Con la caída del poder central en 1820 emergió una nueva realidad: el esfuerzo por afirmarse por

parte de los Estados autónomos provinciales.

Los Estados autónomos surgidos a partir de 1820 no fueron el producto de la disgregación de una
nación preexistente sino el punto de partida para una organización político-estatal sobre la única
unidad socio-política existente en el período: la ciudad-provincia. El conjunto de normas fiscales,
legislativas y políticas que las provincias se otorgaron testimonia los esfuerzos de las elites
provinciales por consolidar, más allá de la voluntad de los caudillos, espacios soberanos.

Las "provincias" no surgieron así como partes integrantes de un Estado superior a ellas, sino como
Estados independientes que llegaron incluso progresivamente a asumirse como sujetos de
derecho internacional.

LA CAÍDA DEL PODER CENTRAL EN 1820 Y LA FORMACIÓN DE LOS ESTADOS PROVINCIALES

Cuando en julio de 1819 Rondeau reemplazó a Pueyrredón en el cargo de director, el Congreso

proseguía con los proyectos monárquicos al aprobar en sesión secreta, en 1819. En la Banda
Oriental la elite montevideana veía con buenos ojos la incorporación del territorio al dominio
portugués, el Litoral persistía en calidad de Protector de los Pueblos Libres. Buenos Aires intentó
entonces doblegar al Litoral con reiteradas invasiones a Santa Fe, que sólo lograron consolidar a
aquellos partidarios de Artigas, como Estanislao López en Santa Fe y Francisco Ramírez en Entre
Ríos.

En octubre de 1819 una nueva tentativa de someter a la disidencia artiguista en Santa Fe se

enfrentó con la negativa del ejército del Norte de auxiliar al gobierno. En de 1820 un grupo de
oficiales se sublevó en la Posta de Arequito en contra del Directorio, iniciando así el breve proceso
de derrumbe del poder central. El pedido realizado por Rondeau a los portugueses instalados en la
Banda Oriental, desencadenó una fuerte reacción armada de estas provincias. En 1820, el ejército
porteño fue vencido en los Campos de Cepeda por las fuerzas del Litoral que exigían la disolución
del Congreso y la renuncia del director Rondeau.

Esta derrota generó en Buenos Aires una crisis política sin antecedentes.1 El Cabildo de Buenos
Aires asumió en febrero de 1820 la función de gobernador y proclamó la disolución del poder
central. Surgió entonces una nueva entidad política: la provincia de Buenos Aires, que firma el
Tratado del Pilar para alcanzar un acuerdo de paz con las fuerzas del Litoral. El tratado propuso
como futuro sistema de gobierno del país el de "federación”.

La desaparición del Directorio no hizo más que acelerar el proceso de disgregación de la antigua
estructura virreinal que los gobiernos revolucionarios ya había iniciado, para dar nacimiento a
verdaderas soberanías autónomas. Durante la primera década revolucionaria, habían surgido
nuevas provincias en los límites de las ciudades y sus jurisdicciones a partir de la disgregación de
las antiguas provincias del régimen de intendencias. En 1813, el Segundo Triunvirato creó el
Gobierno Intendencia de Cuyo al separar a Mendoza, San Juan y San Luis de la Intendencia de
Córdoba. En 1814, el director Posadas formó las provincias de Entre Ríos y Corrientes al separarlas
de la Intendencia de Buenos Aires. A su vez la Intendencia de Salta del Tucumán se dividió para dar
nacimiento a las provincias de Salta y Tucumán. En 1818 Santa Fe se separó, por voluntad propia,
de Buenos Aires.

Santiago del Estero, en 1820, y Catamarca, en 1821, deciden declarar su independencia de

Tucumán. La Rioja se separa de Córdoba en 1820, y Jujuy de Salta en 1834.

A partir de 1820 mientras la estructuración jurídico-política de una nueva nación deviene un

objetivo cada vez más incierto, otros instrumentos legales buscaron reorganizar un orden social
viable en cada espacio provincial y conciliar la autonomía de los Estados con la firma de pactos
interprovinciales. El pacto de 1831 tuvo al respecto un rol fundamental y proporciona una clave
para la comprensión de la naturaleza del federalismo de la época.

¿FEDERACIÓN O CONFEDERACIÓN?

Bajo la noción de federalismo se asociaron, sin distinción, reivindicaciones muy diversas que
surgieron luego de 1810 y que pudieron ir desde el simple pacto entre provincias hasta la unión
confederal.

Designar como tendencias federales a las que se manifestaron con fuerza durante el proceso de
creación del Estado federal de 1853 y reservar la denominación de tendencias confederales a las
que predominaron durante la primera mitad del siglo XIX. Pues luego de la Independencia la
construcción de nuevos Estados era algo indefinido.

