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.......................................................................................................................................... 0
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ....................................................... 12
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN .................................................................................. 20
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN ......................................................................... 26
INTRODUCCIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN .......................................................................... 31
ABREVIATURAS ............................................................................................................... 36
CAPÍTULO I SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA ................................................................. 37
A. SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA .................................................................... 37
I. Sobre la sanción administrativa ..................................................................... 37
1. Concepto....................................................................................................... 37
2. Elementos de la sanción administrativa .................................................. 40
3. La legitimidad de la sanción administrativa............................................. 42
4. La distinción de la sanción administrativa con otras figuras a fines ... 50
4.1. Medidas de resguardo del patrimonio fiscal .................................... 51
4.2. Término anticipado de contratos en el sector público .................... 53
4.3. La cláusula penal y los intereses moratorios................................... 54
4.4. Las inhabilidades ................................................................................. 57
4.5. Apremios o medidas coercitivas ........................................................ 59
4.6. Facultades de administración sobre losbienes nacionales de uso
público ........................................................................................................... 60
B. SOBRE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA ................... 64
I. Breves consideraciones generales sobre la aplicación de los principios
del derecho penal ................................................................................................ 64
II. Principio de legalidad y tipicidad ................................................................... 65
1. Concepto....................................................................................................... 66
2. Antecedentes normativos........................................................................... 70
3. Fundamento ................................................................................................. 73
4. Análisis práctico ........................................................................................... 75
III. Culpabilidad..................................................................................................... 85
1. Concepto....................................................................................................... 85
2. Antecedentes normativos........................................................................... 86
3. Fundamento ................................................................................................. 88
4. Análisis práctico ........................................................................................... 89
IV. Irretroactividad de la sanción administrativa ........................................... 102
1. Concepto..................................................................................................... 102
2. Antecedentes normativos......................................................................... 103
3. Fundamento ............................................................................................... 107
4. Análisis práctico ......................................................................................... 108
V. Proporcionalidad ........................................................................................... 110
1. Concepto..................................................................................................... 111
2. Antecedentes normativos......................................................................... 111
3. Fundamento ............................................................................................... 114
4. Análisis práctico ......................................................................................... 115
CAPÍTULO II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONADOR ......... 124
A. PRINCIPIOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y SU APLICACIÓN
AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR .............................................. 126
I. Principio de escrituración .............................................................................. 126
1. Concepto..................................................................................................... 126
2
2. Antecedentes normativos......................................................................... 128
3. Fundamento ............................................................................................... 130
4. Análisis práctico ......................................................................................... 131
II. Principio de gratuidad ................................................................................... 143
1. Concepto..................................................................................................... 143
2. Antecedentes normativos......................................................................... 144
3. Fundamento ............................................................................................... 146
4. Análisis práctico ......................................................................................... 147
III. Principio de celeridad .................................................................................. 154
1. Concepto..................................................................................................... 154
2. Antecedentes normativos......................................................................... 157
3. Fundamentos ............................................................................................. 159
4. Análisis práctico ......................................................................................... 159
IV. Principio de economía procedimental ...................................................... 166
1. Concepto..................................................................................................... 166
2. Antecedentes normativos......................................................................... 167
3. Fundamento ............................................................................................... 168
4. Análisis práctico ......................................................................................... 169
V. Principio de contradictoriedad..................................................................... 179
1. Concepto..................................................................................................... 179
2. Antecedentes normativos......................................................................... 181
3. Fundamentos ............................................................................................. 182
4. Análisis práctico ......................................................................................... 184
VI. Principio de imparcialidad y abstención ................................................... 200
1. Concepto..................................................................................................... 201
2. Antecedentes normativos......................................................................... 203
3. Fundamentos ............................................................................................. 204
4. Análisis práctico ......................................................................................... 207
VII. Principio de no formalización .................................................................... 220
1. Concepto..................................................................................................... 220
2. Antecedentes normativos......................................................................... 221
3. Fundamento ............................................................................................... 222
4. Análisis práctico ......................................................................................... 222
VIII. Principio de impugnabilidad ..................................................................... 228
1. Concepto..................................................................................................... 228
2. Antecedentes normativos......................................................................... 230
3. Fundamento ............................................................................................... 234
4. Análisis práctico ......................................................................................... 236
IX. Principio de inexcusabilidad y conclusivo ................................................ 238
1. Concepto..................................................................................................... 239
2. Antecedentes normativos......................................................................... 240
3. Fundamento ............................................................................................... 240
4. Análisis práctico ......................................................................................... 241
X. Principio de transparencia y publicidad ..................................................... 247
1. Concepto..................................................................................................... 248
2. Antecedentes normativos......................................................................... 249
3. Fundamento ............................................................................................... 250
4. Análisis práctico ......................................................................................... 254
3
4.1. La transparencia de antecedentes vaya en desmedro de la
prevención, investigación y persecución de un crimen o simple delito,
o se trate de antecedentes necesario a las defensas judiciales ........ 256
4.2. La reserva de antecedentes o deliberaciones previas a la
adopción de una resolución ..................................................................... 261
4.3. La reserva de antecedentes afecten los derechos comerciales o
económicos de un regulado ..................................................................... 266
4.4. La reserva fijada en una ley de quorum calificado ....................... 269
4.5. La reserva de antecedentes ante el control político de la solicitud
de antecedentes......................................................................................... 270
4.6. La excepción de reserva a las solicitudes de información de la
Superintendencia del Medio Ambiente y otros ..................................... 273
4.7. La protección de los datos personales ........................................... 274
B. PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR 278
I. Principio de juridicidad ................................................................................... 278
1. Concepto..................................................................................................... 278
2. Antecedentes normativos......................................................................... 283
3. Fundamento ............................................................................................... 284
4. Análisis práctico ......................................................................................... 293
4.1. Sobre el elemento de previa investidura regular .......................... 301
4.2. Sobre el elemento de la competencia ............................................ 308
4.3. El elemento de forma ........................................................................ 327
4.4. El elemento de finalidad .................................................................... 341
4.5. El elemento de motivación ............................................................... 346
II. Principio del debido proceso ....................................................................... 368
1. Concepto..................................................................................................... 368
2. Antecedentes normativos......................................................................... 374
3. Fundamento ............................................................................................... 379
4. Análisis práctico ......................................................................................... 383
III. Presunción de inocencia ............................................................................. 415
1. Concepto..................................................................................................... 415
2. Antecedentes normativos......................................................................... 416
3. Análisis práctico ......................................................................................... 417
IV. Principio de coordinación ........................................................................... 432
1. Concepto..................................................................................................... 432
2. Antecedentes normativos......................................................................... 433
3. Fundamento ............................................................................................... 434
4. Análisis práctico ......................................................................................... 437
V. Principio de congruencia al interior del procedimiento ........................... 445
1. Concepto..................................................................................................... 445
2. Antecedentes normativos......................................................................... 456
3. Fundamento ............................................................................................... 459
4. Análisis práctico ......................................................................................... 460
VI. Principio de no autoincriminación ............................................................. 464
1. Concepto..................................................................................................... 464
2. Antecedentes normativos......................................................................... 465
3. Fundamento ............................................................................................... 466
4. Análisis práctico ......................................................................................... 467
VII. Principio de incentivo al cumplimiento .................................................... 475
1. Concepto..................................................................................................... 475
4
2. Antecedentes normativos......................................................................... 481
3. Fundamento ................................................................................................... 487
VIII. Principio de la independencia de sanciones y de las actuaciones
procedimentales ................................................................................................. 495
1. Concepto..................................................................................................... 495
2. Antecedentes normativos......................................................................... 497
IX. Aplicación del principio ne bis in idem en su esfera procesal y
sustantiva ............................................................................................................ 502
1. Concepto..................................................................................................... 502
2. Antecedentes normativos......................................................................... 508
3. Análisis práctico ......................................................................................... 510
3.1. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga una
sanción de distinta naturaleza ................................................................. 510
3.2. La persecución múltiple de un mismo hecho que imponga dos o
más sanciones administrativas ................................................................ 516
CAPÍTULO III REGLAS COMUNES A TODO PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR ............................................................................................................... 543
A. SOBRE LA SUPLETORIEDAD DE LA LBPA .............................................................. 543
B. LAS PARTES O INTERVINIENTES ........................................................................... 549
I. El órgano administrativo sancionador ......................................................... 549
II. Interesados ..................................................................................................... 551
1. Concepto..................................................................................................... 551
2. Fundamento ............................................................................................... 552
3. Antecedentes normativos......................................................................... 557
4. Tipos de interesados................................................................................. 557
4.1. El denunciante .................................................................................... 558
4.2. El inculpado o infractor ...................................................................... 562
4.3. Los casos de la LBPA ....................................................................... 567
5. Derechos de los interesados ................................................................... 567
6. Pluralidad de interesados......................................................................... 580
C. REGLAS COMUNES AL PROCEDIMIENTO .............................................................. 584
I. Formación del proceso .................................................................................. 584
1. Concepto..................................................................................................... 584
2. Antecedentes normativos............................................................................. 585
3. Análisis práctico ......................................................................................... 585
II. Capacidad....................................................................................................... 588
1. Concepto..................................................................................................... 588
2. Antecedentes normativos......................................................................... 589
3. Regla general ............................................................................................. 590
4. El caso especial del menor de edad ...................................................... 591
III. PLAZOS ............................................................................................................ 594
1. Concepto..................................................................................................... 594
2. Antecedentes normativos......................................................................... 594
3. Plazos de las actuaciones administrativas ............................................ 595
4. Cómputo de plazos ................................................................................... 596
5. Ampliación de plazos ................................................................................ 598
6. Plazo del procedimiento administrativo ................................................. 598
7. Presentaciones de escritos ...................................................................... 603
8. Efecto a la infracción de plazos .............................................................. 605
IV. NOTIFICACIONES ............................................................................................. 611
5
1. Concepto..................................................................................................... 612
2. Antecedentes normativos......................................................................... 613
3. Tipos de notificación ................................................................................. 614
3.1. Notificación por carta certificada ..................................................... 614
3.2. Notificación personal o en la oficina del servicio .......................... 621
3.3. Notificación electrónica ..................................................................... 623
3.4. Notificación tácita ............................................................................... 626
3.5. Notificación por el Diario Oficial ....................................................... 627
3.6. Notificaciones especiales ................................................................. 628
4. Efectos al incumplimiento de las normas de notificación ................... 629
V. LA REPRESENTACIÓN DE LOS INTERESADOS ................................................... 630
1. Concepto..................................................................................................... 630
2. Antecedentes normativos......................................................................... 631
3. Contenido y requisitos del poder del artículo 22 de la LBPA ............. 633
4. La existencia de asistencia letrada gratuita .......................................... 636
VI. RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS ................................................................. 641
1. Concepto..................................................................................................... 641
2. Antecedentes normativos......................................................................... 641
3. Tipos de resoluciones ............................................................................... 641
a. Las resoluciones administrativas del artículo 24 de la LBPA......... 642
b. Las resoluciones administrativas del artículo 51 de la LBPA. Sobre
la presunción de legalidad, imperio y exigibilidad ................................ 643
4. Sobre la forma de los actos administrativos del procedimiento
sancionador. La necesidad de dictar "resoluciones" administrativas .... 649
VII. Medidas provisionales ............................................................................... 651
1. Concepto..................................................................................................... 652
2. Antecedentes normativos......................................................................... 658
3. Requisitos ................................................................................................... 659
4. Tipos de medidas provisionales .............................................................. 682
VIII. INCIDENTES ................................................................................................... 682
1. Concepto..................................................................................................... 682
2. Antecedentes normativos......................................................................... 682
3. Tipos de incidentes ................................................................................... 683
IX. RECUSACIONES O EL DEBER DE ABSTENCIÓN ................................................ 684
1. Concepto..................................................................................................... 685
2. Antecedentes normativos......................................................................... 686
3. Clasificación de las causales de abstención......................................... 690
3.1. Inhabilidades por relación personal ................................................ 690
3.2. Inhabilidades por interés ................................................................... 690
3.3. Inhabilidades por conocimiento ....................................................... 693
4. Análisis práctico ......................................................................................... 693
5. Declaraciones de patrimonio y Ley de Lobby ....................................... 695
X. Acumulación de autos .................................................................................. 696
1. Concepto..................................................................................................... 696
2. Antecedentes normativos......................................................................... 697
3. Análisis práctico ......................................................................................... 698
XI. Contienda de competencia......................................................................... 703
1. Concepto..................................................................................................... 703
2. Antecedentes normativos......................................................................... 704
3. Tipos de contienda de competencia....................................................... 705
6
XII. Ejecutoriedad y suspensión de la ejecución del acto administrativo
sancionador ........................................................................................................ 706
1. Concepto..................................................................................................... 707
2. Antecedentes normativos......................................................................... 708
CAPÍTULO IV PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ................................. 722
A. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ................................................. 722
I. Iniciación de oficio .......................................................................................... 723
1. Concepto..................................................................................................... 723
2. Fundamento ............................................................................................... 726
3. Antecedentes normativos......................................................................... 726
II. Iniciación por solicitud de órgano sectorial ............................................... 726
1. Concepto..................................................................................................... 727
2. Fundamento ............................................................................................... 728
3. Antecedentes normativos......................................................................... 729
III. Iniciación por denuncia ................................................................................ 730
1. Concepto..................................................................................................... 730
2. Fundamentos ............................................................................................. 730
3. Antecedentes normativos......................................................................... 731
4. Requisitos ................................................................................................... 731
B. INSTRUCCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ............................................ 738
I. Sobre la separación de funciones entre la instrucción del procedimiento
sancionador y la aplicación de la sanción administrativa ............................ 738
1. Concepto..................................................................................................... 738
2. Antecedentes normativos......................................................................... 747
3. Fundamentos ............................................................................................. 748
4. Análisis práctico ......................................................................................... 752
II. Formulación de cargos ................................................................................. 759
1. Concepto..................................................................................................... 759
2. Fundamento ............................................................................................... 763
3. Antecedentes normativos......................................................................... 765
4. Requisitos de la formulación de cargos ................................................. 768
5. La impugnación del acto administrativo que formula cargos ............. 786
6. La reformulación de cargos ..................................................................... 788
III. Descargos o defensa del inculpado .......................................................... 791
1. Concepto..................................................................................................... 791
2. Fundamento ............................................................................................... 794
3. Defensas del presunto infractor .............................................................. 801
3.1.1. Concepto .......................................................................................... 803
3.1.2. Antecedentes normativos .............................................................. 803
3.1.3. Análisis práctico .............................................................................. 805
3.2. Errónea formulación de cargos ........................................................ 806
3.2.1. Concepto ...................................................................................... 807
3.2.2. Antecedentes normativos .......................................................... 807
3.3. Caso fortuito ........................................................................................ 808
3.3.1. Concepto ...................................................................................... 808
3.3.2. Antecedentes normativos .......................................................... 809
3.3.3. Análisis práctico .......................................................................... 810
3.4. Estado de necesidad ......................................................................... 825
7
3.4.1. Concepto ...................................................................................... 825
3.4.2. Análisis práctico .......................................................................... 827
3.5. El que obra en cumplimiento de un deber o en el ejercicio legítimo
de un derecho, autoridad, oficio o cargo ................................................ 829
3.5.1. Concepto ...................................................................................... 829
3.5.2. Antecedentes normativos .......................................................... 829
3.5.3. Análisis práctico .......................................................................... 830
3.6. Confianza legítima ............................................................................. 833
3.6.1. Concepto ...................................................................................... 833
3.6.2. Antecedentes normativos .......................................................... 835
3.6.3. Análisis práctico .......................................................................... 835
IV. Prueba ........................................................................................................... 846
1. Concepto..................................................................................................... 846
2. Antecedentes normativos......................................................................... 850
3. Objeto de la prueba................................................................................... 853
3.1. Concepto ............................................................................................. 853
3.2. Antecedentes normativos ................................................................. 858
3.3. Análisis práctico ................................................................................. 860
4. Fijación de la prueba................................................................................. 860
4.1. Concepto ............................................................................................. 861
4.2. Antecedentes normativos ................................................................. 861
4.3. Análisis práctico ................................................................................. 862
5. Ampliación del término probatorio .......................................................... 866
5.1. Concepto ............................................................................................. 866
5.2. Antecedentes normativos ................................................................. 867
5.3. Análisis práctico ................................................................................. 867
6. Medios de prueba ...................................................................................... 872
6.1. Concepto ............................................................................................. 872
6.2. La prueba admisible .......................................................................... 873
6.3. Los medios de prueba ....................................................................... 882
6.4. Oportunidad para presentarlos ........................................................ 890
7. La solicitud de prueba por interesados .................................................. 891
7.1. Concepto ............................................................................................. 891
7.2. Antecedentes normativos ................................................................. 891
7.3. Análisis práctico ................................................................................. 893
8. Informes ...................................................................................................... 904
8.1. Concepto ............................................................................................. 904
8.2. Antecedentes normativos ................................................................. 905
8.3. Antecedentes normativos ................................................................. 907
9. La carga de la prueba ............................................................................... 912
9.1. Concepto ............................................................................................. 912
9.2. Antecedentes normativos ................................................................. 914
9.3. Análisis práctico ................................................................................. 915
10. Valoración de la prueba ......................................................................... 928
10.1. Concepto ........................................................................................... 928
10.2. Antecedentes normativos ............................................................... 939
11. Control de la resolución que acepta o rechaza prueba .................... 939
8
C. TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ........................................... 944
I. Resolución final............................................................................................... 944
1. Concepto..................................................................................................... 944
2. Antecedentes normativos......................................................................... 944
3. Requisitos de la resolución final ............................................................. 945
a. Requisitos generales de todo acto administrativo terminal ............ 946
b. Requisitos especiales del acto administrativo terminal del
procedimiento sancionador. ..................................................................... 947
4. Sobre el proceso lógico y necesario para la determinación de la
sanción administrativa................................................................................... 960
4.1. Concepto ............................................................................................. 960
4.2. La determinación de una prohibición, obligación o deber infringido
o de la infracción administrativa. El deber de subsunción o de
calificación jurídica de los hechos u omisiones infraccionales ........... 966
4.3. La clasificación de la infracción administrativa ............................. 971
4.4. Los criterios para la determinación de la sanción administrativa 973
4.4.1. Importancia del daño o peligro ................................................. 979
4.4.2. Beneficio económico .................................................................. 988
4.4.3. Intencionalidad ............................................................................ 993
4.4.4. Grado de participación ............................................................. 1006
4.4.5. Conducta anterior y capacidad económica .......................... 1008
4.4.6. Todo otro criterio que sirva para la determinación de la
sanción .................................................................................................. 1020
4.5. Proporcionalidad .............................................................................. 1026
4.6. Sobre la sanción administrativa procedente ................................ 1043
5. La adopción de medidas cautelares en la resolución de término ... 1048
6. La reapertura del procedimiento sancionador .................................... 1051
6.1. Concepto ........................................................................................... 1051
6.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1052
6.3. Análisis práctico ............................................................................... 1052
II. Formas anormales del término del procedimiento ................................. 1053
1. Planteamiento .......................................................................................... 1054
2. Abandono ................................................................................................. 1054
2.1. Concepto ........................................................................................... 1054
2.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1055
2.3. Análisis práctico ............................................................................... 1056
3. Desistimiento ............................................................................................ 1058
3.1. Concepto ........................................................................................... 1058
3.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1058
3.3. Análisis práctico ............................................................................... 1058
4. Imposibilidad de continuar el procedimiento por causa sobreviniente
........................................................................................................................ 1061
4.1. Concepto ........................................................................................... 1061
4.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1061
4.3. Análisis práctico ............................................................................... 1062
5. Decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio .......... 1063
5.1. Concepto ........................................................................................... 1063
5.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1065
9
5.3. Análisis práctico ............................................................................... 1066
6. Principio de oportunidad......................................................................... 1073
6.1. Concepto ........................................................................................... 1073
6.2. Fundamento ...................................................................................... 1074
6.3. Antecedentes normativos ............................................................... 1079
6.4. Análisis práctico ............................................................................... 1081
III. Causales de extinción de la responsabilidad administrativa ............... 1086
1. Planteamiento .......................................................................................... 1086
2. Muerte ....................................................................................................... 1086
2.1. Concepto ........................................................................................... 1087
2.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1088
2.3. Análisis práctico ............................................................................... 1088
3. Disolución de personas jurídicas .......................................................... 1099
3.1. Concepto ........................................................................................... 1099
3.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1100
3.3. Análisis práctico ............................................................................... 1101
4. La prescripción......................................................................................... 1103
4.1. Planteamiento ................................................................................... 1103
4.2. La ausencia de plazo de prescripción .......................................... 1105
4.3. La prescripción en la legislación sectorial .................................... 1112
4.4. Cómputo del plazo ........................................................................... 1113
4.5. Interrupción y suspensión de la prescripción .............................. 1122
4.6. Carga de la prueba de la prescripción .......................................... 1126
5. Indulto ........................................................................................................ 1130
5.1. Concepto ........................................................................................... 1130
5.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1130
5.3. Análisis práctico ............................................................................... 1130
6. Condonación ............................................................................................ 1131
6.1. Concepto ........................................................................................... 1131
6.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1132
6.3. Análisis práctico ............................................................................... 1134
CAPÍTULO V EL CONTROL ADMINISTRATIVO Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ....... 1136
A. SOBRE EL "SISTEMA NACIONAL DE CONTROL PÚBLICO" .................................... 1136
I. Breves consideraciones sobre el "sistema nacional de control público"
............................................................................................................................ 1136
II. Sobre el objeto del sistema de control público ....................................... 1147
III. Elementos del sistema de control público .............................................. 1150
IV. Clasificación de los mecanismos de control público ............................ 1155
B. CONTROL ADMINISTRATIVO................................................................................ 1161
I. Control administrativo .................................................................................. 1161
1. Concepto................................................................................................... 1161
2. Fundamento ............................................................................................. 1164
3. Antecedentes normativos....................................................................... 1166
4. Estándar de control ................................................................................. 1166
5. Actos recurribles ...................................................................................... 1169
II. Medios de control administrativo .............................................................. 1170
1. Recurso de reposición y recurso jerárquico ........................................ 1170
1.1. Concepto ........................................................................................... 1171
1.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1172
1.3. Análisis práctico ............................................................................... 1175
10
2. Invalidación............................................................................................... 1175
2.1. Concepto ........................................................................................... 1175
2.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1181
2.3. Análisis práctico ............................................................................... 1181
3. Recurso extraordinario de revisión ....................................................... 1189
3.1. Concepto ........................................................................................... 1189
3.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1189
3.3. Análisis práctico ............................................................................... 1189
4. Recurso de aclaración ............................................................................ 1192
4.1. Concepto ........................................................................................... 1192
4.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1194
4.3. Análisis práctico ............................................................................... 1194
5. Contraloría General de la República .................................................... 1195
5.1. Concepto ........................................................................................... 1195
5.2. Antecedentes normativos ............................................................... 1199
5.3. Análisis práctico ............................................................................... 1200
C. CONTROL JURISDICCIONAL ................................................................................ 1205
I. Control judicial............................................................................................... 1205
1. Concepto................................................................................................... 1205
2. Fundamento ............................................................................................. 1208
3. Antecedentes normativos....................................................................... 1216
4. Actos recurribles ...................................................................................... 1216
5. Estándar de control ................................................................................. 1219
5.1. Concepto ........................................................................................... 1219
5.2. Análisis práctico ............................................................................... 1219
II. Medios de control judicial ........................................................................... 1244
1. Tipos de control judicial .......................................................................... 1244
2. Control general ........................................................................................ 1244
2.1. Recurso de protección .................................................................... 1245
2.1.1. Concepto .................................................................................... 1245
2.1.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1247
2.1.3. Análisis práctico ........................................................................ 1247
2.2. Recursos de inaplicabilidad e inconstitucionalidad .................... 1257
2.2.1. Concepto .................................................................................... 1257
2.2.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1258
2.2.3. Análisis práctico ........................................................................ 1258
2.3. Nulidad de derecho público ............................................................ 1262
2.3.1. Concepto .................................................................................... 1262
2.3.2. Antecedentes normativos ........................................................ 1264
2.3.3. Análisis práctico ........................................................................ 1264
3. Control especial ....................................................................................... 1268
BIBLIOGRAFÍA .............................................................................................................. 1272
11
PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN LA POTESTAD SANCIONATORIA ADMINISTRATIVA Y LA
JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
Conforme lo anterior, y en razón del presente libro, cabe tener presente que
el Tribunal Constitucional (TC) en diversas sentencias ha ido delimitando el
sentido y alcance y los principios que conforman el denominado Derecho
Administrativo Sancionador. Por de pronto, ha definido la potestad punitiva
administrativa como "el poder con que actúan los órganos estatales no
jurisdiccionales investidos de atribuciones para sancionar hechos ilícitos" (rol
Nº 2381/2012). Se trata, entonces, de situaciones en las cuales interviene la
autoridad administrativa, estando expresamente facultada por la ley para
aplicar sanciones, las que por cierto pueden discutirse a través de los medios
impugnatorios judiciales. La naturaleza de las mismas ha sido ampliamente
debatida y cuestionada por la doctrina, tanto que ya en pleno siglo XIX, el
notable tratadista Jorge Huneeus hacía presente que sólo podía sancionar un
juez, lo que da cuenta de que la controversia sobre esta materia es de antigua
data. Del mismo modo, el jurista Niceto Alcalá Zamora y Castillo, en la I
12
Jornada Latinoamericana de Derecho Procesal, instaba a que "el castigo de las
infracciones administrativas debe sustraerse a la administración y traspasarse
a genuinos tribunales mediante un procedimiento sumario". En nuestro país,
todo ello se enmarca además en la inexistencia de un único procedimiento
contencioso administrativo.
