Crónica

DIRECCIÓN GENERAL DE CASAS

DE LA CULTURA JURÍDICA

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL
00121/2017-00
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ
PLENO
3/07/2018

CRÓNICA DE LA
CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 121/2017

MINISTRO PONENTE: JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ

SECRETARIOS DE ESTUDIO Y CUENTA: LAURA PATRICIA
ROJAS ZAMUDIO Y RAÚL MANUEL MEJÍA GARZA

TRIBUNAL PLENO DE LA
SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

INVALIDEZ DEL ARTÍCULO 124, FRACCIÓN II, DE LA LEY DEL

SERVICIO CIVIL DEL ESTADO DE MORELOS

Redacción: Ignacio Zepeda Garduño*

El Municipio de Cuernavaca, Estado de Morelos promovió una controversia

constitucional, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo en la que demandó
la invalidez del artículo 124, fracción II,1 de la Ley del Servicio Civil de dicha entidad,
publicada en el Periódico Oficial local el 6 de septiembre de 2000, así como del
acuerdo dictado por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje el 22 de marzo de
2017, en el que ordenó la destitución del Presidente Municipal de Cuernavaca por
no dar cumplimiento a la resolución de un laudo laboral.

El Ministro Presidente ordenó formar y registrar el expediente de la controversia

constitucional de mérito y la turnó al señor Ministro José Ramón Cossío Díaz a
efecto de que actuara como instructor en el procedimiento y formulara el proyecto
de resolución correspondiente, el cual fue sometido a consideración de los

1 Artículo 124.- Las infracciones a la presente Ley que no tengan establecida otra sanción y la desobediencia a las
resoluciones del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, se castigarán:
[…]
II.- Con destitución del infractor sin responsabilidad para el Gobierno del Estado o de los municipios. Estas sanciones serán
impuestas en su caso, por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje.

*Funcionario adscrito a la Dirección General de Casas de la Cultura Jurídica de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Ministros integrantes del Pleno y discutido en las sesiones públicas de los días 2 y
3 de julio de 2018.

En ese orden, el Ministro Presidente puso a consideración de los señores

Ministros los primeros cinco apartados de la propuesta, correspondientes a los
antecedentes, trámite, competencia, precisión de los actos y las normas
impugnadas y oportunidad de la demanda. Dichos considerandos fueron
aprobados en votación económica por unanimidad de diez votos.

Posteriormente, el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz presentó los

apartados relativos a la legitimación activa y legitimación pasiva. El Ministro
ponente consideró que por las características del asunto no había ningún
elemento a discutir en este punto. El Ministro Presidente, sometió a votación el
apartado, el cual fue aprobado en votación económica por unanimidad de votos.

En relación al apartado de las causas de improcedencia, el Secretario de

Gobierno y el Poder Ejecutivo señalaron en sus contestaciones que el municipio
actor carecía de interés legítimo porque el Secretario General de gobierno no
realizó ningún acto de afectación directa; de igual manera, el Poder Legislativo
local estimó que el municipio actor no contaba con interés legítimo, porque no
resentía una afectación en su esfera de atribuciones, ya que de conformidad con
el artículo 40, fracción II, de la Constitución local es facultad del Congreso local
expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes, decretos y acuerdos para el
gobierno y administración interior del Estado, por lo que no se invadió el ámbito
competencial del municipio ni su autonomía.

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El proyecto propuso desestimar las causas de improcedencia hechas valer por los
Poderes Ejecutivo y Legislativo; en razón de que ello involucraba un aspecto que
debía ser analizado en el fondo del asunto.

En ese orden, el señor Ministro Presidente Luis María Aguilar Morales sometió
a votación la propuesta, la cual se aprobó en votación económica por unanimidad
de diez votos de los señores Ministros.

