de integración, por cuanto como bien apuntan Acosta y
Arenas (1999:47) al caracterizar a la Unión Europea “...coexisten los gobiernos nacionales
y el gobierno común de las instituciones supranacionales. Es decir, sin pasar nunca por
encima de los Estados soberanos que representan, el principio de subsidiariedad de la
Unión actúa en función de objetivos que no pueden ser asumidos por los Estados
miembros aisladamente. De allí que, en Europa, la unión no ha significado pérdida de
soberanía de los Estados miembros...”

Por esta razón, es que la Constitución distingue los dos supuestos para solicitar la
realización de a consulta refrendaria prevista por el artículo 73 CRBV porque, a pesar de
que la soberanía está profundamente vinculada con el ejercicio de las competencias de
un Estado dentro de sus límites territoriales, las cuales pudieran ser transferidas a
órganos supranacionales, éstos representarían la fuerza de cohesión de la cuota parte
cedida por cada país miembro del proceso de Integración en un área determinada, cuyo
producto resultante de la coordinación sería extensible a todos los territorios de la “Unión”,
“Comunidad de Naciones” o cualquier otra denominación que se adopte, no como mera
yuxtaposición de competencias sino armonizadas.

Existen tres aspectos fundamentales que identifican a una organización supranacional,

según afirma León (citada por Rincón, 2001 a: 98-99), ellos son, “... la independencia de
los órganos o autonomía institucional, la cual se manifiesta en el modo de trabajo de
éstos, quienes desarrollan su actividad independientemente de los Estados Miembros y
en el modo del voto de sus órganos que por mayoría toman decisiones en nombre de la
Comunidad. En segundo lugar, el fin de la organización, fines propios y distintos de
aquellos que los Estados miembros. Y, en tercer lugar, la inmediatez con que son

168
aplicadas en la totalidad del territorio todas las decisiones tomadas por los órganos
comunitarios, sin ninguna intervención de carácter legislativo o ejecutivo por parte de los
Estados miembros”.

En este tercer aspecto, cabe recordar la parte in fine del artículo 153 CRBV, precitado,
que asimila al Derecho Interno las normas adoptadas en el marco de los acuerdos de
integración e inclusive les otorga jerarquía superior frente a la Legislación Venezolana, si
colide con ésta o la misma no regula sobre el aspecto en cuestión, si fuere el caso.

Aunque el artículo 153 CRBV no hace distinción en cuanto a las normas que el
Constituyente le otorga este rango en el Ordenamiento Jurídico Interno Venezolano, se
pudiera inferir que se trata de aquéllas que sean dictadas por los órganos
supranacionales en el marco de las competencias que le hayan sido transferidas, por
cuanto, si es toda la normativa adoptada no sería necesaria ninguna intervención del
Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, por lo que mal podrían en un momento dado
solicitar la realización del Referéndum previsto por el artículo 73 CRBV, presentándose
una antinomia intraconstitucional entre ambas dispositivas (Artículos 73 y 153 ejusdem),
quedando a salvo sí, la Iniciativa Popular, por cuanto, la soberanía en el Estado reside
intransferiblemente en el pueblo de quien emana el mandato a los representantes
estatales y a cuya voluntad estos últimos están sometidos (artículo 5 CRBV).

Sin embargo, éstas constituyen hipótesis que en el ejercicio práctico de este mecanismo
refrendario serán ratificadas o refutadas; cabe destacar que en los Diarios de Debates no
se halló alguna discusión sobre el artículo 153 CRBV que coadyuvara a desentrañar el
sentido y alcance de dicha norma.

En materia fronteriza, no se presentaría este tipo de inconvenientes, aunque es oportuno

recordar que la posibilidad de someter a referéndum asuntos de la política exterior de este
tenor, no es ajeno a la realidad histórica venezolana. Alrededor del año 1997, se puso
sobre el tapete esta vía, a propósito de la delimitación Colombo- Venezolana de áreas
marinas y submarinas, empero, el ex – embajador de Colombia en Venezuela Hector
Charry Samper la desestimó considerando que “... la idea de someter un tratado al
referéndum en Venezuela, era considerada como un ejemplo de apertura política que no
tendría la misma lectura en Colombia, y que daría margen a una enorme agitación
antivenezolana y anticolombiana que entorpecería los avances de la ya floreciente
integración económica binacional, cuyo producto más tangible era el comercio colombo-
venezolano” (Fernández y Rodríguez, 2001:66).

2.2.- OTROS ASPECTOS COMPLEMENTARIOS SOBRE EL ALCANCE DEL

REFERÉNDUM EN LA POLÍTICA EXTERIOR (ARTÍCULO 73 CRBV).

Siguiendo con la interpretación del sentido y alcance del contenido dispositivo consagrado
en el artículo 73 CRBV, es de denotar que el mismo no regula lo referente al quórum de
asistencia y al quórum decisorio para la validez de la consulta refrendaria, como sí lo hace

169
o al menos puede inferirse de la primera parte del artículo en comento para los Proyectos
de Ley que cursen ante la Asamblea Nacional que indica de modo expreso una base de
concurrencia de 25% de los electores inscritos en el Registro Civil y Electoral y puede
deducirse la exigencia de una mayoría simple, es decir, la opción que obtenga más votos,
para determinar si la resolución de los ciudadanos es afirmativa; si no se logra dicha
mayoría, por argumento en contrario, la decisión sería negativa.

Se es del criterio que el hecho de que el Constituyente haya tratado en párrafos

separados las dos situaciones, guardando silencio en el único aparte sobre la base de
concurrencia y el quórum decisorio para el caso de los Tratados, Convenios o Acuerdos
Internacionales, significa que no es aplicable el encabezado del mencionado artículo 73
CRBV, ya que, regulan supuestos de naturaleza distinta. Por lo tanto, el Legislador sería
el encargado de regular este aspecto que hasta pudiera establecer condiciones más
rígidas que para el caso de los Proyectos de Ley, dada la notación de Seguridad y
Defensa implícita en la materia susceptible de consulta refrendaria así como la naturaleza
especialísima de este Referéndum Aprobatorio, ya que, esta modalidad, generalmente
versa sobre disposiciones de carácter constitucional o legislativo en el Derecho Interno;
en tanto, esos Tratados, Convenios o Acuerdos Internacionales aunque pudieran tener
forma o contenido normativo, preponderantemente es político y, más aún, con proyección
exterior.

De igual modo, el artículo 73 CRBV, no prevé la oportunidad o el lapso hábil para solicitar
la realización de este referéndum, quedando también su regulación en manos del
Legislador, habilitado por la parte in fine del artículo 70 CRBV para establecer las
condiciones para el efectivo funcionamiento de los medios de participación previstos en
esa norma, entre los que destaca la consulta refrendaria; pudiendo sancionar una Ley de
Participación Ciudadana, una Ley específica sobre Referendas o ambas.

A pesar de que todavía no ha sido sancionada la legislación respectiva, ello no obsta para
el ejercicio de este mecanismo, por cuanto las normas constitucionales que regulan
derechos no pueden ser consideradas programáticas sino operativas, es decir, “... La falta
de ley reglamentaria de estos derechos no menoscaba el ejercicio de los mismos”
(artículo 22 CRBV).

Finalmente, la competencia para organizar, administrar, dirigir y vigilar esta consulta, así
como todos los procesos de tipo refrendario, está atribuida al Poder Electoral, según lo
establece el artículo 293, numeral 5 CRBV; aunque la experiencia reciente no sea la más
alentadora en cuanto a la eficacia jurídica de este mecanismo de Participación
Ciudadana, activado sobre otro aspecto de la gestión pública.

2.3.- GÉNESIS CONSTITUCIONAL: EL ARTÍCULO 73 CRBV EN EL DEBATE

CONSTITUYENTE.

Con este punto se trata de poner de relieve, los aspectos más resaltantes de las
discusiones sobre este artículo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente llevada

170
a cabo en 1999, la cual dio origen al Texto fundamental vigente, a objeto de determinar el
espíritu, propósito y razón de esta dispositiva que puedan orientar la labor del intérprete.

El artículo 73 CRBV (artículo 77 en el anteproyecto de Constitución), fue debatido en

primera discusión en la sesión ordinaria N° 29 de fecha 25 de octubre de 1999 (Asamblea
Nacional Constituyente, 1999). Según se desprende de la Gaceta Constituyente, Tomo
octubre – noviembre 1999, páginas comprendidas desde la 31 a la 35 de la sesión antes
mencionada, los puntos que destacan en el nacimiento de esta norma, son los siguientes:

En cuanto a la iniciativa: El Proyecto de la Comisión Constitucional era mucho más

flexible al respecto, exigiéndole a la Asamblea Nacional una mayoría simple de sus
miembros y a los ciudadanos sólo el 5% del total de los electores inscritos en el Registro
Civil Electoral, a los fines de solicitar la convocatoria del Referéndum. En la plenaria no
hubo debate sobre el punto, se presume que, producto de las discusiones internas en la
Comisión Específica, encargada del área, se elaboró el artículo que fue presentado como
“Proposición Gutiérrez (Freddy) Rodríguez (Isaías)”, la cual es la versión más cercana a lo
que hoy es la norma vigente contemplada por el artículo 73 CRBV, que prevé el 15% para
la iniciativa popular y la mayoría calificada de las 2/3 partes para la Asamblea Nacional.

En cuanto al carácter facultativo de la realización de este referéndum, por la exigencia de

iniciativa, la constituyente Iris Varela propuso que se estableciera su convocatoria de
modo imperativo, en todo caso, para todo Tratado, Convenio o Acuerdo Internacional que
verse sobre alguna de las materias predeterminadas sobre soberanía y
supranacionalidad, es decir, que procediera sin necesidad de iniciativa o impulso por parte
de los legitimados para ello, “... Deberán ser sometidos a referéndum, si es la materia”
(destacado de la autora) (Asamblea Nacional Constituyente, Sesión Ordinaria N° 29 de
fecha 25 de octubre de 1999:35).

En vista de que la propuesta fue extemporánea por cuanto, la Constituyente la realizó con
posterioridad a la aprobación de la Proposición Gutiérrez – Rodríguez, siendo ambas
contradictorias en este punto y, por lo tanto, excluyentes, no fue considerada por la
plenaria ni tampoco retomada durante la segunda discusión del Anteproyecto
Constitucional.

En cuanto al Quórum de Asistencia / Quórum Decisorio: El Constituyente Antonio Di

Giampaolo consideró y propuso que para la validez de cualquier consulta refrendaria
debía establecerse una base de concurrencia equivalente a la mayoría absoluta, es decir,
la mitad más uno del total del electorado. Esta propuesta no fue acogida por la plenitud de
la Asamblea Nacional Constituyente, en primera discusión; sin embargo, a pesar de la
extensión que el Constituyente le daba a la misma, en tanto su aplicación a toda consulta
refrendaria, al momento de incorporarlo en el artículo 77 del Anteproyecto Constitucional
(hoy artículo 73 CRBV) lo hizo concretándose al primer párrafo del dispositivo y no en
materia de Tratados, Convenios o Acuerdos Internacionales.

171
En la segunda discusión, éste fue el único punto de debate sobre este artículo
proponiendo el mismo Constituyente Di Giampaolo, ya no la mayoría absoluta sino una
tercera parte de los electores, algo así como el 33.33%, aproximadamente; pero,
nuevamente, fue negada su aprobación (Asamblea Nacional Constituyente, Sesión
Ordinaria N° 42 de fecha 12 de noviembre de 1999). No obstante, se introdujo en la
norma un quórum de asistencia de 25%, propuesto por el Constituyente William Lara;
pero circunscrito solamente a los efectos del Referéndum sobre los Proyectos de Ley que
cursen ante el Poder Legislativo Nacional.

En este particular, es relevante resaltar que al momento de leer ante la plenaria la

proposición Gutiérrez – Rodríguez, se hizo énfasis en que este artículo estaba compuesto
por dos párrafos, cuando se denomina expresamente como “Segundo acápite” al primer y
único aparte de la norma, regulador del Referéndum sobre Tratados, Convenios o
Acuerdos Internacionales; todo esto pareciera fortalecer la orientación interpretativa dada
en este trabajo, sobre la intención del Constituyente de excluir de la aplicación de las
condiciones previstas, en lo relativo al quórum, de asistencia y decisorio, en el primer
párrafo del artículo 73 CRBV.

En cuanto a las materias susceptibles de consulta refrendaria: El Anteproyecto de la

Comisión Constitucional regulaba de manera amplia el objeto de esta consulta popular,
sin aludir a un contenido específico de los Tratados, Convenios o Acuerdos
Internacionales; lo que hubiese abierto la posibilidad de convocatoria de este mecanismo
participativo a cualquier instrumento de esta índole, una vez cumplidos los extremos
exigidos por la norma en cuanto ala iniciativa.

Sin embargo, como bien anotó el Constituyente Alberto Franceschi, si se quiere hasta de
forma jocosa, “... Por fin le conseguí la explicación a por qué el Presidente Chávez ha
querido hacer todos los viajes antes de que aprobáramos esta Constitución. Esto es, ni
más ni menos, mi amigo que la política exterior del país queda en el más absoluto
suspenso” (Asamblea Nacional Constituyente, Sesión ordinaria N° 29 de fecha 25 de
octubre de 1999:33) y, ciertamente, así pudiera haber sido si esta norma hubiera quedado
aprobada en estos términos; aún cuando puedan existir ciertos Tratados, Convenios o
Acuerdos Internacionales sobre los que más de un elector quisiera opinar; pero, tampoco
es conveniente caer en el participacionismo exagerado. En este punto, hubo consenso, en
cuanto a restringir el ámbito de aplicación a materias de trascendental importancia, como
las que hoy en día están consagradas.

La propuesta inicial al respecto, surgió del Constituyente Freddy Gutiérrez que, inspirado
en el modelo de la Unión Europea, recomendó su aplicación en caso de transferencia de
competencias nacionales a órganos supranacionales. En este sentido invocó, a título
ilustrativo, la experiencia cuando fue trasferida la competencia en administración de
Justicia a la Corte de Justicia Europea o la transferencia de competencias a la comisión
de la Comunidad Económica Europea; así como las experiencias concretas de Alemania,
Francia y España que sometieron a referéndum la adopción de una moneda única
(Ibidem:32).

172
Seguidamente, el Constituyente Ricardo Combillas, apoyó esta propuesta en materia de
integración y le añadió otro supuesto, el de la delimitación territorial. Al respecto, citó
como ejemplos clásicos de sensibilidad para los venezolanos, la delimitación de las aguas
marinas y submarinas con Colombia y el reclamo sobre la Guayana Esequiba, aún
pendientes (Ibidem:31).

Este supuesto no fue acogido en estos mismos términos porque, quizás, como
recomendó el mismo Cambillas “... si se va a hacer una limitación de cualidad de los
tratados que van a ser sometidos a referendo, no sería conveniente... hacerlos
excesivamente restrictivos...” (Idem). En la misma dirección de la propuesta de Combillas,
el Constituyente Vinicio Romero apoyó la propuesta de la consulta refrendaria en materia
limítrofe.

Finalmente, la Proposición Gutiérrez – Rodríguez fue aprobada por la plenaria de la

Asamblea Nacional Constituyente, como ya se había acotado; durante el debate no se
planteó lo referido al alcance del comprometimiento de la soberanía nacional, como
hipótesis normativa para la realización del Referéndum; sin embargo, la introducción de
este supuesto en estos términos pudo haber surgido de la intervención realizada por el
Constituyente Freddy Gutiérrez, al inicio del debate sobre el artículo, quien asomó entre
las excepciones observadas en el Derecho Comparado la transferencia de competencias,
cuya incorporación propuso a los tratados que “atañan a la soberanía de la República”
(Asamblea Nacional Constituyente, sesión ordinaria N° 29 de fecha 25 de octubre de
1999: 31); no obstante, esta última no fue considerada por el mencionado Constituyente
en su propuesta primigenia.

En cuanto a la oportunidad para solicitar la convocatoria del Referéndum: Sobre este

aspecto no se dio un debate directo, pero llama la atención que en la primera propuesta
que se leyó, proveniente de la Comisión Constitucional, se indicaba que la consulta debía
ser solicitada antes de la ratificación del Tratado, Convenio o Acuerdo Internacional
correspondiente.

Resulta conveniente recordar, con Rousseau (1966) que el procedimiento clásico para la
conclusión de los tratados, comprende tres fases: La negociación, la firma y la ratificación.
Adicionalmente, en el derecho venezolano, se requiere de la aprobación legislativa para
incorporarlo al Derecho Interno, a través de una Ley Especial Aprobatoria (artículo 187,
numeral 18 CRBV)

Para los Tratados en materia de Integración, podría no ser aplicable la fase de ratificación
(Ejecutivo) ni la de incorporación al Derecho Interno (Legislativo), según la parte final del
artículo 153 CRBV, ya comentado; no obstante, como se planteó, existen dudas acerca
de su correcta interpretación debido a que el constituyente no distingue en qué momento
las normas adoptadas en el marco de los acuerdos de integración se considerarán,
automáticamente y por mandato constitucional, parte integrante del ordenamiento legal
vigente, de aplicación directa y preferente a la legislación interna, si antes de haber
transferido competencias a órganos supranacionales o después de haberlo hecho y, por
supuesto, en este caso sería sobre las materias cedidas a dichas organizaciones. Aunque

173
este último pareciera el sentido más acertado, el Texto Fundamental no establece
diferenciación al respecto, siendo aplicable el aforismo según el cual, donde no distingue
el Legislador (lato sensu) mal puede hacerlo el intérprete.

En consecuencia, el tiempo hábil para solicitar la convocatoria de este referéndum, está

aún por determinarse; sin embargo, es importante advertir que debería darse durante la
fase de negociación, antes de la firma, porque una vez que empiece a surtir los efectos
jurídicos no sería vinculante ni siquiera revestiría carácter decisorio la opinión consultada
a los ciudadanos.

En lo relativo a la consulta refrendaria en materia fronteriza, sí podrían operar las tres

fases del procedimiento clásico de conclusión de los Tratados, antes señaladas,
agregándole la etapa de incorporación legislativa; en este punto, es válida la acotación
hecha anteriormente en cuanto al referéndum en materia de integración acerca del poder
decisorio y vinculante de los electores sobre el asunto sometido a su opinión, más aún si
se considera que en el artículo 74 CRBV, que prevé el Referéndum Aprobatorio, se
establecen taxativamente los aspectos no susceptibles de ser abrogados por esta vía,
entre los que figuran las Leyes Aprobatorias de Tratados; de darse esto, podría acarrear
la Responsabilidad Internacional del Estado.

3.- PROSPECTIVA LEGISLATIVA DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA

POLÍTICA INTERNACIONAL VENEZOLANA: EL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE
FRONTERAS.

El artículo 15 del Texto Constitucional Venezolano de 1999, habilita al Legislador para

sancionar un instrumento jurídico con carácter orgánico que regule las fronteras, a los
fines de establecer una política integral de atención a estos espacios geográficos, lo que
“... constituye un verdadero avance sobre la política fronteriza venezolana, porque para
nadie es un secreto que Venezuela siempre ha descuidado sus fronteras y sus límites,
hasta el punto de haber perdido grandes extensiones territoriales a través de diversos
laudos arbitrales, por la falta de una política fronteriza coordinada, integral y con la debida
continuidad, ya que este tema era considerado como una Política de Gobierno más no
una Política de Estado... constituyendo ejemplos típicos de esta situación que se vive en
la frontera colombo-venezolana, el problema del Golfo de Venezuela, la zona en
reclamación del río Esequibo...” (Hernández, 2003:40).

En las Disposiciones Transitorias de la Carta Magna vigente se estableció

imperativamente una extensa agenda legislativa a la Asamblea Nacional, estipulándole
plazos que oscilaban entre los seis meses y los dos años, contados a partir de su
instalación, siendo este último el contemplado por la Disposición Transitoria Sexta que, en
una suerte de cláusula residual, ordena al cuerpo deliberante central dictar todas las
demás leyes necesarias para operativizar las normas constitucionales que no hayan sido
incluidas en las demás Disposiciones Transitorias, dándole prioridad, sin embargo, a la
normativa sobre pueblos indígenas, educación y fronteras. Cabe destacar que gran parte
de la agenda legislativa ordenada por el Constituyente, ha sido aprobada con retrasos o
aún está en mora; situación ésta en la que se encuentra la Ley Orgánica de Fronteras.

174
Actualmente cursa ante la Asamblea Nacional un Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras
(PLOF) de fecha 29 de abril de 2003, presentado por la Comisión de Defensa y Seguridad
del mismo cuerpo legislativo.

El artículo 1 (PLOF) expone como ratio legis de este instrumento jurídico el

establecimiento de un régimen especial de las zonas fronterizas a los fines de consolidar
la integridad territorial del país, según lo ordena el artículo 15 CRBV “... dirigido a
promover y facilitar su desarrollo cultural, social, económico y tecnológico sustentable. En
el desarrollo de las regiones fronterizas se aplicará una política integral de Estado,
atendiendo a la naturaleza propia de cada región fronteriza”. (Asamblea Nacional, 2003)
Se observa el planteamiento insistente, tanto en el Texto Constitucional como en el
Proyecto de Ley que se comenta, la exigencia de la aplicación de una visión integral en la
concepción de la política fronteriza. Se es del criterio que tal integralidad, amén de
enfocar la problemática desde las perspectivas, socioeconómica, cultural, tecnológica,
etc., tiene un carácter bifronte, es decir, la política fronteriza no sólo implica la atención de
la situación en la frontera sino con la frontera, que conduce al problema de las
demarcaciones limítrofes sobre algunos espacios o, como dice Nikken (1983:291) “En
política exterior, el asunto presenta dos matices. En primer lugar, es un tema básicamente
de relaciones bilaterales que comprende dos aspectos, uno dinámico –la fijación de la
frontera- y otro estático, los problemas fronterizos”.

La acotación antes hecha sirve de basamento para indicar que el Proyecto de Ley
orgánica de Fronteras dirige su regulación normativa a la problemática en la frontera,
tratando de establecer una visión integral para el logro del desarrollo en esta zona;
dejando de lado la reglamentación de los problemas con las fronteras que, si bien es
cierto no resulta conveniente precisar con detalle el tratamiento que ha de darse a esta
materia, por ser un asunto propio de las negociaciones entre los países involucrados, no
es menos cierto que es necesario fijar e implementar algunas directrices coherentes y
continuadas para abordar la solución de esta situación, por cuanto, como afirman
Fernández y Rodríguez (2001), para emprender el camino de la integración definitiva es
necesario aclarar las imprecisiones sobre la identificación de territorio, ya que, el Estado
venezolano no podría ceder progresivamente a organismos internacionales por crearse,
una soberanía jurídica y territorial que el mismo aún debe determinar.

El Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras, bajo estudio, está estructurado por doce
Títulos y sesenta y cuatro artículos; a los fines de tener una panorámica general del
contenido de dicha propuesta legislativa se presenta un cuadro resumen del mismo (Ver
Cuadro 1)
Cuadro 1
Estructura del Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras
Títulos Capítulos Secciones Artículos
Exposición de Motivos
1: Disposiciones 1: Del Objeto ------- 1 al 4
Generales

175
 I: Del Fondo de Desarrollo Fronterizo ------- 5
(FODEFRO)
1: De la estructura Administrativa del 6 al 8
FODEFRO
II: Del Consejo de Gobierno del ------- 9 al 11
Municipio Fronterizo

II: De los Organismos III: De las Unidades de Desarrollo _____ 12 al 14

Fronterizo / Disposiciones Generales

IV: Del Consejo de Planificación del _____ 15 y 16

Municipio Fronterizo
III: Sin Denominación I: De la asignación de los recursos al ------- 17 al 19
FODEFRO
IV: Sin Denominación I: De la coordinación con la ------- 20
Administración Nacional
I: De la categorización de Desarrollo ------- 21 y 22
en la Zona Fronteriza
V: Sin Denominación
II: De la distribución de los recursos ------- 23
VI: Sin Denominación I: De los estímulos e incentivos ------- 24 al 28
I: De los incentivos para el sector 29 y 30
agropecuario
II: De los incentivos al sector industrial 31 al 33
III: De los incentivos para los 34 y 35
funcionarios públicos
IV: De los incentivos para los oficiales 36
de la Fuerza Armada Nacional
VII: Sin Denominación I: De las Comunidades Indígenas ------ 37 al 39
VIII: De la Integración I: De las Estrategias de Integración ------ 40 al 44
Fronteriza Fronteriza
IX: Sin Denominación I: De la seguridad fronteriza ------ 45 al 51
X: Franja Productiva I: De la Franja Productiva ------ 52 y 53

II: De las Unidades de Producción ------ 54 al 56

III: De las Zonas de exención ------ 57 al 59

XI: Disposiciones ----- ------ 60 y 61

Finales
XII: Sin Denominación I: Disposiciones Transitorias ------ 62 al 64

Fuente: Elaboración propia, fundamentado en el Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras (2003)

Esbozada, como ha sido, la visión general del contenido de este Proyecto de Ley, se
considerará lo atinente a la Participación Ciudadana en la política exterior, concretamente
en materia fronteriza, desde la perspectiva del Proyectista; cabe destacar que la
normativa elaborada al respecto no es abundante, sólo dos dispositivas regularían este
asunto, de ser aprobado este papel de trabajo en los mismos términos en que ha sido
propuesto.

La primera de las normas comprendidas en la propuesta legislativa sobre fronteras que

regula la Participación ciudadana, es el artículo 5 PLOF que indica:

176
 “Artículo 5. Se crea un fondo de inversiones denominado Fondo de Desarrollo
Fronterizo (FODEFRO), con la finalidad de promover la descentralización
administrativa y el desarrollo de los municipios fronterizos y municipios colindantes,
marítimos, insulares y las dependencias federales, así como propiciar la participación
ciudadana, para un mejor logro de tales fines”. (resaltado propio)

La redacción de esta norma guarda bastante similitud con el artículo 1° de la Ley que crea
el Fondo Intergubernamental para la descentralización (FIDES), aplicado por supuestos, a
un área concreta como es el desarrollo de las fronteras; pero, en líneas generales, se
enfoca a los mismos dos aspectos: la promoción de la Participación Ciudadana y de la
Descentralización.

No obstante, es de hacer notar que el Proyectista sólo se limita a hacer esta declaración
abstracta, cuya instrumentación quedaría en manos del propio Fondo de Desarrollo
Fronterizo, habida cuenta que el numeral 8 del artículo 7 PLOF habilita al Directorio
Ejecutivo del mismo FODEFRO para dictar su Reglamento Interno, en donde pudiera
establecer la forma en que impulsará la intervención de los ciudadanos en el desarrollo
fronterizo, lo cual sigue encaminado, con mayor énfasis, hacia la política endógena de las
fronteras que, sin embargo, tiene necesariamente su impacto hacia el exterior.

La segunda dispositiva que se observa en la prospectiva legislativa en materia fronteriza,

se encuentra prevista en el artículo 54 PLOF que señala expresamente:

“Artículo 54. Se constituirán en cooperativas llamadas unidad de producción no

menores de once (11) reservistas productores, con el fin de compartir herramientas de
uso masivo (cosechadora, fumigadora, sembradora y otros implementos, todo bajo la
supervisión de la Fuerza Armada Nacional”.

El artículo 70 CRBV que, en reiteradas oportunidades ha sido mencionado en este

trabajo, contempla la asociación bajo la modalidad de cooperativas como una de las vías
de participación social y económica; por tal razón se incluye el estudio de esta norma en
la referencia que se está haciendo acerca de la prospectiva legislativa fronteriza. A pesar
de ello, la norma propuesta contiene algunos detalles que llaman la atención en razón de
la aplicación práctica que pudieran tener.

Un primer aspecto resaltante es la exigencia de que cada unidad de producción esté

integrada por un mínimo de once personas; se pregunta el por qué de este número,
¿tendrá alguna significación dentro de la estructura de los componentes castrenses?; la
exposición de motivos del Proyecto no aclara ni justifica este número, la única razón que
salta a la vista es que se trata de un número impar, lo que es importante a los efectos de
las decisiones que hayan de ser tomadas.

Otra cuestión, vinculada con lo anterior, es que dichos cooperativistas no pueden ser
cualesquiera ciudadanos sino que deben tener la cualidad de reservistas, es decir, que
hayan cumplido el servicio militar mínimo obligatorio, lo que permite inferir que es

177
necesario tener los conocimientos y hasta el entrenamiento que durante el tiempo de
dicho servicio se imparten: restringiendo de este modo la Participación Ciudadana en la
política fronteriza a un universo poblacional un tanto limitado.

Por otra parte, cabe destacar lo referido a que la supervisión de dichas cooperativas
estará a cargo de la Fuerza Armada Nacional y además este cuerpo militar será quien los
seleccionará, organizará y capacitará; se presume que esta capacitación debe estar
dirigida hacia las actividades que desarrollarán en el área agrícola, pecuaria y minera,
¿será que habrá otro tipo de formación especial que sólo puede ser impartida por la
Fuerza Armada Nacional”; la ley no distingue sobre el contenido de tal capacitación.

Tales unidades de producción funcionarían en la Franja Productiva, así denominada por el

Proyectista en el Título X, la cual estaría ubicada dentro de la Franja de Seguridad
Fronteriza, contando con una extensión mínima de dos kilómetros. “Con el objeto de
impermeabilizar, generar empleos posterior al servicio militar de nuestros reservistas,
poblar y desarrollar nuestras fronteras...” (Artículo 53 PLOF)

A manera de hipótesis, todo lo expuesto, conduce a pensar que posiblemente el fin

perseguido con estas unidades de producción, más allá de procurar el desarrollo agrícola
y demás áreas, sea crear una suerte de Fuerza Armada paralela o paramilitares, así como
también podría apuntar hacia el fomento de la guerrilla, con lo cual el Estado podría estar
avalando el cultivo de plantaciones utilizadas para la elaboración de sustancias
estupefacientes; sin embargo, todos estos planteamientos son simplemente conjeturas
sobre el posible futuro de un Proyecto de Ley, si es que fuere aprobado en estos mismos
términos en que ha sido propuesto.

4.- LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA POLÍTICA INTERNACIONAL Y LOS

PLANES DE DESARROLLO.

Quizás pudiera pensarse que éste debió ser el punto de partida de este trabajo, sin
embargo, dado que su contenido no es extenso al tratar la materia bajo examen, se hará
sólo una referencia tangencial sobre las Líneas Generales del Plan de Desarrollo
Económico y social de la Nación 2001-2007 y el Plan Prospectivo Estratégico Zulia Tercer
Milenio 2001-2020.

El Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007, comprende los

objetivos, estrategias, sub-objetivos, sub-estrategias y sub-sub-objetivos que han de
seguirse e implementarse en cinco aspectos que denomina “Equilibrios”, estrechamente
vinculados entre sí: Económico, Social, Político, Territorial e Internacional.

En el plano internacional se señala, entre otras cosas, a manera de Exposición de Motivos

que “... Venezuela tiene una vocación global, pero esta vocación se afianza y se multiplica
a partir de las relaciones con nuestros vecinos naturales; con ellos tenemos fuertes
vínculos geográficos, culturales e históricos, por lo que los cultivamos y desarrollamos con

178
políticas de integración, concertación y cooperación latinoamericanas. En todas nuestras
relaciones globales buscamos ampliar y profundizar la democracia, la solidaridad y la paz
internacional. Es por esto que nos planteamos como punto de partida indiscutible el
fortalecer la soberanía nacional y promover un mundo multipolar...” (Líneas
Generales del Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación 2001-2007, 2001:5)
(destacado nuestro). Extraído de las mismas Líneas Generales se presenta en el Cuadro
2 y 2 A, a modo de una mayor ilustración, la visión panorámica del Equilibrio Internacional.

Cuadro 2
Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación
2001-2007: Equilibrio Internacional
Equilibrios Objetivos Estrategias Sub-Objetivos Sub-Estrategias Sub Sub-Objetivos
Fortalecer la Pluralización 1.- Impulsar la Fortalecimiento de 1.1.- Configurar un
soberanía nacional y multipolaridad de organismos sistema mundial
promover un mundo la sociedad supranacionales y más equilibrado.
multipolar internacional de iniciativas
multilaterales.
1.2.- Promover la
INTERNACIONAL

democracia
participativa y
protagónica
(destacado propio)

1.3.- Coadyuvar a
la promoción y
protección de los
derechos humanos.

1.4.- Intensificar el
apoyo al proceso de
pacificación
regional
2.- Promover la Profundización de 2.1.- Impulsar la
integración la integración integración política
latinoamericana y económico-social e como opción
caribeña impulso del estratégica.
sistema político
latinoamericano.
2.2.- Impulsar un
nuevo modelo de
integración
económica en
América Latina y el
Caribe.

179
 Cuadro 2

Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y social de la Nación

2001-2007: Equilibrio Internacional (Continuación)

Equilibrios Objetivos Estrategias Sub-Objetivos Sub-Estrategias Sub Sub-Objetivos

Fortalecer la Pluralización 2.3.- Potenciar el
intercambio cultural
soberanía nacional y y humano en el área
INTERNACIONAL

latinoamericana y
promover un mundo del Caribe.

multipolar
2.4.- Propulsar el
acercamiento de
América Latina con
otros países y
regiones.
3.- Consolidar y Diplomacia 3.1.- Reafirmar las
diversificar las directa. relaciones con los
relaciones países vecinos.
internacionales

3.2.- Fortalecer la
Corporación Sur-
Sur.

3.3.- Ampliar las

relaciones con otras
regiones y países.
4.- Fortalecer el Mejorar y 4.1.- Afianzar la
posicionamiento de diversificar la vigencia y
Venezuela en la oferta exportadora proyección de la
economía venezolana OPEP.
internacional

4.2.- Acelerar la
internacionalización
de la economía
venezolana.

4.3.- Contribuir al
incremento de las
asociaciones
estratégicas.
5.- Promover un Incorporar la 5.1.- Implementar
nuevo régimen de Fuerza Armada el nuevo modelo
seguridad integral Nacional al dela Fuerza Armada
hemisférico. desarrollo nacional Nacional.

5.2.- fortalecer la
defensa regional.

Fuente: Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación 2001-2007 (2001:6-7)

180
Como se observa, el Plan Nacional de Desarrollo Económico y social pautado para el
período 2001-2007, en el plano internacional sólo se limita a prever, como micro objetivo u
objetivo específico, la promoción de la democracia participativa y protagónica que, sin
embargo, al estar prevista como una especie de acción para impulsar la multipolaridad de
la comunidad internacional y el fortalecimiento de los organismos supranacionales y de
iniciativa multilaterales, parece más bien estar orientado a operativizar la democratización,
contemplada en el artículo 152 CRBV, dirigida a lo interno de los organismos e
instituciones internacionales; no obstante, cuando acompaña el calificativo de
participación y protagonismo pudiera estarse dejando abierta la posibilidad de la
intervención de los ciudadanos en las decisiones tomadas por estas organizaciones.

En el Plan de Desarrollo de la Nación 2001-2007 se proyecta como norte la integración

latinoamericana y caribeña, sin embargo, no se hace algún tipo de referencia específica a
la participación ciudadana en este campo, salvo la acotación que se hiciera sobre la
democracia participativa y protagónica en las organizaciones supranacionales. Por su
parte, en cuanto a la política fronteriza, no aparece explícita ninguna directriz al respecto,
no obstante, pudiera colegirse del objetivo macro que apunta hacia el fortalecimiento de la
soberanía nacional; consecuencia de esto tampoco hay previsión expresa de
Participación Ciudadana en esta área de la Política Exterior venezolana, conforme con
este instrumento de planificación.

Por otro lado, en el ámbito estadal, el Plan Prospectivo Estratégico Zulia Tercer Milenio
2001-2020, contempla una amplia gama de objetivos, generales y medios, así como los
principales Proyectos que han de ponerse en marcha en el Estado Zulia, con una visión a
largo plazo, para alcanzar un desarrollo sustentable, sostenido y equilibrado de la región;
este Plan fue elaborado en una acción conjunta de una pluralidad de sectores que hacen
vida en el país, instituciones privadas, sindicatos, entre otros, de la mano con el gobierno
de la entidad federal occidental.

Concretamente, en materia fronteriza, contempla como una de las más importantes

propuestas que se ha de desarrollar en la cual se cuenta con la Participación Ciudadana,
el Proyecto de Empresas o Cooperativas agrícolas de la Guajira. Como se indicara, las
cooperativas son una modalidad de Participación Ciudadana en lo social y lo económico,
con lo cual el Plan de Desarrollo del Zulia estaría en armonía con lo previsto en la
Prospectiva Legislativa Nacional sobre la materia, si se llegara a aprobar tal como hoy
está planteada; empero, cabe acotar que no lo circunscribe sólo a los reservistas, en tanto
que, no hace distinción de ningún tipo en este aspecto.

A los fines de observar con mayor amplitud toda la estructura de planificación para el
período 2001-2020 en el Estado Zulia, sobre las fronteras (Ver cuadro 3)

181
 Cuadro 3
Plan Prospectivo Estratégico Zulia Tercer Milenio 2001-2020: Frontera

Subsistema Objetivos Generales Objetivos Medios Proyectos más

Identificado
1.- Desarrollar el eje
económico-social Colombo-
Venezolano en el estado Zulia,
dotándolo de infraestructura
básica, fomentando la
economía transfronteriza y la
integración binacional.
FRONTERA
1.- Equipar los municipios
zulianos aledaños a Colombia
con la infraestructura de
servicios básicos de apoyo
requerida para el
establecimiento de viviendas,
importantes
1.- Proyecto: “Centro
Nacional de Atención
Fronteriza (CENAF).
2.- Proyecto Agua para la

empresas y actividades frontera.

diversas.

3.- Proyecto empresas o

2.- Desarrollar la economía cooperativas agrícolas de la
transfronteriza. Guajira (destacado propio)

3.- Incrementar el nivel de 4.- Creación de procesos de

intervención del Estado Zulia en
el establecimiento de estrategias
de política exterior,
internacional y global que le
afecten en forma directa.
análisis continuos para el
desarrollo de fuentes alternas
de energía.
5.- Proyecto ciudad Guajira.

6.- El sistema regional de

información estratégica
(cuentas regionales)
Fuente: Plan Prospectivo Estratégico Zulia. Tercer Milenio 2001-2020 (200073)

5.- LA EDUCACIÓN COMO GARANTÍA DE EFICACIA JURÍDICA DE LA

PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA POLÍTICA EXTERIOR.

Toda Ley, partiendo desde la misma Carta Magna, posee tres elementos que son la
validez, la vigencia y la eficacia. La validez, implica el cumplimiento de todo el
procedimiento establecido para su aprobación lo cual es esencial porque sin ello no existe
en el mundo del derecho positivo; la vigencia, se refiere a su aplicabilidad en el tiempo,
considerándose que una norma entra en vigor a partir de su publicación en la Gaceta
Oficial de la República, salvo vacario legis y, por último, la eficacia jurídica que pudiera
definirse como el lado “humano” de las normas en tanto que siendo válidas, estando
vigentes, es posible que no sean efectivamente aplicadas o, como en el caso del
referéndum que se trata de un derecho, no ser ejercicio por los ciudadanos, es decir, que
constituya lo que se conoce como “letra muerta”. Entonces la eficacia jurídica es la
efectiva aplicación de una norma o el ejercicio práctico de un derecho contenido en ella en
los términos prescritos por la misma y atendiendo a los fines para los cuales fue creada,
en este caso, fines participativos, más y mejor intervención de los ciudadanos en la
gestión pública.

182
La idea de este punto es destacar la importancia de la educación como uno de los más
valiosos recursos que pueden garantizar que el artículo 73 CRBV cumpla con el fin
participativo para el cual fue incorporado al Derecho Constitucional venezolano que, en
vez de obstaculizar, canalice el consenso popular sobre temas de tanta trascendencia
para la política exterior, con las ineluctables consecuencias que para la vida interna del
país tiene este tipo de decisiones.

La Participación Ciudadana no ha de ser entendida como un simple acto autómata sino

como una intervención consciente y responsable de los individuos que conforman la
sociedad civil en el curso de una actividad pública, con una sólida interiorización del
impacto que su actuación / decisión puede tener en el destino de la gestión pública, en su
esfera individual y colectiva.

La política exterior pareciera ser algo ajeno a los habitantes de un país, por cuanto,
consideran de mayor interés cualquier política interna, sobre todo, económica o social
cuya incidencia se siente más directamente, pero eso no es cierto en su totalidad; por lo
que hay que sembrar la idea de que no vivimos aislados, que somos independientemente
en la comunidad internacional y que la orientación que se le de a la manera de
vincularnos con ella, influye en todos los aspectos endógenos del Estado, quizás mucho
más de lo que podemos imaginar. Tener la visión de ese alcance sólo puede ser logrado a
través de la educación, no solamente la que formalmente se imparte en las escuelas,
liceos y universidades, cuya importancia es suprema; no obstante, debe extenderse a
toda la población, logrando sea internalizada en la conciencia colectiva. Como asevera
León (2001), la comunidad académica, especialmente, la Universidad debe estar
comprometida con la introyección en la mente de los jóvenes de la idea de la integración,
creando Cátedras, Seminarios y Actividades de Extensión a los fines de preparar los
recursos humanos capaces de gerenciar la unidad de América Latina en un solo proyecto.

En este sentido, resulta conveniente indicar que existen ciertas condiciones básicas que
constituyen “... verdaderos presupuestos esenciales porque su ausencia determina negar
en algunos casos el desarrollo de la participación y en otros casos, desnaturalizar sus
fines. Con ellas nos referimos a la Información, la Capacitación y la Organización
Comunitaria”. (Álvarez, 1999:35). Tal vez, en cuanto al mecanismo refrendario la
organización no representa un requisito sine qua non para su ejercicio; pero sí es
importante considerarla con el objetivo de llenar los extremos en lo referente a la iniciativa
popular –si ésta fuera la vía- para concentrar los esfuerzos hacia el logro de una meta
común; a los efectos del mecanismo de las cooperativas, previstas para participar en lo
social y en lo económico para el desarrollo en las fronteras los tres aspectos son
imprescindibles.

La información es un derecho fundamental que “... apareja elementos de racionalidad, en

términos de conocimiento, para que el individuo –ciudadano determine sus
comportamientos políticos y pueda intervenir dentro de la colectividad ejerciendo sus
derechos y obligaciones2. (Álvarez, 1999:36). Esto conlleva saber de la existencia del
mecanismo, en particular, el referéndum contemplado por el artículo 73 CRBV que es la
única vía de participación en política exterior que hasta ahora está prevista en texto
expreso en el Desarrollo Positivo venezolano y además con rango constitucional, así

183
como también la forma de activarlo y ejercerlo, el contenido de los tratados, acuerdos o
convenios internacionales en cuestión, entre otras consideraciones generales.

Por su parte, la capacitación es un nivel más profundo de conocimiento que exige la

preparación de la sociedad para participar, fomentando el nacimiento de una cultura cívica
que conduzca a la internalización del deber de participar, de su necesidad para el
mantenimiento y funcionamiento del sistema democrático y de los beneficios que su
ejercicio comporta para nuestro propio bienestar (Álvarez, 1999). En este punto, los
ciudadanos deben comprender el alcance de su decisión para la política interna y externa
del país, con plena conciencia de la relevancia de la preservación de nuestro territorio y
de la cesión de competencias a órganos supranacionales, para lograr una mayor
coordinación de las políticas en el marco del proceso de integración que redunde en el
beneficio colectivo; pero deben tener capacidad de discernir sobre la conveniencia o no
de la decisión a tomar, más allá de un simple impulso visceral, pr5oducto de campañas
“electoreras”, sopesando los elementos de juicio ofrecidos para emitir su opinión.

La otra condición es la organización que tienen los enfoques, uno organización formal
bajo alguna de las modalidades asociativas previstas por la Ley, cumpliendo los
requisitos para su constitución, entre éstas incluso figurarían las cooperativas sobre las
cuales existe una ley específica que las regula; el otro enfoque se orienta a lo que ya se
asomaba precedentemente sobre la necesidad de disponer y ordenar los recursos con los
que se cuente, humanos, técnicos o financieros en procura de formar una voluntad en
colectivo. En este caso, como ya se decía, a los fines de la iniciativa popular para solicitar
la convocatoria del referéndum y también, por ejemplo, para conocer más a fondo la
materia objeto de la consulta, preparando foros, talleres, etc., que permitan reunir los
suficientes fundamentos para la toma de una decisión responsable.

Ahora bien, la educación entendida como proceso fundamental para alcanzar los fines
previstos por el artículo 3 CRBV, entre los que figura el ejercicio democrático de la
voluntad popular, de lo que se infiere la posibilidad de participación ciudadana, está
prevista por la parte in fine de esa misma norma; de igual modo, el artículo 102 ejusdem
contempla como un imperativo la corresponsabilidad del Estado junto con la familia y la
sociedad en la promoción del proceso de educación ciudadana, indicando que la
educación en general debe estar en la participación activa, consciente y solidaria en los
procesos de transformación social “... consustanciados con los valores de identidad
nacional, y con una visión latinoamericana y universal...” (destacado propio). Esto es,
conjugar la unidad en la diversidad, por cuanto, integrar no implica una homogenización
de la cultura sino crear una cultura de la integración que viabilice la identificación de los
pueblos a través de sus elementos comunes en medio de sus divergencias, tendente a la
formación de una conciencia integracionista iberoamericana (Acosta y Arenas, 1999;
Morales, 2001)
Por su lado, la Ley Orgánica de Seguridad y Defensa que data del año 1976, aún vigente,
ya contemplaba en su artículo 3, ordinal 3°, que:
“La seguridad y defensa de la República comprenden fundamentalmente:
...omissis...

184
 3° El fortalecimiento de la conciencia ciudadana de todos los habitantes de la Nación,
sobre la importancia de los problemas inherentes a la soberanía e integridad de la
República”.

En consecuencia, la educación cívica es un mandato constitucional y legal que hace

énfasis en los aspectos estudiados, las fronteras y la integración, como puntos clave que
atañen a todos los habitantes del Estado que debe su existencia a la conjugación de
población, territorio y poder o soberanía.

La regulación del referéndum en materia fronteriza debería ser considerada una

oportunidad que marca la pauta para incorporar la intervención ciudadana en la política
exterior a través de otros medios participativos, como modo de materializar lo que ya en
1983 aconsejaba Isidro Morales Paúl (p.282-283) acerca de que “... es necesaria una
política internacional congruente permanente, con objetivos claros, que no dependa de los
gobiernos de turno, que sean objetivos del país, que reflejen al máximo posible el
entendimiento nacional, que a la toma de decisiones contribuya el país, integralmente
considerado en la medida de lo posible por lo menos. Que las comisiones negociadoras,
las delegaciones reflejen ese consenso en la medida de lo posible... que todo el mundo
esté comprometido y para que las negociaciones que salgan bien reflejen ese consenso
para que, además, el propio gobierno de turno se sienta respaldado porque los problemas
de fronteras... no son problema del gobierno de turno, ni del partido de turno, son
problemas de todos los venezolanos” y, ese consenso, puede ser alcanzado a través de
una participación ciudadana consciente y responsable.

En materia de integración, como se ha asomado en cierta medida, es abundante la

doctrina proclive a Educar para integrar o a crear la llamada cultura integracionista
(Morales, J. 1996; Morales L., 2001; León, 2001) porque “Lo importante es hacer que la
integración se convierta en una aspiración sentida por todos los estamentos políticos y
sociales de las naciones, lo cual a su vez, legitima tales procesos, para lo que es
necesario darles una base de sustentación más permanente y real. Es preciso realizar un
gran esfuerzo en esa dirección, puesto que los ideales de unidad sólo están latentes en
limitados círculos empresariales, académicos y en segmentos reducidos del área
gubernamental” (Morales, 1996:165).