Ahora bien, las garantías dependen de la naturaleza del asunto y, por ende,
del propio procedimiento, pero en términos generales se han reconocido a lo
menos las siguientes.
13
medida en que ello podría decretarse con el solo mérito de la querella y sin
escuchar a la parte y recibir las pruebas que fueren procedentes (rol
Nº 478/2006). También se ha fallado que el conocimiento —en primera
instancia— en cuenta o de plano, esto es, sin escuchar a las partes, puede
importar una vulneración al debido proceso (rol Nº 747/2007).
14
por lo demás, como recordara sabiamente don Andrés Bello, de una "práctica
tan conforme al principio de responsabilidad general, que es el alma del
gobierno republicano, o mejor decir, de todo gobierno".
15
se encuentre suficientemente descrito en la ley y estén más extensamente
desarrolladas —por cierto, en aspectos de detalle— en normas administrativas
(roles Nºs. 479/2006 y 480/2006). En todo caso, resulta inadmisible que la
autoridad administrativa establezca por sí y ante sí las conductas objeto de
sanción, pues ello repugna la reserva legal, lo que constituye un elemento
esencial en todo Estado de Derecho.
En notables sentencias dictadas en los últimos años (roles Nºs. 2254 y 2045),
originadas como consecuencia de la disposición contenida en el artículo 207 de
la Ley del Tránsito, ha dictaminado el TC que la doble condena por un mismo
hecho infringe el principio de tipicidad, pues no existe una nueva conducta que
dé pie a una nueva consecuencia punitiva. Además, presume de derecho la
responsabilidad penal, ya que se impide al infractor probar su inocencia, en
razón de la inexistencia de la conducta sancionada. Por su parte, el TC ha
señalado que el principio de non bis in idem supone, en términos generales,
que nadie puede ser juzgado y/o sancionado dos veces por un mismo hecho
(rol Nº 2402/2013). Dicho principio deriva de la dignidad de la persona humana
y encuentra cobertura primordialmente en el artículo 19, Nº 3, de la Carta
Fundamental, tanto en el párrafo sexto, cuando previene que "corresponderá al
legislador establecer siempre las garantías de un procedimiento y una
investigación racionales y justos", cuanto en el párrafo noveno, al prevenir que
"ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona esté
expresamente descrita en ella". Así, vulnera dicho principio el ser sancionado
dos veces por un mismo hecho en el ámbito infraccional del tránsito, como ya
16
se ha señalado (roles Nºs. 2254 y 2045), aunque en otros casos ha habido
empate de votos (roles Nºs. 1960, 1961, 2018, 2108 y 2236) y, en últimas
decisiones, desechado, pero con importantes disidencias (roles Nºs. 2402/2013
y 2403/2013), dadas las particularidades del control concreto de
constitucionalidad.
Este fallo sin duda viene a coronar una ascendente línea jurisprudencial
seguida por el TC en los últimos años —especialmente después de la reforma
constitucional de 2005— que ha motivado diversas decisiones. Así, por
ejemplo, se ha estimado como desproporcionado el interés moratorio del 1,5%
mensual establecido en el artículo 53 del Código Tributario, desde que se
obliga a pagar una suma que a todas luces se presenta como injusta y abusiva
(rol Nº 1951/2011). Del mismo modo, una multa sanitaria que puede derivar en
prisión, conforme al artículo 169 del Código Sanitario, también infringe la
17
proporcionalidad, al no guardar relación con la gravedad de las faltas (rol
Nº 1518/2009). Igualmente, se ha cuestionado la sanción contenida en el
artículo 207 de la Ley del Tránsito, al imponer una doble sanción por un mismo
hecho infraccional (roles Nºs. 2045/2011 y 2254/2012). En el mismo sentido, se
ha fallado respecto del artículo 108 b) de la Ley de Propiedad Industrial, al
establecer diferencias en materia indemnizatoria, permitiendo obtener
beneficios desligados de la relación causal entre el uso antijurídico de la
propiedad industrial y el enriquecimiento del requirente directamente obtenido
por tal uso, provocando en este último resultados gravosos que exceden
desproporcionadamente la finalidad legítima de la norma (rol Nº 2437/2013).
También, el TC ha destacado cierta falta de proporcionalidad en materia de
sanciones ambientales (rol Nº 2666/2014). De igual forma, se ha concluido que
habría una desproporción o inequidad entre el presupuesto fáctico constituido
por el incumplimiento de una obligación civil y la aplicación de una pena
punitiva por dicho incumplimiento (rol Nº 2744/2014). En fin, la falta de una
gradualidad en la aplicación de sanciones, entregando total libertad para aplicar
una o más, vulnera el principio de proporcionalidad, al no existir reglas
suficientemente precisas para evitar la discrecionalidad en su aplicación por
parte del juez (rol Nº 2743/2014). En definitiva, aludiendo al artículo 20 de la
Ley General de Urbanismo y Construcción, que faculta sancionar con hasta el
20% del presupuesto de la obra, se ha concluido por el TC que "toda vez que la
norma legal impugnada en su aplicación no evidencia criterios objetivos,
reproducibles y verificables, en virtud de los cuales el juez competente esté
habilitado para imponer una sanción pecuniaria de menor o mayor magnitud o
cuantía, por infracción a la legislación de urbanismo y construcciones, se
manifiesta así un margen legal excesivamente amplio o laxo entre la sanción
mínima y la máxima aplicable, rayano en la indeterminación del marco penal, lo
que alberga la posibilidad de decisiones arbitrarias o desiguales, desde que no
puede saberse con certeza sobre la base de qué motivaciones explícitas el juez
las puede adoptar" (rol Nº 2648/2014).
18
la acción infractora y las penas correlativas, y, lo mismo, cuando considera la
relevancia del bien jurídico protegido e incorpora determinados cuadros con
márgenes mínimos y máximos de punición, dentro de los cuales el órgano de
ejecución podrá juzgar y seleccionar la pertinente pena individual, acorde con
ciertos criterios de graduación indicados en la ley, como la trascendencia del
daño, la ganancia obtenida con la infracción, el grado de voluntariedad, la
condición o no de reincidente, etc.". Tales marcos y criterios están llamados a
operar "como límites a la discrecionalidad del órgano de aplicación, aunque sin
eliminar la flexibilidad que amerita la adopción de una decisión esencialmente
particular" (rol Nº 2658/2014).
19
PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN
20
o como se expresa en palabras del jurista clásico Pellegrino Rossi: el Derecho
Administrativo tiene sus "cabezas de capítulo" en el Derecho Constitucional.
Dichas enseñanzas provienen y se forjaron bajo el alero del fallecido y
destacado profesor Rolando Pantoja Bauzá, que con sus aportes académicos
no sólo engrandeció al derecho público chileno de su época, sino que, además,
alimento a las nuevas generaciones con reflexiones e interrogantes sobre
servicio público chileno.
21
ejemplo, en materias de medio ambiente y transparencia de los mercados. Por
otro lado, también en el último período el legislador ha optado por dotar a la
Administración de potestades administrativas sancionadoras que aseguren el
cumplimiento de las obligaciones que se imponen a los particulares, sin
necesidad de solicitar dicha aplicación a la judicatura, no obstante la posterior
revisión de legalidad y constitucionalidad de la medida.
22
sancionador, pero dando especial énfasis a la jurisprudencia administrativa y
judicial sobre la materia. Respecto a los principios especiales es sobresaliente
el análisis y reflexión sobre un conjunto de principios que la jurisprudencia
administrativa y judicial ha señalado que resultan aplicables en el
procedimiento administrativo sancionador, sin omitir la importancia de coordinar
y normalizar dichos criterios en una sola obra.
23
fundamentación y motivación de las sanciones administrativas, al contar los
abogados y jueces con un instrumento que ordena los criterios
jurisprudenciales sobre la fijación del quantum de la sanción administrativa.
Finalmente, este capítulo analiza las causales de extinción de la
responsabilidad administrativa, donde, en especial, el examen de la
prescripción y las diversas formas de computar su plazo —infracciones
administrativas permanentes, continuas e instantáneas— ayudarán a mejorar el
análisis y debate sobre la materia.
La ópera prima del autor incursiona en ese campo del Derecho Administrativo
que es la potestad sancionadora y, por ende, los títulos de intervención
24
incardinados en la función ordenadora (policía administrativa) que se expresa
en un Estado regulador guiado por exigencias de bien común y en que la
autoridad encarna el interés público, pero tiene siempre presente la
complejidad del Estado y su Administración y, por ende, los demás títulos de
intervención promocionales y prestacionales, dado que el Estado de Derecho
de hoy es crecientemente un Estado social.
25
INTRODUCCIÓN A LA SEGUNDA EDICIÓN
26
necesidades sociales de nuestro pueblo. Así, en un proceso "psicomágico" se
opta por revestir de doctrina e historia extranjera el contenido de nuestras
normas jurídicas e historia institucional.
27
Historia, recuerdo y justicia, valores que, al pronunciarlos, hacen sonreír a
algunos socarronamente. En una sociedad donde posiblemente, al igual que
otros oficios o prácticas profesionales, la de abogado se ha monetarizado y ha
matizado sus valores. Valores del ejercicio profesional sometido al dolor de
Prometeo encadenado, al estar subyugado, por su nobleza y anhelos, al
ocultamiento y dolor permanente. Así, debemos desencadenar y reinstalar el
debate, porque ser abogados implica valores, trabajo, constancia y virtudes,
pero, por sobre todo, reflexión. No limitemos nuestra profesión a marcar horas
para obtener ganancias de nuestras asesorías profesionales.
28
concluir con las inequidades y desigualdades que dispone el "libre modelo
económico", y por, sobre todo, que es la entidad que promociona y protege la
dignidad de la persona humana. Es nuestro aliado, es la mejor expresión que
tenemos como sociedades avanzadas, la brillante y perfecta transacción de
inteligencia que hemos hecho, gobernarnos por Estado Democráticos activos y
con potestades, creando Estados Solidarios.
29
Noulibos, Pablo Zarricueta, Juan Berrios, Sergio Soto, Miguel Ángel Castillo,
Jorge Zubicueta, Freedy Rieloff, entre otros. Gracias por creer en mí, darme
fuerza y siempre entregarme las herramientas para mejorar como persona,
construyendo un profundo espíritu crítico-reflexivo.
De este modo, todos los nuevos bríos del presente libro se deben a los votos
de confianza de las personas señaladas. Espero que esta segunda edición,
revisada, actualizada y aumentada, pueda ser de gran provecho para
abogados, estudiantes de derecho, jueces, relatores y académicos interesados
en el derecho público.
30
INTRODUCCIÓN A LA PRIMERA EDICIÓN
2 "En segundo lugar, dichas sanciones deben cumplir dos tipos de garantías. Por una parte,
garantías sustantivas. En este sentido, esta Magistratura ha señalado que los principios
inspiradores del orden penal contemplados en la Constitución, han de aplicarse, por regla
general y con matices, al derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son
manifestaciones del ius puniendi propio del Estado (STC 294/96, 479/2006, 480/2006,
1413/2010, 1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al debido
procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser afectados por dichas
sanciones, puedan defenderse de los cargos que les formule la autoridad, pudiendo rendir
prueba, impugnar la sanción, etc. (STC 376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008,
792/2007, 1413/2010, 1518/2010, 2381/2013)". STC Nº 2264.
31
incluyen las dos primeras partes (potestad sancionadora e infracción) sin
alcanzar más que ocasionalmente ni la teoría de la sanción ni el
procedimiento3".
32
1518/2010, 2381/2013). Por la otra, deben cumplir garantías vinculadas al
debido procedimiento. El legislador debe permitir que quienes puedan ser
afectados por dichas sanciones, puedan defenderse de los cargos que les
formule la autoridad, pudiendo rendir prueba, impugnar la sanción, etc. (STC
376/2003, 388/2003, 389/2003, 473/2006, 725/2008, 792/2007, 1413/2010,
1518/2010, 2381/2013).
4 STC Nº 2264.
33
Para generar este manual se han considerado las normas aplicables a los
procedimientos administrativos sectoriales; los criterios fijados por la
jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional; los distintos avances que
ha realizado la doctrina nacional e internacional sobre la materia, y el conjunto
de proyectos de ley que se han presentado por parte del Ejecutivo para fijar
procedimientos administrativos sancionadores generales o especiales. Todas
estas cuestiones fundan el presente manual de procedimiento administrativo
sancionador, cuyo único objetivo es ser una herramienta para la comunidad
jurídica nacional.
35
ABREVIATURAS
36
CAPÍTULO I SOBRE LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA Y LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA
POTESTAD ADMINISTRATIVA SANCIONADORA
1. Concepto
37
existen dos visiones en relación a qué debe entenderse como una sanción de
carácter administrativa. Por un lado, la concepción "amplia" y, por otro lado, la
visión más "estricta" o "restringida".
38
Estado vería severamente limitada su capacidad discrecional para tomar
decisiones en cualquier materia que signifique limitar o recortar prestaciones,
pagos o cualquier tipo de beneficio, establecido previamente en favor de los
particulares. He ahí la dificultad de aceptar la primera tesis. Asimismo, se
confundiría la relación género y especie que hay entre los actos administrativos
desfavorables y la sanción administrativa decretada o dictada por un acto
administrativo y la finalidad de la sanción administrativa en las políticas
públicas dictadas.
8Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1494-2004. En idéntico sentido, puede verse
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4060-2004.
39
funciones jurisdiccionales (STC 766/2008, 1183/2009, 1518/2010,
2381/2013)9 ".
9 STC Nº 2264.
10 En el año 2004, mediante Mensaje del Presidente de la República, se presentó ante el
Congreso Nacional un Proyecto de Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos
Sancionatorios, que a la fecha no ha sido aprobado.
11 BERMÚDEZ SOTO, Jorge (1998), pp. 324 y ss.
40
sanciones administrativas aquellas retribuciones negativas previstas por el
ordenamiento jurídico como consecuencia directa de la comisión de una
infracción administrativa, es decir, del incumplimiento de un deber, obligación o
prohibición del ordenamiento jurídico administrativo. Por esta razón, todas
aquellas consecuencias jurídicas gravosas para el administrado que no han
surgido de la comisión directa de una infracción, no pueden considerarse en un
sentido estricto como sanciones.
41
3. La legitimidad de la sanción administrativa
No obstante que las sanciones administrativas son parte esencial del derecho
administrativo desde el siglo XIX —Santiago Pardo, en su libro Principios
elementales de Derecho Administrativo de 1859, ya se refiere profusamente a
ellas—12, debemos prevenir que ha existido en nuestra reciente jurisprudencia
constitucional un arduo debate en relación a la legitimidad o validez de que los
órganos de la Administración del Estado puedan ejercer el ius puniendi y
aplicar de este modo sanciones. Debate que ha revivido en los análisis
legislativos de la reforma ambiental y de la educación superior, pero que,
podemos asegurar, están ampliamente superados, y sólo son algunas
pequeñas y tenues voces a lo lejos del viejo y anquilosado derecho
administrativo minimalista, que negaba el rol protector y de promoción de
bienes jurídicos del Estado.
42
en conformidad al art. 32 Nº 8 de la CPR. Por ello, el decreto que priva de la
personalidad jurídica a una corporación de derecho privado es un acto
administrativo tal cual lo califican los reclamantes en su presentación.
"Sexto: Que el Nº 17 del artículo cuarto del proyecto en análisis (...) adolece
de inconstitucionalidad por varias causales.
14 STC Nº 124.
43
correspondan, cuando aquéllas hubieren incurrido en infracción grave de ley,
y que cause o pudiera causar perjuicio al Fondo que administra. Dicho
nombramiento procederá también respecto de la Administradora que redujere
de hecho su patrimonio a una cantidad inferior al mínimo exigido en el
artículo 24, y comprenderá en este caso la totalidad de su giro ordinario'.
(...)
45
del Estado, como lo prescriben los artículos 6º, incisos primero y segundo, y
7º, incisos primero y segundo.
"La actuación de los Tribunales Penales, por su limitado número y por las
formalidades y la lentitud inherente al proceso penal, no es suficiente para
asegurar de manera adecuada —que no ya completa, objetivo que es
utópico— el respeto de las leyes. En consecuencia, todos los Ordenamientos
15 STC Nº 184.
46
Jurídicos Contemporáneos, reconocen también una potestad más o menos
extensa a favor de la Administración16".
47
"Noveno: Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al
derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones
del ius puniendi propio del Estado18".
18 STC Nº 244.
19 LONDOÑO MARTÍNEZ, Fernando (2014), p. 148.
48
aquellos a los que el Derecho Penal debe someterse para satisfacer los
postulados del Estado de Derecho20".
49
Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que
se aplican con 'matices' (STC rol Nº 747, C. 22º, y STC rol Nº 1518, C. 6º y
24º). En consecuencia, la ley debe establecer el núcleo esencial de las
conductas ilícitas y la sanción aplicable (STC rol Nº 244, C. 12º y 14º); y el
principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las
conductas (STC rol Nº 480, C. 15º y 17º)22 ".
22 STC Nº 1413.
23 STC Nº 1413.
50
por el administrado sea consecuencia directa de una infracción administrativa.
En este sentido, existen diversas situaciones que se dan en la práctica, en las
cuales, por motivos múltiples, los órganos de la Administración del Estado
causan determinados perjuicios o menoscabos económicos a particulares, los
cuales no configuran sanciones administrativas stricto sensu. A continuación,
revisaremos algunas de estas situaciones y la respuesta jurisprudencial.
51
no puede ser considerado ilegal ni menos arbitrario, ya que la orden de
reintegro dispuesta en la resolución impugnada, responde a una potestad de
resguardo o defensa del patrimonio público que no importa la aplicación de
una sanción administrativa, ya que su pago se verificó sin que el
establecimiento educativo cumpliera con los requisitos para impetrarlo 24".
24 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 5131-2015. En idéntico sentido, puede verse
las sentencias de la Excma. Corte Suprema roles Nºs. 3859-2015, 3951-2015 y 11069-2015.
52
una medida destinada al resguardo o defensa del patrimonio público que no
importa una sanción administrativa25".
25 Dictamen Nº 37.384/2013.
26 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 90639-2015. Confirmada por
la sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 18419-2016.
53
el incumplimiento de cualquier elemento del principio de juridicidad, pero no en
relación a los principios del derecho administrativo sancionador.
[...]
54
sentencia pronunciada por los tribunales ordinarios en que no ha resultado
ganancioso. Se agrega a ello la circunstancia mencionada de que la
aplicación de intereses penales por el incumplimiento de deudas
previsionales no es estimada como una pena o una sanción administrativa en
nuestro Derecho, de aquellas que pudieran invocarse como lesión al artículo
19, Nº 3º, de nuestra Carta Fundamental27".
55
una sanción asociada a un incumplimiento contractual, dada su naturaleza
jurídica28".
(...)
56
De la transcripción de los párrafos principales de la carta resulta imperioso
concluir que el supuesto "castigo" que se habría impuesto a la recurrente no
es una sanción administrativa, sino una cláusula penal moratoria que se
contiene en la Cláusula 12.2 de las Bases de Licitación pactadas entre las
partes, vale decir, una multa legítimamente cobrada en virtud de una
infracción contractual.
57
quienes ejercen funciones públicas y su naturaleza jurídica no corresponde a la
de la infracción administrativa:
"3º. Que, analizadas las normas constitucionales y legales invocadas por las
partes, resulta necesario considerar que las disposiciones contenidas en los
artículos 45 y 65 de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado, instituidas para velar por el
respeto de la probidad y rectitud de quienes están llamados a desempeñar
cargos en la Administración del Estado, son normas administrativas de
carácter general y de orden público que, por el antedicho motivo, inhabilitan a
quienes sean o hayan sido condenados por crimen o simple delito para
desempeñar dichos cargos; y que vinculan a quien quiera que desempeñe o
pretenda desempeñar los referidos cargos en la Administración del Estado;
son, así, normas cuyo objeto es la tutela de la función pública, y no la sanción
individual de conductas delictuales o infracciónales; por tales motivos, es
necesario concluir que por su propia naturaleza tales normas no constituyen
penas ni sanciones; y que siendo como se ha concluido en este
considerando, resultan infundadas las argumentaciones del recurrente que
pretende que se le estaría juzgando por una entidad no revestida de una
función jurisdiccional para aplicarle una sanción o pena por una conducta
ilícita que ya fue objeto de debido proceso legal y sancionada en conformidad
con la ley penal; y que se le estaría sancionando doblemente pasando por
encima de una sentencia judicial firme y ejecutoriada; lo que, como se ha
visto, no es así30".
58
El establecimiento de las mismas busca más que la sanción individual de
comportamientos delictivos o infraccionales, la tutela de la rectitud de los
empleados en la función pública, por lo que, en el hecho, tales disposiciones
no constituyen penas ni sanciones en sí, por lo que no resulta efectivo lo
alegado por el recurrente en el sentido que se le estaría castigando dos
veces por un mismo hecho, como tampoco su argumento en el sentido que
se trataría de la imposición de una pena por hechos acaecidos con
anterioridad a la vigencia de la nueva ley, porque, como ya se dijo, la
destitución no es una nueva pena, sino el cumplimento delos principios de
rectitud y probidad que han existido siempre en la administración pública31".
"Quinto: Que, por último, en relación a la multa diaria debe recordarse que en
la parte final de la formulación de cargos se consignó lo siguiente: 'su
representada deberá dar estricto cumplimiento a las disposiciones de ambos
cuerpos reglamentarios antes citados, que se imputan infringidas, debiendo
en igual plazo, mediante un informe técnico dirigido a la División
Fiscalizadora de esta Subsecretaría de Estado, debidamente justificado,
respaldado y documentado, informar sobre las acciones y medidas que
adoptará y ejecutará, precisando los plazos de las mismas, para dar
cumplimiento a las referidas normas sectoriales, haciendo referencia al
número que identifica este documento. Esta orden y plazo se imparte y fija
59
bajo el apercibimiento de lo previsto en el artículo 38 de la Ley Nº 18.168,
General de Telecomunicaciones. Luego, al persistirse en la falta que fuera
objeto de la formulación de cargos, en la sentencia respectiva el señor
Ministro de Transportes dispuso aplicar a la empresa apelante una multa de
0,25 Unidades Tributarias Mensuales por cada día que dejo trascurrir sin dar
cumplimiento a la orden que le fuere impuesta en el aludido oficio.
Sexto: Que, por consiguiente, antes que una sanción propiamente dicha, la
multa diaria que se examina tiene una naturaleza coercitiva. Su finalidad no
es castigar o reprimir la conducta reprochada, sino que busca compeler al
administrado para que adecúe su conducta al ordenamiento que le rige. En
suma, es manifestación de la autotutela ejecutiva que se reconoce a la
Administración para lograr el cumplimiento efectivo del deber legal de
colaboración que recae en los administrados. De ahí que no sea de rigor la
substanciación de un procedimiento administrativo separado o independiente
con ese propósito ni que deba supeditarse su devengo al carácter firme o
ejecutoriado de la sentencia que dispone esa multa. Por semejante razón
tampoco se produce un doble castigo32".
60
atribuciones no significa aplicar sanciones en sentido estricto, en atención al
especial régimen de propiedad y administración de estos bienes:
42. Que consideramos, en primer lugar, que no hay relación entre la norma
impugnada, que regula el traslado de redes, con el retiro de los postes que se
ordenó a la requirente (...). La ocupación indebida y la consiguiente orden de
retiro de los postes en forma inmediata, no se funda en la norma impugnada.
Ésta es el inciso final del artículo 41. El desalojo es porque 'los postes en la
faja fiscal no están autorizados por esta Dirección Regional que están
interfiriendo con la obra que se está ejecutando' (Oficio Nº 927). Una cosa es
el traslado de redes que supone la existencia de un permiso o contrato de
concesión y otra es el retiro. El retiro tiene lugar cuando la 'instalación no
cumple los requisitos establecidos en el presente artículo' (artículo 41 inciso
quinto). Este artículo establece la necesidad de contar con una autorización
de la Dirección de Vialidad;
61
El régimen de protección busca evitar el riesgo de desmembramiento, de
degradación y de usurpación. El régimen de uso, por su parte, define la
manera por la cual los administrados pueden usar el dominio público.
62
Fernández, Tomás Ramón; Curso de Derecho Administrativo; tomo I,
Editorial Civitas, Madrid 2000, pág. 807 y siguientes)33 ".
