El escándalo

de la desigualdad
en América Latina
y el Caribe

Un informe de Christian Aid

Abril de 2012
b

Contenido

Resumen ejecutivo 1

Introducción 4

Capítulo 1
Visión general de la desigualdad en la región 7

Capítulo 2
Identidad y desigualdad 18

Capítulo 3
Desigualdad de género 29

Capítulo 4
Desigualdad y gobernabilidad 39

Capítulo 5
La década perdida de Perú 45

Capítulo 6
Desigualdad y cambio climático 55

Capítulo 7
Conclusiones y recomendaciones 61

Notas 65

Este informe está dedicado a Sonia Pierre, quien falleció el 4 de diciembre de 2011. Sonia fue una destacada
activista de derechos humanos en República Dominicana y fundadora y directora de MUDHA, cuyo trabajo
Christian Aid apoya desde hace 20 años. Desde su temprana adolescencia, Sonia se manifestó sobre la desigualdad
y la situación de los dominicanos de origen haitiano, especialmente las mujeres, que viven en República
Dominicana. Fue una de las principales voces que condenan las prácticas actuales del gobierno dominicano
de revocar la nacionalidad a miles de dominicanos de origen haitiano. Ampliamente reconocida por su trabajo
en derechos humanos, en 2007 recibió el Premio de Derechos Humanos Robert F. Kennedy, y en 2010 Hillary
Clinton le entregó el Premio Internacional a las Mujeres de Coraje. Al ser el rostro internacional de la defensa
de los derechos humanos de los haitianos y sus descendientes en República Dominicana, Sonia y su familia
tuvieron que enfrentar un alto grado de discriminación. A pesar de ello, siguió adelante con increíble fortaleza
y compasión y habló de su amor por el país. Se echarán muy de menos su coraje y su determinación.

Foto de portada: una familia pobre en su ventana de barrotes en la favela o barriada de Calafate, en las afueras
de Salvador. Brasil está entre los primeros 10 países en el mundo en desigualdad del ingreso.
Christian Aid/Kevin Leighton
 Resumen ejecutivo El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Resumen
ejecutivo
La desigualdad en América Latina
y el Caribe es profunda y generalizada.
La región tiene los más altos niveles
de desigualdad del ingreso en el mundo,
una situación que no ha variado en más
de cuatro décadas. También hay grandes
brechas entre ricos y pobres con respecto
a la prestación de servicios básicos,
y marcadas diferencias entre zonas
urbanas y rurales, entre poblaciones
indígenas y afrodescendientes y grupos
blancos, y entre hombres y mujeres.
Sin embargo, debe reconocerse que la
región ha realizado algunos avances
tanto en reducir la pobreza como en cierta
medida en reducir las desigualdades.
Esta publicación busca informar sobre esos avances
y qué políticas están impulsando las principales mejoras,
así como examinar qué más debe hacerse. En particular,
trata de ir más allá de los promedios nacionales y exponer
las marcadas desigualdades entre grupos y territorios
que a menudo permanecen ocultas y sin ser reconocidas
en los debates públicos. También pone atención especial
a las cuestiones tributarias y presupuestarias, dado
que la política tributaria tiene un enorme potencial
para reducir la pobreza y las desigualdades, así como
a la cuestión de la propiedad de la tierra como otra área
clave responsable de la desigualdad estructural arraigada
en la región. Además, intentamos dejar claro el vínculo
entre cambio climático y desigualdad, un tema que creemos
obtendrá más atención en el futuro. En todo el documento,
una de nuestras preocupaciones primordiales es la cuestión
de la gobernabilidad, el papel de la élite de la región
y la viabilidad política de las reformas estructurales
para reducir la desigualdad.
La evidencia de las últimas dos décadas del siglo pasado
muestra que en lo que se refiere a la igualdad, la región
realmente estuvo retrocediendo. Sin embargo, la última
década ha visto algunos logros muy importantes,
y el enfoque de la política social ha cambiado. Ha habido
un aumento en el gasto social, y se han establecido
programas para reducir la pobreza en muchos países.
Entre 2002 y 2011, la pobreza regional disminuyó en
12.5 puntos porcentuales. La desigualdad del ingreso
también ha disminuido en la mayoría de los países,
1
y la brecha se ha estado estrechando desde 2002.
Las políticas gubernamentales –en vez del crecimiento–
han sido los impulsores de los progresos. Ha surgido
un claro consenso de que los avances se deben al aumento
del empleo, el aumento de los salarios mínimos, el aumento
del gasto público (sobre todo en programas de protección
social) y mejoras en la educación. Se han hecho
particularmente buenos progresos en la prestación
de educación primaria, y la región también ha alcanzado
la paridad de género en todos los niveles de la educación.
Ahora la atención se está desplazando a buscar
una educación secundaria de alta calidad y financiada
por el sector público.
Si bien inicialmente esperábamos encontrar
que las poblaciones indígenas y afrodescendientes
sufrían mayores tasas de pobreza, también esperábamos
que estuviesen avanzando con la oleada positiva. En algunos
casos, sin embargo, nuestros hallazgos de que su calidad
de vida está empeorando y las brechas están creciendo
nos han sorprendido lamentablemente incluso a nosotros.
Por ejemplo, la tasa de pobreza entre la población indígena
en Guatemala está de hecho aumentando rápidamente,
en un 22 por ciento entre 2000 y 2006. La situación
de la población indígena de Guatemala sigue siendo crítica,
estimándose en 70 por ciento la tasa de malnutrición
entre los niños indígenas, casi el doble que los niños
no indígenas. En Nicaragua, las tasas de mortalidad
materna entre la población afrodescendiente e indígena
de la costa del Caribe aumentaron entre 2000 y 2007,
cuando cayeron en otras partes del país. Aunque
esperaríamos ver un ‘sesgo territorial a favor de la igualdad’
en las asignaciones presupuestarias, es difícil encontrar
evidencia de ello. En Perú, un análisis de las transferencias
presupuestarias a los departamentos da un ejemplo de cuán
poco ha hecho el gobierno peruano para aplicar un fuerte
criterio de promoción de la igualdad en sus decisiones
de asignación de recursos entre territorios.
Un avance significativo para la igualdad en la región
es que hay más mujeres trabajando. Sin embargo,
los progresos en este ámbito aún se ven frenados
por la carga del cuidado de los niños y la falta de
guarderías financiadas con fondos públicos para
mujeres pobres. En el trabajo, las mujeres también
son rutinariamente discriminadas, reciben salarios más
bajos y están sujetas a peores condiciones de trabajo
que los hombres. Esto es particularmente visible en
las zonas francas para la exportación y con las mujeres
trabajadoras en las plantaciones. También es una gran
preocupación con respecto a las trabajadoras domésticas,
que son ‘invisibles’, excluidas de las leyes laborales y la
protección social. Hay un creciente trabajo de organización
e incidencia en torno a la cuestión de las mujeres
2 Resumen ejecutivo El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
trabajadoras, incluso en relación con el trabajo doméstico
y la prestación de cuidado infantil. También hay cada vez
más preguntas acerca de si los programas de transferencia
condicional de dinero en efectivo ayudan o dificultan
la lucha contra la desigual división del trabajo en el hogar,
dado que las mujeres tienen que asistir a reuniones
y centros médicos y ayudar a cumplir con las condiciones,
lo que dificulta su potencial para trabajar y refuerza su papel
principal como cuidadoras. Este es un efecto secundario
poco discutido de estos muy elogiados programas
de transferencia de efectivo.
Una de las tareas más grandes de la región es hacer frente
a la ola de violencia contra las mujeres. Casi la mitad
de las mujeres de la región han sido víctimas de al menos
un acto de violencia sexual en sus vidas. La violencia
de género a menudo se lleva a cabo con impunidad.
Aun cuando existe legislación – como en Brasil –
en la práctica la mayoría de los jueces y policías no creen
que este tipo de violencia constituya un problema.
Las actitudes sociales culpan a las mujeres, y el clima
de impunidad significa que pocos perpetradores
son llevados ante la justicia. La sociedad generalmente
se ha insensibilizado ante este tipo de violencia, al punto
de que es vista como normal.
Además, la región sigue aplicando un modelo económico
inadecuado. Hay una profunda desigualdad entre las pocas
empresas grandes y la mayoría de las más pequeñas.
La diferencia de productividad es sustancial y hay muy poca
inversión pública canalizada para apoyar a las pequeñas
y medianas empresas. El foco puesto en la agroindustria
orientada a la exportación y las industrias extractivas
ha impulsado, en muchos casos, una reconcentración
de la propiedad de la tierra en los últimos 10 años,
en una región en que la riqueza y la propiedad de la tierra
han sido grandes áreas de preocupación durante décadas.
Documentamos las tendencias de la concentración
de la tierra en Brasil y Perú, y destacamos la fuerza
de la oposición – a veces oposición violenta – al progreso
de una reforma agraria que beneficie a los pobres rurales.
También se está haciendo cada vez más evidente
que el cambio climático puede llevar a profundizar
la desigualdad entre los ricos y los pobres. Este informe
destaca a Perú y el caso del derretimiento de los glaciares.
Este fenómeno pondrá en peligro directamente
los medios de subsistencia de miles de pequeños
agricultores, y amenazará el abastecimiento de agua
de Lima así como el actual funcionamiento del modelo
agroexportador fuertemente dependiente del agua.
Son los más pobres, los que viven sin sistemas de alerta
temprana, planes de emergencia, infraestructura o apoyo
financiero para hacer frente a los desastres, los que
sufrirán desproporcionadamente con el derretimiento
de los glaciares en el Perú. Hasta ahora hay un muy limitado
conjunto de estudios investigando esto y poca evidencia
de que los formuladores de políticas estén teniendo
en cuenta estos factores.
Ya es bien sabido que la región tendrá que
reformar sus estrategias económicas y energéticas
significativamente para asegurar que siga una ruta
de desarrollo limpio en el futuro. El actual modelo
de la región, basado en la extracción de recursos naturales,
la expansión de la agroindustria, minería, petróleo
y gas y la concentración de la tierra y de las industrias
forestales en sectores con toda una serie de impactos
ambientales negativos, simplemente no es propicio
para un desarrollo económico con bajas emisiones
de carbono. Existe cierto reconocimiento limitado de esto,
e identificamos alguna evidencia de que los países están
buscando una nueva dirección. República Dominicana
tiene un nuevo e importante proyecto de parques eólicos
y el objetivo de generar el 25 por ciento de su consumo
de energía con fuentes renovables para 2025. Brasil está
ampliando sus fuentes de energía alternativas, como
la energía hidroeléctrica, el etanol y el biodiésel. En Ecuador,
la famosa iniciativa Yasuní-ITT para obtener financiamiento
internacional para el cambio climático a cambio de renunciar
a la exploración de petróleo es otro ejemplo notable. Aun así,
el consenso claramente tiene que ser que los avances
son hasta ahora mínimos, a pesar de más de dos décadas
de debate. Realmente hay muy poco de que ser optimistas
acerca de la transformación a una estrategia de desarrollo
económico limpio.
El sistema tributario de la región es claramente su Talón
de Aquiles. Al tiempo que su concentración del ingreso
en los más ricos la diferencia claramente de cualquier
otra en el mundo, sus sistemas tributarios regresivos
y débiles no hacen nada para solucionar esto. Gravar
a los ricos adecuadamente sería de lejos la forma más
justa y más eficaz de aumentar los ingresos tributarios.
Pero la región está lejos de enfrentar este desafío con
eficacia, e impuestos progresivos tales como impuestos
sobre los ingresos personales e impuestos sobre
la propiedad son áreas lamentablemente muy descuidadas.
Los impuestos sobre la propiedad aportan sumas irrisorias,
y ya es hora de que los ricos de la región paguen la cuota
que les corresponde. Brasil es un buen ejemplo de esto;
su principal impuesto sobre la propiedad contribuyó con sólo
el 0.06 por ciento de la recaudación tributaria en 2008.
El problema de la desigualdad en la región no tiene
que ver sólo con la distribución del ingreso, sino
que es también el problema de quién detenta el poder.
La élite económica y política intransigente es una parte
 Resumen ejecutivo El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 3

importante de la realidad de la región, y el reciente

golpe de Estado en Honduras demuestra lo que puede
ocurrir cuando se desafían las estructuras tradicionales
del poder. Los avances – y su ausencia – en Bolivia
también proporcionan un ejemplo de cómo los esfuerzos
para reformar las estructuras políticas y económicas
tradicionales pueden ser resistidos por la élite. Las élites
se están beneficiando significativamente del modelo
económico actual, las tendencias de la concentración
de la tierra y los sistemas impositivos nacionales
que les hacen pagar pocos impuestos sobre sus activos
y sus ingresos. Su resistencia a los debates sobre
cuestiones clave tales como los impuestos, la tierra
y el salario mínimo sigue siendo fuerte, y los países tienen
la opción de enfrentarse a esto o encontrar un camino
negociado, o elementos de ambas cosas. Actualmente,
esta es la cuestión obvia que nadie parece querer tocar,
pues seguimos ‘juzgando’ la gobernabilidad sobre
indicadores tecnocráticos e ignoramos el poder y la política
reales. Ya es hora de un mayor reconocimiento nacional
e internacional de la necesidad de buscar arreglos
políticos con los gobiernos, la sociedad civil –y las élites–
que garanticen reformas estructurales que beneficien
a los pobres.
4 Introducción El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Introducción
Esta es la historia de la desigualdad
en América Latina y el Caribe,
una región donde la ubicación
geográfica y la raza o grupo étnico
son enormemente importantes
para determinar las oportunidades
de la vida. La desigualdad en la región
es profunda y está generalizada.
Los problemas que existen no lo son
sólo en relación con la desigualdad
del ingreso, aunque en este sentido
la región tiene la distinción de ser la
peor en el mundo. Hay grandes brechas
en la prestación de educación (es
excepcional que los niños más pobres
finalicen la educación secundaria),
en áreas tales como nutrición,
salud, acceso al agua y electricidad
y en las protecciones sociales básicas
como cobertura de seguridad social
y pensiones. Las mujeres sufren
desproporcionadamente los efectos
de la pobreza, la marginación,
la discriminación y la violencia.
Existen marcadas brechas entre las
zonas rurales y las urbanas, visibles
tendencias de concentración de la
tierra en manos de grandes empresas
y ricos propietarios, y una creciente
frecuencia de conflictos por la tierra.
Muchos de estos problemas afectan
gravemente a las poblaciones indígenas
y afrodescendientes de la región, que
cargan con la peor parte de las severas
desigualdades de la región. Los cada vez
más graves efectos del cambio climático
exponen a los pobres de la región
a amenazas cada vez más grandes
en que emergencias graves y de evolución
lenta erosionan los ingresos y activos
de los pobres. El potencial
de los impactos del cambio climático
para exacerbar las desigualdades tiene
aún que ser reconocido plenamente.
Al mismo tiempo, los altos niveles
de desigualdad no son sólo resultado
de la pobreza en toda la región, sino
que también causan pobreza, pues
los efectos de la desigualdad persistente
se acumulan con el tiempo.
Debe reconocerse que la región
ha logrado algunos avances. La última
década ha visto cierta reducción
de la pobreza, y en menor medida
algunas reducciones en la desigualdad
del ingreso. Sin embargo, debemos
hace frente continuamente a la ‘tiranía
de los promedios’.1 Aunque ha habido
una disminución general de la pobreza,
hay todavía dramáticas e insostenibles
desigualdades entre grupos y territorios.
Exponer estos extremos, las disparidades
entre y dentro de los países y las graves
repercusiones que está teniendo
la desigualdad en grupos específicos
de personas pobres es la base
fundamental de este informe. A pesar
de la aparente mejora en la reducción
de la desigualdad, la región aún tiene
un largo camino por recorrer. La falla
crítica es que las políticas públicas
no han sido diseñadas correctamente
para hacer frente a estos extremos.
Sin serios intentos para cambiar
 Introducción El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
‘La desigualdad recorre cinco siglos de discriminación racial, étnica
y de género, con ciudadanos de primera y segunda categoría. Recorre
una modernización hecha sobre la base de la peor distribución del
ingreso del mundo’
Alicia Bárcena, Secretaria Ejecutiva, Comisión Económica para América Latina y el Caribe2
las relaciones de poder y sin una revisión
general de las estructuras económicas
existentes, Christian Aid cree que seguir
progresando será imposible.
Las enormes desigualdades que existen
en la región están claramente vinculadas
al aumento de la delincuencia,
la violencia y la inestabilidad política
y social. Las tendencias de la creciente
violencia incluyen también impactos
desproporcionados sobre las mujeres.
El creciente problema de los feminicidios
en la región es un problema grave
que merece más atención internacional.
Los altos niveles de desigualdad socavan
el tejido mismo de la sociedad.
La región ha experimentado un giro
político a la izquierda desde finales
de los años noventa, con líderes como
Hugo Chávez en Venezuela, Luiz Inácio
Lula da Silva y Dilma Rousseff en Brasil,
Evo Morales en Bolivia, Rafael Correa
en Ecuador y, más recientemente,
Ollanta Humala en Perú. Desde luego,
todos estos líderes y partidos difieren
considerablemente entre sí, pero
todos han señalado un alejamiento
de los gobiernos anteriores en relación
con los problemas de la pobreza
y la desigualdad. Hay señales claras
de enfoques diferentes, particularmente
en relación al gasto social, y estos
enfoques sí contienen importantes
lecciones para otros países en desarrollo.
Sin embargo, incluso con este giro
a la izquierda y el cambio de retórica,
lo que es indiscutible es que han
5
estado ausentes medidas serias para
reducir la concentración de la riqueza
en la región.
La desigualdad no es sólo
una preocupación para América
Latina y el Caribe; en verdad es un
problema mundial. Ha habido muy
poco cambio en los ingresos de
los pobres durante las últimas dos
décadas. Si continúan las tendencias
actuales, pasarán más de 800 años
antes de que los mil millones de
personas más pobres consigan
10 por ciento de los ingresos mundiales.3
Las estadísticas del Reino Unido son
también menos que alentadoras.
Entre 1999 y 2009, el dinero ganado
por el decil más pobre disminuyó
en un 12 por ciento, mientras
que el dinero ganado por el decil más rico
aumentó en 37 por ciento.4 El coeficiente
de Gini en el Reino Unido subió
de 26 en 1979 a 40 en 2009. Las protestas
Ocupar Wall Street y Ocupar Londres
en Estados Unidos y el Reino Unido han
movilizado manifestantes para llamar
la atención sobre la desigualdad de la
riqueza entre el 1 por ciento del grupo
superior y el 99 por ciento restante.
‘Somos el 99 por ciento’ es ahora
una frase familiar. Todos tenemos mucho
de que estar preocupados.
Dentro del sector de desarrollo,
es claro ya que la desigualdad
debe urgentemente ser colocada
en el centro de los debates mundiales
sobre el desarrollo en los más
6 Introducción El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
altos niveles.5 Sabemos también
que la mayoría de los pobres del mundo
vive ahora en países de ingresos
medios.6 Existe un creciente
reconocimiento de que es hora de mirar
detrás de las estadísticas que hacen
titulares para entender el verdadero
rostro de la pobreza y la desigualdad
en los países en desarrollo.
En la región, muchos actores
están manifestándose cada vez
más fuertemente sobre la cuestión
de la desigualdad. Ya no es sólo
un tema para los movimientos sociales.
Esto da un atisbo de esperanza
de que la desigualdad se convierta
en un motor central de cambios
en las políticas. Sin embargo, el
cambio no es fácil. Esto es evidente
dado el malestar y las protestas que
sacuden a muchos países desarrollados
que están profundamente inmersos
en la crisis económica mundial.
Y ciertamente no será fácil en América
Latina y el Caribe, donde las élites
económicas y políticas y la aristocracia
agraria mantienen un férreo control
sobre la riqueza, los recursos naturales,
los espacios políticos y los medios de
comunicación de las naciones. La política
importa y la región se enfrenta
a una tarea cuesta arriba. Ha habido
pocos intentos reales de cambiar
estructuralmente la concentración
de la riqueza allí, y cuando se han
iniciado intentos, la fuerte oposición
de las élites generalmente ha estancado
las reformas.
Este informe comienza presentando
una visión general de las tendencias
regionales en relación con la pobreza
y la desigualdad, examinando
especialmente de cerca las políticas
tributarias (Capítulo 1). También
da especial atención a la situación
de los grupos indígenas
y afrodescendientes, dado que ellos
son afectados de manera
desproporcionada por la pobreza
y la exclusión social (Capítulo 2), así como
destaca las desigualdades de género
(Capítulo 3). En el Capítulo 4 nos fijamos
en la gobernabilidad y la desigualdad,
particularmente el papel de la élite,
y en el Capítulo 5 damos especial
atención a Perú, dados sus logros
macroeconómicos sorprendentes pero
progresos extremadamente pobres
en la lucha contra la desigualdad
en todas sus facetas. Por último,
llamamos la atención sobre el cambio
climático y su potencial para exacerbar
los ya altos niveles de desigualdad
prevalecientes en América Latina
y el Caribe (Capítulo 6), un tema
que seguramente recibirá más atención
en el futuro.
 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Visión general
de la desigualdad
en la región
Christian Aid/Susan Barry
En 1997 –después de un largo proceso de debates sobre la educación en República Dominicana– se estableció una ley para asegurar que el 4 por
ciento del PIB del país se gastase en educación. Y aún en 2009 sólo 2.3 por ciento del presupuesto se asignaba a la educación, un déficit real en el
compromiso del gobierno para apoyar esta inversión social.
La actual situación de desigualdad en la región tiene
profundas raíces históricas en la desigual distribución
de la tierra y otras formas de riqueza y poder político
que beneficiaron a una pequeña oligarquía agraria y comercial.
Sin embargo, también es indudable que las políticas
implementadas en el pasado reciente bajo el Consenso
de Washington7 tienen una parte de la responsabilidad.
La evidencia de las últimas dos décadas del siglo pasado
demuestra que en lo que se refiere a la igualdad la región
estuvo realmente retrocediendo.8 La crisis de la deuda
a inicios de los años ochenta seguida por programas
de ajuste estructural y la implementación de un modelo
de libre mercado llevaron a la reducción generalizada
del gasto social, la desregulación de los mercados
laborales y la privatización radical. Los impactos negativos
han sido bien documentados. Estos incluyen pobre
creación de empleo, alto subempleo y rápido crecimiento
de la economía informal, debilitamiento de los sindicatos,
salarios más bajos, aumento de la inseguridad en el empleo
y empeoramiento de la prestación de servicios sociales.
Desde la crisis financiera de 2008 se ha socavado
la credibilidad del Consenso de Washington, aunque
lamentablemente muchas de sus estructuras siguen
vigentes en la región. Sin embargo, principalmente
desde 2002 ha habido algunos avances y la última
década ha visto algunos logros muy importantes. Gracias
a un crecimiento positivo, y a una especie de cambio
completo de la política social, ha habido un aumento
7
en el gasto social, y se han adoptado programas
para reducir la pobreza. Entre 2002 y 2011, la pobreza
disminuyó en 12.5 puntos porcentuales (de 43.9 por ciento
a 31.4 por ciento).9 Para 2011, había 177 millones de personas
pobres y 70 millones de personas extremadamente
pobres. Los países con las tasas de pobreza más altas son
Haití, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Guatemala, Bolivia
y El Salvador, que tienen tasas de pobreza superiores
al 45 por ciento. De acuerdo con la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas,
la tasa de pobreza de Colombia disminuyó de 45.7 por ciento
en 2009 a 44.3 por ciento en 2010.
En 2009 y 2010, los comentaristas de la principal prensa
financiera mantuvieron generalmente que la región estaba
capeando la crisis económica relativamente bien. El más
reciente estudio regional de la CEPAL muestra que no
se han revertido las tendencias generales con respecto
a la reducción de la pobreza y la desigualdad. Como siempre,
algunos países merecen especial atención. La más reciente
evaluación de la pobreza en Guatemala muestra un aumento
en la pobreza de 51 por ciento en 2006 a 53 por ciento
en 2011.10 No hay duda ahora de que las preocupaciones
están creciendo. Los ingresos tributarios están empezando
a caer, las remesas están disminuyendo y los gobiernos
se están viendo obligados a reducir el gasto social.
El panorama regional general oculta también muchas
diferencias. Los países peor afectados por la crisis económica
son los de Centroamérica, el Caribe y México. Jamaica,
8 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

‘Ante esta flagrante desigualdad, se toman mediciones, se hacen

estimaciones, se crean índices, se debaten números... y se derraman
ríos de tinta en la elaboración de fórmulas sobre el papel, pero rara
vez en las últimas dos décadas se han preguntado los economistas
honestamente ¿por qué hay tanta gente pobre en este país,
en comparación con el volumen de riqueza creada?’
Profesor Alexandre Freitas Barbosa, CEBRAP, Brasil13

que tiene una alta dependencia de la industria del turismo los niveles de desigualdad estén bastante subestimados,
(y que está en proceso de contracción), está enfrentando pues las encuestas no captan las rentas de la propiedad.14
una situación extremadamente difícil en términos de finanzas
Vale la pena detenerse a considerar los propulsores
públicas. Su mala posición se ve agravada por una enorme
que ha habido detrás de las mejoras en la igualdad
carga de la deuda (123 por ciento del PIB).11 La desigualdad
en la última década. El consenso es que los siguientes
del ingreso en América Latina y el Caribe es la más
factores fueron importantes: aumento del empleo, aumento
pronunciada en el mundo y esto no ha cambiado en cuatro
de los salarios mínimos, aumento del gasto público
décadas. Es 36 por ciento más alta que en Asia oriental
(incluyendo particularmente programas de transferencias
y 18 por ciento más alta que el nivel reportado para África
monetarias condicionadas) y mejoras en la educación.15
subsahariana.12 En la mayoría de los países ha habido
Por otro lado, se ha encontrado que el crecimiento del PIB
algunas mejoras, y la brecha se está reduciendo desde 2002.
ha tenido un impacto limitado sobre la desigualdad
Aunque la disminución es leve no ha sido revertida por los
de ingreso.16 Aunque algunos podrían inclinarse a presumir
efectos de la crisis económica. Brasil es el país de la región
que la desigualdad ha disminuido como resultado del auge
que más está avanzando en reducir la desigualdad del ingreso.
de las materias primas y las altas tasas de crecimiento,
Allí han sido visibles tendencias positivas en los últimos
ha disminuido tanto en países de crecimiento rápido
15 años. Sin embargo, es importante señalar que en la gran
como en países de crecimiento lento.17 Lo que está muy
mayoría de países esta es una tendencia reciente y no hay
claro a partir de todas las investigaciones disponibles
garantía de que sea, en realidad, sostenible. Además,
es que la política del gobierno ha sido el factor crítico
debe reconocerse que hay una fuerte probabilidad de que
para asegurar los avances.

Lucha contra la desigualdad en Brasil

Christian Aid Brasil contrató a CEBRAP
para realizar una extensa investigación
sobre la desigualdad en Brasil.
Estas conclusiones se publicarán –
en Gran Bretaña, Irlanda y Brasil –
en 2012 en el informe El Brasil real:
La desigualdad detrás de
las estadísticas. El objetivo principal
del informe es mirar más allá
de los indicadores sociales y económicos
agregados para investigar el estado
actual de la desigualdad en Brasil,
presentando detalles desagregados
por zonas rurales y urbanas, estados
individuales y diferentes grupos
sociales, y diferenciando por género,
raza o color, calificaciones académicas
y grupos de edad. También examina
los factores que han impulsado
los logros positivos en términos
de reducción de la pobreza
y la desigualdad, y si las desigualdades
estructurales son ahora
una característica menor del capitalismo
en Brasil en comparación con el pasado.
Esta investigación es fundamental
dados los logros innegables de Brasil
con respecto al desarrollo económico,
reducción de la pobreza y la desigualdad
y las lecciones que pueden aprender
otros países en desarrollo
de la experiencia brasileña.
El positivo desempeño económico
de  Brasil durante la última década
está bien reconocido. Desde el comienzo
del gobierno del presidente Lula,
la experiencia ha sido de aumento
del empleo, aumento del salario mínimo
y aumento del gasto en seguridad social
y programas de transferencias
monetarias. El enfoque del gobierno
de Lula marcó efectivamente el regreso
del Estado brasileño como el motor
propulsor del proceso de la demanda,
la inversión y el crecimiento.
Incrementando los ingresos
de los pobres, el gobierno estimuló
efectivamente la demanda del mercado.
Ha habido un auge en las ventas
de bienes de consumo duraderos
y no duraderos, ayudando a establecer
nuevos niveles de producción
y de empleo en la industria y el sector
de servicios. Las dos intervenciones
más importantes en Brasil han sido
la aceleración de la actividad económica
y creación de empleo, y las políticas
sociales que han ayudado a distribuir
el ingreso directamente a los pobres.
Sin embargo, aunque los programas
de transferencia monetarias
son innegablemente una ayuda,
no explican la reducción de
la desigualdad del ingreso, a pesar
de que han contribuido a ella. El punto
de vista común en Brasil es asociar
la disminución reciente de
la desigualdad con las transferencias
monetarias a los pobres en el noreste
que no trabajan. Sin embargo,
las desigualdades del ingreso
disminuyeron más fuertemente
en las regiones con mayor ingreso
per cápita. Esta investigación encuentra
que la dinámica del mercado laboral –
políticas de creación de empleo y salario
mínimo– ha hecho la contribución más
significativa; un hallazgo respaldado
por IPEA, el centro de investigación
vinculado al gobierno y altamente
respetado, en sus propios estudios.
La disminución de la desigualdad
en Brasil fue más el efecto
de los salarios y planes de pensiones
indexados al salario mínimo
que de las transferencias monetarias,
que desempeñaron un papel
secundario. Se ha encontrado
que las transferencias monetarias
reducen la pobreza absoluta,
especialmente en las regiones más
pobres, pero no abordan la desigualdad
ni crean alternativas para la inclusión
social duradera, lo que significa
que no pueden hacer una contribución
significativa a la transformación
de la vida de los pobres.
 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 9

Además, mientras que la creación
de empleo en Brasil ha sido
uno de los aspectos más positivos
del desempeño económico reciente
del país, cabe preguntarse cuánto
podemos celebrar los avances logrados
en relación con la distribución
del ingreso. La investigación
del CEBRAP encuentra que 9 de cada
10 empleos creados en el mercado
laboral formal pagan salarios
que ofrecen menos de tres veces
el salario mínimo. Además, no ha habido
ninguna reducción en la desigualdad
del ingreso cuando la comparación
se basa en la relación entre
productividad e ingresos percibidos
por los trabajadores. Mientras
que la productividad industrial
ha crecido constantemente desde
el comienzo del gobierno de Lula,
los ingresos promedio de
los trabajadores no han mantenido
el mismo ritmo, lo que significa
que el capital industrial está
embolsándose la parte del león
de las ganancias. Este aspecto clave
de la desigualdad estructural
del ingreso no parece estar
disminuyendo, a pesar de que pueden
haber bajado los niveles de pobreza
de las personas empleadas.
La desigualdad sigue siendo
un mecanismo básico de la organización
social en Brasil. Los ricos y la clase
media tienen empleadas domésticas
para quienes no se ha logrado
la extensión de los derechos universales.
La educación en las escuelas estatales
es para los pobres. La desigualdad
en términos de resultados educativos
se ha institucionalizado. Aunque
el gobierno ha ampliado los programas
de distribución de tierras rurales
y aumentado el número
de explotaciones rurales pequeñas
y medianas, el área ocupada es todavía
muy pequeña. De hecho, en Brasil –
ya un país con la mayor concentración
de tierras en el mundo – ha habido
un aumento en la concentración
de la propiedad en manos de grandes
terratenientes en la última década.
Los grandes terratenientes hacen ahora
uso más intensivo de capital
y tecnología, lo cual les permite ganar
posiciones rápidamente en los mercados
externos y concentrar aún más
su posición dominante. La continua
dependencia de impuestos indirectos
regresivos ha contribuido a la reducción
de los ingresos disponibles para
los pobres y un aumento para los ricos.
En suma, las desigualdades
estructurales – principalmente
los modelos agrarios, tributarios
y laborales – existentes en Brasil antes
del gobierno de Lula están todavía
firmemente en pie. Aunque Brasil
ha hecho algunos progresos, está
todavía entre los 10 primeros países
en el mundo en desigualdad del ingreso.
El gobierno actual sigue poniendo
énfasis en la reducción de la pobreza
“numérica”, con una visión a corto plazo
de los problemas nacionales y
rechazando focalizarse en las reformas
estructurales necesarias. En este
contexto, cualquier celebración de las
estadísticas en la última década se
justifica sólo como una pausa para
considerar estas reformas estructurales
sumamente apremiantes que el país
debe emprender en el futuro cercano.

