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Teoría de la burocracia
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Torres, H. Z. (2014). Teoría general de la administración (2a. ed.). Retrieved from http://ebookcentral.proquest.com
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Mapa conceptual
t De A. Etzioni
t R. Mayntz t Racionalistas
Sociología t Max Weber
Crítica t Mecanicistas
t Conservadores
t Descriptivas y explicativas
Exceso de
reglas y
trámites
Autoridad
Burocracia Poder
Legitimación
Poder de las
oficinas Legitimación
y autoridad
Control t Tradicional
t Burocrática
t Carismática
Estructura
burocrática
t Reglas
t Jerarquía
t Propiedad separada
t Todo por escrito
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TEO RÍA DE
Modelos
LA B U R OCRACIA
burocráticos
19 4 7
t Weber
t Selznick
OR
t Merton
ÍG
t Gouldner
EN
ES
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5&03¶"%&-"#630$3"$*" CAPÍTULO 9 229
Sociología
itas memorables
Escuela de las
Desarrollo El don más noble y excelente que
relaciones el cielo ha concedido al hombre
organizacional
humanas es la razón, y entre todos los
(DO)
enemigos con los que la razón
tiene que luchar, el placer es el más
importante.
TEO RÍA D E LA Marco Tulio Cicerón (106-43 a.C.),
B U R O CR A CIA orador
estructuralista
Debemos por lo tanto demandar,
Teoría en el nombre de la tolerancia,
de la el derecho de no tolerar a los
Escuela intolerantes.
contingencia
matemática Karl Popper (1902-1994),
filósofo
Teoría de
sistemas
ábula
FIGURA IV.9.1 Desarrollo de enfoque organizacional.1 El labrador y la cigüeña
Felix María Samaniego (1745-1801)
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— Nada me satisface.
— Respondió el hombre airado.
4 Mayntz, R., Sociología de la organización, Madrid, España, Alianza Editorial, 1990, pp.
105-138.
5 Pinchot, G. y Pinchot, E., The end of bureaucracy and the rise of the intelligent organi- Riddestrale, J. y Noredstrom, K. A.,
zation, San Francisco, Estados Unidos, Berrett-Koehler Publishers, 1993, pp. 21-29, Karaoke capitalism, Madrid, España,
en ibid. Daff, R., p. 172. 0EARSON 0RENTICE
(ALL P
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232 TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN
Definición de burocracia
La palabra burocracia proviene del vocablo francés bureau (oficina) y del vocablo griego kratos (poder),
por lo que etimológicamente, entonces, significa influencia excesiva de los empleados públicos en los
negocios del Estado.7
De ahí se extiende al campo de los economistas para decir que la burocracia es gobierno de funcio-
narios, literalmente, la gente de oficina.
Frecuentemente se emplea para denominar un sistema de administración corrupto, ineficiente y
abultado. Con sentido similar, la palabra puede emplearse concretamente para denominar a un grupo
de administradores.
Muchas veces se equipara la burocracia con el trabajo administrativo gubernamental en los países
adelantados, que se desarrolla junto con la creciente intervención gubernamental en los asuntos eco-
nómicos, aunque también surgen tendencias burocráticas en muchas grandes empresas.
Shumpeter empleó el término para describir aquellas empresas industriales gigantes en donde el
término técnico y económico ha quedado reducido a rutina y ha despreciado la importancia del entre-
preneur individual.8
Así pues, como inicialmente el término surgió para definir el trabajo en las oficinas, también se
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observó que este se hacía o lo hacían engorroso, pesado y tardado, principalmente en las oficinas del
gobierno; motivo por el cual se pensó que los escritorios tenían mucho poder, a tal grado que los usua-
rios mismos sentían que las oficinas eran muy poderosas.
Max Weber empleó el término burocracia para explicar cómo la buena marcha de una organiza-
ción se da cuando existe una autoridad que dirige y coordina las tareas de las organizaciones con
mano fuerte pero fundado en la razón, es así que para Weber, burocracia se refiere al racionalismo del trabajo
colectivo, sin dejar de percibir que aunque la burocracia podría ser una amenaza a las libertades persona-
les básicas, también reconoció que era la forma más eficiente posible de organización.
7 Jackson, Inc., editores, Diccionario léxico hispánico (9a. edición), México, D. W. M. Jackson, Inc., 1982, p. 249.
8 Seldon, A. y Pennance, F. G., recopiladores, Diccionario de economía, Barcelona, España, Ediciones Orbis, 1983, p. 88.
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5&03¶"%&-"#630$3"$*" CAPÍTULO 9 233
Legitimación y autoridad
Max Weber es un reconocido teórico del poder, se preocupó por la dis-
tribución del mismo en los departamentos de las organizaciones de es-
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9 Weber, M., The theory of social and economic organization, traducción de A. M. Hen-
derson y Talcott Parsons, Nueva York, Oxford University Press, 1947, p. 334.