33 STC Nº 2069.
63
B. SOBRE LOS PRINCIPIOS APLICABLES A LA SANCIÓN ADMINISTRATIVA
64
normas jurídicas del ordenamiento positivo. Sobre lo anterior, el destacado
jurista español Alejandro Nieto ha señalado:
65
1. Concepto
66
De que las infracciones y sanciones deban satisfacer el requisito de estar
establecidas por ley, se deriva una clara consecuencia. No es jurídicamente
admisible que el gobierno o la administración creen infracciones por mera vía
reglamentaria. Sin ley, éstas simplemente no son válidas. El profesor Vergara
Blanco lo explica de la siguiente manera:
67
prohibición de las denominadas "leyes penales en blanco", así como la
exclusión de las analogías legales.
Por ejemplo, en el caso del proyecto de ley que buscaba modificar la Ley de
Urbanismo y Construcción, el Tribunal Constitucional declaró contrario a la
Carta Fundamental el precepto que remitía íntegramente al reglamento las
causales de inhabilidad y sus respectivas sanciones:
'El reglamento que se dicte para el registro a que se refiere el inciso primero
establecerá los requisitos de inscripción las causales de inhabilidad, de
68
incompatibilidad y de amonestación, suspensión y eliminación del registro por
incumplimiento de sus obligaciones'.
69
Tribunal debe declarar que tal disposición del proyecto infringe el fondo del
precepto constitucional señalado, reproche de inconstitucionalidad material
que así será decidido en la parte resolutiva de esta sentencia40'.
2. Antecedentes normativos
"Ninguna ley podrá establecer penas sin que la conducta que se sanciona
esté expresamente descrita en ella".
40 STC Nº 437.
41 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (1999), pp. 176-177.
70
"Trigésimo: Que, conforme a la doctrina constante de este Tribunal, la
potestad sancionadora administrativa se sujeta al principio de legalidad y
tipicidad. De este modo, se ha dicho que el derecho administrativo
sancionador es una manifestación de la potestad punitiva del Estado, por lo
tanto se le aplican los mismos principios del derecho penal (STC rol Nº 244,
C. 9º). Sin embargo, los principios limitadores de la potestad punitiva del
Estado no son aplicables sin más a las sanciones administrativas, sino que
se aplican con 'matices' (STC rol Nº 747, C. 22º, y STC rol Nº 1518, C. 6º y
24º). En consecuencia, la ley debe establecer el núcleo esencial de las
conductas ilícitas y la sanción aplicable (STC rol Nº 244, C. 12º y 14º); y el
principio de legalidad no impide la colaboración reglamentaria para definir las
conductas (STC rol Nº 480, C. 15º y 17º)42 ".
El principio de tipicidad exige una lex certa que ofrezca seguridad jurídica a
los ciudadanos acerca de las consecuencias gravosas de la infracción
administrativa. No obstante, con ocasión de la vigencia matizada del ius
puniendi del Estado en el derecho administrativo sancionador, se ha
aceptado estándares deontológicos de conducta que canalizan la verificación
de la infracción administrativa a través de la descripción normativa de actos,
42 2STC Nº 1413.
71
hechos u omisiones generado [res] de responsabilidad administrativa; de
ninguna manera podrían asimilarse a lo que en el derecho penal se
denominan 'leyes penales en blanco'. [...] El hecho es que, en el ámbito
administrativo la implementación de lo que la doctrina llama 'conceptos
jurídicos indeterminados' no está proscrita; antes más, son empleados para la
verificación de la gradación de la sanción, pero no de la infracción en sí
misma. Se trata entonces de un criterio que ofrece al órgano sancionador un
margen de apreciación que no riñe con el principio de tipicidad, pues en él
debe llenarse, a través de un examen pormenorizado y concreto de los
hechos y de una calificación desde los valores comprometidos en el
concepto, las máximas exigidas para justificar el por qué de la sanción
impuesta. Lo importante para que no se incurra en el quebrantamiento del
principio de tipicidad es que el ilícito o la infracción se encuentren
perfectamente definidos, así como también la sanción [...]. En el caso del
artículo 105 de la [LOCGRSNCF] se estipula que la declaratoria de
responsabilidad administrativa será sancionada con la multa prevista en el
artículo 94 de la Ley, de acuerdo con la gravedad de la falta y el monto de los
perjuicios causados siguiendo lo dispuesto en el artículo 66 y siguientes del
Reglamento de la Ley [...]; y que el Contralor impondrá la sanción de
suspensión sin goce de sueldo por un período no mayor de veinticuatro (24)
meses o la destitución del declarado responsable en atención a la entidad del
ilícito cometido; y la inhabilitación para el ejercicio de funciones públicas
hasta por un máximo de quince (15) años atendiendo a la gravedad de la
irregularidad. Los conceptos jurídicos indeterminados allí expresados ofrecen
un margen de apreciación discrecional al órgano de control fiscal para la
gradación de la sanción atendiendo a la entidad de la infracción y de sus
efectos [...].
72
debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una
adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca43".
3. Fundamento
"(...) es consecuencia directa tanto del primero de los valores superiores del
ordenamiento jurídico, el de libertad, como del principio de seguridad jurídica.
Siendo la libertad de los ciudadanos la regla general de comportamiento, su
prohibición (bajo amenaza de sanción) exige que la ley defina con la mayor
43 Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
1 de septiembre de 2011, párrs. 200-202. En referencia a la sentencia Nº 1.266 de 6 de agosto
de 2008 emitida por la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Venezuela.
44 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (2013), p. 690.
apertura", según el cual los particulares pueden realizar todas las actividades que deseen, que
no estén expresamente prohibidas.
73
concreción posible los rasgos de las conductas sancionables, que den
certeza a los sujetos privados acerca de los comportamientos específicos
que les están vedados y de las consecuencias específicas que conlleva su
realización46".
74
En segundo lugar, en que la descripción que haga el legislador de la
conducta: 'Puede consignar términos que, a través de la función
hermenéutica del juez, permitan igualmente obtener la representación cabal
de la conducta. El magistrado siempre debe desentrañar el sentido de la
norma, recurriendo a operaciones intelectuales que ordinariamente conducen
a la utilización de más de un elemento de interpretación. No debe, pues,
confundirse la labor del juez de la causa en cuanto discierne los supuestos
fácticos derivados de la norma, con la de creación de supuestos que no
emerjan inequívocamente de la descripción legal'. (STC rol Nº 549/2007).
4. Análisis práctico
"Sexto: Que el Nº 17 del artículo cuarto del proyecto en análisis, que agrega
un número 12 al artículo 94 del decreto ley Nº 3.500, de 1980, que establece
nuevo sistema de pensiones, es materia de ley orgánica constitucional —por
afectar atribuciones del Banco Central— y como tal ha sido aprobada por
ambas ramas del Congreso Nacional, pero el precepto adolece de
inconstitucionalidad por varias causales.
75
El referido Nº 17 del artículo cuarto agrega al artículo 94 del decreto ley
Nº 3.500, de 1980, un nuevo Nº 12, cuyo texto dispone: 'Nombrar, mediante
resolución fundada, que deberá contar con el acuerdo previo del Banco
Central de Chile, administrador delegado de las Administradoras, el que
tendrá todas las facultades del giro ordinario que la ley y los estatutos
señalan al directorio y al gerente, en lo que a la gestión del Fondo
correspondan, cuando aquéllas hubieren incurrido en infracción grave de ley,
y que cause o pudiera causar perjuicio al Fondo que administra. Dicho
nombramiento procederá también respecto de la Administradora que redujere
de hecho su patrimonio a una cantidad inferior al mínimo exigido en el
artículo 24, y comprenderá en este caso la totalidad de su giro ordinario.
(...)
77
f) Que, como consecuencia de lo anterior, dicho precepto en análisis vulnera
también lo dispuesto en el artículo 19, Nº 3, inciso cuarto, de la Constitución,
que reconoce a toda persona el derecho al juez natural y prohibe el ser
juzgado por 'comisiones especiales', como denomina el constituyente a todo
órgano que usurpa atribuciones jurisdiccionales y pretende asumirlas sin
haber sido atribuído de ellas conforme a derecho.
En una segunda etapa, a partir de la sentencia rol Nº 244 del año 1996
(control de constitucionalidad del "Proyecto de Ley de Caza"), el Tribunal
adoptó la postura de que las sanciones administrativas son admisibles bajo la
Constitución, y que los principios inspiradores del derecho penal tenían plena
aplicación en el derecho administrativo sancionador, por ser ambos una
manifestación de los poderes punitivos del Estado.
78
"9º. Que, los principios inspiradores del orden penal contemplados en la
Constitución Política de la República han de aplicarse, por regla general, al
derecho administrativo sancionador, puesto que ambos son manifestaciones
del ius puniendi propio del Estado;
48 STC Nº 244.
79
estándares del derecho administrativo sancionador no pueden ser tan
exigentes como los del derecho penal. Por ejemplo, en un caso de 2006
relacionado a la sanción de empresas eléctricas, señaló que ciertos deberes de
conducta de los sujetos regulados, podían perfectamente hallarse en normas
reglamentarias y que esto no vulnera los principios de legalidad y tipicidad49:
49STC Nº 480. En similar sentido, pueden verse STC Nº 370, Nº 479, Nº 1413, Nº 2069, Nº
2269, Nº 2671 y Nº 2722.
80
c) Las que establecen las sanciones que han de aplicarse a las conductas
que infringen deberes. En la especie, son de este tipo los artículos 16 y 16 A
de la ley Nº 18.410, cuya inaplicabilidad también ha sido solicitada.
Cuarto: Que los artículos impugnados, como todos los que regulan la
actividad sancionadora de la Administración, están sujetos al principio de
legalidad; desde luego, en virtud de los preceptos básicos contenidos en el
Capítulo I de la Constitución, particularmente en sus artículos 6º y 7º que
establecen la sujeción de toda actividad de los órganos del Estado al
ordenamiento jurídico y muy especialmente, en cuanto los dos primeros
incisos del artículo 7º de la Constitución, los sujetan a la Carta Fundamental y
a la ley, al disponer que los órganos del Estado sólo actúan válidamente si lo
hacen dentro de su competencia y en la forma prescrita en la ley y que
ninguna magistratura puede atribuirse, ni aún a pretexto de circunstancias
extraordinarias, otra autoridad que la que se le haya conferido en virtud de la
Constitución o las leyes. Complementa este principio básico de exigencia de
legalidad de los actos de la administración el precepto contenido en el
numeral 18 del artículo 63, en cuanto exige que sean de jerarquía legal las
normas que fijen las bases de los procedimientos que rigen los actos de la
administración pública y el inciso cuarto del artículo 65 en cuanto reserva al
Presidente de la República la iniciativa exclusiva de las leyes que crean
nuevos servicios públicos.
81
Quinto: Que el principio de legalidad es igualmente aplicable a la actividad
sancionadora de la administración en virtud de lo prescrito en los dos últimos
incisos del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental. Aun cuando
las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos,
ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado el
llamado ius puniendi y están, con matices, sujetas al estatuto constitucional
establecido en el numeral 3º del artículo 19. Como ha establecido este
Tribunal, a propósito de la aplicación a Clodomiro Almeyda de las sanciones
contempladas en el artículo octavo entonces vigente, '...se hace necesario,
también, traer a colación el principio de nulla poena sine lege que expresa el
artículo 19 Nº 3 inciso séptimo de la Carta Fundamental, ya que si bien es
cierto que dicho precepto sólo se refiere a los delitos penales, no lo es menos
que él debe estar presente para determinar el alcance del artículo 8º, ya que
difícilmente, en una interpretación razonable, pueden sustraerse al concepto
de pena las graves sanciones que el precepto impone a quien incurre en el
ilícito constitucional que contempla'. (Sentencia de 21 de diciembre de 1987,
rol Nº 46, considerando 18º). De igual modo, el Tribunal reiteró esa doctrina
en el fallo rol Nº 244.
(...)
82
discrecionalidad administrativa la creación autónoma de tales deberes o la
fijación de sus sanciones.
Vigésimo: Que una vez aceptado que resulta constitucionalmente lícito que
un decreto puede detallar una ley que establece deberes administrativos de
los administrados, ha de seguirse necesariamente que no resulta
constitucionalmente obligatorio que la ley regule en todos sus detalles esos
mismos deberes. En el otro extremo, tampoco resulta constitucionalmente
tolerable que la ley, eluda la reserva legal y, carente de contenido, delegue
en el administrador lo que la Constitución ha reservado a ella".
83
tarea en una deslegalización, en el establecimiento de cláusulas abiertas o
fórmulas en blanco que generen inseguridad jurídica (STC 370/2003)50 ".
50 STC Nº 2069.
51 Sentencia de la Excma. Corte Suprema rol Nº 8568-2009.
84
último ámbito no tiene una aplicación tan rigurosa como en el derecho penal
(...)52".
III. Culpabilidad
1. Concepto
85
Uno de los asuntos más problemáticos actualmente en el derecho
administrativo sancionador es la eventual aplicación del "principio de
culpabilidad", que también es denominado por algunos autores "principio de
responsabilidad54".
"Para que este reproche sea posible, es necesario que el autor sea causa de
la acción u omisión que supone la conducta ilícita (...), que sea imputable, es
decir, que no se den en él circunstancias que alteren su capacidad de obrar;
y en fin, y por último, que sea culpable, es decir que tenga conciencia,
voluntariedad, a título intencional o culposo de los hechos55".
2. Antecedentes normativos
86
Nuestra Constitución no contempla expresamente el principio de culpabilidad.
Únicamente establece, en el inciso séptimo del artículo 19 Nº 3, que "la ley no
podrá presumir de derecho la responsabilidad penal".
87
estricta y cierta (precisa o comprensiva de una descripción de aquello en lo
que el hecho prohibido esencialmente consiste), según la generalizada
fórmula de la doctrina alemana, desde Feuerbach: 'lex praevia', 'lex scripta',
'lex stricta' y 'lex certa'.
De allí que, a su turno, entre los principios materiales limitativos del ius
puniendi, destacan los de culpabilidad y de proporcionalidad, siendo este
último precisamente el invocado especialmente por la requirente59.
3. Fundamento
59 STC Nº 2648.
88
"La existencia de una responsabilidad objetiva, desde luego, genera bastante
rechazo en la doctrina y en la jurisprudencia porque significaría una
disminución de garantías del inculpado. En términos simples, al existir
responsabilidad objetiva, resulta mucho más fácil para la Administración
aplicar la sanción, y son menos las posibilidades que tiene el ciudadano para
defenderse60".
4. Análisis práctico
89
"Vigésimo: Que, como se ha señalado precedentemente, entre las penas
penales y las sanciones administrativas existen ciertas diferencias que deben
ser observadas considerando un mismo estatuto constitucional, el que a su
vez no resulta susceptible de aplicar de la misma manera, sino que se
requieren matices y adecuaciones para darle eficacia práctica a la referida
potestad sancionadora, pues en caso contrario presumir que en ambas
situaciones las exigencias derivadas de la aplicación de los principios de
legalidad, tipicidad y culpabilidad entre otros, pueden ser las mismas en el
orden penal que en el ámbito administrativo, puede llevar en la práctica, a la
inoperancia de la potestad sancionadora por parte de la administración62".
62STC Nº 2722.
63Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7131-2009. En similar sentido, sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 276-2010.
90
consumo de gas, queda sentado que la actora vulneró un deber,
manifestando de esta manera falta de cuidado. De este modo la
responsabilidad que se atribuye a la reclamante obedece a una conducta
culposa exteriorizada en la inobservancia de las prescripciones contenidas en
el mencionado Reglamento64".
"9.- Que por ello verificado el black out, el cual si bien es un hecho poco
común en cuanto a su magnitud, no por ello imprevisible o fortuito, ni
atribuible a fuerza mayor, las empresas debieron tener previsto con
antelación un protocolo de actuación para antes, durante y después de
producirse una situación de ese tipo y no lo tenían. Existían fallas en sus
planes de seguridad y recuperación del servicio, las que fueron detalladas en
las resoluciones de multa que se reclaman y no fueron desvirtuadas por la
ahora reclamante.
91
todo ello en tiempo real, vale decir momento a momento, en relación a la
operación de las unidades generadoras, líneas de transporte y
transformadores de interconexión, ante el imprevisto producido, de haberlo
hecho, se habrían mitigado las consecuencias de la falla inicial. Todas esas
conductas constituyen omisiones reprochables que configuran faltas
gravísimas, dada la negligencia del actuar de la reclamante.
12.- Que de tal forma la sanción que se reclama ha sido aplicada por
responsabilidades propias de carácter subjetivo, no se trata en ningún caso
de perseguir una responsabilidad de carácter objetivo por un hecho ajeno, ni
ha sido infraccionada por el solo hecho de pertenecer al Centro de Despacho
y Control de Carga, sino como ya se dijo, por un actuar propio, negligente 65".
Agrega el autor citado que 'la culpa infraccional supone una contravención de
los deberes de cuidado establecidos por el legislador u otra autoridad con
92
potestad normativa (en una ley, reglamento, ordenanza, resolución u otra
regulación semejante). (Ibíd. pp. 97-98).
93
la presunción de inocencia. En efecto, la Constitución Política de la República
prohíbe presumir de derecho la responsabilidad penal, más no la civil, de
manera que la construida sobre la base de la protección al usuario —cual la
de la especie— con prescindencia del castigo a la idea de falta, inspiradora
de los códigos civiles clásicos, no hace sino reflejar modernas tendencias del
Derecho de Daños contemporáneo, centrado en la víctima más que en el
castigo del autor' (C.S., rol Nº 3468-2008)67 ".
94
Incluso es más determinante el análisis que realiza la segunda sala de la
Excma. Corte Suprema, en el entendido de que su especialidad es el derecho
penal:
95
"Centésimo cuadragésimo octavo. Que, al ser el artículo 40 letra d) de la
Losma, una circunstancia para determinar la sanción específica, su
aplicación se traduce en el mayor o menor reproche que la SMA pueda hacer
a la conducta del infractor, la que podrá variar en la medida que haya
actuado con culpa o dolo. Esto permitirá que se pueda considerar la
gradualidad del reproche en la determinación de la sanción final, la que
incluso puede ser utilizada para fundamentar una rebaja en el monto
definitivo, en caso que se opte por una multa, o justificar una sanción de
menor entidad, como es el caso de la amonestación. Lo anterior, por cuanto
no es lo mismo incurrir en una infracción no habiendo previsto lo que debía
preverse o no habiendo evitado lo que debió evitarse (culpa), que incurrir en
ella conociendo y queriendo hacerlo (dolo).
96
elección de la conducta' (Cordero Quinzacara, Eduardo, op. cit., pp. 253-
254).
97
"Centésimo quincuagésimo tercero. Que, una vez establecido que la
circunstancia del artículo 40 de la Losma contempla tanto la culpa como el
dolo, corresponde determinar si la fundamentación desarrollada por la SMA
para considerar la mencionada circunstancia dolo fue suficiente. Sobre el
particular, la SMA señala, entre los considerandos 366º a 380º de la
resolución sancionatoria, que habrá intencionalidad cuando pueda imputarse
al sujeto conocimiento preciso de sus obligaciones, de la conducta que
realiza en contravención a ellas, así como de la antijuridicidad asociada a
dicha contravención. Agrega que, dentro de los regulados en materia
ambiental, se encuentran los sujetos calificados, que son aquellos que
'desarrollan su actividad a partir de una amplia experiencia en su giro
especifico, con conocimiento de las exigencias inherentes que en materia de
cumplimiento de estándares medioambientales exige nuestra legislación [...].
Respecto de estos regulados, es posible atribuir un pleno conocimiento de
las obligaciones a las que están sujetos, en un grado mayor en relación a
aquellos que no cuentan con estas características, pues se encuentran en
mejor posición para evitar las infracciones que hubieran cometido'.
98
Lo que sorprende aún más es que finalmente el tribunal termina
"presumiendo el dolo":
99
Un análisis coherente a la culpa infraccional es el realizado por el Tercer
Tribunal Ambiental de Valdivia en el "Caso Bocamina":
73Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-6-2014. Confirmado por la Sentencia de la
Excma. Corte Suprema, rol Nº 5838-2015.
100
actividad regulada que los hace identificar claramente los deberes,
prohibiciones y obligaciones que les son aplicables. Dicha lógica es compartida
por la Corte Suprema, que en el "Caso Eccol" ha señalado:
Por otro lado, destaca el "Caso Proactiva Servicios Urbanos" del año 2011.
En dicho caso la Corte de Apelaciones analiza que el regulado no ha cumplido
con una de las medidas impuestas en una resolución de calificación ambiental
y que la circunstancia de que el inculpado haya adoptado todas las medidas
para obtener el cumplimiento no basta para exculparlo. En este sentido señala:
101
proyecto denominado 'Relleno Sanitario Santiago Poniente Ajustes al Acceso
Vial', por el que la reclamante pretendía modificar aquel cuyo incumplimiento
dio origen a la multa materia del reclamo;
1. Concepto
102
jurídica que deben tener los ciudadanos, respecto de las normas jurídicas
aplicables en un momento determinado del tiempo. En este sentido, se ha
señalado que "la ley que determina la conducta infractora y la correspondiente
sanción, debe estar vigente al momento de producirse los hechos que
constituyen la infracción76", no siendo admisible en el procedimiento
administrativo sancionar una conducta con una ley dictada con posterioridad a
la ocurrencia de los hechos.
2. Antecedentes normativos
103
El principio de irretroactividad de la ley no es exclusivo del derecho
administrativo sancionador. Al contrario, se trata de uno de los principios
generales del derecho, aplicable prácticamente a todo el ordenamiento jurídico.
"Art. 9º. La ley puede sólo disponer para lo futuro, y no tendrá jamás efecto
retroactivo".
"Art. 18. Ningún delito se castigará con otra pena que la que le señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración.
"Ningún delito se castigará con otra pena que la que señale una ley
promulgada con anterioridad a su perpetración, a menos que una nueva ley
favorezca al afectado".
104
en tanto manifestación del ius puniendi del Estado78. El Tribunal Constitucional
también lo ha entendido de esta manera:
105
que veremos, ella confirma la tesis del constituyente de exigir el sometimiento
del órgano que ejerce, permanente o accidentalmente, jurisdicción, a las
reglas de un racional y justo procedimiento, como ya lo indicamos en la
página 44 de esta obra'. (Los Derechos Constitucionales, Tomo II, págs. 149
y 150)79 ".
79 STC Nº 480.
106
penal, sino que, además, su alcance se extiende a la materia sancionatoria
administrativa.
3. Fundamento
80 Corte IDH. Caso Ricardo Canese vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
31 de agosto de 2004. Serie C Nº 111, párrs. 175-177.
81 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel (2013), p. 697.
107
4. Análisis práctico
83 STC Nº 1499.
108
sustantivas como procedimentales. En un caso sobre la aplicación de normas
sobre acoso sexual a funcionarios municipales, señaló:
"Al efecto, el peticionario expone, en lo que interesa, que los hechos que
motivaron la reclamación del afectado habrían ocurrido, en un caso, el 31 de
octubre de 2013 y, en otros, con anterioridad a esa data, por lo que, a su
juicio, este Órgano de Control carece de competencia para instruir el aludido
sumario en su contra, pues la norma que le permite hacerlo entró en vigencia
el 1 de abril de 2014, resultando aplicable sólo a situaciones posteriores, en
virtud del principio de irretroactividad de la ley administrativa.
84 Dictamen Nº 19.421/2015.
109
La Contraloría también se ha pronunciado sobre la irretroactividad, en
relación al momento exacto en el cual los actos administrativos sancionatorios
producen efectos. El organismo ha establecido que:
"Octavo: Que, en efecto, si bien principios elementales entre una y otra son
comunes y lógicos, como ocurre con los relativos al non bis in idem, a la
irretroactividad de la ley sancionadora, al principio pro reo y a la necesidad de
prescripción de la respectiva acción persecutoria, no es posible
desentenderse de la imposibilidad jurídica que se advierte en asimilar la
contravención administrativa a una falta penal —única manera de concluir en
un plazo de prescripción de seis meses para la respectiva acción
persecutoria— la que surge de la naturaleza intrínseca del castigo86".
V. Proporcionalidad
85 Dictamen Nº 28.296/2010.
86 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3357-2009.
110
1. Concepto
2. Antecedentes normativos
111
De acuerdo al Tribunal Constitucional, el principio de proporcionalidad, si bien
no está recogido expresamente en la Constitución, está presente de forma
implícita en relación a diversas normas sobre el debido proceso. Ha señalado
que:
89 STC Nº 2365.
90 GARCÍA MACHMAR, William (2013), p. 53.
112
En relación a la segunda dimensión de la proporcionalidad, esto es, la
existencia de elementos o criterios para agravar o atenuar la sanción dentro de
cada rango permitido y así determinar el quantum exacto de la infracción,
funciona de manera similar a los atenuantes y agravantes del Código Penal. En
materia administrativa, debemos prevenir que ha existido una evolución sobre
el particular:
— La intencionalidad
— El grado de participación
— La capacidad económica
113
Sin embargo, hay diversas normas que fijan ex ante la sanción procedente,
por ejemplo, un porcentaje de determinado monto. La ausencia de criterios que
sirvan para determinar la sanción administrativa legalmente o
reglamentariamente, y su falta de consideración en la fijación de una sanción
administrativa, ha sido considerado por la jurisprudencia constitucional como
inconstitucional93.
