ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY ORGÁNICA PARA LA BÚSQUEDA,

INVESTIGACIÓN Y LOCALIZACIÓN DE PERSONAS DESAPARECIDAS

AUTOR: KEVIN GEOVANNY BELTRAN MOREIRA

Fuentes del Derecho predominantes en el proyecto de Ley:

El presente proyecto proviene de FUENTES DE ACTO, porque supone la modificación
deliberada del derecho, de FUENTES ESCRITAS, ya que esta consiste en actos
jurídicos de consecuencias normativas, que voluntaria y consecuentemente se orienta a
generar la regla de derecho, así como también de FUENTES LEGALES, ya que se basa
en aquellas que son reconocidas por la ley, es decir por el ordenamiento jurídico, como
por ejemplo el Código Orgánico Integral Penal.
Lenguaje utilizado en el Proyecto de Ley
Revisado que ha sido el proyecto de ley que esta siendo objeto de análisis, se logra
determinar que, en el mismo predomina el LENGUAJE PRESCRIPTIVO
específicamente con la FUNCIÓN DIRECTIVA, ya que en el mismo se establecen
obligaciones y/o ordenes como, por ejemplo:
“… Artículo 7.- Obligaciones de las víctimas indirectas. Las víctimas indirectas
tendrán las siguientes obligaciones: 1. Entregar a las autoridades competentes
información oportuna y verificable de las circunstancias de la desaparición o extravío
de una persona…”.

“…Artículo 65.- Medidas de atención. Las instituciones que conforman el Sistema

Nacional deberán implementar los siguientes lineamientos y acciones: … 3. Crear y
fortalecer espacios físicos para la atención de las personas desaparecidas y
extraviadas cuando estas hayan sido localizadas y para las víctimas indirectas en todas
las instituciones responsables de su atención...”

 PROCESO REALIZADO PARA LA APROBACION DEL PROYECTO DE

LEY
A).- PRESENTACION DEL PROYECTO DE LEY

Nombre originario del proyecto de ley:

“PROYECTO DE LEY ORGÁNICA PARA LA BÚSQUEDA,

INVESTIGACIÓN Y LOCALIZACION DE PERSONAS
DESAPARECIDAS”

El proyecto de ley denominado “Proyecto de Ley Orgánica

para la Búsqueda, Investigación y Localización De Personas
Desaparecidas”, fue presentado por la asambleísta María de
Lourdes Cuesta Orellana, mediante oficio No 039-2019-LCO-
AN, tramite 364386, ingresado el 16 de mayo del 2019.
Teniendo como firmas de respaldo las de los
Asambleísta:

Byron Suquilanda
Lourdes Cuesta
Jeaninne Cruz
Héctor Yépez
Gloria Astudillo
María Mercedes Cuesta
Tanlly Vera Mendoza
Marcela Aguiñaca
Fernando Collejas
Fabricio Villamar

B). - INFORME TÉCNICO LEGISLATIVO

Inicialmente el Proyecto de ley no mantenía una estructura lógica de la ley respecto al

orden sistemático del conjunto de disposiciones que contiene un texto normativo, por lo
que se podría afectar el articulo 136 de la norma constitucional, por lo que re realizo una
reunión con la asesora de la asambleísta María Cuesta, por lo cual la asambleísta
ponente realizo las modificaciones a su propuesta final.

En fecha 21 de junio de 2019 se procede a realizar el informe no vinculante N° 013

-INV-UTL-AN-2019, en donde se detalla el análisis de los requisitos formales del
proyecto de ley:

1).- Iniciativa Legislativa

El proyecto de ley denominado “Proyecto de Ley Orgánica para la Búsqueda,

Investigación y Localización De Personas Desaparecidas, fue propuesto por la
asambleísta María Lourdes Cuesta Orellana, teniendo el respaldo de 09 asambleístas
que corresponden al 07 % de los miembros de la Asamblea Nacional, es decir cumple
con el requisito establecido en los artículos 134.1 de la Constitución de la República y
54.1 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

2).- Una sola materia

Una vez que se realizó la exposición de los motivos, así como del articulado, se
concluyo que el proyecto de ley se refiere a una materia PENAL (PREPROCESAL),
es decir que cumple con lo establecido en los artículos 136 de la Constitución de la
República y 56.1 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

3.- Exposición de Motivos y articulado

El Proyecto de ley, que es objeto de análisis contiene: siete (7) considerandos en su

exposición de motivos, cuarenta y cuatro (44) artículos, dos (2) disposiciones generales,
tres (3) disposiciones Transitorias, y una (1) disposición final, es decir cumple con lo
establecido en los artículos 136 de la Constitución de la República, y 56.2 de Ley
orgánica de la Función Legislativa.