El giro hacia gobiernos de centro-izquierda a veces se resalta
como importante dada la mayor atención a las cuestiones
sociales. Sin embargo, a pesar de que los gobiernos han
introducido algunas reformas exitosas no ha habido cambios
importantes de política para hacer frente a la concentración
de la riqueza en la región. Giovanni Andrea Cornia
denomina la estrategia empleada como ‘redistribución con
crecimiento’ en lugar de la más radical ‘redistribución antes
del crecimiento’.18
Los países que todavía tienen niveles de desigualdad
del ingreso extremadamente altos son Bolivia, Haití,
Brasil, Colombia, Honduras y Jamaica, que se ubican
con más de 55 en el coeficiente de Gini.19 En toda
la región, los ingresos percibidos por el 20 por ciento
más rico de la población son todavía en promedio 19.3
veces más que los percibidos por el quintil más pobre.20
Este promedio oculta una gran disparidad entre países.
En algunos países la diferencia es un factor de menos
de 10 veces. Pero en Honduras, por ejemplo, el 20 por
ciento más rico tiene 33 veces más ingresos que el quintil
más pobre.21 Más grave aún, en República Dominicana
y Guatemala la concentración de la riqueza ha empeorado
desde 2002.22 Los países que según CEPAL están haciendo
algunos progresos son Panamá, Bolivia, Brasil, Chile
y Ecuador (zonas urbanas), Venezuela y Nicaragua, Paraguay
y Argentina (zonas metropolitanas).23 Cabe también señalar
que una reciente encuesta de hogares en Bolivia muestra
progresos en reducción de la desigualdad más rápidos
en las zonas rurales que en las zonas urbanas.24
También existen áreas de preocupación con respecto
al acceso a los servicios básicos. Si bien ha habido
un aumento general en el gasto público, algunos países
todavía muestran tendencias preocupantes en términos
de acceso. Datos del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD) muestran que
la desigualdad con respecto al acceso a la electricidad
está de hecho empeorando en Bolivia, Honduras
y Guatemala, y no está mejorando en absoluto en
Nicaragua. Asimismo, la desigualdad en el acceso al agua
está empeorando en Venezuela, Nicaragua y Ecuador,
y no está mejorando en absoluto en Honduras, República
Dominicana y Guatemala. Cuando el PNUD ajustó su
Índice de Desarrollo Humano (IDH) de Desigualdad
en 2010, encontró que el progreso en el desarrollo
humano en la región entre 1999 y 2006 fue mucho
menor y que los indicadores agregados de bienestar
(como acceso a agua, electricidad y vivienda) ocultaban
‘graves inequidades’.25
10 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

Sindicatos y salarios
Un sector que demuestra ampliamente
la necesidad de sindicatos es el sector
bananero. Hay efectivamente
una ‘carrera hacia el fondo’ en la
industria bananera mundial, conforme
las empresas buscan bananos cada vez
más baratos, con el resultado de rebajar
los estándares sociales y ambientales.
Los trabajadores bananeros enfrentan
atroces condiciones de trabajo, incluidos
salarios muy por debajo del costo de
vida y exposición a productos químicos
tóxicos. Los trabajadores que intentan
afiliarse a sindicatos enfrentan
represión: desde presión psicológica
diaria hasta violencia directa. América
Latina fue señalada una vez más este
año por la Confederación Sindical
Internacional como la región más mortal
para los sindicalistas, citando a
Guatemala y Colombia como los peores
países en cuanto a violencia contra
los activistas sindicales.30 Hubo 49
asesinatos y 20 intentos de asesinato de
activistas sindicales en Colombia
el año pasado.
Una contraparte de Christian Aid,
Banana Link, ha trabajado
incansablemente apoyando
las actividades sindicales en América
Latina y el Caribe, incluyendo esfuerzos
para proteger a los activistas sindicales
a través de su red de acción urgente.
Su programa ‘De Sindicato a Sindicato’
facilita vínculos entre sindicatos y apoya
el diálogo constructivo entre sindicatos
y empresas. Apoya programas
de capacitación de trabajadores y apoya
el cabildeo sindical por cambios
en las leyes laborales, prácticas
empresariales y normas comerciales
a nivel nacional e internacional.
Se ha visto algún progreso e impacto
significativo de su trabajo. En 2008,
un nuevo convenio de negociación
colectiva entre Chiquita y seis sindicatos
guatemaltecos afiliados al asociado
de Banana Link UNSITRAGUA
(Unión Sindical de Trabajadores
de Guatemala) se tradujo
en un incremento salarial
del 15 por ciento y una bonificación
de 3,000 quetzales (US$404) para todos
los trabajadores. También ha habido
progresos en Ecuador, donde el sindicato
FENACLE logró un hito importante
con Dole-Ubesa. Como resultado,
500 trabajadores de la plantación de piña
Siembra Nueva están ahora cubiertos
por el primer convenio de negociación
colectiva en la industria de la piña
latinoamericana. En Colombia, en marzo
de 2011, el convenio de negociación
colectiva nacional que cubre
291 plantaciones de banano en la región
de Urabá (más de 18,000 trabajadores)
fue renovado después de exitosas
negociaciones entre el sindicato
SINTRAINAGRO y la organización
de empleadores Augura. El convenio
tendrá una duración de dos años,
con un incremento salarial
de 5.5 por ciento en el primer año y un
aumento vinculado al índice de precios
al consumidor en el segundo.31
Como explica el director de Banana Link,
los sindicatos son clave para garantizar
el progreso: ‘Muy pocos trabajadores
en las industrias mundiales del banano
y la piña ganan un salario digno después
de dos décadas en que han sido
exprimidos muy duro por
una combinación de sus empleadores,
las empresas fruteras multinacionales
o nacionales, y el creciente poder
de los grandes compradores minoristas.
Los trabajadores no pueden esperar
lograr mejoras si no están organizados
independientemente en sindicatos.
Más de un siglo de historia de la industria
bananera muestra esto claramente.
En países como Honduras, Panamá
y Colombia donde los sindicatos
han tenido la libertad de negociar
con los empleadores, los salarios son entre
150 y 300 por ciento superiores al salario
mínimo nacional’.32

Desarrollo del sector privado, empleo también discriminación salarial contra las minorías étnicas
y que ‘las condiciones de empleo son más desventajosas
y salarios y menos reguladas para las mujeres, las minorías étnicas
Como es de esperar, los empleos tienen una enorme y los jóvenes de ambos sexos’.28
importancia en la determinación de la desigualdad
El desempleo en el Caribe es un área particular
del ingreso. En último término, hacer progresos
de preocupación. La agricultura y la manufactura han
en la igualdad está fuertemente determinado por la calidad
decaído significativamente y el problema del desempleo
de los empleos: niveles salariales, estabilidad laboral
juvenil es especialmente grave. Mientras que el desempleo
y condiciones de trabajo. Los gobiernos deben tomar
en la población general fue de 11.2 por ciento en 2009,
las decisiones de política correctas para influir en esta
en Jamaica fue de 39.7 por ciento para el grupo de edad
área. En la región se desarrollaron diferencias salariales
14- 19 años.29 Esto tiene un vínculo directo con la migración –
enormes a medida que los países se liberalizaban; algo
un grave problema para Jamaica – y es un factor importante
que no estaba previsto. Sin embargo, desde 2002 ha habido
en el aumento de la delincuencia juvenil. Hay muy poco
progresos en la reducción del desempleo, y especialmente
en cuanto a políticas públicas específicas que aborden
entre grupos de bajos ingresos.26 Como se ha
el desempleo juvenil en la región: muy poco de capacitación
mencionado más arriba, esto se considera una razón
técnica, subsidios para la contratación de jóvenes
clave detrás de los avances que se han hecho para reducir
o incentivos para el primer empleo, por ejemplo. En esta
la desigualdad.27 Sin embargo, los estudios encuentran
área hay mucho espacio para seguir mejorando.
 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 11
Una política que es fundamental es la que rige el salario
mínimo, que tiene un gran potencial para reducir
la desigualdad y la pobreza de los trabajadores de bajos
ingresos. Ya sabemos que los sindicatos desempeñan
un papel fundamental en la reducción de la desigualdad
salarial, así como en la mejora de las condiciones
y los beneficios más amplios que reciben los trabajadores.
Los sindicatos, sin embargo, no tienen una historia
feliz en la región, donde existen políticas y prácticas
antisindicales generalizadas.
El progreso de las micro, pequeñas y medianas empresas
(MIPYME) también es fundamental, dado que el grueso
del empleo en América Latina y el Caribe es creado
por ellas La productividad de este sector es importante
para la creación de empleos, calidad de los empleos
y niveles salariales. La CEPAL, que ha documentado
la significativa brecha de productividad entre las MIPYME
y las grandes empresas, encontró profunda desigualdad
entre las pocas empresas grandes y la mayoría
de las otras más pequeñas. A lo más, se dedica
una cantidad equivalente a ni siquiera el 0.1 por ciento del
PIB a apoyar a los miles o cientos de miles de pequeñas
empresas en cada país.33 Esto demuestra fácilmente la falta
de prioridad dada a esta área crítica.
Sin embargo, no es de sorprender, dado que la atención
claramente se ha centrado en el modelo extractivo
orientado a la exportación que promueve sectores como
agroexportación, biocombustibles, minería y petróleo
y gas. Aunque América Latina y el Caribe ha sido conocida
en el pasado por su dependencia de las materias primas
y el énfasis puesto en la extracción, no cabe duda
de que la última década ha visto una enorme expansión
en estas. Hay muchas deficiencias inherentes a este
enfoque, especialmente la concentración de la tierra
y todos los impactos sociales, ambientales y de derechos
humanos que esto implica. Esto puede ser especialmente
perjudicial cuando se combina con una situación
de conflicto militarizado, como en el caso de Colombia.
Otras limitaciones con este modelo son el limitado potencial
de creación de empleos, eslabonamientos y beneficios
de estímulo a la economía local limitados, y a menudo
regímenes tributarios mal adaptados que incluyen
incentivos excesivamente generosos para las empresas
que operan en estos sectores preferenciales. Sin embargo,
en tiempos de auge de los precios de las materias primas,
como el que recientemente se presenció, los impactos
macroeconómicos positivos son obvios y algunos países,
sin duda, están financiando sus políticas sociales a través
de estas estrategias dependientes de la exportación
y la extracción. Sin embargo, es muy lamentable
que esto produzca, en la práctica, pocas políticas
para promover el desarrollo sostenido de las MIPYME.
Si mejorar la desigualdad del ingreso –a través del aumento
del empleo y los salarios para los pobres– es un objetivo,
entonces el foco de atención actual deja mucho que desear
Desigualdades territoriales
Hay una gran divergencia entre los países
en términos de progreso, y también son importantes
las grandes divergencias dentro de los propios países.
Las desigualdades territoriales dentro de los Estados
raramente reciben suficiente atención en los ámbitos
donde se formulan las políticas nacionales, y reducir
las brechas entre estas debe ser una prioridad nacional
si la igualdad está en la agenda.
En los países de la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económicos (OCDE), el PIB per cápita
en la región más rica no es más que dos veces la cifra
en la región más pobre. Sin embargo, en Brasil la
diferencia es más de nueve veces, y en Perú es más
de siete veces.34 En Bolivia y Perú, entretanto, las
disparidades entre las regiones más ricas y más pobres
están aumentando. La brecha rural-urbana también
a menudo es sorprendente. El PNUD – informando
sobre los aspectos multidimensionales de la pobreza –
explica que mientras que El Salvador tiene 44 por ciento
de las personas con privaciones en dos o más áreas clave
del bienestar35 en las zonas urbanas, esto asciende a
93 por ciento en las zonas rurales. Su análisis para Brasil
encuentra 18 por ciento en las zonas urbanas y 74 por ciento
en las zonas rurales.36
Un mapa de las privaciones sociales muestra altas
concentraciones de pobreza en algunas zonas,
especialmente las regiones andina y amazónica, donde entre
88.8 y 100 por ciento de la población menor de 18 años vive
con necesidades básicas insatisfechas. En Centroamérica,
la distribución territorial de las privaciones sociales está
más esparcida pero concentrada en zonas con grandes
poblaciones indígenas.37
12 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Malnutrición crónica en América Latina
y el Caribe
Las desigualdades territoriales son reveladas con crudeza
por los indicadores de malnutrición crónica en los niños,
uno de los indicadores más visibles de las privaciones.
Las mayores tasas de malnutrición infantil crónica
se  concentran en territorios específicos de Guatemala,
Honduras, Perú y Bolivia, y existen grandes disparidades entre
las regiones con el peor y el mejor desempeño. Los impactos
insidiosos y variados que la malnutrición tiene en el desarrollo
de un niño son bien conocidos. La malnutrición en el vientre
y la pobre nutrición en la niñez ocasionan daños cognitivos
irreversibles. Afectan la capacidad de los niños para aprender
y rendir bien en la educación, y los expone a mayores riesgos
de mala salud. El impacto educativo significa que se ven
afectadas sus posibilidades de vida a largo plazo. Ganarán
menos ingresos y tendrán menos probabilidades de escapar
de la pobreza en que tuvieron la desgracia de haber nacido.
También tendrán más probabilidad de tener hijos que sufran
de malnutrición, perpetuando así el ciclo.
La ubicación importa mucho para la pobreza y la desigualdad,
por lo que debe importar igualmente para las políticas
públicas. Debe haber un gran sesgo hacia las regiones
más pobres, en términos de transferencias de impuestos,
gasto en asistencia social, servicios sociales de alta
calidad tales como salud y educación, y estrategias
de desarrollo económico, que incluyan como mínimo
programas de capacitación laboral, apoyo a las MIPYME
y programas de desarrollo agrícola. La CEPAL propone
un fondo de cohesión territorial provisto por las regiones
ricas para las pobres para estos propósitos.38 Sin embargo,
lamentablemente, incluso los fundamentos de un sesgo
territorial en las políticas – que promoverían la igualdad –
a menudo faltan. El sistema brasileño de transferencias
de impuestos del gobierno federal a los estados es un buen
ejemplo de cómo las políticas andan mal en este ámbito
(véase el recuadro siguiente).
Cimentando la desigualdad: el sistema de transferencia de impuestos federales
de Brasil
El análisis de una contraparte de Christian Aid, INESC,39
muestra la desigualdad inherente en el sistema
de transferencia de impuestos federales en Brasil. Las áreas
menos desarrolladas con recaudación tributaria propia más
frágil deben recibir más para asegurar que sean capaces
de prestar la adecuada calidad y cantidad de servicios
públicos a sus ciudadanos. Sin embargo, existe una gran
disparidad entre los estados. La comparación
de las transferencias de impuestos con el índice de desarrollo
humano (IDH) por municipio muestra claramente
Gasto social
No cabe duda de que la región ha aumentado su gasto social
durante las últimas dos décadas. El gasto social aumentó
de 12.2 por ciento del PIB en 1990-1991 a 18 por ciento
en 2007-2008.41 Los más grandes aumentos han estado
en seguridad social y asistencia social, seguidos por
educación. El Caribe es la excepción a esta tendencia.
Jamaica, por ejemplo, se destaca como un país que no logra
aumentar el gasto social, una de las pocas excepciones
en este ámbito en América Latina y el Caribe.42 Haití también
merece una mención especial. Como era de esperar, dado
el gran terremoto en enero de 2010, y los muchos desafíos
que enfrenta el país desde antes, las tendencias del gasto
social haitiano son erráticas. El acceso de la población
a servicios sociales básicos es particularmente preocupante.
Los niveles de vida se han deteriorado desde el terremoto,
y es una importante prioridad aumentar el gasto social
para responder a los desafíos de la seguridad alimentaria
y construir redes de seguridad social básicas, así como
aumentar significativamente la inversión en salud, educación
y seguridad.43
Desde luego hay mucha variedad entre los países y está
claro que las prioridades no son las mismas. Los países que
menos gastan en América Latina son Ecuador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua, Paraguay y Bolivia (todos los
cuales gastan menos de US$200 per cápita) y República
Dominicana, El Salvador y Perú (todos los cuales gastan
menos de US$300 per cápita).44 Los países que más gastan
son Brasil, Argentina, Cuba y Uruguay, (que gastan más de
US$1,000 per cápita). Aun así, el gasto social no ha tenido
un gran impacto redistributivo en la región. Una razón es que
una gran proporción del gasto social se va a la seguridad
social y este pago beneficia más a las personas con ingresos
más altos. Aunque algunos países, como Chile, Uruguay,
Brasil y México, están intentando mejorar mediante la
instalación de sistemas de salud más universales, esto sigue
siendo un problema para la mayor parte de la región.
que los municipios más pobres no están recibiendo las cuotas
que necesitan. De hecho, los municipios con las puntuaciones
más altas en el IDH están recibiendo más renta tributaria
per cápita del gobierno federal. El 20 por ciento más pobre
de los municipios están recibiendo en promedio 544 reales
brasileños (US$304) por persona en transferencias del gobierno
federal, mientras que el 20 por ciento más rico
de los municipios están recibiendo en promedio R$1,454
(US$813) por persona.40 Estas transferencias están sirviendo
en la práctica para agravar la desigualdad.
 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Un enfoque del gasto social que ha ganado mucha atención
es el programa de transferencias monetarias condicionadas.
Este modelo proporciona pagos para asistencia social
en efectivo directamente a los hogares pobres, focalizados
sobre la base de la comprobación de sus medios
económicos, y a menudo combinado con el cumplimiento
de condiciones, tales como controles prenatales
o asistencia de los niños a la escuela. México y Brasil
fueron los primeros países en adoptar estos programas
pero muchos han seguido el ejemplo. Actualmente,
17 países están operando estos programas y 17 por ciento
de la población de América Latina y el Caribe recibe
asistencia.45 El programa más grande está en Brasil,
seguido por México, Colombia y Ecuador. Como e efectivo
es transferido directamente a las manos de los pobres
(a menudo vinculado a la recepción de servicios
de educación o salud) existe un alto potencial para que esto
reduzca la desigualdad del ingreso. Programas de asistencia
social como estos son fundamentales para garantizar
que los más pobres tengan al menos un ingreso mínimo
para asegurar – por lo menos – su derecho básico
a la alimentación.
Sin embargo, los programas de transferencias monetarias
son muy diferentes entre los países, siendo algunos desde
luego más generosos, más eficaces y con mejor cobertura
que otros. En Centroamérica, República Dominicana
y Haití, la asistencia social básica es especialmente
pobre. (En Centroamérica y República Dominicana,
sólo un 20 por ciento de la población pobre se beneficia
de la asistencia social de programas de este tipo).46
Hay claramente un gran margen para la expansión.
Otra razón clave de que los aumentos del gasto social
no hayan tenido grandes impactos es que las cantidades
gastadas en los programas de transferencia de efectivo son,
en realidad, muy pequeñas. Quizás no es de sorprender
que la conclusión sea que para tener un impacto
significativo sobre la pobreza y la desigualdad los programas
nacionales deben cubrir números suficientemente
grandes de personas pobres y transferir cantidades
suficientemente generosas.
Actualmente en América Latina y el Caribe lo que vemos
son iniciativas parciales, en lugar de un programa único
e integrado que ofrezca apoyo completo. La región
está lejos de lograr una cobertura satisfactoria y hay mucho
espacio para progresar. Aunque la prestación de servicios
sociales es desigual, aún no existe evidencia en absoluto
de que los programas de transferencias monetarias vayan
de la mano con estrategias de desarrollo económico
más amplias para crear habilidades, empleos, un sector
MIPYME floreciente, y mejoras generales en la equidad
y el bienestar en todas las sociedades.
13
La atención ahora se está desplazando al llamado
a la prestación de servicios sociales universales en América
Latina y el Caribe.47 Una de las razones es su claro potencial
para mejorar la distribución del ingreso. Aunque el progreso
con las transferencias monetarias que benefician a los
pobres es bienvenido, tales iniciativas focalizadas significan
que se ha puesto menos atención a la promoción de
servicios sociales de alta calidad para todos en la sociedad.
Esto también significa que se gastan energía y recursos
en focalizar beneficios, una cuestión compleja para las
instituciones encargadas. La prominencia de la focalización
está esencialmente siguiendo el modelo estadounidense,
y sin embargo la evidencia muestra que la creación
de servicios y transferencias públicos generosos
y universales es el mejor instrumento para garantizar
la redistribución del ingreso.48 Este último es un modelo que
la región no debe ignorar. Aporta una variedad de beneficios,
entre ellos apoyo de las clases medias, sociedades menos
segmentadas y prestación de servicios de mayor calidad.
Impuestos
El sistema tributario es una gran parte de la historia.
La política tributaria es una herramienta de redistribución;
debe corregir los excesos de la distribución desigual
del ingreso. En general, justamente es lo que no hace
en América Latina y el Caribe. Los estudios en este
ámbito son metodológicamente difíciles. Sin embargo,
hay alguna evidencia de que en Bolivia, República
Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras y Perú, la
distribución del ingreso es peor después de que se han
aplicado los impuestos.49 Es un hecho que en toda la región
las estructuras tributarias son regresivas y los pobres suelen
tener una carga tributaria mucho más pesada que los ricos.
En Nicaragua, el quintil más pobre gasta el 31 por ciento
de sus ingresos en impuestos mientras que el quintil
más rico gasta sólo el 12.7 por ciento de sus ingresos
en impuestos.50
La mayor diferencia entre América Latina y la OCDE está
en los niveles de recaudación de impuestos sobre la renta
personal (IRP). En la OCDE, la contribución promedio del IRP
es 9.2 por ciento del PIB. En América Latina y el Caribe
es sólo el 1.4 por ciento, siendo Bolivia y Guatemala
los de peor desempeño en IRP (con una recaudación
de 0.2 y 0.3 por ciento del PIB respectivamente).51
Como es el impuesto más progresivo, una mayor proporción
del IRP en la recaudación tributaria haría una contribución
importante a la equidad en el sistema tributario.
El otro impuesto olvidado que tiene gran potencial
para mejorar la igualdad es el impuesto sobre la propiedad,
que en América Latina aporta un 0.3 por ciento del PIB,
una cantidad ridículamente baja.52 Brasil es un buen
14 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
ejemplo. Sus 5,000 familias más ricas poseen propiedades
que valen un estimado de 40 por ciento del PIB del país,
y sin embargo los impuestos a la propiedad siguen
siendo desatendidos como fuente de ingresos tributarios
viables, y equitativos además. El principal impuesto
sobre la propiedad administrado por el gobierno federal
es el impuesto sobre la propiedad rural. Su contribución
a la recaudación tributaria general es irrisoria, ascendiendo
a sólo 0.06 por ciento de la recaudación tributaria en 2008.53
Dada la alta concentración de la tierra, este impuesto
tiene gran potencial para ser redistributivo si es diseñado
correctamente. Es también un impuesto mucho más
fácil de aplicar por las autoridades cuando se compara,
por ejemplo, con el capital móvil.
Aparte del diseño regresivo de la estructura tributaria,
los impuestos generales recaudados son demasiado
bajos, un obstáculo importante al financiamiento
de las políticas sociales. Aunque los niveles tributarios
han estado mejorando – la recaudación tributaria aumentó
en promedio de 12.8 por ciento en 1990 a 18.4 por ciento
en 200854 - todavía se comparan mal en promedio con otras
regiones. Una tasa tributaria potencial puede ser estimada
por país según los niveles de riqueza. El análisis muestra
que la mayoría de países de América Latina y República
Dominicana, por ejemplo, recaudan un nivel mucho
menor de impuestos de lo que deberían para su nivel
de desarrollo.55 Esto significa que existe un margen
considerable para recaudar más ingresos tributarios.
Los países con pobre desempeño en América Latina
y el Caribe – los inferiores al promedio – se enumeran
en la tabla siguiente.
Tabla 1: Niveles de recaudación tributaria en países seleccionados de América Latina y el Caribe
País Recaudación tributaria como
por ciento del PIB (incluyendo
seguridad social) 2008
Colombia 18.4
República Dominicana 15.0
Ecuador 16.5
El Salvador 14.6
Guatemala 11.6
Haiti 9.5
Fuente: CEPAL, La hora de la igualdad. Brechas por cerrar, caminos por abrir, 2010,
Haití también merece mención especial por la debilidad
de su recaudación tributaria. En Haití, el edificio
de la administración tributaria fue destruido por el terremoto,
matando a algunos directores de la autoridad tributaria
y dañando sistemas informáticos y registros. El país
tiene mucho que hacer para formular una administración
tributaria eficaz, así como efectuar reformas de envergadura
en la política tributaria.
En América Latina y el Caribe, los sectores más
dinámicos y rentables son a menudo los que más
se benefician de concesiones tributarias. Guatemala
es uno de los peores; de acuerdo con datos de 2007, 7.9 por
ciento del PIB se pierde por la concesión de exenciones
tributarias, equivalentes a un asombroso 63 por ciento de
la recaudación tributaria total de ese año.56 En República
Dominicana en 2008-2009, cálculos oficiales del gobierno
muestran que las exenciones e incentivos tributarios
llevaron a una pérdida de 5.5 por ciento del PIB.57
Esto es considerablemente más que los pagos por servicio
de la deuda del país ese año (3.8 por ciento del PIB).58
Los problemas, sin embargo, no se limitan a países
con pobre recaudación tributaria. El carácter regresivo
de los sistemas es endémico en toda la región.
Esto se ilustra bien en el caso de Brasil. Aunque a menudo
se lo presenta como buen ejemplo dados sus altos
niveles de recaudación tributaria – ámbito en el cual Brasil
rivaliza ahora con los países desarrollados – investigación
tanto del gobierno como de la sociedad civil muestra
que los pobres pagan una parte sustancialmente mayor
de sus ingresos en impuestos que los ricos.59 El impuesto
sobre la renta de Brasil es una parte clave del problema.
Las concesiones tributarias son comunes y la carga
del impuesto sobre la renta de los más ricos se ha reducido
País Recaudación tributaria como
por ciento del PIB (incluyendo
seguridad social) 2008
Honduras 15.9
México 9.5
Panamá 16.5
Paraguay 13.7
Perú 17.4
Venezuela 14.2
 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 15

Que los ricos de América Latina paguen sus impuestos

En el caso de América Latina, no hay
ninguna duda de que una parte
importante del problema
de la desigualdad del ingreso recae
en los ricos. Lo que realmente
la distingue es que el decil más rico
recibe una mayor proporción del total
de ingresos que en cualquier otra región
del mundo.60 Desde luego, no está
de moda hablar de la política tributaria
como instrumento de redistribución.
Esto tiende a ser resistido, no sólo
por las élites económicas, sino también
por instituciones como el Banco Mundial
que tienden a favorecer reformas
tributarias ‘neutrales’. Pero para que
se resuelva el sorprendente problema
de la concentración de ingresos
en América Latina, gravar a los ricos
con eficacia es una cuestión urgente.
Gravar más a los ricos tiene que ver
también con aumentar los ingresos
tributarios generales. En la región,
los ingresos tributarios son demasiado
bajos. Como la carga tributaria
de los pobres es demasiado pesada,
gravar a los ricos adecuadamente sería
de lejos la forma más justa y eficaz
de aumentar los ingresos tributarios.
Dos maneras de hacer esto sería
centrarse en el impuesto sobre
la renta personal y los impuestos
sobre la propiedad, ambas áreas
muy descuidadas en la región, pero
que tienen el potencial de ser
muy progresivas.
Desde luego, los esfuerzos para gravar
a los ricos no pueden ignorar
el problema generalizado de la evasión
tributaria. Los altos niveles de evasión
tributaria son un problema importante
para la región, e investigación
de la CEPAL ha mostrado que
los niveles de evasión de impuestos
sobre la renta oscilan entre
40 y 65 por ciento.61 Sin embargo,
como un comentarista señala
acertadamente: ‘...la desigual
distribución del ingreso facilita
técnicamente la supervisión.
Dado que sólo el 10 por ciento
de los hogares recibe entre un tercio
y la mitad del total de ingresos,
focalizarlos para la inspección constituye
el uso más eficiente de los recursos
y podría producir
resultados significativos’.62

en la última década. En 1995 el gobierno promulgó
una ley que reducía la tasa de impuestos empresariales
de 25 a 15 por ciento, a la vez que excluía a la distribución
– y la repatriación – de ganancias y dividendos de pagar
impuestos sobre la renta empresarial.
Aunque una reforma es de todo punto necesaria,
cómo hacerla realidad sigue siendo elusivo.
Hay gran resistencia por parte de la élite económica
en la cuestión de la reforma tributaria. Un buen ejemplo
de esto es Guatemala, donde los poderosos grupos
del sector privado del país se han resistido a toda una serie
de reformas tributarias, incluso llevando casos ante la Corte
de Constitucionalidad para revocar aumentos de impuestos.
Educación
La pobreza y la desigualdad en la región están arraigadas,
son persistentes y se reproducen de generación
en generación.63 La familia en que se nace tiene un impacto
determinante en el bienestar futuro. Aparte de sus
políticas tributarias, el sistema educativo es una de las
mejores herramientas que tiene el Estado para abordar
desigualdades arraigadas. Una de las principales funciones
de un sistema educativo debe ser su capacidad para
romper el vínculo entre los orígenes desfavorecidos de
niños y jóvenes y el nivel educativo que alcanzan en la
escuela. Sin embargo, la diferencia de nivel educativo entre
los niños pobres y los niños provenientes de hogares de
altos ingresos es marcada. (Sólo 1 de cada 5 en el quintil
más pobre finalizará la escuela secundaria, mientras que
esta cifra es 4 de cada 5 para el quintil más rico).64 Existen
también grandes diferencias entre zonas urbanas y rurales
y para los grupos indígenas y, de manera crucial, esto
no está mejorando.
La prestación de educación, desde luego, varía ampliamente
en toda la región. En general el gasto en educación
ha aumentado pero muchos países todavía gastan
mucho menos que las cantidades necesarias. Los países
con el menor gasto por estudiante son Nicaragua,
Ecuador, Bolivia, Guatemala, Colombia, Perú, Honduras
y República Dominicana. Nicaragua gastó la cantidad
sorprendentemente baja de US$62 por estudiante
de primaria y secundaria en 2008.65
En la región se han hecho sin duda algunos progresos
en educación, y se informa que el acceso a la escuela
primaria es ‘prácticamente universal’.69 El PNUD,
que informa de los datos más recientes sobre
matrícula escolar, encuentra que todos los países están
informando de más de 95 por ciento de escolarización
primaria, excepto Guatemala, Nicaragua, El Salvador,
Honduras, Colombia y Haití. Haití está particularmente
rezagado: en niveles de matrícula de sólo 78 por ciento
para la escuela primaria (aunque los datos disponibles
son muy antiguos).70 Jamaica es otro país donde debe
haber enorme preocupación sobre los progresos, dado
que la proporción de matrícula neta en la escuela primaria
está descendiendo.71
16 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

La educación en República Dominicana: una lección en campañas populares

La inversión en educación –
una cuestión importante para
las contrapartes de Christian Aid –
es actualmente objeto de una campaña
popular prominente en República
Dominicana. El país es uno de los países
con el más bajo gasto social en la región
y también recauda poco en impuestos.
En 1997, una ley estipuló
que 4 por ciento del PIB del país debía
gastarse en educación, y sin embargo,
en 2008, sólo 2.2 por ciento del PIB
se gastaba en esta: un verdadero déficit
en el compromiso del gobierno.66
Los efectos pueden verse al considerar,
por ejemplo, la escuela San Martín
de Porres en Guachupita, un suburbio
pobre de Santo Domingo, la cual recibe
un fuerte apoyo de la comunidad
de la iglesia local. Su directora Lucía
Guzmán Tejera dice, ‘si confiásemos
en el apoyo del gobierno sería un caos.
Tendríamos que despedir niños,
y sobrecargar las aulas con
estudiantes’.67
En 2010, una contraparte de Christian
Aid, Centro Montalvo, lanzó su campaña
de educación. Su objetivo no era sólo
cabildear ante el gobierno para
que cumpla la meta de 4 por ciento,
sino también crear una campaña
popular sostenida sobre la necesidad
de reestructurar el gasto social.
Ha logrado un impulso enorme:
los paraguas de amarillo brillante son
un conocido símbolo de la campaña,
y ‘4 por ciento’ puede verse en grafitis
en las paredes y en pegatinas
en los parachoques de los taxis en todo
el país. Cada candidato presidencial
se ha comprometido a abordar
la cuestión si tiene éxito en sus
esfuerzos electorales. El cuarto día
de cada mes – durante más de un año –
se han realizado campañas populares,
en frente del Palacio Nacional o junto
al Ministerio de Educación. La campaña
se ha vuelto global, con eventos
de cabildeo realizados en Londres,
Barcelona y Nueva York.
Pero Mario Serrano, director del Centro
Montalvo, dice, ‘incluso cuando hayamos
logrado el 4 por ciento nuestras
campañas continuarán… Hemos
aprendido muchas cosas, y utilizaremos
estas lecciones para abordar cuestiones
como la vivienda y la salud’.68

En general, la atención se está desplazando
a lo que sucede con las tasas de acceso y finalización
a nivel de escuela secundaria. La investigación ha
encontrado que los que no finalizan la educación secundaria
están expuestos a un alto grado de vulnerabilidad.
‘Solo la secundaria completa permite… mantenerse
a prudente distancia de la línea de pobreza’.72 Asegurar
el progreso de los estudiantes pobres a través de todo
el sistema es fundamental para mejorar la igualdad.
Aunque los populares programas de transferencias
monetarias han ayudado a mantener a los niños pobres en
la escuela primaria, la tasa de deserción en la secundaria
es mucho mayor. Para que las familias pobres envíen
a sus hijos a la escuela secundaria este apoyo debe
extenderse
Sin embargo, incluso ampliar los años en la educación
secundaria no es suficiente para reducir la desigualdad,
dadas las grandes diferencias entre las escuelas.
Las escuelas privadas en América Latina y el Caribe están
ahora bien equipadas e imparten educación de mejor

La educación y la desigualdad en Jamaica: una reflexión de Carolyn Gomes,

Jamaicans for Justice
‘La desigualdad define la vida
de la gente en Jamaica. Aquí tenemos
la costumbre de decir que hay
dos Jamaicas. Para los nacidos
en las clases media y alta, Jamaica
es un lugar de confort y belleza, un lugar
de grandes oportunidades. Asistes
a la escuela preparatoria, donde tal vez
hay 30 alumnos en la clase, con uno o
dos profesores, y donde estás expuesto
a una gran cantidad de información
y aprendizaje. Tienes acceso a la TV
y la internet y vives una vida
maravillosa y de encanto...
[Sin embargo] si naces
en una comunidad socioeconómica
con privaciones muy a menudo no tienes
agua corriente en tu casa. Puedes vivir
con 10 o 20 personas en un par
de pequeñas habitaciones. Puede estar
convirtiéndote en padre o madre soltera,
en un hogar de jefatura femenina,
y tener acceso a pocos ingresos. Tiendes
a ir a las escuelas públicas, que tienen
hasta 40 niños por aula y un solo
profesor, con tres o cuatro aulas, en un
ambiente separado sólo por una pizarra.
Así que puedes tener quizás 140 niños
en un aula. Eso limita tus oportunidades
de aprovechar tu educación y de ser
ayudado si necesitas ayuda.
Luego, como una forma de cimentar
la desigualdad, colocas a los niños
con base en los resultados
de los exámenes en buenas escuelas
o en malas escuelas… Así, la calidad
de la educación que recibes está
determinada por tu colocación
en el examen, la cual está determinada
de antemano por tu acceso
a determinados establecimientos…
La estratificación y la desigualdad
continúan. Sales sin calificaciones
registradas, lo cual te deja compitiendo
con otros por conseguir un trabajo…
Estás condenado a un futuro que repita
la pobreza en que creciste.
La desigualdad en este país
es uno de los abusos de derechos
humanos definitorios que perpetramos’.
 Visión general de la desigualdad en la región El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 17
El acceso a la educación secundaria
en Guatemala
El gasto gubernamental
en educación en Guatemala
está entre los más bajos
de la región, y lo que el
gobierno sí gasta se centra
en la educación primaria.
Muchos niños no pueden ir a
la escuela secundaria y salen
con no más que un nivel
básico de educación. Esta es
Christian Aid/Hannah Richards
precisamente la situación en
que se encuentran muchos
hogares con los que Christian
Aid trabaja. La familia
de Blanca González Vicente
no es la excepción. Su hija de
12 años Jacqueline (en la foto),
en su último año de escuela
primaria, no podrá ir a la escuela secundaria. Como la madre
de Jacqueline nos dijo: ‘Mi hija mayor va a terminar la escuela
primaria. Es inteligente, nunca ha tenido que repetir año. Pero
no hay escuela secundaria cerca donde pueda ir.
Ya no tenemos forma de enviarla a la escuela. No podemos
pagar los costos de viaje, ni tampoco nos alcanza
para que pueda vivir lejos’.
calidad que las escuelas públicas. Así que incluso si un niño
pobre finaliza la escuela secundaria, su educación tiene
una alta probabilidad de ser de nivel inferior en comparación
a la de un niño rico. Lamentablemente, los gobiernos se han
concentrado en la educación primaria financiada con fondos
públicos y se han retirado en gran parte de los niveles
superiores de educación, una estrategia que en la práctica
niega a los niños provenientes de hogares de bajos
ingresos una oportunidad de progreso y de potencialmente
romper el círculo vicioso de pobreza y desigualdad en
que han nacido. Invertir en sistemas de educación pública
de verdaderamente alta calidad es una necesidad.
Este tema alcanzó los titulares recientemente
con las prolongadas protestas por la educación en Chile.
Escolares y universitarios, así como profesores, han estado
boicoteando las clases y desarrollado manifestaciones
– a veces acabando en violentos enfrentamientos
con la policía – desde junio de 2011 en demanda
de educación gratuita. Aunque, a primera vista, los chilenos
disfrutan la mejor educación en la región, la posición
de los estudiantes es que el sistema educativo del país
es tremendamente injusto, dando acceso a los estudiantes
ricos a una educación que está entre las mejores
de América Latina al tiempo que arroja a los alumnos pobres
a escuelas estatales deterioradas y con pocos fondos.73
Al tratar de transformar los sistemas educativos en América
Latina y el Caribe, es importante recordar que la etapa
de la primera infancia también es crucial. Sabemos muy
claramente por un amplio conjunto de estudios que,
por ejemplo, la mala nutrición en la primera infancia tiene
impactos negativos sobre el desarrollo cognitivo. No se trata
sólo de la calidad de las escuelas, sino también de la calidad
del estudiante y su capacidad para aprender. Esta es la razón
por la que la CEPAL está argumentando que la educación
preescolar sea financiada públicamente. Esto permitiría
a las madres pobres trabajar, aumentando con ello
los ingresos del hogar pero, de modo crucial, también
proveería a los niños comidas escolares, atención en salud
y estimulación temprana, que podrían contrarrestar los
efectos de un entorno menos que ideal en casa. Los niños
recibirían mayor estimulación intelectual y desarrollarían
mejores habilidades lingüísticas, factores ambos que son
normalmente determinados por el nivel socioeconómico
de la familia y que, como la malnutrición, tienen también
impactos de larga duración en el aprendizaje.
Conclusión
La lucha contra la desigualdad del ingreso es claramente
un desafío significativo para la región. Los progresos
que se han realizado en la última década merecen
reconocimiento, y ciertamente hay lecciones que aprender
del enfoque puesto por la región en el gasto social
y particularmente el renovado interés en los sistemas
de protección social. Sin embargo, dados los altos niveles
iniciales de la desigualdad y el hecho de que los progresos
sean tan variables entre los países, es claro que hay
todavía mucho por mejorar. Aunque el gasto social
ha aumentado, la prestación de servicios básicos
y los programas de asistencia social son todavía desiguales
y hay un número de países seriamente retrasados.
Los programas de transferencias monetarias condicionadas
son muy elogiados pero la cobertura deja todavía mucho
que desear, y desde luego no es un modelo que pueda
ser genuinamente transformador a menos que vaya
combinado con una variedad de medidas complementarias.
La educación es un sector clave donde se han logrado
algunos avances, especialmente en la educación primaria.
Centrarse en una educación secundaria de alta calidad
financiada con fondos públicos es ahora una prioridad
urgente. Se necesita mucho mayor gasto social para lograr
la prestación de servicios sociales universales de alta
calidad. Esto exige una revisión dramática de los sistemas
tributarios débiles y regresivos de la región, que son
claramente su mayor debilidad. Debe prestarse especial
atención al aumento de la recaudación tributaria proveniente
del impuesto sobre la renta personal y los impuestos sobre
la propiedad. Ya es hora de que los ricos de la región paguen
la cuota que les corresponde.
18 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Identidad
y desigualdad
Christian Aid/ Hannah Richards
Una contraparte de Christian Aid, Bethania, trabaja con población Ch’orti’ en las montañas orientales de Guatemala. Aquí mujeres indígenas asisten
a una clase de alfabetización
La región de América Latina y el Caribe es racial
y étnicamente diversa, con alrededor de 50 millones
de indígenas y 120 millones de personas de ascendencia
africana que representan alrededor de 33 por ciento
de la población total.74 Las poblaciones indígenas
son las más grandes en Bolivia, Guatemala, Perú,
Ecuador y México, y se hablan aproximadamente
400 diferentes lenguas indígenas en toda la región.
En Panamá, Brasil y casi cada país del Caribe, más
del 25 por ciento de la población es negra.75 Mientras
que los pueblos indígenas viven principalmente en zonas
rurales, los afrodescendientes suelen vivir en zonas
costeras en los océanos Pacífico y Atlántico o a lo largo
del mar Caribe.
A menudo poco reconocido, pero la discriminación racial
es abundante en muchos países de la región. Los grupos
indígenas y afrodescendientes tienen experiencias directas
de racismo, sufriendo abuso, amenazas y violencia,
y sufren también fuertemente debido a políticas sociales,
económicas y ambientales discriminatorias. Los efectos
del racismo a menudo oculto (pero habitual) son
los resultados socioeconómicos severamente sesgados
visibles a lo largo de las sociedades estratificadas
de la región.
La altamente desigual distribución del ingreso
está claramente vinculada a una distribución desigual entre
grupos étnicos. Comúnmente se reconoce que los niveles
de pobreza entre estos grupos son significativamente
mayores que para el resto de la población. Las personas
indígenas y afrodescendientes son más pobres, y más
excluidas del acceso a servicios sociales de buena calidad
y del sistema político.
Es muy difícil encontrar datos actualizados y desagregados
para cada país. Aunque el origen étnico es una preocupación
muy relevante en la región, pocos censos o estudios
de hogares identifican datos recopilados por grupo étnico.
Sin embargo, un estudio de CEDLAS en 2005 examinó
el origen étnico y los objetivos de desarrollo del milenio
(ODM).76 El estudio investigó la distancia de estos grupos
respecto del promedio nacional en algunos de los ODM
(ODM 1, reducir la pobreza extrema a la mitad; ODM 2,
lograr la enseñanza primaria universal, y ODM 3, promover
la igualdad de género). Examinó muy cuidadosamente
las diferencias debidas al origen étnico, comparando
individuos con las mismas características promedio, donde
el origen étnico fuese la única excepción.
 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 19