3. Fundamento
93 STC Nº 2922.
94 SANTAMARÍA PASTOR, Juan (2009), p. 402.
114
pública, mayor recaudación fiscal por multas, desincentivo de determinadas
actividades económicas. Esto significa que, al aplicarse una sanción, debe
existir "la debida idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su
adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción95".
4. Análisis práctico
115
antijuridicidad y la culpabilidad del sujeto. Además, esta carencia de revisión
judicial no permite que exista un juzgamiento en torno a si la prisión es
necesaria y adecuada como apremio, ni tampoco graduarla de conformidad a
la reprochabilidad de la conducta, cuestión que, por lo demás, ni la misma
norma lo permite. En efecto, ésta al señalar textualmente que se 'sufrirá... un
día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual', consagra la
privación de libertad de modo obligatorio; impide que se utilicen otros medios
más adecuados para lograr el cumplimiento de la multa, y que la prisión sea
proporcional y graduable de conformidad a las particularidades que asisten al
no pago de la multa96".
96 STC Nº 1518.
97 STC Nº 1960.
116
También se infringe el principio de proporcionalidad cuando la ley únicamente
establece el techo de la multa, sin que haya graduación de las sanciones ni
criterios para establecer la cuantía:
(...)
117
divisó como resultado de ella una real afectación o compromiso de los
valores y bienes jurídicos que la legislación de urbanismo y construcciones
protege. Al paso que, cuando fue posible, y sin perjuicio de haber quedado
incursa en una infracción formal —en verdad, con posterioridad a la
expiración de la patente provisoria, que gravó el uso sobre la base de su
autorización temporal a la arrendataria—, la misma fue superada y corregida
por la requirente, ante la propia autoridad administrativa urbanística que
denunció la infracción que condujo a la sanción máxima legal, pero a todas
luces desproporcionada o excesiva, atendida la magnitud del injusto culpable,
de acto y de resultado, por lo que el requerimiento será acogido por este
capítulo en la forma que se dirá98".
98 STC Nº 2648.
118
consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso
judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos
fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus
descargos. En el caso de la empresa Starco S.A., la sentencia del Segundo
Juzgado de Letras del Trabajo, que rola a fojas 32 y siguientes de autos, da
cuenta, precisamente, de la defensa desplegada por aquélla en el proceso
laboral RIT T-2-2009. No se trata, de una apreciación o juicio formulado por
la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación
Pública, autoridades administrativas que han obrado en el sentido de
materializar la inhabilitación de Starco S.A. para contratar con la
Administración, en virtud de lo dispuesto por la sentencia ya mencionada. En
consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación
del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y
Contratación Pública en virtud del Nº 6) del artículo 92 del Decreto Supremo
Nº 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los
derechos fundamentales del trabajador (Nº 7) de la misma norma), que opera
con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La
inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas
a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de
la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con
entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es
la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años'. (STC rol Nº 1968, c. 32º)99
".
99 STC Nº 2722.
119
en la responsabilidad disciplinaria en general, estatuyendo ahora —respecto
de todos los fiscales— la necesidad de que concurra una especie de
negligencia grave en el ejercicio de sus funciones, para hacerse acreedores
de una cualquiera sanción administrativa.
120
"Cuadragesimotercero: Que no resultan razonables ni existen criterios
objetivos que determinen la forma en que corresponda aplicar la sanción
prevista en el artículo 29 del D.L. Nº 3.538, puesto que la disposición se limita
a facultar —discrecionalmente— a la autoridad administrativa a imponer
sanción, de hasta un 30% del valor de la operación irregular.
"Al respecto, cabe hacer presente que esta Contraloría General, en virtud de
las atribuciones constitucionales y legales de que ha sido dotada, debe velar
porque los procedimientos sumariales se ajusten a los principios de
juridicidad y del debido proceso, establecidos en los artículos 6º, 7º y 19 Nº 3,
121
de la Constitución Política, fiscalizando que se substancien con estricto
apego al ordenamiento jurídico, emitiendo decisiones exentas de
discriminaciones arbitrarias, aplicando sanciones que se correspondan con la
gravedad de los hechos y la participación de los servidores en ellos,
resguardando el principio de proporcionalidad contemplado en el inciso
segundo del artículo 121 de la ley Nº 18.834, como se ha indicado, entre
otros, en los dictámenes Nºs. 93.878, de 2014 y 79.977, de 2015, ambos de
este origen.
122
inexistencia de un procedimiento formal sobre recepción de facturas. A ello,
debe agregarse la circunstancia que tampoco constan en el expediente los
medios probatorios en cuya virtud se habría acreditado la mala fe o la
colusión del afectado con la empresa contratista, tal como lo afirma a fojas
566 el instructor del proceso103".
123
CAPÍTULO II PRINCIPIOS DEL PROCEDIMIENTOADMINISTRATIVO SANCIONADOR
124
incluyen las dos primeras partes (potestad sancionadora e infracción) sin
alcanzar más que ocasionalmente ni la teoría de la sanción ni el
procedimiento104".
125
herramientas en la hermenéutica jurídica vinculada al derecho administrativo
sancionador.
I. Principio de escrituración
1. Concepto
126
El principio de escrituración del procedimiento administrativo es aquel que
exige que todas las actuaciones de un procedimiento administrativo consten en
medios objetivos, fidedignos y verificables, que aseguren, por un lado, la
expresión de voluntad de la autoridad administrativa y de los interesados en un
procedimiento administrativo, y, por otro lado, el derecho de los interesados de
conocer el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la
condición de interesados, y obteniendo, a su solicitud, copia autorizada de los
documentos que rolan en el expediente. Así, el principio de escrituración se
satisface, principalmente, con la generación de un expediente administrativo
donde consten todas y cada una de las actuaciones del procedimiento. La
omisión de antecedentes, documentos u otros del expediente administrativo
impide a la autoridad administrativa considerarlos en la motivación del acto
administrativo terminal.
127
expediente administrativo, escrito o electrónico, en razón de su orden de
ingreso, y deberán ser debidamente foliados.
"En principio, el acto jurídico unilateral debe hacerse por escrito, lo cual
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del órgano108.
2. Antecedentes normativos
128
— En primer término, que el procedimiento administrativo y los actos
administrativos emitidos durante la sustanciación del procedimiento se
expresarán por escrito o por medios electrónicos, a menos que su naturaleza
exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia.
129
3. Fundamento
130
En tercer lugar, la escrituración de las actuaciones y decisiones
administrativas es un medio idóneo para erradicar la arbitrariedad
administrativa o un mecanismo de la interdicción de la arbitrariedad. En efecto,
la autoridad deberá fundar y motivar sus decisiones públicas, constando sus
fundamentos jurídicos y fácticos en el acto administrativo que satisface el
principio de escrituración. Así, existiendo constancia de los fundamentos del
acto administrativo terminal del procedimiento y de las actuaciones de mero
trámite, es posible para la propia autoridad o para otra, administrativa o
jurisdiccional, controlar que las decisiones sean acordes a la normativa
administrativa aplicable.
4. Análisis práctico
110Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-11-2015. En esta parte, se encuentra
confirmada por la Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 13317-2015.
131
Superintendencia del Medio Ambiente que impuso una sanción pecuniaria,
fundándose en un antecedente que no constaba en el expediente
administrativo. En este sentido, el Tribunal señaló:
Vigésimo séptimo. Que por todo lo anterior, este Tribunal a prescindirá del
informe policial Nº 311/01099 contenido en la carpeta de la FLV como prueba
válida, toda vez que, al no encontrarse dentro del expediente que contiene el
procedimiento administrativo sancionador, no puede ser considerado como
un 'medio de prueba admisible en derecho', en los términos exigidos por el
artículo 51 de la Losma, ya que, como ya se ha expresado, la forma en que
se ha incorporado esta documentación genera un vicio de procedimiento, al
no observarse debidamente el principio de contradictoriedad".
132
de cargos, y respecto del cual la empresa sancionada no había sido informada.
El Tribunal Ambiental señaló que:
133
1.- Los plazos de vigencia de la propuesta y de la garantía de seriedad de la
oferta, anotados en los Nº 5.1.2 y 10.1 del pliego rector, respectivamente, no
guardan debida congruencia, ya que se cuentan desde la ocurrencia de hitos
distintos, lo que podría afectar el cobro de aquella caución en la hipótesis
descrita en la letra c del referido punto 10.1113".
"En este sentido, es del caso resaltar que lo que se expresa en el instrumento
que fue notificado a Hexagon AB carece de congruencia, ya que en dicho
documento pese a hacerse presente que Inapi desestima la solicitud de
registro por los mismos fundamentos de la observación de fondo formulada
en autos y que, en definitiva, 'se concede parcialmente el registro solicitado,
sólo para la cobertura que se indica a continuación', luego no especifica
respecto de qué clases de servicios existe rechazo y de cuál hay aceptación,
de modo que no era factible dar cumplimiento a un acto expedido en tales
términos114".
134
de que el respectivo inmueble ha sido desafectado del patrimonio de
afectación fiscal del Comando de Bienestar del Ejército115".
115 Dictamen Nº 634/2017. Por otro lado: "Asimismo, tampoco se incorporó al proceso el
contrato de honorarios del señor Angulo Ruiz, a objeto de determinar si este se encontraba
sujeto al cumplimiento de un horario y, en tal evento, verificar si se dio estricta observancia a
aquél y si los montos pagados por tal concepto guardaban relación con el tiempo efectivamente
laborado". Dictamen Nº 32.315/2016.
"Luego, sobre la aparente falta de congruencia que se reclama entre el llamado a concurso y
los requisitos exigidos en las bases, donde no se especificaría la necesidad de que los
postulantes contaran con formación como perfusionistas, es dable advertir que según consta
del indicado cuerpo regulador, efectivamente, al establecer las condiciones para postular, no se
señaló que el oponente debía poseer tal especialidad, resultando insuficiente la explicación que
proporciona esa autoridad sobre este punto". Dictamen Nº 36.571/2011.
En consecuencia, y atendido que del examen que se ha realizado de los antecedentes del
proceso sumarial en comento, se advierte que la investigación no se encuentra agotada, toda
vez que no se aprecian elementos que permitan sustentar las conclusiones en que se
fundamentó el sobreseimiento dispuesto a través del decreto Nº 1.541, de 2010, cabe concluir
que la Municipalidad de Macul deberá proceder a ordenar su reapertura, informando de ello a
esta Entidad de Control, en el más breve plazo". Dictamen Nº 80.514/2010.
"Por otro lado, corresponde agregar que de acuerdo al principio de escrituración, previsto en
los artículos 4º y 5º de la ley Nº 19.880, el procedimiento administrativo y los actos
administrativos a los cuales da origen, se expresarán, por regla general, por escrito o por
medios electrónicos, en tanto que conforme al inciso tercero del artículo 18 de ese
ordenamiento, todo el procedimiento administrativo deberá constar en un expediente, escrito o
electrónico, en el que se asentarán los documentos y se incorporarán las actuaciones que
indica, por lo que las explicaciones que se habrían dado al ocurrente y de las que no existe
constancia, no pueden constituir el fundamento de las decisiones adoptadas por la
Administración". Dictamen Nº 31.814/2010.
135
"Décimo. Que, fluye de lo dispuesto en el artículo 45 y siguientes de la ley
Nº 19.880, que la obligación legal de 'notificar' y 'publicar' formalmente los
actos administrativos sólo son exigibles respecto de sus destinatarios, esto
es, a quienes están dirigidos y, respecto de los cuales generan efectos
directos, mas no respecto de las comunicaciones que se dirigen entre sí los
servicios u órganos que deben informar en el marco de un procedimiento
administrativo. Por tanto, la pretensión de la reclamante, en orden a que las
comunicaciones e informes que se dirigieron entre sí, la SMA y Sernapesca,
le debían ser notificadas, carece de fundamento. Por cierto, una exigencia
enteramente distinta, es que el administrado pueda acceder en definitiva a
los antecedentes que obran en el expediente administrativo.
136
administrativo, sólo pudiendo restringirse la obligación de publicidad respecto a
terceros no interesados en el procedimiento. En este sentido señala:
137
presunto infractor, en el caso del derecho administrativo sancionador, a
conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los
procedimientos y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en el
expediente, la autoridad administrativa debe confeccionar un expediente
administrativo debidamente foliado donde consten todas las comunicaciones
oficios, cartas o resoluciones que se dirigen entre sí los servicios u órganos
administrativos, no pudiendo limitar su acceso o publicidad a los interesados
del procedimiento administrativo sancionador.
"Sexto: Que, en la especie, el artículo 154 del Código del Trabajo, contempla
el contenido mínimo del Reglamento Interno y su número 12, agregado por la
ley Nº 20.005, determinó que en dicho documento debe incorporarse
necesariamente, el procedimiento de investigación, las medidas de
protección y las sanciones a inflingirse en caso de denuncias por acoso
sexual. Por su parte, haciendo una conjugación armónica de las
disposiciones pertinentes, el artículo 156 del mismo Código, preceptúa que
tanto el mismo Reglamento Interno, como sus modificaciones deben ponerse
en conocimiento de los trabajadores treinta días antes de la fecha en que
comience a regir, lo que aparece de toda lógica si se considera que el
artículo 153 otorga el derecho de impugnación a cualquier dependiente u
organización sindical. A ello cabe agregar que el cuerpo normativo de que se
trata debe fijarse en dos sitios visibles del lugar de las faenas con la
anticipación ya señalada y entregado en un ejemplar impreso a los
trabajadores.
138
ha omitido el cumplimiento de esas formalidades, especialmente, la de
publicidad, por cuanto, aun cuando los trabajadores de la empresa
reclamante puedan acceder al Reglamento Interno por Acoso Sexual a través
de medios informáticos de uso habitual y simple, no es menos cierto que se
vulneran sus derechos de impugnación y conocimiento y, específicamente,
las exigencias previstas en el artículo 156 del Código del Trabajo, desde que
no se ha entregado un ejemplar impreso a los dependientes o no se ha fijado
en dos sitios visibles del lugar de las faenas118".
139
La normativa que fija las condiciones de utilización y uso de medios
electrónicos en procedimientos administrativos es la Ley Nº 19.799, sobre
documentos electrónicos, firma electrónica y servicios de certificación de firma.
140
constancia de los actos verbales que ejecute en la sustanciación del
procedimiento, tales como la adopción de una declaración de testigos, visitas
en terreno que realice durante el procedimiento sancionador, entre otras.
Asimismo, deberá considerar medios idóneos que aseguren que las
actuaciones verbales efectuadas por los interesados en el procedimiento
administrativo se reflejen en documentos o antecedentes escritos, fidedignos y
comprobables, que acrediten la autenticidad e integridad de ellos. Para lo cual
la autoridad administrativa deberá otorgar a los interesados todas las
facilidades para que sus actuaciones verbales puedan ser registradas e
ingresadas en el expediente administrativo.
De este modo, la autoridad, cuando ejecute actos verbales o los reciba por
parte de los intervinientes del proceso, deberá dejar constancia de todos
aquellos elementos que aseguren de manera clara e incuestionable el
141
contenido del acto administrativo o de la actuación del interesado. Para lo cual
la autoridad administrativa individualizará todas aquellas circunstancias que
sean necesarias y aseguren el cumplimiento del principio de escrituración, tales
como la fecha, el lugar, los intervinientes, las observaciones o contenido del
acto, y la suscripción del funcionario a cargo de su recepción y del regulado o
interviniente, la foliación y timbraje de las fojas, etc.
142
En razón de lo señalado, todo documento presentado en lengua extranjera
deberá constar con su respectiva traducción en el expediente administrativo,
para que no existan eventuales afectaciones a la garantía del debido proceso
administrativo y, en especial, al principio de escrituración. Asimismo, se
asegura una igualdad en el acceso a la justicia administrativa.
1. Concepto
143
La gratuidad de las actuaciones procedimentales deriva del principio de
servicialidad de los órganos públicos. En este sentido, "las actuaciones de los
funcionarios públicos constituyen la expresión de un deber y por ellas éstos
reciben una remuneración de parte del Estado. Los demás costos que puedan
generar tales actuaciones son cubiertos con los recursos que proporciona año
a año la Ley de Presupuestos del sector público123".
2. Antecedentes normativos
144
— LAIP en sus artículos 11 letra k) y 18. Indica que el acceso a la
información de los órganos de la Administración es gratuito; sin embargo, sólo
se podrá exigir el pago de los costos directos de reproducción y de los demás
valores que una ley expresamente autorice cobrar por la entrega de la
información solicitada.
145
principio, de su carácter inquisitivo. Únicamente el artículo 90 de la ley
impone el pago de los gastos que ocasionen las pruebas propuestas por el
interesado, cuyo abono podrá serle exigido, incluso anticipadamente, a
reserva de la liquidación definitiva124".
3. Fundamento
146
fondos implicaría una suerte de enriquecimiento sin causa, reprobado, por regla
general, por el ordenamiento jurídico y contrario a la ley anual de presupuesto.
4. Análisis práctico
"[...] en la especie se trata de una tarifa que no reviste el carácter de tributo, puesto que el
artículo 111 de la Ley General de Cooperativas dispone que el Ministerio de Economía,
Fomento y Reconstrucción fijará, mediante Decreto Supremo, los aranceles que las entidades
de revisión podrán cobrar a las Cooperativas por los informes que deban emitir y las
actuaciones que éstas realicen en cumplimiento de sus funciones y los valores que el
Departamento podrá cobrar a los interesados por sus propias actuaciones. Como puede
apreciarse, se trata en el fondo de aranceles que se permite cobrar por sus actuaciones al
Departamento de Cooperativas, que no constituyen un gravamen de tipo general, sino que
como se dijo una tarifa que posee una contraprestación". Agregando luego que, en efecto, "en
cuanto a la contraprestación que conlleva la fijación del arancel, ésta aparece clara en el
artículo 1º Nº 1 del tantas veces citado decreto supremo Nº 233, al establecer que las
Cooperativas deberán enterar anualmente una cuota calculada sobre la base del activo del año
inmediatamente anterior, precisando que ello lo es por las actuaciones de supervisión y
147
En segundo término, la Contraloría General de la República ha señalado,
desde larga data, que los servicios públicos pueden cobrar por los costos de
reproducción. Por ejemplo, en 1995 dictaminó sobre acceso a antecedentes de
catastros mineros lo siguiente:
"[...] si bien es efectivo que el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos, instituye que 'en el procedimiento administrativo, las
actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición en contrario', la facultad legal que tiene el Servicio
Agrícola y Ganadero para cobrar las tarifas y derechos que fija el decreto supremo antes
citado, a la que se ha aludido en las motivaciones precedentes, es precisamente una excepción
a ese principio de gratuidad". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 2951-2007.
"Decimo cuarto: Que, en consecuencia, la facultad que se le reconoce al SAG, para cobrar
por la emisión de las certificaciones que se ha venido estudiando, constituye una excepción al
principio de gratuidad a las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, según
lo dispone el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, Ley de Bases de los Procedimientos
Administrativos.... Formalmente, se requiere que tales tarifas o derechos sean fijados por
Decreto Supremo del Ministro de Agricultura, el que deberá llevar, además, la firma del Ministro
de Hacienda. (Artículo 7º de la ley Nº 18.196 de 29 de diciembre del año 1982 del Ministerio de
Hacienda, sobre Normas Complementarias de Administración Financiera, Personal y de
Incidencia Presupuestaria". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
5364-2012.
148
videogramas e información soportada en medios magnéticos, sus copias o
traspasos de contenidos126".
127 Precisado lo anterior, es dable expresar que, de los antecedentes tenidos a la vista,
consta que los cargos imputados al recurrente en el sumario, que rolan a fojas 86 y 87, se
encuentran debidamente acreditados con el mérito de diversas probanzas y, especialmente,
con el de sus propias declaraciones de fojas 11 a 13, y que, además, ellos dicen relación con
haber solicitado y recibido dinero de una usuaria para el otorgamiento de fotocopias
autorizadas de partidas que posee el Servicio, sin contar con autorización para ello, no
ingresando dichos valores en las arcas del Servicio, utilizándolos en beneficio propio; investirse
de atribuciones propias de un cargo que no le ha sido asignado, al estampar timbres en
documentos; realizar labores de cajero y recibir dinero de usuarios, durante los meses de
agosto a noviembre de 2001; y desobedecer órdenes de su superior jerárquico que le prohibían
la atención de público, ejecutando dicha actividad en el período antes señalado.
En este contexto, menester resulta puntualizar que las conductas del inculpado, en cuanto
configuran específicamente las situaciones previstas en los Nºs. 3, 5 y 8 del artículo 62 de la
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado,
cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado fue fijado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº
1/19.653, de 2000, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, importan una grave
contravención del principio de probidad administrativa, lo que, por expreso mandato del artículo
119 de la ley Nº 18.834, permite aplicarle la medida disciplinaria de destitución". Dictamen Nº
44.945/2003.
149
jurídico128. Respecto a esto último, resulta muy interesante el análisis realizado
por Excma. Corte Suprema sobre la aplicación del principio de gratuidad,
poniendo el acento en la generalidad o particularidad de la prestación o
actuación estatal, o los beneficios asociados a las actuaciones estatales en los
particulares, para identificar la legalidad del cobro. Lo anterior fue establecido
en el "Caso Cooperativa Eléctrica Charrúa":
"Que en otro orden de consideraciones cabe consignar que por regla general
los órganos de la administración actúan con recursos del Estado, por lo que
los administrados no se encuentran obligados a pagar suma alguna por los
servicios de supervisión y fiscalización que realicen los entes fiscalizadores.
Ello se desprende de lo dispuesto en el artículo 6º de la Ley Nº 19.880, sobre
Bases de los Procedimientos que rigen los actos de los Órganos de la
Administración del Estado que dispone que las actuaciones de los órganos
estatales son gratuitas pues se financian con cargo al presupuesto de la
Nación, otorgando éstos prestaciones o servicios de carácter generales. Sin
embargo, esta norma de carácter general tiene excepciones que la misma
norma se encarga de establecer al señalar que los órganos del Estado,
podrán cobrar por sus actuaciones, siempre y cuando estén debidamente
facultados por una disposición legal, cuyo es el caso de autos, pues
recordemos el inciso final del artículo 111 de la Ley General de Cooperativas
prescribe que el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción fijará,
mediante Decreto Supremo, los aranceles que las entidades de revisión
podrán cobrar a las Cooperativas por los informes que deban emitir y las
actuaciones que éstas realicen en cumplimiento de sus funciones y los
128Por otra parte, cabe tener presente que este Organismo Contralor ha señalado, entre otros,
en su dictamen Nº 32.271, de 2004, que no resulta procedente que una entidad o servicio
público perciba de terceros tarifas, fondos o aportes para llevar a cabo funciones que le
encomienda la ley, debiendo financiar el cumplimiento de dichas tareas con los recursos
consultados en su presupuesto. Ello, por cuanto en virtud del principio de gratuidad de los
servicios públicos, éstos se hallan impedidos de exigir retribución por el desempeño de las
funciones que les asigne el ordenamiento jurídico, salvo que la ley expresamente los autorice
para ello. Coincidentemente, el artículo 6º de ley Nº 19.880, que establece bases de los
procedimientos administrativos, dispone que 'en el procedimiento administrativo, las
actuaciones que deban practicar los órganos de la Administración del Estado serán gratuitas
para los interesados, salvo disposición legal en contrario'". Dictamen Nº 59.127/2007.
150
valores que el Departamento podrá cobrar a los interesados por sus propias
actuaciones.
Que para distinguir cuándo un órgano debe cobrar por sus actuaciones debe
estarse a la generalidad o particularidad de los servicios prestados por el
órgano administrativo. Así los servicios prestados a todos los ciudadanos son
esencialmente gratuitos y su gratuidad responde a fines políticos y sociales.
En cambio, aquéllos que benefician directamente a quienes lo utilizan, son
potencialmente retribuibles, lo que significa que lo equitativo es que el costo
del servicio lo soporte directamente el usuario, sea total o parcialmente,
porque de lo contrario tales gastos mediante los impuestos gravitarían sobre
la totalidad de los habitantes, en perjuicio de quienes no utilizan estos
servicios129".
151
Obras de la comuna en el año 2006. Toda vez que los antecedentes ya habían
sido archivados, la DOM condicionó la entrega al "pago previo de los costos de
desarchivo". El asunto llegó al Consejo para la Transparencia, que ordenó la
entrega, y sobre el particular señaló:
152
inc. 1º, que 'sólo se podrá exigir el pago de los costos directos de
reproducción y de los demás valores que una ley expresamente autorice
cobrar por la entrega de la información solicitada' y además que la resolución
exenta Nº 802/2002, modificada por la resolución exenta Nº 1.076/2009,
ambas del mismo Servicio reclamado, establece un cobro por el padrón
electoral alfabético en unidades que no están ligadas a los costos directos de
reproducción y que podrían incorporar otros valores, como costos de
recopilación, elaboración o procesamiento. En efecto, incrementar la cifra a
cobrar conforme la cantidad de inscripciones requeridas sólo tendría sentido
en cuanto el soporte requerido para reproducirlas fuese más caro, lo que no
parece acontecer en la especie pues un CD puede contener muchas más
que mil inscripciones, de manera que en tanto este soporte pueda contener la
información requerida el precio debería ser el mismo: el costo de ese CD132".