Para la fecha en la cual el autor afirmaba lo precitado, no había sido aprobada todavía la
Constitución de 1999 en la que resulta indubitable el avance en materia de integración, si
se contrasta con la escueta regulación del artículo 108 de la Carta Magna derogada de
1961 que, apenas, contemplaba la integración como un proceso, básicamente económico;
en cambio, en la Ley Fundamental vigente desde el Preámbulo se prevé el impulso y
consolidación de la integración latinoamericana como parte de la filosofía que ha de
orientar la política exterior venezolana, pasando por el artículo 153 ejusdem que la enfoca
como una suerte de encuentro convergente de naciones en lo económico, en lo social, en
lo cultural, en lo político yu en lo ambiental, habilitando a la República para la cesión de
competencia a órganos supranacionales que pudiera tener el aval de los ciudadanos si se
convoca la realización del referéndum consagrado por el artículo 73 CRBV.

185
A pesar de esta realidad formal es conveniente tener en cuenta lo que acertadamente
afirma Nicoletti (citado por Morales, 2001:59) en cuanto a que “... el valor integración es
reconocido pero no genera conductas en consecuencia, ya que la identidad colectiva
surge de interacciones intensas, roles y símbolos, lo que requiere acciones hoy ausentes
de información, formación, participación, convicción y orientación, que operen tanto en la
acción como en la normativa”. Por lo tanto, es preciso impulsar una educación ciudadana,
formal e informal que viabilice una igualdad en el acceso ala información para lograr la
construcción de un gran consenso nacional en torno a la importancia del proceso
integrador, como un recurso que en el corto, mediano y largo plazo garantice el
involucramiento de los ciudadanos en todo lo que éste respecta, por cuanto, “... la
participación ciudadana es un elemento indispensable para la democratización del
proceso de integración” (Rincón, 2003:100) y clave para su legitimación y, por ende, para
su éxito, pues se requiere del apoyo y entusiasmo de la población, con el aporte de ideas
innovadoras de los diversos sectores sociales como empresarios, trabajadores y demás
grupos de la sociedad civil (Rincón, 2001 b).

No se debe olvidar que, por más que la integración conlleve la unidad fronteriza o la
amnesia de esas líneas imaginarias, llamadas fronteras, trazadas por los seres humanos
para dividir territorios que, en muchos casos, fueron uno solo, los problemas limítrofes
deben ser solucionados porque como se advertía al comienzo de este trabajo no se
puede ceder a organismos supranacionales sobre algo cuya disponibilidad es oscura
porque no se haya determinado con certeza su pertenencia a uno u otro país; Venezuela
a lo largo de su historia como Estado independiente ha perdido cuantiosas extensiones
territoriales en lo cual, sin duda, ha incidido la falta de una adecuada formación sobre la
preservación de la soberanía nacional y el valor de los espacios geográficos, que
constituyen patrimonio de nuestra cultura y receptáculo de nuestras raíces ancestrales;
claro está, esta idea puede y debe ser armonizada con el propósito integrador porque no
responde a la realidad actual exacerbaciones nacionalistas.

CONCLUSIONES

Ciertamente, no es poco frecuente que el discurso normativo se encuentre en disonancia

con el plano fáctico; pero la consagración formal de los derechos, en especial, el de
Participación ciudadana, otorga un basamento objetivo para exigir su respeto y
cumplimiento.

Se hace hincapié en el derecho de participación, sin interés de subestimar los demás

derechos humanos, no sólo porque constituye el objetivo central de este análisis, sino
también porque los representantes que detentan el poder suelen mostrar resistencia a la
constante injerencia de los ciudadanos –soberanos originarios- en el desarrollo de la
gestión pública, por cuanto, no quieren ser controlados por la Sociedad Civil, supeditando
su libertad de decisión a la opinión de personas ajenas a su entorno gubernamental o
institucional; pero que, en definitiva, es quien los inviste de la cualidad representativa que
ostentan en un momento determinado; el poder de los ciudadanos es permanente, el de
los representantes es temporal.

186
El reconocimiento expreso, con rango constitucional, de la Participación Ciudadana en la
política exterior venezolana, a través de la figura del referéndum sobre tratados,
convenios o acuerdos internacionales, específicamente en puntos de tanta envergadura
como la delimitación fronteriza y la transferencia de competencias a organismos
supranacionales, a los fines de alcanzar niveles elevados de integración entre los países
de común identidad en pro de un mayor desarrollo, representa una innovación en el
ordenamiento jurídico patrio, de gran trascendencia y, por lo mismo, implica la necesidad
de fortalecer la conciencia ciudadana por medio de la educación cívica sobre el tema, a
objeto de internalizar en la sociedad el sentido de responsabilidad requerido para la toma
de estas decisiones.

Dada la novedad de este mecanismo de intervención ciudadana, muchas dudas se

ciernen en torno a la interpretación del sentido y alcance de las dispositivas
constitucionales; aunado a ello, se presenta como debilidad la ausencia de desarrollo
legislativo correspondiente, lo cual no obsta para que sea ejercido, verificadas como sean
las hipótesis normativas definidas por el Constituyente. Sin embargo, tal circunstancia
abre la posibilidad a reglamentaciones casuísticas elaboradas sobre la marcha, que sirve
de cultivo a imprecisiones que pueden ser simiente de inseguridad jurídica, generada por
desconocimiento de las reglas del juego por parte de la población, conspirando así contra
su eficacia.

Resulta imperioso el impulso de la sanción de la legislación requerida, tratando en la

medida de lo posible que, si bien pueden ser establecidas reglas más rígidas en cuanto a
ciertos aspectos de la consulta refrendaria, tales como el quórum de asistencia y el
quórum decisorio para la validez de ésta, habida consideración de trascendencia de la
materia objeto de la misma en donde está involucrada la Seguridad y Defensa de la
Nación, también debe ser considerada la vital importancia de la opinión de los ciudadanos
para la legitimidad de las decisiones que se tomen al respecto, en tanto producto del
mayor consenso nacional.

Por otro lado, dentro de la Prospectiva Legislativa más próxima, se encuentra el Proyecto
de Ley Orgánica de Fronteras que cursa ante la Asamblea Nacional desde el año 2003,
cuya aprobación fue ordenada, por la Disposición Transitoria Sexta del Texto
Fundamental de 1999, para un lapso no mayor de dos años contados a partir de la
instalación: habiéndose cumplido hoy en día casi cuatro años de ésta, por lo que su
sanción se halla en mora.
La Constitución Venezolana vigente contempla como ratio legis de este instrumento
jurídico el diseño de las bases para una política integral en materia fronteriza, no obstante,
el Proyecto de Ley Orgánica de Fronteras se limita a regular el aspecto endógeno de esta
problemática, obviando el establecimiento de ciertas directrices en cuanto al aspecto
exógeno que comprende las delimitaciones territoriales pendientes y en donde el
referéndum previsto por el único aparte del artículo 73 CRBV, sería potencialmente
aplicable, cumplidos los requisitos exigidos por la norma para la iniciativa.

187
A pesar de no regular lo atinente a la consulta refrendaria, quizás por reservarlo a la
legislación especial sobre participación ciudadana y/o referendas y así evitar la dispersión
normativa, contempla por una parte, la prescripción abstracta de la promoción de la
participación ciudadana atribuida al Fondo de Desarrollo Fronterizo, adoptando así -por
decirlo de algún modo- la misma filosofía del Fondo Intergubernamental para la
Descentralización, sólo que en un área concreta, las fronteras. Por otro lado, se prevé la
figura de las cooperativas, que son una forma de participación en lo social y lo económico,
como modalidad asociativa para constituir unidades de producción; más estas
cooperativas tendrían un carácter sui generis porque solamente podrían estar integradas
por reservistas y en una cantidad igual o superior a once de ellos, a objeto de fomentar el
desarrollo agrícola, pecuario y minero en las zonas fronterizas, concretamente en la
Franja productiva inserta en la franja de seguridad y al mismo tiempo generar empleo a
los militares después de cumplido el período reglamentario dentro de la Fuerza Armada
Nacional.

Se critica esta restricción a los sujetos activos de esta forma participativa, así como el
predominio de la actuación de la Fuerza Armada Nacional en la selección, organización,
capacitación y supervisión de los cooperativistas lo que justifica en cierto modo la
limitación subjetiva introducida a este cauce participativo en esta área, es el sentido de
subordinación inculcado a quienes han servido el tiempo mínimo obligatorio; pero también
hace pensar en que para emprender el desarrollo propuesto en la frontera se requiere del
entrenamiento específico militar, por lo que inquieta este acentuado matiz dado a esta vía
para participar, pudiendo generarse en la práctica una desnaturalización de los fines
expresos plasmados en la normativa propuesta, formulándose a manera de hipótesis la
posibilidad del fomento de cuerpos paramilitares, fomento de la guerrilla o el cultivo de
plantaciones utilizadas para la elaboración de sustancias estupefacientes, con el amparo
del Estado.

Por otra parte, se observa con preocupación que las Líneas Generales del Plan de
Desarrollo Económico o Social de la Nación 2001-2007, no prevé de manera explícita
para este período la búsqueda de solución a las demarcaciones fronterizas que no han
sido precisadas todavía y que constituyen una deuda histórica que podría ser saldada con
el consenso de los ciudadanos, ahora que se ha abierto con amplitud la instauración de
un modelo participativo y protagónico, al menos desde la perspectiva jurídico-formal.

En el Plan de la Nación 2001-2007, se hace énfasis en el asunto de la integración, no

obstante, no ofrece de manera específica la posibilidad de participación ciudadana en el
desarrollo de estos procesos, tan importante para la democratización de los mismos,
como un factor preponderante para la humanización de los procesos de integración en
procura de un equilibrio entre lo económico, lo político y lo social, para materializar una
mejor coordinación orientada a un mayor beneficio en pro del interés comunitario.

El Plan de Desarrollo Nacional deja entrever la posibilidad de intervención de los

ciudadanos en los organismos supranacionales cuando declara la promoción de la
democracia participativa y protagónica en estos espacios; empero, esto se establece
como uno de los micro objetivos perseguidos o acciones a realizar para impulsar la
multipolaridad de la sociedad internacional y para implementar el fortalecimiento de dichas

188
organizaciones, siendo la integración ampliamente contemplada en otro renglón, dedicado
exclusivamente a ella.

Por su parte, el Plan Prospectivo Estratégico Zulia Tercer Milenio 2001-2020, prevé
acerca de la problemática en la frontera, como uno de los Proyectos más importantes a
desarrollar durante ese período, el de las Cooperativas agrícolas en la Guajira, sin
discriminar en cuanto a sus integrantes, por lo que pareciera estar dirigido a todo
ciudadano, especialmente residente en el Estado Zulia. La entidad occidental no tiene la
cualidad de actor internacional para la resolución de la problemática de las fronteras; no
obstante, se fija como un objetivo medio, el impulso de una mayor intervención en la
política exterior al respecto, con lo que podría verse favorecida la participación ciudadana
en este aspecto, no sólo a través del referéndum.

Se recomienda el fomento de la educación como uno de los recursos más efectivos, a los
fines de garantizar la eficacia jurídica de la intervención de los ciudadanos en la política
exterior venezolana, no sólo en lo que a la consulta refrendaria concierne, sino también en
todos los cauces participativos que en este sentido se implementen.

El fortalecimiento de una cultura cívica es un mandato constitucional implícito en la parte

in fine del artículo 3 CRBV y expresamente consagrado en el artículo 102 ejusdem, la cual
debe ser extendida a toda la colectividad, más allá de la importantísima enseñanza formal
sobre el tema en la escuela, liceos y universidades. Además, constituye un mandato legal,
ya regulado desde el año 1976, por el artículo 3, ordinal 3° de la Ley Orgánica de
Seguridad y defensa, enfocado más, hacia los problemas inherentes a la soberanía y a la
integridad territorial, lo que se traduce fundamentalmente en la problemática limítrofe;
pero que es relevante dado el carácter preconstitucional de la norma cuando aún no
habían tomado tanto auge los procesos integradores, como modus vivendi ante el mundo
globalizado del presente. (Morales, 2001; León, 2001).

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192
LA ALTERNATIVA BOLIVARIANA PARA LAS AMÉRICAS Y LA
MIGRACIÓN: VACIOS DE UNA PROPUESTA.

NAYLLIVIS NATHALY NAIM SOTO1

JUAN CARLOS MORALES MANZUR2

RESUMEN

El presidente venezolano Hugo Chávez Frías ha venido sistemáticamente presentando una

propuesta de integración regional de manera discursiva en los foros latinoamericanos y caribeños
desde 1999 hasta la actualidad. Esta propuesta es definida como un llamado a retomar los
preceptos bolivarianos de integración, es decir, bajo la fórmula confederativa, lo que le otorga una
doble naturaleza: política e histórica y está dirigida, según lo expresa el mandatario venezolano, a
minimizar los efectos negativos de la globalización, el neoliberalismo y el ALCA en Latinoamérica y
el Caribe. En los discursos del mandatario venezolano esta propuesta de integración confederativa
se presenta hasta diciembre de 2001 como una idea de creación de una confederación de Estados
latinoamericanos y caribeños y a partir de la señalada fecha con nombre propio: Alternativa
Bolivariana para las Américas o ALBA. Sin embargo, dentro de este proyecto, no se contempla
ningún aspecto referido a las migraciones y su importancia para los procesos integracionistas y, en
fin, para los aspectos políticos y económicos que involucran los esquemas de integración en el
continente.

Palabras claves: ALBA, migración, integración, desplazamiento poblacional

ABSTRACT

Venezuelan President Hugo Chávez has sistematically been presenting a Regional Integration
Proposal in his various speeches at Latinamerican and Caribbean Foruses since 1999 until
nowadays. This proposal is basically a calling to retaking the Bolivarian Integration precepts, that is,
through the confederative formula, thus giving it a double purpose: political and historical, and is
directed towards, according to the Venezuelan President, to minimize globalization’s negative
effects, neoliberalism and ALCA both in Latinamerica and the Caribbean. In his speeches, the
President this confederative proposal is presented, until 2001 as an idea of a creation of a
confederation of Latinamerican and Caribbean states o ALBA. However, whithin this project no
aspect dealing with migrations and its importance to integrationist processes is contemplated, and
finally for the political and economical aspects that are involved in the Continent’s integration
schemes.

Key words: ALBA, migration, integration, spreading population

1
Nayllivis Nathaly Naím Soto. Licenciada en Ciencias Sociales, Área Historia. Magíster Scientiarum en
Ciencia política. Investigadora del Acervo Histórico del estado Zulia, Venezuela.

2
Juan Carlos Morales Manzur. Doctor en Ciencia Política. Jefe de la Sección Integración
Latinoamericana del Instituto de Filosofía del Derecho de la Universidad del Zulia. Director del Acervo
Histórico del estado Zulia, Venezuela.

193
1.- INTRODUCCIÓN

En los últimos quince años, el proceso de globalización, así como los desbalances
demográficos en el marco de condiciones económicas, políticas y sociales, han
incrementado tanto las migraciones legales e ilegales como las migraciones forzadas.

La existencia de importantes flujos migratorios entre los países latinoamericanos es un

fenómeno que, aunque profundamente arraigado en la región, adquiere características
propias en cada fase histórica, sea en cuanto a países de origen y destino, composición
por edades y género, nivel de educación, posibilidades de empleo o de ocupación en
sectores formales o informales.

Los acontecimientos del 11 de septiembre de 2001, con el atentado terrorista más grande
de la historia, ejecutado en territorio de Estados Unidos, marcan un cambio importante
sobre los países receptores (cambios y control sobre los migrantes legales e ilegales,
reducción de empleo, control sobre transferencia de remesas, reválidas de títulos, entre
otros) así como en los países expulsores.

En algunos países las remesas sobrepasan el 13% del PIB (Centro América) o más del
10% (Perú y Ecuador). El costo financiero de las remesas es todavía muy alto y existen
formas novedosas de minimizarlo, así como de utilizarlos en proyectos de desarrollo,
como ocurre en algunos estados de México. (SELA, 2002:1).

Sin embargo, las condiciones de expulsión en algunos países se han agudizado

(Argentina y Uruguay, entre otros) y nuevas olas migratorias o profundización de las
mismas han comenzado a desarrollarse en estos tiempos. El fenómeno mantiene su
importancia incrementándose, así como su heterogeneidad en cuanto a niveles
educativos y destino. El predominio de personas en edades económicamente activas en
la mayoría de las corrientes migratorias subraya la presencia de una decisión motivada
fundamentalmente por razones laborales (económicos). Sin embargo, la creciente
conflictividad de la región también implicaría la movilización de desplazados y refugiados
hacia otros países, situación que la región vivió en el pasado reciente, en particular, en
Centroamérica.

Es evidente que el intercambio migratorio entre las naciones de la región tiene una
importancia capital en diversos sentidos: tiene un potencial de mejoramiento del capital
humano para los países receptores; es una masa significativa, cuantitativa y
cualitativamente, con un impacto positivo sobre la fuerza de trabajo de los países
receptores; genera un flujo de ingresos para los países de origen a través de la ayuda
familiar y otras formas de retorno, incluida personal, lo cual facilita procesos de
modernización del país expulsor. Sus partes más débiles suelen ser las relacionadas con
la seguridad social, laboral y el sistema de salud, acentuado por la falta de un régimen
regulatorio mutuamente acordado entre los países de la región. Las discusiones en curso
entre algunos países todavía no avanzan lo suficiente, y en el actual contexto, no se
esperan cambios significativos al respecto.

Las migraciones internacionales, además, tienen impactos culturales y sociales para las
familias migrantes rompiéndose el núcleo familiar y debiendo convivir en países diferentes
con todo lo que ello implica.

194
Teniendo en cuenta la naturaleza generalizada del fenómeno y sus diferentes
consecuencias para la región, los esquemas de integración deben asumir esa división
desde el plano gubernamental e intra-latinoamericano.

En América Latina el fenómeno migratorio también ha aumentado. De acuerdo al Boletín

Demográfico N° 65 de la CEPAL (2000), tan solo considerando migración intrarregional y
hacia los Estados Unidos, se calcula que el número de migrantes creció de 1.5 millones
en 1960 (0.7% de la población total de la región) a 11 millones en 1990 (2.5% de la
población total de la región), lo cual significa que la migración ha crecido más rápido que
la población. Actualmente, se estima que uno de cada diez de los 150 millones de
migrantes internacionales nació en algún país latinoamericano o caribeño.

Es por todo lo expuesto que el tema de la Migración debe ser abordado en profundad por
los bloques subregionales de Integración. Este trabajo analiza la presencia o no del tema
de la migración en la Propuesta Alternativa Bolivariana de las Américas (ALBA),
auspiciado por el gobierno venezolano de Hugo Chávez (1999-2007), durante el período
2002-2004.

2.- LA MIGRACIÓN: EL GRAN TEMA DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA.

2.1.- LA MIGRACIÓN Y LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA

Los latinoamericanos y caribeños representan, hoy en día, una de las corrientes

migratorias más importantes del mundo, con un 10% del total, y la más importante en los
Estados Unidos de América, con un 46% del total, en contraste con lo ocurrido en ese
país en el pasado, cuando casi el 90% de los inmigrantes que recibía eran de origen
europeo (SELA, 2004:2).

Las corrientes migratorias más fuertes son de trabajadores con una calificación
profesional relativamente baja, interesados en desplazarse de Sur a Norte al sufrir el
desempleo y los bajos salarios en sus países de origen. La migración intrarregional, a su
vez, ha perdido intensidad, aún cuando ha sido uno de los factores más importantes del
desarrollo de estos países y de los procesos de integración. En los años más recientes,
sin embargo, las crisis económicas recurrentes en países tradicionalmente receptores de
inmigrantes, han desmotivado las corrientes migratorias de las que, en el pasado, puede
decirse que disfrutaban.

El tema de la Migración no es ajeno a estos países, los cuales participan en los dos foros
intergubernamentales sobre Migración existentes en el continente: la Conferencia
Regional sobre Migración (América del Norte y América Central) y la Conferencia
Suramericana sobre Migraciones. Ambas, sin duda alguna, representan la base
fundamental para constituir una agenda regional sobre migración e integración que
conduzca a la gobernabilidad de las migraciones a escala regional. Para ello es necesario
desarrollar entre ambas conferencias el intercambio de experiencias y de información,
con la finalidad de impulsar acciones para atender problemas comunes y desarrollar la
cooperación solidaria entre países receptores, de tránsito y emisarios de migraciones.

195
Esa gobernabilidad podrá afianzarse en los avances que se perciben al interior de los
esquemas de integración vigentes en la región en materia de convergencia de políticas
sociales, en el marco de la conformación de mercados comunes y realidades que vayan
aún más allá de eso. En realidad, los acuerdos subregionales ofrecen oportunidades para
la recepción de migraciones dentro de espacios económico-sociales ampliados bajo
condiciones de gobernabilidad compartida y solidaria, que, con el tiempo, podrían
garantizar la plena libertad migratoria comunitaria, sobre la base del reconocimiento y de
la garantía de derechos laborales y socioeconómicos relativos a salud, educación,
protección social y libre tránsito. En particular, se registran avances importantes en
MERCOSUR y la Comunidad Andina, en el tratamiento comunitario a las migraciones y en
materia de garantías a los intereses socioeconómicos y sociolaborales de los trabajadores
migrantes, aún cuando se trate todavía de políticas incipientes.

Asimismo, las negociaciones del ALCA, también representan una oportunidad para incluir
compromisos explícitos sobre migraciones, con base en la cooperación hemisférica para
tratar la problemática de manera integral, propiciando una mayor movilidad de los
trabajadores dentro de esperada expansión del mercado y garantizando la protección de
los derechos humanos y socioeconómicos de los migrantes. Esos compromisos deberían
incluir, entre otros, aspectos de mutuo interés, como el tránsito fronterizo, la circulación de
trabajadores, la seguridad social y el reconocimiento de estudios y calificaciones
profesionales.

Todos estos elementos, internacionales, hemisféricos y regionales, deberían pasar a

formar parte de la agenda regional sobre la migración internacional y la integración, cuyo
desarrollo requerirá, sin duda, de una visión de conjunto y de una acción también
compartida, que pudiera ser desplegada por un foro regional que aproveche los esfuerzos
que actualmente realizan la conferencia regional y la conferencia suramericana, y dé
cabida a los países del Caribe, que no forman parte de ellas. El SELA, con su amplia
composición de 28 Estados Miembros de América Latina y el Caribe, ofrece desde ya
todo el apoyo que pudiera requerírsele para una empresa de esta naturaleza.

2.2.- MIGRACIÓN INTRA-REGIONAL

La migración intrarregional ha estado influenciada por al menos dos factores principales:

profundas raíces históricas y conflictos nacionales contemporáneos de carácter social,
político y económico.

Venezuela... debido al estímulo de la bonanza petrolera de los años setenta, recibió un

gran número de colombianos y nacionales de otros países del cono sur alcanzando en
1990 los 660.000 migrantes intra-regionales equivalentes al 3.4% de la población
nacional. En Centroamérica, como consecuencia de la inestabilidad política y económica
de los años setenta y ochenta, Costa Rica se ha convertido en destino principal de
nicaragüenses y salvadoreños llegando en el año 2000 a cerca de 300.000 personas que
representan el 8% de la población del país. De igual manera se puede hablar de flujos
migratorios en toda América latina que, como consecuencia de insuficiencias
estructurales del desarrollo o alteraciones sociopolíticas, han aumentado la intensa
circulación de personas. (Ávalos, 2004:1)

196
Una característica sobresaliente de la migración intra-regional actual es el carácter
temporal de la migración de un gran número de migrantes. En creciente proporción los
flujos migratorios intrarregionales no implican el traslado del lugar de residencia. Esta
tendencia es mayormente influenciada por las iniciativas de integración intra-regional y la
apertura económica que implican prácticas estrictas que regulan la migración como las
cuotas anuales o los programas de contratación temporal.

