Segunda etapa • Año 10 Martes 3 de febrero de 2015

Nº

536

DEFENSA POSESORIA
Acciones del Estado frente a las invasiones
ESPECIAL
Págs. 2-3 Págs. 6-7
La tutela para la defensa de los bienes inmuebles del Recuperación de predios,
Estado ante las invasiones y usurpaciones. procedimiento extrajudicial
J. María Elena Guerra Cerrón regulado por ley.
Pavel Vladimir Bonilla Cáceres

Págs. 4-5 Pág. 8

El delito de usurpación en el La protección posesoria,
marco de la defensa posesoria actuación policial ante las
de los bienes del Estado. invasiones de bienes estatales.
Carlos Alberto Anglas Carlos Aguilar Mitac
Lostaunau
2 suplemento de
análisis legal Martes 3 de febrero de 2015 ESPECIAL

CONOZCA EL MECANISMO DE TUTELA DEL ESTADO

Defensa de los inmuebles

J. MARÍA ELENA limitándose su reconocimiento y eventual tutela
GUERRA CERRÓN Colofón a los supuestos y mecanismos que la ley, a través
Fiscal superior del distrito
de los procesos ordinarios, establece ,…”.
fiscal del Callao. Doctora en Si el objeto de la sus funciones de En cuanto al Estado, según el artículo 1 de la
Derecho y Ciencia Política por la Ley Nº 30230 es acuerdo con sus Ley Nº 29618 (24/11/2010), se presume que este
UNMSM. Docente universitario.
mostrar al Perú competencias es poseedor de todos los inmuebles de su propie-
como un país y atribuciones, dad; por lo tanto, la SBN, en su representación,
seguro, estable existe un objetivo como titular del derecho de acceso a la justicia
y baluarte de la común, que es de para la protección de sus bienes, puede invocar
institucionalidad tutela estatal. Así cualquier norma de naturaleza civil o penal para
para atraer las ha sido entendido la defensa posesoria, debiendo buscar el medio

L
as llamadas invasiones, tipificadas
penalmente como usurpaciones
(artículo 202 de la Ley Nº 30076)
constituyen un fenómeno de gran
relevancia con efectos sociales y eco-
nómicos negativos, considerándose una figura
agravada cuando recae sobre inmuebles del
Estado (numeral 4). Por un lado, la Superinten-
dencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) tiene
a su cargo la administración y supervisión de
los bienes estatales, buscando lograr el mejor
aprovechamiento y uso de los mismos, debiendo
adoptar las acciones necesarias para su defensa
administrativa y judicial (Ley Nº 29151);por otro
lado, está la Policía Nacional del Perú (PNP),
el Ministerio Público y el Poder Judicial, que
forman la trilogía para la efectiva protección
de estos bienes.
Con la aprobación de la Ley Nº 30076
(19/08/2013) y la Ley Nº 30230 (12/07/2014) hay
una ruptura en la regulación y el tratamiento
de las invasiones, produciéndose interpreta-
ciones distintas respecto a las funciones de las
autoridades.
Al no contarse con una interpretación uni-
forme, hemos creído necesario, como fiscales del
distrito fiscal del Callao: Ventanilla y Mi Perú, al
trabajar de manera conjunta con la SBN y PNP
Región Callao, dar a conocer nuestra posición
acerca de las diferentes normas. En tres aportes
desarrollaremos la defensa posesoria extrajudi-
cial, el delito de usurpación contra inmuebles del
Estado y la recuperación extrajudicial de predios
de propiedad estatal. Además, en atención al rol
de la PNP-Callao, contamos con un alcance sobre
la intervención policial en invasiones.
La propiedad y posesión
La propiedad es un derecho fundamental y en
el artículo 923 del Código Civil (CC), un simple
concepto de propiedad es el que lo describe
como un poder jurídico con tres atributos o
derechos: usar, disfrutar y disponer; recono-
UN CONCEPTO DE
PROPIEDAD ES EL
QUE LO DESCRIBE
COMO UN PODER
JURÍDICO CON
TRES ATRIBUTOS:
USAR, DISFRUTAR
Y DISPONER;
RECONOCIÉNDOSE
LA FACULTAD DE
REIVINDICACIÓN.
ciéndose la facultad de reivindicación. En este
texto no se hace mención alguna a la posesión,
y en la parte de derechos reales del CC la pose-
sión es regulada antes de la propiedad, claro
está, que ello no significa que esta sea más
importante que la propiedad. En cuanto a la
posesión, en el artículo 896 se establece que
es el ejercicio de hecho de uno o más poderes
inherentes a la propiedad.
Según el marco jurídico, si la propiedad es
un derecho fundamental y sus atributos tienen
la misma connotación, entonces deberán tener
especial tutela estatal; sin embargo, hay cierta
diferenciación en los medios de protección, como
lo veremos a continuación.
inversiones; y que por estas tres que resulte más rápido y eficaz.
el Estado cumpla entidades, habién-
con su rol esencial dose redactado Defensa posesoria en el Código Civil
de promover el en conjunto una En los artículos 920 y 921 del CC se establece el
bienestar general, Guía de Colabo- marco de la defensa posesoria en sus dos ma-
entonces los ración Interinsti- nifestaciones: defensa posesoria extrajudicial y
textos normativos tucional entre la defensa posesoria judicial, esta última con las
modificados e Superintendencia acciones posesorias e interdictos.
incorporados, Nacional de Hasta aquí se infiere que el Estado como
relacionados con Bienes Estatales, sujeto de derecho, cuando vea vulnerado su
la recuperación o el Ministerio derecho de propiedad o posesión, invocando
defensa posesoria Público del Callao estos textos legales, puede defender sus bienes;
estatal, deben ser y la Región Poli- sin embargo, desde el 13/07/2014 se ha producido
aplicados en co-
herencia con este
cial Callao, la mis-
ma que entró en
una modificación normativa que ha llevado a un
debate respecto a las funciones que corresponde
objeto, en caso vigencia en mayo al Ministerio Público, PNP y SBN.
contrario el efecto del año 2014 con Algunas afirmaciones son, por ejemplo,
puede ser puesto la firma del acta que el artículo 920 del CC es aplicable solo a
al deseado. de aprobación. los particulares, por lo tanto, está excluido el
Finalmente, debe- Esta es una herra- Estado; que el artículo 65 de la Ley Nº 30230 es
mos destacar que
si bien la SBN, el
mienta que debe
servir para actuar
la disposición especial para ejercer la defensa
posesoria extrajudicial del Estado y no requiere
Ministerio Pú- rápidamente y de ser concordada con el artículo 920 del CC; y
blico y la PNP, en manera coordina- que no existe plazo para que el Estado pueda
materia de usur- da en estos tipos ejercer la defensa posesoria extrajudicial según
paciones, realizan de delitos. la redacción del artículo 65 de la Ley Nº 30230.
Hagamos un breve análisis sobre el particular.
En cuanto a la especial tutela de la propiedad y La Ley 30230 y la defensa posesoria
posesión, en el Expediente N° 3773-2004-AA/TC- Según información general, entre las medidas
Huaura del 25/01/2005, el Tribunal Constitucio- dictadas para promover y dinamizar la inversión
nal señaló en el fundamento 2, c) que “…si bien nacional, esto es, la reactivación económica, se
el derecho de propiedad tiene reconocimiento y aprobó la Ley Nº 30230 - Ley que establece medi-
protección constitucional de conformidad con lo das tributarias, simplificación de procedimientos
establecido en nuestra Constitución Política del y permisos para la promoción y dinamización de
Estado, no todos los aspectos de dicho atributo la inversión en el país, publicada el 12/07/2014.
fundamental pueden considerarse de relevancia El objeto de esta disposición es ofrecer a los
constitucional. Es esto último lo que sucede inversionistas un país estable y seguro, con me-
precisamente con la posesión que, no obstante canismos de tutela general estatal adecuados y
configurarse como uno de los elementos que efectivos, para lo cual, entre otras materias, se
integra la propiedad, no pertenece al núcleo duro regula la celebración de contratos de estabilidad
o contenido esencial de la misma, careciendo tributaria en minería, modificación de la Ley
por tanto de protección en sede constitucional, General de Aduanas, inversión en materia am-