‘Que todos vayamos juntos;

que nadie se quede atrás;
que todo alcance para todos;
y que a nadie le falte nada’
Abuelos y abuelas aymaras, Perú

Sus resultados proporcionan evidencia de discriminación de la población del país), distribuidos en 22 grupos mayas,
étnica a través de las diferencias salariales. Teniendo así como los xinkas y los garífunas.78
en cuenta los diversos factores que se sabe afectan
La pobreza en Guatemala es experimentada principalmente
las diferencias salariales, el estudio encontró que los salarios
en zonas rurales indígenas. Las tasas de pobreza
se reducen puramente por el hecho de que el trabajador
de la población indígena se estiman en alrededor
no es blanco. Con respecto a la educación, el estudio
del 73 por ciento, frente al 35 por ciento para la población
encontró que en los niños en edad de escuela primaria,
no indígena.79 Aunque las tasas de pobreza nacional
hay pocas diferencias basadas en el origen étnico.
disminuyeron entre 2000 y 2006 – si bien lentamente
Sin embargo, sí encontró que en la educación primaria
en comparación con otros países de la región – la tasa
existe discriminación étnica en Brasil, Panamá y Guatemala
de pobreza entre la población indígena realmente aumentó –
(habiendo hecho Brasil algunas mejoras entre 1995 y 2002).
y aumentó rápido. (Mientras que, a nivel nacional, la pobreza
Además, los problemas están identificados muy claramente
disminuyó en 9 por ciento de 2000 a 2006, la pobreza
con respecto a la educación secundaria.
indígena aumentó en 22 por ciento en ese mismo
Para los grupos indígenas – que se encuentran periodo).80 Como se mencionó anteriormente, la evaluación
principalmente en zonas rurales remotas – la cuestión más reciente de Guatemala muestra que la pobreza
de la tierra también es fundamental, pues la tierra está aumentando a nivel nacional.
es el principal recurso del que dependen sus estrategias
Los Acuerdos de Paz firmados en 1996 comprometieron
de subsistencia. La investigación estimó que más
a reformas estructurales importantes para enfrentar
del 90 por ciento de los indígenas son agricultores
la pobreza y la desigualdad. Estas incluían reforma agraria
de subsistencia que cultivan pequeñas parcelas, mientras
y reforma tributaria, y grandes aumentos en el gasto
que el otro 10 por ciento vive en zonas tropicales
social, incluidos programas de educación bilingüe más
o de bosque seco.77
culturalmente apropiados.
En ninguna parte son más visibles las divisiones
A pesar de los claros compromisos de los Acuerdos de Paz,
étnicas que en relación con la propiedad de la tierra.
ha habido poca reforma, y, regionalmente, Guatemala
La sociedad civil brasileña ha acuñado el término ‘racismo
sigue teniendo una de las recaudaciones tributarias más
ambiental’ para describir las concepciones y estereotipos
bajas, uno de los sistemas tributarios más regresivos
racistas utilizados para desestimar los derechos de
y uno de los regímenes de exenciones de impuestos más
los indígenas y afrobrasileños a sus tierras. La expansión
generosos para las empresas.81 Los intentos de reformar
de la agroindustria, las industrias extractivas, el turismo,
el sistema tributario han sido bloqueados repetidamente
las industrias de biocombustibles y otras no se controla,
por la poderosa élite de Guatemala, a través del poderoso
en el mejor de los casos, o es promovida activamente,
grupo de presión empresarial CACIF.82 El país tiene también
en el peor de los casos, incluso cuando esa actividad va
uno de los niveles de gasto social más bajos de la región.
directamente en detrimento de las comunidades étnicas
Mientras que, en general, el gasto social ha aumentado
pobres. Esta rápida expansión territorial es una característica
desde los Acuerdos de Paz, las asignaciones presupuestarias
de muchos países donde trabaja Christian Aid (Perú,
para salud, educación y seguridad alimentaria no han
Bolivia, Colombia, Brasil y cada vez más también
variado significativamente desde el año 2000. El gasto
en América Central, particularmente Honduras, Guatemala
en salud es alrededor de 1 por ciento del PIB, y el gasto
y Nicaragua). Hay un fracaso generalizado de los gobiernos
en educación alrededor de 2 por ciento del PIB; ambos
en la protección de estas comunidades frente a amenazas
sectores recibieron menos en 2008 que en 2001, y sufrieron
y daños, y la cuestión de la concentración de la tierra
recortes presupuestarios en 2009, como resultado
ha merecida escasa atención en la región.
del impacto de la crisis económica.83 En ambos sectores,
el gasto es también regresivo, siendo los quintiles más ricos
Guatemala de la población los que reciben el mayor beneficio.
Guatemala es un país modelado en todos los sentidos Investigación de una contraparte de Christian Aid, ICEFI
por sus atroces e inextricables niveles de pobreza (en colaboración con el CESR), muestra claramente cómo
y desigualdad. Estos alimentaron uno de los conflictos los indicadores sociales de Guatemala reflejan la baja
armados más sangrientos de la región, en que los abusos inversión que el Estado hace en su propio pueblo. Guatemala
a los derechos humanos se cometieron en escala masiva, tiene un desempeño muy pobre con respecto a muchos
muchos de los cuales afectaron desproporcionadamente indicadores nacionales de necesidades básicas. Su tasa
a las comunidades indígenas. Hay más de 6 millones de malnutrición crónica en niños menores de cinco años
de habitantes indígenas en Guatemala (60 por ciento fue de 49.3 por ciento en 2002, poniendo a Guatemala
20 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

entre los cinco primeros en el mundo.84 Cifras más nutricionales de nadie. Estos niños no están volviéndose
recientes (2008/9) muestran sólo leves mejoras, con esta malnutridos por casualidad. Se vuelven desnutridos
cifra en 43.4 por ciento.85 Como con la tasa de pobreza, porque no viven en las condiciones adecuadas. No hay
una vez que esto es desagregado por género y origen alimento suficiente; no hay tierra; no hay derechos
étnico, surge un panorama mucho más preocupante.86 a la tierra… Son principalmente los niños los que
La tasa de malnutrición entre los niños indígenas es mueren. A menudo las muertes no son registradas como
del 70 por ciento, casi el doble que los niños no indígenas malnutrición. El niño malnutrido tiene un sistema inmune
(36 por ciento). muy bajo, así que el niño malnutrido tiene una muy alta
probabilidad de contraer neumonía, o diarrea severa
Además, una mujer indígena en Guatemala es tres veces
o tuberculosis. Así que un niño puede morir de bronquitis
más propensa a morir en el parto que una mujer no indígena.
y neumonía, pero la causa subyacente es la malnutrición’.
La tasa de alfabetización de las mujeres rurales indígenas
Como el testimonio de nuestra contraparte deja claro,
es sólo del 30 por ciento, comparable a la tasa de Burundi.
este problema es grave, e incluso tasas de malnutrición
La cifra correspondiente a las niñas no indígenas en las zonas
de 70 por ciento en comunidades indígenas de zonas rurales
rurales es 36 por ciento. Las brechas de género también
pueden ser una subestimación de la verdadera magnitud
son notables en el país, que tiene la mayor disparidad entre
del problema.
niños y niñas que finalizan la escuela primaria en América
Latina. Como en muchos Estados de la región, Guatemala Otra cuestión clave en Guatemala es el nivel salarial.
ha avanzado hacia el logro de la cobertura de la educación Aunque ha habido aumentos graduales en el salario
primaria universal, y las estadísticas nacionales dan de los trabajadores agrícolas (establecido justo por debajo
la impresión de progresos aceptables. Sin embargo, del salario mínimo nacional), sigue sin cubrir siquiera el costo
sólo el 14 por ciento de las niñas indígenas en las zonas de una canasta básica de alimentos. Está bien por debajo
rurales finalizan la escuela primaria, y la brecha de género de proporcionar ingresos suficientes para la canasta
con respecto a la finalización de la escuela primaria básica vital.89 Recientes encuestas del Instituto Nacional
está creciendo ligeramente, a pesar de los compromisos de Estadística de Guatemala muestran también que
contraídos conforme a los ODM. 60 por ciento de los trabajadores guatemaltecos reciben
menos del ya insuficiente salario mínimo y que los
Las muertes de niños por malnutrición en Guatemala
trabajadores indígenas reciben en promedio 23 por ciento
oriental en 2009 recibieron mucha atención en los medios
menos que el salario mínimo nacional.90 Con niveles
de comunicación internacionales. Como resultado,
de salario mínimo tan pobres y discriminación salarial,
la cuestión de la malnutrición se ha puesto fuertemente
no sorprende que los niveles de pobreza y la malnutrición
en el primer plano, calificándola el gobierno
crónica entre los indígenas sigan siendo tan altos.
como emergencia nacional. Sin embargo, es altamente
cuestionable cuánto se está haciendo para abordar
esta urgente cuestión. El Banco Mundial destaca esto
en su evaluación de la pobreza para 2009, afirmando
que ‘hay indicios de que las tasas extremadamente altas
de malnutrición no han cambiado’.87 La malnutrición crónica
en un grupo de edad diferente (niños de seis a nueve
años) se ha reducido a nivel nacional entre 2001 y 2008,
pero la brecha urbano-rural está realmente creciendo.
En algunos lugares principalmente indígenas, la malnutrición
Christian Aid/Hannah Richards

crónica en este grupo de edad está en la práctica

aumentando.88 Se informa que los chortí en Chiquimula
están particularmente afectados.
Esto es corroborado por la propia experiencia
de Christian Aid en la zona. Una contraparte de Christian Aid,
Bethania, trabaja entre comunidades chortí en Chiquimula,
proporcionando un paquete completo de apoyo, así como
administrando allí una clínica de nutrición. El médico El director de Bethania Dr. Carlos Arriola, trata a Evelin, 7,
de la clínica, Carlos Arriola, dijo a Christian Aid: ‘Cuando de malnutrición aguda. Alrededor del 70 por ciento de niños indígenas
vas a la comunidad los encuentras comiendo una o dos guatemaltecos menores de cinco años sufren de malnutrición
veces por semana y eso no llena los requerimientos crónica, que frena su crecimiento físico y mental
 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 21
En el caso de Guatemala, los insidiosos efectos
de la desigualdad son claros. No puede sugerirse
que el sufrimiento continuo y creciente de los pobres
de Guatemala – y más particularmente su población indígena
– se deba a la falta de recursos o de capacidad institucional.
Está directamente relacionado con el fracaso del Estado
para abordar cuestiones tributarias y de gasto social cruciales
para lograr incluso una moderada redistribución de la riqueza
de la nación. La élite ha ejercido efectivamente un veto sobre
todos los intentos de reforma.
Brasil
En lo que toca a desigualdad, Brasil puede
lamentablemente reclamar un reconocimiento especial.
Ha habido años en que el coeficiente de Gini de Brasil
ha alcanzado 0.63, ‘casi un récord histórico y mundial’.91
Durante los años de ajuste estructural de los años
ochenta, la ampliación de la desigualdad fue un problema
grave. Aunque globalmente hay claras tendencias hacia
una creciente desigualdad en la mayoría de países, Brasil
es uno de un puñado de países que tienen una tendencia
establecida de reducir la desigualdad.92 Desde 1998,
la desigualdad ha estado disminuyendo, habiéndose
producido la mayor parte de los avances entre 2001
y 2007.93 Los investigadores han encontrado que dos
tercios de la disminución de la pobreza extrema puede
atribuirse a la reducción de la desigualdad, lo cual muestra
cuán poderosas pueden ser las medidas que aborden
la desigualdad.94 Las medidas clave que propulsan
los progresos son particularmente la creación de empleo
y el aumento del salario mínimo (que aumentó 35 por ciento
entre 2001 y 2007) y las transferencias públicas incluyendo
el programa de transferencia condicional de efectivo
Bolsa Familia.
A pesar de los progresos realizados, todavía hay evidentes
desigualdades en Brasil. Acaban de publicarse los resultados
del Censo 2010, los cuales muestran que si bien ha habido
progresos en el salario mínimo, la desigualdad del ingreso
sigue siendo muy fuerte. Las discrepancias entre
razas se encuentran entre las mayores desigualdades.
El ingreso mensual promedio de los blancos era R$1,538
(US$860), casi el doble que el de los afrobrasileños
(R$834/ US$466) y más del doble del de los indígenas
(R$735/US$411).95 Se documentan también en
el censo grandes brechas en esperanza de vida y tasas
de alfabetización.
El origen étnico – y la desigualdad entre razas
en Brasil – es un problema creciente. Es más relevante
aun en la medida en que el censo acaba de revelar
que los afrobrasileños son mayoría, constituyendo un
50.7 por ciento de la población de 190 millones, mientras
que la población blanca se sitúa en un 47.7 por ciento.
Entre la comunidad afrobrasileña, los quilombolas merecen
especial atención dada la exclusión y criminalización
particular de que este grupo ha sido objeto. Hay más
de 3,000 comunidades quilombolas96 esparcidas por el país,
principalmente ubicadas en zonas rurales, que representan
alrededor de 1.7 millones de personas.97 La población
indígena de Brasil es pequeña, siendo el guaraní el grupo
indígena más grande. Unos 46,000 guaraníes viven en siete
estados, y se estima que 46 pueblos viven en aislamiento
o aislamiento voluntario.98
Dada la reputación progresista de Brasil, es pertinente
preguntar cómo están las políticas públicas promoviendo
la igualdad entre las razas. Las comunidades quilombolas
proporcionan un estudio de caso útil. Ha habido éxitos
indudables, como el artículo 68 de la Constitución
de Brasil, que confiere derechos colectivos a la tierra
a las comunidades quilombolas. También hay algunos
programas gubernamentales específicos, como el Programa
Brasil Quilombola. Este y otros programas especiales
de ayuda establecidos a nivel estatal han proporcionado
agua, electricidad, viviendas, apoyo nutricional y de salud
y servicios educativos, por ejemplo. Estos programas
son sin duda un logro y se necesitaban desde hacía tiempo
dado el estado crítico en que muchas comunidades han
estado viviendo. (La Encuesta Nutricional Quilombola en
2006 encontró que la malnutrición en los menores de 5
años en las comunidades quilombolas era 76.1 por ciento
superior a la de la población brasileña en general e
incluso 44.6 por ciento superior a la de la población
rural).99 Más recientemente, el UNICEF ha caracterizado
el nivel de educación de los quilombolas como muy
pobre, destacando especialmente la enorme falta
de acceso que tienen los niños quilombolas a la educación
secundaria.100 Sin embargo, centrarse en las necesidades
básicas da una respuesta muy limitada a esta pregunta.
Los derechos de los indígenas y afrobrasileños a la tierra
y el territorio son la cuestión central. La falta de progreso
– e incluso los retrocesos – en esta área está en última
instancia manteniendo altos niveles de exclusión social,
empobrecimiento y a veces incluso expulsión de la tierra
de los grupos étnicos de Brasil.
Pocos no están familiarizados con la escala de la desigualdad
de la propiedad de la tierra en Brasil. Brasil tiene el patrón
de propiedad de la tierra más desigual en el mundo.
Sólo 3 por ciento de la población posee dos tercios de toda la
tierra arable.101 Aunque ha habido progresos – el Movimiento
de los Sin Tierra (MST) ha reasentado a más de un millón
de personas pobres desde 1984,102 mientras que los
quilombolas han ganado títulos colectivos de la tierra para 185
comunidades –103 no hay ninguna duda de que la ‘aristocracia
agraria’ está todavía firmemente implantada en Brasil. La
22 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
tendencia ahora se está desplazando en la dirección de
mayor concentración de la tierra y la expansión de un
sinnúmero de empresas públicas y privadas. Por ejemplo, en
la región de Baixo Sul en Bahia, el avance de monocultivos
como el eucalipto y el caucho y el aumento de los intereses
inmobiliarios y turísticos han empezado a amenazar
seriamente los territorios quilombolas.104 Según los informes,
los guaraníes están sufriendo una grave escasez de tierra,
situación agravada por el auge de la agroindustria y la
expansión de la ganadería.105
En la última década, el movimiento quilombola
ha surgido más firme y visiblemente que nunca.
La garantía constitucional sobre la propiedad de la tierra
de los quilombolas es singular, ya que es la única forma
de derecho colectivo a la tierra en Brasil. Sin embargo,
las cosas están progresando lentamente desde este
momento histórico. En 22 años, sólo 185 comunidades
quilombolas han adquirido el título de sus tierras
(en 104 territorios quilombolas legalmente reconocidos),106
una minúscula proporción de las más de 3,000 comunidades
que existen. A agosto de 2010, había 984 procedimientos
abiertos ante el INCRA, el organismo gubernamental
de regularización de la tierra, y de ellos, 77 por ciento
no habían avanzado más allá de simplemente recibir
un número de referencia.107 Al mismo tiempo, el presupuesto
crónicamente infrautilizado dentro del INCRA señala
una inquietante falta de voluntad para avanzar en esta
cuestión. En 2009 se gastaron sólo 12 por ciento
de los fondos para su programa de derechos de las tierras
quilombolas, a pesar de que este presupuesto sufrió
un recorte de 35 por ciento con respecto al año anterior.108
Cuando el presidente Lula asumió el cargo había grandes
esperanzas de progreso en la aplicación de los derechos
a la tierra y los derechos territoriales de las comunidades,
pero sin embargo estas esperanzas pronto se desvanecieron.
El gobierno de Lula introdujo una serie de obstáculos
burocráticos en el procedimiento de regularización
de las tierras quilombolas, lo cual ocasionó procesos más
lentos y más costosos. Ahora hay normas, por ejemplo,
que impiden la contratación de antropólogos externos
o de los servicios de organizaciones no gubernamentales
o universidades, que antes se permitían. El INCRA
en Maranhão proporciona una ilustración útil. Pasó
un año sin un antropólogo – una figura clave en la lenta
etapa de regularización de las tierras – y ahora sólo tiene
un antropólogo en el personal. Un solo antropólogo
normalmente puede escribir un máximo de tres
informes al año, mientras que el INCRA-MA tiene más
de 200 procedimientos pendientes.109
Es probable que esta falta de voluntad política para hacer
avances se deba a la decisión del gobierno de retirarse ante
la fuerte oposición pública. Cuando se aprobó el artículo 68,
había poco conocimiento de la realidad de las comunidades
quilombolas y ninguna comprensión de lo que se estaba
aprobando, o que podría tener consecuencias importantes
para la reestructuración de la propiedad de la tierra.
Los esfuerzos de titulación de la tierra han llevado ahora esto
a la luz, con el resultado de una involución, en que están
creciendo los conflictos por la tierra y la criminalización
del movimiento quilombola. La posición reaccionaria ha sido
liderada por el Partido Demócrata, de orientación derechista,
la Confederación Nacional de la Industria, la Confederación
Nacional de Agricultura, la Asociación Brasileña de Celulosa
y Papel y la Sociedad Rural Brasileña. Ciertamente, la élite
agraria y empresarial se siente amenazada y ve los esfuerzos
de titulación de las tierras quilombolas como contrarios
a su ideología de la propiedad de la tierra, que elimina
de hecho del mercado inmobiliario grandes extensiones
de tierras.
Los intentos de criminalizar el movimiento quilombola han
incluido procedimientos jurídicos, intervenciones policiales
directas en las comunidades, así como cobertura mediática
que estigmatiza a los quilombolas como criminales.
Maranhão, el segundo estado más pobre de Brasil,
es un ejemplo emblemático. Ha sido acosado por una serie
de graves conflictos por la tierra, que han sido manejados
agresivamente, y el grado de violencia en la región es alto.110
A medida que han crecido los conflictos por la tierra, la
sociedad civil brasileña ha empezado a documentar los
casos cada vez más frecuentes de lo que se ha denominado
‘racismo ambiental’.111 Por ejemplo, los quilombolas han
sido presentados como destructores del medio ambiente,
mientras que los terratenientes son presentados como
conservacionistas; o las comunidades quilombolas son
identificadas como zonas de tugurización, como en el caso
de la isla de Marambaia, donde la Armada brasileña está
descontenta con el acceso restringido para su flota de guerra
naval. Ha habido también incluso intentos de preguntar si hay
afrobrasileños que están falsificando la identidad quilombola
para obtener acceso a la tierra, afirmaciones que ganaron
mucha cobertura mediática en 2007.112
Los conflictos por la tierra involucran también
a las comunidades indígenas. Durante los ocho años
del gobierno de Lula, un número récord de líderes
indígenas fueron asesinados mientras luchaban por
mantener sus territorios tradicionales.113 Activistas indígenas
denuncian que terratenientes y agricultores a gran escala
utilizan con frecuencia la violencia y las amenazas para
obligarlos a abandonar su territorio ancestral y que las
autoridades locales hacen poco para protegerlos.114 Hace
poco, en noviembre de 2011, un líder indígena guaraní,
 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Nishio Gomes, fue asesinado en Mato Grosso do Sul. Según
la Secretaría de Derechos Humanos de Brasil, esto es ‘parte
de la violencia sistemática contra los pueblos indígenas
de la región’.115
Mientras, a nivel nacional, la política económica
ha estado llevando al gobierno por un rumbo conflictivo,
al mismo tiempo la inercia del gobierno para ejecutar
los procedimientos de titulación de la tierra ha terminado
dejando a las comunidades quilombolas altamente
vulnerables ante la creciente presión de las empresas
del sector público y privado. La falta de avances
en los derechos sobre la tierra tiene consecuencias
graves. Mientras que puede accederse a algunas
políticas gubernamentales con una simple certificación,
algunos servicios dependen de la delimitación territorial,
así que se paralizan en cierta medida los progresos
en la prestación de servicios. Esto tiene consecuencias
muy graves, dadas las condiciones actuales en muchas
comunidades quilombolas.
No se puede subestimar la fortaleza de la oposición
al progreso en las desigualdades de la propiedad de la tierra
en Brasil. Es fuerte, bien organizada y acompañada
de violencia cuando es necesario. Es una situación volátil
que trae al primer plano ‘dos de las más antiguas heridas
nacionales: el acceso a tierra y el racismo’.116 La lucha
desigual de los trabajadores rurales, los campesinos
sin tierra, los quilombolas y los pueblos indígenas contra
las poderosas élites agrarias y empresariales no muestra
signos de disminuir.
Bolivia
La desigualdad política es otra área de relevancia.
Históricamente, el racismo y la discriminación han
excluido a los pueblos indígenas y afrodescendientes
de la toma de decisiones. En algunos lugares de la región,
esto está cambiando a medida que los movimientos
indígenas y afrodescendientes están surgiendo como
actores políticos clave. Tanto en Ecuador como en Bolivia,
hay partidos políticos indígenas organizados y, desde
luego, un presidente indígena en Bolivia. Allí, el cambio
ha sido rápido, y desde la elección de Evo Morales en 2005
el gobierno ha comenzado a implementar una ambiciosa
agenda de reforma para consagrar los derechos políticos,
sociales y económicos de las comunidades indígenas
y afrodescendientes.
Morales recibió un considerable apoyo de la mayoría
indígena (y de la pequeña población afrodescendiente)
del país, con un mandato claro para revertir
las desigualdades históricas que enfrenta la mayoría
marginada de Bolivia. Pero el gobierno ha tenido
23
que enfrentar desde el principio una feroz oposición política
para abordar las desigualdades estructurales.
Una de las principales promesas electorales hechas
por el partido MAS de Morales en 2005 fue cambiar
la constitución del país, pero no ganó la mayoría
de dos tercios necesaria en las elecciones al Congreso
para cambiar esto sin ayuda.117 Aunque la Asamblea
Constituyente fue instalada en julio de 2006, debido
al desacuerdo entre el gobierno y las fuerzas de la oposición
representantes de las tierras bajas orientales y las clases
medias urbanas (la llamada media luna), no produjo
una nueva constitución hasta fines de 2007. Esta fue
sometida a un referéndum nacional en enero de 2009
y ratificada con un 61 por ciento de los votos por el ‘sí’.118
La nueva constitución reconoce los 36 grupos indígenas
del país, y garantiza muchos derechos importantes, como
los relativos a los sindicatos, los trabajadores y el derecho
a organizarse. También dio al gobierno el mandato
de avanzar con un ambicioso programa de reformas.
Sin embargo, el proceso de reforma de Morales ha sido
acosado por problemas, no sólo debido a la oposición
política, sino también a la magnitud y ambición de la agenda.
Aun así, ha habido algunos cambios, y particularmente
en relación a la participación política de los grupos indígenas.
En 2006 se lanzó el Plan Nacional de Desarrollo.
Destaca la necesidad de vivir bien, un concepto tomado
directamente de la cosmovisión indígena. Significa
vivir no necesariamente mejor que tu vecino, sino
satisfacer las necesidades básicas de las personas
en armonía con los demás y con el medio ambiente
natural.119 El 4 de abril de 2010 se celebraron elecciones
departamentales y municipales, y por primera vez estas
incluyeron el nombramiento de miembros de asambleas
departamentales indígenas de conformidad con sus propias
costumbres. En octubre de 2011 se promulgó una histórica
ley contra el racismo y toda forma de discriminación.
Representa todo un hito, ya que la ley establece medidas
preventivas y educativas para luchar contra el racismo
y responde a las reiteradas recomendaciones de diversos
organismos de las Naciones Unidas.120 Finalmente, en
octubre de 2011, los pasos hacia una reforma del sistema
judicial, que durante mucho tiempo había estado sumido
en una crisis estructural anterior al gobierno del MAS,
se cristalizaron con la elección por voto popular directo
de los altos funcionarios judiciales. El objetivo es crear
un sistema judicial más incluyente y participativo,
con cuotas para las mujeres y los indígenas.
Los avances de Bolivia en participación política y cuestiones
de discriminación racial son notables en la región.
También puede reivindicar avances en la reducción
de la pobreza y la desigualdad, principalmente debido
24 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
a una serie de nuevas medidas de política social. En julio
de 2011, el vicepresidente boliviano Álvaro García Linera
publicó un informe describiendo los logros del gobierno
en esta área. La información fue tomada de datos
suministrados por el centro de investigación gubernamental
UDAPE, con base en encuestas de hogares realizadas
por el Instituto Nacional de Estadística (INE) de Bolivia.
Estas estadísticas recientes sí muestran que ha habido
una disminución general de la pobreza desde
que el gobierno del MAS llegó al poder en 2006.
Lo más llamativo es la disminución de la pobreza
en las zonas rurales. Esta reducción de la pobreza
está vinculada a los programas sociales del gobierno,
un hecho que ha sido reconocido por instituciones
multilaterales como el Fondo Monetario Internacional
(FMI). La experiencia boliviana replica la de algunos
otros países de la región, donde un mayor gasto social,
y particularmente el énfasis en programas de asistencia
y protección social, ha tenido un impacto positivo sobre
la reducción de la pobreza. Estadísticas recientes señalan
también una disminución en los niveles de desigualdad,
especialmente desigualdad rural, en los últimos años.
Sin duda surgirán más análisis para verificar los hallazgos
e interpretaciones del gobierno durante 2012.
El gobierno atribuye las razones detrás de esta mejora
al papel del Estado en el aumento de los ingresos
gubernamentales (principalmente mediante el aumento
de los impuestos que deben pagar las empresas
de hidrocarburos). Estos ingresos adicionales han ayudado
a apoyar programas de asistencia social, como la pensión
universal (Renta Dignidad), la subvención para asistencia
escolar (Bono Juancito Pinto) y la subvención para salud
materna (Bono Juana Azurduy), así como la mayor inversión
pública, particularmente a través de la construcción
y mejoramiento de infraestructura a nivel local.
Ciertamente, hay áreas significativas de progreso político
para los grupos indígenas y afrodescendientes, y están
surgiendo evidencias de una tendencia nacional en relación
con mejoras socioeconómicas. Sin embargo, Bolivia
sigue siendo una sociedad profundamente conflictiva,
con frecuentes brotes de protesta. Surgen conflictos tanto
de enfrentamientos del gobierno con las élites, que son
resistentes a reformas estructurales que podrían desafiar
su poder político y económico, como enfrentamientos
entre Morales y los grupos considerados a menudo
sus principales partidarios. Esto se ha visto ilustrado hace
bastante poco con el controvertido proyecto de carretera
a través del Territorio Indígena y Parque Nacional Isiboro-
Sécure (conocido como TIPNIS).
En octubre de 2011, el presidente dio marcha atrás
espectacularmente en la construcción de un proyecto
de carretera en la Amazonia que había desencadenado
protestas de los indígenas.121 El gobierno creía
que la carretera, financiada por el gobierno brasileño
y construida por una empresa brasileña, sería beneficiosa
para las comunidades locales y estimularía el desarrollo
económico y la integración regional. Pero los que estaban
en contra temían que el proyecto sólo ocasionara mayor
deforestación y más asentamientos ilegales. Esto condujo
a una serie de protestas y enfrentamientos en la
Amazonia. El 25 de septiembre, policía antidisturbios
intervinieron en una marcha indígena, disparando gases
lacrimógenos y balas de goma entre los aproximadamente
800 manifestantes. Fue confirmado que no hubo muertos,
aunque sí hubo heridos y arrestos.122 Tras la llegada
de los manifestantes después de una marcha de dos
meses desde la zona afectada a la capital del país, La Paz,
el presidente cedió a la presión y firmó una nueva ley que
prohíbe la construcción del proyecto vial en la Amazonia.
La expansión de las industrias extractivas también
pone de relieve algunas de las grandes contradicciones
del gobierno de Morales. Con Morales, las operaciones
de hidrocarburos se han ampliado significativamente
en la cuenca amazónica en el norte del país.123 Aunque
el régimen de propiedad de las empresas extractivas puede
haber cambiado – dada la mayor propiedad y participación
del Estado en el sector – las implicaciones ambientales
y sociales no han variado. La expansión de los hidrocarburos
también ha generado significativas tensiones entre grupos
indígenas de todo el país y las autoridades, y es muy
probable que continúen los conflictos por el uso de la tierra.
Nicaragua
No hay que olvidar incluso aquellos países donde
las cuestiones de raza y origen étnico no son vistas
como especialmente relevantes. En Nicaragua
hay un pequeño número de minorías étnicas, pero
estas siguen sufriendo de altos niveles de exclusión
social. Las estadísticas de población disponibles
desagregadas por grupos étnicos no parecen muy fiables.
Al 2006, las estimaciones de personas pertenecientes
a una minoría étnica oscilaban entre 10 y 15 por ciento de la
población total.124 Un estudio de la CEPAL en 2007 encontró
que 8.6 por ciento de la población total es indígena o
afrodescendiente.125 Los grupos étnicos más grandes son
el miskitu (28 por ciento del total), el mestizo de la costa
del Caribe (26.5 por ciento) –ambos viven en las Regiones
Autónomas del Atlántico (RAA)126 - y el chorotega-
nahua-mange (10.8 por ciento), que se encuentra en el
departamento de Masaya.127
 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Las Regiones Autónomas del Atlántico Norte y Sur fueron
creadas específicamente para responder al reconocimiento
constitucional de Nicaragua del carácter multiétnico del país
y como compromiso para proporcionar derechos específicos
a estos grupos. Es notable que no haya reconocimiento
legal de grupos indígenas en otras partes del país.
Aunque el origen étnico de las comunidades de la costa
del Caribe es al menos reconocido, los grupos indígenas
de las regiones del Pacífico o centro-norte son considerados
social y políticamente invisibles.128
Aunque ciertamente existe discriminación racial
en Nicaragua, el problema no está en gran parte reconocido.
Sin embargo, es común que los nicaragüenses se refieran
a la población de las regiones autónomas como ‘los otros’
y su separación se vea fuertemente reforzada por
el aislamiento geográfico, así como por el color de la piel
y las diferencias lingüísticas y culturales.129 Al mismo tiempo,
hay simplemente poco reconocimiento de que existan
otros grupos indígenas. Hay evidencia de discriminación
racial en el mercado laboral y de salarios inferiores pagados
a las minorías étnicas.130
La expresión más evidente de discriminación racial
está en el desarrollo humano sumamente desigual entre
grupos y regiones, que el mapa de pobreza deja en claro.
La región del Pacífico concentra un alto porcentaje
de la población y tiene mejor infraestructura y mayor
inversión. La región centro-norte tiene menos población,
menos infraestructura y una alta concentración de población
rural pobre. La región de la Costa Atlántica tiene la población
más pequeña y la más étnicamente concentrada, pero
se caracteriza por mucho mayores niveles de pobreza,
acceso extremadamente difícil a servicios básicos y altos
niveles de exclusión social.
Según el índice de necesidades básicas insatisfechas,
los grupos indígenas y afrodescendientes son los que
más sufren. El 83 por ciento de la población de las RAA
tiene necesidades básicas insatisfechas, alcanzando
la tasa para los miskitus el 93.3 por ciento y para
los mayagnas el 94.4 por ciento.131 Estos grupos sobreviven
con su agricultura, produciendo principalmente para
su propio consumo y vendiendo cuando es posible.
(La comercialización es difícil dadas las vías de transporte
y comunicación extremadamente pobres en las regiones
autónomas). La agricultura, aunque esencial para
la subsistencia en la zona, se ve también cada vez más
amenazada por el avance de la frontera agrícola, que está
llevando a más conflictos por la tierra. Hay un fuerte
sentimiento en las regiones autónomas de que
simplemente no hay protección del gobierno en este
respecto, y que, de hecho, la expansión de las actividades
del sector privado es apoyada por el gobierno, sin ningún
25
cuidado por proteger los medios de subsistencia e intereses
de las comunidades.132
Aunque la recopilación de datos en un formato
suficientemente desagregado en el tiempo es un problema,
existe alguna evidencia a partir de encuestas de hogares
y análisis del PNUD y la CEPAL que muestran
las grandes disparidades en una variedad de indicadores
sociales que están afectando a los grupos indígenas
y afrodescendientes. En áreas clave tales como mortalidad
infantil, Nicaragua ha hecho algunos avances limitados
a nivel nacional. Sin embargo, existe una marcada
diferencia en los progresos entre departamentos.
Las tasas de mortalidad infantil más altas están en la Región
Autónoma del Atlántico Norte (RAAN), Jinotega y la Región
Autónoma del Atlántico Sur (RAAS). Entre 1995 y 2005,
cuando las tasas estaban decayendo fuertemente en toda
una serie de departamentos (por ejemplo en Managua
en 48.1 por ciento y en Chinandega en 48.3 por ciento),
la RAAN y la RAAS experimentaron el menor
de los avances (con reducciones de sólo 6.4 por ciento
y 17.7 por ciento).133 Como consecuencia, están creciendo
las brechas entre grupos étnicos y no étnicos.
Una contraparte de Christian Aid, IEEPP, ha examinado
de cerca las tasas de mortalidad materna y el gasto
en el sector salud.134 Su investigación muestra que entre
las poblaciones indígenas y afrodescendientes de la costa
del Caribe, las tasas de mortalidad materna son al menos
2.1 veces superiores a los promedios nacionales. En 2000,
en la RAAN y la RAAS, las tasas de mortalidad materna
eran 204 y 192 por 100,000 nacidos vivos y esto
realmente subió en ambas regiones en 2007, alcanzando
220.2 y 284.2 respectivamente. Estas son tasas alarmantes,
más aún cuanto estas son las únicas regiones en Nicaragua
con aumentos constantes. La tendencia de brechas
crecientes entre la RAAN y la RAAS y el resto del país
era visible ya en 2002.135
La falta de infraestructura y servicios básicos
es un elemento clave que contribuye a los problemas
de salud en la zona. En 2005, el Informe sobre Desarrollo
Humano del PNUD para Nicaragua examinó las regiones
autónomas, construyendo un índice de desarrollo humano
a nivel municipal para la zona.136 Encontró, por ejemplo, que
en la RAAN y la RAAS la cobertura de agua potable de 5 de
19 municipios era inferior al 10 por ciento de los hogares.
La falta de atención a esta área es aún más notable cuando
se compara con los niveles de ingresos y posibilidades
de desarrollo económico. Las regiones autónomas
generan un gran porcentaje de los productos marinos
del país. Aunque la costa del Pacífico produce un mayor
volumen de productos marinos para la venta, el alto valor
de productos tales como la langosta producida en la costa
26 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
del Caribe significa que la proporción de los ingresos
por exportación de esta última es mayor.137 El PNUD
encontró también que los indicadores muy pobres de salud
y educación no se veían reflejados por niveles esperados
muy bajos de ingresos per cápita. Esto se atribuye
al exitoso trabajo de generación de ingresos apoyado
por las organizaciones no gubernamentales, y pone
claramente de relieve la enorme falta de inversión
y presencia del Estado en la zona.
En Nicaragua no existe la práctica de asignar presupuestos
que favorezcan a determinados territorios de acuerdo
con necesidades básicas insatisfechas y mayores tasas
de pobreza. Por el contrario, en el caso de las comunidades
autónomas, el presupuesto se decide exclusivamente
a través de negociaciones anuales y es un ejercicio
de control político del gobierno central. El PNUD señala
las insuficiencias en la asignación del presupuesto
anual para gasto en salud en las regiones autónomas,
particularmente teniendo en cuenta los altos costos
operativos y la infraestructura sumamente deficiente
en este aislamiento geográfico.
Pero lo que resulta realmente preocupante ahora
son las reducciones actuales en el gasto social
en Nicaragua, como consecuencia de la crisis económica.
Como lo demuestra la investigación del IEEPP, los recortes
aplicados en 2010 afectaron la construcción de centros
de maternidad y los que ya no se están construyendo
están en las zonas más necesitadas: Jinotega, la RAAN
y la RAAS. (El presupuesto para la construcción de centros
de maternidad decayó en 74.7 por ciento entre 2009 y 2010,
utilizando cifras reales). Es imprescindible dar prioridad
a estas zonas y este tipo de gasto, pero ambos están
en la primera línea de los recortes.
El programa Hambre Cero, que es el programa de seguridad
alimentaria emblemático del gobierno nicaragüense,
también merece mención. Fue diseñado para aumentar
la productividad agrícola como un medio para combatir
el hambre, y se focaliza en mujeres agricultoras con
donaciones de bienes (por ejemplo, una vaca, un cerdo,
pollos, materiales de construcción, almácigos de frutas
y verduras), así como algo de asistencia técnica.
Se considera que en general el programa ha tenido algunos
logros positivos, y la focalización en mujeres y comunidades
miskitus en la RAAN y el norte de Jinotega es vista como
una fortaleza del programa, en términos de promoción
de la igualdad.
Sin embargo, la correspondencia entre el gasto y el índice
de extrema pobreza a nivel municipal es insatisfactoria.
Municipios extremadamente pobres como El Tortuguero,
La Cruz de Río Grande y El Ayote (todos en la RAAS)
reciben muy poca cobertura de este programa
gubernamental. El Tortuguero tiene una tasa de extrema
pobreza de 87.4 por ciento, pero sólo 3.3 por ciento
de sus hogares es apoyado por el programa Hambre Cero.
Esta situación de falta de correspondencia se replica en
8 de cada 10 de los municipios más pobres de Nicaragua.138
Al mismo tiempo, los municipios que reciben la mayor
cobertura del programa no son los más pobres.
Donde hay más evidencias de una correspondencia
es entre patrones de votación y la cobertura del programa.
El 75 por ciento de los municipios que reciben la mayor
parte de los beneficios del programa Hambre Cero
son los que votaron mayoritariamente por el gobernante
Partido Sandinista en las elecciones de 2006.139 Aunque
las consideraciones étnicas fueron tenidas en cuenta
en el diseño del programa, la pobre aplicación del programa
Hambre Cero se debe a que la política partidaria se impone
sobre las preocupaciones étnicas. Significa que el programa
no está corrigiendo eficazmente el desequilibrio
causado por la exclusión de grupos étnicos que viven
en los municipios más pobres.
Claramente, los grupos étnicos en Nicaragua
son enormemente desfavorecidos. Los efectos
de la discriminación son perjudiciales, y así, las poblaciones
indígenas y afrodescendientes están a la zaga en muchas
áreas clave para su calidad de vida e incluso su
sobrevivencia. Y otro motivo más de preocupación es que –
como en Guatemala – hay clara evidencia de que las
brechas están creciendo. Sin embargo, la discriminación
racial es esencialmente invisible, un tema al que se presta
poca atención a nivel nacional. La invisibilidad del problema
significa también que el gobierno está bajo poca presión
para mejorar la situación y corregir las crecientes
desigualdades que afectan a los grupos indígenas
y afrodescendientes.
República Dominicana
Hay marcados contrastes entre Haití y República
Dominicana, los dos países que conforman la isla
de La Española. Haití fue el primer Estado independiente
del Caribe y la primera república liderada por negros,
mientras que en el siglo XV República Dominicana
se convirtió en el primer asentamiento permanente
de europeos en las Américas. Durante décadas, el desigual
desarrollo económico y social entre los dos países
ha ocasionado un constante flujo de haitianos migrando
a República Dominicana, con la esperanza de que este país
relativamente más rico les proporcione oportunidades
económicas que Haití no ofrece.
Pese a la contribución que hacen a la creciente economía
dominicana, los inmigrantes haitianos y sus descendientes
 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 27