2.3.- MIGRACIÓN HACIA LOS ESTADOS UNIDOS

Aunque la migración de latinoamericanos se ha extendido sobre diversas regiones del

globo, un destino favorito sigue siendo los Estados Unidos de América. Según el Censo
del año 2000, alrededor de 14.47 millones de personas viviendo en territorio
norteamericano nacieron en países de América Latina y el Caribe, lo que representa
alrededor del 50% del total de residentes en Estados Unidos nacidos en el extranjero. La
mayoría de ellos viviendo en las zonas Oeste y Sur del país.(Ávalos, 2004).

Las estimaciones más recientes realizadas por el Inmigration and Nauralization Service
(INS) indican que en 1996, alrededor de 5 millones de migrantes indocumentados residían
en los Estados Unidos y que esta población se incrementa a razón en 275,000 por año.
Estos números significan que la población de indocumentados actualmente oscila
alrededor de los 6,5 millones de personas, o sea, cerca del 2,5% de la población
norteamericana.(Ávalos, 2004).

México continúa siendo el país líder como fuente de indocumentados representando

alrededor del 54% del total. Sin embargo, otros 5 países centroamericanos (El Salvador,
Guatemala, Honduras, República Dominicana y Nicaragua) aportan cerca del 14.5% del
total, lo cual coloca a América latina como proveedor importante de indocumentados. Los
países de la Comunidad Andina aportan cerca del 4% del total.

Otro patrón bien definido es la concentración geográfica de los migrantes

indocumentados, donde solamente California y Texas hospedan el 54% del total. Sin
embargo, otros 5 países centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras, República
Dominicana y Nicaragua) aportan cerca del 14.5% del total, lo cual coloca a América
Latina como proveedor importante de indocumentados. Los países de la Comunidad
Andina aportan cerca del 4% del total. (Ávalos, 2004).

Otro patrón bien definido es la concentración geográfica de los migrantes

indocumentados, donde solamente California y Texas hospedan el 54% del total. (Ver
cuadro 1).

197
 Cuadro N° 1

Población Latinoamericana Indocumentada en los Estados Unidos (1996)

País de Origen Población Estado de Población
Residencia
Todos los países 5.000.000 Todos los Estados 5.000.000
1. México 2.700.000 1. California 2.000.000
2. El Salvador 335.000 2. Texas 700.000
3. Guatemala 165.000 3. New York 540.000
4. Honduras 90.000 4. Florida 350.000
5. Rep. Dominicana 75.000 5. Illinois 290.000
6. Nicaragua 70.000 6. New Jersey 135.000
7. Colombia 65.000 7. Arizona 115.000
8. Ecuador 55.000 8. Massachusetts 85.000
9. Trinidad y Tobago 50.000 9. Virginia 55.000
10. Perú 30.000 10. Washington 52.000
Otros Países
1.365.000
Fuente: 1999. Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service (INS) of the U.S.

2.4.- MIGRACIÓN HACIA OTROS DESTINOS

Información reciente, aunque limitada, permite establecer que para el año 2000, el
número de migrantes latinoamericanos y caribeños en Europa y otros países era de un
poco más de 2 millones de personas observándose la mayor concentración en el Reino
Unido, España, Italia, Canadá y Japón. España por ejemplo, se caracteriza por recibir
población nativa de América Latina donde en el año 2002, los ecuatorianos (20.000),
peruanos (26.000), dominicanos (27.000) y colombianos (25.000) conformaban cerca del
73% del total (España, Ministerio del Interior, 2000). En Italia se observa un
comportamiento similar, donde peruanos (33.000), brasileños (19.000) y ecuatorianos
(10.000) constituían más del 50% de total de migrantes latinoamericanos y caribeños
(Instituto Nazionale di Statistica, 2000). Fuera de Europa, el caso más sobresaliente
ocurre en Japón, donde en el año 2000 de acuerdo al Ministerio de Justicia, el 80% de los
residentes latinoamericanos eran brasileños y el 14% peruanos. Las cifras sugieren que
gran parte de estos migrantes sean descendientes de migrantes japoneses llegados a
Perú y Brasil a principios del siglo XX. (Ávalos, 2004).

198
 Cuadro N° 2

Latinoamericanos y Caribeños en Europa y Otros Países

con información Disponible
País de Presencia Total País de Presencia Total
Reino Unido 500.000 Canadá 553.000
Holanda 158.000 Japón 285.000
España 150.000 Israel 78.000
Italia 116.000 Australia 75.0000
Alemania 88.000 991.000
Francia* 42.000
Portugal 26.000
Suecia 20.000 Total Países con
Noruega 15.000 información Disponible:
Bélgica 5.000 2.114.000
Austria* 2.000
Dinamarca 1.000

Total Europa 1.123.000

Fuente: 1999. Statistical Yearbook of the Immigration and Naturalization Service (INS) of the U.S.

2.5.- PERFIL SOCIODEMOGRÁFICO DE LOS MIGRANTES

Las características sociodemográficas de los migrantes contienen información reveladora

en cuanto a las causas y repercusiones del fenómeno migratorio. Una dimensión
fundamental por ejemplo es la relativa al sexo de los migrantes y su relación con la
demanda laboral en determinados sectores de actividad y ocupaciones. De acuerdo a
Villa y Pizarro Martínez (2001) de la CEPAL, las corrientes de mexicanos a los Estados
Unidos y de bolivianos y chilenos a Argentina se caracteriza por su predominio masculino,
lo cual se origina por la fuerte demanda por trabajadores en tareas agro-extractivas de los
países de destino. Por otro lado, los flujos migratorios de colombianos en Venezuela y de
paraguayos en Argentina se distinguen por su mayoría femenina, lo cual es atribuible a su
incorporación en actividades de servicios –incluyendo los de tipo doméstico- y a la
influencia de la reunificación familiar.

Otra dimensión esencial corresponde al nivel de calificación de los migrantes. Por una
parte se observa que con la creciente innovación tecnológica, los países con mayor
desarrollo requieren de la importación de capital humano. Generalmente migrantes con
ciertas habilidades profesionales o técnicas establece su residencia de manera
permanente –en su mayoría legalmente- en el país de destino, lo cual puede significar
una importante pérdida en términos no sólo de inversión para el país de origen (“brain
drain”), sino como potenciales líderes y pagadores de impuestos. Quienes retornan, sin
embargo, han acumulado conocimientos no sólo técnicos, sino sociales y culturales, que
los colocan en posición de intermediarios para atraer mayor inversión extranjera. Por otro
lado, se sabe que la integración a los mercados laborales de los migrantes menos
calificados se da a través de desempeñar actividades menospreciadas por la población
local, generalmente en industrias primarias, agricultura y servicios. Migrantes no

199
calificados usualmente enfrentan mayores barreras de ingreso y permanencia lo que
produce la indocumentación incrementando la percepción negativa hacia los migrantes en
los países receptores.

3.- LA MIGRACIÓN EN VENEZUELA

Los refugiados son poblaciones que tienden a escapar del cruce de fuego entre los
grupos al margen de la Ley, pero también este comportamiento puede evidenciarse por
otros fenómenos como los desastres naturales y las posesiones.

Se anota que en el mundo existen aproximadamente 29 millones de personas en calidad

de refugiados, según calculo del ACNUR; en América Latina se estima que unos 800.000
refugiados provienen de países como: El Salvador, Guatemala y Nicaragua y tienden a
concertar.

En el país, desde los años 1970, se comienza a presentar un fenómeno de movilidad de

colombianos hacia Venezuela, esto con motivo del modelo de desarrollo trazado en
América Latina denominado “desarrollo por substitución de importaciones”; se manifiesta
dicho proceso con el desmonte como respuesta a la apertura económica, esta trae
consigo consecuencias como la flexibilización del trabajo, la reducción del tamaño del
Estado y la integración comercial de los países Andinos.

La emigración internacional hacia Venezuela no es un fenómeno reciente. En el lapso

comprendido entre 1920 – 1950, las compañías petroleras extranjeras y los grandes
productores agrícolas, abogaron constantemente por el fenómeno de las migraciones
laborales procedentes del exterior.

La mayoría de tales emigrantes, se constituyeron en una población flotante la cual se

dedicó a actividades no directamente productiva.

A Venezuela durante los años 50, fue más notoria la migración de europeos entre ellos
Italianos, españoles y portugueses y posteriormente, de colombianos que incrementaron
la población.

El flujo migratorio de origen colombiano hacia Venezuela, ha variado según la situación

socio-económica en ambos países. La presencia de migraciones colombianas hacia
Venezuela tiende a ser notoria y constante las procedentes de los Departamentos
fronterizos los Santander (capital Cúcuta), fue un importante centro de comercialización
de la producción venezolana.

Durante el Gobierno de Pérez Jiménez (1948 – 1958), se optó por una política de puertas
abiertas que permitió y facilito el ingreso e instalación de extranjeros se calcula que cerca
de medio millón de inmigrantes quedaron en Venezuela durante el periodo de la dictadura
Pérez – Jiménez.

En Colombia la violencia política generaron no sólo un flujo migratoria interna sino

también hacia Venezuela migración tanto de población urbana como rural.

200
En la década del 60, según el censo del año 1961, el 33% de la fuerza laboral de Caracas
estaba constituida por extranjeros ocupados en actividades de tipo profesional,
administrativo y propietarios y comerciantes, esto es aquellos llamados “white collars”,
también eran extranjeros.

La proximidad geográfica y cultural, y los nexos ya existentes con la población en

Colombia, en terminar de redes sociales, son fenómenos que estuvieron a la base para
que se carearan condiciones que llevaron a que Venezuela se convirtiera en el principal
receptor de migrantes colombianos, no sólo técnicos y profesionales, sino trabajadores
con distintas o ninguna calificación. El Consejo Nacional de Recursos Humanos de
Venezuela (CORDIPLAN) estimaba que en 1976, había por lo menos 700.000 colombinos
indocumentados en Venezuela.

Según el censo de población de Venezuela de 1981, la población de Colombia

representaba el 45% del total de la población extranjera reportada. A mediados de los
años 80, el Gobierno venezolano inicio la matricula general de extranjeros cuyo objetivo
era determinar y legalizar la población clandestina que como mínimo tuviera dos años de
estadía y experiencias electoral en el país. Según la dirección general de identificación y
extranjería, DIEZ la matrícula general de extranjeros, registró 266.795 personas, de los
cuales 246.194 eran colombianos, esto es, el 92.3% distribuidos así: artesanos y
operarios 53%; trabajadores de los servicios 22.5% y agricultores 16.4% y el restante
trabajadores profesional o calificado.

Durante los años 80 comienza Venezuela a presentarse el proceso de la recesión

internacional, la crisis cambiaria y de endeudamiento externo condujeron a la devaluación
del Bolívar a comienzo del año de 1983 y el debilitamiento del merado internacional
petróleo desde 1982, puso de presente la vulnerabilidad de la economía venezolana dad
su excesiva dependencia del ingreso generado por las divisas provenientes del petróleo
(Lozada, 1984, P. 37). Los signos evidentes de la crítica situación se hicieron patentes
con ocasión del segundo shok petrolero de 1980 – 1981, donde pese a la duplicación de
la renta petrolera no se dinamizó la demanda interna (Asuman, 1983, P. 64). La acción
combinada de varios factores imposibilitó el efecto dinamizado del gasto del Gobierno,
entre estos; la inflación que redujo el poder de comprar, el crecimiento incontrolable de la
deuda externa y su escaso control por el Gobierno Central; la inversión pública decae
abruptamente y el estancamiento económico producido no pudo ser ocultado por la mayor
renta petrolera derivada del alza a los hidrocarburos con el mercado mundial.

El enfriamiento de la economía venezolana y la devaluación del Bolívar (febrero de 1983),

son los dos elementos fundamentales desde Colombia perdiera la ventaja competitiva;
aumenta la tasa de desempleo urbano y rural y las actividades de demanda mano de obra
poco calificada como la construcción, los ingresos en moneda devaluad y no representó
más un incentivo para migrantes laborales que atravesaban la frontera y hacían ahorros
para enviarlos a su lugares de origen para ser consumidos por sus familias en pesos
colombianos.

Siendo la integración fronteriza el pilar de la bilateralidad para tal efecto Colombia y

Venezuela crearon “las comisiones de asuntos fronterizos” en el nuevo marco de las
relaciones colombo – venezolana.

201
4.- LA PROPUESTA DE LA ALBA

La propuesta Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) ha sido presentada por el
mandatario venezolano en los foros internacionales durante el periodo 1999- 2004, sin
embargo, no ha contado con el respaldo internacional de los países latinoamericanos y
caribeños. La excepción lo representa Cuba. El gobierno de Fidel Castro respalda la
propuesta de integración bolivariana presentada por el Presidente Chávez. Esto se puede
explicar por tres factores: uno, la coincidencia en las concepciones revolucionarias en el
plano interno y externo; el segundo, cuando los Estados Unidos presentan al ALCA en
1994 excluye a Cuba de los países a formar parte de este proceso de negociación
comercial hemisférica para su creación antes del 2005, en cambio, en la propuesta de
integración del Presidente venezolano, se incluye a Cuba pero se excluye a los Estados
Unidos de América(3); y, el último, la oposición del gobierno de Castro al neoliberalismo
como estrategia de materialización de la globalización capitalista (Naím, 2004).

Con la aplicación del neoliberalismo el Estado fue perdiendo gran parte de su capacidad
reguladora y se empeoró el bienestar social de la población de la región, aunado a que la
base de sustentación social y política debilitadas de los gobiernos latinoamericanos, con
una tendencia o a la apatía ciudadana o a las manifestaciones violentas del descontento
social, así como la generalizada deslegitimación de los mecanismos tradicionales de
representación popular repercuten a nivel externo en virtud de la preeminencia de los
temas de la democracia y el libre comercio tanto en la agenda hemisférica como en la
agenda mundial (Petrásh, 1994: 29-31), en este contexto, surge la idea de Confederación
de Estados Latinoamericanos y Caribeños para enfrentarse al neoliberalismo como una
alternativa política, empero, esta propuesta es solamente compartida por la República de
Cuba, donde se infiere que ésta está planteada bajos los términos del respeto a la
autodeterminación de los pueblos, sin condicionarla por el régimen político que
practiquen.

En su propuesta el Presidente Chávez incluye a los países que constituyen a América

Latina y el Caribe, ya que ha expuesto la idea tanto en foros latinoamericanos como
caribeños (ver cuadros n° 3, 4, 5, 6, 7 y 8). Esta limitante no radica en esta simpleza, sino
en diversidad y heterogeneidad de América Latina y el Caribe, en cuanto a las
características políticas, sociales y económicas diferentes a nivel doméstico, rompiendo el
esquema de las propuestas tradicionales de Confederación del siglo XIX y los esquemas
de integración subregionales y regionales del siglo XX. Se trata de que al incorporar
países como Antigua y Barbuda, Belice, Barbados, Jamaica, Guyana, Santa Lucia entre
otros Estados de la región del Caribe, en un proceso político de conformación de la
Confederación de Estados, en este caso, la propuesta de la conformación de la ALBA su
materialización en la realidad puede originar grandes distanciamientos y tensiones entre
éstos, debido a las características heterogéneas existentes de estos países. En el sentido
de que partiendo de que si no se han logrado integrar económicamente, puede tender a
no lo lograrlo políticamente, cuando esto significa transferir soberanía y poder nacional a
un órgano supranacional, aunque en el texto constitucional de varios países de
Latinoamérica, la supranacionalidad está consagrada (4).
El considerar a Latinoamérica y al Caribe como un todo y como una diversidad son dos
visiones (5) que son complementarias, donde lo común y lo diverso se entremezclan sin
perder su identidad. Ahora bien, estas visiones expresan también tensiones histórico-
políticas entre la coordinación y confrontación al interior de la región y frente al mundo,
por lo que el programa y/o propuesta de integración debe considerar que Latinoamérica y

202
 el Caribe está caracterizada por lo que tiene de común y por lo que tiene de diverso, es
decir, entender que América Latina y el Caribe son especificidades políticas, culturales,
sociales, históricas, económicas, geográficas y que al interior de ellas mismas también
tienen especificidades y que al mismo tiempo es parte de un sistema de relaciones
globales, hemisféricas, regionales, subregionales y binacionales enmarcadas en una
relación dicotómica de complejidad e incertidumbre.

Cuadro N° 3
Presentación de la Propuesta ALBA por parte del Presidente Chávez Frías en los
Foros Latinoamericanos y Caribeños - 1999
LUGAR Y FECHA FOROS APOYO A LA TEMA: MIGRACIÓN
PROPUESTA

República II Cumbre de Jefes de Estado de No fue incluida en la No fue incluido

Dominicana, 16-18 Gobierno de la Asociación de declaración de la Cumbre
de abril de 1999 Estados del Caribe

Colombia, 26-27 de XI Consejo Presidencial Andino No fue incluida en la No fue incluido

mayo de 1999 declaración del Consejo
Andino

México, 28-30 de XIII Cumbre de Jefes de Estado del No fue incluida en la No fue incluido
mayo de 1999 Grupo de Río declaración de la Cumbre

Brasil, 28-29 de I Cumbre de Jefes de Estado y de No fue incluida en la No fue incluido

junio de 1999 Gobierno de América Latina y el declaración de la Cumbre
Caribe-Unión Europa

Cuba, 14-16 de IX Cumbre Iberoamericana de Jefes No fue incluida en la No fue incluido

noviembre de 1999 de Estado y de Gobierno Declaración de la Cumbre
de la Habana

FUENTE: Elaborado con datos del Libro Amarillo del MRE correspondiente a 1999 y prensa nacional y
regional.

203
 Cuadro N° 4
Presentación de la Propuesta ALBA por parte del Presidente Chávez Frías en los
Foros Latinoamericanos y Caribeños - 2000
LUGAR Y FECHA FOROS APOYO A LA TEMA: MIGRACIÓN
PROPUESTA

Venezuela, 6 de abril de VI Reunión de los No fue incluida en la No fue incluido

2000 Ministerios de Relaciones Declaración Final
Exteriores de Cooperación
Amazónica

Perú, 8-10 de junio de XII Cumbre Presidencial No fue incluida en la No fue incluido
2000 Andina Declaración Final

Colombia, 16 de junio Encuentro de los No fue incluida en el No fue incluido

de 2000 Presidentes del Grupo de Comunicado de los
los Tres Presidentes del Grupo de
los Tres

Venezuela, 18-19 de Reunión de los Organismos No fue incluida en la No fue incluido

agosto de 2000 de la Comunidad Andina declaración Final

Panamá, 17-18 de Reunión Presidencial de No fue incluida en la No fue incluido

noviembre de 2000 Sudamérica Declaración de Brasilia

Venezuela, 19- 20 de I Foro Empresarial de la No fue incluida en la No fue incluido

octubre de 2000 Asociación de Estados del declaración Final
Caribe (AEC)

Panamá, 17-18 de X Cumbre Iberoamericana No fue incluida en la No fue incluido

noviembre de 2000 Declaración de Panamá

FUENTE: Elaborado con datos del Libro Amarillo del MRE correspondiente al 2000 y prensa nacional y
regional.

204
 Cuadro N° 5
Presentación de la Propuesta ALBA por parte del Presidente Chávez Frías en los
Foros Latinoamericanos y Caribeños - 2001
LUGAR Y FECHA FOROS APOYO A LA PROPUESTA TEMA:
MIGRACIÓN

Colombia, 18-19 de Reunión de los Países No fue incluida en la No fue incluido

abril de 2001 Beneficiarios del Sistema Andino Declaración Final
de Preferencias y Venezuela

Canadá, 20-22 de III Cumbre de Las Américas No fue incluida en la No fue incluido
abril de 2001 Declaración Final

Paraguay, 23 de Participación del Presidente No fue incluida en la No fue incluido

junio de 2001 Chávez a la XX Cumbre del Declaración Final
MERCOSUR

Venezuela, 23-24 de XIII Reunión del Consejo No fue incluida en la No fue incluido
junio de 2001 Presidencial Andino Declaración Final

Colombia, 25 de X Asamblea Ordinaria del No fue incluida en la No fue incluido

septiembre de 2001 Parlamento Amazónico Declaración Final

Venezuela, 13 de Encuentro Latinoamericano y del No fue incluida en la No fue incluido

noviembre de 2001 Caribe Declaración Final

Perú, 23 y 24 de XI Cumbre Iberoamericana de No fue incluida en la No fue incluido

noviembre de 2001 Jefes de Estado y Gobierno Declaración Final

Venezuela, 11 y 12 III Cumbre de Jefes de Estados y No fue incluida en la

de diciembre de Gobiernos de la Asociación de Declaración Final
2001 Estados del Caribe

FUENTE: Elaborado con datos del Libro Amarillo del MRE correspondiente al año 2001, prensa nacional y
regional.

Cuadro N° 6
Presentación de la Propuesta ALBA por parte del Presidente Chávez Frías en los
Foros Latinoamericanos y Caribeños - 2002
LUGAR Y FECHA FOROS APOYO A LA TEMA:
PROPUESTA
MIGRACIÓN

Santa Cruz de la Sierra, 30 Cumbre de Presidentes de la No fue incluida en la No fue incluido

de enero de 2002 Comunidad Andina Declaración Final

FUENTE: Elaborado con datos del Libro Amarillo del MRE correspondiente al año 2002.

205
 Cuadro N° 7

Presentación de la Propuesta ALBA por parte del Presidente Chávez Frías en los
Foros Latinoamericanos y Caribeños - 2003
LUGAR Y FECHA FOROS APOYO A LA PROPUESTA TEMA:
MIGRACIÓN

La Asunción - XXIV Cumbre Presidencial No fue incluida en la Declaración No fue incluido

Paraguay, 18 de del MERCOSUR de la Cumbre
Junio de 2003

Montevideo - Sesión Extraordinaria de la No fue incluida en la Declaración No fue incluido

Uruguay, 16 de Asociación Latinoamericana de la Sección
Agosto de 2003 de Integración (ALADI).

Santa Cruz de la XIII Cumbre de Jefes de No fue incluida en la Declaración No fue incluido
Sierra - Bolivia, 14 Estado y de Gobierno de la Cumbre
de Noviembre de Iberoamericanos
2003

Caracas - V Asamblea General de la No fue incluida en la Declaración No fue incluido

Venezuela, 25 de Confederación Parlamentaria de la Asamblea
Noviembre de 2003 de las Américas

FUENTE: www.mre.gov.ve

Cuadro N° 8

Presentación de la Propuesta ALBA por parte del Presidente Chávez Frías en los
Foros Latinoamericanos y Caribeños - 2004
LUGAR Y FECHA FOROS APOYO A LA PROPUESTA TEMA:
MIGRACIÓN

Monterrey, México Cumbre Extraordinaria de las No fue incluida No fue incluido

11 al 13 de Enero de Américas.
2004.

Caracas, Venezuela XII Cumbre G-15 No fue incluida No fue incluido

24 al 28 de Febrero
2004.

Guadalajara, México III Cumbre América Latina, No fue incluida No fue incluido
El Caribe y U.E.
27 al 29 Mayo 2004

FUENTE: www.mre.gov.ve

206
Es así como se pretende tanto con la ALBA como con el ALCA incluir a los países
latinoamericanos y caribeños en un solo bloque político. En la primera se excluye a los
Estados Unidos de América y en la segunda, destaca la exclusión de Cuba. Ello se podría
convertir en un efecto centrífugo en los países latinoamericanos y caribeños debido a su
heterogeneidad y diversidad. La ALBA según el presidente venezolano, propone la
conformación de un solo bloque geopolítico independiente del resto de mundo
económicamente hablando y confederado políticamente a lo interno, en cambio el ALCA
propone una interdependencia entre los Estados Unidos y América Latina en lo
económico – comercial y una independencia geopolítica interna entre los países
miembros.