153
cobrar la reproducción. Pero cabe ser enfáticos sobre la materia. Los
interesados en el procedimiento administrativo sancionador solicitan copia
conforme a la LBPA, y no a la LAIP; esta última es para terceros no interesados
en el procedimiento administrativo.
1. Concepto
154
los principios señalados. En este sentido, la Contraloría General de la
República ha señalado:
lo sucesivo, deberán adoptarse todas las medidas necesarias para dar cabal cumplimiento a tal
obligación". Dictamen Nº 75.688/2016.
135 Dictamen Nº 74.289/2016.
136 Cfr. SILVA CIMMA, Enrique (1995), p. 259. Asimismo, MINISTERIO SECRETARÍA GENERAL DE LA
155
Así, la autoridad debe hacer expeditos cada uno de los trámites, evitando las
dilaciones indebidas del procedimiento administrativo.
156
abstengan de considerar todos los argumentos y pruebas que los interesados
aporten de manera legal y oportuna138".
2. Antecedentes normativos
139 LARA, José Luis y HELFMANN, Carolina (2011), p. 77. "Se advierte también demora en la
notificación a la infractora del acto administrativo que le impone la multa y en la resolución del
recurso de reposición, superándose en este último caso el plazo previsto en el inciso quinto del
artículo 59 de la ley Nº 19.880.
Tales retrasos vulneran las exigencias de los artículos 8º y 7º de las leyes Nºs. 18.575 y
19.880, respectivamente, referidas a la rapidez de los trámites de la Administración y a la
celeridad del procedimiento administrativo.
157
Lo anterior es reiterado por el artículo 8º de la LOCBGAE, al señalar que los
organismos públicos de la Administración del Estado actuarán por propia
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, o a petición de parte, cuando la
ley lo exija expresamente o se haga uso del derecho de petición o reclamo,
procurando la simplificación y rapidez de los trámites.
participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de
la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su
desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo
razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el
ordenamiento".
3. Las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las
unidades administrativas que tengan atribuida tal función serán responsables directos de la
tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos".
158
3. Fundamentos
4. Análisis práctico
159
En primer término, el impulso de oficio en virtud del cual la autoridad
administrativa deberá actuar de propia iniciativa en la tramitación del
procedimiento administrativo, en cumplimiento de las funciones que le ha
encomendado la ley, evitando cualquier dilación en su tramitación. Lo anterior
es coherente con la función de la administración pública, que está al servicio de
la persona humana y del bien común143. De este modo, la autoridad pública
tiene el deber de actuar de oficio en la persecución del bien común, el
restablecimiento de la legalidad, y la protección o reparación de los bienes
jurídicos que el legislador le ha confiado, con el objeto de esclarecer los hechos
que fundan el proceso.
143 Ver STC Nº 2693-2014. "El principio de Servicialidad del Estado reconoce la primacía
ontológica que tiene la persona respecto de éste. Pueden existir comunidades humanas que no
constituyan necesariamente un Estado, pero no puede existir un Estado sin personas. En virtud
de esa primacía ontológica, toda autoridad y funcionario público tiene como obligación, a través
de su conducta, contribuir a la promoción del bien común de 'todos y cada uno' de los
integrantes de la comunidad nacional. Esa contribución al bien común implica que tanto las
autoridades como los funcionarios públicos deben actuar de manera honesta y leal en el
ejercicio de sus funciones. Es precisamente, a través de ese ejercicio honesto y leal de sus
atribuciones dentro del marco de su competencia, que el funcionario público contribuye desde
su posición al bien común de la sociedad. Por el contrario, si un funcionario actúa utilizando sus
potestades de forma impropia y deshonesta, afecta no sólo al Estado en cuanto ente
organizacional, sino que afecta el bien común de la comunidad en su conjunto". Proyecto de
Ley de S.E. la Presidenta de la República, sobre la Probidad en la Función Pública, Boletín Nº
7616-06.
144El reconocimiento más claro del principio de oficio, en su sentido y alcance, es el artículo
24 de la Ley de Procedimiento Administrativo de Alemania, que señala:
(2) La autoridad administrativa debe tomar en consideración todos los hechos significativos
para el caso particular, incluyendo los hechos favorables a las partes.
160
el contrario, ellas podrán tener calidad de interesados, hacer presentes sus
solicitudes, observaciones y prueba, e incluso pedir la invalidación de las
actuaciones contrarias a la ley, pero, siempre, la instrucción y término del
procedimiento dependerá, única y exclusivamente, de la autoridad pública.
161
administrativas se tomen con la mayor cantidad de antecedentes, y, por otro,
que la coordinación con órganos administrativos privados y públicos disminuya
los plazos transaccionales del procedimiento, al respecto se ha indicado:
162
funcionarios de otros organismos. Lo anterior es sin perjuicio de diversas
normas administrativas que acreditan la coordinación administrativa y privada,
tales como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, que
faculta a la autoridad ambiental a coordinar y encomendar labores de
fiscalización a organismos, con competencia ambiental.
funcionarios del Banco Central de Chile, los que quedarán sujetos a su propia normativa legal
respecto de su designación".
149 Dictamen Nº 41.046/2015.
163
Francisco Bosselin Morales, por la demora en que habría incurrido la
Superintendencia del Medio Ambiente ante una denuncia en contra de la
empresa Compañía Contractual Minera Candelaria S.A., por el eventual
incumplimiento de las resoluciones de calificación ambiental:
164
iniciativa en el cumplimiento de sus funciones, procurando la simplificación y
rapidez de los trámites, como también la agilidad y expedición de los
procedimientos administrativos.
165
Nº 2/rol Nº D-039-2016, suspendió los plazos a los que se refiere la
resolución de formulación de cargos, aludiendo en sus considerandos a los
recursos judiciales que indica.
1. Concepto
166
solicitudes que guarden las mismas características y recaigan sobre la misma
materia152. Guarda relación "con el principio de economía de medios que debe
conducir el actuar de la Administración153".
2. Antecedentes normativos
167
El principio de economía procedimental está definido en el artículo 9º de la
LBPA:
Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá
consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido al efecto.
3. Fundamento
168
impulso procedimental, actuar con eficacia en su tramitación, en aras de
obtener una resolución en un plazo de carácter razonable. Sin perjuicio de lo
anterior, la autoridad deberá respetar cada una de las etapas del procedimiento
administrativo.
4. Análisis práctico
169
asegura el derecho 'a ser juzgado sin dilaciones indebidas' y el artículo 8.1 de
la CADH que expresa que 'toda persona tiene derecho a ser oída, con todas
las garantías y dentro de un plazo razonable'. Es un derecho sostenido
doblemente en los conceptos indeterminados de 'razonable' e 'indebidas'. La
determinación de un plazo supondrá el ejercicio de los derechos
fundamentales de todos, como el derecho a ser oído y con las garantías
procesales mínimas156".
"Artículo 8.1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas
garantías y dentro de un plazo razonable por un juez o tribunal competente,
independiente e imparcial, establecido por anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la
determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o
de cualquier otra índole".
170
— La conducta de las autoridades.
158 Corte IDH. Caso Genie Lancayo vs. Nicaragua. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia del
29 de enero de 1997. Serie C, Nº 30, párr. 77.
159 Ministerio Público Fiscal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (2013), p. 367.
171
el que se desarrolla un proceso: a) complejidad del asunto, b) actividad
procesal del interesado, y c) conducta de las autoridades judiciales.
160Corte IDH. Caso Vargas Areco vs. Paraguay. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de
26 de septiembre de 2006. Serie C, Nº 155, párr. 102-103.
172
prolongación de la actuación judicial interna. Si la conducta procesal del
propio interesado en obtener justicia ha contribuido en algún grado a
prolongar indebidamente la duración del proceso, difícilmente se configura en
cabeza del Estado una violación de la norma sobre plazo razonable. En todo
caso, teniendo en cuenta la complejidad del asunto y el desinterés del actor,
entre otros factores, la duración global del proceso litigioso no revestiría la
importancia necesaria para declarar la violación de los artículos que protegen
el derecho al acceso a la justicia y a las garantías judiciales. A la luz de ello
este Tribunal encuentra que carece de elementos para declarar que el
Estado de Argentina ha violado, en la especie, los artículos 8º y 25 de la
Convención Americana en cuanto consagran el derecho de obtener
respuesta, dentro de un plazo razonable, a las demandas y solicitudes
planteadas a las autoridades judiciales161".
161 Corte IDH. Caso Cantos vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 28 de
noviembre de 2002. Serie C, Nº 97, párr. 57.
162 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 7554-2015.
173
"Asimismo, cabe considerar que en virtud de los principios de eficiencia, de
eficacia y de economía procedimental, consagrados en los artículos 5º y 8º
de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, y 4º y 9º, de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la
Administración del Estado, las autoridades y funcionarios deben velar por la
eficiente e idónea administración de los medios públicos y los procedimientos
administrativos deben ser ágiles y expeditos, sin más formalidades que las
que establezcan las leyes y reglamentos.
Finalmente, cabe agregar que esa Dirección General de Aguas debe adoptar
las medidas necesarias para evitar que procedimientos como el analizado se
extiendan indefinidamente en el tiempo, como aconteció con la solicitud de la
especie presentada en el año 1989163".
174
la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la
iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo
expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo
obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión'. También se
vulneró el principio conclusivo establecido en el artículo 8º de la ley
Nº 19.880, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que
consiste en que 'la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie
sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad'. Asimismo
infringe el principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la
citada ley sobre procedimientos administrativos, que dispone que 'La
Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.
Requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que
no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la
autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de
ello al interesado. En los casos de prescripción, renuncia del derecho,
abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la
desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolución
consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso,
con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables164'".
175
con lo dispuesto en los artículos 3º y 6º del instrumento en curso, esta
Contraloría General entiende que se trata de una regularización, pues los
plazos que se indican para la presentación de los antecedentes y
determinación de los cupos que corresponden a cada sostenedor,
respectivamente, expiraron antes de que se ingresara el documento a trámite
ante este Órgano de Control.
Finalmente, cumple con expresar que el decreto con fuerza de ley Nº 2, del
Ministerio de Educación, fue promulgado el año 1998, y no como se consigna
en el Visto del documento en estudio.
Con los alcances que anteceden, se ha tomado razón del decreto del
epígrafe165".
176
incumplimiento de sus deberes de elaboración de la escritura pública
respectiva para la posterior suscripción del instrumento y materialización de
la transferencia del inmueble fiscal, manifestando en esta oportunidad su
voluntad de concretar la compraventa pendiente en los términos consultados.
177
tramitado extenso hace perder, a la sanción administrativa, su elemento
disuasivo, como se ha señalado en la jurisprudencia judicial relacionada con el
decaimiento del procedimiento administrativo. En efecto, la sanción
administrativa y su efecto disuasivo se relacionan estrechamente con la rapidez
de adopción de medidas administrativas que concluyan con el daño o peligro
del bien jurídico protegido.
Ante la dilación indebida, será fundamental que concurran los remedios que
ha dispuesto el ordenamiento jurídico administrativo. En primer término, y como
ha señalado el órgano contralor, si bien los plazos del procedimiento no son
fatales, su incumplimiento puede dar origen a las responsabilidades
administrativas que correspondan168. En segundo término, cuando la tardanza
es excesiva y se cumplan las condiciones dispuestas por la jurisprudencia
judicial podemos estar en presencia de un caso de decaimiento del
procedimiento administrativo sancionador169. Cuestión que será tratada como
una de las formas de término anormal del procedimiento, en el capítulo
168Dictamen Nº 79.826/2011.
169 La literatura clásica chilena de derecho administrativo, donde se encuentran doña Doris
Piccini, don Hugo Caldera, doña Mónica Madariaga, don Enrique Silva Cimma, entre otros, ha
señalado que el acto administrativo decae cuando desaparecen los presupuestos de hecho y/o
de derecho que movieron a la Administración al emitirlo o porque se hace inutilizable. En sus
efectos, el decaimiento sólo producirá una inexistencia sobreviniente, pero únicamente de los
efectos del acto, pues éste, a lo menos desde el punto de vista formal, continuaría vigente,
aunque estéril. Por otro lado, desde diciembre del año 2009 la Excma. Corte Suprema de
manera uniforme ha señalado que cuando un organismo administrativo instruye un
procedimiento administrativo sancionador y demora excesivamente la formulación de cargos, la
notificación de los mismos, la resolución del procedimiento administrativo de sanción,
incluyendo los recursos administrativos, más allá de los plazos establecidos en la ley Nº 19.880
del artículo 27, que se refiere al plazo de duración del procedimiento administrativo, que es de
seis meses, y el artículo 53, que dispone un plazo de dos años para la invalidación o el plazo
de prescripción de la sanción administrativa, el máximo tribunal señala que "decae el
procedimiento sancionador administrativo".
178
vinculado a las reglas generales del procedimiento sancionador. Asimismo,
algunas normas, como las de la Superintendencia de Educación, han creado la
institución de la caducidad del procedimiento.
V. Principio de contradictoriedad
1. Concepto
180
de contradicción puede hablarse en dos sentidos diferentes: por un lado,
como exigencia de que el inculpado esté presente y pueda intervenir en la
actividad probatoria y, por otro, como criterio formal en virtud del cual la
actividad procesal habría de estructurarse como una pugna entre sujetos
procesales en posiciones opuestas ante un juzgador que asume una posición
meramente expectante' (Jaime Vegas Torres, 'Presunción de Inocencia y
Prueba en el Proceso Penal', Distribuciones de la Ley S.A., 1993, página
34)172 ".
2. Antecedentes normativos
181
Por otro lado, el principio de contrariedad también está reconocido en el
Derecho Comparado, aunque debemos prevenir que es recogido con distintas
terminologías. En México, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo lo
reconoce como la obligación de la Administración de recibir pruebas y alegatos
y a tomarlos en cuenta al momento de dictar resolución173. En Argentina, es
reconocido por la doctrina y jurisprudencia como el principio de
contradicción174. Mismo término es seguido por la Ley de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de
España175.
3. Fundamentos
173 "Artículo 16. La Administración Pública Federal, en sus relaciones con los particulares,
tendrá las siguientes obligaciones: [...]
V. Admitir las pruebas permitidas por la ley y recibir alegatos, los que deberán ser tomados
en cuenta por el órgano competente al dictar resolución.
4. En cualquier caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los interesados en el
procedimiento".
182
Este principio del derecho administrativo se deriva del derecho a ser oído por
la autoridad pública. La referida garantía consagra el derecho de toda persona
a ser oída en cualquier clase de procedimiento con las debidas garantías y
dentro del plazo razonable determinado legalmente, por un tribunal o autoridad
competente, independiente e imparcial.
176 "122. El examen requerido en el presente caso amerita que la Corte precise el alcance del
derecho a ser oído establecido en el artículo 8.1 de la Convención Americana. Ese derecho
implica, por un lado, un ámbito formal y procesal de asegurar el acceso al órgano competente
para que determine el derecho que se reclama en apego a las debidas garantías procesales
(tales como la presentación de alegatos y la aportación de prueba). Por otra parte, ese derecho
abarca un ámbito de protección material que implica que el Estado garantice que la decisión
que se produzca a través del procedimiento satisfaga el fin para el cual fue concebido. Esto
último no significa que siempre deba ser acogido sino que se debe garantizar su capacidad
para producir el resultado para el que fue concebido.
136. A partir de dichos antecedentes, este Tribunal considera que para garantizar que
efectivamente los peticionarios fueran oídos en sus reclamos, a través de este procedimiento
especial, era necesario que el órgano encargado de resolver las peticiones pudiera analizar el
consentimiento de forma completa, porque la ausencia de consentimiento era un requisito
determinante para acceder a los derechos contemplados en el artículo 31 de la ley Nº 17.613.
Dicho análisis incluye la valoración de todos los alegatos de los peticionarios que significaran
una afectación al consentimiento, tales como los vicios que lo pudieran invalidar y la falta de
información veraz y completa por parte de los Bancos de Montevideo y La Caja Obrera. Ese
183
Asimismo, el Excmo. Tribunal Constitucional ha consagrado que el principio
de contradictoriedad es un elemento esencial de los procedimientos
administrativos, en tanto asegura el derecho a defensa de los ciudadanos e
interesados ante los actos ante la autoridad administrativa177.
4. Análisis práctico
análisis debió tomar en cuenta no sólo aquellos elementos que permiten construir el
consentimiento, tales como un contrato de administración de inversiones o instrucciones
particulares para la transferencia, sino también aquellos que lo podrían invalidar o afectar,
como lo serían los alegados vicios al consentimiento.
Corte IDH. Caso Barbani Duarte y otros vs. Uruguay. Fondo, reparaciones y costas.
Sentencia del 13 de octubre de 2011. Serie C Nº 234, párr. 122, 136 y 142.
177STC Nº 808. Asimismo, STC Nº 1411, Nº 1437, Nº 1438, Nº 1393, Nº 1473, Nº 1429 y Nº
1449.
184
En relación al primero de ellos, como se explicará con detalle en el análisis
de la garantía del debido proceso, existe una corriente jurisprudencial del
Excmo. Tribunal Constitucional que señala que el respeto de la
contradictoriedad, entendida como el derecho a presentar libremente
descargos ante las autoridades, es un elemento "esencial" de la garantía del
debido proceso. Así, la administración siempre debe dar cumplimiento al
principio de contradictoriedad, oyendo a las partes interesadas del
procedimiento administrativo antes de resolver un asunto objeto de su
conocimiento. Es importante recalcar este punto, porque el "trámite de
audiencia" no está reconocido con carácter general en la LBPA, pero para la
jurisprudencia señalada es fundamental su aplicación178.
185
a quien aparece como deudor de acuerdo con la información proporcionada
por el Administrador del Fondo Solidario de Crédito Universitario, ejercitar ni
ante la Tesorería ni ante un tribunal de justicia otro medio de defensa que no
sea la prueba del pago de la obligación y siempre que conste en un
certificado emitido por el mismo ente cuya información es título suficiente
para retener fondos de la devolución anual de impuestos".
180 "Esta Contraloría General ha debido abstenerse de tomar razón de las resoluciones Nº
462, de 2008 y 15 y 16, de 2009, de la Dirección General de Obras Públicas, que sancionan a
las sociedades que indican, con la suspensión, por el tiempo que señalan, del Registro de
Contratistas y de Consultores, según el caso, del Ministerio de Obras Públicas, por cuanto no
se ajustan a derecho.
En efecto, en la especie no consta que se haya dado cumplimiento a principios básicos del
procedimiento administrativo, como son el de contradictoriedad y el de impugnabilidad,
consagrados expresamente en la ley Nº 19.880, que establece las bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del 'Estado.
186
La Contraloría General de la República también ha señalado, como parte
integrante del principio de contradictoriedad en los procedimientos
sancionadores, que, de manera previa a la presentación de descargos, los
interesados puedan conocer los antecedentes, documentos y pruebas que
obran en el procedimiento181.
181 "Ahora bien, es menester hacer presente que las exigencias de racionalidad y justicia que
tanto la Constitución Política de la República como la aludida ley Nº 18.575 efectúan, suponen
que en el desarrollo de los procedimientos tendientes a determinar la concurrencia de
responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos, se aseguren las condiciones para
que el inculpado pueda desplegar una debida defensa en relación a las actuaciones que se
verifiquen, lo que implica garantizar su acceso -personal o por medio de su representante- a las
pruebas que se rindan.
Así, en virtud de las consideraciones expuestas, cumple esta Contraloría General con indicar
que el inculpado en un sumario administrativo regido por el Estatuto Administrativo tiene
derecho a presenciar, asistido por su abogado, las declaraciones de testigos verificadas en el
término probatorio del proceso". Dictamen Nº 6.120/2010.
187
procedimientos administrativos que contienen plazos u oportunidades
específicas para realizar actuaciones, tales como los descargos, la solicitud y
presentación de prueba, la presentación de programas de cumplimiento,
autodenuncias, entre otras materias. Sobre el particular, la Contraloría General
de la República ha recordado en varias oportunidades la plena vigencia de la
preclusión procesal en materia administrativa182.
"Ahora bien, efectuado el análisis del expediente sumarial, se advierte que el aludido servidor
interpuso un recurso de reposición respecto de la resolución exenta Nº 4.230, de 2011, que
aplicó la anotada sanción, el cual fue rechazado por la autoridad, toda vez que, según se
informa en la nota interna 4A/Nº 409, de 2011, incluida en el legajo examinado, el sumariado ya
lo habría deducido con anterioridad, por lo que su ulterior presentación debía tenerse por no
efectuada, al haber operado la preclusión del derecho para ejercer ese medio de impugnación".
Dictamen Nº 76.659/2011.
188
inculpados (terceros interesados), conforme el artículo 17 de la LBPA, pueden
hacer alegaciones en toda etapa del procedimiento, quedando el inculpado en
un desventaja procesal de defensa ante eventuales acusaciones o
presentaciones que puedan hacer terceros interesados a lo largo del
procedimiento. Al respecto, la sentencia falló:
189
para este caso en particular, la acción de la Superintendencia fue ilegal por
violación de las disposiciones antes dichas, lo que a su turno implica una
violación de las garantías constitucionales respectivas. El derecho a defensa
en el procedimiento sancionatorio, en otras palabras, no se agota con los
descargos, pues éstos están establecidos en favor del supuesto infractor y no
como una limitación a sus capacidades de defensa183".
Por otro lado, la doctrina ha sido crítica sobre el derecho "sin preclusión" o
"fecha de término" para presentar alegaciones, señalando:
190
proposición de los distintos medios de prueba (vid STC 101/1989, de 5 de
junio)185 ".
Sobre el particular, y a juicio del autor, cabe tener presente que lo relevante
en relación al principio de contradictoriedad es que las partes tengan la
oportunidad de ser oídas, y en la medida en que los procedimientos
administrativos generales y especiales contengan oportunidad procesal para
ello, no es posible permitir la realización de descargos en cualquier etapa, y
obligar a la Administración a hacerse cargo de dichas alegaciones. En efecto,
una interpretación extensiva del derecho a presentar alegaciones o del principio
de contradictoriedad podría dilatar el procedimiento administrativo y afectar de
este modo los principios de celeridad, eficiencia y economía procedimental. En
tanto, el inculpado o los interesados podrían constantemente agregar nuevos
antecedentes y alegaciones con el solo objeto de dilatar o entorpecer el
procedimiento.
191
obstáculos, ni les garantiza conducir sus defensas conforme a su leal saber y
entender. Un entendimiento así de absoluto del derecho a defensa impediría
toda regla procesal que sujetara la defensa a ciertos plazos, ritualidades o
limitaciones. Con ello se haría imposible toda regla procedimental, no
pudiendo alcanzarse la justicia y racionalidad de los procedimientos que la
Constitución Política de la República exige al legislador. El derecho a la
defensa está efectivamente garantizado por la Constitución Política de la
República, pero debe ejercerse en conformidad a la ley. La Constitución
Política de la República no prohíbe reglas de ritualidad procesal; sólo les
exige que permitan la defensa y garanticen racionalidad y justicia186".
192
legal así lo permita expresamente —la que de existir no dudaría en tachar de
inconstitucional—, la imposición de tales sanciones 'de plano' [...]187".
193
"Segundo: Que, en su oportunidad, la Resolución Nº 3 de la Agencia de
Cooperación Internacional de Chile, a través de la cual se aplica la medida
disciplinaria a la recurrente, fue objeto de examen de legalidad por la
Contraloría General de la República y dicha entidad representó a la referida
agencia que no se ajusta a derecho el procedimiento disciplinario que
culminó con la destitución, por cuanto no se elevó previamente a la categoría
de sumario administrativo contraviniendo de esta forma el artículo 126 inciso
sexto del Estatuto Administrativo, por lo que ordenó subsanar la observación
indicada. Junto con lo anterior se hizo cargo de las otras alegaciones de la
recurrente, desestimándolas, según consta a fojas 29.
194
específicamente el derecho a la defensa, que proscribe cualquier
indefensión; el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el
sometido a procedimiento sancionador; y el derecho a utilizar los medios de
prueba adecuados para la defensa (por todas, STC74/2004, de 22 de abril,
FJ 3). Igualmente se ha destacado que la vigencia del principio de
contradicción, al igual que sucede con el resto de las garantías
constitucionales que conforme al art. 24.2 CE ordenan el ejercicio de la
potestad sancionadora de la Administración, se predica precisamente del
procedimiento administrativo sancionador, en el que, como manifestación que
es del ius puniendi del Estado, debe garantizarse el ejercicio sin trabas de las
garantías de defensa de relieve constitucional. Lo expuesto comporta,
también, que el posterior proceso contencioso no pudo subsanar la infracción
del principio de contradicción en el procedimiento sancionador, pues, de otro
modo, no se respetaría la exigencia constitucional de que toda sanción
administrativa se adopte a través de un procedimiento que garantice los
principios esenciales reflejados en el art. 24.2 CE (por todas, STC59/2004, de
19 de abril, FJ 3).
