ANÁLISIS DEL FALLO DE

LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA RESPECTO A
LOS MANGLARES.

A. GENERALIDADES

El 26 de julio de cada año se celebra el día internacional del manglar. Esto como

reconocimiento y pacto internacional que elevo desde el año 1998 el Programa de las

Naciones Unidas para el Medio Ambiente, en la cual a través de su oficina regional

para América Latina y El Caribe, estableció como primer impulso en países como

Honduras, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica y Panamá, la concienciación a la

población local, sobre la importancia de preservar este ecosistema tan frágil como

importante.

Lo anterior marca un hito muy significativo referente al papel destacado que

ahora a nivel internacional mediante instrumentos internacionales buscan proteger a los

manglares por su alta representatividad en la biodiversidad y papel protagónico en la

vida sobre el planeta.

Sin embargo, la realidad actual es otra. Los manglares están en peligro y están

desprotegidos jurídicamente de la mano del hombre y de la explotación de estos por la

ambiciónde la búsqueda incesante de recursos económicos en contra incluso de

estudios e instrumentos internacionales científicos que buscan su protección y

resguardo para salvaguardar la vida en el planeta, tal como lo han reseñado desde
1971 la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional,ratificada por

Panamá en 1990, y que la ha llevado a incluir cuatro de sus humedales, Golfo de

Montijo, San San-Pond Sak, Punta Patiño y Bahía de Panamá, en la lista de sitios

Ramsar con un total de 159.903ha.

La Autoridad Administrativa de la Convención de Ramsar enPanamá, y en ese

entonces la Autoridad Nacional del Ambiente (ANAM) y la Secretaría de la Convención,

organizó una misión de asesoramiento para visitar y evaluar los problemas que seestán

dando o pueden ocurrir en San San-Pond Sak y en Bahía de Panamá, arrojando las

siguientes afectaciones encontradas.

 Excesiva actividad humana, sobre todo bananeras, precaristas, ecoturismo

no sustentable,y contaminación, a lo largo de casi todo su perímetro.

 Construcción de variasrepresas aguas arriba seguramente causen futuras

modificaciones de suscaracterísticas ecológicas.

 Modificaciones en sus características ecológicas debidas principalmente a la

canalización de los ríos y drenaje y relleno de los humedales para la

expansión urbanística de la ciudad dePanamá.

 La contaminación de las aguas de los ríos tiene además alto potencial

deriesgo para la salud humana y los manglares están siendo dañados por la

extracciónde arena, fábricas de productos químicos, y la ganadería. La

construcción derepresas, son potenciales causas de problemas en el futuro si

no se toman medidaspreventivas o se buscan alternativas.

 Todos estos factores, “tienen repercusiones más allá de su efecto sobre

labiodiversidad, ya que sus funciones y servicios (filtradores del agua, protección

contratormentas y fuerte oleaje, reservorio de agua, entre otros) están afectando a la

saludhumana y causando pérdidas materiales (viviendas, cultivos)”.1

Panamá cuenta con abundante conocimiento técnico para resolver losproblemas

de manejo y conservación de estos humedales y se presentan todos los estudios que

secundan su importancia y necesidad de respeto y mayor protección, sin embargo,

estas acotaciones caen en un vacío al observarse como ejemplo claro, como se

amenazan todos estos recursos marinos costeros cuando por denuncias de los

residentes del Corregimiento de Juan Díaz, másagrupaciones ambientales y

autoridades locales rechazan un nuevo proyecto que implica eliminar 46.1 hectáreas de

manglares.

El mismo era una iniciativa que tenía en sus inicios el diseño y construcción de

una obra que crearía de “102 lotes para desarrollo urbanístico, de los cuales, 50 son

para viviendas, 2 para comercios, 10 para áreas verdes y 40 para equipamiento

comunitario y servidumbres”2 estando a un kilómetro del humedal bahía de Panamá,

protegido por ley para detener el impacto negativo que generan las construcciones.