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ESPECIAL Martes 3 de febrero de 2015
suplemento de
análisis legal 3

Recuperación
En nuestro Predios o en el
concepto, no ha Sinabip; y recupe-
sido creada una rar extrajudicial-
figura especial y mente el predio,
exclusiva para el cuando tengan
Estado, paralela conocimiento de
a la “defensa po- dichas invasiones
sesoria extrajudi- u ocupaciones,
cial” regulada en para lo cual re-
el CC. Lo que ha querirán el auxilio
sido establecido de la PNP, bajo
en el contexto de responsabilidad.
la eficiencia en la Téngase presente
administración de que en el propio
bienes del Estado, texto se señala
es el deber de que la recupera-
diligencia de los ción extrajudicial
funcionarios de no exonera de
entidades del Go- responsabilidad
bierno Nacional, civil y/o penal a
gobiernos regio- los que ocuparon
nales o gobiernos de manera ilegal
locales, a través de los predios de
sus procuradurías propiedad estatal.
públicas o los que En resumen, para
hagan sus veces; el cumplimiento
de repeler todo del deber impues-
tipo de invasiones to de repeler y re-
u ocupaciones cuperar bienes del
ilegales que se Estado previsto en
realicen en los el artículo 65 de
predios de su la Ley Nº 30230,
competencia, se debe invocar
administración o esta norma en
de su propiedad, concordancia con
inscritos o no en el artículo 920 del
el Registro de Código Civil.