representan a los más pobres de los pobres. que se encuentran bajo investigación no pueden finalizar
Reciben un trato desigual y sufren discriminación la escuela, entrar en la universidad, casarse o encontrar
y racismo generalizados debido a su país de origen empleo formal, y están en un limbo legal.
y el color de su piel. Rara vez se les extiende documentos
Esta “trampa-22” burocrática fue identificada durante
de identificación, y pasan grandes dificultades para obtener
el Examen Periódico Universal (EPU) de Naciones Unidas
acceso a la educación y la salud. Esto es, claramente,
sobre República Dominicana. El EPU de Naciones Unidas
a pesar de su importante contribución al funcionamiento
instó al gobierno a reconsiderar estas medidas para
de la economía dominicana para la cual los inmigrantes
garantizar que a los dominicanos de ascendencia haitiana
haitianos ilegales siguen siendo una fuente clave de
no se les negase la ciudadanía o fueran sometidos
mano de obra para muchos empleadores (por ejemplo,
arbitrariamente a cancelación de documentos de nacimiento
en agricultura – especialmente bananos, azúcar, tomates
e identidad, retroactivamente.143 Pero el gobierno
y hortalizas –, construcción y como trabajadores
de República Dominicana rechazó esta recomendación.
domésticos). Un informe de Naciones Unidas sobre
el desarrollo humano encontró que la situación económica La situación de los inmigrantes haitianos
de la mayoría de los haitianos que viven en República y los dominico- haitianos en República Dominicana
Dominicana era peor que la del quintil más pobre es particularmente detestable. Sus condiciones de vida
de la población dominicana.140 son terribles. Son víctimas de discriminación racial directa
basada en el color de su piel. Se les niegan documentos
Miles de dominicanos de ascendencia haitiana
de identidad o permisos de trabajo formal, lo que les hace
(dominico- haitianos) viven sin reconocimiento
aún más difícil ganarse la vida, así como los excluye
de la nacionalidad dominicana y no tienen acceso a servicios
del acceso a servicios básicos como salud y educación.
sociales debido a su percibida o inducida falta de legalidad
en el país. Los patrones históricos de la migración llevaron Christian Aid, en colaboración con contrapartes locales,
a un gran número de inmigrantes y sus descendientes a vivir como el SJRM y el MUDHA, ha hecho campaña durante
en los bateyes (originalmente comunidades de trabajadores muchos años – tanto dentro del país como a nivel
temporales de las plantaciones de azúcar). A  medida internacional – para proteger y defender los derechos
que la industria azucarera ha ido decayendo, estas de los inmigrantes haitianos y sus descendientes.
comunidades han permanecido, con crecientes niveles Sin embargo, el país está aún lejos de implementar
de desempleo. Las condiciones de vida en los bateyes las reformas necesarias y abordar genuinamente
son notoriamente malas y sólo pueden describirse como la discriminación y desigualdades generalizadas
desoladoras. Más recientemente, los inmigrantes haitianos que persisten en República Dominicana. Los abusos
y sus descendientes se han concentrado cada vez más a los derechos humanos sufridos por los inmigrantes
en barrios urbanos pobres. haitianos y dominico-haitianos parecen pasar por invisibles
en esta isla que suena poco pero es un importante destino
Para colmo, República Dominicana ha aplicado
turístico de los europeos. La pésima situación merece
retroactivamente una política de desnacionalización
mucha más atención de la comunidad internacional.
que está despojando a miles de dominicanos
de ascendencia haitiana de su ciudadanía previamente
establecida.141 Hasta enero de 2010, todo niño nacido
en territorio dominicano era ciudadano dominicano.
La ley ahora ha cambiado y excluye específicamente
a los hijos de personas que viven en el país ilegalmente,
cuando antes, cualquiera nacido en República
Dominicana era reconocido como dominicano (salvo
que estuviera en tránsito), independientemente de
su filiación. Ahora los ciudadanos deben probar que
tienen al menos uno de los padres de nacionalidad
dominicana para ser reconocidos. Si alguien es hijo
de padres haitianos indocumentados que viven en
República Dominicana, ya no tiene derecho a la ciudadanía
dominicana incluso si ha vivido allí toda la vida. A un
número creciente de dominicanos de ascendencia haitiana
se les está revocando su nacionalidad.142 Las personas
28 Identidad y desigualdad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

Conclusión
La discriminación sobre la base de la raza y el origen
étnico es claramente una cuestión sin resolver en la región.
Prevalecen las desigualdades entre los grupos étnicos.
Las brechas son grandes y hay evidencia clara de que están
creciendo en algunos casos. El aumento de la pobreza
indígena en Guatemala en un 22 por ciento en un periodo
de seis años es increíble. Debe haber una gran
preocupación en la región ante el hecho de que aunque
los avances en la última década han sido moderadamente
positivos, los grupos indígenas y afrodescendientes
se están quedando atrás. La falta de datos desagregados
consistentes y confiables agrava el problema, pues
hace más difícil evaluar – y abordar – este problema
correctamente.
La cuestión de la tierra también sigue sin resolverse,
una cuestión que afecta desproporcionadamente
a los grupos indígenas y afrodescendientes. Hay claramente
en marcha una lucha sumamente desigual entre
las privilegiadas élites políticas y económicas blancas
y las poblaciones indígenas o negras pobres y aisladas,
a menudo vistas como ‘inferiores’ y como una infraclase
campesina. En general, se está lejos de tener
un reconocimiento formal suficiente de las desigualdades
étnicas predominantes y la discriminación racial en la región.
Hay pocas políticas públicas formuladas específicamente
para abordar estos problemas y corregir los desequilibrios
en favor de grupos y territorios desfavorecidos.
 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 29

Desigualdad
de género

Christian Aid/Ana Cecilia Gonzales-Vigil

Una contraparte de Christian Aid, Asociación Casas de la Salud, administra varios wawa wasis, o guarderías, que ofrecen atención integral a los hijos
de trabajadores migrantes en la empobrecida Ica, Perú

‘… pese al establecimiento de garantías generalizadas de igualdad,

la justicia sigue estando fuera del alcance de varios millones
de mujeres…144 Las mujeres pagan un precio injustificado
por la discriminación... la calidad de las democracias, la fortaleza
de las economías, la salud de las sociedades y la sostenibilidad
de la paz - todos se ven perjudicadas cuando no logramos aprovechar
totalmente la mitad del talento y potencial del mundo’145
Michelle Bachelet, Secretaria General Adjunta y Directora Ejecutiva de ONU Mujeres y ex presidenta de Chile

América Latina y el Caribe es una región acosada por altos
niveles de desigualdad, incluyendo marcadas desigualdades
territoriales y raciales. La desigualdad de género
es también un importante obstáculo, lo que significa
que la pobreza y sus innumerables impactos negativos
afectan desproporcionadamente a las mujeres y las niñas
de la región. Las mujeres no son un grupo homogéneo:
existen desigualdades entre las mujeres y los hombres,
pero también entre las mujeres, particularmente en relación
con la raza, origen étnico, clase y ubicación (urbana o rural).
La desigualdad de género se manifiesta en diversas
formas en la región. Aunque las mujeres han asumido
más papeles en la política en los últimos años, están
insuficientemente representadas en posiciones de liderazgo
en comparación con los hombres. Más niñas y mujeres
jóvenes que hombres están asistiendo a la escuela
y obteniendo acceso a educación superior, pero las niñas
indígenas, más pobres, de las zonas rurales a menudo salen
perdiendo en comparación con sus homólogas urbanas,
prósperas. Aunque un número creciente de mujeres están
entrando al mercado laboral, sus ingresos son inferiores
a los de los hombres; a menudo trabajan en el sector
informal ‘invisible’ en malas condiciones. Las mujeres
gastan una cantidad desproporcionada de tiempo cuidando
a los niños y realizando tareas domésticas en comparación
con los hombres, lo cual afecta sus oportunidades de
empleo, autonomía económica, independencia y calidad
de vida. La violencia de género es frecuente en la región,
incluidas la violación y el feminicidio, que a menudo
30 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
se llevan a cabo con impunidad. En Brasil, 52 por ciento
de los jueces y policías no creen que esta clase de violencia
constituya un problema.146 Por lo tanto, incluso con leyes
promulgadas para apoyar a las víctimas de esta violencia,
como la Ley Maria da Penha en Brasil, su aplicación
ha fallado. Aunque la violencia de género afecta tanto
a hombres como a mujeres, las mujeres pobres, a menudo
de etnias indígenas, son particularmente afectadas.
Tanto las políticas públicas como las normas sociales
son culpables, pues ambas cosas pueden afectar los niveles
de desigualdad de género en cualquier país. Las políticas
neoliberales, el conservadurismo religioso y una cultura
imperante de machismo y otras actitudes sociales han
tenido su parte en empeorar la desigualdad de género.
Asimismo, los medios de comunicación, la educación formal
y los servicios de salud pueden ser herramientas de avance
o detrimento con respecto a mejorar la igualdad entre
mujeres y hombres.
Las mujeres y la política
Ahora hay más mujeres en los parlamentos nacionales
de la región en comparación con hace una década -
un aumento del 12 por ciento en 1990 al 22 por ciento
en 2009,147 lo cual está ligeramente por encima
del promedio mundial.148 Este aumento es consecuencia
de la reforma de los sistemas electorales o leyes
de cuotas, puestas en vigor en 12 de los 18 países
de América Latina.149
En Costa Rica, la reforma de 1996 en el código electoral
exige una cuota mínima del 40 por ciento de participación
de las mujeres en el parlamento. Las mujeres ocupan
ahora el 44 por ciento de las posiciones de liderazgo
de los partidos, lo cual lleva a las mujeres a la zona
de paridad.150 En 2010, Laura Chinchilla Miranda fue elegida
como la primera mujer presidenta de Costa Rica, mientras
que el país ha promulgado también varias otras leyes
desde 2001, sobre permiso por paternidad, trabajadoras
domésticas y madres adolescentes, que han contribuido a
una sociedad más igualitaria.151
Aunque la tasa de mujeres que asumen funciones
de gobierno en América Latina y el Caribe como
región se sitúa alrededor del promedio mundial,
todavía hay mucho por mejorar a nivel de los países.
Sólo 4.2 por ciento del gobierno de Haití está compuesto por
mujeres, y sólo 9.6 por ciento en Brasil.152 Incluso en países
donde las mujeres están bien representadas, a menudo
no son parte de los cuadros de liderazgo. En Paraguay, las
mujeres representan el 47 por ciento de los miembros del
parlamento, pero sólo el 19 por ciento de cargos directivos;
y las tasas de Panamá son similares, 45 por ciento y 19
por ciento.153 Además, según Social Watch, ‘respecto al
compromiso adquirido en Beijing en 1995 por el Gobierno
salvadoreño en relación a promover el equilibrio de género
en sus instituciones, se observa que el Estado no ha
hecho esfuerzos para mejorar la brecha de género’.154
Sólo 9 por ciento de los miembros de la Asamblea
Legislativa son mujeres. Además, si tenemos en cuenta
el origen étnico y la clase de las mujeres en política, las
mujeres indígenas, más pobres, están insuficientemente
representadas en muchos gobiernos de la región.
La educación de las niñas
La paridad de género en la educación no sólo se ha logrado,
sino que en algunos casos ha sido también superada
en países de América Latina y el Caribe; en el nivel primario,
el secundario y, más prominentemente, en el superior.
Esto significa por ejemplo que, en promedio, un mayor
porcentaje de niñas finaliza la escuela secundaria
en comparación con los niños.155 De acuerdo con
investigaciones recientes del PNUD, 25 de 27 países
de la región han logrado la paridad en la educación primaria
y secundaria.156
Sin embargo, estas tendencias positivas ocultan
las marcadas desigualdades entre niñas ricas y pobres
dentro de algunos países. Por ejemplo, en Nicaragua
menos del 10 por ciento de las niñas pobres rurales asisten
a la escuela secundaria, mientras que en sus homólogas
urbanas ricas la tasa es casi el 75 por ciento. En Perú,
el diferencial es 40 por ciento y 90 por ciento.157
Respecto a los éxitos, una política clave que ha ayudado
a lograr la paridad de género han sido los programas
de transferencias monetarias. El programa Oportunidades
de México está ayudando a desalentar a las niñas
de abandonar la escuela, ofreciendo a las niñas becas
monetarias superiores a las de los niños varones desde
el primer año de secundaria. Las evaluaciones indican
que el programa ha aumentado significativamente
la matrícula de los niños, sobre todo de las niñas,
especialmente a nivel de escuela secundaria, ocasionando
un promedio de 0.7 años de escolarización adicional.
Además, la evidencia sugiere que las mujeres jóvenes
que se graduaron del programa estaban obteniendo mejores
empleos que sus padres.158
En Bolivia, escuelas “satélites” multilingües están ayudando
a asegurar que las niñas indígenas de zonas remotas
tengan acceso a la educación. Apoyadas por una escuela
central, las escuelas satélites envían maestros
a comunidades aisladas para impartir clases que promueven
el multiculturalismo y proporcionar a los niños indígenas
habilidades de lenguaje. Entre 1992 y 2001, la proporción
 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 31
de niñas rurales que finalizaron seis años de escolaridad
aumentó de 41 por ciento a 74 por ciento.159
A fin de lograr la educación universal y la igualdad de género
en la región, se debe prestar mayor atención a los niños
excluidos que han quedado atrás - a menudo las niñas
de zonas rurales, minorías étnicas o grupos indígenas.
Las mujeres en el mercado laboral
Las mujeres están ingresando en crecientes números
al mercado laboral en América Latina y el Caribe. La región
está mostrando tendencias positivas en términos
de paridad de género en empleos no agrícolas (ODM 3).160
Entre 1990 y 2005, la participación económica
de las mujeres casi se duplicó en la región, y va camino
a seguir aumentando hasta en un 70 por ciento
entre 2005 y 2030.161 Sin embargo, las estadísticas
alentadoras enmascaran la realidad de una región donde
las desigualdades de género en el lugar de trabajo
son abundantes y las muchas mujeres que trabajan
en el sector informal son ‘invisibles’ cuando se examinan
las estadísticas oficiales sobre la fuerza laboral.
En primer lugar, la desigualdad de género se manifiesta
en distintas formas de discriminación en el mercado
laboral (ingresos más bajos, más riesgo de desempleo,
menos puestos de trabajo bien protegidos, condiciones
de trabajo más deficientes) y, en segundo lugar, en la falta
de remuneración y reconocimiento de la economía
del cuidado, que es vital para la reproducción social
y es asumida en gran medida por las mujeres.
Además, las mujeres están trabajando más, pero esto
no ha sido acompañado por un mayor apoyo masculino
en las tareas domésticas, así que la carga sobre las
mujeres ha aumentado.162 Por ejemplo, en Brasil el tiempo
que las mujeres dedican a las tareas domésticas es más
de tres veces el de los hombres.163
Aunque las mujeres son ahora más activas en el mercado
laboral, su participación todavía deja mucho que desear.
Sólo el 52 por ciento de las mujeres de la región estaban
empleadas en 2008, en gran parte debido a la carga
de trabajo no remunerado en el hogar.164 Cuando las mujeres
trabajan, hay evidencias claras de que se les paga menos
que los hombres, incluso cuando unas y otros tienen niveles
similares de capacitación.165 Además, las estadísticas
muestran que las mujeres sufren más que los hombres
cuando aumenta el desempleo y se benefician menos
cuando luego disminuye.166 Durante la crisis financiera
de 2009, las exportaciones de América Latina y
el Caribe disminuyeron en un 24 por ciento,167 lo cual
golpeó duramente el empleo, particularmente en
México, Centroamérica y el Caribe, donde las economías
son sumamente dependientes de los mercados externos.
El desempleo alcanzó 9 por ciento en la región, siendo
las mujeres las que sufrieron un mayor grado de desempleo
que los hombres.
Muchas mujeres que acceden al mercado laboral de hoy
están menos protegidas que los hombres. Gran parte
del trabajo de las mujeres está en el sector informal,
que permanece fuera del alcance de las normativas y
aumenta su vulnerabilidad.168 Aunque ha habido crecimiento
económico y algunos avances en política social, en conjunto
la región no ha sido capaz de sacudirse el legado de las
políticas de ajuste estructural de los años noventa, que
llevaron a una retirada del Estado de los ámbitos de la
política social y una comercialización de la protección social.
Este proceso ha impactado de forma desproporcionada
sobre el bienestar de las mujeres. Desde una perspectiva
de género, la crisis de 2009 ha empeorado las condiciones
aún más, pues muy pocas de las medidas adoptadas,
tales como beneficios por desempleo y planes de
inversión pública, consideraron la posición de las mujeres
explícitamente.169
Las zonas francas de exportación de Nicaragua,
donde domina la mano de obra femenina, perdieron
16,000 puestos de trabajo en 2008.170 Esta pérdida,
desde luego, tiene impactos significativos sobre
los ingresos y la independencia financiera de las mujeres.
Sin embargo, estos mismos empleos que dan
independencia financiera también exponen a las mujeres
a malas condiciones debido a la laxitud de las normas
laborales y ambientales (que los países están aplicando
como parte de sus esfuerzos para atraer a los inversionistas
extranjeros). América Latina y el Caribe tienen varias
zonas francas concentradas en Centroamérica y el Caribe.
En Jamaica y Nicaragua, más del 90 por ciento
de los trabajadores son mujeres; la tasa más alta
del mundo. En algunos casos, donde en principio existen
leyes de trabajo decente que cubren las zonas francas,
en la práctica no suelen aplicarse, lo cual ocasiona muy
malas condiciones de trabajo.
Cualquier mejora en los salarios y las condiciones
es generalmente el resultado de arduas luchas
de los trabajadores, que exigen altos niveles de organización
de los trabajadores y cierta libertad para sindicalizarse.
Organizaciones como una contraparte de Christian
Aid, CODEMUH,171 están trabajando incansablemente
para asegurar derechos laborales para las trabajadoras
de las maquiladoras. Un resultado positivo de una reciente
campaña de la CODEMUH es que 30 casos de mujeres
afectadas por enfermedades relacionadas con el trabajo
han sido reconocidos como ocupacionales, dando derecho
a las mujeres a una indemnización y atención en salud.172
32 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

En el pasado, las enfermedades ocupacionales En algunos países está aumentando la voluntad política

habían sido ignoradas por las autoridades hondureñas,
y las mujeres eran despedidas por no cumplir con sus
metas de producción, incluso si tenían una enfermedad
paralizante causada por el trabajo. La CODEMUH,
mediante investigación y apoyo jurídico, ha demostrado
exitosamente el vínculo entre problemas médicos
sufridos por los trabajadores y el trabajo llevado a cabo
en las maquiladoras. Por desgracia, estas historias
son más la excepción que la regla.
El trabajo doméstico es otro sector que pone
de relieve la vulnerabilidad de las mujeres a las malas
condiciones de trabajo. A nivel mundial, se ha convertido
en una de las principales fuentes de empleo
para las mujeres, especialmente inmigrantes o mujeres
de grupos minoritarios.173 El trabajo doméstico es a menudo
‘invisible’, excluido de las leyes laborales y la protección
social, especialmente porque las políticas son difíciles
de aplicar, y las mujeres enfrentan a menudo explotación
y abuso de sus empleadores.
para garantizar que todas las mujeres tengan derecho
a la protección en el trabajo, sin importar qué trabajo
desempeñen. Por ejemplo, Argentina, Bolivia174 y Chile
han creado leyes para proporcionar derechos laborales
y sociales básicos a las trabajadoras domésticas.
En Brasil, la Federación Nacional de Trabajadoras
Domésticas está actualmente haciendo cabildeo
para expandir los derechos de las trabajadoras domésticas
en la Constitución, obligando a los empleadores
a proporcionar jubilación y seguro de desempleo,
observar límites estrictos sobre horas de trabajo, pagar
horas extraordinarias y proporcionar beneficios sociales
en las mismas condiciones que los demás trabajadores.
El gobierno ha anunciado planes para un proyecto
de ley que refleje estas demandas, aunque los gremios
de empleadores y los medios de comunicación han
expresado su preocupación por el aumento de los costos
resultantes de los nuevos requisitos. Desde luego,
en la mayoría de países de la región se ha realizado poco
o ningún progreso, y esta cuestión es poco probable
que adquiera mayor relevancia en la agenda política
en el futuro cercano.

La belleza y las espinas de una rosa: una contraparte de Christian Aid, Cactus,
lucha por mejores condiciones de trabajo para las mujeres en Colombia175
Colombia es el segundo mayor
exportador de flores en el mundo.
Sin embargo, las empresas nacionales
e internacionales que poseen
las plantaciones de flores en la región
que rodea a Bogotá no garantizan
condiciones de trabajo saludables
y seguras para sus trabajadores,
principalmente mujeres. El uso
de plaguicidas y los largos turnos
de trabajo contribuyen a lesiones
de la piel, alergias, problemas
respiratorios, dolores de cabeza
y enfermedades óseas, que en algunos
casos conducen a la incapacidad
para trabajar. La falta de seguro médico
adecuado significa también
que las mujeres no reciben
el tratamiento médico que necesitan.
Por ejemplo, el síndrome del túnel
carpiano, una enfermedad relacionada
con el trabajo, produce el 90 por ciento
de los casos de mujeres incapacitadas
para trabajar. Esta situación
no es aislada y ocurre con otras
enfermedades, que afectan los medios
de subsistencia de las mujeres
que trabajan en la industria de las flores
y sus familias. Pero incluso si tales
condiciones impiden que la gente
vuelva a trabajar, las autoridades
de Colombia se niegan a reconocerlas
como enfermedades relacionadas
con el trabajo o indemnizar
a los trabajadores afectados.
En 2011, una contraparte de Christian
Aid, Cactus, publicó dos investigaciones
para denunciar los costos físicos
y psicológicos de la industria
de exportación de flores sobre
las trabajadoras. Cactus, que representa
las demandas legales de estas mujeres,
lanzó una campaña internacional
en septiembre de 2011 en Londres
para animar a los ciudadanos
y consumidores a cuestionar las malas
condiciones de trabajo en la industria
de las flores y promover decisiones
de compra más éticas en Europa.
 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 33
Algunos países latinoamericanos han establecido
comisiones tripartitas nacionales centradas exclusivamente
en cuestiones de igualdad de género; y se han formado
muchos movimientos sindicales de mujeres para evitar
que los problemas que afectan a las mujeres sean pasados
por alto. Entre estos están la Red de Mujeres Sindicalistas
en México y el Movimiento de Mujeres Trabajadoras
y Desempleadas en Nicaragua, que apoyan a las mujeres
trabajadoras de las maquiladoras.176
Sin embargo, incluso las políticas que apoyan la igualdad
de género pueden fallar si no se abordan las actitudes
sociales. Por ejemplo, en el Caribe, las tasas de empleo
de las mujeres han aumentado gracias a la formación
profesional en habilidades no tradicionales. Sin embargo,
debido al prejuicio de los empleadores, muchas mujeres que
buscan trabajo en áreas tales como carpintería, reparaciones
y manufactura han tenido que iniciar sus propias
negocios.177 Es importante hacer participar a los hombres
en la lucha contra las actitudes sociales que refuerzan
las desigualdades de género. Por ejemplo, Christian
Aid Jamaica trabaja con la agencia local Children First
para proporcionar a niños y jóvenes varones habilidades
en comunicaciones, habilidades para la vida y formación
profesional, mejorando con ello sus oportunidades
de empleo. También los alienta a cuestionar los roles
socialmente construidos, cambiando las percepciones
de hombres y mujeres en la sociedad y ayudando a abordar
cuestiones relacionadas tales como la violencia de género
(véase página 36).
Las mujeres y la economía del cuidado
Las mujeres dedican gran parte de su tiempo al trabajo
de cuidar, lo cual en el caso de las mujeres pobres
puede reducir su calidad de vida. Las responsabilidades
del cuidado de los niños recaen desproporcionadamente
sobre las mujeres, particularmente en los hogares
pobres con familias más grandes y mayores necesidades
de cuidado de los niños. Las mujeres tienen largas jornadas
de trabajo, en que se cuentan tanto el trabajo remunerado
como el no remunerado.178 Tras el cabildeo de movimientos
sociales y grupos de mujeres en Brasil, una contraparte
de Christian Aid, SOF, está sensibilizando sobre cuestiones
de cuidado de los niños y autonomía económica
en debates públicos en torno a género y empoderamiento
de las mujeres.179
La mayoría de los servicios de guardería son demasiado
costosos para las mujeres pobres, por lo que la participación
en el empleo está distribuida desigualmente entre
los grupos socioeconómicos. Esto impide que las mujeres
pobres vayan a trabajar y ganen autonomía, aumentando
con ellos ingresos familiares urgentemente necesarios.
Algunas mujeres pobres recurren al autoempleo para
equilibrar las responsabilidades domésticas y su necesidad
de ingresos. En América Latina, más de la mitad de todas
las mujeres no empleadas entre 20 y 24 años citaron
el trabajo doméstico no remunerado como la razón de que
no buscaran empleo.180
Algunas madres trabajadoras dependen de otras mujeres
de su familia o vecinos. En algunas situaciones, las 4 niñas
son retiradas de la escuela para ayudar, lo cual puede
afectar su rendimiento educativo. Otras llevan a sus
hijos al trabajo o se ven obligadas a dejarlos en casa
solos. La madre trabajadora Wilma Tarqui, por ejemplo,
trabaja 12 horas al día en campos de espárrago en Perú
sin ningún apoyo en el cuidado de los niños: ‘A veces mis
hijos lloran cuando me voy por la mañana, y me siento tan
mal. Pero ¿qué puedo hacer? Simplemente no hay dinero
suficiente si no salgo a los campos’.181 Como se explica
en el Capítulo 5, las agroempresas que exportan espárragos
peruanos operan bajo leyes laborales específicas, y la fuerza
de trabajo principalmente femenina está sujeta a salarios
más bajos y peores condiciones de trabajo que otros
trabajadores en Perú. Los costos sociales de estas políticas
para las mujeres son significativos.
Una contraparte de Christian Aid,
Asociación Casas de la Salud, apoya a
trabajadores migrantes con guarderías182
Los padres que trabajan en los campos de espárragos de Ica
están fuera todo el día de 4 am a 5 pm. A menudo tienen que
dejar a sus hijos con hermanos mayores o vecinos, o incluso
solos, ya que no pueden sufragar guarderías. La malnutrición y
la anemia son prevalentes entre estos niños y reciben muy
poca estimulación, entretenimiento u oportunidades de
aprendizaje en una etapa tan formativa de su vida.
Para hacer frente a esto, una contraparte de Christian Aid,
Asociación Casas de la Salud, administra varios wawa wasis,
o guarderías, que ofrecen atención integral a hijos e hijas
de migrantes en la región. Las familias provienen de las zonas
andinas de Perú, con muy altas tasas de pobreza, tal como
la vecina Huancavelica.183
Miles se benefician de estas guarderías - entre 2009 y 2011,
la malnutrición en niños menores de cinco años en Ica bajó
de 13 por ciento a 7.6 por ciento184 gracias en parte al programa
nutricional ofrecido por estos centros.
34 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

Programas de transferencias monetarias la igualdad de género en América Latina y el Caribe

depende de impuestos progresivos y gasto social
condicionadas: ¿refuerzan las tanto como otras áreas. El gasto social, aunque se está
desigualdades de género? expandiendo en gran parte de la región, todavía está muy
Los programas de transferencia monetarias condicionadas por detrás de lo que se necesita, al punto que sufren
se han aplicado en varios países de la región, a saber, Brasil, incluso áreas básicas como nutrición, salud y educación.
México, Perú, Bolivia, Ecuador y Colombia. Estos programas Lamentablemente, la mayoría de los países apenas están
proporcionan ingresos a hogares pobres, que están progresando en áreas como el cuidado infantil financiado
condicionados a que los niños vayan a la escuela y reciban con fondos públicos.
asistencia en salud. Esas iniciativas han surgido como
una importante herramienta de política social para ayudar Sin embargo, en los últimos años, la economía del cuidado
a satisfacer las necesidades más básicas de los pobres está ganando importancia en la agenda pública en algunos
de la región. Sin embargo, no se consideran el tiempo países gracias a nuevas políticas públicas que promueven
de trabajo de las mujeres ni las cuestiones de desigualdad una mayor participación del Estado en la prestación
de género. Un estudio de 2010 llega a la conclusión de cuidado. La CEPAL está llamando a la expansión
de que los programas de transferencias monetarias de la cobertura de guarderías y establecimientos
condicionadas ‘no ayudan a las mujeres a enfrentar la división preescolares para mejorar el rendimiento educativo
de género desigual del trabajo en casa, ya que las condiciones de los niños pobres y dar a las mujeres tiempo para trabajo
para recibir el dinero generalmente aumentan el trabajo
remunerado.185 En Chile, tras la presión del sindicato
de las mujeres, y no fomentan la participación
de los hombres en el cuidado de los niños’.187 agrícola, el gubernamental Servicio Nacional de la Mujer
(SERNAM) estableció dos guarderías en 1991. Entre 2005
Un desafío clave de los programas de transferencias y 2006, estos centros beneficiaron a 17,693 niños y unas
monetarias condicionadas es que pueden reforzar 10,000 trabajadoras agrícolas estacionales.186 Proporcionaron
el pensamiento convencional en torno a las divisiones comidas y educación preescolar, que se ha traducido
de género del trabajo, en la medida en que las madres deben
en menor estrés y mayor concentración entre
realizar trabajo no remunerado, asistir a reuniones y centros
médicos (y a menudo más) para cumplir con las condiciones las trabajadoras agrícolas, contribuyendo a su productividad.
asociadas a los pagos, al tiempo que cuidan también de sus
hijos. En el programa de México, por ejemplo,
esto ha conducido a la exclusión de algunas madres
que trabajan, mientras que otras han renunciado
a las actividades económicas para darse tiempo para
satisfacer las condiciones.188 Además, en toda América Latina
las mujeres han expresado preferencia por recibir capacitación
para mejorar sus perspectivas de empleo, por ejemplo
en la creación de microempresas, comercialización y gestión
de finanzas, en lugar de talleres sobre salud y educación.189
Como los programas de transferencias monetarias
condicionadas no se combinan con creación de empleo para
las mujeres, esto obstaculiza sus derechos y sus posibilidades
de obtener ingresos, y limita su capacidad para dedicarse
a un papel que vaya más allá del de cuidadora principal.