1 Misión Ramsar de Asesoramiento Nº 63 Bahía de Panamá y San San - PondSak. Panamá

18-28 de Noviembre de 2008, p. 3.
2 ARCIA JARAMILLO, Ohigginis. Proyecto arrasará con 46 hectáreas de manglares. Diario La
Prensa. Panamá, 11 de mayo de 2015.
 Ilustración No. 6
Ubicación del proyecto en Juan Díaz

Fuente. Diario La Prensa. La Prensa. Panamá, 11 de mayo de 2015

Comprendido esta que el rápido crecimiento de la del área metropolitana con 1.5

millones de habitantes (casi el 50% de la población nacional) bordea el Oceano

Pacifico al sur y que debido a su ubicación al lado del Canal de Panama o antigua Zona

del Canal, la ciudad no pudo crecer hacia el norte ni el oeste, ya hoy una nueva

provincia.
 Entonces, en este afán, la ciudad ha crecido en un vector al este y al noroeste, lo

cual ha creado grandes desafíos para la infraestructura (transporte, vivienda,

protección del habitad, tratamiento de aguas servidas, provisión de agua potable) lo

cual genera una seria controversia que están implicando la destrucción de la zona

marina costera y humedales de la ciudad de Panamápara poder generar riquezas y

más viviendas para una ciudad que ya se quedó chica y no tiene más terrenos

cómodos o atractivos a urbanizar.

Ilustración No. 7
Ejemplo de construcciones sobre humedales en la ciudad de Panamá

Fuente. Daniel Suman. Bahía de Panamá, Sitio Ramsar y Refugio de Vida Silvestre. 2014.
B. ESTUDIO DE LA SENTENCIA

La demanda contencioso administrativa de nulidad interpuesta anta la Sala de lo

Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia, el 27 de abril de 2012, y

que motiva el análisis en el presente estudio, se configura para solicitar se declare nula

por ilegal la resolución AG-0072-2009 del 11 de febrero de 2009 dictada por la Ministra

de Asuntos relacionados con la conservación del ambiente y administradora general de

la antigua Autoridad Nacional del Ambiente.

Bajo la ponencia del Magistrado Alejandro Moncada Luna, la solicitud se

fundamentó en que dicha resolución declaraba legal la explotación de los recursos

marinos costeros son la previa consulta ciudadana, ni otros mecanismos que

permitieran ampliar el estudio de estos actos sobre el medioambiente, lo cual traería

graves perjuicios contra la ciudadanía circunvecina al proyecto.

El fallo acata entonces, dicha solicitud estableciendo el artículo 73 de la Ley 135

de 1943, modificada por la Ley 33 de 1946, que dispone que el Tribunal Contencioso

Administrativo en pleno puede suspender los efectos de un acto, resolución o

disposición que a su juicio eviten un perjuicio posterior notablemente grave o

irreparable, acreditándose los hechos que entran en conflicto con el ordenamiento

jurídico o la legalidad abstracta.

Por consiguiente, al tratarse de un acto que afectaría los derechos colectivos, la

pretensión de nulidad de la resolución vertida declaró según la Sala, área protegida el

humedal de la bahía de Panamá, para lo cual debió permitir antes la participación

ciudadana como lo ordena el artículo 24 de la Ley 6 de 2002, que señala la obligación

de las instituciones del Estado de permitir la participación ciudadana en todos los actos

de la administración ciudadana, estimando así que esta resolución podría generar una

afectación general a los derechos de la ciudadanía y grupos interesados, toda vez que

se habla de la función ecológica del área que salvaguarda el futuro de las presentes y

futuras generaciones, decidiendo y declarándolas suspendidas provisionalmente.

a. Criterio y análisis del fallo

El fallo establece que la resolución de la ANAM era motivo de ser declarada

suspendida temporalmente por no haber sido consultada públicamente ante la

ciudadanía e interesados, por los alcances de la misma en la materia que señalaba.

Hubo un salvamento de voto por el ex magistrado Víctor Benavides, ya que este

considero que la ANAM no debía tener esta deferencia ante su accionar y podía

proceder ante tal acto.