intervalo de tiempo entre la fuerza ejercida sobre

biental, disposiciones para facilitar la inversión
privada en el sector inmobiliario y la eficiencia
en la administración de predios del Estado, atri-
buyéndose deberes y facultades a la SBN.
En el Título III “Procedimientos especia-
les de saneamiento físico legal de predios para
proyectos de inversión y otras disposiciones
para propiciar la eficiencia en la administración
de predios del Estado y facilitar la ejecución
de obras de infraestructura vial”, Capítulo VII
“Disposiciones para la recuperación extrajudi-
cial de la propiedad estatal”, se ha modificado
el artículo 920 del CC y se ha incorporado el
artículo 65 sobre recuperación extrajudicial de
la propiedad estatal.
Nuevo texto del artículo 920 del CC
Relacionado con el tema desarrollado, tenemos
que por Ley Nº 30199 (19/05/2014) se modificó
el artículo 603 del Código Procesal Civil sobre
interdicto de recobrar, estableciéndose la po-
sesión provisoria. Es muy importante tener en
cuenta los proyectos legislativos Nº 219-2011-CR
y Nº 03357/2013-CR, ambos con el objeto de
garantizar la protección del derecho de posesión,
su goce y disfrute e incentivar el mejoramiento
y construcción de viviendas en el país.
En el primero se propuso modificar el artículo
920 del CC, concediéndose un plazo de 72 horas
de producido el hecho o de haber tomado cono-
cimiento del mismo para ejercer y recuperar
la posesión extrajudicialmente, requiriéndose
para tal efecto el apoyo policial. En el segundo
(07/04/2014) denominado “Proyecto de Ley que
previene invasiones y modifica el artículo 920
del Código Civil”, en la exposición de motivos se
señala que hay un desfase normativo por cuan-
to el CC data de julio de 1984 y los hechos en
contra de la propiedad exigen un análisis más
actual de lo dispuesto en el artículo 920 del CC,
puesto que el plazo de 24 horas es muy corto:
mientras que el desposeído tiene 24 horas para
acudir a la vía judicial, el invasor dispone de
todo el tiempo para continuar con la posesión
del inmueble. Entonces se propone el plazo de
15 días útiles desde que se toma conocimiento
de la desposesión. Si no se puede recuperar en 15
días, el propietario o poseedor pueden solicitar
al fiscal de prevención del delito que en el día
emita el acta de desposesión y solicite al juez
que se anote el acta en el respectivo registro del
inmueble y se remita el acta al gobierno local
donde se ubica el inmueble.
En la Ley Nº 30199 solo se aprobó la propuesta
de modificación del interdicto de recobrar más
no del artículo 920 del CC, lo que sí ocurrió en
la Ley Nº 30230.
Hasta el 12/07/2014 el texto del artículo 920
del CC prescribía la inmediatez del poseedor des-
pojado de su posesión para repeler la fuerza que
se empleara contra él y recobrar el bien, debiendo
abstenerse de las vías de hecho no justificadas por
las circunstancias. Esto significa que “…no exista
el poseedor y los actos realizados por este último
para recobrar la posesión del bien, lo cual supone
que estos hechos o reacciones se produzcan en
forma simultánea o consecutiva, no mediando
ningún tipo de planificación previa; por ejemplo,
si cuando estoy en mi domicilio ingresa un tipo
que me agrede para que abandone el inmueble,
no puedo esperar hasta el día siguiente para
sacarlo con ayuda de otras personas.” (1)
Desde el 13/07/2014 con la entrada en vigencia
de la Ley Nº 30230, se ha omitido la inmediatez
y se concede al poseedor 15 días para repeler la
fuerza que se emplee contra él, habiéndose agre-
gado también la fuerza contra el bien y recobrarlo
desde que tome conocimiento de la desposesión,
debiendo abstenerse de las vías de hecho no
justificadas por las circunstancias. En este caso,
la PNP y las municipalidades respectivas deben
prestar el apoyo necesario, a efectos de garantizar
el estricto cumplimiento del presente artículo,
bajo responsabilidad.Z
[1] SANCHEZ VERA, Wilbert, “Defensa posesoria extra-
judicial” en Código Civil comentado, tomo V, Derechos
Reales, Gaceta Jurídica, mayo 2007, Lima, p. 129.
4-5 suplemento de
análisis legal
ACCIONES PARA CONTRARRESTAR LAS INVASIONES
El delito de
usurpación
CARLOS ALBERTO
ANGLAS
LOSTAUNAU
Fiscal provincial penal del
Distrito Fiscal del Callao.
Egresado del Doctorado en
Derecho de la UPSMP.
N
o es una novedad el problema de
las denominadas “invasiones”,
sufrido no solo por particulares
–ya sean personas naturales o
jurídicas-, sino inclusive por el
Estado. Frente a ello, parecía que este último
no tenía reacción y así hemos conocido cómo
grandes extensiones de terrenos son apropiados
por particulares, muchas veces en forma ines-
crupulosa para establecer negocios ilícitos, como
el “tráfico ilegal de terrenos”, que no es más que
otra forma de cometer delitos de estafa, estelio-
natos y falsificación de documentos, entre otros
delitos tipificados por nuestro Código Penal.
En el caso de particulares, se ha conocido
también cómo muchas veces al no ser ocupado
un predio por su propietario, esta situación era
aprovechada por personas ajenas al mismo,
para ingresar y establecerse como poseedores,
debido a lo complicado que luego resultaba
expulsarlos por la demora en los procesos
judiciales de desalojo, e incluso la vía penal,
pues el delito de usurpación requería para su
configuración la posesión directa o indirecta
–a través de otra persona– del predio, previo
a su ocupación por el agente delictivo, que no
se daba en estos casos.
Es más, si procedía algún proceso penal