Uno de los principales motivos tanto para la falta de

reconocimiento de la economía del cuidado como
para no abordar la necesidad de prestación de cuidado
infantil asequible es que persisten los estereotipos. Los
hombres son vistos como proveedores y las mujeres
como cuidadoras. Muchos países no reconocen
la importancia de la función productiva y reproductiva
de las mujeres en la economía nacional. Las políticas
estatales para apoyar a las mujeres han sido limitadas
ya que se centran en el empleo formal o no tienen
en cuenta otros objetivos de igualdad de género. Abordar
 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 35
Presupuestación con enfoque de género
La presupuestación con enfoque
de género es un enfoque útil para influir
en una política presupuestaria en favor
de las mujeres, y asegurar
que sus circunstancias sean
consideradas al planificar presupuestos
y programas. Esto no se refiere a crear
presupuestos separados para
las mujeres, sino más bien a asignar
recursos luego de un análisis
de la situación social de las mujeres
y niñas y de los hombres y niños, cómo
afectan las políticas públicas
a las personas de ambos géneros
y las prioridades del gasto
gubernamental.190 También permite
a los ciudadanos hacer
que sus gobiernos rindan cuentas
por  no hacer progresos en la igualdad
de género proporcionando
información relacionada.
En la última década se han aplicado
más de 60 iniciativas
de presupuestación con enfoque
de género en todo el mundo,
y se ha introducido una plétora
de herramientas para adaptar
los enfoques a determinados países
y sectores. Tal presupuestación
es un elemento crucial de varios
protocolos y marcos internacionales,
incluida la Convención de 1979 sobre
la eliminación de todas las formas
de discriminación contra la mujer
(CEDAW), la Declaración y Plataforma
de Acción de Beijing de 1995 y el ODM 3
de la ONU sobre desigualdad
de género (2007).
En América Latina y el Caribe,
las iniciativas de presupuestación
con enfoque de género han surgido
en un contexto de democratización,
mayor legitimidad de la agenda
de los derechos de las mujeres a través
de la sociedad civil activa y renovado
interés por los presupuestos públicos
suscitado por el discurso de la ‘buena
gobernabilidad’.191 Hay ejemplos de tal
presupuestación en al menos 11 países
de América Latina, donde este enfoque
ha sido institucionalizado
en la planificación y presupuestación
para mejorar el acceso de las mujeres
a los servicios básicos, fortalecer
la respuesta de las políticas al trabajo
no remunerado de las mujeres y apoyar
el papel de las mujeres en procesos
de presupuesto participativo
a nivel local.192
En Ecuador, el Ministerio de Finanzas
ha incluido criterios de género en sus
leyes de planificación y finanzas
públicas. Como consecuencia
de la inclusión obligatoria
de una perspectiva de género en todos
los programas y proyectos del sector,
los recursos asignados para la igualdad
de género se han triplicado entre
2010 y 2011.193 En América Central, tres
países incluyen ahora mediciones
de género en las encuestas nacionales
de hogares. El Salvador y Honduras han
integrado módulos sobre uso del tiempo
y trabajo no remunerado para registrar
toda la gama de contribuciones
económicas de las mujeres.194
La experiencia de Brasil
es particularmente interesante.
Desde los años noventa, actores sociales
tanto a nivel local como nacional han
colaborado para monitorear los procesos
presupuestarios gubernamentales
de Brasil, incluido el trabajo
presupuestario con enfoque de género.
Esto ha generado una mayor
transparencia, rendición de cuentas,
participación y empoderamiento
en relación con los derechos
de las mujeres. La salud y la violencia
doméstica han sido las áreas
de enfoque. El Centro Feminista
de Estudios y Asesoría (CFEMEA)
de Brasil ha estado trabajando junto con
grupos locales de mujeres para hacer
incidencia por reformas de política
y presupuestarias. Por ejemplo,
el CFEMEA se focalizó en la bancada
femenina del Congreso, destacando
la falta de financiamiento para refugios
de violencia doméstica. Tras el cabildeo
de organizaciones de mujeres,
dos ministerios del gobierno han
aumentado el gasto en políticas
que benefician a las mujeres y han
establecido mecanismos para hacer
seguimiento de las asignaciones
presupuestarias. El Ministerio de Salud
está ahora proporcionando más
información pública sobre su gasto,
y el previamente abandonado Programa
Nacional de Salud de las Mujeres
ha sido reintroducido.
Por sí misma, la presupuestación
con enfoque de género
no es una solución al financiamiento
de la igualdad y el empoderamiento
de las mujeres. Sin embargo, desempeña
un papel importante dentro de
un enfoque multifacético. Su éxito
depende de la voluntad política,
la participación de las mujeres, sistemas
de monitoreo integrales, sistemáticos
y participativos que incluyan datos
e información desagregados por sexo,
y la contabilización
de las contribuciones sociales
y económicas de las mujeres a través
del trabajo no remunerado.
36 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Una de nuestras contrapartes que trabaja en los campamentos nos dijo:
‘Muchas mujeres se enferman de los nervios; su pesadilla comienza
cada vez que se pone el sol y cae la noche... Una de ellas nos dijo que
duerme con tres pares de jeans porque esto impide a los atacantes
potenciales actuar demasiado rápido. Esto le da más tiempo para gritar
pidiendo ayuda…’
Violencia de género
Una manifestación extrema de la discriminación
y desigualdad de género, la violencia de género puede
ser física o psicológica y puede ocurrir tanto en la esfera
pública como en la privada, a menudo repetidamente
a la misma víctima. Tal violencia es frecuente en la región;
evidencias del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
en 15 países sugieren que 47 por ciento de las mujeres
han sido víctimas de al menos un acto de violencia
sexual en el transcurso de su vida.195 Las mujeres
pobres son más propensas a ser víctimas de la violencia,
por lo que la desigualdad del ingreso alimenta directamente
este ciclo. Es importante señalar que los hombres
también son afectados por la violencia de género
y, fundamentalmente, son también parte de la solución,
especialmente para hacer frente a las actitudes sociales
que la perpetúan.
Haití, Colombia y Centroamérica tienen particularmente
altos índices de violencia de género. El terremoto
y la permanente situación de emergencia de Haití,
los conflictos armados de Colombia y el crecimiento
de las pandillas y el crimen organizado en Centroamérica
han aumentado la prevalencia y los efectos de esto.
Como sostuvo la relatora especial de las Naciones Unidas
sobre la Violencia contra la Mujer, Sra. Yakin Ertürk:
‘el hecho de que las autoridades no investiguen, enjuicien
y castiguen a los responsables de actos de violencia contra
la mujer ha contribuido a crear un clima de impunidad,
que se ha traducido en una escasa confianza en el sistema
de justicia. La impunidad de los delitos, las disparidades
socioeconómicas y la cultura machista favorecen un estado
generalizado de violencia en el que la mujer está sometida
a una serie continuada de actos múltiples de violencia, como
el asesinato, la violación, la violencia en el hogar, el acoso
sexual y la explotación sexual comercial’.196
La violencia sexual en Haití es un resultado de las relaciones
de género desiguales del país, su cultura machista
y la propensión a hacer que las mujeres carguen
con la peor parte de los problemas subyacentes como
la pobreza y el desempleo. Los efectos del terremoto
han impulsado un serio aumento de la violencia
e intimidación sexual, perpetradas contra las mujeres
y las niñas en los campamentos. Una de nuestras
contrapartes que trabajan en los campamentos nos dijo:
‘Muchas mujeres se enferman de los nervios; su pesadilla
comienza cada vez que se pone el sol y cae la noche...
Una de ellas nos dijo que duerme con tres pares de jeans
porque esto impide a los atacantes potenciales actuar
demasiado rápido. Esto le da más tiempo para gritar
pidiendo ayuda…’197 Algunas de las otras contrapartes
de Christian Aid están monitoreando incidencias de violencia
de género en los campamentos para hacer un seguimiento
de las tendencias y plantear estas cuestiones ante
las autoridades para ayudar a enfrentar estos problemas.
Los impactos son graves, pues la creciente violencia
afecta severamente la salud física y mental de las mujeres,
así como causa incrementos en enfermedades
de transmisión sexual, embarazos, trauma y depresión.
Todo esto tiene implicaciones de salud pública a largo
plazo. Sin embargo, la sociedad haitiana está generalmente
insensibilizada a esta violencia, y ha llegado a verla como
la norma. Se considera un problema de desarrollo a largo
plazo en lugar de una cuestión humanitaria que requiere
una respuesta inmediata.198
Las autoridades haitianas y la comunidad internacional
no son conscientes de estos problemas. Pero los recursos
son limitados, especialmente para patrullar
los campamentos y establecer unidades especiales
de policía para hacer frente a casos de violencia contra
las mujeres. Los residentes han establecido comités
de campamentos y estos han tenido cierto éxito
en hacer frente al abuso sexual. Es una gran carencia
que las organizaciones humanitarias que incluyen
la protección de mujeres y niñas en sus intervenciones sean
la excepción más que la regla.199
En Colombia, las mujeres y las niñas han estado sujetas
a violencia sexual sistemática y generalizada durante
el conflicto armado que ya lleva 45 años. Muchas han
sufrido abuso y explotación sexuales simplemente
porque son mujeres, convertidas en esclavas sexuales,
para sembrar el terror en las comunidades y así facilitar
la imposición del control militar, obligar a familias enteras
a huir de sus hogares y permitir que otros se apropien
de la tierra, y vengarse de los adversarios. En 2010,
por lo menos 20,000 exámenes de presuntos casos
de violencia sexual se llevaron a cabo en Colombia.200
Más de 85 por ciento de las víctimas eran menores
de 18 años.
La violencia sexual contra las mujeres en Colombia
no se limita al conflicto armado. Las mujeres
defensoras de los derechos humanos o lideresas
sociales que exponen los abusos también son blanco
de ataques por su trabajo. La agresión sexual, el acoso
y los insultos se utilizan como un intento para desacreditar
la reputación de las mujeres y su trabajo. Las mujeres
defensoras de los derechos humanos requieren apoyo
y protección diferente que responda a las amenazas
específicas que enfrentan ellas y sus familias que difieren
de las de sus homólogos masculinos.
Las actitudes sociales que culpan a las mujeres
y las niñas más que al abusador tienen el efecto
de silenciar a las sobrevivientes y sus familias.
 37

Para empezar, las actitudes sociales hacia las mujeres El feminicidio se hace invisible cuando los registros
se encuentran en la raíz del fracaso del Estado para de muertes no están desagregados por sexo o ni siquiera
dar protección a las mujeres, y para someter a la son monitoreados en absoluto por las autoridades,
justicia a los responsables de la violencia contra ellas. lo cual refuerza la necesidad de una presupuestación
Toda violencia sexual en Colombia, como en otros lugares, con enfoque de género. Además, el fracaso de las
se alimenta de una aceptación general en la sociedad autoridades estatales para investigar delitos violentos
de que es una parte normal de la vida de las mujeres contra las mujeres es en sí mismo evidencia no sólo de la
y las niñas, en lugar de ser conductas delictivas. discriminación de género sino también de la discriminación
Colombia, como Haití y otros lugares, tiene un largo camino basada en clase y origen étnico, pues las víctimas son
por recorrer para cumplir con su deber, según las leyes a menudo mujeres pobres, indígenas o migrantes.206
de derechos humanos, de transformar esas actitudes. En Honduras, entre 2008 y 2010 hubo 1,110 casos
denunciados de feminicidio, y sin embargo sólo 211 llegaron
En Colombia, muy pocos de los perpetradores de abusos
a los tribunales y sólo el 4.2 por ciento de estos casos
sexuales han sido llevados ante la justicia, exponiendo
terminaron en una sentencia condenatoria.207
a las víctimas a amenazas, hostigamiento y más violencia.201
Gran parte de los casos de violación sexual no se denuncian
debido a la vergüenza y el estigma asociados con tal delito,
miedo de más violencia, una falta general de seguridad
y una falta de confianza en el sistema de justicia.
En Centroamérica, el feminicidio –el asesinato
intencional de mujeres por ser mujeres – es una violación
particularmente brutal de los derechos a la vida, la libertad
y la seguridad personal.202 México y Guatemala tienen
el mayor número de feminicidios en la región, pero también
es frecuente en otros países centroamericanos.203
La mayoría de las mujeres asesinadas son marginadas,
jóvenes y pobres. En Costa Rica, por ejemplo, las víctimas
son comúnmente trabajadoras migrantes. Mientras
tanto, en Honduras las mujeres están siendo asesinadas
a un ritmo de una por día en una ola de violencia de género,
que es ahora la segunda mayor causa de muerte
para las mujeres en edad reproductiva en el país.204
El feminicidio es alimentado por la discriminación,
y la presencia de una cultura de violencia, impunidad
y pobreza. Esta violencia está vinculada a la desigualdad
y la discriminación de género profundamente arraigadas,
la privación económica y la masculinidad agresiva.
Algunas organizaciones de mujeres consideran
que el feminicidio es una reacción contra las mujeres
que se han salido de la esfera doméstica para ganarse
la vida independientemente, y muchos de los perpetradores
son conocidos de las víctimas.205
38 Desigualdad de género El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

Conclusión
La desigualdad de género en la región deja mucho
que desear. Aunque ha habido algunos avances en las áreas
de educación y el papel de las mujeres en la política, todavía
es necesario un gran progreso para lograr la igualdad
de género, particularmente en relación con la aplicación
y seguimiento de las políticas tanto en la esfera
doméstica como en la pública. La actitud de la sociedad,
particularmente el machismo, es uno de los factores más
importantes que impiden la voluntad política y la aplicación
de las leyes y políticas.
La desigualdad de género en el lugar de trabajo es un gran
problema, sufriendo las mujeres una amplia gama
de impactos que van desde salarios más bajos hasta
menos seguridad laboral y más pobres condiciones
de trabajo. Y desde luego todo esto tiene lugar ante
un telón de fondo en que menos mujeres pueden trabajar
– pues asumen la carga de cuidar de la familia – y así
el acceso de las mujeres a ganarse sus propios ingresos
se ve doblemente desfavorecido.
Como siempre, hay esfuerzos constantes para corregir
estos entuertos, con el establecimiento de comisiones
tripartitas nacionales, la lucha de los sindicatos por
los derechos de las mujeres e iniciativas de presupuestación
con enfoque de género. Sin embargo, todavía hay que hacer
muchos avances en la integración del género en las políticas
relacionadas con el empleo. Queda la cuestión de abordar
las diferencias salariales entre hombres y mujeres.
Esta es una cuestión particularmente compleja, como
lo ilustra la falta de progresos en el Reino Unido en dicha
cuestión (a pesar de esfuerzos legislativos). Todavía
hay muchísimo que hacer con respecto a la preparación
de las mujeres para el mercado laboral, garantizar
condiciones de trabajo adecuadas, dar seguridad laboral
y proporcionar opciones de cuidado infantil accesibles.
Una de las tareas más grandes de la región es hacer frente
a la ola de violencia contra las mujeres. Es necesario un
enfoque multifacético para proteger a las mujeres contra
la violencia, proporcionar tratamiento y apoyo adecuado,
mejorar el cumplimiento de la ley, dedicar más recursos a
la prevención de estos delitos y acabar con la impunidad.
Desafiar las actitudes sociales prevalecientes que han
permitido que este nivel de violencia contra las mujeres se
vuelva normal es clave para resolver el problema.
Un enfoque holístico es necesario para abordar la
desigualdad de género. Los Estados, la sociedad civil y los
ciudadanos deben trabajar juntos, para cambiar los sistemas,
estructuras y actitudes sociales que niegan a las mujeres
y las niñas los mismos derechos y oportunidades que sus
homólogos masculinos.
 Desigualdad y gobernabilidad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 39

Desigualdad
y gobernabilidad
Christian Aid/Hannah Richards

Unas 10,000 personas de todo el país marchan hacia La Paz, Bolivia, para exigir un referéndum que apruebe la nueva constitución

‘La democracia debe ofrecer mayor igualdad. Pero como muestra

la experiencia de América Latina, los países que se democratizan
y mejoran sus estructuras de gobernabilidad no necesariamente
resuelven las cuestiones de desigualdad, sin importar cuán
flagrantes sean’
Eric Gutierrez, asesor en gobernabilidad de Christian Aid

Como este informe ya ha destacado, una parte importante
del problema de la desigualdad del ingreso en América
Latina y el Caribe radica en los ricos, y lo que realmente
distingue a la región es que el decil más rico recibe
una mayor proporción de los ingresos que ninguna otra
región del mundo.208 Los ciudadanos más ricos de la región
– en otras palabras, las élites – enfrentan también una carga
tributaria muy baja en comparación con los ciudadanos
más pobres, que enfrentan una carga tributaria más pesada
de lo que sus ingresos justifican. Desafortunadamente,
las reformas estructurales para introducir sistemas tributarios
más eficientes y progresivos – particularmente orientados
a gravar a los ricos – enfrentarían sin duda gran resistencia
de la élite tanto política como económica.
Sin embargo, el problema de la desigualdad en América
Latina y el Caribe no es sólo de distribución del ingreso,
o más bien la falta de ella, sino también un problema
de quién detenta poder. Evidentemente, el dinero compra
poder. En América Latina y el Caribe, estructuras de poder
muy desiguales dan lugar a resultados socioeconómicos
muy desiguales. El papel y la influencia de la élite, tanto
económica como política, ha exacerbado durante siglos
un desequilibrio en las estructuras de gobernabilidad, lo cual
a su vez ha conducido a una persistente desigualdad y mayor
conflicto social.
40 Desigualdad y gobernabilidad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Martín Rodríguez Pellecer, director del periódico electrónico
guatemalteco independiente Plaza Pública, afirma:
‘Lo que causa más violencia es la desigualdad, pero la mayor
parte de la élite no está dispuesta a solucionar esto…
¿Conservadora? No, ultra conservadora. Siempre han creído
que se tiene que apretar el puño y recurrir cada vez más
a medidas represivas a fin de hacer frente a la desigualdad.
Como resultado la violencia que se presencia en Honduras
y El Salvador está empeorando y en Guatemala la situación
no está mejorando tan rápidamente como se debe
y no va a cambiar para bien hasta que se aborden las causas
estructurales de la desigualdad, tales como cargas tributarias
bajas, acceso a las estructuras de poder y educación
para todos’.209
El poder y el efecto de la desigualdad extrema sobre
la democracia son temas discutidos en un informe conjunto
de 2010 sobre democracia en América Latina, co-escrito
por la Organización de Estados Americanos (OEA)
y el PNUD, titulado Nuestra Democracia. En el informe,
Heraldo Muñoz, subsecretario General de las Naciones
Unidas y director del PNUD para América Latina y el Caribe,
dijo: ‘La democracia en América Latina ha vivido el periodo
más prolongado de regímenes democráticos y designación
de autoridades mediante elecciones. Pero hay un problema
de calidad en nuestras democracias. Se observa frustración
ciudadana ante la desigualdad de riqueza y poder, débil
participación popular en los asuntos públicos, corrupción
pública y privada, inseguridad ciudadana y debilidad
estatal, entre otros. América Latina aún busca su
identidad democrática’.210
Arreglos políticos
Un documento especial de Christian Aid observó
que las poderosas élites locales y nacionales siguen siendo
el problema importante y obvio que nadie quiere mencionar
durante los debates sobre desarrollo internacional.
‘Ellas siempre están en condiciones, y por definición
tienen el poder, de hacer caso omiso, cooptar, frustrar
o incluso revertir reformas a la gobernabilidad y un cambio
institucional que acreciente el desarrollo. Sin embargo,
su influencia es típicamente ignorada; el análisis de sus
papeles se despolitiza rutinariamente’.211
La mejor ilustración de cómo se ignora o despolitiza
la influencia de la élite está en la aplicación de la reforma
agraria. Desde los años noventa, diversos gobiernos
elegidos y democráticos de la región han intentado aplicar
diferentes programas de reforma agraria. Pero estos
han sido resistidos o subvertidos por arraigados
intereses terratenientes, que impugnaron abiertamente
los programas en los tribunales, alargando con ello o incluso
estancando su aplicación; evadieron quedar bajo
su cobertura recurriendo a tecnicismos jurídicos, tales
como subdividir sus propiedades o transferir la propiedad
a empresas que controlan; o sobornaron o intimidaron
a los funcionarios públicos para que impidieran la aplicación
de la redistribución. Sin embargo, nada parece hacerse
para enfrentar sistemática y estratégicamente la exitosa
oposición de la élite a la reforma agraria.
Así, las reformas agrarias estatales han acabado
en fracaso. Al menos dos países - Brasil y Colombia
- intentaron un enfoque distinto de la reforma agraria.
Implementaron una reforma agraria impulsada por
el mercado, basada en un modelo de ‘vendedor dispuesto,
comprador dispuesto’, con la esperanza de que pudiera
despegar a partir de donde fracasó la reforma agraria
dirigida por el Estado. Colombia estableció la Ley
Agraria 160 de 1994, mientras que, desde 1998, Brasil
implementó el Proyecto Cédula de la Tierra (proyecto piloto
de reforma agraria y mitigación de la pobreza). Pero estas
reformas agrarias impulsadas por el mercado fracasaron
espectacularmente también, simplemente porque el poder
de las élites terratenientes era tal que fácilmente podían
distorsionar el mercado de tierras y fijar los precios. El ‘libre’
intercambio de mercado se convirtió en ficción, porque
los ‘vendedores dispuestos’ de las clases poderosas
y dominantes se impusieron fácilmente e intimidaron
a los ‘compradores dispuestos’ de las clases débiles
y subordinadas. Tampoco se cumplieron las promesas
de descentralizar las funciones estatales, simplemente
porque la redistribución fue entregada a enclaves
autoritarios locales por toda la región.212
Es en este contexto que se ha presentado la noción
de arreglos políticos. Los arreglos políticos se definen como
‘el equilibrio o la distribución del poder entre grupos sociales
y clases sociales contendientes, en que se basa cualquier
Estado’. Esta definición supone que diferentes élites
y grupos de interés de la sociedad se enfrentan y negocian
entre sí, y que lo que surge de tal contienda y negociación
es una estructura particular de derechos y prerrogativas
de propiedad.
Algunos arreglos políticos pueden ser excluyentes,
resultando a menudo en conflicto continuo, inestabilidad
o crecimiento lento. Pero otros pueden ser más
incluyentes, en que razones históricas y contextuales
obligan a los actores a encontrar un acuerdo en torno
a una agenda de crecimiento y desarrollo. La pregunta
que debe formularse es – ¿cómo pueden los pobres
alcanzar un arreglo con las élites que esté más orientado
a la redistribución?
 Desigualdad y gobernabilidad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 41

La experiencia reciente de Bolivia ofrece materia
para la reflexión. Como se explicó anteriormente, el
presidente indígena del país, Evo Morales, ha enfrentado
a menudo oposición de la élite política y empresarial
de los llamados departamentos de la media luna
en el oriente y sur de Bolivia al tratar de aplicar reformas
sociales y económicas. Aunque parece que el gobierno
ha sacado adelante su programa de reforma a pesar de tal
oposición, en realidad la falta de compromisos negociados
exitosamente con la élite ha obstaculizado los avances
y significado que las reformas más redistributivas –
tales como la reforma agraria – han quedado expuestas
a la oposición y en la práctica se han estancado.
(La reforma agraria en Bolivia es una cuestión compleja
con otros factores en juego, entre ellos la falta de fondos
gubernamentales, la salida de algunos representantes
gubernamentales claves para sacar adelante las reformas
y los posibles conflictos entre grupos campesinos
e indígenas por las reformas agrarias).
Pero América Latina tiene también un ejemplo
de un arreglo político más redistributivo – el que ha tenido
lugar en Costa Rica. En los años cincuenta, Costa Rica
era casi idéntica a Guatemala en términos de población,
topografía y nivel de desarrollo económico. Pero mientras
que Costa Rica se convirtió en un país estable con
uno de los mejores sistemas de bienestar en América
Latina, Guatemala se sumió en uno de los conflictos
más sangrientos, la peor pobreza y los niveles más
extraordinarios de discriminación en la región. Los expertos
explican que el partido gobernante de Costa Rica en aquella
época logró imponer un convenio a su élite terrateniente.
Esto se debió a que el partido había construido una base
electoral en las zonas rurales, dando voz a los pobres rurales,
y a que dividió exitosamente a la oposición de los grandes
terratenientes a nivel nacional. Costa Rica pudo así llevar
a cabo un programa de reforma agraria, pero sin expulsar
a los terratenientes masivamente y en vez de ello incluirlos
como actores principales en su agenda económica (aunque
con menor poder y propiedad de activos). Por el contrario,
en Guatemala, los terratenientes no sólo se consolidaron
y unieron políticamente, sino que también construyeron
una alianza con los militares, lo cual llevó a Guatemala
a un conflicto sangriento.