4).- Expresión clara del articulado que se propone y los artículos que con la nueva
ley se derogarían o reformaría

El proyecto de ley propuso expedir la Ley Orgánica para la Búsqueda, Investigación y

Localización De Personas Desaparecidas, el cual contenía:
TITULO I: Generalidades (Tres capítulos que van desde el articulo 1 hasta el 5)
TITULO II: Prevención de la desaparición (Artículos del 6 al 9).
TITULO III: Institucionalidad (Artículos del 10 al 20).
SECCIÓN I: “Registro Nacional de Personas Desaparecidas, personas fallecidas no
identificadas y no reclamadas y fosas comunes” (Artículos del 21 al 24, tres parágrafos
que van desde el artículo del 25 al 30)o
TITULO IV: Procedimiento de búsqueda, investigación y localización de personas
desaparecidas. (Artículos del 31 al 44), dos (2) disposiciones generales, tres (3)
disposiciones Transitorias, y una (1) disposición final.

Se determino que existió ambigüedad en la numeración romana del Titulo II, y se

sugirió se rectifique al momento de elaboración de la norma, por lo demás cumple con
lo establecido en el Articulo 136 de la Constitución del Ecuador.

5).- Normas vigentes que se verían afectadas o deberían derogarse o reformarse

con la aprobación de la norma propuesta.

En cumplimiento de lo dispuesto en el articulo 30 numeral 1 de la Ley Orgánica de la

Función Legislativa se realizan varios análisis, a continuación, procedo a mencionar uno
de ellos:

 “…El proyecto de ley y su alcance en los artículos 3 numero 1 y 5 numero 3,

ubican el término “individuo”. Al respecto la Constitución de la República del
Ecuador reconoce a las personas o ciudadanos como sujetos de derechos y
obligaciones, por lo cual el termino correcto para referirse sería el de
persona…”

6).- Lenguaje no discriminatorio

Respecto del lenguaje no discriminatorio, se indico que en los artículos 4 numero 2 y

articulo 5 numero 4 se utiliza la palabra raza, que es un concepto considerado
discriminatorio, se debe indicar que la Constitución de la República no contempla este
término, reconoce etnias, interculturalidad o pueblos indígenas, por lo cual era necesario
que se tome en cuenta al momento de la elaboración de la norma.

7).- Impacto de género de norma sugerida

Se determino que el proyecto de le ley NO ATENTA contra la equidad de género, es

decir cumple la exigencia determinada en el articulo 30.3 de la Ley Orgánica de la
Función Orgánica de la Función Legislativa
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES:

Luego de la revisión minuciosa de los requisitos formales se determinó que del Proyecto
de Ley Orgánica Reformatoria de la Ley Orgánica de Discapacidades CUMPLIÓ con lo
prescrito en los artículos 136 de la Constitución del Ecuador y 56 de la Ley Orgánica de
la función Legislativa. Por tal razón la Unidad Técnica Legislativa recomienda al
Consejo de Administración legislativa:

a).- CALIFICAR el proyecto de ley, que debería denominarse “Proyecto de Ley

Orgánica Reformatorio del Código Orgánico Integral Penal”.

b).- DESIGNAR para su tramitación a la COMISION ESPECIALIZADA

OCASIONAL PARA ATENDER CASOS DE PERSONAS DESAPARECIDAS,
por existir en trámite un proyecto de ley semejante al propuesto.

c).- UNIFICAR con los demás proyectos de ley sobre la misma materia

C.- CALIFICACIÓN DEL CONSEJO DE ADMINISTRACIÓN LEGISLATIVO

Mediante resolución CAL-2019-2021-067, aprobada en sesión de 08 de julio del 2019,

el Consejo de Administración Legislativa resolvió:

Según el artículo 1, de la mencionada resolución, se resuelve CALIFICAR, el

“Proyecto de Ley Orgánica para la búsqueda, investigación y localización de personas
desaparecidas”, presentado por la asambleísta María de Lourdes Cuesta, en virtud que
cumplió con los requisitos formales prescritos en los artículos 136 de la Constitución
del Ecuador y 56 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa.

Conforme el artículo 2, se dispuso REMITIR al presidente de la Comisión

Especializada Ocasional para atender Casos de personas Desaparecidas, para que se
inicie su tramitación.

D.- INFORME DE PRIMER DEBATE DE LA COMISIÓN

De conformidad a lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley Orgánica de la Función

Legislativa, el Proyecto de Ley Orgánica de Actuación Integral en Casos de Personas
Desaparecidas fue socializado con actores públicos, privados y ciudadanía en general.   
 