de usurpación, había de esperar hasta el final
del mismo para ejecutar el desalojo o, en el
mejor de los casos, esperar que se iniciara el
proceso judicial de usurpación para solicitar la
administración provisional, de acuerdo con el
antiguo Decreto Legislativo Nº 312. (1)
Esta situación, como era obvio, no era la
mejor, por lo que ahora el Estado peruano ha
pretendido hacerle frente a este problema in-
corporando modificaciones al Código Penal a
través de la Ley Nº 30076, normativa con la que
se pretende combatir la inseguridad ciudadana,
la misma que ha entrado en vigencia el pasado
20/08/2013.
Martes 3 de febrero de 2015
apropiarse de todo o parte de un inmueble.
Estrategias La Ley Nº 30076, a la que hacíamos referencia,
introduce dos modificaciones al artículo 202 del
Un asunto que perjuicio de lo Código Penal.
subyace en este anterior, si se En primer lugar, agrega una tercera modalidad
espinoso tema opta inicialmente básica del delito de usurpación, para sancionar con
es el de si es por la vía de la pena privativa de libertad a “el que, ilegítimamen-
posible accionar recuperación te, ingresa a un inmueble, mediante actos ocultos,
en paralelo, es extrajudicial, no en ausencia del poseedor o con precauciones para
decir, actuar podemos olvidar asegurarse el desconocimiento de quienes tengan
extrajudicial- que siempre nos derecho a oponerse”.
mente solo con el encontramos Con esta descripción se pretende sancionar
auxilio de la PNP ante un delito al que actúa en situación de clandestinidad, esto
y a la vez exigir la de usurpación, y es, que ingresar ilegítima y clandestinamente
actuación del Mi- una vez agotado (configurado por la fórmula mediante “actos
nisterio Público. el plazo de la ocultos”) en un predio ajeno puede constituir
Consideramos flagrancia de- delito de usurpación.
que ello no es lictiva, si bien la Clandestino es justamente el ingreso que se
recomendable. recuperación no hace a espaldas del propietario de un predio, apro-
Si la actuación obliga a la PNP vechándose de que no está presente o asegurándo-
extrajudicial a la detención de se que quien tenga derecho a oponerse, desconozca
se hace en el los ocupantes, es de dicho ingreso al predio. Consideramos que este
marco racional recomendable agregado que se hace al Código Penal pretende
de interpretación que se proceda enfrentar el problema de las denominadas “inva-
de la Ley Nº a su debida siones”, pues este se caracteriza básicamente por
30230, solo una identificación, a el ingreso clandestino a una propiedad ajena. El
vez agotada esta fin de que, luego verbo rector de la tipicidad objetiva de esta nueva
posibilidad de- de la investiga- fórmula legal es “ingresar”, verbo bastante sencillo
bería exigirse del ción respectiva, de comprender como entrar en un lugar, pasar
fiscal la actuación se establezca la de afuera a adentro de un lugar.
de la diligencia responsabilidad Este ingreso clandestino no requiere otra mo-
de inspección penal que les dalidad de violencia, amenaza o fraude, simple-
judicial orientada corresponda, por mente se sanciona el aprovechamiento que hace
a la obtención la comisión del el agente delictivo de la situación de ventaja en que
del desalojo delito de usurpa- se encuentra al momento de ingresar y tomarse
preventivo. Sin ción. un predio para sí, perjudicando en su derecho real
al propietario o poseedor que en ese momento no Como si esto fuera poco, y no quedase claro que
se encontraba presente. la Ley Nº 30076 pretende enfrentar el problema
Usurpación La otra modificación que sufriera el artículo de las invasiones, ha agregado una serie de agra-
El delito de usurpación ya existía en nuestro Có- 202 también es relevante, pues aclara que cuando vantes al artículo 204 del Código Penal, como
digo Penal de 1991 (como también se encontraba la usurpación se hace con la modalidad de vio- cuando considera que la colocación de “hitos,
en el viejo Código Penal Maúrtua, vigente desde lencia, esta puede ser no solo contra las personas, cercos perimétricos, cercos vivos, paneles o anun-
1924), y siempre estuvo claro que su pretensión como siempre se entendió por nuestra jurispru- cios, demarcaciones para lotizado, instalación de
era proteger el derecho de posesión frente a los dencia, sino también contra las cosas. Entonces el esteras, plásticos u otros materiales” también es
ataques más graves que pudieran hacerse contra despojo o perturbación de la posesión, para lo cual una usurpación agravada (numeral 6), así como
a aquél. Especialmente los casos en los que me- se fractura una chapa de seguridad o se violenta también fija una pena agravada de hasta ocho años
diaba violencia o amenaza contra personas, tanto una ventana de ingreso, constituye también una de privación de libertad para “el que organice,
para despojar como para perturbar la posesión, o usurpación por violencia. financie, facilite, fomente, dirija, provoque o pro-
mediaba el engaño o el abuso de confianza, con Ambas modalidades descritas, esto es, la vio- mueva la realización de usurpaciones de inmuebles
la finalidad de despojar la posesión. También lencia contra las cosas y la clandestinidad, pueden de propiedad pública o privada” (último párrafo
su modalidad básica contemplaba la alteración concurrir sin ningún problema en muchos actos del artículo 204), esto es, lo que comúnmente se
o destrucción de linderos, con la finalidad de delictivos de usurpación. conoce como “tráfico de terrenos”.