Respecto al estudio de fondo, el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz

precisó que en el proyecto se analizó, en primer lugar, la constitucionalidad de la
norma general impugnada y, en segundo lugar, el acto concreto de aplicación. En
cuanto se refiere al primer tema, se señaló que el municipio actor planteó que el
artículo 124, fracción II, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos violaba
el artículo 115, fracción I, de la Constitución, porque facultaba al Tribunal Estatal
de Conciliación y Arbitraje de la entidad para destituir al infractor que no cumpliera
con sus resoluciones, por lo que consideró afectaba la integración del municipio,
puesto que el artículo 115 constitucional prevé la suspensión o revocación de
mandato de alguno de los miembros del ayuntamiento únicamente por causa
grave prevista en la ley local y con la aprobación de las dos terceras partes de los
integrantes del Congreso local.

En la propuesta presentada por el señor Ministro, se reconocía la validez del

artículo impugnado, en razón de que, conforme a los precedentes no contravenía
lo dispuesto en el precepto 115, fracción I, de la Constitución Federal, ya que si
bien facultaba al Tribunal de Conciliación y Arbitraje de la entidad para destituir a
los infractores que no obedecieran a sus resoluciones, no indicaba de manera
expresa que dicho tribunal laboral pudiera sancionar a algún integrante de un

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ayuntamiento que haya sido electo popularmente, como son el presidente
municipal, los síndicos y los regidores.

Asimismo, el Ministro ponente agregó que, de una interpretación del sistema

constitucional federal y local, era facultad exclusiva de las legislaturas locales
suspender o revocar el mandato de algunos de los integrantes del ayuntamiento
electos popularmente, por lo que propuso declarar la invalidez del acuerdo de 22
de marzo de 2017, emitido por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, en el
que sancionó al Presidente Municipal de Cuernavaca, Morelos.

En uso de la voz, el señor Ministro Alberto Pérez Dayán planteó la posibilidad de

que, previo al estudio del concepto de invalidez esgrimido, la norma impugnada
fuera revisada en las formalidades de su creación, para advertir si cumplió o no el
requisito de la Constitución del Estado, consistente en que para ese tipo de
decretos de norma, debía mediar el refrendo por parte del secretario del ramo
respectivo.

Recordó que en el asunto, se combatió el contenido de la norma y su acto de

aplicación, es decir, la destitución del Presidente Municipal de Cuernavaca, por lo
que se tuvieron como autoridades demandadas al Poder Ejecutivo y al Poder
Legislativo del Estado, incluyendo al secretario del ramo respectivo, a quien le
correspondía refrendar los decretos de ley. En esa perspectiva, apuntó que el
proyecto determinó que las autoridades demandadas tenían legitimación pasiva,
precisando que al secretario se le reconocía esa función constitucional.

Aclaró que en el caso concreto, no había un argumento en contra del

procedimiento legislativo de la norma impugnada, por lo que el proyecto estudió
directamente el fondo del precepto para reconocer su validez, en tanto que

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concuerda con el artículo 115, fracción I, constitucional; no obstante puntualizó
que los siguientes dos asuntos en la lista2 eran muy similares, con la única
diferencia en que en ellos hubo un argumento de invalidez específico de la falta de
refrendo.

En ese contexto e independientemente que no existiera un argumento por falta de

refrendo, sugirió analizar ese aspecto en un primer momento y después entrar el
fondo del asunto.

El señor Ministro José Ramón Cossío Díaz hizo la aclaración que en el caso no
se reclamó la falta de refrendo del secretario del ramo respectivo. Estimó que
podría discutirse si era factible o no analizarse primeramente el vicio del
procedimiento legislativo, para en su caso, determinar lo que correspondiera.
Personalmente, consideró que el vicio no se actualizaba.

Por lo anterior, el señor Ministro Presidente Luis María Aguilar Morales indicó
que en primer lugar, se tendría que tomar un acuerdo respecto de si se estudiaría
la falta de refrendo, no obstante que no fue planteada expresamente en la
demanda.