10 Gert, H. H. y Mill, C.W., traductores, From Max Weber: enssays in sociology. Nueva
11
York, Oxford University Press, 1946, p. 214. Ibid., Riddestrale, J. y Nordstrom, K. A., p.
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234 TEORÍA GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN
las reglas organizacionales. Son sistemas políticos en términos de la adjudicación de recursos. El poder
se distribuye entre los privilegiados y los subprivilegiados (véase cápsula cultural). En la terminología
de Mintzberg, podemos pensar al poder “en y alredor” de las organizaciones.12
Qué caracteriza a las estructuras más racionales de poder.Viene entonces el concepto de legitimación
de Weber con una nueva perspectiva, el juego entre el poder de control y la capacidad de legitimación.
Entiéndase por legitimación la capacidad de justificar.
Las organizaciones que Max Weber designa como burocráticas, comenta Amitai Etzioni, establecen
normas y necesitan hacerlas cumplir; tienen reglas y reglamentos y emiten órdenes que deben ser cum-
plidas si las organizaciones han de funcionar efectivamente.
Hasta cierto grado, la organización puede descansar en su poder para hacer que los participantes
obedezcan; es decir, puede usar alguno de sus recursos para recompensar a los que siguen sus reglas y
castigar a los que no lo hacen.
Semejante disciplina no requiere que el quien recibe la orden esté de acuerdo con ella y ciertamente
que no la acepte como moralmente justificada. Puede cumplir una orden para evitar pérdida de dinero
o prestigio. Hasta cierto punto la organización puede mantener la disciplina manejando diversas re-
compensas y sanciones a fin de asegurar el máximo de contenido y el mínimo de decepción.13
En una organización con reglas y disciplina, para lograr los fines de la organización, estas deben ser
obedecidas. Para ello Weber introduce el concepto de poder entendiéndolo como:
La capacidad que tiene A para hacer que B haga lo que A quiere, incluso, aunque B no lo quiera y,
para ello, en el mejor de los casos los administradores tienen que legitimar el poder; es decir, justificarlo.
La legitimación aumenta el poder sin que necesariamente el trabajador aumente su interés material
por la obediencia o que las normas le sean más agradables; es posible que eso no suceda, pero sí suce-
derá el cumplimiento de la necesidad de seguir normas con las que están de acuerdo, en vez de estar en
conflicto con el propio sistema de valores.
Es oportuno comentar que el terreno de la legitimación y satisfacción de necesidades a menudo se
confunden, pues mientras algunas órdenes legítimas son satisfactorias, otras muchas pueden ser legíti-
mas y no satisfactorias, y otras incluso pueden ser ilegítimas pero satisfactorias.
Así los tres conceptos esenciales de Weber se pueden sintetizar en:
Poder:
Capacidad de inducir a la aceptación de las reglas.
Legitimación:
Aceptación del ejercicio del poder porque está de acuerdo con los valores sostenidos por los
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trabajadores.
Autoridad:
La combinación de ambas, es decir, el poder que se considera legítimo.
12 Hall, R. H., Organizaciones estructuras, procesos y resultados (6a. edición), México, Prentice-Hall, 1996, p. 119.
13 Etzioni, A., Organizaciones modernas, México, UTEHA, 1979, p. 91.
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TEORÍA DE LA BUROCRACIA CAPÍTULO 9 235
Max Weber propone que para que una organización funcione efectiva y eficientemente el instru-
mento apropiado requiere de la autoridad burocrática; que las actividades de las organizaciones en las
unidades sociales tradicionales no están lo suficientemente inmunizadas contra las condiciones irrele-
vantes, políticas, estratificación y de parentesco, y por eso no permiten que se ejerza la racionalidad del
proceso productivo o administrativo; y que las relaciones carismáticas carecen de una división sistemá-
tica del trabajo, especialización o de especialidad.
Estructura burocrática
La referencia obligada para este punto es el libro fuente de Max Weber, The theory of social and economic
organization.Todos los autores, al tratar la estructura burocrática, necesariamente aluden a Weber, como:
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Para A. Etzioni, el punto central de la estructura burocrática está en explicar qué permite a una es-
tructura ser altamente racional; y propone siete rubros para explicarlo (cuadro IV.9.3):
Desde luego que la concepción de Weber no es una concepción perfecta, adolece de serias defi-
ciencias teóricas que ya los críticos se han encargado de manifestar; como por ejemplo, sus disfunciones
en cuanto a que existe exceso de formalismo y de papeleo y resistencia al cambio; se despersonaliza
la relación; se exhiben señales de autoridad; se dificulta la atención a clientes, y los procedimientos se
vuelven rutinarios.15
15 Chiavenato, J., Introducción a la teoría general de la administración (7a. edición), México, McGraw-Hill, 2006, pp. 230-232.