El delito de usurpación en la modalidad de
ingreso clandestino, ya sea a predios del Estado
o de particulares, denota también la voluntad
del Estado de una acción más agresiva, esto es,
utilizando el Derecho Penal, por tanto, nos queda
claro que en estos casos ya no será un fiscal de
prevención del delito quien intervendrá –como era
antes–, sino que el hecho deberá ser comunicado
de inmediato al fiscal de turno penal del distrito
para que adopte las acciones de investigación
respectivas.
Investigación y desalojo preventivo
El inicio de las acciones de investigación por parte
del Ministerio Público en los casos de usurpa-
ción debe estar marcada por la seguridad de la
información con que se cuenta, de allí que consi-
deramos necesario –y así ocurre normalmente–
que personal policial de la comisaría del sector
haga una primera comprobación de los hechos,
que elabore su ocurrencia, la cual ha de contener
mínimamente información sobre el lugar en que
ocurre el delito (relevante para determinar la com-
petencia del fiscal y juez que intervendrán), pero
también, cuando se trate de espacios abiertos, que
provea información aproximada sobre la cantidad
de personas que habrían ingresado en el predio,
y si fuera posible, información aproximada de la
fecha en que habrían ingresado.
Esto último resulta de vital importancia si
se pretende actuar policialmente en el marco
de un delito flagrante, esto es, solo dentro de
Proceso de recuperación
Como se ha por medio de un
podido apreciar, proceso penal en
el propietario de el que se solicite el
un bien inmueble desalojo preven-
afectado por el de- tivo.
lito de usurpación Además, es de pú-
puede recuperar el blico conocimien-
mismo por medio to que en julio de
de una acción 2014 se dictó la
policial inmediata, Ley Nº 30230, que
en el marco de la permite la recu-
flagrancia delicti- peración extraju-
va (en las prime- dicial del predio,
ras 24 horas de esto es, una ter-
cometido el delito) cera posibilidad,
y una vez supera- también con el
da esta situación, auxilio de la PNP,
las primeras 24 horas desde que se comete el
delito. (2)
Si se trata de hacer una intervención policial en
el que se desocupará un predio invadido por una
gran cantidad de personas –que podría terminar
en una gran cantidad de detenciones policiales–,
es recomendable también una coordinación es-
trecha con el Ministerio Público, el cual puede
validar el plan de operaciones que se pretende
ejecutar, con la única finalidad de evitar excesos
o la puesta en peligro innecesaria de bienes ju-
rídicos de mayor importancia, como la vida o la
salud de las personas.
Una vez establecida la situación de no fla-
grancia, corresponde iniciar las acciones de in-
vestigación orientadas a entablar lo más pronto
posible el proceso penal y la recuperación judi-
cial del predio. Entonces, resulta relevante que
el Ministerio Público, la PNP y el propietario (ya
sea el Estado o cualquier particular) tengan una
vinculación estrecha. (3)
La Ley Nº 30076 puso en vigencia en el país el
artículo 311 del nuevo Código Procesal Penal,
norma referida a lo que se conoce como desalojo
preventivo. Este cambio legislativo permite al
propietario afectado por el delito de usurpación,
recobrar su bien mediante una medida caute-
lar, que se puede ejecutar incluso en etapa de
investigación preliminar a cargo del Ministerio
Público, y ya no esperar hasta la instauración de
un proceso penal por usurpación, como exigía
antes el derogado Decreto Legislativo Nº 312.
Entonces, en orden a la consecución del des-
alojo preventivo, resulta sumamente importante
que la investigación preliminar sea llevada en el
cumplimiento del debido proceso, esto es, un
proceso con garantías. De allí que la diligencia
de inspección, a cargo del Ministerio Público,
se convierte en el acto procesal más importante,
tendiente a obtener un desalojo preventivo. En
esta diligencia, a cargo del fiscal, si bien no tiene
facultades para ordenar el desalojo, bien puede
llevar a cabo una adecuada exhortación a los
ilegales ocupantes para que hagan abandono del
predio. Siguiendo la referida guía, se recomienda
que esta exhortación deba incluir la puesta en
conocimiento de las normas que sustentan la
persecución penal (artículos del Código Penal
ESPECIAL
y sin dirección del los artículos 65 y
Ministerio Público 66 de esta ley no
o autorización del fijan plazo alguno
Poder Judicial. para la recupera-
Está demás ción extrajudicial
insistir en los de los predios del
riesgos que puede Estado, cuando lo
traer la aplicación más recomendable
irracional de una sería aplicarlo en
norma como esta, concordancia con
como podría ser el artículo 920
su utilización en del Código Civil,
predios ocupados modificado preci-
mucho antes de la samente para fijar
entrada en vigen- un plazo de quince
cia de la referida días para dicha
ley o asumir que recuperación.
sobre usurpación agravada y otros, supuestos
de hecho y penalidad), así como la comunicación
expresa de que con dicha diligencia se da inicio
al trámite judicial de desalojo preventivo, todo
ello con la finalidad de que dichos ocupantes
evalúen la posibilidad de hacer un abandono
voluntario del lugar.
De no hacerlo, es responsabilidad del fiscal
a cargo del caso, en coordinación con la PNP y
el propietario, la elaboración de la solicitud de
desalojo preventivo que ha de realizarse ante
el juez penal correspondiente, quien es el que
finalmente decide por la procedencia o no del des-
alojo solicitado. Señala el numeral 4 del referido
artículo 311 del nuevo Código Procesal Penal, que
el juez resolverá sin trámite alguno, en el plazo de
24 horas, el cual se suspende solo si el afectado
con la medida impugna dicha decisión. Una vez
consentida la decisión, el juzgado puede encargar
la ejecución de la medida cautelar al Ministerio
Público; dicha ejecución no compromete el curso
de la investigación preliminar o preparatoria, la
cual continúa hasta cumplir con su finalidad.Z
[1] Este decreto legislativo se encontraba vigente en todo el
país desde 1984 y solo se ha ido derogando en los distritos
judiciales en los que ha entrado en vigencia el nuevo
Código Procesal Penal desde 2006. Como es de público
conocimiento, ello no ha ocurrido aún en los distritos de
Lima, Callao y otros.
[2] El delito de usurpación, conforme a nuestra juris-
prudencia, ha quedado precisado que se trata de un delito
de comisión instantánea de efectos permanentes. Por
tanto, al momento de terminar el ingreso, el delito está
consumado y es a partir de este momento en que se con-
tabilizan las primeras 24 horas de flagrancia, conforme a
las características y requisitos señalados en el artículo 259
del nuevo Código Procesal Penal, artículo que regula la