195
que, después de la primera sanción impuesta al establecimiento, volvían a
repetirse las mismas circunstancias de incumplimiento de las condiciones de
la licencia. A partir de ello, sin que tampoco conste que se diera traslado de
dicha propuesta a la entidad recurrente, y tras la conformidad de la Comisión
Informativa de Urbanismo, el Alcalde asistido de la Comisión del Gobierno,
por Acuerdo núm. 478/1994, de 22 de julio, resolvió retirar temporalmente la
licencia al establecimiento por un período de seis meses, con la consiguiente
clausura del mismo.
196
"5º Que atendiendo a estos conceptos y para lo que ha de resolverse, es
menester asentar que el Informe Policial Nº 476 que sirve de antecedente a
la resolución recurrida y la propia resolución exenta Nº 77/2017, si bien
refieren la participación del amparado en 'actividades antisistémicas', carecen
de una descripción fáctica de la conducta que se le atribuye, consistente en
hechos positivos y objetivos concretos, que permitan sustentar que la
permanencia en Chile del amparado sería contraria a los intereses de Chile o
constituiría un peligro para el Estado.
197
casos en que existe más de un interesado. En este sentido, la autoridad, antes
de resolver, debe oír las posiciones de todas las partes que puedan tener
interés en el asunto. El autor argentino Agustín Gordillo lo explica de la
siguiente forma:
198
"Hace presente que la empresa Transmisora Eléctrica del Norte S.A. solicitó
a la Seremi la constitución de una servidumbre administrativa —que dio lugar
al expediente administrativo Nº 569.398—, sobre terrenos fiscales donde se
emplaza una concesión minera de propiedad de la sociedad recurrente. Por
tal motivo, requirió a la mencionada Secretaría Regional hacerse parte de
ese procedimiento, lo que le fue rechazado a través de la resolución cuya
legalidad objeta (...).
199
la presentación previa de descargos y el derecho a ser oído durante la
tramitación de un procedimiento194. Ambos son complementarios, pues las
decisiones de la autoridad siempre deben ser razonadas y tomadas con miras
a satisfacer el interés general de la sociedad.
No obsta a la conclusión anterior lo dispuesto en los artículos 18 y 20, inciso primero, del
citado decreto ley, de acuerdo a los cuales los terceros que pretendan impugnar la solicitud de
regularización o la inscripción practicada sólo podrán hacerlo mediante su oposición, dentro del
plazo de treinta días antes descritos, pues dichas normas deben interpretarse conforme con los
preceptos constitucionales y los principios recogidos en la ley Nº 19.880, que conforme a la
Constitución Política sólo establece las 'bases' de los procedimientos administrativos.
En ese sentido, debe entenderse que la impugnación a que alude el artículo 18, recién
citado, corresponde a aquella que se dirige en contra de las decisiones formales del servicio,
ya sea de la resolución que acepta la regularización y ordena las publicaciones del artículo 11,
o bien, de la que ordena la inscripción en el conservador de bienes raíces correspondiente, sin
que ese artículo 18 impida efectuar presentaciones en otras etapas de la tramitación, lo que
tampoco altera la naturaleza de este procedimiento y que, por el contrario, permite a la
autoridad administrativa decidir con mayores elementos de juicio la materia sometida a su
conocimiento. Ello es consistente también con el criterio contenido en los dictámenes Nº 16.766
y 25.469, ambos de 2013".
200
1. Concepto
201
'Toda actuación administrativa ha de tener inexcusablemente una base
moral. En esto ocurre lo mismo que en el ámbito del Derecho Privado: nada
es concebible y aceptable sin un sustrato ético. La moral es y debe ser la
base de toda actividad de la Administración.
202
2. Antecedentes normativos
203
que regula el lobby y las gestiones que representen intereses particulares ante
las autoridades y funcionarios, cumple un rol fundamental para asegurar la
imparcialidad de los funcionarios públicos o la eventual existencia de conflictos
de interés198.
3. Fundamentos
El Estado y cada uno de los funcionarios que lo componen deben velar por el
bien común, por sobre sus intereses personales, en virtud de los principios de
servicialidad y probidad pública199. En este sentido, "las autoridades y
funcionarios deben ejercer sus labores con imparcialidad y objetividad frente a
las personas que concurren ante la Administración, ya sea para ejercer un
derecho o para cumplir una obligación. Dichas autoridades y funcionarios no
pueden favorecer o privilegiar a algunos interesados en desmedro de otros o
del interés general. Es consustancial a un régimen democrático que la
autoridad pública actúe con objetividad. Si la persona que resolverá un asunto
tiene intereses comprometidos en él, sea directa o indirectamente, difícilmente
podrá ser imparcial; por eso debe abstenerse de intervenir200".
204
" [...] el primigenio y más fundamental deber de todo funcionario, y en grado
más exigente aún respecto de las autoridades, es el de observar la probidad
administrativa, principio general de Derecho Público en el que se cimenta la
excelencia y la consiguiente perduración y perfeccionamiento de la
democracia representativa y de todo el sistema republicano, caracterizado
por la responsabilidad de funcionarios y autoridades (artículos 6º y 7º
Constitución Política del Estado). [...] Debe destacarse que la observancia de
la probidad no constituye una mera obligación funcionaria, sino que,
conforme al texto legal, continua siendo un 'principio', vale decir 'un estándar
que ha de ser observado, porque es una exigencia de la justicia, de la
equidad o de alguna otra dimensión de la moralidad' (J. Carlos Cassagne,
Los Principios Generales del Derecho en el Derecho Administrativo, pág. 27)
[...].
205
"Decimocuarto: Que la probidad está consagrada como principio en la
Constitución (artículo 8º). Todas las funciones públicas, independientemente
de que las realice un funcionario público o un particular encomendado por el
Estado para ese propósito, están vinculadas a un cumplimiento estricto del
principio de probidad en todas sus actuaciones (artículo 8º, inciso primero).
206
"El principio de abstención —también conocido como de implicancia— no
tiene como destinatario a un órgano [...] administrativo, sino que en lo
medular se dirige a la persona natural que es titular o que por otras razones
se encuentra ejerciendo un cargo público, para que evite actuar dentro de un
procedimiento administrativo específico, de forma tal de mantener incólume
la necesidad de que las personas naturales que intervengan por la
Administración mantengan la debida imparcialidad sobre los derechos e
intereses en juego, así como la suficiente libertad de juicio y decisión 205".
4. Análisis práctico
207
Administración del Estado—, en cuanto consagra el principio de
imparcialidad, prescribiendo que la Administración debe actuar con
objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación,
tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que
adopte206".
" [...] devuelve resolución del Servicio de Salud Metropolitano Occidente, que
impone diversas medidas disciplinarias a funcionarios de determinado
hospital, por cuanto, la persona designada como fiscal instructor del sumario,
es el mismo funcionario que emitió el informe sobre revisión y análisis de hoja
clínica del paciente que se indica y que originara el sumario por la atención
deficiente de que aquél fuera objeto, por lo que ese fiscal, no reúne los
requisitos de imparcialidad y objetividad necesarios para el desempeño de
ese cargo, ya que adelantó juicios sobre responsabilidad de los funcionarios
de que se trata208".
208
firmó dicho acto administrativo, por lo que habría participado en al menos una
actuación que, precisamente, es objeto de investigación, no obstante lo cual
aceptó ese cargo, cuestión que le resta imparcialidad y que podría implicar
un compromiso de las normas sobre probidad administrativa que contempla
el ordenamiento jurídico, en especial, el deber de abstención a que se refiere
el artículo 62, Nº 6, de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases
Generales de la Administración del Estado.
"71. De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de
Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros
órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando
la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal
competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier
autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte
considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente
jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido
proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana". Corte IDH. Caso del
Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr. 71.
209
"131. Pese a que el Estado alegó que en Panamá no existía carrera
administrativa al momento de los hechos del caso (diciembre de 1990) y que,
en consecuencia, regía la discrecionalidad administrativa con base en la cual
se permitía el libre nombramiento y remoción de los funcionarios públicos,
este Tribunal considera que en cualquier circunstancia en que se imponga
una sanción administrativa a un trabajador debe resguardarse el debido
proceso legal. Al respecto es importante distinguir entre las facultades
discrecionales de que podrían disponer los gobiernos para remover personal
en función estricta de las necesidades del servicio público, y las atribuciones
relacionadas con el poder sancionatorio, porque estas últimas sólo pueden
ser ejercidas con sujeción al debido proceso.
210
defensa. Una vez impuesta la sanción, el funcionario público podía solicitar
su reconsideración a la misma autoridad que lo había despedido, así como
apelar ante el superior jerárquico de dicha autoridad. Sin embargo, consta en
el acervo probatorio de este caso que no todos los recursos interpuestos
fueron siquiera contestados, lo cual implica una violación al derecho de
recurrir212".
212 Corte IDH. Caso Baena, Ricardo vs. Panamá. Fondo, párrs. 131-133.
213 Sentencia del Tercer Tribunal Ambiental, rol Nº R-22-2015.
211
En relación al deber de abstención, la Contraloría ha emitido diversos
dictámenes en el último período, debido al conjunto de críticas que han surgido
con ocasión del conocimiento de conflictos de interés entre las autoridades
públicas y el mundo económico privado o mundo empresarial en la sociedad
chilena.
Por otro lado, destaca el "Caso Cascadas". Don Aldo Motta denunció un
eventual conflicto de interés y la consecuente inhabilidad que afectaría al
Superintendente de Valores y Seguros para conocer y resolver el
procedimiento administrativo sancionador denominado "Operaciones
relacionadas a las Sociedades Cascadas", sustanciado en contra de la
Sociedad Química y Minera de Chile S.A. La duda que existía era la relativa a
la imparcialidad necesaria para conocer del asunto del Superintendente de
Valores y Seguros, ya que era titular de fondos que ascendían a la suma de $
736.047.799, que voluntariamente ha depositado en la administradora de
fondos de pensiones AFP Habitat S.A. a título de Aporte Previsional Voluntario
y de cuotas de cotizaciones voluntarias en su cuenta de capitalización
individual. Lo anterior en razón de que tal entidad financiera había actuado
como denunciante en el referido procedimiento sancionador.
212
instrumentos antes mencionados importan una inhabilidad para conocer y
resolver el procedimiento administrativo a que alude el peticionario, y si el
denunciado ha hecho primar en sus actuaciones su interés particular por sobre
el interés general. Al respecto señaló:
213
empleador del director. Al respecto, el órgano contralor señaló que la causal de
abstención del Nº 5 del artículo 12 de la ley Nº 19.880, se restringe únicamente
a las relaciones de servicios directas. De este modo, no es aplicable al caso
concreto, porque la relación laboral es aguas abajo216.
216 "Son motivos de abstención, el previsto en dicho artículo 12, inciso segundo, Nº 5,
consistente en 'Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales
de cualquier tipo y en cualquier circunstancia o lugar', hipótesis que, en opinión de los
ocurrentes, afectaría al Director del Servicio de Impuestos Internos en relación con la empresa
'La Polar', por cuanto habría prestado servicios en la firma consultora 'Price Waterhouse
Coopers', que asesoraría a la primera.
Al respecto, debe precisarse que la implicancia prevista en el citado artículo 12, inciso
segundo, Nº 5, de la ley Nº 19.880, se produce en relación con la persona natural o jurídica
'interesada directamente' en el respectivo procedimiento, condición que no se verificaría, en la
especie, respecto de la empresa 'La Polar', en la medida que no aparece que el Director de
Impuestos Internos haya proporcionado a esa firma los servicios de que se trata, sino, según
afirman los ocurrentes, a otra persona jurídica, esto es, la firma 'Price Waterhouse Coopers'".
Dictamen Nº 68.808/2011.
214
Asimismo, la Contraloría General de la República ha señalado que las
solicitudes de abstención se pueden concretar en cualquier momento del
procedimiento:
218 Dictamen Nº 47.506/2009. Sin perjuicio de lo anterior, el artículo 132 de la LEA señala:
"Artículo 132.- Los funcionarios citados a declarar por primera vez ante el fiscal, en calidad de
inculpados, serán apercibidos para que dentro de segundo día formulen las causales de
implicancia o recusación en contra del fiscal o del actuario". Misma norma está establecida en
el artículo 130 de la Ley Nº 18.883, que establece el Estatuto Municipal. Lo anterior es sin
perjuicio de que los actos que funden la inhabilidad se relacionen a hechos posteriores a la
declaración como inculpado. En ese caso, en cualquier momento se podrá hacer presente la
inhabilidad".
215
Además, esta Contraloría General no advierte el interés personal que pudiera
haber tenido el referido servidor en la resolución de los asuntos que indican
las peticionarias, pues la sola circunstancia de encontrarse pendiente un
litigio basado en decisiones de la Administración del Estado, no configura,
respecto de quien las ha adoptado en el marco de sus atribuciones, un
interés de ese tipo que pueda afectar la resolución de cualquier asunto
sometido a su conocimiento y que, a su vez, tenga alguna relación con el
litigio.
216
Tribunal Constitucional vs. Perú", señaló, en relación al derecho a un recurso
efectivo, que violaba el derecho a ser enjuiciado imparcialmente el hecho de
que los jueces que fallaran el recurso judicial hayan estado previamente
involucrados en el proceso de destitución de algunos magistrados:
Por otro lado, en el año 1993, en el "Caso Patricia Verdugo con Municipalidad
de Santo Domingo", se sentenció que no inhabilita a la autoridad administrativa
que aplica la sanción la circunstancia de declarar como testigo en la
sustanciación del procedimiento administrativo:
220 Corte IDH. Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Fondo, reparaciones y costas, párr.
96.
221 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, rol Nº 23-1994.
217
fiscales instructores y actuarios de un procedimiento administrativo
sancionador:
218
Finalmente, la jurisprudencia judicial ha indicado que el principio de
independencia e imparcialidad se cumple en los procedimientos administrativos
con la existencia de una etapa judicial, en tanto la existencia de dos etapas
claramente diferenciadas en cuanto a procedimiento, la primera seguida en
sede administrativa y la segunda, en sede jurisdiccional, resultan ser
suficientes:
compromete la independencia con que los funcionarios del Servicio deben realizar sus
funciones, afectándose de tal manera el principio de probidad administrativa;
8º) Que, además, el término ExpreSiiones que como se dijo, aparece en la portada de la
revista, incluye la sigla SII con que se conoce al Servicio de Impuestos Internos, pues ésta así
se identifica en sus actuaciones oficiales, lo que nuevamente tiende a crear una confusión
indebida, alterando el señalado principio de probidad administrativa;
9º) Que, por otro lado, cabe agregar a lo ya expuesto, que en la mencionada publicación se
contiene una página editorial denominada, con letras destacadas Editorial Aneiich, además de
varios artículos referidos a la misma Asociación y al Servicio, lo que implica que la recurrente
tiene una participación destacada en la misma, por lo que carece por entero de trascendencia
que la marca comercial haya sido arrendada y que la publicación se haga por un tercero;
10º) Que, finalmente, hay que destacar que los funcionarios del Servicio de Impuestos
Internos desarrollan funciones de fiscalización, en el ámbito tributario, a todos los
contribuyentes del país, entre los cuales se encuentran, indudablemente, los avisadores, por lo
que éstos son eventuales sujetos de investigación. Por ello es que no resulta procedente
efectuar comparaciones entre la Asociación recurrente y otras Asociaciones de empleados
públicos, dada la propia naturaleza de los actos que deben llevar a cabo los empleados fiscales
pertenecientes a otras reparticiones públicas, distintos de los pertenecientes al Servicio de
Impuestos Internos, de función esencialmente fiscalizadora, según puede desprenderse de lo
que estatuye la Ley Orgánica de dicha entidad, particularmente en su artículo 1º". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 3658-2003.
219
habiendo estado además en condiciones de impugnar lo resuelto en sede
jurisdiccional224".
1. Concepto
— Investidura regular;
— Competencia;
220
— Forma;
— Fin, y
— Motivación.
La forma como elemento del acto administrativo tiene un doble sentido; por
un lado, se refiere a las formalidades propias del acto administrativo como son
la fecha, el tipo (resolución, oficio, ordinario, carta, etc.), el número, la firma,
etc., y, por otro lado, la forma como conjunto de normas que regulan la
tramitación de un procedimiento administrativo, por ejemplo, los descargos, las
pruebas, las notificaciones, etc.
2. Antecedentes normativos
221
3. Fundamento
4. Análisis práctico
Con respecto a lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 13, es decir, los
vicios que invalidan los actos administrativos deben versar sobre sus aspectos
esenciales y afectar los intereses de terceros. Sobre esto, la Corte Suprema en
222
el "Caso Norma de Calidad Primaria para Material Particulado Respirable,
MP10" señaló:
223
Universidad Católica de Valparaíso" XL, Valparaíso, Chile, 2013, 1er
semestre, pág. 579)227 ".
Sin embargo para que dicho error pueda ser considerado como fundamento
de un vicio de procedimiento, se requiere que haya sido determinante para la
decisión adoptada, lo que debe entenderse en el contexto de lo dispuesto en
el artículo 13 inciso 2º de la ley Nº 19.880, que prescribe que el vicio de
procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo
224
cuando recae en algún requisito esencial del mismo y que genera perjuicios
en el interesado.
225
administrativos de efectos individuales deben notificarse a los interesados
conteniendo su texto íntegro y por carta certificada o personalmente, en las
condiciones previstas en esos preceptos, conforme al criterio sustentado en
el dictamen Nº 60.656, de 2011.
En este sentido, es del caso considerar, por una parte, que el artículo 19 de
la ley Nº 19.880 admite que el procedimiento administrativo se realice a
través de técnicas y medios electrónicos y, por otra, que la letra a) del
artículo 30 del mismo ordenamiento menciona entre los datos que debe
contener la solicitud que inicie un procedimiento de ese tipo, la identificación
del medio preferente o el lugar a considerar para los efectos de las
notificaciones.
226
notificación se concreta el derecho a defensa del inculpado. Similar regulación
es la que presentan otras normas especiales de procedimiento de sanción,
como la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente.
232 Así, se ha establecido como esencial: "(i) Una formulación de cargos precisa y sostenida en
una investigación previa por la cual el administrado pueda tomar cabal conocimiento de las
infracciones que se le imputan, así como de los fundamentos objetivos que sustentan tales
imputaciones; (ii) La oportunidad para formular descargos, bien allanándose a los cargos
formulados por la Administración, bien formulando alegaciones que incorporen nuevos
elementos de juicio a ser tenidos en cuenta por el respectivo servicio al momento de emitir el
acto terminal; (iii) En su caso, la oportunidad para aportar documentos o rendir prueba que
también deberá ser considerada por el respectivo instructor del procedimiento". Sentencia de la
Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 644-2016.
227
Por último, respecto del artículo 17, letra c), del cuerpo legal aludido, esto es,
que las personas pueden eximirse de presentar documentos que ya se
encuentren en poder de la Administración, en específico, que los
antecedentes requeridos para acreditar la calidad de ciudadano del
recurrente se habrían encontrado en poder de la respectiva entidad edilicia,
es necesario tener presente, además de lo ya expuesto, que al momento de
efectuar la postulación de la especie, el señor Lidid Roa prestaba servicios en
calidad de docente, mientras que el cargo concursado de que se trata,
corresponde a funciones docente-directivas, ambas, con requisitos diversos
que deben acreditarse en cada caso, en forma íntegra.
1. Concepto
228
separación de poderes del Estado, asegurando la generación de frenos y
contrapesos entre las diversas autoridades públicas.
229
2. Antecedentes normativos
230
"Artículo 54. Interpuesta por un interesado una reclamación ante la
Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los
Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya
transcurrido el plazo para que deba entenderse desestimada.
236 "Cuarto: Que el artículo 9º de la ley Nº 18.575 establece que los Actos Administrativos
serán impugnables mediante los recursos que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el
de reposición ante el mismo órgano del que emanó; y cuando proceda, el recurso jerárquico
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de las acciones judiciales a que haya lugar. Por
su parte, el artículo 54 de la ley Nº 19.880 dispone que interpuesta una reclamación ante la
Administración no puede el mismo reclamante deducir igual pretensión ante los tribunales de
justicia mientras aquélla no haya sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba
entenderse desestimada. Agrega luego esta disposición, que planteada la reclamación se
interrumpirá el plazo para ejercer la acción constitucional.
Quinto: Que de lo anterior aparece que la ley Nº 18.575 establece la procedencia de los
recursos y la ley Nº 19.880 consagra los efectos de ellos, señalando expresamente el artículo
54 que la interposición de los recursos administrativos interrumpe el plazo para el ejercicio de
la acción jurisdiccional, norma que de acuerdo a lo que dispone el artículo 1º de dicha ley es
supletoria al caso de autos". Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº
3116-2016.
231
impugnación, pero si se va a acudir a la vía administrativa, ésta siempre
operará con anterioridad al conocimiento judicial del conflicto. Dicho de otro
modo, si bien el legislador no exigió el agotamiento de la vía administrativa
como requisito de admisibilidad de la impugnación judicial, ésta se hallará
disponible una vez cerrada la fase administrativa si se la ha de utilizar como
primer camino de reclamo, o desde el inicio si es que se opta directamente
por acudir a la sede judicial.
"Sexto: Que el inciso final del artículo 54 antes transcrito establece una
prelación para el conocimiento de las impugnaciones de los actos
232
administrativos, imponiendo al efecto un deber legal a la Administración de
inhibirse si el interesado deduce una acción jurisdiccional relativa a la misma
pretensión [...]. En tal perspectiva cabe subrayar que el verbo inhibir
empleado por el legislador en el artículo 54 significa, en conformidad a la
definición contenida en el Diccionario de la Lengua Española, 'impedir o
reprimir el ejercicio de facultades o hábitos'... la inhibición consagrada en el
artículo 54, supone un impedimento, la imposibilidad de realizar algo, en la
especie, de conocer de la reclamación intentada en sede administrativa".
(Corte Suprema, rol Nº 19302-2016)239 ".
"La jurisprudencia de la Corte sobre esta materia ha resuelto que 'el recurso
de protección resulta totalmente compatible con el ejercicio de cualquiera otra
acción, jurisdiccional o administrativa, dirigida a enervar los efectos nocivos
de un acto ilegal o arbitrario, compatibilidad que por su establecimiento de
carácter constitucional prevalece respecto de cualquier intento legislativo que
pretenda coartar el ejercicio de esta acción. En consecuencia, en caso
alguno puede considerarse que la interposición de la acción jurisdiccional de
que habla el artículo 54 de la ley Nº 19.880 esté referida al recurso de
protección, porque precisamente el artículo 20 de la Carta Fundamental se
anticipó a declarar que esta acción es sin perjuicio de otros derechos, e
implícitamente prohibió a la ley poner límites al pleno ejercicio de este
arbitrio. En estas condiciones, el aludido artículo 54 no impide que el
afectado por la decisión impugnada pueda impetrar la protección
constitucional'" (Corte Suprema, rol Nº 8567-2012).
233
si la Constitución no lo hace, mal podría una norma de rango inferior impedir
que se utilice esta garantía frente a un recurso administrativo. Además, el
propio artículo 20 de la Constitución señala que el recurso es procedente sin
perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o
los tribunales correspondientes". (Bermúdez Soto, Jorge. Derecho
Administrativo General, Legal Publishing/Thomson Reuters, tercera edición,
Santiago, 2014, página 228 y siguientes)240 ".
3. Fundamento
234
En cambio, el control jurisdiccional, si bien comprende el fundamento
administrativo, también considera otros aspectos. Por un lado, en el rol
institucional del Poder Judicial respecto a la Administración del Estado, y por
otro lado, en las garantías y derechos dispuestos en nuestra Constitución. En
este sentido, el Tribunal Constitucional ha señalado:
241STC Nº 968.
242"La distribución ordenada del poder en distintos departamentos; la introducción de frenos y
contrapesos legislativos; la institución de tribunales integrados por jueces que conservarán su
cargo mientras observen buena conducta; la representación del pueblo en la legislatura por
medio de diputados de su elección; todos estos son descubrimientos modernos que se han
perfeccionado principalmente en los tiempos modernos [...]". HAMILTON, Alexander; MADISON,
James; JAY, John, (2001), pp. 32 y 33.
235
administrativas. Lo anterior, junto a proteger la juridicidad, evita la arbitrariedad
y capricho en el actuar público243.
Por otro lado, la tutela del actuar público a través de los tribunales tiene como
fundamento la protección de garantías y derechos constitucionales, que tienen
su fuente normativa en los artículos 19 Nº 3 y 76 de la Constitución, en armonía
con los artículos 8º y 25 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos244-245.
4. Análisis práctico
236
administrativo sancionador. Sin perjuicio de ello, es destacable el análisis de
dos sentencias; primero, de la Corte Suprema, del principio de impugnabilidad
en el "Caso Pascua Lama":
237
"Los recursos son mecanismos destinados a pedir ante la misma autoridad
que dictó el acto, o ante su superior, que revise, modifique o enmiende lo
resuelto por ella misma previamente. Los recursos administrativos son una
manifestación del principio de impugnabilidad (artículo 15, ley Nº 19.880).