Fundamentalmente, considero que este fallo esta correcto en su génesis, la cual

es proteger el medio ambiente y los recursos marinos costeros, mediante una consulta

pública que permitiera enriquecer el tema y definir más los alcances profundos y

consecuencias de tal acto, primero, por ser un tema de tan amplia trascendencia y

proteger más estos recursos y segundo asegurar la vida y las riquezas de todos estos

ambientes y humedales. La ley puede establecer en la normativa de la ANAM la

posibilidad de realizar un acto determinado, pero al elevar esa consulta, mediante

demanda contencioso administrativa de nulidad, destaca el papel de la Corte ante un

hecho que pueda causar un daño mayor, revisarlo y declararlo improcedente o

suspenderlo cuando vaya en contra vía de la colectividad.

a. Elementos de la normativa vinculada al tema de Los manglares

Tras el resuelto de la ARAP No.1 del 29 de enero de 2008, se estableció que

todas las áreas de humedales marinos costeros, particularmente los manglares de la

República de Panamá eran zonas especiales de manejo marino costero, de uso público

que constituyen ecosistemas dinámicos que juegan un papel fundamental en el

equilibrio ecológico e hidrológico de la biodiversidad de toda esa área y especies

marinas, y de importancia hemisférica.

La misma en su considerando destacó como finalidad su protección para que los

mismos no sean devastados indiscriminadamente y que de manera sostenible se

protegiera incluso a estos de actividades vinculadas como la pesca o el ecoturismo,

resolviendo entonces establecer las zonas especiales marino costeros y humedales

marino costeros, los manglares de la República de Panamá, exceptuando aquellos que

previamente hayan sido otorgados en concesiones administrativas. Por ende, se

prohibió la tala, la comercialización, el desmejoramiento de cualquier humedal, de sus

productos, suelo o derivados, prohibiéndose, además, la construcción de obras de

ingeniería que modifiquen el aporte hídrico y el aporte de estos humedales, con

excepción que estableciera la ARAP basado en principios de sostenibilidad.

Posteriormente, con la Resolución JD No.1 del 26 de febrero de 2008, se

aprueban algunas tasas y cobros por servicio que presta la ARAP en Panamá,
resolviendo aprobar tarifas, como por ejemplo premisos de tala de mangle para uso

artesanal o por necesidad pública o por proyectos comerciales, así como multas por el

uso ilegal del bosque de manglar.

Subsiguientemente, con la Resolución AG-072- de 2009, se declara área

protegida el humedal bahía de Panamá, tomando como base la aprobación de la

Convención RAMSAR de 1971 y que solicitaba a las partes contratante designar las

áreas y humedades en su territorio como recurso internacional.

La misma establece los límites del área protegida, consistentes en 86 mil

hectáreas de las cuales 40 hectáreas corresponden a la superficie terrestre y 46

hectáreas más corresponden a la superficie marina.El objetivo de esta según el artículo

6 de la precitada resolución es conservar y proteger los humedales, los bosques

tropicales, el ecosistema de manglar, flora, fauna, diversidad biológica y promover el

desarrollo socioeconómico de las comunidades mediante el manejo racional de estos

recursos. Englobando todo esto en un patrimonio natural del país y prohibiendo dentro

del humedal, toda actividad incompatible con estos objetivos: tala, extracción,

remoción, quema, desmonte, rellenos y todo lo que afecte el flujo hidrológico de los

manglares, advirtiendo sanciones para quien incumpla estas disipaciones.

A través de la Resolución JD No.20 del 23 de mayo de 2012, la Junta Directiva

de la ARAP aumenta las tasas o tarifas por el derecho de uso de aguas marinas y

salobres, bosque de manglar, pero disminuye la multa por infringir las normas por el

uso de bosque de manglar de 300 mil a 40 mil Dólares y establece costos para el
usufructo, venta, extracción y explotación de todos los recursos y especies marinas de

los manglares.