detención policial en flagrancia y que se encuentra vigente
en todo el país.
[3] Es justamente en el marco de esta coordinación inte-
rinstitucional para la recuperación de predios del Estado
que se ha suscrito en el Callao una Guía de colaboración
entre la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales,
la Región Policial del Callao y el Ministerio Público del
Callao, pero que puede ser aplicada también en el marco
de la recuperación judicial de predios de particulares. La
referida guía es un documento de aplicación exclusiva para
el distrito fiscal del Callao; fue suscrita en mayo de 2014 y
sus recomendaciones pueden ser adecuadas a la realidad
institucional de cualquier otro distrito fiscal, a fin de ser
aplicadas de manera referencial.
6 suplemento de
análisis legal
PROCEDIMIENTO EXTRAJUDICIAL REGULADO POR LEY
Recuperación de predios
PAVEL VLADIMIR
BONILLA CÁCERES
Fiscal adjunto provincial del
Distrito Fiscal del Callao.
Segunda Fiscalía Provincial Mixta
de Ventanilla y Mi Perú.
E
l artículo 65 de la Ley Nº 30230 prevé
el sistema de recuperación adminis-
trativa (extrajudicial) de los bienes
inmuebles, bajo administración o
competencia por parte del Estado
(entidades del Gobierno Nacional, gobiernos
regionales y locales), acción que se realiza a
través de sus procuradurías públicas.
El ministro de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, Milton von Hesse, justifica la
norma en el hecho que cerca de 6,000 hectáreas
pertenecientes al Estado se encuentran inva-
didas, lo que representa el 30% del área total
(10/10/2014, Andina); esta realidad imponía la
necesidad del Estado de regular mecanismos
fáciles para la recuperación de dichos predios.
Alcances
Esta ley impone dos obligaciones a las enti-
dades del Estado, a los gobiernos regionales
y locales, repeler todo tipo de invasiones u
ocupaciones ilegales, pero también recuperar
los predios invadidos u ocupados ilegalmente.
Es una suerte de defensa posesoria ejercida
por parte del Estado, cuyas entidades tienen
el deber de realizar acciones en defensa de
los bienes inmuebles estatales, la tarea es en-
comendada a los procuradores públicos o a
quien haga sus veces (v.g. el director de una
UGEL, quien es administrador de los predios
donde funcionan las escuelas), quienes de
ejercer una labor omisiva, pueden estar sujetos
a responsabilidades administrativas, civiles
y/o penales.
Para lograr este cometido en los predios
que sean propiedad del Estado, se puede ha-
cer uso de la presunción legal de posesión
en todos los bienes que son de su propiedad;
así, la Ley Nº 29618 establece una presunción
legal iuris et de iure y sirve muy bien a los
fines de recuperación de predios, en tanto
a la luz del procedimiento establecido, en el
que se advierte que toda controversia será
oponible luego de ejecutada la recuperación
del bien, obliga a que la discusión del hecho
antecedente se posponga para luego que el
Estado recupere sus bienes. Claro que esta
presunción es utilizable cuando el Estado es
propietario, no así en los bienes de dominio
Martes 3 de febrero de 2015
público (parques, infraestructura vial, playas,
LA LEY IMPONE etcétera), donde el bien es administrado por
alguna autoridad.
DOS OBLIGACIONES
A LAS ENTIDADES Plazo
DEL ESTADO, La norma no establece un plazo para que
el Estado ejercite su derecho, en tal sentido
GOBIERNOS podría entenderse que dicha recuperación
REGIONALES Y puede hacerse en cualquier momento desde
que “la entidad estatal tenga conocimiento”
LOCALES, REPELER de la invasión u ocupación ilegal, por ejemplo,
TODO TIPO DE que habiendo tomado conocimiento de la
INVASIONES U ocupación recién se accione pasado un mes,
meses o años.
OCUPACIONES Esta interpretación desnaturaliza la norma
ILEGALES; y genera vacíos, con la consecuente incerti-
dumbre del mismo Estado y del ocupante
PERO TAMBIÉN ilegal; del primero debido a que la sociedad
RECUPERAR LOS exige la obligación de actuar a los llamados
PREDIOS INVADIDOS a hacerlo en forma oportuna, y en los segun-
dos, porque siempre estarán bajo amenaza de
U OCUPADOS desalojo; estado de incertidumbre y sospecha
ILEGALMENTE. que puede generar patologías mentales, lo
cual, sin duda, afecta la dignidad misma de
la persona.
ESPECIAL
La SBN distingue entre los plazos aplica-
bles a la recuperación extrajudicial de bienes
inmuebles por particulares y los del Estado.
Así, a través de su máximo representante,
Sonia Cordero Vásquez, se interpreta que el
propietario del terreno invadido en el caso de
los privados tiene 15 días para acudir y pedir
apoyo en la recuperación a la comisaría del
sector extrajudicialmente. Para inmuebles
estatales no existe límite de tiempo, ahí debe
acreditar que son propietarios del predio con
una ficha registral y llevar un plano para que
se identifique bien la ubicación del mismo.
Si recordásemos la legislación anterior, se
observaría que la SBN y los gobiernos regio-
nales y locales tenían como único mecanis-
mo para recuperar extrajudicialmente sus
inmuebles la defensa posesoria regulada en
el artículo 920 del Código Civil (CC), defensa
posesoria que se interpretó debía hacerse den-
tro de las 24 horas; ahora eso ha cambiado y es
dentro de 15 días; lo que obliga a plantearse
el problema si el artículo 65 debe ser aplicado
en concordancia con el actual artículo 920.
Si esto fuera así, entonces el Estado puede
recuperar sus predios solo en el plazo de 15
días desde que toma conocimiento de la in-
vasión u ocupación ilegal del predio, tanto
más si este procedimiento de recuperación
está destinado a crear mecanismos de acción
contra ciudadanos que ocuparon ilegalmente
un predio.
Conocimiento reciente de la invasión
Al expresar la norma que las entidades
“requerirán” el auxilio de la PNP para las
acciones de recuperación extrajudicial trae
como exigencia que se evalúe cuándo es que
la entidad tomó conocimiento, y para ello
salta a la luz los distintos medios probatorios
existentes, como documentales, testimoniales
o periciales; entre los documentales, el más
utilizado seguramente será la constatación
policial, pero también puede utilizarse me-
dios testimoniales para definir el arribo de
personal de la entidad al lugar o periciales
si luego de un levantamiento topográfico se
descubre que una parte del predio es materia
de usurpación; es a partir de este entonces en
que pueden proceder a solicitar el inicio de la
recuperación extrajudicial.
Lo común es que sea la PNP la que dé
aviso de la ocupación al mismo ente estatal;
entonces, desde la puesta en conocimiento,
dicha entidad tendría la obligación de actuar
lo más célere posible en la recuperación del
predio; por ello, la comunicación de la PNP
debe realizarse tanto al gobierno regional
o local como también a la SBN, que deberá