En la presentación de la ALBA, el Presidente Hugo Chávez argumenta que las nuevas

realidades internacionales exigen a los gobiernos de esta región la necesidad de
encaminar acciones hacia un mismo objetivo, en el sentido de que había llegado la hora
de superar rivalidades económicas y políticas para enfrentarse de manera conjunta a la
globalización y al neoliberalismo salvaje y al ALCA, los cuales afectan la estructura social
y económica de las sociedades latinoamericanas caribeñas. Esta propuesta de
integración regional no fue incluida en las conclusiones finales de los eventos o foros
internacionales en los cuales se presentó (Véase cuadros 3, 4, 5, 6, 7 y 8). Es de señalar
que en el 2002, el mandatario venezolano presenta la propuesta ALBA sólo una vez y en
su lugar, cambia esta propuesta por otra de distinta naturaleza: La creación de un Fondo
Humanitario Internacional, lo que se considera un discontinuidad en la presentación de la
mencionada propuesta ALBA. No obstante, en el 2003 y 2004 retoma la idea de la ALBA y
la vuelve a presentar en los foros internacionales a los cuales asiste.

Dentro de la propuesta Alternativa Bolivariana para las Américas el mandatario

venezolano, ha venido manifestando algunos aspectos puntuales para la creación de la
mencionada propuesta. Estos aspectos puntuales serían los recursos con que ella
contaría, dentro de los cuales destaca el petróleo venezolano y de allí su interés en la
realización de la II Cumbre de la OPEP para cambiar las políticas en materia: aumento del
barril petrolero y disminución de la explotación petrolera (MRE, 2000b). Es así como el
petróleo se presenta como punta de lanza de esta idea de integración regional.

También se presenta la idea de la conformación de un ejército latinoamericano y caribeño.

En este sentido, en su discurso señala la necesidad de creación de una Aviación
Bolivariana y una Marítima Bolivariana, para ello pone a disposición el antiguo avión
presidencial y dos buques de la marina venezolana. La creación de una universidad
latinoamericana es otro aspecto a señalar en la propuesta Alternativa Bolivariana para las
Américas. El espacio geopolítico que conformaría la ALBA ha sido demarcado desde
México hasta Argentina, incluyendo al Caribe y dentro de éste a Cuba, con la exclusión
expresa y clara de los Estados Unidos (Naím, 2004).

5. AUSENCIA DEL TEMA MIGRACIÓN EN LA CELEBRACIÓN DE TRATADOS

PÚBLICOS Y ACUERDOS INTERNACIONALES SUSCRITOS ENTRE AMÉRICA
LATINA Y EL CARIBE Y VENEZUELA

Para el año 1999, los temas que se incluyeron en la celebración de acuerdos

internacionales y tratados públicos entre los países de América Latina y el Caribe con
Venezuela fueron: Cooperación en Materia de Conservación y Explotación de Recursos
Hidrobiológicos; Complementación Económica; Renegociación; Industria Fonográfica;

207
Industria Química; Producción del Comercio; Secuestro de Naves Aéreas y Marítimas y
otros Delitos (ver cuadro número 9).

Durante el año 2000, Cooperación Turística; Industria Fonográfica; Industria Química;

Renegociación; Complementación Económica; Cooperación y Asistencia Judicial en
Materia Penal y de Entendimiento (ver cuadro número 10).
Las materias de estos tratados y acuerdos suscritos por Venezuela con Latinoamérica y el
Caribe durante el 2001 son: Cooperación y Amistad en el área de la Cooperación
Turística; Prevención Control, Fiscalización y Represión del Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas Incluidos los Precursores y Sustancias
Químicas; Desarrollo de Bibliotecas Iberoamericanas; Materia de Asistencia Mutua entre
sus Administraciones y Servicios Aduaneros; Complementación Económica;
Renegociación; Cooperación Técnica en el Área de Turismo; Exención del Requisito de
Visa para Titulares de Pasaporte Diplomático, Consular, Oficial Especial y de Servicio;
Exoneración del Impuesto al Valor Agregado para las Importaciones o Adquisiciones de
Equipos, Materiales, Servicios e Insumos Importados y Exoneración de la Tasa por
Servicio de Aduana y del Pago de Aranceles de Importación; Importación de Mercancía
Negociadas; Cooperación en Materia Educativa; Cooperación para la Promoción de la
Ciencia y Tecnología Nucleares; Cooperación Cultural; Cooperación Minera; Cooperación
Económica y Técnica; Prevención del Uso Indebido y Represión del Tráfico Ilícito de
Estupefacientes y de Sustancias Psicotrópicas y Delitos Anexos; Cooperación Regional
en Materia de Desastres Naturales (ver cuadro número 12).

En el año 2002, los temas de agenda incluidos en los tratados y acuerdos internacionales
suscritos con América Latina y el Caribe fueron: Complementación económica;
Cooperación en materia Educativa; Privilegios e Inmunidades; Cooperación Regional en
Materia de Desastres Naturales; Mecanismo Político de Consulta; Cooperación
Energética y Minera; Donación de asfalto; Cooperación Energética; Diplomacia;
Cooperación en Materia de Conservación y Explotación de Recursos Hidrobiológicos;
Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe ver
cuadro número 13).

Durante el año 2003, las materias de agenda celebrados con América Latina y el Caribe
en la política exterior del Presidente Chávez fueron: Diplomacia; Complementación
Económica; Suministro de bienes y servicios; Visas de Turistas; Renegociación;
Cooperación Técnica y Científica en materia turística; Comercio (ver cuadro número 14).
Y Finalmente, según la revisión de las Gacetas Oficiales de Venezuela hasta julio
de 2004, las materias incluidas en los Acuerdos y Tratados internacionales celebrados
entre Venezuela y América Latina y el Caribe fueron: Complementación Económica;
Acuerdo Comercial; Renegociación; Promoción y protección de inversiones (ver cuadro
número 15).
Como puede observarse, el tema de la migración no estuvo presente en la
celebración de Tratados Públicos y Acuerdo Internacionales entre América Latina y el
Caribe y Venezuela durante el periodo 1999-2004.

208
 Cuadro N° 9

Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales de Venezuela

con América Latina y el Caribe (1999)

Estados Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales Materia

Venezuela y Acuerdo entre el Gobierno de la República de Venezuela y el Cooperación en
Suriname Gobierno de la República de Suriname sobre Cooperación en Materia de
Materia de Conservación y Explotación de Recursos Conservación y
Hidrobiológicos. Suscrito en Caracas, el 07 de octubre de Explotación de
1998. Publicado en Gaceta Oficial N° 5315 Extraordinario de Recursos
fecha 22 de marzo de 1999. Ejecución Provisional autorizada Hidrobiológicos.
por la Comisión Delegada del Congreso de la República, en
sesión celebrada el 09 de diciembre de 1998. Espera de
aprobación legislativa.

Venezuela y Noveno Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Complementación

Argentina Económica N° 20, entre el Gobierno de la República de Económica.
Venezuela y el Gobierno de la República Argentina. Suscrito
en Montevideo, el 31 de marzo de 1999. Publicado en Gaceta
Oficial N° 36731 de fecha 28 de junio de 1999.

Venezuela y Decimotercer Protocolo Adicional del Acuerdo del Alcance Renegociación.

Uruguay Parcial de Renegociación N° 25 de las concesiones otorgadas
en el período 1962/1980, entre el Gobierno de la República de
Venezuela y e l Gobierno de la República Oriental del
Uruguay. Suscrito en Montevideo, el 31 de marzo de 1999.
Publicado en Gaceta Oficial N° 36731 de fecha 28 de junio de
1999.

Venezuela y Brasil Decimotercer Protocolo Adicional de Complementación Complementación

Económica N° 27 entre el Gobierno de la República de Económica.
Venezuela y el Gobierno de la República Federativa del Brasil.
Suscrito en Montevideo, el 31 de marzo de 1999. Publicado en
Gaceta Oficial N° 36731 de fecha 28 de junio de 1999.

Venezuela y Octavo Protocolo Adicional del Acuerdo de Adecuación del Renegociación.

Paraguay Alcance Parcial de Renegociación N° 21 de las concesiones
otorgadas en el período 1962/1980, entre el Gobierno de la
República de Venezuela y e l Gobierno de la República del
Paraguay. Suscrito en Montevideo, el 31 de marzo de 1999.
Publicado en Gaceta Oficial N° 36796 de fecha 28 de
septiembre de 1999.

209
Venezuela y Décimo Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Complementación
Argentina Económica N° 20, entre el Gobierno de la República de Económica.
Venezuela y el Gobierno de la República Argentina. Suscrito
en Montevideo, el 30 de junio de 1999. Publicado en Gaceta
Oficial N° 36796 de fecha 28 de septiembre de 1999.

Venezuela y Brasil Decimosegundo Protocolo Adicional de Complementación Complementación

Económica N° 27 entre el Gobierno de la República de Económica.
Venezuela y el Gobierno de la República Federativa del Brasil.
Suscrito en Montevideo, el 05 de julio de 1999. Publicado en
Gaceta Oficial N° 36796 de fecha 28 de septiembre de 1999.

Venezuela y Decimoséptimo Protocolo Adicional (Sector de la Industria Industria Fonográfica.

Uruguay Fonográfica) del Acuerdo Comercial N° 13 entre el Gobierno
de la República de Venezuela y e l Gobierno de la República
Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el 26 de julio
de 1999. Publicado en Gaceta Oficial N° 36826 de fecha 10 de
noviembre de 1999.

Venezuela y Trigésimo Protocolo Adicional (Sector de la Industria Industria Química.

Uruguay Química) al Acuerdo Comercial N° 05 entre el Gobierno de la
República de Venezuela y e l Gobierno de la República
Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el 26 de julio
de 1999. Publicado en Gaceta Oficial N° 36826 de fecha 10 de
noviembre de 1999.

Venezuela y Varios Acuerdo Marco para la Producción del Comercio mediante la Producción del
Estados (Argentina, Superación de Obstáculos Técnicos al Comercio entre el Comercio.
Colombia, Chile, Gobierno de la República de Venezuela y el Gobierno de la
Ecuador, México, República de Argentina, el Gobierno de la República de
Paraguay, Perú y Bolivia, el Gobierno de la República Federativa del Brasil, el
Venezuela). Gobierno de la República de Colombia, el Gobierno de la
República de Chile, el Gobierno de la República del Ecuador,
el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos, el Gobierno de
la República del Paraguay y el Gobierno de la República del
Perú. Adoptado en Montevideo, el 08 de diciembre de 1997.
Publicado en Gaceta Oficial N° 36826 de fecha 10 de
noviembre de 1999.

Venezuela y Brasil Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica Complementación

entre los Gobiernos de la República de Venezuela, Colombia, Económica.
Ecuador, Perú, Países Miembros de la Comunidad Andina y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil. Suscrito en
Montevideo, el 12 de agosto de 1999. Publicado en Gaceta
Oficial N° 5404 Extraordinario de fecha 24 de noviembre de
1999.

210
Venezuela y Brasil Preferencias acordadas con la República Federativa del Brasil Complementación
para la importación de mercancías negociadas en el marco del Económica.
Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Económica,
suscrito en Montevideo, el 12 de agosto de 1999 entre los
Gobiernos de la República de Venezuela, Colombia, Ecuador,
Perú, Países Miembros de la Comunidad Andina y el Gobierno
de la República Federativa del Brasil. Publicadas en Gaceta
Oficial N° 5404 Extraordinario de fecha 24 de noviembre de
1999.

Venezuela y Cuba Acuerdo de prórroga por Notas Diplomáticas del Convenio Secuestro de Naves
sobre Secuestro de Naves Aéreas y Marítimas y otros Delitos Aéreas y Marítimas y
entre el Gobierno de la República de Venezuela y el Gobierno otros Delitos.
de la República de Cuba. Firmado en Caracas, el 12 de mayo y
en La Habana, el 25 de mayo de 1999. Publicadas en la Gaceta
Oficial N° 36838 de fecha 26 de noviembre de 1999.

Fuente: República Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores. (2000). Tratados Públicos
y Acuerdos Internacionales de Venezuela. Volumen XLII, 1999. Caracas- Venezuela.

211
 Cuadro N° 10

Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales de Venezuela

con América Latina y el Caribe (2000)
Estados Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales Materia
Venezuela y Varios Protocolo de Enmienda al Tratado de Cooperación Cooperación
Estados (Bolivia, Amazónica. Suscrito en Caracas, el 14 de diciembre de Amazónica.
Brasil, Colombia, 1998. Publicado en Gaceta Oficial N° 5427 Extraordinario
Ecuador, Guyana, de fecha 05 de enero de 2000. Aprobación Legislativa el 19
Perú, Suriname). de octubre de 1999. Ratificación Ejecutiva el 30 de
diciembre de 1999.

Venezuela y Brasil Acuerdo Complementario al Convenio Básico de Cooperación Turística.

Cooperación Técnica entre el Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil para la Cooperación Turística.
Suscrito en Caracas, el 08 de febrero de 2000. Publicado en
Gaceta Oficial N° 36915 de fecha 21 de marzo de 2000.
Entrada en vigor el 11 de julio de 2000.

Venezuela y Uruguay Decimoctavo Protocolo Adicional al Acuerdo Comercial N° Industria Fonográfica.

13 sector de la Industria Fonográfica entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
31 de diciembre de 1999. Publicado en Gaceta Oficial N°
36915 de fecha 21 de marzo de 2000.

Venezuela y Uruguay Decimocuarto Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Renegociación.

Parcial de Renegociación N° 25 entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
31 de diciembre de 1999. Publicado en Gaceta Oficial N°
36915 de fecha 21 de marzo de 2000.

Venezuela y Brasil Acuerdo entre el Gobierno de la República Bolivariana de Exención de Visa en

Venezuela y el Gobierno de la República Federativa del Pasaporte de
Brasil sobre la Exención de Visa en Pasaporte de Servicio/Oficial.
Servicio/Oficial. Suscrito en Caracas, el 08 de febrero de
2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 36915 de fecha 21 de
marzo de 2000. Entrada en vigor el 31 de marzo de 2000.

Venezuela y Decimoprimer Protocolo Adicional del Acuerdo de Complementación

Argentina Complementación Económica N° 20 entre el Gobierno de la Económica.
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Argentina. Suscrito en Montevideo, el 12 de
octubre de 1999. Publicado en Gaceta Oficial N° 36925 de
fecha 04 de abril de 2000.

Venezuela y Paraguay Noveno Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial Renegociación.

de Renegociación N° 21 (Protocolo de Adecuación) entre el

212
 Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el
Gobierno de la República del Paraguay. Suscrito en
Montevideo, el 31 de diciembre de 1999. Publicado en
Gaceta Oficial N° 36943 de fecha 04 de diciembre de 2000.

Venezuela y Uruguay Trigesimoprimer Protocolo Adicional al Acuerdo Comercial Industria Química.

N° 5 sector Industria Química entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
31 de diciembre de 1999. Publicado en Gaceta Oficial N°
36943 de fecha 04 de diciembre de 2000.

Venezuela y Decimosegundo Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación

Argentina Complementación Económica N° 20 entre el Gobierno de la Económica.
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Argentina. Suscrito en Montevideo, el 05 de abril
de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 36963 de fecha 1°
de junio de 2000.

Venezuela y Uruguay Decimoquinto Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Renegociación.

Parcial de Renegociación N° 25 entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
30 de mayo de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 36983
de fecha 29 de junio de 2000.

Venezuela y Decimotercer Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación

Argentina Complementación Económica N° 20 entre el Gobierno de la Económica.
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Argentina. Suscrito en Montevideo, el 09 de junio
de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 36993 de fecha 14
de julio de 2000.

Venezuela y Decimocuarto Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación

Argentina Complementación Económica N° 20 entre el Gobierno de la Económica.
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Argentina. Suscrito en Montevideo, el 29 de junio
de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 37007 de fecha 04
de agosto de 2000.

Venezuela y Brasil Acuerdo por Notas Diplomáticas que constituyen una Cooperación Turística.
modificación de lo dispuesto en el Artículo 15 del Acuerdo
Complementario al Convenio Básico de Cooperación
Técnica entre el Gobierno de la República Bolivariana de
Venezuela y el Gobierno de la República Federativa del
Brasil para la Cooperación Turística. Suscrito en Caracas, el
08 de febrero de 2000. Intercambiadas en Caracas, el 05 de
junio y el 11 de julio de 2000. Publicadas en Gaceta Oficial
N° 37007 de fecha 04 de agosto de 2000.

Venezuela y Paraguay Décimo Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial Renegociación.

de Renegociación N° 21 (Protocolo de Adecuación) entre el
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el
Gobierno de la República del Paraguay. Suscrito en
Montevideo, el 27 de julio de 2000. Publicado en Gaceta

213
 Oficial N° 37015 de fecha 16 de agosto de 2000.

Venezuela y Uruguay Decimonoveno Protocolo Adicional del Acuerdo Comercial Industria Fonográfica.
N° 13, Sector de la Industria Fonográfica entre el Gobierno
de la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de
la República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo,
el 14 de julio de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N°
37015 de fecha 16 de agosto de 2000.

Venezuela y Uruguay Trigesmosegundo Protocolo Adicional del Acuerdo Industria Química.

Comercial N° 5, Sector de la Industria Química entre el
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el
Gobierno de la República Oriental del Uruguay. Suscrito en
Montevideo, el 14 de julio de 2000. Publicado en Gaceta
Oficial N° 37015 de fecha 16 de agosto de 2000.

Venezuela y Paraguay Decimoprimer Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Renegociación.

Parcial de Renegociación N° 21 (Protocolo de Adecuación)
entre el Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela
y el Gobierno de la República del Paraguay. Suscrito en
Montevideo, el 29 de septiembre de 2000. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37064 de fecha 26 de octubre de 2000.

Venezuela y Uruguay Decimosexto Protocolo Adicional del Acuerdo de Alcance Renegociación.

Parcial de Renegociación N° 25 entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
29 de septiembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N°
37064 de fecha 26 de octubre de 2000.

Venezuela y Uruguay Trigesimotercer Protocolo Adicional al Acuerdo Comercial Industria Química.

N° 5, Sector Industria Química entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
29 de septiembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N°
37064 de fecha 26 de octubre de 2000.

Venezuela y Uruguay Vigésimo Protocolo Adicional al Acuerdo Comercial N° 13, Industria Fonográfica.
Sector Industria Fonográfica entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el
29 de septiembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N°
37065 de fecha 27 de octubre de 2000.

Venezuela y Colombia Acuerdo de Cooperación y Asistencia Judicial en Materia Cooperación y

Penal entre el Gobierno de la República Bolivariana de Asistencia Judicial en
Venezuela y el Gobierno de la República de Colombia. Materia Penal.
Suscrito en Caracas, el 20 de febrero de 1998. Publicado en
Gaceta Oficial N° 5506 Extraordinario de fecha 13 de
diciembre de 2000. Aprobación Legislativa el 17 de mayo
de 2000. Promulgación Ejecutiva el 13 de diciembre de
2000. Entrada en vigor, el 1° de enero de 2001.

Venezuela y Suriname Acuerdo entre el Gobierno de la República Bolivariana de Cooperación en

Venezuela y el Gobierno de la República de Suriname sobre Materia de

214
 Cooperación en Materia de Conservación y Explotación de Conservación y
Recursos Hidrobiológicos. Suscrito en Caracas, el 07 de Explotación de
octubre de 1998. Publicado en Gaceta Oficial N° 5506 Recursos
Extraordinario de fecha 13 de diciembre de 2000. Hidrobiológicos.
Aprobación Legislativa el 17 de mayo de 2000.
Promulgación Ejecutiva el 13 de diciembre de 2000.
Venezuela y Barbados Convenio entre el Gobierno de la República Bolivariana de Evitar la Doble
Venezuela y el Gobierno de Barbados con el objeto de Evitar Tributación y Prevenir
la Doble Tributación y Prevenir la Evasión Fiscal y el la Evasión Fiscal y el
Fraude Fiscal en Materia de Impuesto sobre la Renta y su Fraude Fiscal en
Protocolo. Hecho en Barbados, el 11 de diciembre de 1998. Materia de Impuesto
Publicado en Gaceta Oficial N° 5507 Extraordinario de sobre la Renta y su
fecha 13 de diciembre de 2000. Aprobación Legislativa el Protocolo.
30 de junio de 1999. Promulgación Ejecutiva el 13 de
diciembre de 2000.

Venezuela y Memorádum de Entendimiento entre el Gobierno de la Entendimiento.

Guatemala República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República de Guatemala. Hecho en Guatemala el 20 de
noviembre de 2000.

Fuente: República Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores. (2001). Tratados Públicos
y Acuerdos Internacionales de Venezuela. Volumen XLIII, 2000. Caracas- Venezuela.

215
 Cuadro N° 11

Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales de Venezuela

con América Latina y El Caribe (2001).
Estados Materia
Tratados Públicos y Acuerdos
Internacionales
Venezuela y Nicaragua Acuerdo Complementario al Acuerdo de Cooperación y Cooperación y
Amistad en el área de la Cooperación Turística entre el Amistad en el área de
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el la Cooperación
Gobierno de la República de Nicaragua. Suscrito en Turística.
Matiguás, el 21 de noviembre de 2000. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37133 de fecha 2 de febrero de 2001.
Venezuela notificó el 13 de febrero de 2001. Se espera
notificación por parte de Nicaragua para su entrada en
vigor. Fue suscrito por Venezuela: Hugo Chávez Frías
Presidente de la República Bolivariana de Venezuela, no
consta en el expediente el nombre de la persona que
suscribió por Nicaragua.

Venezuela y Nicaragua Convenio entre el Gobierno de la República Bolivariana Prevención Control,

de Venezuela y el Gobierno de la República de Nicaragua Fiscalización y
sobre Prevención Control, Fiscalización y Represión del Represión del Tráfico
Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Ilícito de
Psicotrópicas Incluidos los Precursores y Sustancias Estupefacientes y
Químicas. Suscrito en Matiguás, el 21 de noviembre de Sustancias
2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 37137 de fecha 9 Psicotrópicas
de febrero de 2001. Venezuela notificó el 21 de febrero de Incluidos los
2001. Se espera notificación por parte de Nicaragua para Precursores y
su entrada en vigor. Fue suscrito por Venezuela: Hugo Sustancias Químicas.
Chávez Frías, Presidente de la República Bolivariana de
Venezuela. No consta en el expediente el nombre de quién
suscribió por Nicaragua.

Venezuela y Varios Acta constitutiva de la Asociación de Estados Desarrollo de

Estados (Argentina, Iberoamericanos para el Desarrollo de las Bibliotecas Bibliotecas
Brasil, Costa Rica, Nacionales de los Países Iberoamericanos- Abinia. Iberoamericanas.
Chile, El Salvador, Suscrito en Lima, el 12 de octubre de 1999. Publicada en
Guatemala, México, la Gaceta Oficial N° 37139 de fecha 13 de febrero de
Panamá, Bolivia, 2001. Aprobación Legislativa el 19 de octubre de 2000.
Colombia, Cuba, Ratificación Ejecutiva el 13 de febrero de 2001. Entrada
Ecuador, España, en vigor el 7 de mayo de 2002.
Honduras, Nicaragua,
Paraguay, Perú,
República Dominicana,
Portugal y Uruguay).
Venezuela y Colombia Convenio entre el Gobierno de la República de Venezuela Materia de Asistencia
y el Gobierno de la República de Colombia en Materia de Mutua entre sus
Asistencia Mutua entre sus Administraciones y Servicios Administraciones y
de Aduanas. Suscrito en Caracas, el 23 de enero de 1998. Servicios de Aduanas.
Publicado en la Gaceta Oficial N° 37139 de fecha 13 de
febrero de 2001. Apelación Legislativa el 19 de octubre de
2000. Ratificación Ejecutiva el 13 de febrero de 2001.
Entró en vigor el 12 de junio del 2001.