Dicho principio es parte de la garantía que para las personas significa todo
procedimiento administrativo. En él, las personas pueden aducir alegaciones,
aportar documentos u otros elementos de juicio (artículo 10, ley Nº 19.880),
conocer el estado de tramitación de los procedimientos, obtener copia
autorizada de los documentos que rolan en el expediente (artículo 17, letra
a), solicitar prueba (artículo 35).
238
1. Concepto
239
2. Antecedentes normativos
3. Fundamento
240
admisible que los procedimientos sancionatorios no tengan una decisión por
parte de la autoridad, ni que ésta se eternice en el tiempo.
4. Análisis práctico
241
para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de
inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el
ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado'.
242
En la especie, el plazo antes aludido se encuentra extinguido con creces,
resultando evidente que la Dirección General de Aguas no ha dado
cumplimiento a la norma antes citada, a lo que debe sumarse que ni siquiera
ha esbozado en esta sede argumento alguno tendiente a justificar su
proceder.
243
Por su parte, la Contraloría General de la República ha señalado que la
Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los
procedimientos iniciados en cualquier forma y a notificarla, además, en caso
que un órgano de la Administración no sea competente para intervenir en un
determinado asunto planteado, deberá enviar de inmediato los antecedentes a
la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico:
244
facultades fiscalizadoras que en la materia corresponden a este Órgano
Contralor de conformidad con la Ley Nº 10.336, sobre Organización y
Atribuciones de la Contraloría General de la República253".
"6º) Que de la copia del sumario administrativo se desprende que con fecha 8
de noviembre de 2005 la doctora Cecilia Rojas Aguirre aceptó el cargo de
Fiscal, en la misma fecha se le tomó declaración al denunciante; el 19 de
noviembre solicita la Hoja de Vida y calificaciones del sumariado y sólo con
fecha 4 de mayo de 2006 —después de casi seis meses de inactividad— se
retoma la investigación a través de diligencia de notificación para el doctor
Saini, el 9 de mayo se le cita para el día 16 y se le apercibe para que formule
causales de inhabilidad en contra de la Fiscal. Con fecha 30 de mayo de
2006 la directora del Servicio de Salud Metropolitano Sur desestima las
causales de inhabilidad invocadas por el sumariado y respecto al plazo de
instrucción del sumario, señala que dispondrá las medidas para su
corrección.
7º) Que conforme lo dispone el artículo 135 de la ley Nº 20005, que fija el
texto refundido de la ley Nº 18.834, la investigación de los hechos deberá
realizarse en el plazo de veinte días, al término de los cuales se declarará
cerrada la investigación y se formularán cargos o se solicitará
sobreseimiento; este plazo de veinte días puede ser prorrogado hasta
245
completar sesenta días, decisión ésta última que deberá ser tomada por el
jefe superior de la institución y en casos calificados.
8º) Que en este contexto, las omisiones que se atribuyen a la fiscal Dra.
Cecilia Rojas Aguirre y al Servicio de Salud Metropolitano Sur representado
por su directora Sra. Angélica Verdugo Sobral aparecen revestidas de falta
de razonabilidad y no se atienen a la legalidad vigente. En efecto, no resulta
ajustado a la razón ni conveniente retardar el pronunciamiento definitivo que
debe recaer sobre el expediente administrativo ni mantener en suspenso la
situación del sumariado, más allá de los plazos legales.
246
la República se ha pronunciado en diversos dictámenes, a saber Nº 67.509
de 1962, Nº 21.885 de 1983, Nº 20.132 de 1992, Nº 7.034 de 1996.
Por otra parte, no se han respetado las normas que sobre el plazo de
investigación y facultades del Fiscal se establecen en el artículo 135, ni sobre
el control que debe ejercer quien ordenó instruir un sumario contemplada en
el artículo 143, ambos del Estatuto Administrativo y se han infringido los
artículos 89 y 140 del mismo texto legal, que establecen los derechos al
cargo y a la función.
247
1. Concepto
248
derechos fundamentales de las personas que, eventualmente, puedan resultar
lesionadas como consecuencia de una actuación o de una omisión proveniente
de la autoridad administrativa:
2. Antecedentes normativos
249
nuestro ordenamiento jurídico, conforme por lo dispuesto en el artículo 5º inciso
2º de nuestra Carta Fundamental.
3. Fundamento
250
Existe hoy una tendencia global hacia el reconocimiento constitucional o legal
de este derecho, por lo que los países democráticos ya han adoptado, o están
en proceso de elaboración de leyes de libertad de información, en atención a
que toda democracia implica que las autoridades públicas respondan, rindiendo
cuenta de sus actos y fundamentos. En este sentido, se ha afirmado por la
doctrina:
251
de credibilidad. La falta de publicidad los convierte en farsas, en caricaturas
de rendición de cuentas260".
"Pero, como sabemos que las regulaciones legales no siempre alcanzan para
ordenar la enorme diversidad de relaciones entre lo público y lo privado, y
que estas realidades cambian más rápido que las leyes, necesitamos
252
también desarrollar una cultura y una ética de la transparencia que nos
inspire siempre261".
253
democrático; además, que se garantice el control del poder, obligando a las
autoridades a responder a la sociedad por sus actos y dar cuenta de ellos;
también, promover la responsabilidad de los funcionarios sobre la gestión
pública; y, finalmente, fomentar una mayor participación de las personas en
los intereses de la sociedad (STC 634/2007, 1732/2011, 1800/2011,
1990/2012)263 ".
4. Análisis práctico
254
conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en él.
255
por la reiterada jurisprudencia de esta Contraloría General (aplica criterio
contenido en los dictámenes Nº 7.355 y 18.884, de 2007, entre otros)264 ".
256
encuentra obligada a la revelación de antecedentes que pudiera ocasionar un
perjuicio a la finalidad de la actividad administrativa.
23) Que, por otro lado, ley Nº 20.000, que sanciona el tráfico ilícito de
estupefacientes y sustancias sicotrópicas, en su artículo 2º sanciona
penalmente, entre otras, la importación y exportación de precursores o de
sustancias químicas esenciales, con el objetivo de destinarlos a la
preparación de drogas estupefacientes o sustancias sicotrópicas para
perpetrar, dentro o fuera del país, alguno de los hechos considerados como
delitos en dicho cuerpo legal. Ese mismo cuerpo normativo establece que en
caso que determinadas sustancias o drogas, así como de otros elementos,
que se encuentren en zonas sujetas a la potestad aduanera, el Servicio
Nacional de Aduanas deberá observar las instrucciones que imparta el
Ministerio Público para trasladar, guardar, interceptar o circular dichos
objetos dentro del territorio nacional, salgan de él o entren en él. Por último,
el artículo 58 de la norma en estudio dispone que «el reglamento
determinará... la coordinación con el Servicio Nacional de Aduanas y demás
entidades públicas con competencia relativa al control del movimiento de las
sustancias antes mencionadas».
257
24) Que, a mayor abundamiento, el 8 de abril pasado, este Consejo consultó
la Estrategia Nacional sobre Drogas 2009-2018, de la Comisión Nacional del
Control de Estupefacientes (Conace), instrumento que establece como uno
de sus "objetivos estratégicos" el impedir el ingreso y evitar la utilización de
nuestro territorio como ruta de tránsito, señalando, al respecto, que
'[c]onstituye una labor esencial de los diferentes órganos de control
(Aduanas, Policía, Dirección del Territorio Marítimo) detectar y desarticular
las organizaciones criminales que internan y/o distribuyen droga al interior de
nuestro país y también aquellas que pretenden utilizar nuestro territorio como
ruta de tránsito hacia terceros países', agregando que '[p]ara el logro de este
objetivo es indispensable reforzar el control y la vigilancia en los pasos
fronterizos, puertos y aeropuertos del país y desarrollar acciones tendientes a
cubrir debidamente los pasos no habilitados, poniendo especial atención en
el fortalecimiento de la coordinación entre los órganos de control a los cuales
les corresponde ejercer jurisdicción en sus respectivas áreas'.
25) Que, por otro lado, el Plan Nacional de Fiscalización 2007-2010 del
Servicio Nacional de Aduanas, señala, al tratar la 'Fiscalización del Tráfico de
Mercancías', 'se refiere a: fiscalizar el cumplimiento de las normas que
regulan el tráfico de mercancías por las fronteras del país, con el objeto de no
permitir el ingreso, salida y tránsito de productos sin los requisitos
establecidos por la ley, reglamentos y normativas aplicables', agregando que
su orientación es la protección a la comunidad, estableciendo al efecto, siete
Áreas de Importancia Estratégica (AIE), a saber: drogas, propiedad
intelectual (referido, entre otros aspectos, a las mercancías que infringen las
normas de la Ley Nº 19.039, sobre propiedad intelectual), medio ambiente y
salud pública, lavado de activos, seguridad (comprende el control de las
mercancías de uso dual, que eventualmente pueden usarse para fabricar
explosivos o armas químicas o bacteriológicas, cumplimiento de otros v. b),
patrimonio cultural, artístico e histórico (se refiere al control de las
mercancías que están protegidas por la Ley Nº 20.021, de Monumentos
Nacionales), entre otros.
258
26) Que, a través de los antecedentes expuestos por el Servicio Nacional de
Aduanas al dar cumplimiento a la medida para mejor resolver ordenada, así
como en la audiencia celebrada en el presente amparo, y de la información
obtenida por este Consejo al revisar su sitio electrónico, queda acreditado
que los equipos de rayos X adquiridos en el marco de la licitación pública en
análisis son empleados en la prevención de delitos de carácter aduanero, así
como del contrabando, tráfico de drogas, de armas o explosivos, de bienes
que forman del patrimonio cultural de Chile y otros países y de aquellos que
vulneran la propiedad intelectual e industrial, entre otros, lo que lleva a este
Consejo a concluir que la publicidad de las características técnicas y el
funcionamiento de dichos equipos, afectará el debido cumplimiento de sus
funciones en dicha materia, ya que ello permitiría que cualquier persona
pueda obtener información suficiente para burlar el control de dichos equipos
y, con ello, las medidas de prevención y persecución de dichos ilícitos.
"7) Que, en este contexto, es pertinente tener a la vista los criterios sentados
anteriormente por este Consejo en torno al secreto del expediente propio de
un sumario administrativo, según las siguientes distinciones:
259
09, A159-09, A327-09, C411-09, entre otras, ha establecido que el
expediente sumarial desde ese momento adquiere el carácter de información
pública en los términos dispuestos en los artículos 5º y 10 de la Ley de
Transparencia.
260
momento —y conforme a lo establecido en el artículo 137, inciso segundo, de
la ley Nº 18.834— pueden tomar conocimiento del expediente sumarial266".
261
la causal de la letra a), sobre defensas jurídicas, la rechazó, pues "no ha
trabado todavía litigio o controversia jurídica alguna en representación de la
colectividad toda y en defensa de la libre competencia con ningún agente del
mercado, lo que resulta aún meramente eventual mientras [...] el Fiscal
Nacional Económico no adopte la decisión de efectuar el respectivo
requerimiento ante el TDLC".
262
adoptado la decisión, la divulgación de los antecedentes denunciados y que
están siendo analizados por la SMA, podría impedir que el órgano acceda a
todos los antecedentes necesarios para la toma de la decisión, configurando
de esta forma la causal de secreto o reserva establecida en el artículo 21
Nº 1, letra b), de la Ley de Transparencia268".
263
"Vigésimo sexto. Que, en base a la regulación especial que el legislador ha
desarrollado en materia de acceso a información pública, el proceder de la
SMA, al darle tramitación a las solicitudes de las reclamantes conforme al
procedimiento desarrollado por la Ley de Transparencia, fue el adecuado. En
consecuencia, el Tribunal acogerá la alegación de incompetencia de la
Reclamada pues a quien corresponde conocer sobre la reclamación de la
resolución de la SMA, y por ende determinar la procedencia de la entrega de
lo pedido o de la configuración de una causal legal de secreto o reserva, en
este caso particular, es al Consejo para la Transparencia.
"Ahora bien, de las aludidas normas de la ley Nº 19.880 se colige que a las
personas les asiste la facultad de conocer el estado de tramitación de los
procesos en que sean interesados y la identidad de quienes los tramitan, de
acceder a los actos administrativos y sus documentos y de obtener copias de
ellos.
264
Carabineros de Chile—, así como sus fundamentos y los procedimientos que
utilicen, agregando que sólo una ley de quorum calificado podrá establecer la
reserva o secreto de aquellos o de éstos, cuando concurran las causales
indicadas en el referido precepto.
265
un pronunciamiento en torno a si se dan o no las causales de reserva
esgrimidas por el órgano administrativo para negar la información solicitada272".
Las partes tienen derecho a que sus secretos, en particular aquellos que
entran dentro de la esfera de su vida privada como también los secretos de
sus asuntos empresariales y comerciales, no sean divulgados por la
autoridad administrativa sin su autorización".
266
que la información haya sido objeto de razonables esfuerzos para mantenerla
en dicha condición secreta por parte de su legítimo titular273.
267
personales, el origen racial, las ideologías y opiniones políticas, las creencias o
convicciones religiosas, los estados de salud físicos o psíquicos y la vida
sexual. De esta forma, es siempre recomendable tarjar dicha información al
momento de publicarla, tanto por vía de solicitud de acceso a la información o
en cumplimiento a una obligación de transparencia activa, como sería el caso
de los registros públicos de expedientes administrativos sancionadores, como,
por ejemplo, el Sistema Nacional de Información de Fiscalización Ambiental.
Por otro lado, el D.L. Nº 211, sobre Libre Competencia, también dispone una
protección de los antecedentes comerciales en su artículo 22275.
275 "[...] La prueba instrumental podrá presentarse hasta diez días antes de la fecha fijada
para la vista de la causa. A solicitud de parte, el Tribunal podrá decretar reserva respecto de
terceros ajenos al proceso o confidencialidad incluso respecto de las demás partes, de aquellos
instrumentos que contengan fórmulas, estrategias o secretos comerciales o cualquier otro
elemento cuya revelación pueda afectar significativamente el desenvolvimiento competitivo de
su titular. Los instrumentos que tengan carácter reservado o confidencial en virtud de lo
dispuesto en el inciso segundo de la letra a) del artículo 39, deberán presentarse siempre en tal
carácter por la Fiscalía Nacional Económica, y el Tribunal deberá mantener la reserva o
confidencialidad de los mismos.
Sin perjuicio de lo anterior, de oficio o a petición de parte, el Tribunal podrá ordenar a la parte
que corresponda, en cualquier etapa del proceso e incluso como medida para mejor resolver,
que prepare una versión pública del instrumento para que las otras partes ejerzan su derecho a
objetarlo u observarlo. Si la referida versión pública es insuficiente como antecedente válido
para fallar la causa, el Tribunal podrá decretar de oficio y por resolución fundada, el término de
la reserva o confidencialidad del instrumento, y ordenará ponerlo en conocimiento de las
demás partes".
268
4.4. La reserva fijada en una ley de quorum calificado
confidencialidad solicita. Esta obligación regirá siempre que el aportante sea alguna de las
partes de un proceso contencioso o un interviniente o interesado en uno no contencioso.
(iii) encomendar al Sr. Secretario Abogado su elaboración. Lo anterior, sin perjuicio de las
facultades que concede a este Tribunal el artículo 22 inciso segundo del D.L. Nº 211".
269
de informes estadísticos y procedimientos de fiscalización ya terminados, no se
podía aplicar la reserva de la información según el artículo 21 Nº 1.
270
modo, ambas normas fijan una de las herramientas más importantes del control
político, la solicitud de antecedentes. Sobre la materia, la Contraloría General
de la República ha señalado:
271
Cámaras y a los organismos internos autorizados por los reglamentos
respectivos, la facultad de solicitar antecedentes a los órganos de la
Administración del Estado, fijando las regulaciones correspondientes y
determinando que la infracción al cumplimiento de lo ordenado en el indicado
artículo 9º será sancionada por esta Contraloría General278".
279 "Artículo 9º.- Los organismos de la Administración del Estado y las entidades en que el
Estado participe o tenga representación en virtud de una ley que lo autoriza, que no formen
parte de su Administración y no desarrollen actividades empresariales, deberán proporcionar
los informes y antecedentes específicos que les sean solicitados por las comisiones o por los
parlamentarios debidamente individualizados en sesión de Sala, o de comisión. Estas
peticiones podrán formularse también cuando la Cámara respectiva no celebre sesión, pero en
tal caso ellas se insertarán íntegramente en el Diario o en el Boletín correspondiente a la
sesión ordinaria siguiente a su petición.
272
4.6. La excepción de reserva a las solicitudes de información de la
Superintendencia del Medio Ambiente y otros
280 La Contraloría General de la República tiene esta norma en la ley Nº 10.336. Asimismo,
consta en el Proyecto de Ley que crea la Superintendencia de Obras Públicas, boletín Nº 6366-
09.
273
Finalmente, y recapitulando, cabe señalar que, por regla general, los
procedimientos administrativos sancionadores no son públicos ni
transparentes. En algunas páginas de internet es posible encontrar copia de las
sanciones o absoluciones decretadas, como acontece en la Unidad de Análisis
Financiero o la Superintendencia de Valores y Seguros. Lo anterior impide
conocer detalladamente el fundamento de sus decisiones. Sólo la
Superintendencia del Medio Ambiente, por ahora, por exigencia legal del
artículo 31 de su ley, se encuentra obligada en tener un sistema público de
información, de todos sus procedimientos sancionadores, desde la formulación
de cargos, llamado Sistema Nacional de Fiscalización Ambiental.
274
margen de la ley281", siendo uno de los principales problemas detectados
entonces que era práctica habitual en la época que los empleadores, al
momento de realizar procesos de selección de personal, solicitaban certificados
de antecedentes comerciales de los candidatos, generándose el círculo vicioso
de que "si una persona queda cesante, no podrá pagar algunas deudas, las
que aparecerán inmediatamente en Dicom, porque la información corre rápido.
Eso se transforma en una barrera de entrada a cualquier trabajo282".
La ley establece la titularidad que tiene cada persona sobre los datos que se
refieren a sí misma. Esto implica en principio el derecho de solicitar a los
encargados de cualquier base de datos, el derecho de solicitar acceso,
modificación, e incluso eliminación de los datos personales que estén
registrados en dicha base. En el derecho comparado, esto se conoce como el
"habeas data".
275
de mutuos hipotecarios, cooperativas de ahorros y créditos, organismos
públicos y empresas del Estado sometidas a la legislación común, y de
sociedades administradoras de créditos otorgados para compras en casas
comerciales".
"9.- Que en relación a la ley Nº 19. 628, el Máximo Tribunal ha señalado que
de 'la historia fidedigna de la ley en cuestión es posible desprender de varios
de sus pasajes, ya sea de la moción del proyecto original, sus modificaciones
y/o discusión en sala, que dicho cuerpo legal se encuentra orientado a la
protección de datos personales, entendiendo la noción personal como
276
perteneciente o relativa a la persona natural' (Corte Suprema, 3.04.2012, rol
Nº 1661-2012).
284 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones, rol Nº 447-2012. Confirmada por sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 4511-2012.
277
B. PRINCIPIOS ESPECIALES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
I. Principio de juridicidad
1. Concepto
278
limitando la aplicación de sanciones administrativas en su faz sustantiva,
cuestión que revisamos en el primer capítulo de este libro. En segundo término,
es posible que lo analicemos como principio básico del derecho público
administrativo, como límite de las actuaciones públicas y como generador de
los elementos que constituyen los actos administrativos. Lo segundo lo
examinaremos en el presente aparatado.
279
"De esta forma, y teniendo en consideración que acorde con el principio de
legalidad consagrado en los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la
República, el que es reiterado en términos similares en el artículo 2º, de la
Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado, los órganos que la integran —como sucede con
las municipalidades—, deben someter su acción a la Constitución y a las
leyes, actúan válidamente dentro de su competencia y en la forma que
prescriba la ley, y no tienen más atribuciones que las que expresamente les
haya conferido el ordenamiento jurídico, es oportuno concluir que la
negativa del aludido municipio en orden a otorgar el certificado de deslindes
requerido por el peticionario, se ajustó a derecho287".
280
en los Bancos con Obligación Subordinada, señaló que los artículos 5º, 6º y 7º
de la Constitución consagran la existencia de un Estado de Derecho:
281
"El principio de la legalidad fue la idea rectora que orientó al Estado moderno
constitucional, nacido a fines del siglo XVIII de la filosofía política proclamada
pro las Revoluciones norteamericana y francesa. Es, en sí mismo
considerado, la expresión fundamental de la sociedad moderna y constituye
el antecedente inmediato del Estado de derecho en su concepción
contemporánea.
290PANTOJA, Rolando (1987), p. 34. Asimismo, ver SILVA CIMMA, Enrique (1994), pp. 34 y ss.,
y MORAGA, Claudio, (2008), pp. 300 y ss.
282
"Cuarto: Que previo a entrar al fondo del asunto, conviene dejar asentado
que, por ilegalidad, debemos entender que una actuación realizada por los
órganos estatales se ha realizado contraviniendo el ordenamiento jurídico, es
decir, que el acto administrativo no se encuentre ajustado al sistema
normativo. Es por ello que, en el ámbito administrativo sancionador, el
principio de legalidad implica que la potestad sancionadora de la
Administración Pública se ejerza cuando haya sido expresamente atribuida
por una norma con rango de ley, con aplicación del procedimiento previsto
para su ejercicio y de acuerdo con lo que prescriben los demás principios que
rigen su ejercicio291".
2. Antecedentes normativos
291 Sentencia de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rol Nº 4903-2016. Confirmada por
sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 94869-2016.
292 De esta forma, y teniendo en consideración que acorde con el principio de legalidad
283
3. Fundamento
293 Cfr. BESSON, Waldemar y GOTTHARD, Jasper (1999), pp. 121 y ss.
294 KAZOR, Kamel (1997), p. 92.
295 PECES BARBA, Gregorio (1995), p. 246.
284
En tercer lugar, el principio de legalidad y/ o juridicidad avala la interdicción
de la arbitrariedad298. De este modo, los órganos de la Administración del
Estado deberán actuar conforme a las atribuciones y competencias otorgadas,
sin guiarse por el mero capricho o adoptando decisiones fundadas en
arbitrariedades o sin considerar la finalidad de la actividad pública.
Asimismo, la legalidad asegura que cada órgano público actué dentro de las
esferas de su competencia, existiendo mecanismos de frenos y contrapesos
que comprometen el control de las actuaciones estatales.
Como señala el profesor Luis Cordero, de quien tengo el honor de haber sido
alumno, la actuación de los organismos estatales está sometida al esencial
principio de legalidad, el que supone el sometimiento completo a la ley y el
Derecho. De este modo, la actuación de los órganos estatales es una actividad
"típica", en el sentido de que ha de realizarse dentro de los límites y
cumpliendo los deberes que las normas establecen299. Así, el gobierno ejerce
dentro del marco constitucional las funciones de gobierno y administración; el
Congreso Nacional, sus atribuciones legislativas, además de las otras que
expresamente le determina el texto constitucional, como, asimismo, los
tribunales de justicia ejercen jurisdicción con base a lo dispuesto en los
artículos 76 y siguientes de la Carta Fundamental, dentro del ámbito de
competencias expresamente fijado por la ley. Lo anterior impedirá el abuso y
desviación de poder.
285
órgano donde radica la legitimidad democrática y la deliberación pluralista. Al
respecto se ha señalado:
Lo examinado ha sido ratificado por la doctrina más destacada del siglo XIX
del derecho constitucional chileno, que ha entendido que el principio de
legalidad y juridicidad es la norma de clausura del derecho chileno, en tanto las
autoridades son meros delegados de la nación:
286
jurídicos necesarios, no teniendo más posibilidad de actuar que aquello para
lo cual ha sido atribuido. De allí que las personas jurídicas no pueden hacer
sino aquello que les está permitido302".
287
anterioridad a la actuación misma, hayan sido positiva y expresamente
habilitados para ello303".
288
Lo anterior es coherente con la fuerza normativa que singulariza a la Carta
Fundamental, característica conforme a la cual ésta se irradia al ordenamiento
jurídico entero y a cada una de las actuaciones de las autoridades. En este
aspecto, el Tribunal Constitucional, en sentencia sobre requerimiento de
inaplicabilidad por inconstitucionalidad de Pedro Fernández, señaló:
289
postulados, ésta debe sujetar su actividad a las prescripciones del
ordenamiento positivo.
290
competencia y de la forma que prescribe la ley, siendo nulo todo lo obrado en
contravención a ello309".
"Desde este punto de vista, y como partida del análisis, es preciso señalar
que el Ministerio Público, en cuanto órgano que forma parte de la
organización del Estado, y no obstante su autonomía, debe someter su
actuar en todo momento al denominado principio de la juridicidad. Dicho
principio consagrado en los artículos 6º y 7º de nuestra Constitución
constituye uno de los pilares fundamentales del derecho público chileno,
puesto que sobre éste se estructura el moderno Estado de Derecho y se
garantiza el pleno respeto de las garantías fundamentales asegurados en la
Constitución.