controlar y requerir el cumplimiento de la ley.
ESPECIAL
Facultad supervisora
Conforme al inciso d) del artículo 14.1 de la Ley
Nº 29151, la SBN tiene la facultad de supervisar
los bienes estatales, así como el cumplimiento
del debido procedimiento y de los actos que
ejecuten las entidades pertenecientes al Sistema
Nacional de Bienes Estatales.
Por ello, a fin de que la recuperación del
predio no sea ilusoria por omisiones de los
gobiernos regionales y locales, la ley ha esta-
blecido como obligación para la SBN, previo
a las acciones de recuperación extrajudicial
que pueda ejercitar ante las omisiones de estos
organismos estatales, el deber de requerir a la
entidad pública y proceder a recuperar el bien
dentro de los cinco días hábiles de notificado
el requerimiento. Vencido el plazo, procede
iniciar el trámite o proseguir con el ya iniciado
para la recuperación extrajudicial. Se entiende
que dicha omisión debe merecer sanciones
administrativas y/o penales.
Improcedencia
de la oposición
La norma, al res-
ponder a cuestiones
de política estatal
y coyuntura so-
cial, es drástica
al prever que los
invasores u ocu-
pantes legales no
puedan recuperar
el predio mediante
los mecanismos de
defensa posesoria
del artículo 920 o
interdictos previsto en
el artículo 921 del CC.; es
obvio y, por ello, no se consigna
que tampoco pueden alegar derechos
prescriptorios en tanto los predios
del Estado son imprescriptibles por
mandato constitucional (artículo 73).
Además de ello, es más drásti-
ca cuando hace referencia a que el
afectado puede alegar derechos en la
vía judicial, pero con posterioridad a
la recuperación extrajudicial, es decir,
primero se recupera, luego se atiende
el cuestionamiento. Este mecanis-
mo, de por sí, es una puerta abier-
ta a posibles excesos, piénsese en
el hecho que una persona estuvo
poseyendo ininterrumpidamente
por más de ocho años; usa y usufruc-
túa el predio como si fuese propietaria;
dentro de la casa tiene menajes y ahorros
dinerarios; un día ingresa una nueva admi-
nistración del gobierno local propietario del
bien inmueble, este recién toma conocimiento
de que esa ocupación es ilegal, entonces ac-
ciona y logra recuperar el bien con el auxilio
de la PNP y sus agentes de serenazgo; quienes
entran al domicilio, sacan todas las cosas,
se pierden algunas de ellas. En la resistencia
lógica de los ocupantes, estos salen lesionados;
cuántos derechos se han afectado; piénsese
que la norma –a diferencia del artículo 920
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suplemento de
análisis legal 7
del CC– no prevé la abstención las vías de personas. ¿Esto es un acto de usurpación o
Actuación hecho no justificadas por las circunstancias.
Entonces, no prever mecanismos de protección
de invasión? Si bien por presunción legal el
Estado es posesionario de todos sus predios,
Cuando se obser- exige el artículo frente a posibles abusos por parte del Estado para que se configure el delito de usurpación,
ve que solo es una 311 del Código torna a la norma en una regla dictatorial y independientemente de hacer un juicio de
invasión, la PNP Procesal Penal; no republicana, sin el menor respeto de los tipicidad sobre el ejemplo, este se encuadraría
y quien recurra esto es, consti- derechos del ciudadano. en supuesto de hecho del inciso 4 del artículo
debe solucionar tuirse inmediata- 202 del Código Penal. Debe analizarse si dicho
el problema y mente y realizar Responsabilidad comportamiento tiene el agregado o plus de
tomar decisiones una inspección No era necesario disponer que la recuperación tornarlo como un acto intolerable a la luz de
conforme lo fiscal para poder extrajudicial no exoneraba de responsabilidad la sociedad como para merecer una pena. En
impone y faculta en el futuro soli- civil y/o penal a quienes ocuparon de manera nuestro entender, este acto solo es un invasión
el artículo 66. citar un desalojo ilegal los predios de propiedad estatal, pues y merece una sanción administrativa, que
Sin embargo, en judicial preven- esto es obvio al tratarse de una recuperación implicaría un sanción pecuniaria.
caso se verifiquen tivo. Indepen- administrativa; y no necesariamente toda Es indudable que muchos de estos actos
actos de usurpa- dientemente de invasión u ocupación es un acto de usurpa- de invasión llevan consigo una sobrecarga
ción, entonces su actuación, en ción; piénsese en la persona que invade, pero de delitos, piénsese en el caso que dichos pre-
se debe poner en paralelo el Estado no tiene el ánimo de poseer sino de enajenar. dios efectivamente están siendo posesionados
conocimiento o el perjudicado Hipotéticamente podemos ver que en un aunque sea mediatamente por el Estado y
del Ministerio particular puede predio, de tres hectáreas, baldío, sin un car- aún así proceden a invadirlos, no solo come-
Público, para que ejercer sus dere- tel que lo identifique como predio estatal, terían delito de usurpación, sino que, al ser
actúe junto con la chos y recuperar a las dos de la mañana es ocupado por 300 organizaciones previamente constituidas, su
PNP conforme lo sus bienes. conducta calzaría en una asociación
ilícita para delinquir, y
si medió precio para
su acceso, se con-
figura el delito de
estelionato (tráfico
de tierras).
Lo que si hubiese
resultado interesante
es que se recuerde la
obligación de impo-
ner multas a los in-
vasores y ocupantes
ilegales conforme al
literal I de los artícu-
los 14 y 19-A de la Ley
Nº 29151, Ley General
del Sistema Nacional de
Bienes Estatales, artículos in-
corporados conforme al artículo 58 de la ley
en comento.
Así, se establece como una nueva facultad de
la SBN la de sancionar y aplicar medidas correc-
tivas a los particulares que promuevan o invadan
predios de propiedad estatal bajo la titularidad de
dominio y administración de la SBN. Mientras
que el artículo 19 considera como conductas in-
fractoras las cometidas por particulares sobre
los predios de propiedad estatal bajo titula-
ridad de dominio y administración de las
entidades comprendidas en el artículo 8 de
la ley: 1. Promover invasiones. 2. Invadir
predios. 3. Construir, sin autorización
ni título alguno, edificaciones de mate-
rial noble o temporal sobre los predios.
Además, crea diversas sanciones que la
SBN puede aplicar como amonestación
y multa; así como aplicar las medidas
correctivas de incautación y decomiso
de bienes, solicitar la demolición y des-
trucción de bienes que sirvieron como
medio para la infracción, sin derecho a
reembolso ni indemnización. Esta nor-
ma debe ser implementada lo más pronto
posible en sus aspectos administrativos
y de ejecución coactiva, puesto que no
siempre en un acto de invasión hay un
acto de usurpación.Z
8 suplemento de
análisis legal Martes 3 de febrero de 2015 ESPECIAL