Las deficiencias de los enfoques típicos para evaluar la gobernabilidad

La mayoría de enfoques para evaluar
la gobernabilidad se basan en la plétora
de herramientas internacionales
disponibles para hacerlo.
Estas herramientas pueden
proporcionar una útil instantánea
de componentes específicos
de la gobernabilidad, tales como riesgo
político, abusos de derechos humanos
o corrupción. Sin embargo,
los resultados que ofrecen son limitados,
pues incorporan hechos, opiniones de
expertos internacionales y/o locales,
o encuestas de percepción pública,
pero rara vez las tres cosas juntas.
Tales enfoques estándar no presentan
necesariamente la imagen completa
y pueden ser engañosos si se utilizan
como mediciones definitivas.
Algunos actores están reconociendo
cada vez más las deficiencias inherentes
a las herramientas estándar
de medición de la gobernabilidad.
El Centro de Recursos para
la Gobernabilidad y el Desarrollo Social
(GSDRC), financiado por DFID
y AusAID, advierte sobre el uso
de indicadores de la gobernabilidad:
‘El mayor énfasis en la necesidad de
medir la “buena gobernabilidad” y cómo
se relaciona con la reducción de la
pobreza ha llevado a una proliferación de
conjuntos de datos de todo el mundo,
directrices y marcos para la evaluación.
Existe un considerable debate sobre la
validez de diferentes enfoques
metodológicos de medición, y un
reconocimiento creciente de que medir la
gobernabilidad es en sí un proceso
político’.214
Independientemente de sus
limitaciones, estas herramientas siguen
siendo populares. Algunos
de los conjuntos de datos más citados
son los de Freedom House, el Índice
de Percepción de la Corrupción
de Transparencia Internacional
y los Indicadores de Gobernabilidad
Mundial del Banco Mundial. Freedom
House mide la libertad en términos
de derechos humanos y democracia,
y monitorea dónde están cumpliendo
los países con los instrumentos
internacionales de derechos humanos
(por ejemplo, firmando y ratificando
acuerdos). Mientras tanto, el Índice
de Percepción de la Corrupción
de Transparencia Internacional (IPC)
presenta una clasificación anual de casi
200 países ‘por sus niveles percibidos
de corrupción, según lo determinado
por evaluaciones de expertos
y encuestas de opinión’.215
Christian Aid tiene reservas acerca
de este último enfoque, especialmente
porque ignora el ‘lado de la oferta’
de muchas transacciones corruptas –
es decir, el hecho de que son los actores
del norte los que pagan muchos
de los sobornos en los países del sur.
Sin embargo, la deficiencia más seria
de todos estos enfoques
es que no incorporan un análisis real
del poder. No preguntan quién detenta
el poder, qué actores influyen en la toma
de decisiones y si el poder está siendo
ejercido responsablemente
y en el interés de todos en la sociedad.
Un mapeo del poder que registre
qué actores llevan realmente las riendas
del poder puede proporcionar
una comprensión mucho más completa
de la gobernabilidad en un país
determinado.
42 Desigualdad y gobernabilidad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Esencialmente, el factor clave para el arreglo político
en Costa Rica es que el partido gobernante impuso
un convenio a su élite terrateniente, y le dio a elegir
entre pagar impuestos sobre sus tierras o confiscárselas
permanentemente para su redistribución. Esto cambió
la estructura de incentivos para los terratenientes – quienes
eran ‘no aptos’ o no estaban interesados en la agricultura
aceptaban el pago y que sus tierras fueran redistribuidas;
quienes eran productivos mantenían el control sobre
sus tierras, pero pagaban más impuestos, y recibían
a cambio mejores servicios públicos que su vez ampliaron
más la productividad. Con la posterior expansión
de la agricultura ganaron tanto los terratenientes como
el gobierno – los primeros porque aumentó su actividad
económica, y el segundo porque vio expandirse su base
tributaria.213 Sin embargo, este no es necesariamente
un modelo que pueda ser aplicado uniformemente
en toda la región, ni en verdad en todo el mundo en vías
de desarrollo, pues se necesita tanto la cooperación entre
todos los actores como los incentivos adecuados.
Las élites hondureñas y su papel
en el golpe de Estado
Gran parte del poder político y económico de Honduras,
como en muchos otros países latinoamericanos y caribeños,
se ha concentrado en manos de un pequeño número
de familias. Muchos analistas y académicos en Honduras
y el extranjero creen que esta concentración de poder
económico junto con la influencia política de esta pequeña
fracción de la población del país fue una de las razones
principales detrás del golpe de estado en Honduras
el 28 de junio de 2009.
La élite hondureña comenzó a surgir a finales del siglo
XIX, cuando hubo una afluencia de capital extranjero
y los migrantes detrás de este dinero empezaron
a establecerse en sectores económicos clave, tales como
la industria bananera. La influencia de estas élites se consolidó
posteriormente en la forma de alianzas familiares, políticas
o ambas cosas. Durante décadas, la élite diversificaría cada
vez más sus intereses económicos y por lo tanto ampliaría
el alcance de su influencia, al invertir en otros sectores,
como la banca. El politólogo Ernesto Paz, de la estatal
Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH),
afirma que las familias de la élite han ocupado gradualmente
las estructuras partidarias y los puestos de toma
de decisiones en el gobierno de Honduras. ‘Estos grupos,
que no sólo paralizan sino que mediatizan reformas
políticas necesarias para el país, están generando una crisis
de gobernabilidad y debilitando el sistema de partidos’.216
Una lista no exhaustiva de quién es propietario de qué
empresas en Honduras, publicada en el periódico El Libertador
en 2009, confirma que la concentración de la riqueza
del país está en manos de unas pocas familias de la élite.217
Por ejemplo, nueve de las principales fuentes de medios
impresos del país (periódicos o revistas) son propiedad
de Rodrigo Wong Arévalo, Jorge Canahuati Larach
y Carlos Flores Facussé (ex presidente de 1998 a 2002).
Las telecomunicaciones están controladas principalmente
por Rafael Ferrari, propietario – junto con Rodolfo Irías Navas
y Miguel Andonie Fernández – de muchas de las estaciones
de radio de Honduras.
Otros sectores clave como la banca y los negocios están
divididos principalmente entre Miguel Facussé Barjum, Jorge
Faraj Rishmagüi, Camilo Atala Faraj y Rafael Ferrari, mientras
que los combustibles y la energía son dominados por Fredy
Nasser. La comida y la bebida son controladas por Miguel
Facussé Barjum, Jorge Canahuati Larach y Schucry Kafie.
El inversionista Miguel Facussé Barjum, su yerno Fredy
Nasser, el magnate de la energía Schucry Kafie y el banquero
e industrial Jaime Rosenthal son los hombres más poderosos
de Honduras, según un artículo en Inter Press Service (IPS)
del que se hacen eco otros comentaristas de los medios.218
El sacerdote jesuita Ismael Moreno, director del jesuita
Equipo de Reflexión, Investigación y Comunicación
(ERIC), dijo a IPS que la ‘presencia repetitiva de ciertos
apellidos en el Congreso y el Ejecutivo no es fortuita’.219
Agregó que estos grupos de élite ‘están tan interrelacionados
y estrechamente vinculados al sistema político hondureño,
donde su intromisión es muy fuerte, que puede afirmarse
que escogen a dedo a los presidentes y otras autoridades,
dictan la agenda noticiosa en los medios, y son los principales
contribuyentes a las campañas políticas’.
Además de esto, la situación de los derechos humanos
en el país también ha sido motivo de preocupación desde
hace décadas, con debilidades particularmente evidentes
en las áreas de justicia, seguridad y la marginación
y discriminación de los pobres del país.220 En el año anterior
al golpe de 2009, defensores de derechos humanos
y sindicalistas fueron atacados y amenazados en un clima
de virtual impunidad.221
En los meses previos al golpe de Estado, era claro
que las condiciones estaban maduras para la agitación política.
Pese a que el mismo presidente Manuel Zelaya era parte
de la élite a través de intereses empresariales de su familia,
como líder del país estaba llevando a Honduras por caminos
que eran inaceptables para la élite establecida. El golpe
se atribuye rutinariamente a la promoción por parte de Zelaya
de un referéndum constitucional que cambiaría la ley por
la cual un presidente podía servir sólo un periodo en el cargo.
Sin embargo, hay muchos otros factores involucrados,
y la fricción de Zelaya con la élite puede remontarse a antes
de que él propusiera este referéndum.
 Desigualdad y gobernabilidad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 43
Alrededor de 2007-2008, cuando América del Sur
comenzó a desplazarse políticamente hacia la izquierda,
el líder hondureño se embarcó en una relación política
más estrecha con el presidente venezolano Hugo Chávez.
Este paso fue polémico entre la élite hondureña y los
medios de comunicación, y no concordaba con la relación
tradicionalmente estrecha del país con Estados Unidos.
Zelaya empezó también a introducir algunas medidas
moderadamente progresistas en un intento de romper
las décadas de control político y económico de unos pocos
que estaba claramente en contradicción con los intereses
de la mayoría (principalmente pobre) del país. Por ejemplo,
emitió un decreto presidencial que elevaba el salario mínimo
en un 60 por ciento (excepto en las zonas francas) a partir
del 1 de enero de 2009,222 restringía la exploración minera,
introducía la escolarización gratuita y proporcionaba gas
subvencionado adquirido a Venezuela. Los posteriores
esfuerzos de Zelaya, apoyados por los movimientos sociales
del país, para iniciar la reforma constitucional fueron la gota
que colmó el vaso de la élite y confirmó sus temores
de que ya no jugaba según las reglas no escritas, oficiadas
por la élite.
Fue en este contexto que Zelaya fue depuesto y, tal vez
como cabía esperar, la situación de los derechos humanos
se deterioró rápidamente después. Inmediatamente después
del golpe, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) informó de que había recibido ‘cientos de denuncias…
alegando graves violaciones de derechos humanos’, muchas
de las cuales fueron confirmadas tras su visita a Honduras
en agosto de 2009.223
Como han documentado las destacadas organizaciones
de derechos humanos Amnistía Internacional y Human
Rights Watch, poco ha hecho el gobierno para hacer frente
a las violaciones de los derechos humanos presuntamente
perpetrados con impunidad, principalmente por la policía
y los militares, luego del golpe de Estado. En un informe
publicado en diciembre de 2010, Human Rights Watch,
con sede en Estados Unidos, sostuvo que el Estado
no había asegurado la rendición de cuentas por los abusos
cometidos bajo el gobierno de facto del país en 2009.224
Igual de preocupantes son las cifras presentadas por Human
Rights Watch para 2010, que han encontrado que hubo
47 casos de amenazas o ataques – incluyendo 18 asesinatos
– contra periodistas, defensores de derechos humanos
y activistas políticos desde que el presidente Porfirio Lobo
asumió sus funciones en enero de 2010.225
Desde el golpe, la élite empresarial ha permanecido
entrelazada con el gobierno. Por ejemplo, el ministro
de Relaciones Exteriores de Honduras Mario Canahuati
no ha renunciado todavía a sus funciones como director
del Grupo Lovable, uno de los mayores grupos industriales
de América Central.
El caso de Bajo Aguán
La inseguridad que rodeó el golpe de Estado de 2009
ha exacerbado el conflicto por la tierra en la región del Valle
del Bajo Aguán y creado un clima de impunidad
que las empresas han podido capitalizar.226
En 1998, un grupo de cooperativas de campesinos sin tierras
del Bajo Aguán comenzó a investigar las ventas de tierras
en la zona. En 2001, como consecuencia de las irregularidades
descubiertas, 28 grupos campesinos crearon el Movimiento
Unificado Campesino del Aguán (MUCA). Junto con
el Movimiento Campesino del Aguán (MCA), conformado
por otros 45 grupos campesinos, emprendieron un camino
jurídico a través de los tribunales para recuperar estas tierras,
con base en la ilegalidad de las ventas y el hecho
de que los grandes terratenientes nunca realmente detentaron
los títulos de las tierras. Estos movimientos todavía están
inmersos en una batalla judicial, pues aunque en principio
la disputa por la propiedad de las tierras está resuelta,
hay constantes disputas financieras.
Sin embargo, desde el golpe de Estado – y particularmente
en 2010 y 2011 – los movimientos campesinos de la región han
sido blanco de niveles sin precedentes de violaciones
a los derechos humanos, a medida que los grandes
terratenientes tratan de consolidar su control sobre la tierra
que utilizan o desean utilizar para biocombustibles,
específicamente plantaciones de palma aceitera.227 De acuerdo
con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH),
42 personas vinculadas a estas organizaciones campesinas
fueron presuntamente asesinadas entre septiembre de 2009
y octubre de 2011.228 En este contexto, EDF Trading
(una subsidiaria de la empresa francesa de servicios públicos
EDF) y el banco de desarrollo alemán DEG Deutsche
Investitions - und Entwicklungsgesellschaft mbH terminaron
su participación en el proyecto desarrollado por la empresa
de aceite de palma Exportadora del Atlántico, subsidiaria
del Grupo Dinant, luego de reclamaciones del grupo
ambientalista CDM Watch de que el proyecto está vinculado
a dichas violaciones de los derechos humanos.229
Un análisis realizado por AmericasBarometer (una serie
de encuestas para medir los valores y comportamientos
democráticos en las Américas llevada a cabo
por el Proyecto de Opinión Pública de América Latina
– LAPOP) en Honduras en 2010 sugiere que la riqueza
y la educación son determinantes significativos del apoyo
a golpes del Estado, siendo los ciudadanos más ricos
y los que tienen niveles más bajos de educación
los que expresan mayor apoyo a ellos.230 Estos resultados
sugieren que una combinación de baja educación y elevada
riqueza puede ser letal para la democracia en Honduras,
y quizás en otros lugares.
44 Desigualdad y gobernabilidad El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Las conclusiones de la encuesta de AmericasBarometer
en 2010 ofrecen poca evidencia de que los hondureños,
y especialmente las élites, favorezcan la democracia.
Esto fue reforzado por la encuesta de Latinobarómetro
en 2011 (tomada en 18 países latinoamericanos),
que encontró que 10 por ciento menos encuestados
que el año anterior veían la democracia como preferible
a cualquier otro tipo de gobierno (una reducción
de 53 a 43  por ciento de los encuestados).231
Los encuestadores atribuyeron esto a ‘altos niveles de
delitos violentos en todos esos países’.
La política de la reforma agraria
La cuestión de la tierra es especialmente conflictiva –
no sólo en Honduras, sino en muchos países de América
Latina – y las reformas agrarias siempre han sido
fuertemente resistidas por las élites de la región. Incluso
si esas reformas logran llegar a la agenda de los gobiernos,
casi inmediatamente se convierten en áreas excluidas
de las políticas e, ideológicamente, son simplemente
demasiado para que los grupos de la élite las consideren.
Esto se ve corroborado por las experiencias de Brasil
y también por los esfuerzos de reforma agraria estancados
en Bolivia.
Cada vez más, la reforma agraria es vista por los académicos
y comentaristas políticos como impráctica, y hay indicios
de que está desapareciendo por completo de la agenda
de muchos países. La experiencia de Perú (examinada
en el Capítulo 5) ilustra los desafíos. Aunque las reformas
agrarias redistributivas en los años setenta tuvieron algunos
impactos positivos, la ‘hiperconcentración’ de la tierra
en la última década ha tenido numerosos impactos
negativos en la población rural pobre, y ha servido además
para concentrar la riqueza de la tierra y los recursos
naturales en sorprendentemente pocas manos. En 2008,
el gobierno propuso legislación relacionada a la limitación
del tamaño de las propiedades a 40,000 hectáreas,
principalmente como parte de un esfuerzo para
evitar que una empresa logre el dominio del mercado.
En este punto, el Grupo Gloria – una de las principales
empresas multinacionales de Perú – poseía 60,000
hectáreas.232 Rápidamente quedó claro que esa propuesta
no prosperaría. Algunos de los partidarios de la reforma
agraria han declarado públicamente que quizás el tiempo
para la reforma agraria tradicional ha pasado y que tienen
que encontrarse otras soluciones.233 Tales soluciones
son urgentemente necesarias, especialmente teniendo
en cuenta el conflicto generalizado provocado por la
propiedad y la explotación de los recursos naturales
por el sector de las industrias extractivas.loitation of natural
resources by the extractives sector.
Conclusión
La desigualdad en la región va más allá de la riqueza, y está
profundamente arraigada en estructuras de poder desiguales
– quién lleva las riendas del poder y quién está excluido.
Los países con las tasas más altas de pobreza tienen también
algunas de las sociedades más polarizadas de la región,
tanto política como económicamente. La inestabilidad
política es alimentada por niveles de desigualdad del ingreso
extremadamente altos, y los cambios estructurales
necesarios para abordar la desigualdad han sido fuertemente
resistidos por las élites.
Lograr reformas estructurales profundas que puedan
proporcionar beneficios significativos para los más pobres
sólo será posible (y sostenible) con la cooperación de la élite
de la región. Sin esto, los intentos de reformas terminarán
en punto muerto y probablemente conducirán a una mayor
polarización aún en la sociedad. Tal resultado conlleva
el riesgo de protestas violentas o incluso el derrocamiento
de gobiernos.
Es urgente que los gobiernos y la sociedad civil de América
Latina y el Caribe empiecen a argumentar convincentemente
que la igualdad es buena para todos en la sociedad.
En realidad, la desigualdad está exigiendo un alto costo.
Está frenando el crecimiento y retrasando el desarrollo
del sector privado, pues los mercados internos no rinden
como deberían – algo nada sorprendente, dado el poder
adquisitivo extremadamente limitado de millones de familias
pobres y la baja productividad de trabajadores pobres
mal nutridos y educados. Y, crucialmente, los costos
de la delincuencia y la violencia para el Estado son enormes,
junto a sus costos sociales dramáticos. Importantes recursos
son utilizados improductivamente por las familias de las élites,
que tienen que invertir fuertemente en sus propias medidas
de seguridad personal (especialmente contra los secuestros).
Simplemente no hay duda de que los altos niveles
de desigualdad tienen graves impactos sobre la calidad
de vida de todos los que viven en la región – tanto los ricos
como los pobres.
Existe una necesidad urgente de que los gobiernos
y la sociedad civil, incluidas las élites, se reúnan para negociar
un nuevo arreglo político para los países de la región.
Las voces progresistas de las élites no siempre pueden ser
escuchadas, pero ciertamente existen. Según el periodista
guatemalteco Martín Rodríguez Pellecer, ‘Sería una enorme
generalización decir que toda la élite en América Central
es egoísta; de hecho hay una parte de la élite que está
incómoda con la forma en que sus gobiernos distribuyen
la riqueza de los países’.234 Estas voces deben ser alentadas y
aprovechadas en la lucha actualmente en curso por el cambio.
 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 45

La década perdida
de Perú

Christian Aid/Ana Cecilia Gonzales-Vigil

Trabajadores recogen espárragos en el distrito de Santiago, región Ica. Se espera que trabajen en los campos todo el día de 4 am a 5 pm

‘En el Perú, la crisis [económica] llega en el momento en que muchos

sectores esperaban ser incluidos en el reparto de los beneficios
de la bonanza de los últimos años. Y ahora tenemos que pasar
de un debate por la redistribución de la riqueza, a preocuparnos
por reestructurar nuestra economía. De mirar solo hacia afuera (exportar),
tendremos que impulsar nuestro mercado interno protegiendo al mismo
tiempo nuestra diversidad climática, social y cultural… El reto aquí
es financiar de manera autónoma otro desarrollo con derechos para
el pueblo y equilibrio con la naturaleza’
Enrique Fernández Maldonado y Carlos Bedoya, Grupo Nacional de Presupuesto Público235

Las tasas de crecimiento económico constantemente altas
de Perú durante la última década han sido extraordinarias.
La tasa de crecimiento promedio durante el gobierno de Alan
García ha sido más del 7 por ciento, y alcanzó 9.8 por ciento
en 2008.236 La inflación ha sido baja y el Banco Central
del Perú tiene importantes reservas (US$44,000 millones).237
A pesar de esta envidiable posición macroeconómica, los
avances en la lucha contra la desigualdad son cuestionables.
Se han logrado algunos avances en la pobreza, con tasas
de reducción de 48.3 por ciento en 2004 a 34.8 por ciento
en 2009.238 Sin embargo, estos avances están por
debajo del nivel que se esperaría de un país con estas
tasas impresionantes de crecimiento. Además, las cifras
nacionales reflejan un gran sesgo urbano, pues la mayor
parte de las reducciones ocurren fuera de las zonas rurales.
Mientras que la tasa de pobreza en Lima es de alrededor
del 15.3 por ciento, 239 las tasas de pobreza rural siguen
siendo altas. Huancavelica, la región más pobre del país,
tiene una tasa de pobreza del 77.2 por ciento, mientras
que en otros cinco departamentos la tasa de pobreza es más
del 59 por ciento.240
La falta de progresos en la lucha contra los altos niveles
46 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
de exclusión y desigualdad social entre zonas urbanas
y rurales y entre grupos étnicos es motivo de grave
preocupación. En lugar de traducir el progreso económico
en resultados positivos generalizados en el desarrollo,
las zonas rurales – y en su mayoría indígenas – permanecen
en estado de casi total abandono y los avances en la mejora
de la prestación de servicios básicos son muy pobres.
La política fiscal de Perú
Una de las paradojas más grandes es por qué
con un crecimiento económico tan considerable
no ha habido un crecimiento más positivo en los niveles
de recaudación tributaria. Desde luego, la recaudación
tributaria en términos absolutos ha aumentado,
pero como porcentaje del PIB sólo ha aumentado
de 12.3 por ciento del PIB en 2001 a 14.9 por ciento
en 2010.241 Esto está muy por debajo del nivel en que
Perú debería estar. El sistema tributario es también
altamente regresivo, y los impuestos indirectos componen
más del 60 por ciento de la recaudación tributaria.242
Los impuestos son una cuestión importante en el debate
político y ha sido una característica central en las campañas
electorales. Lamentablemente, los debates en 2011, sobre
aumentar la recaudación tributaria, introducir impuestos
a las ganancias extraordinarias en la minería y otros sectores
altamente rentables, mejorar la equidad tributaria y reducir
las exenciones tributarias, fueron exactamente los mismos
que los debates en 2006 y 2001, un signo de cuán poco
cambio se ha conseguido.
Los impuestos mineros son un área particular de interés:
el sector minero es un enorme contribuyente de impuestos,
gracias al auge de los precios de las materias primas.
El impuesto sobre las ganancias es la principal carga
tributaria para las empresas mineras, que pagan el impuesto
a las empresas estándar de 30 por ciento. Sin embargo,
estas empresas reciben generosos incentivos tributarios,
y pueden deducir todos los gastos de exploración
y desarrollo, y beneficiarse de generosas normas
de depreciación y reinversión de utilidades. Además Perú
se sale de lo común en que no cobró regalías sobre
los minerales hasta junio de 2004. Después de protestas
públicas, se promulgó una ley de regalías; sin embargo,
la mayoría de las empresas mineras grandes se ha negado
a pagar, utilizando las cláusulas de estabilidad tributaria
de sus contratos como la base para rechazar el cambio.
El sector minero no es el único que recibe tratamiento
tributario preferencial. Desde el año 2000, subsectores
agroexportadores no tradicionales han estado sujetos
a tasas preferenciales de impuesto sobre la renta
empresarial (15 por ciento en lugar de 30 por ciento).
También se han beneficiado de una ley de trabajo temporal
que ha reducido los costos laborales a las empresas
mediante la reducción de los salarios y paquetes
de beneficios de los trabajadores.
No sólo se han hecho pocos progresos en materia tributaria
en los últimos años, sino que Perú tiene un desempeño
seriamente bajo en cuanto a gasto social. Gasta mucho
menos que otros países de la región en áreas clave como
educación, salud y protección social. En 2008/2009,
Perú destinó sólo el 7.8 por ciento de su PIB a gasto social,
que está muy por detrás de otros países de la región.
Esta situación no ha mejorado con el tiempo y estos niveles
de gasto se han mantenido desde los años noventa,
fluctuando entre 7 y 9 por ciento del PIB.243 Su gasto está
significativamente desfasado teniendo en cuenta su nivel
de desarrollo y está también muy por debajo del nivel
requerido para responder a las necesidades de la población.
En Perú el gasto en educación fluctúa en alrededor
del 3 por ciento del PIB, un nivel muy bajo en comparación
con el resto de la región, y también está muy por debajo
del nivel del 6 por ciento al que diversos partidos políticos
se comprometieron cuando firmaron el Acuerdo Nacional
de 2003. A pesar de que el gasto social está aumentando
en términos reales con el crecimiento económico,
los montos reales invertidos en educación son todavía
mínimos (unos US$75 per cápita), en comparación
con el promedio regional (US$247 per cápita).244
El gasto en salud fluctúa alrededor de 1.4 por ciento del PIB,
por debajo del promedio regional de 2.8 por ciento245
y, una vez más, muy por debajo de niveles aceptables.
Esto tiene graves consecuencias, incluyendo las que afectan
el logro de los ODM, y especialmente cuando se considera
que Perú tiene una de las mayores tasas de mortalidad
materna en América Latina.246 El agua potable es también
un área clave, y las estadísticas revelan una grave
falta de progresos en esta. En 2001, 46.6 por ciento
de los pobres tenían acceso a agua potable, pero para 2010
esa cifra había bajado a 43.5 por ciento. El análisis
de los mismos datos para los pobres extremos muestra
que mientras el 37.3 por ciento tenía acceso a agua
potable en 2001, sólo el 30.6 por ciento lo tenía en 2010.
Datos desagregados del Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI) muestran que la disminución
se ha producido en las zonas rurales. Es inexplicable
que una necesidad tan básica, con implicaciones tan
importantes para la salud pública, haya sido descuidada
así por un Estado cuya economía se ha triplicado en tamaño.
En Perú, la malnutrición sufrida por los niños sigue siendo
también un problema importante de salud pública. A nivel
nacional, se ha reducido de 22.9 por ciento en 2005
a 16.5 por ciento en 2011.247 Sin embargo, en las zonas
rurales, los niveles de malnutrición crónica son mucho
 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 47
mayores, llegando a 30 por ciento de los niños menores
de cinco años.248 De hecho, en promedio, la malnutrición
crónica en las zonas rurales es tres veces superior
a los niveles urbanos249 y en ciertas regiones sigue
siendo extraordinariamente alta. En Huancavelica,
por ejemplo, la malnutrición crónica afecta a 44.7 por ciento
de los niños.250
No es que no haya habido ninguna respuesta
de política pública en Perú. Como muchos países
de la región, Perú tiene un programa de transferencias
monetarias condicionadas –denominado Juntos –
aunque en comparación con otros países dedica
considerablemente menos recursos para ello.251
Juntos se da a mujeres de los hogares más pobres,
las que tienen niños menores de 14 años y las que están
embarazadas. Les proporciona una transferencia de efectivo
de 100 nuevos soles (unos US$38),252 independientemente
del número de hijos que tengan, y su objetivo principal
es abordar la malnutrición, así como afrontar las tasas
de mortalidad y la prestación de educación.
Para recibir la transferencia, las mujeres deben cumplir
ciertas condiciones, incluyendo obtener documentos
de identificación para ellas y sus hijos, asegurar que sus
hijos asistan a la escuela primaria, ir a chequeos médicos
y nutricionales, dar a luz a sus hijos en un centro de salud
y recibir capacitación en cuestiones de salud sexual
y reproductiva y nutrición. La baja calidad de los servicios
públicos en el Perú es, desde luego, un obstáculo
importante para cumplir las condiciones del programa,
pero sin embargo el requisito de que las mujeres posean
documentos de identidad ha sido positivo, y han recibido
una serie de beneficios como resultado, entre ellos
el de ser más plenamente reconocidas como ciudadanas.
Aunque Juntos ha proporcionado algún apoyo a las familias,
Perú está muy lejos de tener un sistema nacional
de protección social, o algo que se acerque a un enfoque
coordinado de la asistencia social. Sus programas
de protección social son conocidos por tener muy altos
costos administrativos 253 y programas clave como
Juntos y Vaso de Leche operan con graves deficiencias
en la cobertura.
La implementación del gasto público es un gran reto
en el Perú. El proceso de descentralización se introdujo
hace una década bajo el gobierno de Alejandro Toledo como
resultado de una promesa electoral clave. Creó gobiernos
regionales elegidos con el objetivo de transferir
las funciones políticas y fiscales del gobierno central
a las regiones. Se caracterizó por su extrema precipitación
y falta de creación de capacidad y asistencia técnica
a los gobiernos regionales y locales. Además, el gobierno
central no hace lo suficiente para utilizar el presupuesto
público para compensar y corregir los altos niveles
de pobreza y desigualdad.254
El hecho de que una proporción del impuesto sobre
la renta de la minería y los hidrocarburos (canon minero
y canon petrolero-gasífero) vaya directamente a los
gobiernos regionales y locales en los lugares donde
se extraen los recursos simplemente exacerba este
desequilibrio. Esto se debe a que no hay ningún mecanismo
que permita la redistribución de la riqueza de las zonas
más ricas en recursos naturales a las zonas más pobres,
no extractivas. Si bien es cierto que muchos departamentos
ricos en recursos naturales también se encuentran entre
las regiones más pobres, la débil estructura descentralizada
del gobierno significa que muchos departamentos
con abundantes recursos, debido al pago de impuestos
de la industria extractivas, tienen poca habilidad o capacidad
técnica para gastar esta riqueza.
Desarrollo económico
En Perú, hay sin duda un desequilibrio en la tributación
y el gasto público, y pocos signos de enfoques progresivos
en cualquiera de los dos. Asimismo, la estrategia
de desarrollo económico del país ha sido sesgada bajo
las tres administraciones anteriores,255 promoviendo
el gobierno vigorosamente el sector agroexportador,
así como la producción de biocombustibles, la minería
y la extracción de petróleo y gas. Todos estos sectores
implican el otorgamiento de enormes áreas de concesiones
de tierras, fluyendo los mayores beneficios a las grandes
empresas que pueden operar en este nivel; en este caso,
no sólo multinacionales del norte sino, notablemente,
también una serie de grandes empresas peruanas
y brasileñas. Esta estrategia de centrarse en la exportación
de productos primarios – una especialización común
en América Latina durante las últimas dos décadas –
ha significado que se han realizado limitados avances
en el desarrollo económico.
Las pequeñas empresas y la pequeña agricultura han
estado totalmente ausentes de los planes de desarrollo
económico. Esto no es de sorprender, desde luego, pues
esto fue explícitamente parte de la visión del gobierno
de García, expuesta en el famoso comentario
del ex presidente en un periódico nacional en 2007 sobre
‘el síndrome del perro del hortelano’.256 La visión de García
era explícita en su objetivo de promover la concentración
de la tierra y los recursos naturales en manos de grandes
empresas. La población rural pobre fue caracterizada
como tecnológicamente atrasada, improductiva
y esencialmente recalcitrante en no quitarse del medio
más rápido. El gobierno de García introdujo una serie
de leyes para facilitar este proceso, proporcionando
48 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

incentivos y facilidades para otorgar concesiones de tierras
a las empresas.
Los pobres han sufrido no sólo porque el gobierno
no ha invertido en los sectores en que ellos trabajan,
y de los que dependen económicamente, sino también
por los impactos negativos del crecimiento en otras
esferas. La enorme concentración de la propiedad
de la tierra en la última década ha revertido en la práctica
el impacto distributivo del proceso de reforma agraria,
que fue implementado durante los años setenta,257
y ha dado como resultado una ‘hiperconcentración
de tierras’.258 Esta acelerada concentración de la propiedad
de la tierra está directamente vinculada a la expansión
de los sectores de agroexportación (especialmente
en la región costera), biocombustibles, minería, petróleo
y gas y forestal. Al mismo tiempo, el número de minifundios
se ha multiplicado.259
Esta concentración de la propiedad de la tierra está
estrechamente relacionada con el problema de los conflictos
de tierras en el país. Cuando García llegó al poder en 2006,
había sólo 80 conflictos sociales registrados en la
Defensoría del Pueblo, y sin embargo cuando dejó la oficina
había 200, principalmente vinculados a las industrias
extractivas.260 Los sucesos de Bagua, Amazonas, en 2009,
merecen mención especial. Este conflicto obtuvo titulares
internacionales cuando fueron asesinados cinco indígenas,
cinco pobladores mestizos y 23 policías, y 169 civiles
quedaron heridos, como resultado de una protesta contra
un paquete legislativo relacionado con el uso de la tierra
en la Amazonia.
Además, la concentración del poder económico en manos
de una o varias multinacionales en cadenas de suministro
clave, tales como algodón, café y productos lácteos
(e incluso en subsectores más pequeños, como tabaco
y mango) ha tenido efectos perjudiciales sobre los precios
pagados a los pequeños agricultores.261

El caso de Huancavelica
El empobrecido departamento
de Huancavelica es un ejemplo
emblemático de la incapacidad
del Estado peruano para responder
a las necesidades básicas de su pueblo.
Allí, un 77.2 por ciento de la población
vive en la pobreza (2009),262 menos
que el 82.1 por ciento en 2008.
La malnutrición crónica infantil afecta
a 44.7 por ciento de los niños.263
La mayoría de los habitantes
de esta región semiárida,
que es vulnerable a la sequía y adolece
de muy pobre gestión del agua, viven
en zonas rurales y dependen
grandemente de la agricultura.
Irónicamente, Huancavelica es
un importante proveedor de agua para
el vecino departamento de Ica,
atendiendo las necesidades de riego
de su sector agroexportador, y también
produce buena parte de la electricidad
del país a través de la generación
de energía hidroeléctrica.
Los intentos por abordar la malnutrición
en Huancavelica se realizan
principalmente a través del Programa
Juntos (véase página 47), cuya
cobertura es reconocida como un gran
desafío. Según datos recogidos en
diciembre de 2010, Juntos llegó a 91,018
familias en 76 de los 93 distritos
de Huancavelica.264 Sin embargo,
hay signos de que el gobierno
de Ollanta Humala dará prioridad
al tratamiento de la malnutrición
en Perú, y ya hay intentos de enfocar
Juntos más en las zonas empobrecidas,
incluyendo una expansión
en Huancavelica.265
El presupuesto para Huancavelica
es una cuestión que merece atención.
El departamento no es un receptor
importante de ingresos tributarios
procedentes del sector de las industrias
extractivas, y depende en mayor
medida de recursos ordinarios
transferidos desde el gobierno nacional
y controlados por el Ministerio de
Economía y Finanzas. Este ministerio
tiene plena discreción en cuanto a cómo
se asignan los montos y está sin duda
en posición de asignar transferencias
sobre la base de la mayor necesidad
y de compensar cualquier déficit
en las regiones más pobres.
Pero un análisis de las transferencias
presupuestarias a Huancavelica –
en comparación con otros
departamentos– muestra cuán poco
ha hecho el gobierno peruano para
aplicar sólidos criterios de necesidad
al asignar recursos a los departamentos
(véase la tabla de la página 50).
Aunque Huancavelica es el más pobre
de los 24 departamentos de Perú, ocupa
apenas el noveno lugar en términos
de gasto presupuestario per cápita.
El departamento con de lejos
los mayores recursos per cápita,
Moquegua, recibe el doble (per cápita)
que Huancavelica, pero tiene una tasa
de pobreza de sólo 19.3 por ciento.
El departamento más rico, Madre
de Dios, recibe la segunda más grande
asignación presupuestaria. En el otro
extremo del espectro están
los departamentos de Huánuco y Puno,
con tasas de pobreza
de 64.5 y 60.8 por ciento pero gastos
presupuestarios per cápita
que los ponen en los lugares 20º y 16º
en las clasificaciones respectivamente.
La tabla ilustra claramente la falta
de estrategia para hacer frente
a la pobreza en Perú y los desafíos
de la desigualdad a través del gasto
público.
En general, hay problemas
con las habilidades de las regiones
para gastar. De acuerdo
con el congresista de la región,
Hugo Carrillo, el gobierno
de Huancavelica devuelve año tras año
grandes sumas al Ministerio
de Economía y Finanzas. El congresista
 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 49
estimó que unos 100 millones de nuevos
soles (US$38 millones) fueron devueltos
anualmente en los últimos 10 años
y que alrededor de 120 millones
de nuevos soles (US$45 millones) fueron
devueltos en 2010.266 No ha habido
profesionalización de los funcionarios
empleados en los gobiernos regionales
y  locales, y ningún apoyo del gobierno
central para desarrollar capacidades
y mecanismos que garanticen alta
calidad en el gasto.
‘Gastamos 150 millones de soles
(US$57 millones) en el estadio nacional.
Al mismo tiempo hay regiones
con centros médicos que no tienen
enfermeras y con mesas construidas
con cartón. Lo que se gastó en el estadio
nacional es más o menos lo que llegamos
a gastar en Huancavelica pese a todo
nuestro crecimiento y recursos.
El problema central es la visión.
No ha habido ningún sistema
de planificación central, ningún plan
a largo plazo, no hay ni siquiera
una comprensión de las condiciones
que existen en este país’, dice Carrilo.267
La falta de inversión en la agricultura,
y especialmente investigación
y desarrollo agrícola y tecnologías
apropiadas, es notable.
Esto es particularmente un problema
para la sierra (la región andina), donde
vastos números de personas dependen
de la agricultura, y donde no ha habido
ningún esfuerzo de modernización
y poca inversión. La estrategia de Perú
de centrarse en el sector agroexportador,
volcando millones en infraestructura
en las zonas costeras más ricas, tiene
graves implicaciones para zonas como
Huancavelica que se quedan con poca
inversión. El presupuesto de 2010
de 2,114 millones de nuevos soles
(US$800 millones) para la pequeña
agricultura fue decepcionante por decir
lo menos: sólo representó
el 2.6 por ciento del presupuesto
nacional y fue menos
de lo proporcionado en 2008 y 2009.268
Esta falta de inversión tiene un serio
impacto en las zonas rurales donde
las necesidades son extremadamente
altas. En Huancavelica, 97 por ciento
de los agricultores operan sin ninguna
maquinaria agrícola,269 mientras que en
el 90 por ciento de los hogares la mayor
parte de la producción agrícola se
destina en última instancia al consumo
familiar y nunca llega al mercado.270 Sin
ninguna estrategia de desarrollo
territorial coherente que se centre en la
creación de empleo rural y el desarrollo
de la pequeña agricultura, la población
de Huancavelica seguirá sufriendo
los impactos adversos de la pobreza
y la desigualdad generalizadas.
50 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

Tabla 2: Análisis de sensibilidad de la asignación presupuestaria a la pobreza en Perú

Departamento Tasa Población 2009 est. Presupuesto 2009 Gasto per cápita Clasificación de
de pobreza  nuevos soles gasto per cápita

Huancavelica 77.2 471,720 380,931,572 807.54 9

Apurímac 70.3 444,202 356,744,779 803.11 11
Huánuco 64.5 819,578 373,055,627 455.18 20
Ayacucho 62.6 642,972 516,449,398 803.22 10
Puno 60.8 1,340,684 813,781,293 606.99 16
Amazonas 59.8 411,043 335,094,007 815.23 8
Loreto 56 970,918 645,506,157 664.84 14
Cajamarca 56 1,493,159 758,582,407 508.04 19
Pasco 55.4 290,483 305,710,545 1,052.42 4
Cusco 51.1 1,265,827 853,040,715 673.90 13
San Martín 44.1 771,021 556,969,239 722.38 12
Piura 39.6 1,745,791 788,374,509 451.58 21
La Libertad 38.9 1,725,075 766,524,240 444.34 22
Junín 34.3 1,292,330 714,280,425 552.71 18
Lambayeque 31.8 1,196,655 487,659,343 407.52 23
Ancash 31.5 1,109,849 935,922,321 843.29 7
Ucayali 29.7 458,177 401,954,577 877.29 6
Tumbes 22.1 218,017 220,404,630 1,010.95 5
Arequipa 21 1,205,317 773,767,180 641.96 15
Moquegua 19.3 169,365 271,715,551 1,604.32 1
Tacna 17.5 315,534 435,768,877 1381.05 3
Lima y Callao 15.3 9,908,228 640,890,596 64.68 24
Ica 13.7 739,087 427,109,593 577.89 17
Madre de Dios 12.7 117,981 176,678,567 1,497.52 2
Total     12,936,916,145    

Fuentes:
1) Índices de pobreza para 2009 tomados del INEI en inei.gob.pe
2) Estimaciones de población para 2009 tomadas del INEI en inei.gob.pe Se basan en proyecciones del censo de 2007.
3) Las cifras presupuestarias están tomadas del sitio web del Ministerio de Economía y Finanzas, que presenta gastos por región. Véase: mef.gob.
pe/index.php?option=com_ content&view=article&id=2335per cent3Aestadistica-anual-cierre-del-presupuesto-del-sector-publico-ano-fiscal-
2009&catid=216&Itemid=100751 &lang=es Las cifras presupuestarias utilizadas aquí se refieren al gasto que fue ejecutado (no sólo
presupuestado) ese año. Las cifras incluyen las dos principales fuentes de financiamiento: recursos ordinarios y recursos determinados. Los
recursos determinados incluyen tanto el FONCOMUN (que está diseñado con arreglo a una fórmula para asegurar que las zonas más pobres
obtengan más en relación con su nivel de necesidad), así como todas las regalías y el canon (ingreso tributario procedente de las industrias
extractivas) en cada región. Los montos corresponden al periodo 2009.
 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 51

Christian Aid/Hannah Richards

Plácida Pariona Llanloy con su rebaño de alpacas. Ella y su esposo han hecho grandes cambios a su vivienda y su fundo después de aprender
nuevas habilidades e iniciativas con CEDAP, una contraparte de Christian Aid.