En 1824 Buenos Aires convocó a un nuevo Congreso Constituyente que no tuvo más éxito que su
predecesor; su contenido unitario fue nuevamente rechazado por las provincias. Luego del fracaso
de 1827, en el Río de La Plata sólo quedaron los Estados provinciales que alcanzaron una
formalización "provisoria" de sus relaciones mediante la firma de un acuerdo conocido luego como
el Pacto Federal. El 4 de enero de 1831 se suscribió un acuerdo entre las provincias de Corrientes,
Buenos Aires, Entre Ríos y Santa Fe, al que posteriormente se incorporaron las demás provincias.
El pacto es una alianza que se concibe a sí misma como provisoria y que alude a la futura
organización federal del país. Las provincias que suscribieron el pacto se reservaban para sí
prácticamente todo el ejercicio de la soberanía con muy escasa delegación de funciones estatales.
El objetivo de convocar al Congreso Constituyente fue bloqueado por la oposición de Buenos
Aires, mientras la Comisión Representativa era disuelta. Con el término "federación" el pacto dio
así lugar de hecho a una débil organización confederal, que se conservó hasta la proclamación de
la Constitución Federal de 1853.

Lo que se entendía por federalismo en el Río de la Plata, especialmente por parte de los caudillos
federales, era alguna forma de confederación que permitiese resignar lo menos posible el control
politico de su provincia.

EL ESTADO PROVINCIAL Y EL EJERCICIO DE LA SOBERANÍA

Al producirse la crisis de 1820, las provincias conservaron las instituciones heredadas de la

dominación española. El régimen de las Ordenanzas de Intendentes perduró en diversos aspectos,
pero más se atiende a las disposiciones del Reglamento Provisorio. Con el surgimiento de los
Estados autónomos, aparecieron los textos constitucionales provinciales.

Las constituciones provinciales difirieron en cuestiones sustanciales relacionadas con la definición

de la ciudadanía, las atribuciones del gobernador, o el mismo régimen electoral.

Las constituciones provinciales rioplatenses siguieron los lincamientos del constitucionalismo

republicano al establecer un poder legislativo basado en la soberanía popular. La organización
judicial no llegó a constituirse en un tercer poder.

Antes de que surgiera la Legislatura, el Cabildo de cada ciudad o villa ejercía funciones sobre su
respectivo centro urbano y la zona rural de su dependencia.

En la mayoría de las provincias, los nuevos textos constitucionales proclamados a partir de 1820
crearon las Salas de Representantes, pero en otras, como fue el caso en Buenos Aires, la Sala
surgió por una ley especial.

Sin embargo, la rivalidad entre los cabildos y las Salas de Representantes no derivó exclusivamente
de la superposición de jurisdicciones, sino del hecho de ser dos instituciones de naturaleza
histórica diferente. Mientras el Cabildo era expresión del status de ciudad, de acuerdo con el
ordenamiento comunal hispánico, la legislatura representaba, con carácter de ciudad y campaña,
a la nueva entidad política "provincia". Así, las nuevas soberanías autónomas fueron el resultado
de la incorporación de la campaña en la definición de un nuevo régimen representativo que, según
el ordenamiento político del régimen español, carecía como tal de representación en los cabildos.
Al final de este proceso todos los cabildos desaparecieron

Las constituciones provinciales muestran la persistencia del sentimiento de identidad americana

en coexistencia con el provincial. No hay ninguna mención de una posible unidad rioplatense

Fracasado el proyecto unitario en 1827, la reunión de una Convención Nacional en 1828 reveló
que las provincias no estaban dispuestas a continuarlo. Con la firma del Pacto Federal se fortaleció
entonces la tendencia al ejercicio de la soberanía. Paralelamente creció la influencia política de
Buenos Aires sobre la mayoría de los gobiernos provinciales, reflejando así tanto su poderío como
la imposibilidad de los Estados provinciales de trascender su autonomismo.

Pero, aunque el afianzamiento del ejercicio de las soberanías provinciales tendió a consolidarse
luego de 1831, creció paralelamente la influencia de Buenos Aires en la mayoría de los gobiernos
provinciales, mientras se fue debilitando el desarrollo de la legalidad constitucional. Desde 1820 a
1835 el incremento de las facultades extraordinarias del Ejecutivo respondió a las necesidades
locales de cada provincia. A partir de 1835 el uso de los poderes extraordinarios para regular el
mando político dio como resultado que en algunas provincias se concedieran esas atribuciones por
todo el período legal de gobierno.

La debilidad de las provincias del Litoral o del Interior para constituir el país, frente a la
persistente negativa de la Provincia de Buenos Aires, gobernada por Juan Manuel de Rosas,
reflejaba no sólo el poderío de la última sino también la escasa posibilidad de trascender la débil
relación confederal.