216
Venezuela y Brasil Primer Protocolo Adicional de Complementación Complementación
Económica N° 39 entre la República Bolivariana de Económica.
Venezuela y la República de Colombia, República del
Ecuador, República del Perú, Países Miembros de la
Comunidad Andina y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil. Suscrito en Montevideo, el 15 de
noviembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N°
37146 de fecha 2 de febrero de 2001.

Venezuela y Paraguay Décimo Protocolo Adicional al Acuerdo Parcial de Renegociación

Renegociación N° 21 de las concesiones otorgadas en el Económica.
periodo 1962-1980 (Protocolo de Adecuación) entre el
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el
Gobierno de la República de la República del Paraguay.
Suscrito en Montevideo, el 19 de diciembre de 2000.
Publicado en Gaceta Oficial N° 37185 de fecha 26 de abril
de 2001.

Venezuela y Uruguay Décimo Séptimo Protocolo Adicional al Acuerdo de Renegociación

Alcance Parcial de Renegociación N° 25 de las Económica.
concesiones otorgadas en 1962-1980 entre el Gobierno de
la República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo,
el 18 de diciembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial
N° 37185 de fecha 26 de abril de 2001.

Venezuela y Ecuador Acuerdo Complementario al Convenio Básico de Cooperación Técnica

Cooperación Técnica en el Área de Turismo entre el en el Área de
Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Turismo.
Gobierno de la República del Ecuador. Hecho en Caracas,
el 15 de marzo de 2001. Publicado en Gaceta Oficial N°
37199 de fecha 17 de mayo de 2001.

Venezuela y Panamá Acuerdo entre el Gobierno de la República Bolivariana de Exención del

Venezuela y el Gobierno de la República de Panamá Requisito de Visa para
referente a la Exención del Requisito de Visa para Titulares de Pasaporte
Titulares de Pasaporte Diplomático, Consular, Oficial Diplomático,
Especial y de Servicio. Suscrito en Panamá, el 17 de Consular, Oficial
noviembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° Especial y de
37202 de fecha 22 de mayo de 2001. Entró en vigor el 27 Servicio.
de junio de 2001.

Venezuela y Argentina Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Complementación

Económica N° 48 entre la República Bolivariana de Económica.
Venezuela y la República de Colombia, República del
Ecuador, República del Perú, Países Miembros de la
Comunidad Andina y el Gobierno de la República de
Argentina. Suscrito en Montevideo, el 29 de junio de
2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 5535 Extraordinario
de fecha 5 de junio de 2001.

217
Venezuela y México Tratado de Extracción entre el Gobierno de la República Extracción.
Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de los Estados
Unidos Mexicanos. Suscrito en Caracas, el 30 de
septiembre de 1998. Publicado en la Gaceta Oficial N°
37219 de fecha 14 de junio de 2001. Aprobación
Legislativa el 07 de diciembre de 1999. Ratificación
Ejecutiva el 13 de junio de 2001. Entrada en vigor: No se
ha recibido información sobre la fecha de canje de
instrumento de ratificación.

Venezuela y Cuba Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Complementación

Económica entre el Gobierno de la República Bolivariana Económica.
de Venezuela y el Gobierno de la República de Cuba.
Suscrito en Montevideo, el 27 de agosto de 1999. Su
Primer Protocolo Adicional Suscrito el 15 de diciembre de
2000 y el Acta de Ratificación del Acuerdo de
Complementación Económica N° 40 de fecha 15 de
diciembre de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 37270
de fecha 28 de agosto de 2001.

Venezuela y Cuba Preferencias acordadas entre el Gobierno de la República Complementación

Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República Económica.
de Cuba para la importación de mercancías negociadas en
el Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación
Económica de fecha 27 de agosto de 1999. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37270 de fecha 28 de agosto de 2001.

Venezuela y Cuba Convenio Integral de Cooperación entre la República Exoneración del

Bolivariana de Venezuela y la República de Cuba para la Impuesto al Valor
Exoneración del Impuesto al Valor Agregado para las Agregado para las
Importaciones o Adquisiciones de Equipos, Materiales, Importaciones o
Servicios e Insumos Importados y Exoneración de la Tasa Adquisiciones de
por Servicio de Aduana y del Pago de Aranceles de Equipos, Materiales,
Importación. Dado en Caracas, el 27 de agosto de 2001. Servicios e Insumos
Publicado en Gaceta Oficial N° 5549 Extraordinario de Importados y
fecha 28 de agosto de 2001. Exoneración de la
Tasa por Servicio de
Aduana y del Pago de
Aranceles de
Importación.
Venezuela y Cuba Preferencias acordadas entre el Gobierno de la República Importación de
Bolivariana de Venezuela y la República de Cuba para la Mercancía
Importación de Mercancía Negociadas en el Acuerdo de Negociadas.
Alcance Parcial de Complementación Económica de
fecha 27 de agosto de 1999. Publicada en Gaceta Oficial
N° 37270 de fecha 28 de agosto de 2001.

Venezuela y Cuba Acuerdo de Alcance Parcial de Complementación Complementación

Económica entre el Gobierno de la República Bolivariana Económica.
de Venezuela t la República de Cuba. Suscrito en
Montevideo, el 27 de agosto de 1999. Primer Protocolo
Adicional suscrito el 15 de diciembre de 2000 y el Acta
de Rectificación del Acuerdo de Complementación

218
 Económica N° 40 de fecha 15 de diciembre de 2000.
Publicado en la Gaceta Oficial N° 37270 de fecha 28 de
agosto de 2001.
Venezuela y Argentina Convenio de Cooperación entre el Gobierno de la Materia Educativa.
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República de Argentina en Materia Educativa. Hecho en
Buenos Aires, el 07 de septiembre de 1999. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37304 de fecha 16 de octubre de 2001.
Aprobación Legislativa el 19 de junio de 2001.
Ratificación Ejecutiva el 16 de octubre de 2001. Entrada
en vigor el 13 de julio de 2002.

Venezuela y Argentina Acuerdo entre el Gobierno de la República Bolivariana de Cooperación

Venezuela y el Gobierno de la República de Argentina Energética.
sobre Cooperación Energética. Suscrito en Caracas, el 12
de julio de 2000. Publicado en Gaceta Oficial N° 37306
de fecha 18 de octubre de 2001. Aprobación Legislativa:
No tiene. Ratificación Ejecutiva el 18 de octubre de 2001.
Entrada en vigor para Venezuela el 19 de febrero de 2002.
Se espera notificación por parte de Argentina.

Venezuela y Varios Acuerdo de Cooperación para la Promoción de la Ciencia Cooperación para la

Estados (América y Tecnología Nucleares en América Latina y el Caribe. Promoción de la
Latina y el Caribe) Suscrito en Viena, el 25 de septiembre de 1998. Publicado Ciencia y Tecnología
en la Gaceta Oficial N° 37306 de fecha 18 de octubre de Nucleares.
2001. Aprobación Legislativa el 29 de marzo de 2001.
Ratificación Ejecutiva el 18 de octubre de 2001. Entrada
en vigor el 07 de junio de 2002.

Venezuela y Argentina Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Complementación

Parcial de Complementación Económica N° 48 entre los Económica.
Gobiernos de la República Bolivariana de Venezuela,
Colombia, Ecuador, Perú, Países Miembros de la
Comunidad Andina y el Gobierno de la República de
Argentina. Publicado en Gaceta Oficial N° 37316 de fecha
02 de noviembre de 2001.

Venezuela y Paraguay Décimo Tercer Protocolo Adicional de Adecuación del Renegociación.

Acuerdo Parcial de Renegociación N° 21 entre las
Concesiones Otorgadas en el periodo 1962- 1980 entre los
Gobiernos de la República Bolivariana de Venezuela y el
Gobierno de la República del Paraguay. Suscrito en
Montevideo, el 16 de agosto de 2001. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37316 de fecha 02 de noviembre de
2001.

Venezuela y Uruguay Décimo Octavo Protocolo Adicional del Acuerdo Parcial Renegociación.
de Renegociación N° 25 entre las Concesiones Otorgadas
en el periodo 1962- 1980 los Gobiernos de la República
Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la República
Oriental del Uruguay. Suscrito en Montevideo, el 01 de
agosto de 2001. Publicado en Gaceta Oficial N° 37316 de
fecha 02 de noviembre de 2001.

Venezuela y Argentina Convenio de Cooperación Cultural entre el Gobierno de la Cooperación Cultural.

219
 República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República de Argentina. Suscrito en Buenos Aires, el 07
de septiembre de 1999. Publicado e Gaceta Oficial N°
37319 de fecha 07 de noviembre de 2001. Aprobación
Legislativa el 10 de mayo de 2001. Ratificación Ejecutiva
el 07 de noviembre de 2001. Entrada en vigor el 13 de
julio de 2002.
Venezuela y Argentina Convenio de Cooperación Minera entre el Gobierno de la Cooperación Minera.
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la
República de Argentina. Suscrito en Caracas, el 12 de
julio de 2000. Publicado e Gaceta Oficial N° 37319 de
fecha 07 de noviembre de 2001. Aprobación Legislativa el
06 de febrero de 2001. Ratificación Ejecutiva el 07 de
noviembre de 2001. Se espera ratificación de Argentina
para entrar en vigor.

Venezuela y Brasil Segundo Protocolo Adicional al Alcance Parcial de Complementación

Complementación Económica N° 39 entre los Gobiernos Económica.
de las Repúblicas de Venezuela, Colombia, Ecuador,
Perú, Países Miembros de la Comunidad Andina y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil. Suscrito
en Montevideo, el 11 de abril de 2001. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37336 de fecha 30 de noviembre de
2001.

Venezuela y Brasil Incorporación de Nuevos Protocolos y la Profundización Complementación

de las Preferencias otorgadas al amparo del Acuerdo del Económica.
Alcance Parcial de Complementación Económica N° 39
entre los Gobiernos de las Repúblicas de Venezuela,
Colombia, Ecuador, Perú, Países Miembros de la
Comunidad Andina y el Gobierno de la República
Federativa del Brasil. Suscrito en Montevideo el 08 de
agosto de 2001. Publicado en Gaceta Oficial N° 37337 de
fecha 03 de diciembre de 2001.
Venezuela y Brasil Tercer Protocolo Adicional de Alcance Parcial de Complementación
Complementación Económica N° 39 entre los Gobiernos Económica.
de las Repúblicas de Venezuela, Colombia, Ecuador,
Perú, Países Miembros de la Comunidad Andina y el
Gobierno de la República Federativa del Brasil. Suscrito
en Montevideo, el 08 de agosto de 2001. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37337 de fecha 03 de diciembre de
2001.

Venezuela y Argentina Convenio de Cooperación Económica y Técnica entre el Cooperación

Gobierno de la República Bolivariana de Venezuela y el Económica y Técnica.
Gobierno de la República Popular China. Suscrito en
Caracas, el 25 de septiembre de 2000. Publicado en
Gaceta Oficial N° 37352 de fecha 26 de diciembre de
2001. Aprobación Legislativa el 16 de octubre de 2001.
Ratificación Ejecutiva el 26 de diciembre de 2001.
Entrada en vigor el 30 de marzo de 2002.

Venezuela y Argentina Convenio entre el Gobierno de la República Bolivariana Prevención del Uso
de Venezuela y el Gobierno de la República de Argentina Indebido y Represión
sobre Cooperación en –Materia de Prevención del Uso del Tráfico Ilícito de
Indebido y Represión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes y de

220
 Estupefacientes y de Sustancias Psicotrópicas y Delitos Sustancias
Anexos. Suscrito en Buenos Aires, el 07 de septiembre de Psicotrópicas y
1999. Publicado en Gaceta Oficial N° 37372 de fecha 26 Delitos Anexos.
de diciembre de 2001. Aprobación Legislativa el 19 de
junio de 2001. Ratificación Ejecutiva el 26 de diciembre
de 2001. Entrada en vigor el 19 de febrero de 2002.

Venezuela y Varios Acuerdo entre los Estados Miembros y Miembros Cooperación

Estados (Caribe) Asociados de la Asociación de Estados del Caribe para la Regional en Materia
Cooperación Regional en Materia de Desastres Naturales. de Desastres
Suscrito en Santo Domingo, el 19 de abril de 1999. Naturales.
Publicado en Gaceta Oficial N° 37352 de fecha 26 de
diciembre de 2001. Aprobación Legislativa el 23 de mayo
de 2000. Ratificación Ejecutiva el 26 de diciembre de
2001. No has informado cuando entran en vigor.

Venezuela y Convenio Sede entre el gobierno de la República de Sede del gobierno de

Latinoamérica y el Venezuela y la Universidad Latinoamericana y del la República de
Caribe Caribe, Suscrito por Venezuela el 20 de agosto de 1999. Venezuela para la
Publicado e la Gaceta Oficial Nº 5567 Extraordinaria. Universidad
Aprobación Legislativa el 27 de septiembre de 2001. Latinoamericana y del
Ratificación Ejecutiva el 28 de diciembre de 2001. Se Caribe.
desconoce la fecha de entrada en vigor (hasta que el
gobierno venezolano notifique).

Fuente: República Bolivariana de Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores. (2002). Tratados Públicos
y Acuerdos Internacionales de Venezuela. Volumen XLIV, 2001. Caracas- Venezuela.

221
 Cuadro N° 12

Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales de Venezuela

con América Latina y El Caribe (2002)
Estados Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales Materia
Venezuela y ALADI Informe sobre las Modificaciones al Programa de Liberación Complementación
del Acuerdo de Complementación Económica N° 33, económica.
celebrado entre Colombia, México y Venezuela (ACE 33).

Venezuela y ALADI Acuerdo de Complementación Económica N° 39, suscritos Complementación

entre las Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela económica.
entre la CAN y Brasil. Suscrito en Montevideo, el 28 de junio
de 2002. Entrará en vigor cuando cada una de las Partes lo
incorpore a su derecho interno.

Venezuela y Acuerdo de Complementación Económica N° 48 entre las Complementación

Argentina Repúblicas de Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela con la económica.
CAN y Argentina. Suscrito en Montevideo, el 26 de junio de
2002. En vigor.

Venezuela y Convenio de Cooperación en Materia Educativa entre la Cooperación en

Argentina República de Venezuela y la República de Argentina. Suscrito materia Educativa.
en Buenos Aires, el 7 de septiembre de 1999. Intercambiados
los Instrumentos de Ratificación en Caracas, el 13 de junio de
2002. En vigor, el 13 de julio de 2002.

Venezuela y AEC Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades de la Asociación de Privilegios e

Estados del Caribe. Suscrito en Panamá, el 13 de Diciembre de Inmunidades.
1999. Publicado en la Gaceta Oficial N° 37356 de fecha 3 de
enero del 2002.

Venezuela y AEC Acuerdo entre los Estados Miembros de la Asociación de Acuerdo de

Estados del Caribe para la Cooperación Regional en Materia Cooperación Regional
de Desastres Naturales. Suscrito en Santo Domingo de en Materia de
Guzmán, República Dominicana el 17 de Abril de 1999. Desastres Naturales.
Publicado en la Gaceta Oficial N° 37352 de fecha 26 de
diciembre de 2001. Firmado por parte de Venezuela, el 2 de
Abril de 2002. Fecha Depósito del Instrumento de
Ratificación, por parte de Venezuela, en la Ciudad de Santa Fé
de Bogotá, República de Colombia, el 26 de junio de 2002. En
vigor.
Venezuela y ARCAL Acuerdo de Cooperación para la Promoción de la Ciencia y la Acuerdo de
Tecnología Nucleares en América Latina y Caribe. Suscrito en Cooperación para la
Bruselas el 17 de marzo de 1991. Firmado Instrumento de Promoción de la
Ratificación por parte de Venezuela. Comunicada la honorable Ciencia y la
Embajada del Reino de Bélgica, para el respectivo Canje de Tecnología Nucleares.
Instrumentos de Ratificación.

222
Venezuela y Brasil Acta de la IX Reunión del Mecanismo Político de Consulta Mecanismo Político de
entre la República Bolivariana de Venezuela y la República Consulta.
Federativa de Brasil. Suscrito en Caracas, 25 de marzo de
2002. En vigor.
Venezuela y Bolivia Acuerdo de Cooperación Comercial entre el Gobierno de la Cooperación
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de la Comercial.
República de Bolivia. Suscrito en el 2002. Entrará en vigor en
la fecha de la última notificación de las partes.

Venezuela y Bolivia Acuerdo de Cooperación Energética y Minera. Cooperación

Energética y Minera.
Venezuela y Bolivia Memorándum de Entendimiento entre el Gobierno de la Donación de asfalto.
República de Bolivia sobre la donación por parte de Venezuela
de asfalto a Bolivia (PDVSA). Suscrito en el 2002. En vigor.

Venezuela y Notas Reversales, por medio de la cual se crea el Mecanismo Consulta y

Bolivia de Consulta y Concertación Política. En fecha 4 de febrero de Concertación Política.
2002. En vigor.

Venezuela y Grenada Addendum al Acuerdo de Cooperación Energética de Caracas. Cooperación

Suscrito el 15 de marzo de 2002. En vigor. Energética.

Venezuela y México Tratado de extradición entre el Gobierno de la República de Diplomacia.

Venezuela y el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos.
Suscrito en Caracas, el 15 de abril de 1998. En espera del canje
de los Instrumentos de Ratificación por ambos Gobiernos para
la entrada en vigor del referido Tratado.
Venezuela y México Declaración Conjunta de los Presidentes de la República Diplomacia.
Bolivariana de Venezuela y de los Estados Unidos Mexicanos,
en ocasión del XXII Aniversario del Programa de Cooperación
Energética para Países de Centroamérica y el Caribe. Suscrito
en Nueva York, el 18 de abril de 2002. En vigor.

Venezuela y Acuerdo entre el Gobierno de la República Bolivariana de Cooperación en

Suriname Venezuela y el Gobierno de la Suriname sobre Cooperación en Materia de
Materia de Conservación y Explotación de Recursos Conservación y
Hidrobiológicos. Suscrito en Caracas, el 7 de octubre de 1998. Explotación de
En vigor el 14 de mayo de 2002. Recursos
Hidrobiológicos.

Convenio Constitutivo del Fondo para el Desarrollo de los Fondo para el

Pueblos Indígenas de América Latina y el Caribe. Suscrito en Desarrollo de los
Madrid, España, el 24 de julio de 1992. Publicado en la Gaceta Pueblos Indígenas de
Oficial N° 37355 de fecha 13 de mayo de 2002. Fecha América Latina y el
Depósito del Instrumento de Ratificación, el 13 de mayo de Caribe.
2002. En vigor para Venezuela el 13 de mayo de 2002.

Fuente: Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores (2003). Libro Amarillo correspondiente al año 2002.
Caracas- Venezuela. Pág. 1113- 1117.

223
 Cuadro N° 13
Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales de Venezuela
con América Latina y El Caribe (2003)

224
Estados Tratados Públicos y Acuerdos Materia
Internacionales
República Dominicana Resolución mediante la cual se otorga el Diplomacia
y Venezuela consentimiento solicitado por la Honorable Embajada
de la República Dominicana para la apertura de un
Consulado en Valencia). Gaceta Oficial N° 37635.
Fecha 19-02-2003.
Cuba y Resolución mediante la cual se otorga el Diplomacia
Venezuela consentimiento solicitado por la Honorable Embajada
de la República de Cuba para la apertura de un
Consulado en los estados Trujillo, Barinas, Zulia,
Mérida y Táchira en la circunscripción consular del
Consulado General de ese país en la ciudad de
Valencia. Gaceta Oficial N° 37635. Fecha 19-02-
2003.

CAN, Brasil y Decreto N° 2005, mediante el cual se adopta el Sexto Complementación

Venezuela Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance de Económica
Complementación Económica N° 39, suscrito entre
los Gobiernos de las Repúblicas de Colombia,
Ecuador, Perú, y Venezuela, países miembros de la
Comunidad Andina de Naciones y l Gobierno de la
República Federativa del Brasil. Gaceta Oficial N°
37655. Fecha 21-03-2003

Jamaica y Venezuela Resolución mediante la cual se ordena la publicación Suministro de bienes

del canje de Notas Revérsales que constituye un y servicios
Acuerdo entre el Gobierno de la República
Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de Jamaica,
sobre el suministro de bienes y servicios. Gaceta
Oficial N° 37670. Fecha 11-04-2003

Venezuela y Trinidad Resolución mediante la cual se ordena la publicación Visas de Turistas

y Tobago del Intercambio de las Notas Revérsales constitutivas
del Acuerdo sobre Supresión de Visas de Turista en
pasaportes ordinarios entre el Gobierno de la
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de
la República de Trinidad y Tobago. Gaceta Oficial N°
37682 Fecha 05-05-2003.

Argentina, Brasil, Decreto N° 2434, mediante el cual se adopta el Complementación

Paraguay, Acuerdo de Complementación Económica N° 56, Económica
MERCOSUR, CAN y suscrito entre los Gobiernos de las Repúblicas de
Venezuela Argentina, Federativa de Brasil, Paraguay, Países
Miembros del MERCOSUR y los Gobiernos de las
Repúblicas de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y
Bolivariana de Venezuela, Países Miembros de la
Comunidad Andina. Gaceta Oficial N° 37711. Fecha
13-06-2003.

225
Brasil, CAN y Decreto N° 2380, mediante el cual se adopta el Octavo Complementación
Venezuela Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de Económica
Complementación Económica N° 39, suscrito entre los
Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela, Países Miembros de la Comunidad
Andina y el Gobierno de la República Federativa del
Brasil. Gaceta Oficial N° 37720. Fecha 27-06-2003.
Panamá y Venezuela Resolución mediante la cual se incluye a la República de Visas de Turistas
Panamá en la lista de países, a cuyos nacionales se les
puede otorgar Visa de Turista bajo la forma de Tarjeta
de Turismo (DEX-2). Gaceta Oficial N° 37721. Fecha
30-06-2003.
Colombia, Perú, Decreto N° 2483 mediante el cual se adopta el Noveno Complementación
Ecuador, Brasil y Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de Económica
Venezuela Complementación Económica N° 39, suscrito entre los
Gobiernos de las Repúblicas de Colombia, Ecuador,
Perú y República Federativa del Brasil. Gaceta Oficial
N° 37723. Fecha 02-07-2003.

Uruguay y Venezuela Decreto N° 2484 mediante el cual se adopta el Vigésimo Renegociación

Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de
Renegociación N° 25, suscrito entre la República
Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de
Venezuela Gaceta Oficial N° 37723. Fecha 02-07-2003.
Argentina, CAN y Decreto N° 2394, mediante el cual se adopta el Tercer Complementación
Venezuela Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de Económica
Complementación Económica N° 48, suscrito entre la
República de Argentina y las Repúblicas de Colombia,
Ecuador, Perú y Venezuela, países miembros de la
Comunidad Andina. Gaceta Oficial N° 37727. Fecha 08-
07-2003
Perú y Venezuela Resolución mediante la cual se ordena la publicación del Cooperación Técnica y
Acuerdo de Complementación al Convenio Básico de Científica en materia
Cooperación Técnica y Científica entre la República turística
Bolivariana de Venezuela y la República del Perú en
materia turística. Gaceta Oficial N° 37775. Fecha 15-09-
2003
Cuba y Venezuela Decreto N° 2671, mediante el cual se adopta el Segundo Complementación
Protocolo Adicional al Acuerdo de Alcance Parcial de Económica
Complementación Económica N° 40, suscrito entre la
República de Cuba y la República Bolivariana de
Venezuela el 20 de diciembre de 2002. (Véase N° 5671
Extraordinario de la Gaceta Oficial de la República
Bolivariana de Venezuela, de esta misma fecha). (Este
sumario anuló al publicado en la Gaceta Oficial N°
37806 de fecha 29-10-2003. Gaceta Oficial N° 37807.
Fecha 30-10-2003
Colombia y México y Resolución mediante la cual se ordena la publicación del Comercio
Venezuela Cuarto Protocolo Adicional del Acuerdo de
Complementación Económica N° 23 (Tratado de Libre
Comercio), celebrado entre la República de Colombia,
los Estados Unidos Mexicanos y la República
Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial N° 37831 de
fecha 03-12-2003
Elaboración propia

226
 Cuadro N° 14

Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales de Venezuela

con América Latina y el Caribe (2004)
Estados Tratados Públicos y Acuerdos Internacionales Materia
Argentina, Colombia, Resolución por la cual se conviene prorrogar desde el 1° de Complementación
Ecuador y enero de 2004 hasta el 30 de junio de 2004, la vigencia del Económica
Venezuela. Acuerdo de Complementación Económica N° 48 y de las
preferencias pactadas entre Argentina, Colombia, Ecuador y
Venezuela. Gaceta Oficial N° 37863, fecha 22-01-2004.