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TEORÍA DE LA BUROCRACIA CAPÍTULO 9 237
La teoría de M. Weber argumenta de manera mucho más amplia sobre la estructura pero mencio-
nemos solo dos puntos más:
¿Qué pasa con las personas que administran las organizaciones en la concepción burocrática?
¿Qué sucede cuando se retira el titular de los rangos superiores?
Esta crisis de sucesión se hace en particular evidente en los estados totalitarios, en las iglesias, los
ejércitos y desde luego también en las empresas. Se podrían recordar las situaciones que se dieron,
por ejemplo, en Rusia a la muerte de Stalin, en la Iglesia católica a la muerte de Juan Pablo II, lo
que sucedió en Coca-Cola a la muerte de Roberto Goizueta o lo que pasó con los hunos con la
muerte de Atila.
informal que se mantiene en todas las corporaciones, ni el hecho de que la conducta humana sea variable,
no una constante.
Las dos omisiones y la existencia de otras más pueden cuestionar el éxito de los planteamientos teó-
ricos de cualesquier propuesta y el modelo burocrático no fue la excepción.Varios autores, entre ellos
Robert Merton, Philip Selznick y Alvin Gouldner, detectaron faltantes a la propuesta de Max Weber.
A este respecto, Idalberto Chiavenato presenta cuatro modelos de estructura burocrática acompa-
ñados de una redacción descriptiva que, en resumen, son presentados en la figura IV.9.2.16
En la figura IV.9.2 es posible detectar que el modelo semilla de Max Weber estuvo concebido para
alcanzar la eficiencia de las organizaciones, con la condición de que operara con las características que
ESTRUCTURA RACIONAL
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Lo esperado Lo no esperado
Lo ideal Lo real
PROPUESTA DE PROPUESTA DE
ROBERT MERTON PHILIP SELZNICK
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TEORÍA DE LA BUROCRACIA CAPÍTULO 9 239
el modelo involucra (racionalidad, control, poder, legitimación, autoridad…). Siempre y cuando sea en
un contexto carteris paribus, es decir, que el resto de variables o características permanezcan constantes
o que no interfieran en el modelo.
Es así que, Merton, Selznick, Gouldner, Etzioni, Kartz y Kahn, Blau, Perrow y todos los autores
que se han adentrado en el estudio de la teoría de la burocracia, siempre encontraron algo que sin duda
mejorará la argumentación inicial de Weber.
Vemos que Merton descubrió que el modelo inicial no contempló una serie de consecuencias no
previstas que vendrían a cuestionar el buen funcionamiento; por ejemplo, la rigidez de comporta-
miento y las dificultades que se presentarían en la atención a los clientes al estar sujetos a un conjunto
de reglas que, sin duda, interferirían en una toma de decisiones cuando en determinado momento
pudiera exigir.
Selznick vio que el modelo de Weber no tomó en cuenta la dificultad que se podría presentar cuan-
do los miembros de los distintos niveles no captaron de la misma manera cuáles eran los objetivos y
cómo se iban a alcanzar.
a) Que los errores que se le atribuyen a la burocracia no son errores de conceptos, sino consecuencias
por no aplicar apropiadamente la teoría.
b) Que las aplicaciones internas incluso cuando son saludables, oscurecen la verdadera naturaleza de
la burocracia debido a que el impacto sobre la sociedad es más importante que el impacto sobre los
miembros de una organización.17
t No necesariamente el retiro de los administradores de rango superior implica una importante crisis
para la organización; al contrario, la organización puede verse rejuvenecida cuando muere el fun-
dador o se retiran quienes ocupan puestos de alta dirección.
En principio puede haber deterioro pero enseguida aparece otro jefe carismático que recupera
o incluso supera la preeminencia anterior.
t Se exagera al pensar que solo se presenten tres tipos de autoridad (tradicional, burocrática y caris-
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17 Parrow, Ch., Complex organizations: a critical essay, Glenview, Ill.: Scott Foresman and Company, 1972, p. 6.
18 Ibid., Etzioni, A., pp.101-102.
19 Etzoni, A., A comparative analysis of complex organization, Nueva York,The FreePress of Glencoe, 1961, caps. IX y X.
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