Durante la etapa de socialización, hasta la aprobación del Informe para Primer Debate
comparecieron en Comisión General representantes de Instituciones del Sector Público,
organizaciones policiales y ciudadanía en general, nombrando a continuación algunos
de ellos:
 Dra. Ruth Palacios Brito – Fiscal General del Estado (E)
 Dr. Diego Tipan – Subsecretario de Seguridad Interna del Ministerio del
Interior 
 Dra. Paula Vernimmen Aguirre – Directora del Servicio Nacional de
Medicina Legal y Ciencias Forences.
  Ing. Stalin Basantes – Director General del Sistema Integrado de Seguridad
ECU 911
 Asociación de familiares y amigos - ASFADEC
 Asociación de personas desaparecidas y muertes violentas.
 Comité de lucha contra la violencia, desapariciones y femicidios
- COVIDEFEM.
 
Durante el tratamiento del proyecto de Actuación Integral en casos de personas
desparecidas, hasta la aprobación del informe para Primer Debate, remitieron sus
observaciones representantes de Instituciones del Sector Público, organizaciones
policiales y ciudadanía en general, nombrando a continuación algunos de ellos:
 
 Dra. María Paula Romo – Ministra del Interior
 Dra. Gina Benavides – Defensora del Pueblo (E)
 Víctor Arauz – Director Nacional del Dirección Nacional de Delitos contra
la vida, muertes violentas, desapariciones, extorción y secuestro.
 Ing. Rubén Francisco Robayo – Director General del Servicio integrado de
seguridad ECU 911
 
Posterior del análisis de las observaciones presentadas por representantes de
Instituciones del Sector Público, organizaciones policiales y ciudadanía en general, se
determinó la pertinencia de incorporar dichas observaciones, por lo que los
Asambleístas miembros de la Comisión autorizaron que sus equipos de asesores y el
equipo jurídico realicen las entre otras las siguientes mesas de trabajo:
 
Fiscalía General del Estado     
Tema Tratado: Proceso de búsqueda, investigación y localización de personas
desaparecidas y extraviadas. Conformación del Sistema Nacional de Búsqueda de
Personas Desaparecidas, Extraviadas y Respuesta a las Victimas Indirectas.
 
Consejo de la Judicatura, Defensoría del Pueblo, Defensoría Pública, Fiscalía General
del Estado.
Tema Tratado: Conformación del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas
Desaparecidas, Extraviadas, y Respuesta a las victimas Indirectas.
 
Servicio Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Tema Tratado: Registro Nacional de Personas Extraviadas Identificadas, No
identificadas y sin identidad.
 
El pleno de la Comisión Especializada Ocasional para Atender Casos de Personas
Desaparecidas conoció, debatió y aprobó por unanimidad con 07 votos a favor y 0 en
contra, 1 abstención y 0 en blanco, el Informe para primer debate del PROYECTO DE
LEY DE ACTUACION EN CASO DE PERSONAS DESAPARECIDAS Y
EXTRAVIADAS.     
 
Se determinó además que el informe para primer Debate de la Ley de Actuación en
Caso de Personas Desaparecidas y Extraviadas, sea expuesto por la Asambleísta Emilio
Absalón Campoverde Robles, Presidente de la Comisión Especializada Ocasional para
atender Casos de Personas Desaparecidas   
E).- INFORME DE SEGUNDO DEBATE DE LA COMISIÓN

Los integrantes de la comisión eran:

Emilio Absalón Campoverde Robles - Presidente

Eduardo Mauricio Zambrano Valle – Vicepresidente
Abdón Marcelo Simbaña Villarreal
Jaime Fernando Olivo Villarreal
María Gabriela Larreategui Fabara
María Soledad Buendía Herdoiza
Marcela Priscila Holguin Naranjo
Raul Freddy Campoverde Gonzalez

Durante el tratamiento del “Proyecto de Ley de Actuación en Casos de Personas

Desaparecidas y Extraviadas”, hasta la aprobación del informe de Segundo debate, han
remitido observaciones a la mesa legislativa representantes de instituciones del sector
público, organizaciones sociales y ciudadanía, a continuación, mencionaremos dos de
ellas:

La Comisión Especializada Ocasional para Atender Casos de Personas

Desaparecidas en sesión No 39 de 06 de Agosto de 2019, resolvió unificar en lo que
sea pertinente el Proyecto de Ley Orgánica para la Búsqueda, Investigación y
Localización de Personas Desaparecidas con el Proyecto de Ley Orgánica de Actuación
Integral en caso de Personas Desaparecidas a fin de que sea utilizada como insumo para
la elaboración del Informe para Segundo Debate.