ACTUACIÓN POLICIAL ANTE LAS INVASIONES DE BIENES ESTATALES

La protección posesoria
CARLOS
AGUILAR MITAC
Prevención
Comandante PNP.
Seguridad Sin perjuicio del bienes del Estado
del Estado - combate frontal a y dar aviso de acti-
Región Policial
Callao las invasiones y a tudes sospechosas
los traficantes de a las autoridades.
terreno de parte c) Formular actas
de la PNP, algunas de abstención
ideas a manera y compromiso,
de prevención con la presencia

P
ara poder hablar de los anteceden- pueden ser las del fiscal de
tes de las invasiones, tenemos que siguientes: prevención del
preguntarnos ¿por qué se dieron y a) Patrullas delito, a fin de que
se vienen dando en un Estado de permanentes en personas que han
derecho? Para ello nos remontamos áreas identificadas sido sorprendidas
a los años setenta, cuando nacen las invasiones como sensibles o tratando de in-
como producto de las ideas socialistas naciona- susceptibles de ser vadir, no vuelvan
listas, bases que se vinieron repitiendo desde el invadidas. a cometer dicho
gobierno de los generales Juan Velasco Alvarado b) Sensibilización acto.
y Francisco Morales Bermúdez, luego con los a la población d) Difundir
presidentes Fernando Belaunde, Alan García y y autoridades material infor-
Alberto Fujimori. mediante charlas, mativo respecto
Es recién en el gobierno de Alejandro Toledo conferencias y a la problemática
en que se produce un cambio, el que se consolida otras actividades, de las invasiones,
con el gobierno actual, específicamente con la a fin de que se responsabilidad
expedición de la Ley Nº 30076 (tipifica las inva- comprometan a la penal y costo
siones como delito y crea la figura del desalojo protección de los social.
preventivo), y también se promulga la Ley Nº
30230 para la recuperación de predios del Estado
que modifica el artículo 920 del Código Civil, ción y la falta de programas de viviendas vienen
sobre la defensa posesoria. invadiendo y traficando terrenos del Estado.
Se advierte pues que, precisamente, para pre-
servar el Estado de derecho, la evolución norma- Acciones
tiva ha llevado a que se dicten normas severas. Para hacer frente a las invasiones, dentro del
marco legal, la Policía Nacional del Perú (PNP)
Normatividad ha creado la Dirección contra invasiones –pese a
La Constitución Política en su artículo 70 reconoce tener otras prioridades de seguridad ciudadana–
el derecho a la propiedad, al señalar que es un con la finalidad de evitar y contrarrestar todo
derecho inviolable, y que el Estado lo garantiza, tipo de invasiones. Asimismo, las unidades de
facultando a su titular el uso, el goce, la explotación seguridad del Estado, con apoyo de los contra-
y la disposición, en armonía con el bien común motines a escala nacional, vienen desarrollando
y conforme a ley. dicha función.
Por su parte, la posesión es un acto de señorío, Al tipificarse las invasiones (mediante actos
dominación o poder de hecho sobre un bien o una ocultos), así como al recuperarse los predios den-
cosa, lo cual produce efectos de derecho, cuyo tro de los 15 días desde que el poseedor toma
modo de adquisición viene a ser la tradición; y conocimiento, y que el propietario puede
como excepción la adquisición originaria esta- ejercer este derecho cuando no existan
blecida por ley. edificaciones o exista proceso, la actua-
En el artículo 912 del Código Civil se señala que ción de los policías, fiscales y jueces
“todo poseedor es reputado propietario” mientras obliga a un cambio de mentalidad
no se pruebe lo contrario. respecto a la seudoposesión y la
Es este el contexto de la aprobación de estas propiedad (comprobada).
normas que buscan garantizar la propiedad y El trinomio PNP, Mi-
su recuperación extrajudicial, así como a la po- nisterio Público y Poder
sesión –pero la verdadera posesión– no aquella Judicial, debe tener una
de quienes que con la fachada de transferencias idea clara para combatir las
de posesiones se han apropiado de grandes áreas invasiones o las ocupaciones
de terrenos y luego lo han negociado, así como ilegales, así como las usurpacio-
aquellos que utilizando la necesidad de la pobla- nes de lotes o viviendas.◗