Argentina, Colombia, Resolución por la cual se conviene prorrogar desde el 1° de Acuerdo Comercial
Ecuador y enero de 2004 hasta el 30 de junio de 2004, la vigencia del
Venezuela. Acuerdo Comercial N° 5 del Sector Industrial Química y de
las preferencias pactadas recíprocamente entre sus signatarios,
en términos y condiciones que se registran en el Vigésimo
Segundo Protocolo Adicional entre Argentina, Colombia,
Ecuador y Venezuela. Gaceta Oficial N° 37863, fecha 22-01-
2004.

Argentina, Colombia, Resolución por la cual se conviene prorrogar desde el 1° de Complementación

Ecuador y enero de 2004 hasta el 30 de junio de 2004, la vigencia del Económica
Venezuela. Acuerdo de Complementación Económica N° 39 de las
preferencias pactadas recíprocamente entre sus signatarios que
en ellas se señalan entre Argentina, Colombia, Ecuador y
Venezuela. Gaceta Oficial N° 37863, fecha 22-01-2004.

Uruguay y Venezuela Resolución por la cual se conviene prorrogar desde el 1° de Renegociación

enero de 2004 hasta el 30 de junio de 2004, la vigencia de las
preferencias pactadas entre la República Oriental de Uruguay
y la República Bolivariana de Venezuela en el Acuerdo
Parcial de “Renegociación de las concesiones otorgadas en le
período 1962/1980” N°25. Gaceta Oficial N° 37863, fecha 22-
01-2004.

Uruguay y Venezuela Resolución por la cual se conviene prorrogar desde el 1° de Acuerdo Comercial
enero de 2004 hasta el 30 de junio de 2004, la vigencia del
Acuerdo Comercial N° 13 de la Industria Fotográfica y las
preferencias pactadas recíprocamente entre sus signatarios, en
los términos y condiciones que se registran en el Noveno
Protocolo Adicional entre la República Oriental de Uruguay y
la República Bolivariana de Venezuela en el Acuerdo Parcial
de “Renegociación de las concesiones otorgadas en le período
1962/1980” N° 25. Gaceta Oficial N° 37863, fecha 22-01-
2004.

227
Paraguay y Resolución por la cual se conviene prorrogar desde el 1° de Renegociación
Venezuela enero de 2004 hasta el 30 de junio de 2004, la vigencia de las
preferencias pactadas entre la República de Paraguay y la
República Bolivariana de Venezuela en el Acuerdote Alcance
Parcial de “Renegociación de las concesiones otorgadas en le
período 1962/1980” N° 21. Gaceta Oficial N° 37863, fecha
22-01-2004.

Uruguay y Venezuela Decreto N° 2858, mediante el cual se adoptan los Protocolos Acuerdo Comercial
Adicionales, Vigésimo primero, Vigésimo segundo, Vigésimo
tercero y Vigésimo cuarto, al Acuerdo Comercial N° 13, del
Sector de la Industria Fotográfica, suscrito entre ka República
Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de
Venezuela. Gaceta Oficial N° 37905. Fecha 24 -03- 2004.

Uruguay y Venezuela Decreto N° 2859, mediante el cual se adoptan los Protocolos Acuerdo Comercial
Adicionales, Trigésimo cuarto, Trigésimo quinto, -trigésimo
sexto y Trigésimo séptimo, al Acuerdo Comercial N° 5, del
Sector de la Industria Química, suscrito entre ka República
Oriental del Uruguay y la República Bolivariana de
Venezuela. Gaceta Oficial N° 37905. Fecha 24-03- 2004.

México y Venezuela Ley Aprobatoria del “Acuerdo entre el Gobierno de la Promoción y protección
República Bolivariana de Venezuela y el Gobierno de Cuba de inversiones
para la Promoción y Protección Recíproca de Inversiones”.
Gaceta Oficial N° 37913. Fecha 05-04-2004.

Elaboración Propia

6.- CONCLUSIONES

Luego de analizada la importancia de la migración en el devenir de las relaciones entre

los pueblos y entre los Estados, se vislumbra que el tema en cuestión será uno de los
puntos focales de las nuevas relaciones internacionales que se están gestando en el siglo
XXI.

Los esquemas de integración, ahora más que nunca, están tomando en consideración,
con mucha fuerza, este tema, dada la enorme movilidad que la población mundial y,
especialmente la latinoamericana, ha experimentado en las últimas décadas.

228
La Propuesta Bolivariana para las Américas, popularizada como ALBA por su promotor,
el Presidente Hugo Chávez Frías, no contempla en ninguno de sus postulados aspectos
que sugieran tomar en cuenta la dinámica migratoria ni intra ni extra-latinoamericana, lo
que le resta fortaleza y visión.

Considerada por muchos como mera retórica, el ALBA, como proyecto de confraternidad
latinoamericana, pretende hacerle frente a la conformación del Área de Libre Comercio de
las Américas (ALCA), a través de la postura crítica al neoliberalismo mundial.

Es conveniente que sus promotores (del ALBA) consideren importante incluir este
aspecto importante de cara al futuro, para así estar acorde con los nuevos paradigmas del
siglo XXI.

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229
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Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores. Libro Amarillo. Correspondiente al año
2001. Caracas- Venezuela. 2002

Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores. Libro Amarillo. Correspondiente al año

2002. Caracas- Venezuela. 2003.

Venezuela. Ministerio de Relaciones Exteriores. Libro Amarillo. Correspondiente al año

2003. Caracas- Venezuela. 2004.

Notas:

(1) En respuesta a unas afirmaciones publicadas por The New York Times sobre la
posición nada favorable o dura del gobierno de Bush frente al de Chávez, el
canciller de Venezuela, José Vicente Rangel, dice que “la madurez de las
relaciones entre Venezuela y los Estados Unidos es tal, con todos los convenios
bilaterales que hay, que ese tipo de comentarios son incompatibles” (Rangel,
2000). Estas críticas en los diarios estadounidenses giraron en torno a la lucha
que Chávez inició por mantener los altos precios del petróleo, su acercamiento al
regimenes enemigos de Estados Unidos (Cuba, Irak) y, su oposición al Plan
Colombia, específicamente al componente militar incluido para la lucha contra el
narcotráfico en este país: “Actualmente hay una creciente convicción en que los
círculos republicanos de que Chávez socava la política exterior estadounidense al
facilitar petróleo a Cuba, oponerse al Plan Colombia y expresar simpatía hacia los
grupos rebeldes en los países andinos” (DPA, 2000).
(2) A partir de la década de los 90 del siglo XX, en América Latina existe una
tendencia con las reformas a las cartas magnas hacia la constitucionalización del
tema de la integración, incorporándose en las constituciones la idea de promover
y avanzar en el proceso de integración latinoamericana y caribeña creando un
órgano supranacional. Tal idea está consagrada, por ejemplo, en la Constitución
de Colombia (1991), la Constitución de Brasil (1994) y la Constitución de
Venezuela (1999).
(3) Estas visiones cuentan con una amplia literatura latinoamericana y
estadounidense (Cardozo de Da Silva, 1995).

230
LA FRONTERA COLOMBO –VENEZOLANA VISTA A TRAVÉS DE LOS
ELEMENTOS FUERZA, PODER Y DERECHO.
ALGUNAS GENERALIDADES
Maria Alejandra Fernández G. 1)
Miriam Rincón de Maldonado (2)
Hudilú T. Rodríguez S. (3)

RESUMEN

Los problemas fronterizos como tema primordial de estudio de las Relaciones

Internacionales constituyen limitantes significativas para el entendimiento entre naciones.
En este escenario, Venezuela y Colombia, presentan aspectos que los unen y otros que
los separan; son muchos y diversos los problemas que se plantean en la frontera entre
ambos países. Es por ello, que el presente artículo busca realizar algunas reflexiones
sobre la realidad que se vive en la frontera colombo – venezolana pero vista a través de
la relación existente entre fuerza, poder y Derecho como elementos determinantes en la
actuación de los Estados Modernos. Para ello, hay que tener en cuenta, que el equilibrio
funcional entre fuerza, poder y Derecho, no tiene que ser milimétricamente equilibrado en
el quehacer cotidiano de un Estado. Sin embargo, es función de las instituciones tanto del
gobierno colombiano como del gobierno venezolano buscar el equilibrio para garantizar el
estado de derecho que las instituciones modernas contemplan en las zonas fronterizas.

PALABRAS CLAVES: Frontera, Colombia, Venezuela, Fuerza, Poder, Derecho, Relación

Triangular.

_______________
1. Lic. en Ciencias Políticas y Abogada. Maestrante en Ciencias Penales y Criminológicas.
Investigadora acreditada ante el Sistema de Promoción del Investigador (PPI) de CONICIT Nivel
Candidato. Asistente de Investigación de la Sección de Teoría del Derecho del Instituto de Filosofía
del Derecho Dr. J. M. Delgado Ocando de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la
Universidad del Zulia.
2. Abogada, Mgs. en Ciencias Políticas, Doctora en Derecho. Profesora e Investigadora activa de LUZ.
Jefa de la Sección de Teoría del Derecho del Instituto de Filosofía del Derecho Dr. J. M. Delgado
Ocando de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del Zulia. Investigadora
acreditada ante el Sistema de Promoción del Investigador (PPI) de CONICIT Nivel I.
3. Lic. en Ciencias Políticas. Maestrante en Ciencias de la Comunicación Mención Socio Semiótica.
Asistente de Investigación de la Sección de Teoría del Derecho del Instituto de Filosofía del Derecho
Dr. J. M. Delgado Ocando de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad del
Zulia.
*
Este trabajo es un avance del Proyecto de Investigación financiado CONDES – LUZ CH-1119-2004
intitulado “Aspectos Filosóficos, Jurídicos y Políticos de la Relación Triangular en el Estado
Moderno”

231
1.- INTRODUCCIÓN:
En los tiempos actuales, las relaciones internacionales estas definidas por una
acentuada interdependencia entre los diferentes actores que protagonizan la escena
internacional.

En este ámbito, los problemas fronterizos como tema primordial de estudio de las
Relaciones Internacionales constituyen limitantes significativas para el entendimiento
entre naciones, debido a que en ellos se involucra como concepto fundamental a la
soberanía.
Actualmente, la frontera ya no se percibe únicamente como la línea que divide el
territorio de dos Países, sino, como espacios territoriales en los cuales surgen relaciones
de carácter político, social, económico, ambiental y cultural que conducen a que dicha
noción este vinculada a la idea de vecindad.

La vecindad, permite admitir los problemas con los países vecinos, como propios
de la política interna, debido a que los mismos suelen tener efectos directos y de gran
importancia sobre los procesos internos del Estado. Por lo tanto, la vecindad a pesar de
tener su aplicación en el contexto externo, también genera repercusiones internas para el
Estado.

En lo que respecta al caso de Colombia y Venezuela hay que destacar que ambos
países han estado unidos por un mismo origen histórico, lengua y características
culturales comunes, aunado a que también, se han definido como países
latinoamericanos, caribeños, amazónicos y andinos siendo esta última condición la que
los ha llevado conjuntamente por el camino de la integración en tiempos de globalización.

En este contexto, y en opinión de Morales y Fernández (2001) Venezuela y

Colombia se conciben a si mismo como países occidentales, tanto desde la perspectiva
cultural signada por sus valores cristianos y democráticos, como por el hecho de estar sus
economías inspiradas en las reglas del libre comercio. De igual manera, sus políticas
externas han presentado lineamientos y trayectorias similares desde el mismo momento
en que surgen como naciones independientes en el contexto mundial.

Venezuela y Colombia, presentan aspectos que los unen y otros que los separan;
son muchos y diversos los problemas que se plantean en la frontera entre ambos países.
Es por ello, que el presente artículo busca dedicar esfuerzos a fin de realizar algunas
reflexiones sobre la realidad que se vive en la frontera colombo – venezolana con especial
referencia al eje fronterizo del Estado Zulia pero vista a través de la relación existente
entre Fuerza Poder y Derecho como elementos determinantes en la actuación del Estado
Moderno.

2.- PARTICULARIDADES DE LA FRONTERA COLOMBO – VENEZOLANA:

Para hablar de las características del eje fronterizo colombo – venezolano es

conveniente hacer referencia no solo a lo geográfico sino también a lo político, lo
económico, lo social y lo cultural, en virtud de que se trata de una zona de múltiples
complejidades en las que se suceden relaciones de diversas índoles producto de la
vecindad.

Al hablar del aspecto geográfico, hay que acotar que Colombia y Venezuela
comparten una frontera común de 2.274,53 kilómetros que abarca los estados Zulia,

232
Táchira, Apure y Amazonas. Este eje fronterizo es extenso y de geografía diversa: la zona
norte o de la Guajira es una zona plana y básicamente desértica. Pero, en otras zonas, se
aprecian selvas y montañas muy pronunciadas, como las del Catatumbo, así como
grandes ríos, entre los cuales resaltan el Arauca y el Orinoco. (Bonett, 1998:197)

En lo que respecta al aspecto económico – social, hay que señalar que la

frontera que comparten Venezuela y Colombia se destaca por ser una zona desigual en
lo que a niveles y expectativas de desarrollo se refiere. La Guajira Venezolana y el Arauca
colombiano, se describen como territorios signados por la extrema pobreza, carentes de
los servicios públicos más elementales. Sin embargo, también se observan otras
localidades de ambos países donde se desarrolla actividades de gran proyección
económica en los municipios fronterizos venezolanos como José María Semprún, José E.
Losada, Rosario de Perijá, Machiques de Perijá, al igual que el desarrollo de la actividad
comercial y turística en el Eje Cúcuta – San Antonio – San Cristóbal, entre otras.

Por otro lado, el aspecto político – cultural también esta presente en la frontera
colombo – venezolana al caracterizarse esta zona por las constantes tensiones políticas
signadas no únicamente por los problemas de las delimitaciones pendientes (caso de las
aguas marinas y submarinas en el Golfo de Venezuela) sino también por la difícil y
prolongada situación que afronta el gobierno colombiano con la guerrilla y el narcotráfico y
que repercuten a ambos lados de la frontera en cuestión.

Desde otra perspectiva, la vecindad existente, especialmente en la regiones

propensas a la integración total como sucede en el eje Cúcuta- San Antonio- San
Cristóbal y en la Ata Guajira, generan estilos de vida y costumbres que difícilmente
pueden atribuírsele a alguno de los dos países, lo cual genera como consecuencia, que
sea poblaciones con características únicas y bajo niveles de identificación a uno u otro
lado de la frontera. (Morales y Fernández, 2001:151)

Ahora bien, en el caso de la frontera colombo – venezolana colindante con el

estado Zulia primeramente, hay que señalar que este espacio fronterizo cuenta con una
extensión de 680Km, y se haya dividido en ocho sectores, numerados del uno al nueve
del lado venezolano y que comprende desde Castillete al norte, hasta el río Zulia, en la
confluencia con el río La Grita. (Fuenmayor, s/a: 08)

En lo que respecta a la división político – administrativa, de este espacio

fronterizo, hay que señalar que los departamentos que colindan del lado colombiano con
Venezuela por el Estado Zulia son: Guajira (Río de Hacha), del Cesar (Valledupar) y Norte
de Santander (Cúcuta); mientras que del lado Venezolano, los municipios zulianos que
colindan con Colombia son: Páez, Mara, Jesús Enrique Losada, Rosario de Perijá,
Machiques de Perijá, Catatumbo y Jesús Maria Semprún.

También, caracteriza al el eje fronterizo del Estado Zulia, el ser una zona con un
desarrollo socioeconómico bastante desigual, al igual que, con potencialidades
desiguales; mientras el Municipio Páez, al norte, ha sido, considerado como el mas pobre
del país, carente de los servicios mas básicos; otra entidades locales desarrollan
actividades de diversa naturaleza, como por ejemplo, la actividad petrolera (Municipio
Jesús E. Losada, Rosario de Perijá, Machiques de Perijá, Catatumbo y Colón);
Carbonífera (Mara) y aurífera (Machiques de Perijá), entre otras.

233
 A su vez, en este eje fronterizo, se encuentra la reserva hidrológica más
importante del Zulia que es la llamada Sierra de Perijá. Por otra parte, es una zona con
un alto valor geopolítico y geoeconómico, posee cuantiosos yacimientos petroleros al
igual que carbón, bauxita, fosfato, oro, magnesio, zinc, níquel, cobre, caolín, Calizas,
incluso uranio, entre otros. (Hinostroza, 2000)

Como se observa de lo antes señalado, se trata de una zona de constaste que

define la existencia de múltiples relaciones de vecindad que se vuelve en algunos casos
incontrolables para ambos gobiernos.

3.- FUERZA, PODER Y DERECHO COMO ELEMENTOS DE LA RELACION

TRIANGULAR:

Para la comprensión de la Relación triangular entre Fuerza, Poder y Derecho

dentro del Estado Moderno, es necesario que los mismos sean entendidos como tres
mecanismos dinámicos y codependientes que figuran como elementos de la concepción
del Estado desde su más abstracta noción, puesto que, al mismo tiempo se encuentran
presentes de manera explicita en las instituciones del sistema político.

En el Estado Moderno, existe una relación dinámica entre el gobierno, ente

encargado de la asignación autoritaria de valores a la sociedad y su ambiente social
inmediato, integrado por las distintas formas de asociación humana en grupos, que
inciden, de alguna manera, en la toma de decisiones.

Esta relación dinámica, obedece a una lógica jurídica, que implica la co

dependencia triangular entre la fuerza, el poder y el Derecho. Por lo que se puede
afirmar, que el Estado ejerce el monopolio de la fuerza que es la potestad de hacer
cumplir las leyes de forma coercitiva; esa fuerza, esta regulada a su vez, por el Derecho;
este conjunto de normas otorga a su vez la facultad de ejercer el poder; manifestado a
través de la autoridad legal y la fuerza pública.

“El carácter coactivo de las normas jurídicas es la característica distintiva del

Derecho con respecto a los ordenes normativos de la conducta humana, por no
poseer tal carácter. La amenaza de la aplicación de la fuerza obliga a asumir el
comportamiento preescrito en las normas, y la misma consiste en la privación
forzada si fuere necesario, de bienes como por ejemplo el derecho a la vida, a la
libertad o cualquier otro valor tenga o no contenido pecuniario. A este acto
coactivo se le denomina sanción. Dentro de una sociedad organizada la sanción
representa bajo la forma de pena o ejecución forzosa por ser la respuesta
inmediata que el Derecho proporciona a todos aquellos actos contrarios a lo
impuesto por las normas jurídicas.” (Rincón y Parra, 2002:108)

Partiendo de la perspectiva jurídica – política, cada elemento de la relación

triangular posee una dinámica direccional, que abarca desde el gobierno hasta la
comunidad y en dirección inversa. De allí, que tanto la fuerza, el poder, y el Derecho
puedan expandirse o anularse dentro de la comunidad en función del mantenimiento de la
tensión sistémica en el sistema político de determinado Estado.

234
3.1.- La Fuerza como elemento de la Relación Triangular:

La fuerza, es para muchos estudiosos uno de los componentes primarios en el

arte de gobernar, podría decirse que es premoderna y por tanto anterior al Estado. Según
el pensador Hegel antes de la fundación del Estado o luego de una crisis profunda que lo
destruya, solo puede suceder un estado de anarquía y arbitrariedad de las voluntades
individuales. Frente a estos estados que Hegel denomina “de naturaleza”, surge el
monopolio de la fuerza, en manos de un hombre o grupo que se somete a otros para
restaurar el orden establecido. (Hegel, 1956)

La fuerza, es entonces el vehículo para establecer el orden social y en muchos

casos para mantenerlo. Por tal motivo, los ciudadanos se someten al tutelaje del Estado y
dejan que sea éste el que tenga el monopolio de la fuerza.

Como contraparte a este pensamiento, Jean J. Rousseau justifica el monopolio de

la fuerza en manos del Estado, en donde los ciudadanos subordinan sus intereses
particulares a la voluntad general. Sin embargo, esta voluntad general no la ejerce el
gobierno, sino los ciudadanos, siendo gobernantes son los representantes de esa
voluntad general, es así como se formaliza la vida en la comunidad, mediante un pacto o
contrato social (Touchard, 1987)

Según Rincón y Parra (2002-2003) hoy por hoy, la noción de fuerza conduce
inevitablemente al estudio previo del Derecho por ser éste legitimador de ella.

Por otra parte, el control internacional del uso de la fuerza, solo se manifiesta
cuando un Estado sobrepasa el uso de la fuerza contra su comunidad, violentando los
derechos inherentes a la persona humana, que es, según convenio internacional anterior
al Estado. La garantía de un reconocimiento interno de los derechos humanos en
determinada situación no siempre son útiles en la práctica ni garantizan su aplicación.
(Lostán, 1969)

Por otra parte, la amenaza de los grupos subversivos y el surgimiento del

terrorismo que gracias a alianzas poderosas y recursos ilegales, que en muchos casos,
tienen alcance internacional, han obligado a los Estados y a coaliciones de Estados a
replantear el uso de la fuerza contra los grupos insurgentes que alteren la estabilidad del
orden político internacional de alguna Nación y su población en particular.

La fuerza como mecanismo del Estado, posee una bidireccionalidad de acción, el

gobierno la activa en el momento en que las circunstancias lo requieran. Cuando el
Estado no la utiliza, esta se encuentra en estado potencial, se anula, debido a una
respuesta de aceptación ciudadana de la sociedad. La respuesta social de los individuos
hacia el gobierno anula el uso de la fuerza. En los caso de insurrección civil o ataques de
grupos subversivos, el uso de la fuerza va en dirección al Estado y la dirección de la
fuerza se invierte.

En condiciones normales, el Estado utiliza la coerción (o la fuerza en estado

potencial), la aprobación coercitiva del pueblo a sus decisiones es la respuesta en
dirección opuesta hacia el Estado. La bidireccionalidad de la fuerza se rompe si hay un
rechazo a esa coerción por parte de la población.

3,2.- El poder como elemento de la Relación Triangular:

235
 El poder es un concepto abstracto, debido a que, para muchos teóricos es una
definición que se hace efectiva a través de la fuerza (la vía de hecho) o del Derecho (la
autoridad de la ley). Sin embargo, el poder desde la perspectiva de su aplicación posee
una dimensión más profunda y dinámica que una abstracción.

Para Foucault, citado por Rincón y Parra (2002-2003) “todavía ignoramos en que
consiste el poder, que es enigmático, visible e invisible, que no se sabe quien lo detenta,
pero si permite reconocer a quien no lo tiene”.

El poder, es la fuerza social que puede aplicarse para garantizar el cumplimiento

del Derecho, cuyas normas facilitan la convivencia social. El poder además se diferencia
de otras clases de fuerzas que coexisten con él en la sociedad, en función, de un
elemento, que es, al mismo tiempo, una de sus condiciones fundamentales: el sujeto que
lo detenta y lo aplica, dicho en otros términos, a quien queda legítimamente
encomendado. (Álvarez, 1995:14)

Por lo tanto, siendo el poder un elemento de naturaleza abstracta que se

materializa mediante el uso de la fuerza y del Derecho, es pertinente que exista un
equilibrio entre estos últimos para garantizar el correcto ejercicio del poder.