Empleos y salarios flexibilidad (y menos seguridad en el empleo), se eliminó

El empleo es un área en la cual Perú tiene un desempeño
severamente bajo. En 2009 se documentó que sólo
el 8.2 por  ciento de la población económicamente activa
tenía puestos de trabajo que incluían un contrato de empleo,
ingresos superiores al salario mínimo, una semana laboral
de menos de 48 horas, seguro de salud y contribuciones
jubilatorias.271 Las estrategias de creación de empleo
y el salario mínimo son cuestiones críticas, y sin embargo
a menudo son ignoradas en la esfera de las políticas
públicas. Todo intento de aumentar el salario mínimo
es particularmente resistido por el sector privado. Hay gran
inquietud en la sociedad civil ante el hecho de que
las estrategias de reducción de la pobreza se han reducido
a debates en torno a programas de asistencia social,
mientras que las estrategias para proporcionar empleos bien
remunerados, condiciones dignas de trabajo, beneficios
a los empleados y seguridad en el empleo son apenas
visibles.
Esta ha sido un área difícil por muchos años. Las reformas
de los años noventa vieron un cambio significativo
en las leyes laborales, en que se consagró en la ley una mayor
el derecho a sindicalizarse, se congeló el salario mínimo,
se implementaron despidos en masa en el sector público
y se redujo toda una lista de beneficios de los empleados
(por ejemplo, el derecho a vacaciones pagadas
y las contribuciones jubilatorias). Prácticas tales como
listas negras de dirigentes sindicales u otros trabajadores
‘indeseables’ todavía prevalecen en algunas industrias
(por ejemplo, los sectores textil y agroexportador).272
Las leyes laborales aplicadas al sector agroexportador dejan
mucho que desear. Otras reformas en 2000 disminuyeron
las protecciones y beneficios disponibles para los
trabajadores; en las plantaciones de espárragos, por ejemplo.
Los trabajadores reciben ahora menos paga por horas
extraordinarias, salarios que son de hecho inferiores al salario
mínimo273 y menos vacaciones pagadas.274 Esta legislación
permanecerá en vigor hasta 2021.
Sin embargo, investigación realizada por Oxfam muestra
claramente que la erosión de los salarios de los trabajadores
del sector espárragos es un beneficio innecesario
para las empresas, y así otra mala elección de política pública.
Oxfam examinó la competitividad general de la industria
52 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

en los mercados mundiales y encontró que la industria
peruana del espárrago es más de dos veces tan productiva
como su más cercana competitora.275
Vale también la pena señalar qué está impulsando
la reducción de la pobreza en Perú. Ciertamente
no es la creación de empleos formales de buena calidad.
En 2008, el Banco Mundial documentó que 70 por ciento
de la reducción de la pobreza en Perú fue resultado
del trabajo en el sector informal.276 El INEI también
ha encontrado que las mejoras en la pobreza por ingresos
se deben principalmente a las donaciones públicas
(transferencias de efectivo), y son mucho menos atribuibles
a ingresos por empleo.277
Discriminación racial
Perú es un país extremadamente diverso en lo étnico,
en que los pueblos indígenas representan alrededor
del 47 por ciento y los afroperuanos comprenden
casi el 10 por ciento de la población.278 Sin embargo,
es notable que Perú no tenga un fuerte movimiento
La organización de derechos civiles afroperuana Lundú
hizo campaña para que el canal de televisión Frecuencia
Latina retirase uno de tales personajes (el Negro Mama)
de un programa. Ganó esta batalla, pero se enfrentó
a una contracampaña de injurias realizada en las redes
sociales en Internet.282 Al final, el personaje estuvo de vuelta
en el aire después de un mes.
Más recientemente, las divisiones basadas en raza y clase
volvieron a aparecer durante las elecciones presidenciales
de 2011 en una forma particularmente virulenta en sitios
de redes sociales. Comentarios abiertamente racistas
dirigidos hacia quien sería finalmente el candidato
presidencial ganador Ollanta Humala fueron colgados
en la Internet y fueron rebatidos por la misma vía
a través de una página de Facebook llamada Vergüenza
Democrática.283 En esta página, unas 7,000 personas
compartieron sus experiencias de comentarios racistas
reales y percibidos que habían encontrado durante
la campaña electoral.
Christian Aid/Paula Plaza

indígena como los de Bolivia y Ecuador. La pobreza

y la exclusión social en el Perú están claramente vinculadas
a la discriminación racial, que afecta a estos grupos étnicos
y se remonta siglos atrás al pasado colonial del país.
La Comisión de la Verdad y Reconciliación de Perú identificó
un alto nivel de discriminación racial como un factor
clave que permitió la violencia y los abusos de derechos
humanos perpetrados durante el conflicto que duró
20 años (1980- 2000).279 Caracterizó esta discriminación
como de carácter estructural y de ser una de las causas
históricas del conflicto. La comisión también encontró
que las diferencias raciales y étnicas fueron invocadas
por los perpetradores de la violencia para justificar sus
acciones y que los niveles de violencia fueron de lejos
los peores en las zonas más pobres.280
La discriminación en Perú es descrita como cotidiana.
Como observa el periodista Dan Collyns: ‘Los estereotipos
raciales son reforzados diariamente en los medios
de comunicación. Los tabloides utilizan insinuaciones
sexuales crudas para describir a una congresista
negra en una forma que no se atreverían a usar
para referirse a una miembro blanca del parlamento.
Comparan a un futbolista negro con un gorila cuando pierde
los estribos en la cancha. Y en horario estelar de televisión
de sábado por la noche, el programa de comedia más
popular del país abunda con estereotipos raciales
con que la audiencia está tan familiarizada que apenas Lidia Rejas lava sus platos y no derrocha agua, que es escasa
cuestiona lo que está viendo.’281 en la comunidad andina peruana donde vive. Los glaciares -
que son la principal fuente de agua de la comunidad para consumo
y riego - se están derritiendo como consecuencia del cambio climático
 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 53
Los efectos de esta discriminación son variados
e insidiosos. Ciertamente, incluyen experiencias directas
de racismo, como violencia, amenazas e insultos
en la calle. La discriminación también se siente
claramente en el mercado laboral, donde los salarios
para los grupos indígenas y afrodescendientes
son alrededor del 40 por ciento menores que los del resto
de la población.284 Una encuesta realizada en Perú
encontró que al menos la mitad de todos los encuestados
perciben que el origen étnico afecta la posibilidad
de una persona de obtener empleo.285 Aunque la educación
y las calificaciones son vistas como muy importantes,
la ‘buena presencia’ de una persona también es citada
como clave. Esto se refiere al porte y la forma de expresarse
de una persona, pero también, manifiestamente, al color
de la piel como criterio.
Quizá lo más preocupante es que años de actitudes
racistas en Perú han provocado que los indígenas rechacen
su propia identidad, se nieguen a hablar su propio idioma,
den la espalda a sus propias culturas e incluso utilicen
palabras despectivas contra gente como ellos mismos
a medida que se erosiona su autoestima. ‘A la gente le falta
autoestima, respeta a la gente blanca más que a sí misma,’
dice Wilfredo Ardito, abogado que trabaja con la organización
de derechos humanos APRODEH sobre racismo
y discriminación.286
Conclusión
No cabe duda de que el mercado ha generado riqueza
en Perú, pero ha habido poca distribución socialmente
útil de esa riqueza. Si bien ha habido progresos
en la pobreza por ingresos y, oficialmente, las mediciones
de la desigualdad muestran que la desigualdad
se ha reducido, es cuestionable hasta dónde podemos
celebrar el éxito, especialmente dado que las brechas
socioeconómicas son tan claramente visibles a lo largo
de las líneas raciales y la discriminación está muy extendida.
Aunque los ingresos de los pobres han aumentado, esto
se debe en gran medida a los programas de asistencia
social y muy poco tiene que ver con la creación de empleos
de calidad o con la generación exitosa de ingresos
para los pequeños agricultores.
Vale también la pena recordar que las mediciones
de la desigualdad no miden la riqueza adecuadamente.
Esto es probable que sea sumamente relevante en el caso
de Perú, donde los datos de los hogares utilizados para medir
la desigualdad del ingreso no captarán completamente
las tendencias de la acumulación de capital en los grupos
de ingresos más altos, que han estado beneficiándose
enormemente de elevadas rentas como resultado
de la bonanza de las materias primas en la última década.
Las mediciones de la desigualdad del ingreso también
excluyen los activos inmobiliarios. Este es un problema
importante en el caso de Perú, donde las tendencias
de concentración de la tierra están tan marcadas.
Además, los indicadores de la desigualdad no captan otros
aspectos relacionados con la privación y vulnerabilidad
de los pobres, al no examinar los aspectos más
amplios y multidimensionales de la pobreza. La falta
de inversión del Estado en la cobertura de necesidades
básicas y la falta de progresos en las áreas sociales
son notables y merecen ser resaltadas. Dado el fracaso
de las estadísticas de la desigualdad del ingreso para captar
todas estas variables y reflejar adecuadamente la naturaleza
de las brechas en términos de activos y prestación
de servicios, no es de extrañar que grupos de la sociedad
civil en Perú sean cada vez más críticos de la interpretación
convencional de los indicadores de la pobreza
y se refieran a menudo a esta como la ‘década perdida’
en términos sociales.
Sin embargo, el gobierno de Humala ha indicado que tendrá
un enfoque diferente, con la inclusión social como su frase
mediática clave. El gobierno ya se ha comprometido
a acabar con la malnutrición crónica en los niños dentro
de cinco años, un objetivo ambicioso pero que hace
tiempo ya debió alcanzarse. También ha promulgado
una nueva ley que reconoce los derechos de propiedad
de la tierra de los pueblos indígenas, incluyendo
su derecho a la consulta previa con respecto a proyectos
de las industrias extractivas.287 El nuevo gobierno también
ha dado señales de que abordará cuestiones de desarrollo
rural, especialmente la pequeña agricultura. El potencial
para la pequeña agricultura en el creciente mercado interno
de Perú y con su creciente clase media urbana es fuerte.
Esto junto con la aparición del ‘movimiento gastronómico’
de Perú – con el cual ha habido un resurgimiento
en la producción y consumo de alimentos tradicionales
– es notable. Si bien existe un reconocimiento general
de las oportunidades de mercado, muchos todavía dudan
si ello se traducirá en un desarrollo positivo. Pero al menos
los pequeños agricultores de Perú son ahora parte
del debate.
Ya es hora de inversiones concentradas y masivas en
la pequeña agricultura, de enfocarse genuinamente en
la creación de empleo (de calidad) y de estrategias de
desarrollo territorial mejor pensadas. Todo esto exige un
replanteamiento fundamental del modelo económico de
Perú, así como reformas presupuestarias y tributarias
progresivas y priorizar las inversiones según la necesidad
de compensar la arraigada desigualdad entre las regiones.
Organizaciones de la sociedad civil en Perú bajo el
paraguas del Grupo Nacional de Presupuesto Público,
contraparte de Christian Aid, han recomendado una
54 La década perdida de Perú El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

reforma tributaria para aumentar los niveles de recaudación

tributaria al 19.5 por ciento del PIB. Esto va acompañado
con llamados a reformas tributarias fundamentales para
abordar la naturaleza regresiva del sistema, una revisión
de la tributación minera (incluyendo una renegociación
de los contratos de estabilidad tributaria) y una reducción
de las generosas exenciones de impuestos ofrecidas
al sector privado. El grupo ha llamado también
a que se aumenten los recursos reservados al gasto
social, especialmente para salud y educación, pero
también a la inversión en las estrategias de desarrollo
económico regional.
La reforma no será fácil, particularmente
a la luz de la ‘hiperconcentración’ de la tierra y del poder
económico en las manos de grandes empresas
y la élite. Este es un camino extremadamente
difícil de alterar; significa confrontar las estructuras
de poder y esencialmente cambiar las reglas del juego.
Aunque ciertamente hay esperanza y expectativa
en la sociedad cvil peruana, esto también está teñido
del temor a que los progresos sean difíciles, y el cambio
radical de la noche a la mañana es altamente improbable,
dado el historial de los últimos gobiernos.
 Desigualdad y cambio climático El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 55

Desigualdad
y cambio
climático

Christian Aid/Paula Plaza

La laguna de Chibchiri proporciona agua para riego a las comunidades campesinas que viven en el distrito de Paras, Ayacucho, en Perú, donde vive
Valerio (foto). Antes, la laguna solía estar llena de agua, pero ahora tiene muy poca, lo cual significa que las comunidades locales están en riesgo
de perder sus cultivos y animales.

‘Trabajamos duro en el campo, y basta con una noche de frío intenso para
que no veamos más que plantas resecas al día siguiente. Sentimos que la
pachamama (madre tierra) está enojada porque estamos destruyendo la
naturaleza; el equilibrio se ha roto, y tenemos que arreglar las cosas’
Atencio, madre en una comunidad rural en Perú, cuyos medios de subsistencia han sido afectados por el impacto
del cambio climático288

América Latina y el Caribe es una región extraordinariamente
compleja y heterogénea en términos de su variedad
de ecosistemas. Estas características, junto con sus altos
niveles de pobreza y desigualdad, hacen de la región
una de las más vulnerables al cambio climático. La región
ya está sintiendo los efectos del cambio climático,
un fenómeno que trae consigo una significativa desigualdad.
Son los países y personas que menos han contribuido
al cambio climático los que más sufren su impacto
y consecuencias.289 Sin embargo, también resulta cada
vez más evidente – a medida que más gente pobre
se ve afectada en los países en desarrollo – la probabilidad
de que el cambio climático conduzca a profundizar
la desigualdad.290 Desafortunadamente, todavía hay sólo
un limitado conjunto de estudios examinando esto.
Aunque el cambio climático puede exacerbar la pobreza,
también es el caso de que los altos niveles de desigualdad
experimentados en toda la región contribuyen
a la degradación ambiental. Esto se produce principalmente
mediante el uso excesivo de algunos recursos por parte
de los ricos (tales como automóviles, aviones, etc.).
También se produce debido al uso excesivo de algunos
recursos naturales por parte de los pobres (bosques,
por ejemplo) como parte de sus estrategias de supervivencia,
lo cual también conduce a la destrucción del medio ambiente,
aunque raramente en la escala de prácticas comerciales
como, por ejemplo, la tala.
56 Desigualdad y cambio climático El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

El cambio climático aumenta la vulnerabilidad en la medida calidad es un producto muy codiciado. Nevadas de entre
en que empuja a los pobres más abajo de la línea 20 y 40 centímetros en las tierras altas contribuyeron
de la pobreza y pone a los que están justo por encima directamente a la baja tasa de supervivencia de las alpacas
de esta línea en mucho mayor riesgo de caer debajo bebés, pues no pudieron pacer.294 La mayoría de familias
de ella. Mientras que los ricos protegen sus activos de las comunidades afectadas crían, en promedio,
y así no son vulnerables de la misma manera, los pobres de 20 a 50 alpacas, pero se temía que estas cifras
son afectados de manera desproporcionada y por definición se redujesen en un 50 por ciento. Tales pérdidas equivalen
les resulta más difícil recuperar medios de subsistencia a una cantidad sustancial de ingresos anuales para estas
y activos perdidos que los que tienen más recursos y mayor comunidades, y sin embargo es probable que este impacto
capital social. Por lo tanto, la tendencia será que las brechas pase inadvertido en otros lugares.
entre ricos y pobres en la región crezcan a medida
En octubre de 2011, Centroamérica, y El Salvador
que los impactos del cambio climático se intensifiquen,
en particular, fue asolada por la Depresión Tropical
a menos que haya una respuesta de política pública eficaz
12- E, durante la cual cayeron alrededor de 1,500 mm
para revertir esto. Esa respuesta debe incluir la adopción
de lluvia en poco más de una semana. Un llamamiento
de nuevos modelos de desarrollo limpio en toda la región.
de emergencia de la Federación Internacional
También es fundamental que esto evite los errores del pasado,
de la Cruz Roja y la Media Luna Roja (FICR) reportó
incluidos los modelos económicos (como el Consenso
que las inundaciones y deslizamientos de tierra
de Washington) que están siendo aplicados sin ningún
consiguientes afectaron gravemente alrededor
sentido de equidad. Si se quiere que el cambio climático
de 10 por ciento del territorio salvadoreño.295 El Ministerio
no exacerbe la desigualdad en la región, las nuevas
de Agricultura y Ganadería reportó pérdidas de cultivos
estrategias para un desarrollo limpio deben tener la equidad
de maíz de más de 54 por ciento, y de 33 por ciento
en su centro.
en el caso de cultivos de frijol. La producción agrícola se vio
afectada en 188 municipios. En la franja costera y las tierras
El impacto del cambio climático sobre bajas, las familias perdieron 100 por ciento de sus
la desigualdad cultivos de subsistencia, así como empleos relacionados
con la producción agrícola. Se perdió un 50 por ciento
El aumento de los desastres naturales se atribuye
de la producción láctea, y aproximadamente el 80
generalmente al cambio climático, y las emergencias
por ciento de hortalizas se perdieron en Riego de Zapotitlán,
provocadas por este causan importantes pérdidas
una de las principales fuentes de alimentos de la ciudad
a los países de la región.291 Tales pérdidas se expresan
de San Salvador. Unos 27,000 pequeños pescadores
a menudo en términos macroeconómicos (como porcentaje
y 40 embarcaciones para la pesca a gran escala fueron
del PIB, por ejemplo). Sin embargo, lo que es más
directamente afectados, particularmente en cuatro áreas del
significativo – y no obstante nunca se documenta –
Bajo Lempa. Este fue un doble golpe, ya que antes de esta
es la forma en que la pérdida de activos se extiende
emergencia las zonas afectadas tenían algunas de las
hacia abajo, a los pobres de las comunidades afectadas.
mayores tasas de malnutrición en el país, especialmente
Desde la perspectiva de los hogares, se necesita
Ahuachapán, donde el 27 por ciento de los niños tienen
documentar más los choques múltiples contra el bienestar
malnutrición crónica.296
de una persona pobre después de un desastre natural
en tres áreas: impacto sobre la integridad física, activos El Caribe también está experimentando condiciones
e ingreso de una persona u hogar.292 meteorológicas cada vez más severas relacionadas
con el aumento de las temperaturas del mar,
Las condiciones meteorológicas extremas pueden
que se manifiestan en huracanes, ciclones y tifones
causar estragos en las comunidades de pequeños
más violentos.297 Según el Centro de Cambio Climático
agricultores. Por ejemplo, un intenso veranillo hacia
de la Comunidad del Caribe (CCCCC), los países tienen
fines de 2011 en Puno, sur de Perú, ocasionó grandes
un motivo real de preocupación, pues ‘las amenazas
daños a los cultivos de quinua, un alimento básico para
planteadas a las perspectivas de desarrollo de la región son
los lugareños.293 El área proyectada para el cultivo para
graves y la adaptación298 requerirá una inversión considerable
la temporada era de 30,000 hectáreas, pero debido al
y sostenida de recursos que la región no puede proporcionar
intenso calor, importantes áreas del cultivo no germinaron
por sí misma…’299 El pequeño tamaño de las islas del Caribe
completamente. No sólo los cultivos herbáceos se han
y sus economías, y el grado en que las principales industrias
visto afectados. En la misma zona de Perú, los fenómenos
de muchas islas – turismo, pesca y agricultura – dependen
meteorológicos extremos – esta vez una ola de intenso frío
directamente de los recursos naturales significa que los
– ocasionaron la muerte de alpacas bebés, cuya lana de fina
desastres naturales y otras amenazas al medio ambiente
 Desigualdad y cambio climático El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 57

pueden ser devastadores para la región. Las consecuencias

no sólo se sienten en el medio ambiente; también tienen
efectos considerables sobre las economías, los medios
de subsistencia y la vida de las personas.300
En una conferencia celebrada por la Conferencia
Interamericana de Seguridad Social (CISS) – titulada
Desastres naturales en América Latina: Impactos
en el bienestar y soluciones – en Ciudad de México
en 2010, una de las presentaciones sobre Perú encontró
que la experiencia directa de un desastre natural aumenta
la probabilidad de que un hogar no pueda escapar
de la pobreza. De hecho, la probabilidad de ser ‘siempre
pobre’ es 21 veces la probabilidad de ser ‘nunca pobre’
en el caso de un hogar que experimente un desastre
natural.301 Esto se debe principalmente al impacto negativo
del desastre sobre la actividad agrícola del hogar, que
tiene un efecto devastador sobre el nivel y la variabilidad
de sus ingresos. Tal impacto hace imperativo que el cambio
climático reciba un papel más prominente en el debate
sobre desarrollo sostenible. Un punto de partida para
esto, y un medio para informar mejor el debate, podría
ser el desarrollo de un indicador o un marco para ayudar
a establecer vínculos más concretos entre cambio climático
y desigualdad.
58 Desigualdad y cambio climático El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
Los impactos del derretimiento de los glaciares en Perú
Según el Centro Tyndall
para la Investigación del Cambio
Climático, ‘Perú está considerado como
el tercer país más vulnerable a los efectos
del cambio climático [después de
Bangladesh y Honduras]’.302 Esto se debe
principalmente al impacto del cambio
climático sobre el derretimiento de los
glaciares en el país. De acuerdo con el
Informe sobre Desarrollo Humano
2007/2008, las crecientes temperaturas
del aire son responsables de acelerar la
retirada de los glaciares, que son
cruciales para liberar lentamente
agua.303 El Grupo Intergubernamental
de Expertos sobre el Cambio Climático
(IPCC) predice que con base en los
niveles actuales de emisiones de gases
de efecto invernadero, las temperaturas
globales promedio subirán de dos a
cuatro grados centígrados en las
próximas décadas.304 En la Cordillera
de los Andes, situada en el ecuador,
las temperaturas promedio han
aumentado ya en alrededor de un grado
centígrado en los últimos 100 años,
contribuyendo al derretimiento
de los glaciares.305
El impacto del clima sobre el rápido
derretimiento de los glaciares tropicales
andinos es ahora ampliamente
reconocido como amenaza
para el desarrollo económico y humano
a largo plazo.306 Esto es particularmente
evidente en Perú y Bolivia, que juntos
dan cabida a más de 90 por ciento de los
glaciares tropicales del mundo
(Perú tiene más del 71 por ciento
de la superficie, y Bolivia alrededor
del 20 por ciento).307 En Bolivia,
la desaparición del glaciar Chacaltaya,
que estaba situado a unos
20 kilómetros de La Paz en la Cordillera
Real, se ha convertido en un símbolo
de los efectos del cambio climático,308
mientras que según informes, Perú será
el más vulnerable de todos los países
sudamericanos al estrés hídrico
en el futuro.309 Un 70 por ciento
de la energía de Perú proviene
de la hidroelectricidad, así que una vez
que el flujo de los glaciares se vuelva
irregular, lo mismo ocurrirá
con el suministro de energía.310
Un río alimentado por agua glaciar en Paras, Ayacucho, en Perú. Como resultado del cambio
climático, los glaciares y las montañas nevadas en Perú se están derritiendo a un ritmo
alarmante, amenazando el suministro de agua de miles de personas
El impacto del derretimiento
de los glaciares también afectará
potencialmente el suministro de agua
potable en las grandes ciudades como
Lima. En respuesta a esta amenaza,
en un Foro Internacional sobre
Desalinización del Agua de Mar
celebrado en Lima, en marzo de 2008,
el ex presidente peruano Alan García
anunció planes para comenzar
a investigar la desalinización del agua
del océano Pacífico.311 La empresa
británica Biwater ha estado vinculada
durante varios años a un proyecto
de desalinización para abastecer a Lima
de agua potable.312 Sin embargo,
la desalinización sería una respuesta
costosa y con un uso altamente
intensivo de energía, lo que podría
conducir a aumentos sustanciales
en las tarifas del agua.313
El derretimiento de los glaciares
afectará inevitablemente el desarrollo
económico general de Perú.
En los últimos años, los sectores que
están en auge en la economía peruana
han dependido de grandes volúmenes
de agua. Por ejemplo,
las agroexportaciones no tradicionales
como la alcachofa y el espárrago
requieren un riego constante, creando
una gran demanda en la desértica franja
costera, que ya tiene un precario
Christian Aid/Paula Plaza
suministro de agua. Asimismo,
las exportaciones mineras,
que representan hasta dos tercios
de los ingresos por exportación de Perú,
requieren un elevado uso de agua
para lavar y tratar los minerales.
El impacto del derretimiento
de los glaciares también amenazará
directamente los medios
de subsistencia de miles de pequeños
agricultores.314 Los más pobres se verán
desproporcionadamente afectados
por el derretimiento de los glaciares,
pues no tienen sistemas de alerta,
planes de emergencia, infraestructura
o apoyo financiero para hacer frente
a los desastres. Además, miles
de pequeños agricultores que viven
en zonas alimentadas por glaciares
son más vulnerables a la mayor
probabilidad de desastres naturales
debido al retroceso glaciar. El rápido
deshielo de los glaciares puede
ocasionar el desborde de los ríos
o la formación de lagos de agua
de deshielo glaciar, que pueden
desbordarse repentinamente debido
al alto volumen de grandes trozos
de hielo que caigan en ellos.315 Además,
los pequeños agricultores ya están
en desventaja en términos de acceso
al riego y así llevarán la peor parte
de la escasez de agua en el futuro.
 Desigualdad y cambio climático El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 59
Desarrollo con bajas emisiones
de carbono en América Latina
y el Caribe
Aparte de la mitigación y adaptación a los impactos directos
del cambio climático, la región tendrá que reformar sus
estrategias económicas y energéticas significativamente
para asegurarse de seguir una ruta de desarrollo limpio
en el futuro. Esto está convirtiéndose rápidamente
en una gran parte de los debates sobre el desarrollo,
tanto a nivel mundial como regional. Christian Aid cree
que: ‘los países desarrollados deben comprometerse
a proporcionar financiamiento suficiente a los países
en desarrollo que se entregará a través de una ventana
dedicada especial del Fondo Verde para el Clima,
con gobernabilidad democrática y equitativa, que posibilite…
a los países en desarrollo lograr acceso a la energía
y el desarrollo sostenible a través de un modelo de
desarrollo limpio. Esto debería ser un fondo para el salto
tecnológico que permita acceder a energía con bajas
emisiones de carbono’.316
Pero el modelo actual de América Latina y el Caribe
no está en el camino correcto. Una estrategia económica
basada en la extracción de recursos naturales, la expansión
de la agroindustria, la minería, el petróleo y el gas
y las industrias forestales, y la concentración de la tierra
en sectores con toda una serie de impactos ambientales
negativos, simplemente no es propicia para el desarrollo
económico ambientalmente amigable con bajas emisiones
de carbono. Sin embargo, hay indicios de que algunos
países se están moviendo en una nueva dirección, sobre
todo en el sector energético. República Dominicana
es un ejemplo. Hasta la fecha, el país ha dependido
de la costosa generación de electricidad a partir del petróleo.
Esto, junto con la privatización mal administrada del
suministro de electricidad, condujo a una alta frecuencia
de apagones, elevados costos de la electricidad y amplias
protestas de los consumidores por un mal servicio.317
Desde entonces, República Dominicana se ha fijado
como objetivo abastecer el 25 por ciento de su consumo
de energía con fuentes renovables para el año 2025,
un objetivo apoyado por una histórica ley que proporciona
incentivos para la rápida inversión en el sector. Tres grandes
nuevos parques eólicos estaban programados para iniciar
operaciones en 2011 como parte del plan de la Comisión
Nacional de Energía para que el país reduzca su
dependencia de los combustibles fósiles. En octubre
de 2011 se inauguró el primer proyecto de energía eólica
a gran escala del país, considerado el más grande hasta
ahora en el Caribe.318
En Ecuador, entretanto, la Iniciativa Yasuní-ITT (Ishpingo-
Tambococha-Tiputini) es quizás uno de los enfoques
más innovadores y ambiciosos de la región para asegurar
un futuro con bajas emisiones de carbono. La idea
es que gobiernos, fundaciones y particulares pagarían
a Ecuador por mantener bajo suelo las reservas de petróleo
probadas en el yacimiento petrolero ITT que se encuentra
dentro del Parque Nacional Yasuní, y que parte de
los fondos de las ‘finanzas para el cambio climático’
recaudados iría a pueblos indígenas que viven allí.319
Esta área, que cubre una sección de la selva amazónica
de Ecuador, es reconocida como una de las regiones
con mayor biodiversidad en el mundo. El gobierno
de Ecuador estima que no explotar este petróleo evitaría
la liberación de unos 400 millones de toneladas de dióxido
de carbono a la atmósfera al prevenirse la deforestación
de un área importante de la selva. Ecuador, que
es altamente dependiente de las exportaciones de petróleo
a países como Estados Unidos y China, esperaba
recaudar US$100 millones iniciales para la Iniciativa
Yasuní ITT a finales de 2011, hasta llegar a un total de
US$3,600 millones en 2024. El PNUD ha acordado
administrar los fondos. Aunque los compromisos tardaron
en aparecer,320 a finales de 2011 la iniciativa sí cumplió con
su objetivo inicial de recaudar US$100 millones antes de fin
de año.321
Otras iniciativas de desarrollo con bajas emisiones
de carbono que ya se han ensayado en la región
incluyen la Estrategia Nacional de Cambio Climático
2007 de México, que adopta objetivos a largo plazo
no vinculantes. En el sector energético, la estrategia
apunta a una reducción de 21 por ciento de las emisiones
de gases de efecto invernadero en los próximos seis años.
Brasil está avanzando hacia la independencia energética
a través de la expansión de fuentes de energía alternativas
como la energía hidroeléctrica, el etanol y el biodiésel
(véase recuadro en p60). Las políticas de transporte
público ecológico implementadas en Curitiba (Brasil)
y Bogotá (Colombia) se están ahora replicando en decenas
de ciudades de la región. Argentina está avanzando
con la energía renovable en zonas rurales que proporciona
electricidad confiable y asequible a las comunidades y tiene
un impacto en la productividad y el empleo.
Aun así, el consenso es que el progreso hasta ahora
es mínimo, a pesar de más de dos décadas de discusiones
destinadas a dar a la eficiencia energética y la energía
renovable más prominencia en las políticas energéticas
de los países latinoamericanos.322 El hecho de que
estas cuestiones no hayan sido plenamente integradas
en las políticas energéticas refleja un fracaso de las políticas
públicas y la cooperación internacional para incorporar
modalidades sostenibles de desarrollo.323
60 Desigualdad y cambio climático El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
La sostenibilidad de los planes de bajas emisiones
de carbono en toda la región también es dependiente
de la licencia social (el consentimiento de las comunidades
locales, luego de una consulta adecuada). Por ejemplo,
hay mucha preocupación entre los habitantes, grupos
ambientalistas y ONG locales e internacionales acerca
de megaproyectos tales como la represa de Belo Monte en
la región amazónica de Brasil. Ellos argumentan que tales
proyectos desplazarán a miles de indígenas y dañarán
el medio ambiente, mientras que el gobierno brasileño
sostiene que estos proyectos son necesarios para abordar
las necesidades energéticas del país.324 Hay ciertamente
tensiones y preguntas no resueltas sobre la sostenibilidad
de los planes hidroeléctricos de Brasil.
Según un informe de la CEPAL, una serie de factores
afectan el desarrollo de la energía renovable y la eficiencia
energética en América Latina y el Caribe, incluyendo
‘la falta de voluntad política de los gobiernos que, muchas
veces, se confunde con el desconocimiento, la ideología,
la percepción o la falta de respaldo en la sociedad,
y la predominancia de la doctrina económica liberal
que entorpece el desarrollo sustentable en el sector
energético’ y ‘el poder o dominio ejercido sobre el mercado
por parte de las empresas de electricidad, gas y petróleo’.325
Energía con bajas emisiones de carbono
frente a biocombustibles
A medida que se agotan las reservas mundiales
de combustibles fósiles, los biocombustibles cada vez más
son promovidos por los formuladores de políticas como
una alternativa de energía limpia. En cierta medida, ofrecen
en efecto una solución más limpia que los combustibles fósiles,
pero sin embargo una mayor demanda de biocombustibles
está obligando a los países en desarrollo con grandes áreas
de tierra a utilizar estas para sembrar cultivos para
biocombustibles, como palma aceitera, colza, maíz o soja.
En todo el mundo desarrollado, hay un creciente apetito
por compensar las emisiones de gases de efecto invernadero
mediante la aplicación de objetivos sobre cuánto combustible
para el transporte global debe proceder de fuentes de energía
renovable para 2020.326 Esto ha sido establecido
en 10 por ciento, pero implicaría usar 7 por ciento de las tierras
cultivables del mundo. Una demanda tan grande de tierra
amenazaría – y ya lo está haciendo en muchos países
latinoamericanos y caribeños – los derechos de las personas
pobres, pues la concentración de la propiedad de la tierra
es fundamental para muchos problemas en toda la región,
especialmente en Colombia, Brasil, Perú, Bolivia y, cada vez
más, también en Centroamérica. Es probable
que la producción de biocombustibles agrave aún más
los problemas experimentados por las comunidades pobres.
Conclusión
Aunque los avances en materia de energía en la región
son irregulares, hay poco de que ser genuinamente
optimistas en términos de la transformación a una
estrategia de desarrollo económico limpio. Es urgente
que haya más debate regional sobre estas cuestiones,
especialmente en el  contexto de las negociaciones sobre
el clima posteriores a Durban y como una característica
central de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre
el Desarrollo Sostenible Rio+20 (CNUDS), prevista para junio
de 2012.
Ya parece que hay fragmentación sobre la definición
de qué es realmente una economía verde, tanto entre
las naciones en desarrollo y las desarrolladas como dentro
de los países en desarrollo. Es una fuente de creciente
preocupación entre las organizaciones de la sociedad
civil en América Latina y el Caribe, como lo ilustran
las reacciones a la Reunión Preparatoria Regional
de Rio+20 para representantes de gobierno, celebrada
en Chile en septiembre de 2011. ‘La economía verde
es el nuevo argumento internacional ambiental, pero se
le ha vaciado del concepto de desarrollo sustentable y
se le ha dado otro enfoque’, dijo Maureen Santos, de la
Federación de Organismos de Asistencia Social y Educativa
(FASE) de Brasil.327 Ya hay señales de que el mundo está
titubeando antes incluso de que comience el trabajo real.
América Latina y el Caribe es una de las regiones más
vulnerables al cambio climático, que ya está afectando
a las personas más pobres y vulnerables en toda la región.
Esto hace más crucial todavía que el cambio climático
forme un lugar cada vez más prominente en el debate
sobre desarrollo sostenible. Sin embargo, se necesita
más investigación, con base en un marco o indicador
específicamente desarrollado, para informar este debate
y medir más explícitamente el impacto del cambio climático
sobre la desigualdad.
 Conclusiones y recomendaciones El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 61

Conclusiones
y recomendaciones

‘…es difícil la tarea de crear sistemas tributarios más progresivos

en América Latina. Sin embargo, es al mismo tiempo indispensable…
La desigualdad en América Latina es principalmente el resultado
de la concentración del ingreso en las manos de los más ricos. Por
tanto, avanzar hacia una mayor equidad requerirá una reducción en el
porcentaje de ingresos del decil superior, algo que los servicios sociales
por sí solos no harán’328
Diego Sánchez-Ancochea e Iwan Morgan, Institute for the Study of the Americas