El Pleno de la Comisión Especializa analizó el Proyecto de Ley Orgánica de Actuación

en Caso de Personas Desaparecidas y Extraviadas e incorporó sus observaciones en las
sesiones Nos. 39 de 6 agosto de 2019, 40 de 13 y 15 de agosto de 2019

El Pleno de la Comisión Especializa Ocasional para Atender Casos de Personas

Desaparecidas de la Asamblea Nacional en sesión N° 40 de fecha 13 de agosto de 2019,
aprobó por Unanimidad con 8 votos a favor, 0 en contra, 0 abstenciones y 0 en blanco,
el informe para Segundo Debate del Proyecto Ley Orgánica de actuación en caso de
Personas Desaparecidas y Extraviadas.
F).- TEXTO APROBADO POR EL PLENO

Mediante oficio N° PAN – CLC-2019, de fecha 24 de octubre del 2019 re remitió al

Presidente Constitucional de la República del Ecuador Lic. Lenin Moreno el auténtico y
copia certificada del texto del “Proyecto de Ley Orgánica de Actuación en casos de
personas Desaparecidas y Extraviadas”, el mismo que fue discutido y aprobado en
segundo debate por la Asamblea Nacional, así como también la certificación emitida
por la Secretaría.

Proyecto de Ley Orgánica de Actuación en casos de personas Desaparecidas y

Extraviadas remitido al señor Presidente del Ecuador, el cual fue aprobado en segundo
debate por la Asamblea Nacional consta de:

 16 considerandos
 65 artículos
 2 disposiciones generales
 9 disposiciones transitorias
 1 disposición derogatoria

G).- OBJECIÓN PARCIAL DEL EJECUTIVO

Mediante oficio No PAN-CLC-2019-0124, de fecha 24 de octubre de 2019, conforme

los artículos 137, 138 y 139 de la Constitución de la República del Ecuador, y artículos
63,64 y 65 de la Ley Orgánica de la Función Legislativa el Presidente de la República
Lic. Lenin Moreno presentó ante la Asamblea Nacional, su OBEJCION PARCIAL al
PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ACTUACÍON EN CASOS DE PERSONAS
DESAPARECIDAS Y EXTRAVIADAS.

Los artículos que objetó parcialmente el Presidente del Ecuador fueron los siguientes:

1,2,3,4,5,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22,23,24,25,26,29,30,31,32,33,35,3
9,42,44,50,52,56,61,62,63,64,65,66,67.

A continuación, se plasma una de las objeciones realizada al Artículo 8 del Proyecto de

ley por parte del Presidente Lic. Lenin Moreno:
Así como también objeto las 2 disposiciones generales y además mencionó que era
necesario incluir una más, por lo que el proyecto de ley contendría 3 disposiciones
generales.

Objetó las disposiciones transitorias y determinó que se debía establecer únicamente 6

disposiciones transitorias y no 9 como estaba establecido anteriormente.

H).- TEXTO DEFINITIVO APROBADO POR EL PLENO

El día 20 de junio de 2019, la Asamblea Nacional

discutió en primer debate el “Proyecto de Ley de
Actuación en casos de Personas Desaparecidas y
Extraviadas” y en segundo Debate el día 24 de octubre
de 2019, siendo en esa fecha aprobado. Dicho Proyecto
fue objetado parcialmente por el Presidente
Constitucional de la República, el 22 de noviembre de
2019,

De conformidad con lo señalado en el artículo 138 de la

Constitución de la República del Ecuador y el artículo 64
de la Ley Orgánica de la Función Legislativa, fue
aprobada la Ley de actuación en caso de Personas
Desaparecidas y Extraviadas, por la Asamblea Nacional
el 19 de diciembre de 2019.

El proyecto de Ley Titulado “Proyecto de Ley de

Actuación en casos de Personas Desaparecidas y
Extraviadas” consta de:

16 Considerandos
67 Artículos
4 Disposiciones Generales
7 Disposiciones Transitorias
1 Disposición Reformatoria
1 Disposición Derogatoria

I).- REGISTRO OFICIAL

Conforme lo dispone el artículo 138 de la Constitución de la

República del Ecuador y el artículo 64 de la Ley Orgánica de la
Función Legislativa, y en atención al oficio No. T.551-SGJ-20-
0051 de 21 de enero de 2020, remitido por la Secretaria General
Jurídica de la Presidencia de la República, acompaño el texto de
la LEY ORGÁNICA DE ACTUACIÓN EN CASOS DE
PERSONAS DESAPARECIDAS Y EXTRAVIADAS, se
procedió con su publicación en el Registro Oficial.
LEY ORGÁNICA DE ACTUACIÓN EN CASOS DE PERSONAS
DESAPARECIDAS Y EXTRAVIADAS, fue publicada en el Registro de Oficial el día
martes 28 de enero de 2020