3.3.- El Derecho como elemento de la Relación Triangular:

De esta relación triangular dinámica presente en el ejercicio del poder político, el

Derecho es el concepto inherente al Estado Moderno. La expresión “Estado de Derecho”
se utiliza a menudo para describir a un estado moderno, es decir, aquel que es “fuente
principal y defensa fundamental de las normas dentro de un cierto territorio y una cierta
sociedad” (Therborn,1989:11). Aún en esta definición básica de Estado, se le define como
un ente encargado de impartir y administrar las leyes es decir, el Derecho.

Por lo tanto, se considera que el Derecho es la organización de la fuerza o en

otros términos, el Derecho es fuerza organizada y en consecuencia, si fuera negada a las
normas jurídicas la posibilidad de imponerse por medio del uso de la fuerza, su carácter
de jurídico solo sería aparente.

Ahora bien, un Estado encargado de impartir leyes que regulen la vida y las
actividades sociales, regula así mismo, el control y uso de la fuerza hacia los ciudadanos.
Pero, más allá del uso de la fuerza, reservada solo para los casos de infracción de las
leyes; existe la voluntad ciudadana; puesta a la orden del Estado a través de las
convenciones sociales, patrones de culturas consuetudinarios impresos en la memoria
cultural colectiva, que pierden o ganan vigencia en la positivación legal.

Hay que recordar que el Derecho, se erige como instancia de regulación, un

mecanismo de control de doble dirección; controla al Estado para no incurrir en faltas que
menoscaben la calidad de vida de los ciudadanos y su seguridad, así como regula la vida
de las personas en comunidad, dirime controversia y ordena ámbitos específicos de la
sociedad, como la economía, el trabajo, las fronteras o los recursos naturales. Por tal
razón, la norma positiva escrita y silente, es vista desde la relación triangular como una
entidad dinámica y co dependiente de la fuerza y del ejercicio del poder.

236
 Por ende, el Derecho, puede ser concebido como un instrumento que regula la
conducta o el comportamiento social de los hombres con la finalidad de permitir una
convivencia que asegure sus intereses originarios.

El Derecho, también tiene una estrecha correspondencia entre el Estado que

elabora, imparte y regula las Leyes y los ciudadanos que conocen, aceptan y respetan la
imposición de tales leyes. El Derecho asume una activa relación bidireccional entre los
cuerpos gobernantes y sus gobernados.

Por lo tanto, cuando existe un desequilibrio en uno de los lados de la relación

triangular del Estado, la tensión sistémica entre las instituciones y la sociedad puede
llegar a niveles tan altos que podrían poner en peligro la subsistencia del Estado y el
orden social establecido.

4.- LOS ELEMENTOS FUERZA, PODER Y DERECHO EN LA FRONTERA COLOMBO –

VENEZOLANA:
Luego de conocer las generalidades de la frontera colombo – venezolana, y del
estudio de los elementos fuerza, poder y Derecho como integrantes de la relación
triangular es conveniente realizar algunas consideraciones sobre la presencia de dichos
elementos en la frontera colombo – venezolana.

En lo que respecta a la plataforma jurídica, que en este caso representaría al

elemento Derecho es necesario señalar que tanto Venezuela como Colombia, han
manifestado desde la perspectiva jurídica la importancia de regular la frontera y el
desarrollo fronterizo, es por ello, que en las Cartas Fundamentales de ambos países se
observa la necesidad de legislar sobre una política de fronteras que permita la correcta
atención de estas zonas.

Por ello, el Ordenamiento Jurídico Colombiano, contempla en su Carta Magna

como principio fundamental de su Política Exterior la integración latinoamericana y
caribeña, al mismo tiempo que deja plasmado en su articulado constitucional la filosofía
del Estado Colombiano en lo que a Integración y desarrollo fronterizo se refiere.

En tanto que, en el preámbulo de la Constitución Venezolana de 1999, se observa

la voluntad manifiesta del constituyente de establecer los fines internacionales de la
República Bolivariana de Venezuela en el marco de la cooperación internacional y la
integración latinoamericana. En consecuencia, la Política Exterior de Venezuela se debe
sustentar en la promoción de la solución pacifica de los conflictos y el rechazo a la guerra,
conjuntamente con el impulso y consolidación de la integración latinoamericana. (Rincón,
2001:206-207)

Lo antes expresado, evidencia que tanto Venezuela como Colombia han plasmado
en sus Constituciones la necesidad de desplegar una Política de Fronteras para atender
oportuna y eficazmente la realidad de esta zonas.

Sin embargo, se observa que los basamentos jurídicos de ambos países en

reiteradas ocasiones se han hecho insuficientes para controlar la vida y las vicisitudes de
los habitantes de la frontera.

En lo que respecta al elemento Poder, el cual debería ser ejercido por el Gobierno
de cada país en el espacio fronterizo que le corresponde se observa como en el lado

237
Venezolano cada día el poder del estado venezolano se ve mermado al no poder
controlar los secuestros de ganaderos en la zona, el contrabando a ambos lados de la
frontera, la presencia cada vez mayor de grupos gerrilleros y paramilitares, al igual que,
se observa como el narcotráfico cada día aumenta su radio de acción en territorio
venezolano.

A lo antes descrito, hay que agregar que en los dos primeros años del gobierno
chavista, se sucedieron hechos como la participación de militares venezolanos en
conversaciones con la guerrilla, en la liberación de secuestrados y la escalada de críticas
al plan Colombia que van desde los cuestionamientos que el propio presidente Hugo
Chávez realizó a la oligarquía colombiana hasta declaraciones y actuaciones que fueron
desmentidas y repetidas en una dinámica que aunque muy cautamente ha sido
catalogada por muchos analistas como “ambigua”, reflejó un viraje inocultable en las
relaciones con Colombia, con el proceso de paz y con la guerrilla.(Cardozo de Da
Silva,2003:11)

Por otra parte, el hecho de que el presidente Chávez, en reiteradas ocasiones

haya manifestado su voluntad de dialogar con los grupos guerrilleros y paramilitares que
hacen vida en la frontera, evidencia que el poder en esta zona no solo es ejercido por los
Estados Colombiano y Venezolano, sino por estos grupos insurgentes a quienes al
dialogar y negociar con ellos, el gobierno Venezolano, los faculta como elementos
detentadores del poder.

En opinión de Elsa Cardozo de Da Silva (2003:5) entre 1989 e inicios de 1999, los
gobiernos venezolanos debieron hacer frente a la presión que sobre la frontera ejerce la
creciente complejidad del desafío conjunto de la guerrilla, el narcotráfico y una nueva
escala de manifestaciones de violencia y criminalidad. Tanto, el gobierno de Carlos
Andrés Pérez (1989 – 1993) como el del Dr. Rafael Caldera (1994 – 1999) demostraron
su compromiso con los principios democráticos y cooperativos de la seguridad, dicho en
otros términos, con una salida que preservase la autonomía y seguridad del estado de
derecho en los dos países.

…”El conflicto colombiano era considerado como un problema complejo pero de

solución negociable, especialmente si desde la comunidad internacional se mostraban
a la guerrilla los límites y la improbabilidad de la solución militar. Además, era visto
como un caso con cada vez más serias implicaciones para Venezuela. Desde 1989 el
gobierno venezolano había emprendido con el de Colombia la atención integral a una
amplísima y muy compleja agenda común a ser atendida institucionalmente, y se
construyó rápidamente un amplio registro de temas. La preocupación más general por
la inseguridad fronteriza quedó desde entonces expresamente referida a asuntos como
secuestros, crímenes y extorsión, robo de vehículos, derrames petroleros,
contaminación y degradación de ríos, tráfico ilegal de drogas y armas, entre los más
relevantes” (Cardozo de da Silva,2003:6)

Sin embargo, a partir del año de 1999 con la llegada de Hugo Chávez Frías a la
presidencia de la República de Venezuela, se observó un viraje significativo en los
aspectos primordiales de la orientación, la actitud y las políticas gubernamentales hacia el
conflicto en Colombia.

Este cambio, respondió, primeramente, a un replanteamiento de la visión del

mundo y del lugar de Venezuela en él. La postura de ajuste e innovación ante el orden

238
mundial de la posguerra fría es sustituida por una perspectiva no sólo de inconformidad
sino de desafío a la globalización y al “orden unipolar”.

…”Desde el comienzo de la gestión del presidente Chávez en febrero de 1999 ha

habido expresiones y posiciones que evidencian una concepción que se distancia
de orientaciones y prácticas previas, que siempre reflejaron el compromiso
venezolano tanto con los principios de paz y democracia, como con los intereses
venezolanos. Hay ahora un reconocimiento explícito de la guerrilla como actor
beligerante, como interlocutor político.” (Cardozo, 2003:11)

Ahora bien, aunque a través del discurso formal se mantuvo el interés por
continuar trabajando la agenda común, y el apoyo al proceso de paz colombiano fue
reiterado una y otra vez, también, se sucedieron desde los primeros meses del gobierno
de Hugo Chávez declaraciones y actuaciones que evidenciaron un gran viraje en el
tratamiento del conflicto en Colombia: la propuesta de definir una posición neutral ante el
conflicto reconociendo beligerancia a la guerrilla y la de contactar directamente a la
guerrilla aún sin consulta o conocimiento del gobierno colombiano, se resumieron en la
expresión del entonces canciller, José Vicente Rangel, según la cual “las relaciones se
tienen con quien tiene el poder” (Blanco, 1999).

Por otra parte, hay que señalar que a Colombia le a tocado hacerle frente a estos
grupos gerrilleros porque como bien lo expresan Morales y Fernández (2001:138) la
lucha que mantiene el Estado Colombiano con sus focos guerrilleros data de hace mas de
cuarenta años, y se originó a consecuencia de la interpretación sociopolítica del problema
de la distribución y tenencia de la tierra, según la cual, dicha tenencia es injusta y
discriminatoria, ha traído inestabilidad y un gran derramamiento de sangre a lo largo del
eje fronterizo colombo – venezolano.
Ahora bien, en Colombia, desde que Álvaro Uribe asumió la presidencia
colombiana su gobierno ha optado unilatelarmente por la formula de paz a costa de
justicia por ello, ha intentado romper los vínculos del sistema político con la guerrilla,
especialmente en aquellos sectores del país donde eran mas obvios como el Arauca por
ejemplo.

En Colombia, la toma de posesión de Álvaro Uribe vino acompañada de dos

señales: interés en lograr la pacificación de Colombia y necesidad de fortalecer la
capacidad militar de respuesta ante la guerrilla y los paramilitares. Llegó el nuevo
Presidente con importante apoyo de la comunidad internacional, para uno y otro
propósito. Una vez en el gobierno pudo constatar la dificultad de la tarea. Así como a
Pastrana se le criticó hacer demasiadas concesiones sin compensación, a Uribe le ha
resultado difícil manejar la violencia a la escala que parece avecinarse, teniendo como
pistas no sólo los ingentes recursos materiales y no materiales inyectados a la lucha
contrainsurgente por diversas vías, sino la escalada inmisericorde de violencia guerrillera
y paramilitar.

En lo que respecta a los grupos paramilitares, hay que acotar que en la actualidad,
el gobierno colombiano adelanta conversaciones de paz con los grupos paramilitares.
Este se ha caracterizado por ser un proceso extremadamente complejo y que ha sido
objeto de múltiples críticas tanto por parte de actores internacionales como por diversos
sectores del acontecer colombiano.

239
 Como se puede observar, el Estado Colombiano, esta en búsqueda de recuperar
el poder que le corresponde en la zona fronteriza colombo – venezolana.

Y, para la presencia del elemento fuerza en la frontera colombo – venezolana, hay

que tener presente que el uso de la fuerza esta íntimamente ligado al poder. Por ello, el
Estado Moderno ha sido encomendado para detentar el uso de la fuerza, que constituye
una garantía para conservar el poder. Pero también el Estado debe regularlo y dosificarlo,
porque la historia se encuentra plagada de regimenes que se excedieron en el empleo de
la fuerza para conservar el poder.

En este orden de ideas, a lo largo de la historia sobre el Estado y el ejercicio de la

fuerza y la del abuso de ella, se observa que las instituciones políticas de un Estado han
de reservarse para sí el monopolio de la fuerza con el fin de mantener la soberanía y el
orden interno de un País.

Hoy, se observar como el en el acontecer colombiano reciente, el fortalecimiento

de las instituciones militares y de la policía, gracias a un hondo esfuerzo financiero del
Estado aunado al Plan Colombia han puesto en opinión de Eduardo Pizarro (2004:192)
”hasta la saciedad la inutilidad de la violencia como mecanismo para acceder al poder.
Día a día, el debilitamiento estratégico de las FARC y el ELN se hace más y más
palpable.”

“ …Estos grupos insurgentes han perdido importantes cuadros de dirección,

territorios que se hallaban bajo su control desde tiempos inmemorables,
corredores estratégicos y cientos de militares que se han acogido a las políticas
que agencia el Estado para la reinserción individual: más de tres mil
combatientes en los últimos dos años. Se trata de un debilitamiento difícilmente
reversible, por cuanto estas políticas de orden y seguridad tienen un fuerte
respaldo ciudadano. Los colombianos repudian sin titubeas la guerra. La hora del
–guerrillero heroico-, que hace años pasó en América latina, ya comenzó también
su cuenta regresiva en Colombia” “…El conflicto armado ha experimentado un
punto de inflexión a partir de 1998 en detrimento de los actores armados no
estatales” Pizarro, 2004:76-82)

En otro orden de ideas, y como ya es sabido la guerrilla, los narcotraficantes y

hasta los paramilitares, actúan sin ningún recato a ambos lados de la frontera colombo –
venezolana, lo cual ha generado residuales incidentes diplomáticos, intensificándolos
puntos de tensión en las relaciones de ambos países.

“Esta actuación se advierte en diversos ataques y emboscadas a puestos

fronterizos venezolanos; en el terror sembrado en productores del campo
venezolano, sometidos a amenazas constantes de secuestro, con el consiguiente
pago de vacunas a cambio de seguridad, y en destrucción del ecosistema de
algunos parques nacionales protegidos por el Estado, como la Sierra de Perijá,
donde se han venido detectando sembradíos de amapola a lo largo de los años.”
(Morales y Morales, 2001:138)

Todo lo antes expresado evidencia una dinámica relación entre estos tres
elementos que sustentan la relación triangular, pero la su vez, también se observa como
no existe un adecuado equilibrio entre estos tres elementos.

Por ello, es recomendable que ambos países trabajen conjuntamente en la

solución de los problemas que los atañes ya de que esta forma contribuiría a elevar no

240
solo la calidad de vida y la seguridad del habitante de la frontera, sino que les permitiría
lograr un adecuado ejercicio del poder en la frontera colombo – venezolana.

CONCLUSIONES
Las relaciones entre la fuerza y el Derecho esta determinada por la posibilidad y
las necesidades del Derecho de exigir a todos sus ciudadanos, que su conducta se ajuste
al supuesto de hecho de la norma jurídica. En este sentido, se habla de coercibilidad
como la posibilidad del que el Derecho cumpla con su finalidad dada la eventual
aplicación de la fuerza contenida en sí. (Rincón y Parra, 2002-2003:108)

La frontera terrestre que comparten Venezuela y Colombia que corresponde al

Estado Zulia, se caracteriza por ser una zona altamente conflictiva y de gran tensión entre
ambos países en razón de los diversos problemas que se suceden a lo largo de la misma.

Aunado a ello, la actuación de los grupos guerrilleros, narcotraficantes y

paramilitares colombianos se han constituido para Colombia en un problema que va mas
allá de sus fronteras y que afecta significativamente sus relaciones de vecindad con
Venezuela, por lo que ambos países deben aunar esfuerzos en la solución conjunta de
este grave problema en virtud de que los venezolanos que habitan en la zona fronteriza y
en especial en el estado Zulia sufren permanentemente los embates de la actuación de
estos grupos subversivos.

El Derecho posee igualmente una estrecha correspondencia entre el Estado que

elabora, imparte y regula las Leyes y los ciudadanos que conocen, aceptan y respetan la
imposición de tales leyes. El Derecho tiene una activa relación bidireccional entre los
cuerpos gobernantes y sus gobernados.
Cuando existe un desequilibrio en uno de los lados de la relación triangular del
Estado, la tensión sistémica entre las instituciones y la sociedad puede llegar a niveles
tan altos que podrían poner en peligro la subsistencia del Estado y el orden social
establecido.

Finalmente, el desequilibrio triangular no solo puede presentarse entre los lados

del triangulo equilátero imaginario del Estado, sino también, en el movimiento
bidireccional de cada uno de los mecanismos. Si la fuerza, el poder y el Derecho se
dirigen solo del Estado hacia la sociedad podría evidenciar un marcado estatismo o
autoritarismo. Y, en la dirección opuesta, es decir, de la sociedad hacia el Estado, podría
evidenciar una ausencia total de la acción del Estado.

También hay que tener en cuenta, que el equilibrio funcional entre fuerza, poder y
Derecho, no tiene que ser milimétricamente equilibrado en el quehacer cotidiano de un
Estado, sin embargo, es función de las instituciones tanto del gobierno colombiano como
del gobierno venezolano buscar el equilibrio para garantizar el estado de derecho que las
instituciones modernas contemplan.

El robo, el secuestro, el cobro de vacunas, el ataque a puestos fronterizos, la

presencia del narcotráfico y de los grupos guerrilleros y como consecuencia última el
abandono de la frontera por parte de los nacionales debe llamar a la reflexión a los
principales actores del conflicto, quienes deben en la medida de lo posible y un lapso
perentorio buscar soluciones adecuadas pero sobre todo mancomunadas que conduzcan
a la solución pacifica de la controversia y por ende al equilibrio que debe existir entre los

241
elementos de fuerza, poder y derecho en la realidad que se vive en la frontera colombo –
venezolana.

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243
 CONCLUSIÓN

Mucho tiempo ha transcurrido desde que la línea fronteriza era sinónimo de

separación. Ellas, como los límites humanos han evolucionado al mismo ritmo de sus
creadores. Hoy en día las fronteras, mas allá de los límites formales y políticos, son
oportunidades, puntos de encuentro y centro de actividades humanas, económicas, sociales y
culturales.

La frontera es hoy un termino multívoco, que escapa a las razones iniciales de su

concepción, la demarcación y el frente de guerra, han cedido terreno a idea de intercambio,
interacción y simbiosis.

Las tendencias actuales en las relaciones internacionales, caracterizadas por las

relaciones comerciales, registran el proceso de la globalización de las economías y redefine las
relaciones entre los centros de poder y la periferia. Estas transformaciones, pueden producirse
desde la esfera de lo local, gracias a la privatización de las comunicaciones y a la tecnificación
de lo cotidiano. En este mundo global, donde las nuevas tecnologías entrañan el poder del
conocimiento, han provocado lo que Clifforrd Geertz definió como una alteración de los
principios del mapa de la cultura, donde las fronteras físicas pierden valor, dando paso a otras
fronteras, esas que separan el acceso a la comunicación y al conocimiento.

En América Latina, la globalización es percibida desde dos escenarios: la apertura de lo

nacional, exigida por el modelo económico hegemónico y la integración regional, en la
búsqueda de los países de la región por insertarse en el competitivo mercado global. Así, no
solo la economía se globaliza, sino también la cultura, sin que existan parámetros claros, pues
las sociedades globalizadas inmersas en las nuevas tecnologías del conocimiento, rebasan la
esfera de lo nacional y crean su propia segmentación social, una frontera cultural entre las
audiencias desinformadas y las que tienen el acceso directo a la información.

Sin embargo, las fronteras físicas lejos de desaparecer, encuentran su propio espacio de
subsistencia, un camino que no siempre es el indicado. En Latinoamérica, las fronteras han
heredado la diversidad y complejidad del continente. El proceso histórico y cultural de las
poblaciones de la América, evoca un sentido unitario, sustentado en valores comunes, derivado
de la evolución de los pueblos amerindios, la colonización europea, la fusión racial y los flujos
migratorios, entre otros factores, hicieron de este, un continente donde las coincidencias
superan las divergencias.

Una muestra de ello, es la actividad informal fronteriza que se observa en algunas

zonas limítrofes. Esta actividad abarca múltiples dimensiones, desde el intercambio comercial,
migración, interacción social, conflictos limítrofes, actividades ilícitas y lucha armada.

Sin embargo, pareciera no existir uniformidad de criterios de los gobiernos nacionales

sobre políticas fronterizas. Los centros de poder y las grandes urbes, observan las fronteras
como sitios olvidados y distantes, lejanos a su realidad.

En consecuencia, las fronteras han crecido de manera desordenada, al ritmo del

impulso de las actividades humanas. Son vistos como lugares inhóspitos, con límites dudosos,
propicios para la actividad ilegal, lejana de la mano del Estado. La tarea de los Estados
latinoamericanos y de los distintos bloques regionales debe ser, contribuir a la creación y la
puesta en vigencia de mecanismos institucionales para dar normativas jurídicas más flexibles y
de mayor fluidez comercial e interconexiones bilaterales y multilaterales con los países, a través
de los distintos bloques subregionales. La comunidad andina, MERCOSUR, el Tratado de
Libre Comercio, el CARICOM, deben dar respuesta a estas necesidades.

Los lineamentos jurídicos bilaterales y multilaterales en materia fronteriza de los

Estados, así como de la creación de nuevos mecanismos legales derivados de los organismos
multilaterales; deben responder, tanto a las demandas del mercado regional globalizado, como
a las particularidades de los territorios limítrofes.

Es necesario que los lineamentos gubernamentales de estos países, adecuen sus

políticas internacionales a las necesidades del entorno fronterizo, especialmente de zonas de
intensa actividad humana, donde la actividad comercial o el flujo migratorio, le otorgan
carácter distintivo a la región. Así, fronteras con una historia comercial profunda, como la de la
frontera brasileña-Uruguaya, o una zona de integración fronteriza como la del Táchira-Norte
de Santander entre Colombia y Venezuela; pueden requerir mecanismo de acción bilateral
más flexibles, aunados a una legislación adecuada.

Queda de la voluntad de las elites gobernantes dinamizar el intercambio económico

fronterizo, e igualmente, la creación de mecanismos eficaces para manejar los mercados
fronterizos de trabajo y favorecer a las colectividades locales. Para ellos es indispensable,
profundizar los procesos nacionales de descentralización y administración económica de los
recursos de esta zona. Todo ello debe ser realizado de la mano de los procesos educativos que
promuevan la investigación del proceso humano del área fronteriza a los pobladores de la
zona, sobre el adecuado uso de los recursos naturales, para su conservación y para el impulso
del desarrollo sostenible.

El conocimiento sobre el área fronteriza debe abordarse de manera conjunta a través

de distintas áreas del conocimiento humano. Los estudios de fronteras en latinoamericanas,
deben trascender el campo de la economía y la política, para abarcar la dimensión de la cultura.
Por tal motivo, las fronteras deben ser objetos de estudio de las ciencias humanas, en el campo
de las relaciones internacionales, de la geografía, de la sociología, la antropología y la ecología
entre otros. El desarrollo de los estudios acerca de la vida en las fronteras y de las posibles
soluciones a los problemas generados en ella, así como de la divulgación de los modos de vida
fronterizos, deben encontrar aportes significativos en la academia, para su comprensión.

Para finalizar, se hace indispensable redimensionar el concepto de fronteras dentro de

los límites de los Estados. Más allá de las barreras geográficas, de la la expresión territorial la
soberanía nacional o un lugar de paso para las rutas comerciales de las subregiones del
continente; las fronteras son asentamientos humanos donde se generan actividades y formas de
obrar pensar y sentir de las poblaciones de dos o más Estados, con un continuo flujo
económico social y cultural que distingue a estos lugares del resto del territorio de una nación.
Las políticas gubernamentales deben tomar en cuenta estas singularidades, para tomar
decisiones y acciones efectivas para el desarrollo y el control fronterizo, bajo las directrices de
que las fronteras no son el extremo de un país, sino su inicio.

Mgs. Hudilu Rodríguez Sangroni