TSin duda, ha habido avances en América Latina y el
Caribe, particularmente desde el año 2002. Se trata de un
cambio significativo, habida cuenta de los muchos impactos
negativos de la adopción generalizada de las políticas
neoliberales por la región bajo el Consenso de Washington,
y ciertamente hay lecciones que otros pueden aprender de
la región. Por ejemplo, el compromiso de aumentar el gasto
social, los éxitos en la expansión de la educación primaria, y
el avance de Brasil en el salario mínimo y el amplio y bien
gestionado programa de transferencias monetarias son
todas áreas dignas de nota. Otros avances destacados más
recientes son la reformulación del régimen de impuestos
sobre los hidrocarburos en Bolivia, que ha proporcionado
recursos para nuevos programas de protección social,
mientras que las estrategias inusitadas de Ecuador, entre
ellas su exitosa cesación del pago de la deuda, emprendida
para facilitar más gasto social, así como sus intentos por
asegurar financiamiento para el cambio climático a cambio
de renunciar a la exploración de petróleo, son también
dignas de más atención internacional.
Sin embargo, incluso con progresos, está claro que la
desigualdad – y no sólo la desigualdad del ingreso, sino
también la exclusión social y la marginación política – está
afianzando firmemente la pobreza en la región. Hay amplia
evidencia de que los marcados niveles de desigualdad están
frenando un mayor progreso, haciendo mucho más difícil
la erradicación de la pobreza y negando a los ciudadanos el
pleno goce de sus derechos y ciudadanía.
La discriminación sobre la base de raza y origen étnico es
generalizada, y los grupos étnicos son manifiestamente
más pobres y excluidos. Una preocupación particular es
que encontramos evidencia clara de que esta situación está
empeorando, con crecientes brechas entre grupos étnicos
y no étnicos en Guatemala, Nicaragua y Perú. La creciente
tendencia a la concentración de la tierra, los resultantes
conflictos por la tierra y la falta general de avances en los
esfuerzos de reforma agraria y regularización de la tenencia
de la tierra deben ser una preocupación importante para los
formuladores de las políticas. La tiranía de los promedios
está escondiendo el hecho de que en algunos respectos la
región está en realidad retrocediendo.
Christian Aid cree firmemente que reducir las desigualdades
es una forma efectiva de acelerar la reducción de la
pobreza. Por demasiado tiempo, los formuladores de
políticas han propagado la idea de que debemos centrarnos
principalmente en el crecimiento y ocuparnos de la
desigualdad más tarde. Nosotros hemos cuestionado
firmemente este punto de vista y la investigación que
lo respalda.329 Más crecimiento no es suficiente. En
sociedades altamente desiguales, el crecimiento es una
manera ineficiente de ocuparse de la pobreza, precisamente
porque requiere aumentos significativos del PIB para sacar
a los más pobres de la pobreza. Esto es particularmente
importante en el contexto de los límites ambientales
del mundo. Este factor adicional – y crucial – nos obliga
también a pensar mucho más profundamente en los
nuevos modelos económicos que tan desesperadamente
necesita la región. Estos nuevos modelos, reclamados tanto
en el Norte como en el Sur, deben ser manifiestamente
favorables a la igualdad y ecológicamente racionales.
Primero y ante todo, la desigualdad es una cuestión de
política pública. Debe ser la cuestión definitoria para los
gobiernos de la región, con miras a la cual se diseñen todas
las políticas públicas. Las siguientes recomendaciones
llaman a una revisión de los sistemas tributarios débiles
y regresivos, como la primera prioridad de la región. Esto
creará la base para la acción y permitirá la expansión
necesaria en el gasto para combatir la pobreza y la
desigualdad eficazmente. Se necesita un gasto social
mucho mayor (que incorpore además sesgos adecuados
de género y origen étnico). Como prioridad, el gasto
público debe también orientarse a esquemas de creación
de empleo, estrategias de desarrollo económico regional,
fondos de cohesión territorial y estrategias de adaptación y
mitigación del cambio climático para proteger a los pobres.
Hace mucho también que la región necesita reformar
62 Conclusiones y recomendaciones El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe
sus estrategias nacionales de desarrollo económico
y examinar qué otros modelos (equitativos y ecológicos)
podrían servir mejor a la sociedad. En general, no hay
duda de que se dispone de dinero para invertir en estas
actividades: hay una enorme riqueza en la región. Y como
los sistemas tributarios son tan pobres y tan regresivos,
hay un enorme margen de mejora para enfrentar
estos desafíos.
Christian Aid cree también que la desigualdad debe
enmarcar el diseño del marco posterior a 2015 que suceda
a los ODM. Hemos llamado al gobierno del Reino
Unido a que trabaje activamente con las agencias
de la ONU para asegurar que la desigualdad – incluyendo
la desigualdad de género – esté en el centro del
marco global posterior a 2015.330 Esta es una cuestión
de importancia crucial para los gobiernos de América Latina
y el Caribe, y estos deben sumar su apoyo a este llamado.
Impuestos
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben actuar
para utilizar el sistema tributario para abordar frontalmente
la concentración de la riqueza y posibilitar que la región
financie su desarrollo integralmente. Las medidas
deben incluir:
• aumento de la recaudación tributaria, basado en particular
en una revisión integral de la política de impuestos sobre
los ingresos y la propiedad
• publicar todas las exenciones tributarias y trabajar hacia
la eliminación de exenciones e incentivos discrecionales
• cooperación regional para trabajar por la armonización
tributaria en un esfuerzo por frenar la competencia
tributaria y la ‘carrera hacia el fondo’
• lucha contra la elusión y evasión tributaria
dentro de los países mediante mayor inversión
en la administración tributaria, incluyendo el registro
de los ciudadanos con números de identificación
de contribuyentes
• lucha contra la evasión tributaria transfronteriza mediante
la elaboración de un marco regional para el intercambio
automático de información tributaria, impulsando
activamente en las esferas internacionales una ofensiva
contra el secreto financiero y los paraísos fiscales,
y llamando a la aplicación de medidas de transparencia
empresarial tales como información desagregada país
por país.
Presupuesto
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben
aumentar el gasto social para permitir la expansión
deprogramas y servicios sociales vitales. Las medidas
deben incluir:
• repriorización y reprogramación del gasto social
para que refleje claramente las preocupaciones
de equidad, incluyendo compromisos para trabajar por
la prestación de servicios sociales universales
• el compromiso de proporcionar un sistema educativo
de alta calidad, financiado con fondos públicos,
incluyendo medidas para abordar el tan descuidado
sistema de educación secundaria pública en la región
• educación preescolar financiada públicamente
• un programa completo de transferencias monetarias
para asegurar que las familias pobres puedan acceder
a todas las etapas de la educación, desde la preescolar
y luego a la primaria, hasta la finalización de la educación
secundaria completa como mínimo.
Estrategia económica
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben
abordar con urgencia la necesidad que tiene la región de
nuevos modelos de desarrollo económico ‘postextractivos’.
Lasmedidas deben incluir:
• adoptar la creación de empleo como el principal indicador
de progreso y particularmente dar prioridad a la creación
de empleo en sectores de alta productividad y alta
intensidad de mano de obra
• repriorizar el apoyo a las MIPYME en el resto
de la economía y actualizar y mejorar las competencias
en los sectores de alta intensidad de mano de obra
y baja productividad
• financiar estrategias de desempleo juvenil, incluyendo
capacitación técnica y programas de aprendices
para jóvenes, especialmente en las regiones
menos favorecidas
• reformular las políticas de salario mínimo, poniendo
lossalarios mínimos al nivel de la canasta familiar
debienes esenciales
• reconocer la importancia de las actividades sindicales,
los convenios de negociación colectiva y la protección
eficaz de la libertad de asociación, incluyendo
medidas urgentes para proteger de la violencia
a los activistas sindicales.
 Conclusiones y recomendaciones El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 63
Tierra
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben abordar
urgentemente la cuestión de la tierra, especialmente
enpaíses donde los conflictos por la tierra están creciendo.
Las medidas deben incluir:
• esfuerzos para revertir la tendencia a la concentración
de la tierra mediante la promoción de la titulación
de la tierra de las comunidades pobres rurales,
estrategias de desarrollo rural productivo y limitaciones
en el otorgamiento de concesiones de tierras
a los sectores extractivos y otros
• repriorización del apoyo al desarrollo de los mercados
internos y un conjunto coherente e integral de medidas
de apoyo al desarrollo de la pequeña agricultura
• acciones urgentes para abordar los conflictos
por la tierra, incluyendo esfuerzos para proteger de daños
a las comunidades
• plena aplicación del Convenio 169 de la OIT
para garantizar que la consulta libre, previa e informada
y el consentimiento de las comunidades indígenas
y afrodescendientes estén garantizados antes
de que se otorguen concesiones y se cambie el uso
de la tierra
• un compromiso para acelerar las reformas agrarias
ylosesfuerzos de regularización de la tenencia de la tierra,
incluyendo tanto los presupuestos necesarios como
un compromiso político claro para sacar adelante
estasmedidas.
Discriminación étnica y racial
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben abordar
urgentemente la desigualdad entre los grupos étnicos.
Las medidas deben incluir:
• la creación de fondos de cohesión territorial para asegurar
que las regiones más pobres –y las comunidades étnicas
que viven en ellas– obtengan el mucho mayor apoyo
que necesitan
• un esfuerzo concertado para ampliar los programas
deasistencia social encaminados a abordar la pobreza
y la desigualdad de los grupos étnicos
• una repriorización del gasto en servicios básicos
para dar mayor prioridad a áreas donde viven grupos
étnicos, incluyendo esfuerzos mucho más intensos
para prestar los servicios necesarios adaptados
a sus necesidades (por ejemplo, educación bilingüe
y servicios de salud adecuados)
• medidas urgentes para abordar los niveles
inaceptablemente altos de malnutrición crónica
entre los niños de los grupos étnicos, que deben
ser una prioridad nacional en Guatemala, Perú, Honduras
y Bolivia
• la creación de estrategias de desarrollo económico
territorial en beneficio de las regiones más pobres
y las poblaciones más discriminadas. Como mínimo,
estas deben incluir capacitación laboral, apoyo
a las MIPYME y programas de desarrollo agrícola
• esfuerzos legislativos así como estrategias prácticas
de supervisión en los ministerios de trabajo para erradicar
la discriminación salarial que afecta a los grupos étnicos.
Género
Todas las estrategias nacionales de desarrollo
en América Latina y el Caribe deben reconocer y atender
las necesidades de desarrollo diferentes de mujeres, niñas,
hombres y niños, y tomar medidas concretas para incluir:
• la correcta aplicación de las cuotas para promover
la participación de las mujeres en la política
• esfuerzos legislativos así como estrategias prácticas
de supervisión en los ministerios de trabajo para erradicar
la discriminación salarial contra las mujeres y garantizar
una protección adecuada para las mujeres en el lugar
de trabajo
• cuidado infantil financiado públicamente para permitir
que las mujeres pobres trabajen
• la adopción de un enfoque de presupuestación
con enfoque de género a nivel nacional y regional
para asegurar que el género sea sistemáticamente
tomado en cuenta
• políticas de tributación con enfoque de género
• nuevas estrategias para combinar los programas
de transferencias monetarias condicionadas con apoyo
productivo a las mujeres para que ingresen al mundo
laboral o generen ingresos a través del autoempleo
• iniciativas financiadas públicamente para alentar
el cambio de actitudes y comportamientos en relación
con las normas sociales que refuerzan las desigualdades
de género.
64 Conclusiones y recomendaciones El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe

Cambio climático
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben
responder urgentemente a los desafíos presentados
por el cambio climático. Las medidas deben incluir:
• reformular urgentemente las estrategias de desarrollo
económico en su totalidad para que tomen en cuenta
la igualdad, el imperativo de un futuro con bajas
emisiones de carbono y el acceso a la energía sostenible
para todos
• tomar la iniciativa en los debates a nivel internacional
sobre una economía verde y equitativa
• medidas urgentes para centrarse en los pobres dentro
de cada país, que son particularmente vulnerables
al cambio climático y necesitan apoyo desesperadamente
para adaptar sus medios de subsistencia y reducir su
vulnerabilidad a fenómenos meteorológicos extremos
y pérdida de medios de subsistencia
• incidir en el marco global que suceda a los ODM
posteriores a 2015 y elaborar indicadores
de sostenibilidad que puedan dar seguimiento al cambio
climático y la desigualdad conjuntamente.

Métodos y medidas
Los gobiernos de América Latina y el Caribe deben
adoptar mecanismos que aseguren que el abordaje
de la desigualdad impulse las políticas públicas en la región.
Las medidas deben incluir:
• adaptar medidas sobre la desigualdad del ingreso para
incluir la propiedad y otros activos
• ampliar los índices de desigualdad plenamente para tomar
en cuenta las necesidades básicas insatisfechas
• mejorar la recolección de datos y las encuestas
de hogares, asegurando el desagregado
de las estadísticas según género, origen étnico
y territorios
• crear registros públicos (por nombre o anónimamente)
de los impuestos sobre la renta personal para posibilitar
nuevas investigaciones sobre cuántos ingresos tienen
los grupos más ricos y cuánto están contribuyendo
a través de la tributación.

notas
1 Frase usada por el PNUD
en su Informe Regional sobre
Desarrollo Humano para América
Latina y el Caribe, 2010, y la razón
principal para desarrollar su método
alternativo para calcular el IDH,
que refleje la desigualdad profunda
que hay en su seno.
2 CEPAL, La hora de la igualdad.
Brechas por cerrar, caminos por abrir,
2010, p13.
3 Dolf te Lintelo, Summary:
Inequality and Social Justice
Roundtable Consultation, MDG-F
y DS, septiembre de 2011.
4 George Monbiot, ‘”El 1 por ciento
son los mejores destructores
de riqueza que el mundo
ha visto jamás’, The Guardian,
7 de noviembre de 2011.
5 MDG-F y IDS, Can the MDGs
Provide a Pathway to Social Justice?
The Challenges of Intersecting
Inequality, 2010.
6 Andy Sumner, Global
Poverty and the New Bottom
Billion: Three- Quarters of the
World’s Poor Live in Middle-Income
Countries, IDS, 2010.
7 El Consenso de Washington
puso énfasis en el libre comercio
sin trabas, la liberalización financiera,
la desregulación y la privatización.
8 Véase nota 2. Gasparini y Lustig
coinciden en que el coeficiente
de Gini aumentó en la mayoría
de países durante los años ochenta.
Véase también L. Gasparini y
Lustig N., The Rise and Fall of
Income Inequality in Latin America,
CEDLAS, Documento de Trabajo Nro.
118, mayo de 2011.
9 CEPAL, Panorama
social de América Latina 2011,
Documento informativo, 2011.
Téngase en cuenta que esta cifra
abarca 18 países de América Latina
(incluyendo República Dominicana),
así como la incorporación de Haití.
10 L. Alvarez y V. Gudiel, ‘La pobreza
suma 1.2 millones más’, El Periódico,
16 de noviembre de 2011.
11 Mark Weisbrot, ‘Jamaica remains
buried under a mountain of debt,
despite restructuring’, The Guardian,
22 de julio de 2011.
Notas El escándalo de la desigualdad en América Latina y el Caribe 65
12 Luis López Calva y Nora Lustig,
Declining Latin America Inequality:
Market Forces or State Action,
6 de junio de 2010.
13 CEBRAP, The Real Brazil:
The Inequality behind the Statistics,
2012 (pendiente de publicación).
14 L. Gasparini y N. Lustig, The Rise
and Fall of Income Inequality in Latin
America, CEDLAS, Documento
de Trabajo Nro. 118, mayo de 2011.
15 Véanse Giovanni Andrea Cornia,
Income Distribution under Latin
America’s New Left Regimes,
Journal of Human Development
and Capabilities, Vol. 11, No. 1,
febrero de 2010, y Luis López
Calva y Nora Lustig, Declining Latin
America Inequality: Market Forces
or State Action, 6 de junio de 2010.
16 Giovanni Andrea Cornia, Income
Distribution under Latin America’s
New Left Regimes, Journal
of Human Development and
Capabilities, Vol. 11, No. 1, febrero
de 2010.
17 Véase nota 14.
18 Véase nota 16.
19 Véase PNUD, Informe Regional
sobre Desarrollo Humano
para América Latina y el Caribe,
2010. Nota explicativa sobre
las fuentes. Existen diferencias
con esta lista si se compara
con otras tablas de dicho
documento. Esto se relaciona
con los años reportados para
los datos y las fuentes. La mayoría
de las  mediciones citadas aquí
son de 2006.
20 CEPAL, Panorama social
de América Latina 2010. Documento
informativo, 2010.
21 Véase nota 2.
22 Véase nota 20. Esto se basa en
datos de 2006, que fueron los más
recientes disponibles.
23 Véase nota 2.
24 Bolivia Information Forum Bulletin,
No. 20, agosto de 2011.
25 Véase nota 19, p57.
26 Véase nota 16.
27 Véase nota 12.
28 Véase nota 2.
29 Ibíd.
30 CSI, Informe Anual sobre
las Violaciones de los Derechos
Sindicales, 2011. Hubo 10 asesinatos
en Guatemala. También fueron
asesinados sindicalistas en Brasil,
El Salvador y Honduras.
31 Banana Link, Banana Trade News
Bulletin, Issue 47, mayo de 2011.
32 Entrevista con Alistair Smith,
director, Banana Link, 1 de agosto
de 2011.
33 Véase nota 2.
34 Ibíd.
35 Las áreas clave son ingresos,
asistencia escolar, nivel educativo
del jefe de familia, acceso
a alcantarillado y saneamiento,
acceso al agua y a vivienda que
cumple con estándares mínimos
de calidad.
36 Véase nota 19.
37 Véase nota 2.
38 Ibíd.
39 INESC, Reforma Tributária
desmonta o financiamiento das
políticas sociais, Nota técnica, 2008.
40 CDES, Indicadores de Equidades
do Sistema Tributário Nacional,
Brasília, 2009.
41 Véase nota 20.
42 CEPAL, Panorama social
de América Latina 2009, Documento
informativo, 2009.
43 FMI, Country Report No. 10/263,
agosto de 2010.
44 Véase nota 42.
45 Véase nota 2.
46 Véase nota 42.
47 Véase nota 2, y D. Sanchez-
Ancochea e I. Morgan, The Political
Economy of the Budget in the
Americas, Institute for the Study
of the Americas, 2009.
48 D. Sanchez-Ancochea e I.
Morgan, The Political Economy of
the Budget in the Americas, Institute
for the Study of the Americas, 2009.
49 Juan Carlos Gómez Sabaini,
La Situación Tributaria en América
Latina: Análisis y Recomendaciones,
presentación del seminario
de la Alianza por la Reforma
Tributaria en Managua, Nicaragua,
julio de 2011.
50 Adolfo Acevedo, Hacia
un Sistema Tributaria con Mayor
Justicia y Equidad, Nicaragua, 2011.
51 Véase nota 49.
52 Véase nota 48.
53 INESC, Reforma Tributária
desmonta o financiamiento das
políticas sociais, Nota técnica, 2009.
54 Véase nota 2.
55 Véase nota 48.
56 Véase nota 49.
57 Nelson Suárez, Impuestos
y Evasión Fiscal en República
Dominicana, Centro de Estudios
Sociales, P. Juan Montalvo S.J.,
2010.
58 Observatorio de Políticas
Sociales, Una Década de Inversión
Presupuestaria, Informe Especial,
Boletines 16/17, República
Dominicana, diciembre de 2010
y febrero de 2011.
59 Véase nota 40.
60 Véase nota 48.
61 Juan Pablo Jiménez, Juan Carlos
Sabaini y Andrea Podestá, Evasión
y Equidad en América Latina, CEPAL,
enero de 2010.
62 Véase nota 48. Véase también
p21 de capítulo ‘Public budgets
and income inequality in Latin
America: a comparative perspective’.
63 Véase nota 19.
64 Véase nota 2.
65 Véase nota 20.
66 Véase nota 58.
67 Entrevista realizada por Susan
Barry, Christian Aid, 3 de noviembre
de 2011, Santo Domingo.
68 Ibíd.
69 Véase nota 20.
70 Véase nota 19.
71 Véase nota 11.
66 Endnotes The scandal of inequality in Latin America and the Caribbean
72 Véase nota 20, p29.
73 Gideon Long, ‘Chile student
protests point to deep discontent’,
BBC News, 11 de agosto de 2011.
Véase bbc.co.uk/news/world-latin-
america-14487555
74 Véase nota 19.
75 M. Busso, M. Cicowiez y L.
Gasparini, Ethnicity and the
Millennium Development Goals
in Latin America and the Caribbean,
CEDLAS, 2005.
76 Ibíd. Este estudio examinó
15 países de América Latina y
el Caribe: Bolivia, Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, Ecuador,
Guatemala, Haití, Honduras, México,
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú
y Surinam.
77 Véase nota 75.
78 International Work Group
for Indigenous Affairs, The
Indigenous World 2011, Copenhague,
2011.
79 Ibíd.
80 Con base en estadísticas
de Encovi a partir de encuestas
de hogar en 2000 y 2006.
Presentado en ICEFI y CESR,
¿Derechos o privilegios?
El compromiso fiscal con la salud,
la educación y la alimentación
en Guatemala, 2009.
81 Se ofrecen exenciones tributarias
en los subsectores de café y azúcar,
maquiladoras, turismo, minería,
energía y telecomunicaciones.
82 CACIF (Comité Coordinador
de Asociaciones Agrícolas,
Comerciales, Industriales
y Financieras) es el órgano
de coordinación que reúne
a todos los principales sectores
empresariales de Guatemala.
83 ICEFI y CESR, ¿Derechos o
privilegios? El compromiso fiscal
con la salud, la educación y la
alimentación en Guatemala, 2009.
84 Esto lo situó junto a Yemen, Timor
Oriental, Nepal y Burundi.
85 Encuesta Nacional de Salud
Materno Infantil (ENSMI), 2008/09.
Véanse estadísticas de malnutrición
crónica. Las cifras citadas aquí
se refieren al estándar del NCHS,
no al estándar de la OMS.
86 Todos los datos de este párrafo
están tomados del informe señalado
en la nota 83.
87 Banco Mundial, Guatemala:
Evaluación de la Pobreza, Informe
No 43920-GT, 18 de marzo de 2009.
88 Véase nota 83. La cifra de niñas
no indígenas en zonas rurales es
36 por ciento.
89 Ibíd.
90 Barbara Schieber, ‘Guatemala:
60 per cent of workers earn less
than minimum wage’, Guatemala
Times, 16 de noviembre de 2011.
91 Véase nota 14.
92 Véase nota 3. Los otros
países en desarrollo que según
los investigadores están haciendo
avances son Malasia, Tailandia,
México, Malawi, Chile y Argentina,
así como un puñado de países
desarrollados.
93 Véase nota 14.
94 Ibíd.
95 Joe Leahy, ‘2010 census shows
Brazil’s inequalities remain’, Financial
Times, 17 de noviembre de 2011.
96 Observatorio quilombola,
koinonia.org.br/oq
97 ‘Brazil: Quilombo communities
fight exclusion’, Upside Down
World, Covering Activism in Latin
America, http://upsidedownworld.
org/main/brazil-archives-63/875-
brazil-quilombo-communities-
fightexclusion
98 Véase nota 78.
99 Ministério de Desenvolvimiento
Social e Combate à Fome, Chamada
Nutricional Quilombola 2006 –
Resumo Executivo, Brasilia, mayo
de 2007:7.
100 UNICEF, Situação da Infância
e da Adolescência Brasileira 2009 –
O Direito de Aprender: Potencializar
avanços e reduzir desigualdades,
Brasilia, 2009.
101 Christian Aid en Brasil,
christianaid.org.uk/whatwedo/
theamericas/brazil.aspx
102 Ibíd.
103 Comissão Pró-Índio de São
Paulo: cpisp.org.br/terras
104 Mara Vanessa Fonseca
Dutra y Lúcia M. M. de Andrade,
Quilombola Rights: A Study of the
Impact of Ecumenical Cooperation,
Christian Aid y EED, 2012 (pendiente
de publicación).
105 ‘Brazil indigenous Guaraní leader
Nisio Gomes killed’, BBC News,
19 de noviembre de 2011.
106 La diferencia entre el número
de comunidades (185) y de tierras
(104) se debe a casos en que más
de una comunidad vive en el mismo
territorio titulado. Véase nota 103.
107 Véase nota 103.
108 Comissão Pró-Índio de São
Paulo, Terras Quilombolas – Balanço
2009, São Paulo, 2010.
109 Véase nota 104.
110 Ibíd.
111 Combate ao Racismo Ambiental,
racismoambiental.net.br
112 En artículos con títulos como
‘Quilombolas reales frente a
supuestos quilombolas’ y ‘¿Es o
no es un quilombola?’ y en canales
de noticias de TV como Noticias
Nacionales de la Red Globo. Una
contraparte de Christian Aid,
Koinonia, mantiene un Observatorio
Quilombola, que registró más de 60
informes de este tipo que estaban
presentando información errónea
con poco respeto por la imparcialidad
periodística. Véase: koinonia.org.br/
oq/
113 Véase nota 78.
114 Véase nota 105.
115 Ministra Maria do Rosario Nunes
citada en BBC News, Ibíd.
116 Véase nota 104.
117 Bolivia Information Forum,
boliviainfoforum.org.uk/
documents/114824583_BIF%20
Bulletin%201.pdf(consultado el 21
de octubre de 2011).
118 Bolivia Information Forum,
boliviainfoforum.org.uk/news-detail.
asp?id=97#judicial
119 Bolivia Information Forum
Bulletin, No. 12, abril de 2009
(consultado el 24 de octubre de
2011), boliviainfoforum.org.uk
120 Específicamente el Comité
de las Naciones Unidas para
la Eliminación de la Discriminación
Racial, el Alto Comisionado
de las Naciones Unidas para
los Derechos Humanos y el
Examen Periódico Universal de las
Naciones Unidas.
121 ‘Morales signs new law
forbidding construction of Amazon
road’, BBC News, bbc.co.uk/news/
world-latin-america-15445538
122 Bolivia Diary, http://boliviadiary.
wordpress.com/2011/09/26/
news-bolivian-police-intervene-
inindigenous-tipnis-march/
123 Anthony Bebbington, The New
Extraction: Rewriting the Political
Ecology of the Andes, NACLA
Report on the Americas, septiembre/
octubre de 2009.
124 M Cunningham Kain,
Anotaciones Sobre el Racismo
por Razones Étnicas en Nicaragua,
Diakonia y CADP, noviembre de
2006.
125 Maritza Delgadillo,
Desigualdades Sociodemográficas
en Nicaragua: Tendencias,
Relevancia y Políticas Pertinentes,
CELADE/CEPAL, octubre de 2007.
126 Hay tres grupos principales
de población en la región de la costa
del Caribe de Nicaragua. Estos son
los grupos afrodescendientes
(garífuna y kriol), que tienen números
más pequeños, los grupos indígenas
conformados por los miskitos, ramas
y mayagnas, y el grupo mestizo,
que es un grupo grande conformado
por personas no pertenecientes
a los dos primeros grupos,
pero nacidas en la región.
127 Véase nota 125.
128 Véase nota 124 y Marcos
Membreño Idiáquez, ‘Indígenas
del Pacífico: ignorados pero vivos’,
Revista Envío, No. 131, octubre
de 1992, envio.org.ni/articulo/746
 Endnotes The scandal of inequality in Latin America and the Caribbean
129 Véase nota 124.
130 Ibíd.
131 Véase nota 125.
132 Véase nota 124.
133 Véase nota 125.
134 IEEPP, Presupuesto General
de la República 2010, Presupuesto
Ciudadano, Año 4, Número 1, febrero
de 2010.
135 Esto fue documentado
en el Informe sobre Desarrollo
Humano del PNUD en 2005.
136 PNUD, Informe de Desarrollo
Humano 2005: Las Regiones
Autónomas de la Costa Caribe, 2005.
137 Los valores de
exportación de 2005 muestran
US$104.2 millones para productos
marinos, con US$57 millones
para la costa del Caribe, US$
46.1 millones para el Pacífico
y US$1 millón para las aguas
continentales, scribd.com/
doc/51853661/Estructura-
Productiva-Nicaragua
138 IEEPP, Las Voces de ‘Hambre
Cero’, octubre de 2009.
139 Ibíd.
140 Annual Report 2011, Amnesty
International, amnesty.org/en/
region/dominican-republic/report-
2011#section-39-4
141 Washington Conference
and Inter-American
Commission on Human
Rights to Focus on Dominican
Republic Denationalization
Policy, Church World Service,
churchworldservice.org/site/News2?
page=NewsArticle&id=13223
142 Ibíd.
143 Examen Periódico Universal
– República Dominicana, Informe
del Consejo de Derechos Humanos
en su 13º periodo de sesiones,
8 de febrero de 2011, p130.
144 ONU Mujeres, El progreso
de las mujeres en el mundo:
En busca de la justicia, 2011, p3.
145 ONU Mujeres, Informe anual
2010-2011, 2011.
146 Percepcoes Sobre a Violencia
Domestica Contra a Mulher No
Brasil, Instituto Avon/IPSOS, 2011,
institutoavon.org.br/wpcontent/
themes/institutoavon/ pdf/
iavon_0109_pesq_portuga_
vd2010_03_vl_bx.pdf
147 Conferencia de la CEPAL,
‘¿Qué Estado para qué igualdad?’,
presentación de Alicia Bárcena, 2010.
148 Véase nota 144.
149 Social Watch, Time for a New
Deal after the Fall, 2010.
150 PNUD, Thematic Paper on MDG
3 Promote Gender Quality and
Empower Women, 2010.
151 Véase nota 144.
152 Véase nota 150.
153 Ibíd.
154 Véase nota 149.
155 Véase nota 147.
156 Véase nota 150.
157 Véase nota 144.
158 Naciones Unidas, Estudio
mundial sobre el papel de la mujer
en el desarrollo, 2009.
159 Véase nota 144.
160 Véase nota 158, y nota 150.
161 Véase nota 2.
162 Véase nota 19.
163 Cristiane Soares, ‘A distribuição
do tempo dedicado aos afazeres
domésticos entre homens
e mulheres no âmbito da família’,
2008, http://www.abep.nepo.
unicamp.br/encontro2008/docsPDF/
ABEP2008_978.pdf
164 Véase nota 2.
165 Ibíd.
166 Ibíd.
167 Véase nota 149.
168 Véase nota 2.
169 Véase nota 149.
170 ONU Mujeres, sitio web: unifem.
org/gender_issues/women_poverty_
economics/facts_figures.php#13
171 Colectiva de Mujeres
Hondureñas (CODEMUH),
http:// codemuh.net/
172 ‘CODEMUH: Women’s
Resistance in Honduras’,
Upside Down World, Covering
Activism in Latin America,
http:// upsidedownworld.org/
main/ honduras-archives-46/2963-
codemuh-womens-resistance-
inhonduras
173 Véase nota 144.
174 Federación Nacional
de Trabajadoras del Hogar
de Bolivia, fenatrahob.org/index.
php?page=norma&cont=ley-tra-hog
175 Corporación Cactus, La Realidad
Bajo los Invernaderos. Informe
de Floricultura Colombiana, 2011.
176 Véase nota 158.
177 Ibíd.
178 Ibíd.
179 Sempreviva Organização
Feminista, sof.org.br/
180 Véase nota 158.
181 Christian Aid, Death and Taxes:
the True Toll of Tax Dodging, 2008,
p43.
182 Christian Aid Perú, informe
de monitoreo interno, 2011.
183 Instituto Nacional de Estadística
e Informática (INEI) de Perú,
www. inei.gob.pe
184 UNICEF, Primera Evaluación
del Estado de Salud y Nutrición
de los Niños Menores de 3 Años
de los Módulos de Protección
Integral de la Zona de Emergencia
Ica, Perú, 2009.
185 Véase nota 2.
186 Véase nota 158.
187 Maxine Molyneux y Marilyn
Thomson, ‘Cash transfers, gender
equity and women’s empowerment
in Peru, Ecuador and Bolivia’,
Gender & Development, 19:2, 2011,
pp195- 212.
188 Véase nota 158.
189 Véase nota 187.
190 One World Action, Just Budgets,
2009.
67
191 Florence Raes, What can we
expect from gender sensitive
budgets? Strategies in Brazil
and in Chile in a comparative
perspective, 2006.
192 ONU Mujeres, sitio
web: genderbudgets. org/
index.php?option=com_
joomdoc&task=cat_
view&gid=177&Itemid=189
193 Véase nota 145.
194 Ibíd.
195 Banco Interamericano
de Desarrollo, http://iadb.org/es/
temas/genero-y-diversidad//genero-
y-el-banco-interamericano-de-
desarrollo,1926.html
196 Véase nota 149.
197 CAFOD, Christian Aid,
Progressio, Tearfund, Building Back
Better: An Imperative for Haiti,
Parliamentary Briefing Paper, enero
de 2011, p2.
198 Ibíd.
199 Ibíd.
200 Amnesty International
Media Briefing, amnesty.org/en/
library/asset/AMR23/028/2011/
en/3dce94b0-1b80-4479-
a79fd863ced0e543/
amr230282011en. pdf
201 ‘This is what we demand.
Justice!’ Impunity for Sexual
Violence against Women in
Colombia’s Armed Conflict, Amnistía
Internacional, 2011.
202 European Parliament Policy
Briefing, Femicide in Mexico and
Central America, septiembre de 2011.
203 Ibíd.
204 ‘Honduran police turn a blind eye
to soaring number of “femicides”‘,
The Guardian, guardian.co.uk/
world/2011/may/29/honduras-
blindeye- femicides
205 Marina Prieto Carrón, No
More Killings! Women Respond
to Femicides in Central America,
2007.
206 Ibíd.
207 Véase nota 204.
208 Véase nota 48.
68 Endnotes The scandal of inequality in Latin America and the Caribbean
209 Entrevista con Martín Rodríguez
Pellecer el 14 de noviembre de 2011.
210 Nuestra Democracia,
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el 16 de agosto de 2011 – ya no
está disponible en el sitio web
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218 Véase nota 216.
219 Ibíd.
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225 Ibíd.
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de 2012). Versión en español: ‘CIDH
culmina el 143° periodo ordinario de
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edfidUSTRE73D4P620110414
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CO2 project, CDM Watch says’,
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de%20la%20ley%20de%20
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el 13 de enero de 2012).
234 Véase nota 209.
235 Grupo Nacional de Presupuesto
Público, La Verdad sobre
el Presupuesto Público, Cartilla
Informativa, 2009.
236 Desco, Perú Hoy: El Quinquenio
Perdido. Crecimiento con
Exclusión, 2011.
237 Ibíd.
238 Véase nota 183.
239 Ibíd.
240 Apurímac, Huánuco, Ayacucho,
Puno y Amazonas. Ibíd.
241 Grupo Nacional de Presupuesto
Público, Reforma Tributaria
para el Desarrollo con Equidad:
una Propuesta desde la Sociedad
Civil para el Quinquenio 2011-2016,
abril de 2011 (borrador).
242 Véase nota 236.
243 Véase nota 241.
244 Ibíd.
245 Grupo Nacional de Presupuesto
Público, La Verdad sobre el
Presupuesto Público, Cartilla
Informativa, 2009.
246 Amnistía Internacional, Fatal
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Peru, 2009.
247 ‘Can Peru’s new government
continue to make progress on
child nutrition?’, The Guardian, 27
de septiembre de 2011.
248 Cifras de 2010 (1º trimestre)
del INEI presentadas en: ‘Promesas
bajo la lupa. Una mirada crítica
a las propuestas electorales para
el sector agrario’, La Revista Agraria,
No. 126, febrero de 2011.
249 Ibíd.
250 Véase nota 247.
251 En 2007 Perú gastó sólo
0.76 por ciento de su PIB
en protección social (excluidas
las pensiones) en comparación
con el 1.3 por ciento para América
Latina y el Caribe. Véase Rosana
Vargas Valente, Gendered Risk,
Poverty and Vulnerability in Peru:
A Case Study of the Juntos
Programme, ODI, octubre de 2010.
252 US$1 = 2.64 nuevos soles
(noviembre de 2011).
253 El 20 por ciento del presupuesto
se gasta en costos de administración.
Véase nota 251.
254 Véase nota 236, y REMURPE,
‘Para una descentralización efectiva’,
Observatorio fiscal de los gobiernos
locales, No. 10, junio de 2011.
255 Alberto Fujimori (1990-2000),
Alejandro Toledo (2001-2006), Alan
García (2006-2011).
256 Alan García Pérez, ‘El síndrome
del perro del hortelano’, El Comercio,
28 de octubre de 2007, y ‘Receta
para acabar con el perro del
hortelano’, El Comercio, 25
de noviembre de 2007.
257 Coalición Internacional para el
Acceso a la Tierra, El Proceso de
Concentración de la Tierra en el Perú,
Burneo, Zulema, 2011.
258 Véase nota 232.
259 ‘Seguridad alimentaria: las cifras
a 2021’, La Revista Agraria, No. 132,
agosto de 2011.
260 ‘Priorizar el desarrollo rural:
es lo que haría su gobierno diferente’,
La Revista Agraria, No. 130, junio
de 2011.
261 Véase nota 232.
 Endnotes The scandal of inequality in Latin America and the Caribbean
262 Véase nota 183.
263 Véase nota 247.
264 ‘Huancavelica: mayor cobertura
de programa Juntos permitirá tener
un país sin desigualdad’, Andina –
Agencia Peruana de Noticias, 30
de agosto de 2011.
265 Ibíd.
266 Entrevista realizada
a Hugo Carrillo, congresista
por Huancavelica, Lima, Perú,
13 de septiembre de 2011.
267 Ibíd.
268 Véase nota 232. Los montos
citados aquí son el presupuesto
de agricultura sin las inversiones
en grandes proyectos en la costa,
por lo que esencialmente
representan el gasto en
pequeña agricultura.
269 Plan Estratégico de Desarrollo
Regional Concertado y Participativo
de Huancavelica 2008-2015,
Gobierno Regional, Huancavelica.
270 Ibíd.
271 Julio Gamero, Empleo y trabajo
decente a un año del TLC con EE.
UU., CEPES, 2010.
272 Véase nota 236.
273 En lugar de las
dos bonificaciones especiales
(gratificaciones) que los
trabajadores reciben normalmente
en julio y diciembre, estos pagos
son subsumidos en la tasa salarial
diaria, que tiene que alcanzar
el salario mínimo legal.
274 Véase nota 232.
275 Ibíd.
276 Renos Vakis, ‘Qué nos
dicen los nuevos números de
pobreza en el Perú’, Lima, Banco
Mundial, 2008.
277 INEI, Informe técnico
de la pobreza 2010, Lima, INEI, 2011.
278 Véase nota 75. Cabe señalar
que el término indígena no se utiliza
a menudo en Perú. El discurso oficial
cambió en 1969 cuando se acordaron
reformas agrarias. El discurso oficial
cambió entonces para referirse
a los indígenas como campesinos.
El cambio de lenguaje no ha afectado
los niveles de discriminación
en la práctica.
279 Comisión de la Verdad
y la Reconciliación (CVR), Informe
Final, Tomo VIII, 2004.
280 Las cuatro zonas más afectadas,
con los más altos niveles de pobreza,
fueron Ayacucho, Apurímac,
Huancavelica y Junín.
281 Dan Collyns, ‘Peru’s minorities
battle racism’, BBC News,
13 de junio de 2010, bbc.co.uk/
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283 Peru Elections 2011, http://
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285 CRISE, Fluid Identities:
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que trabaja en APRODEH sobre
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de 2010, oxfamamerica.org/ articles/
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287 ‘Peru leads the way for Latin
America’s indigenous communities’,
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de 2011. Sin embargo, aunque la ley
reconoce el convenio de la OIT,
parece que el Estado aún conserva
el derecho a tomar la decisión final
si surge una disputa.
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del Sur contiene más del 99 por
ciento de los glaciares tropicales del
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del 71 por ciento de la superficie, el
mayor número de glaciares tropicales
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factboxidUSTRE7555KZ20110606
320 Ibíd.
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323 Ibíd.
324 ‘Brazil Amazon campaigners
occupy Belo Monte dam’, BBC News,
bbc.co.uk/news/world-latinamerica-
15487852
325 Véase nota 322.
Christian Aid es una organización cristiana
que insiste en que el mundo puede y debe
ser convertido rápidamente en un mundo
donde todos puedan vivir una vida plena, libre
de la pobreza.
Trabajamos a nivel mundial por un cambio
profundo que erradique las causas
de la pobreza, esforzándonos por lograr
la igualdad, la dignidad y la libertad para todos,
independientemente de la fe o nacionalidad.
Somos parte de un movimiento más amplio
por la justicia social.
Prestamos asistencia urgente, práctica y eficaz
donde la necesidad es grande, enfrentando
los efectos de la pobreza así como sus
causas fundamentales.

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