Al hacer uso de la palabra el señor Ministro José Fernando Franco González

Salas, consideró que el proyecto resultaba correcto, dados los precedentes,
además de que la Ley Reglamentaria de la materia prevé que los efectos serán
exclusivamente para la parte que impugna.

Concordó con el diseño de que la controversia constitucional permite la suplencia

de la queja, siempre y cuando haya un principio del planteamiento, lo que en el

2 Controversias constitucionales 173/2016 y 67/2016, promovidas por los municipios de Temoac y Jojutla, ambos del Estado
de Morelos.

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caso no existe; consecuentemente, el proyecto resuelve adecuadamente el
problema planteado y coincidió en que era constitucional el artículo impugnado.
En ese mismo orden, la señora Ministra Norma Lucía Piña Hernández subrayó
que el argumento de falta de refrendo no fue planteado en la demanda, sin
embargo, el artículo 40 de la Ley Reglamentaria establece expresamente el deber
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de suplir la deficiencia de la
demanda, por lo que, si bien se impugnaron actos concretos en la controversia
constitucional, si se reclama una ley como acto concreto y se estima que es
inválida, traerá como consecuencia la invalidez del acto concreto de su aplicación
para el accionante, no así la expulsión de la norma del orden jurídico.

Por consiguiente, siguiendo los precedentes del Alto Tribunal y tomando en cuenta
que el artículo en cuestión fue expresamente un acto impugnado, se debía suplir
la deficiencia de la queja, como sugirió el señor Ministro Alberto Pérez Dayán
para estudiar la falta de refrendo prioritariamente, además de que técnicamente,
primero deberían analizarse las cuestiones atinentes al proceso legislativo y en su
caso declarar la invalidez de la norma y en consecuencia el acto concreto de
aplicación.

El señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea se pronunció en el sentido de

que tenía que estudiarse primero la violación al procedimiento legislativo en
suplencia de la queja. Asimismo, consideró que la falta de refrendo implicaba una
violación al procedimiento legislativo, similar a la falta de consulta previa a las
personas con discapacidad o a los pueblos y comunidades indígenas.

Por lo anterior, el señor Ministro Presidente Luis María Aguilar Morales sometió
a votación la pregunta consistente en si debería o no analizarse en suplencia de la
queja la falta de refrendo por parte del secretario del ramo al decreto que contiene

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la norma impugnada, respecto de la cual se expresó una mayoría de ocho votos
de los señores Ministros Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío
Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Pardo Rebolledo, Norma Lucía
Piña Hernández, Javier Laynez Potisek, Alberto Pérez Dayán y Luis María
Aguilar Morales, en el sentido de que se realizara dicho estudio. Los señores
Ministros José Fernando Franco González Salas y Eduardo Medina Mora I.
votaron en contra. El señor Ministro José Fernando Franco González Salas
formuló voto concurrente.3

Con la votación alcanzada, el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, modificó
el proyecto y propuso declarar la invalidez del artículo 124, fracción II, de la Ley
del Servicio Civil del Estado de Morelos, así como el acuerdo de 22 de marzo de
2017, emitido por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje en el que ordenó
destituir al Presidente Municipal de Cuernavaca por no haber dado cumplimiento a
un laudo laboral.

Por lo expuesto, el Ministro Presidente sometió a votación la propuesta modificada

del apartado relativo al análisis en suplencia, del procedimiento legislativo, la cual
se aprobó por unanimidad de diez votos de los señores Ministros.