EL CAUDILLISMO: LEGALIDAD Y LEGITIMIDAD

Los estudios sobre el caudillismo en Hispanoamérica durante el siglo XIX predominó la idea de un
jefe local que conducía a las masas rurales, en una lucha contra el gobierno y las elites urbanas. A
esta idea se asoció otra según la cual los caudillos habrían impedido el establecimiento de poderes
legales e instituciones republicanas, tal como lo expuso Domingo Faustino Sarmiento en Facundo.
El caudillo aparecía así como un jefe de tropas que no eran profesionales sino que estaban
compuestas por grupos armados que se sostenía por relaciones de tipo patrón-peón o protector-
protegido. Estas visiones predominaron también en la historiografía argentina aunque se
distinguieron dos líneas: la que consideró a los caudillos como representantes de las fuerzas
"anárquicas" e "inorgánicas" de las provincias, y la que sostenía que los caudillos impulsaron
proyectos de organización constitucional de carácter federal.

Pues, los propósitos de creación de una nueva república y la legalidad constitucional aparecen
asociados en el Río de la Plata. Dentro de estas experiencias, los lenguajes empleados, al igual que
las prácticas políticas y las instituciones, revelaron una compleja imbricación de tradiciones
políticas a veces contradictorias. El conjunto de las soberanías provinciales adoptó ciertas formas
"republicanas representativas", a las cuales no escaparon los mismos regímenes de caudillos,
como solución provisional para legitimar un orden social y político luego de las luchas de
Independencia. Una nueva y compleja relación se estableció así entre legalidad, coerción e incluso
terror en los regímenes de caudillos. El "dogma" de la soberanía popular se convirtió, en varios de
esos sistemas, en el fundamento de relaciones sociales y prácticas políticas tradicionales. Un buen
ejemplo de ello es el caso de Juan Facundo Quiroga en La Rioja.

Quiroga comenzó una rápida carrera de ascenso al poder en 1816, cuando fue nombrado capitán
de las milicias de San Antonio; en 1818 pasó a desempeñar el cargo de comandante; en 1820 fue
nombrado sargento mayor y comandante interino de los Llanos; en 1822 el gobierno le confirió el
grado de coronel y el empleo de comandante general de la provincia; en 1827, la Sala de
Representantes le concedió el grado de brigadier. Este tipo de ascenso militar fue característico
del período revolucionario. El evidente desplazamiento de las bases de poder hacia sectores
sociales rurales antes marginados de la vida política no habría tenido consecuencias importantes
en el equilibrio político-social provincial, debido a que el caudillo habría surgido más como
delegado del gobierno central que como representante de sus hombres

El ascenso al poder de Quiroga se basó en el control militar de los Llanos. Los Llanos constituían
una zona codiciada por la provincia de San Juan, que se abastecía de su abundante ganado. Al
mismo tiempo crece la dependencia de toda la provincia con respecto a ella y a quien se arroga su
defensa y protección. Tanto la acción militar como comercial del caudillo se combinaron para
neutralizar los peligros que se cernían sobre los Llanos, consolidando la jurisdicción provincial pero
también su propio poder.

Por otra parte, el caudillo alcanza rápidamente notoriedad en el Interior. En 1826, se lanzó a la
conquista de las provincias del Norte. Pero el Interior, pese a los triunfos de Quiroga, no logró
consolidar una unidad política estable. En 1829 el caudillo se vio enfrentado en lucha armada con
el general Paz, que se había apoderado de Córdoba para formar la Liga Unitaria.
Quiroga se enfrentó dos veces a Paz pero fue vencido en las célebres batallas de La Tablada (1829)
y Oncativo (1830). Estas derrotas condujeron al caudillo a establecerse en Buenos Aires, donde fue
recibido con grandes honores. En 1831, Quiroga recuperó el dominio del Interior, con el apoyo de
la Liga del Litoral. Por una parte, se puede constatar que, junto al poder de Quiroga, se mantuvo
una rudimentaria estructura política, a veces de origen colonial; por la otra, se advierte que el
desarrollo de instituciones estatales en la provincia no fue una simple formalidad.

La Rioja, como Buenos Aires y Mendoza, no logró darse una constitución para regular el
funcionamiento de sus poderes, pues para la elección de gobernador se habría adoptado un
régimen electoral diferente del dispuesto en ese Reglamento. La Sala de Representantes sancionó
a su vez leyes provinciales durante los períodos en que sesionó.

El gobernador provincial conservaba un conjunto de atribuciones de carácter tradicional. Los

nombramientos de oficiales y comandantes de las milicias se aprobaban por medio de despachos
o de comunicaciones con el sello del gobierno. La justicia en segunda y última instancia quedó
igualmente a su cargo. Junto al poder del caudillo existieron así efectivas funciones de gobierno,
parte de ellas de origen colonial.

Si bien Quiroga se apoyó en milicias de la campaña, no es menos cierto que las zonas rurales no
constituyeron ámbitos ajenos a cualquier tipo de ordenamiento institucional. Lo cierto es que el
poder del caudillo, basado en parte importante en relaciones informales de tipo familiar, amistosa
y comercial, se sostuvo también en un conjunto de relaciones formales.

El caudillo se sometió a las disposiciones de las autoridades provinciales, sino reconocer la

existencia de una relación más compleja entre legalidad y legitimidad en los regímenes de
caudillos.