El señor Ministro José Ramón Cossío Díaz presentó el apartado relativo a los
efectos. El proyecto modificado propuso: 1) determinar que las declaraciones de

3 El señor Ministro planteó que si bien compartía la decisión de fondo, su diferencia radicaba en que el análisis no podía
realizarse en suplencia de la deficiencia de la demanda, porque se estaba una controversia constitucional, cuya naturaleza
jurídica exige, al menos, la expresión de la causa de pedir, a diferencia de la acción de inconstitucionalidad.
Además, si bien el análisis de tales conceptos debe realizarse a la luz de la figura jurídica de la suplencia de la queja
deficiente, en términos del artículo 40 de la Ley Reglamentaria de la Materia, no debe perderse de vista que en la
controversia constitucional, dicha figura es una institución procesal que si bien fue establecida con la finalidad de hacer
prevalecer la Constitución como Ley Suprema, no puede ignorar las normas y cargas procesales que permean al litigio
constitucional y que se encuentran previstas en el mismo sistema legal, por lo tanto, está sujeta a ciertos parámetros
mínimos que permiten su funcionalidad.
Consecuentemente, en opinión del señor Ministro, no debió analizarse el planteamiento relacionado con la falta de refrendo
por el Secretario del ramo en el Decreto de la Ley del Servicio Civil del Estado Morelos, puesto que no fue formulado por el
Municipio actor en la controversia constitucional.

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invalidez decretadas tienen efectos exclusivamente entre las partes, 2) determinar
que las declaraciones de invalidez surtirían sus efectos a partir de la notificación
de los puntos resolutivos al Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje, por lo que
tal disposición inválida ya no podrá aplicarse al Municipio actor, y 3) determinar
que la resolución se publicaría en el Semanario Judicial de la Federación, Diario
Oficial de la Federación y Periódico Oficial del Estado.

En ese orden, el señor Ministro Luis María Aguilar Morales sometió a votación
la propuesta modificada, relativa a los efectos, la cual se aprobó en votación
económica por unanimidad de diez votos de los señores Ministros Alfredo
Gutiérrez Ortiz Mena, José Ramón Cossío Díaz, José Fernando Franco
González Salas, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Jorge Pardo Rebolledo,
Norma Lucía Piña Hernández, Eduardo Medina Mora I., Javier Laynez
Potisek, Alberto Pérez Dayán y Luis María Aguilar Morales

Por lo anterior, el Tribunal Pleno determinó que el procedimiento legislativo que

dio vida a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, no dio cumplimiento al
requisito de validez exigido por los artículos 76 4 de la Constitución y 95 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública, ambos ordenamientos locales vigentes en
la fecha de expedición del decreto promulgatorio y de su publicación en el
Periódico Oficial de 6 de septiembre de 2000.

Puntos resolutivos:

4 Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del Gobernador del Estado, deberán ser
suscritos por el Secretario de Despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda. El decreto promulgatorio que
realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por
el Secretario de Gobierno.
5 Artículo 9o.- Las leyes, decretos, reglamentos y demás disposiciones de carácter general que expida o promulgue el
ejecutivo, para que sean obligatorias deberán estar refrendadas por el Secretario General de Gobierno, por el Procurador
General de Justicia, en su caso, y por el secretario o secretarios a cuya dependencia competa el asunto, debiendo ser
publicados en el Periódico Oficial “Tierra y Libertad”.

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Primero. Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.
Segundo. Se declara la invalidez del artículo 124, fracción II, de la Ley del
Servicio Civil del Estado de Morelos, así como del acuerdo de veintidós de marzo
de dos mil diecisiete, emitido por el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del
Estado de Morelos en el que ordenó destituir al Presidente Municipal de
Cuernavaca por no haber dado cumplimiento al laudo laboral. La declaratoria de
invalidez tendrá efectos únicamente entre las partes a partir de la notificación de
los puntos resolutivos de esta resolución al Tribunal Estatal de Conciliación y
Arbitraje del Estado de Morelos.

Tercero. Publíquese esta ejecutoria en el Diario Oficial de la Federación, en el

Periódico Oficial del Estado de Morelos y en el Semanario Judicial de la
Federación.

La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos no asistió a las sesiones de 2

y 3 de julio de 2018 por desempeñar una comisión oficial.