291
ley le atribuye como potestad y competencia, y, asimismo, debe acogerse
estrictamente a los límites dispuestos para el ejercicio de dicha competencia,
porque bajo ningún aspecto la autoridad actúa bajo su arbitro y capricho;
siempre conforme al ordenamiento jurídico administrativo. En este sentido,
señalan:
"El Derecho no es, pues, para la Administración una linde externa que señale
hacia fuera de la zona de prohibición y dentro de la cual puede ella
producirse con su sola libertad y arbitrio. Por el contrario, el Derecho
condiciona y determina, de manera positiva, la acción administrativa, la cual
no es válida si no responde a una previsión normativa.
[...]
292
4. Análisis práctico
"que siendo cinco los elementos del acto administrativo, esto es, la
competencia, la forma, el fin, los motivos313 y el objeto, puede existir
ilegalidad del acto administrativo en relación a cualquiera de ellos [...]314".
"[...] Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen [...]".
314 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1344-2011. En este mismo sentido: "Sexto:
Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte Suprema -y que recoge una
doctrina que ha gozado de general aceptación- son vicios aptos para provocar la nulidad de
derecho público de un acto estatal la desviación de poder, ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, violación de la ley -ley de fondo- y defectos de forma". Sentencia de
la Excma. Corte Suprema, rol Nº 11216-2011.
Asimismo, "Que según puede colegirse de lo enunciado en las normas recién citadas y como
reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, los vicios que pueden eventualmente provocar la
293
"Que no obstante lo precedentemente planteado, es menester referirse
previamente a la nulidad de derecho público que afectaría a las liquidaciones
de autos por haber sido emitidas por un Departamento del órgano fiscalizador
denominado 'Dirección Grandes Contribuyentes'. Al respecto, es preciso
señalar que no se advierte infracción a la normativa constitucional y legal que
se denuncia vulnerada, en particular, a los artículos 1º y 42 del D.F.L. Nº 7
del año 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, desde que en
materia de nulidad de derecho público, tanto la doctrina como la
jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia, se encuentran
contestes en indicar que del artículo 7º de la Constitución Política de la
República, se desprende que la validez de las actuaciones de los órganos del
Estado queda supeditada a la concurrencia de tres esenciales presupuestos:
a) investidura regular del agente, b) que la actividad se desarrolle dentro del
ámbito de su competencia y, c) que se ejecute en la forma que prescriba la
ley [...]315".
"Séptimo: Que para analizar esta situación es necesario tener presente que
cinco son los elementos que es preciso ponderar en un acto administrativo: la
competencia, la forma, el fin, los motivos y el objeto. En este contexto, puede
nulidad de un acto administrativo son: la ausencia de investidura regular del órgano respectivo,
la incompetencia de éste, la inexistencia de motivo legal o motivo invocado, la existencia de
vicios de forma y procedimiento en la generación del acto, la violación de la ley de fondo
atinente a la materia y la desviación de poder". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº
10849-2014.
294
mediar ilegalidad del acto en razón de la falencia de cualquiera de estos
rubros317".
A su turno, esta ilegalidad reviste dos formas, por la ausencia de los motivos
que la ley ha exigido y por la inexistencia de los motivos que la autoridad ha
tenido en vista al tomar la decisión318".
"19. Que, la nulidad como sanción de los actos administrativos que omiten los
requisitos de forma ha sido unánimemente reconocida por la doctrina. Al
respecto la doctrina sostiene que en términos generales podemos decir, que
es causal de nulidad de un acto administrativo la omisión de cualquier
requisito para su validez. En general un acto administrativo es nulo cuando le
faltan requisitos para que sea válido. La falta de formalidades sustanciales
del acto, de aquéllas que están dispuestas para la validez del mismo,
acarrean su nulidad;
295
20. Que, el profesor Gustavo Fiamma al pronunciarse sobre la materia desde
un punto de vista constitucional señala que los órganos del Estado, en si, sin
consideración a los otros actores de la vida jurídica, deben actuar
obligatoriamente subordinados al Derecho, esto es, investidos legalmente,
dentro de su competencia, en la forma prescrita por la ley y bajo prohibición
de asumir otra autoridad o derechos que los que expresamente se les haya
conferido. El acto dictado en contravención a cualquiera de estos requisitos
'es nulo', declara en tiempo presente la propia Constitución. O sea, el
fundamento de dicha declaración constitucional deriva exclusiva y
directamente de la violación de la Constitución (artículo 7º, incisos primero y
segundo), esto es la violación del Derecho objetivo319";
296
rol Nº 1119 2015, de 30 de septiembre de 2015, considerando décimo
sexto)320 ".
297
"5. En cuanto concierne a su actividad jurídica unilateral, esto es, aquella que
se materializa en actos administrativos, ha de recordarse que supuestos de la
dictación de todo acto administrativo son tanto (1) la investidura regular del
titular del órgano que lo dicta (artículo 7º inciso 1º de la Constitución), como
(2) la previa habilitación jurídica para actuar (artículo 7º inciso 2º, en relación
con el inciso 1º) y (3) la existencia, previa a la actuación, de un debido
procedimiento, establecido por la ley, justo y racional (artículos 7º inciso 1º,
19 Nº 3 inciso 5º, teniendo presente el artículo 61 inciso 2º): es decir
'titularidad legal', 'competencia' y 'debido procedimiento legal'. Presupuesto
indispensable de ellos es la existencia de un 'motivo' para actuar, vale decir
de una necesidad calificada como pública por el legislador y que ha sido
puesta por éste a cargo de un específico órgano de la Administración para
que él concurra a su satisfacción322".
— El elemento de forma;
323 El autor alemán Harmut Maurer los clasifica de la siguiente manera: "El acto
administrativo es conforme a los requisitos jurídicos exigidos y, por ello, válido, (...):
- si el órgano administrativo está autorizado a actuar en ese caso concreto mediante un acto
administrativo (admisibilidad del acto administrativo, vid. infra, 2),
298
La autoridad administrativa no puede omitir el cumplimiento de estos
requisitos con el objeto de dictar medidas sancionadoras o ablatorias rápidas o
efectivas. En efecto, la eficiencia y efectividad de una medida administrativa no
puede ser óbice para omisiones al principio de legalidad o juridicidad. Un
ejemplo de lo anterior es la conexión que hace la doctrina del principio de
eficiencia y legalidad con la potestad sancionadora del Estado:
[...].
La validez formal. Se refiere a la elaboración del acto administrativo y exige que el acto
administrativo haya sido aprobado por la autoridad competente a), según el procedimiento
prescrito b) y en la forma ordenada c).
[....].
La validez material. Se refiere al contenido del acto administrativo y exige que las
regulaciones que se expresan en el acto administrativo se correspondan con los presupuestos
jurídicos del mismo". MAURER, Harmut (2011), pp. 266 y ss.
299
sanción sin previo procedimiento alguno, o con eliminación de alguno de sus
trámites de mayor duración, lo que legalmente no es posible. Ahora bien, en
esta alternativa no cabe duda alguna de que la eficacia ocupa una posición
subordinada respecto del principio de legalidad: el sometimiento de la
Administración a la Ley y al Derecho, que proclama inicialmente el mismo art.
103.1, constituye un valor prevalente, que no puede ser sacrificado en aras
de una eficacia siempre discutible; ésta no es, pues, un título que pueda
amparar actuaciones administrativas ilegales, ni una forma atípica de
creación de potestades ablatorias que la Ley no haya conferido previamente
a la Administración. No hay eficacia contra el Derecho: la eficacia comienza
justamente donde el Derecho termina324".
300
4.1. Sobre el elemento de previa investidura regular
"[...] no exige para la validez de los actos estatales una 'investidura legal';
basta que la investidura esté dotada de 'regularidad', requisito menos
exigente que la estricta legalidad. Con ello permite validar situaciones
excepcionales como la actuación del llamado 'funcionario de hecho',
institución que permite moderar los efectos que acarrearía la estricta
invalidez de las actuaciones de ciertos funcionarios cuya designación o
nombramiento adolece de vicios, pero cuya asunción a la función ha
generado una situación de confianza legítima en los destinatarios de sus
actos, confianza que el ordenamiento protege y ampara328".
301
dispuesto, se ve inhabilitado por lo señalado anteriormente. En este sentido, se
ha pronunciado el órgano contralor al señalar:
302
concluido que cuando el legislador establece requisitos académicos para
ocupar ciertos cargos, ello debe entenderse como una obligación impuesta a
la autoridad encargada de efectuar el nombramiento, de llenar esas plazas
con personas que reúnan dichas exigencias, de modo que el hecho de existir
títulos con una formación similar —conforme alega el peticionario—, no
habilita a quienes los posean a ser designados en un empleo respecto del
cual la ley ordena acreditar un diploma diferente, como acontece en la
especie331".
Sobre el particular, cabe tener presente que de acuerdo con el artículo 1º del
Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2013, del Ministerio Secretaría General
de Gobierno, que fijó la planta de personal del Ministerio del Deporte, los
303
cargos de jefe de división pertenecen al estamento de directivos y tienen la
calidad de exclusiva confianza del ministro de esa cartera de Estado, por lo
que la designación de los funcionarios en los empleos que nos ocupa, debe
ser efectuada por dicha autoridad.
Ahora bien, acerca del acto administrativo por medio del cual se debe ejercer
la referida facultad, es útil anotar que según lo previsto en el artículo 3º de la
ley Nº 19.880, aquéllos tomarán la forma de decretos supremos y
resoluciones. Agregando que el primero es una orden escrita que dicta el
Presidente de la República o un Ministro por orden de éste, sobre asuntos
propios de su competencia, mientras que las resoluciones son actos de
análoga naturaleza que disponen las autoridades dotadas de poder de
decisión.
304
una resolución, por lo que se desestima la presentación de la suma y se
ratifica lo expresado en el oficio Nº 28.725, de 2014332".
305
Campo en el plazo de 15 días hábiles, contados desde la recepción del
presente oficio333".
306
Ambiental de Santiago, que analiza la competencia de la jefa de la División de
Sanción y Cumplimiento para suscribir el acto administrativo de archivo de
denuncias y la gravedad del incumplimiento del requisito de investidura regular:
[...].
[...].
Vigésimo segundo. Que no existe duda que el vicio que concurre en el acto
impugnado es grave, pues es de aquellos que la doctrina considera que
307
afectan la validez de los actos administrativos, y que junto a los vicios de
incompetencia (que son, por regla general, insanables), se presentan como
los de mayor entidad. En este contexto, nos encontramos en presencia de un
vicio esencial que puede acarrear la nulidad del acto, a menos que las
particularidades del caso permitan mantenerlo a pesar de su
concurrencia335".
308
relaciones jurídicas o adopta decisiones vinculantes. Los ejemplos son
numerosos y variados. Son actos administrativos: un reglamento autónomo o
de ejecución, un permiso municipal, el otorgamiento de una subvención, la
multa del tránsito, una concesión para ocupar un bien del dominio público, el
carnet de conducir, etc.337 ".
309
definiendo cuidadosamente sus límites, apodera, habilita a la Administración
para su acción confiriéndola al efecto poderes jurídicos338".
Tomás-Ramón (2014); MARIENHOFF, Miguel (2011); PANTOJA, Rolando (1987), entre otros.
310
Sobre lo señalado, el Tribunal Constitucional en sentencia sobre
requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad presentado por Jacobo
Kravetz Miranda, señaló:
311
Tradicionalmente los conceptos de potestad y competencia han sido
utilizados como sinónimos o equivalentes por la doctrina administrativa
nacional. Sobre lo anterior, el profesor Christian Rojas ha señalado:
312
competencias. Así, la potestad sancionadora se compone de diversas
competencias.
313
ente y de todo órgano, presupuesto de su lícita actividad y límite de la
misma344.
314
competencia es obligatorio, en tanto que el ejercicio de la capacidad es
facultativo para su titular. [...]346".
"Es cierto que sólo puede imponer sanciones el órgano administrativo que, en
cada caso, tenga atribuida la competencia y que, una vez dictado el acuerdo
de inicio del correspondiente procedimiento sancionador, el presunto
responsable tiene derecho a que se le notifiquen convenientemente, entre
otras circunstancias, la autoridad competente, para imponer la sanción y la
norma que le atribuye tal competencia349".
315
Fijado dicho ámbito de análisis, cabe tener presente que, por un lado, la
potestad o competencia tiene que cumplir ciertos elementos o requisitos de
existencia, y, por otro lado, tiene que cumplir con los elementos o condiciones
de ejercicio.
Sobre lo primero, es decir, los requisitos de existencia que tiene que cumplir
una autoridad administrativa para tener una potestad o competencia, ellos se
extraen de lo dispuesto en los artículos 6º y 7º de la Constitución y del artículo
2º de la LOCBGAE. Así, en primer término, toda potestad o competencia
otorgada por la autoridad pública debe surgir del ordenamiento jurídico. En este
sentido, el profesor Carlos Carmona señala:
316
expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes'.
De allí que la competencia será siempre especifica formal y expresamente
prevista, determinada positivamente, pues no cabe olvidar que en virtud del
principio de juridicidad estos órganos existen en la medida que hayan sido
creados por el legislador, que con su 'fiat' los llama a la vida del derecho para
que actúen en el a dotarlos de la correspondiente energía, fuerza, 'alma', que
no otra cosa, son la potestad con que los provee a fin de alcanzar la finalidad
u objetiva para el cual han sido creados, que no es sino la satisfacción
concreta de especificas necesidades públicas351".
317
fundamentales— no puede ser limitada por la Administración si previamente
no ha sido autorizada para ello por una ley. En defecto de ley, y por lo tanto,
ni la Administración puede dictar [...] decisiones singulares o acciones
materiales [...]353".
Por otro lado, respecto a los requisitos o condiciones de ejercicio, cabe tener
presente lo señalado en la doctrina clásica del Derecho Administrativo, como
son los autores Rafael Bielsa, Miguel Marienhoff, Eduardo García de Enterría,
Tomás Ramón Fernández, Rolando Pantoja Bauzá, Eduardo Soto Kloss355 y
otros. La competencia administrativa tiene que ejercerse conforme a cuatro
criterios: materia, territorio, grado y tiempo.
318
Sobre el elemento de la materia, la autoridad administrativa sólo puede dictar
actos administrativos que tengan como contenido asuntos relacionados a la
órbita de su competencia. En este sentido se ha señalado:
319
Cuando no se deduzca reposición, el recurso jerárquico se interpondrá para
ante el superior jerárquico de quien hubiere dictado el acto impugnado,
dentro de los 5 días siguientes a su notificación.
320
los efectos de la suspensión no podrán acordarse nuevas suspensiones en el
plazo de cinco años por idéntica finalidad)357 ";
321
entender que el límite temporal traspasa la frontera de la competencia pública.
Así lo refrenda el órgano contralor, al señalar que:
Siendo ello así, resulta necesario expresar que en virtud del mencionado
principio de juridicidad el Ministerio de Planificación sólo puede desarrollar las
funciones y ejercer las atribuciones que expresamente le encomienda el
ordenamiento jurídico, por lo tanto, ante la ausencia de disposición legal que
autorice mantener los beneficios propios de la beca durante el período de
prórroga de ésta, resulta improcedente extender tales beneficios más allá del
plazo de dos años que se establece en el mencionado artículo 3º del D.F.L.
Nº 1, de 1999, por lo que procede que esa Secretaría de Estado deje sin
efecto, mediante la emisión de un documento formal expedido por la misma
autoridad que dictó el primitivo, el citado punto de la resolución exenta
Nº 2.825, de 2004; ello, pues la autoridad se encuentra en la obligación de
invalidar sus decisiones cuando nuevos antecedentes o elementos de juicio
demuestren que ellos adolecen de ilegalidad, como ocurre en en la especie.
322
(Aplica criterio contenido en dictámenes Nº 21.227, de 2004 y 40.242, de
2005)358 ".
No obstante, las comisiones podrán ser renovadas por iguales períodos pero
no más allá de un año. En casos calificados, por decreto supremo fundado, el
Presidente de la República podrá extender el período de las comisiones de
servicio hasta un plazo máximo de 2 años. Vencidos estos plazos los
funcionarios no podrán ser designados nuevamente en comisión de servicio,
hasta que transcurra el plazo mínimo de un año.
323
El Jefe superior del servicio sólo podrá disponer estas comisiones, siempre
que los estudios se encuentren relacionados con las funciones que deba
cumplir la respectiva institución".
324
El exceso de competencia puede consistir, por un lado, en que el órgano
actuó fuera de su territorio o en materias que no le son propias o ejerciendo
poderes de que carecía, sin que dicho exceso haya incidido en la
competencia de otro órgano público.
325
[...].
Que, aún más, de resultar cierto lo señalado entre paréntesis (autorizado por
el señor Gobernador Marítimo de Aysén) en la resolución impugnada,
referido a la sanción o multa aplicada por el recurrido, contra el recurrente,
resultaría entonces que la multa o sanción fue suscrita por el Capitán de
Puerto de Puerto Aguirre, en virtud de facultades delegadas por el
Gobernador Marítimo de Aysén, en circunstancias de que el decreto Nº 1340
bis no contempla tal delegación, y por tanto tales atribuciones no quedan
naturalmente comprendidas dentro de las potestades sancionatorias o de
326
punición administrativa del Capitán de Puerto, por corresponderle a una
autoridad superior, lo que revela que dicha resolución es absolutamente
ilegal, contraria a derecho, sin respetar la norma jurídica e infringiéndola
abiertamente363".
327
Como señalamos, el elemento de forma del acto administrativo constituye
uno de sus requisitos de legitimidad del principio de juridicidad. El elemento de
forma conforme a la doctrina de derecho administrativo se refiere a dos
cuestiones. Por un lado, a las ritualidades o solemnidades que debe cumplir un
acto administrativo, y, por otro lado, las normas procedimentales que se deben
cumplir para dictar un acto administrativo. Así, hay un "elemento forma
formalidad" y un "elemento forma procedimiento". En este sentido se ha
señalado:
"El carácter formal significa, entonces, que para la válida aplicación de las
reglas que lo constituyen es preciso que la autoridad administrativa se atenga
al procedimiento y a la solemnidad de expresión previstos por la Constitución
o la ley.
328
"Por forma se entiende el modo como se instrumenta y se da a conocer la
voluntad administrativa. Es decir, el modo de exteriorización de la voluntad
administrativa367".
329
"El procedimiento administrativo implica que los actos administrativos deben
materializarse de manera objetiva y comprobable, para poder dar cuenta de
su exacto contenido370".
"En principio, el acto jurídico unilateral debe hacerse por escrito, lo cual
asegura la claridad y la estabilidad de la expresión de voluntad del
órgano371".
Los de carácter 'Secreto' serán conocidos sólo por las autoridades o personas a las cuales
vayan dirigidos y por quienes deban intervenir en su estudio o resolución.
Los de carácter 'Reservado' serán los que traten de materias que, atendida su naturaleza,
deban ser conocidas únicamente en el ámbito del departamento, sección u oficina a que sean
remitidos.
Los de carácter 'Ordinario' serán aquellos que pueden ser de dominio público y abarcarán la
correspondencia no comprendida en los dos primeros números".
330
A mayor abundamiento, la doctrina complementa los elementos de
formalidad señalando que un acto administrativo se compone373:
— Parte superior del acto administrativo: Lugar (ciudad, comuna o país), tipo
de acto administrativo (ordinario, oficio, carta o resolución) individualizado del
acto administrativo, (número, fecha, materia, antecedentes, referencia) y
autoridad que lo suscribe y a quién va dirigido;
"Las formalidades del acto administrativo son de dos tipos. Por una parte,
debe cumplir el procedimiento que establece la ley. Este puede ser un
procedimiento especial o el procedimiento común o supletorio que regula la
LBPAOAE.
373 MORAGA, Claudio (2010), p. 115, y en el mismo sentido, JARA SCHNETTLER, Jaime (2007), pp.
36-37.
374 DROMI, José Roberto (1985), pp. 65-66.
331
"[...] los requisitos y manera de plasmar y exteriorizar el acto administrativo.
Es el cómo del acto administrativo, el cual, como hemos puesto de presente,
difiere de uno a otro, toda vez que no hay una forma única del acto
administrativo. Sin embargo, siempre deben tener una forma en sentido
amplio, ya sea en relación con la manera como se crea o se produce el acto,
esto es, los pasos y requisitos que deben cumplirse; o con su exteriorización,
que comprende, además de requisitos como fecha, firma y otros, su
apariencia y denominación [...]376".
332
— En cuarto término, el órgano administrativo debe llevar un registro público
de todas las actuaciones en el procedimiento administrativo, con indicación de
la fecha y hora de su presentación, ocurrencia o envío.
Por otro lado, cabe considerar que acontece con los vicios de forma del acto
y del procedimiento administrativo. El artículo 13 de la LBPA establece que sólo
los vicios de forma afectan la validez del acto administrativo cuando recae en
algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado:
333
El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto
administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por
su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al
interesado.
La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que
emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros".
334
6) Carece de firma del agente que lo emite.
La consecuencia jurídica que corresponde a los vicios muy graves del acto es
la inexistencia378".
"La firma es un requisito fundamental del acto, pues acredita que la voluntad
efectivamente ha sido emitida en la forma que el acto indica. Si falta la firma;
entonces no hay acto: No se trata de un vicio de forma, sino de la
inexistencia de la voluntad administrativa de dictar el acto379".
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha señalado que un decreto sin firma
no cumple con las formalidades que exige la Constitución, por lo que debe
concluirse que el acto está viciado en la forma y adolece de nulidad:
"17. Que del examen del Decreto impugnado se concluye con toda nitidez
que se trata de un reglamento y no de un simple decreto por lo que para que
sea válido debe cumplir con las formalidades legales, según lo prescribe el
artículo 7º, inciso primero, de la Constitución Política que dice: 'Los órganos
del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes,
dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley', y en su inciso
tercero agrega 'Todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará
las responsabilidades y sanciones que la ley señale';
335
y adolece de nulidad, en conformidad con las disposiciones indicadas en el
considerando anterior381";
336
"No obstante, el decreto con fuerza de ley en estudio contraviene la citada
norma delegatoria, toda vez que ha sido emitido a través del 'Ministerio del
Interior' omitiéndose, además, las firmas de tres de los ministros que indica
dicho precepto.
337
"11. Que tratándose de la inspección sanitaria, el Código Sanitario la regula
como una potestad de la autoridad sanitaria, estableciendo tres tipos de
requisitos de validez respecto de las actas. El primero de ellos es de carácter
subjetivo, pues las actuaciones de inspección deben ser realizadas por
funcionarios (artículo 156 Código Sanitario). El segundo requisito es de
naturaleza material, ya que en el acta debe dejarse 'constancia de los hechos
materia de la infracción' (artículo 156). Finalmente, existe un requisito formal,
en atención a que el acta debe ser firmada por el funcionario que practique la
diligencia (artículo 156), sin perjuicio de que el resto de los concurrentes a la
inspección también puedan firmarla (artículo 158)387 ";
338
"Enseguida, es dable indicar que el formato de timbres que aparece en la
aludida resolución exenta Nº 5.035, de 2016, obedece a un modelo diseñado
para el ingreso de los documentos en la oficina de partes del organismo
correspondiente, pero que no implica que aquella esté afecta al trámite que
ahí se detalla ni que necesariamente deba ser timbrada.
"Ahora bien, en los antecedentes del sumario administrativo que nos ocupa,
aparece que la firma de la Fiscal estampada en la aceptación de ese cargo y
en la vista fiscal, no es la misma que la que figura en la actuación agregada a
fojas 94 del expediente.
339
estampada en tal instrumento es diferente de la firma que se registra sobre el
nombre de la mencionada superioridad en la orden de instruir el mismo, que
rola a fojas 19 del procedimiento.
340
examinamos. En efecto, pueden existir otros vicios de forma-formalidad o forma
procedimiento que vicien el procedimiento.
341
En segundo lugar, la competencia se otorga para cumplir un fin, para
satisfacer un interés o una necesidad ajena al titular de la misma. Ello exige
proscribir los motivos personales como elementos que justifican su ejercicio.
La existencia de un fin excluye el favoritismo y la venganza, como factores
que legitiman la potestad.
"El fin del acto es la materialización del objeto del acto administrativo, vale
decir, de la prestación que contempla. Ejemplo: En un acto administrativo de
nombramiento de un funcionario público el fin de dicho acto es aumentar la
dotación del Servicio Público de que se trate.
Y como el objeto de ese mismo acto, vale decir, la prestación que contiene,
es investir a una persona de la calidad de funcionario público, resulta que en
último término el fin del acto de la especie —aumentar la dotación del
Servicio Público— se logra mediante la materialización del objeto del mismo
acto: investir a un particular en funcionario público.
Finalmente y relacionando, ahora, el fin del acto administrativo con el fin del
órgano o servicio que emite dicho acto, forzoso es concluir que debe existir
concordancia y armonía entre ellos, tanto porque el fin del primero será la
forma de concretar el fin del segundo, cuanto porque de acuerdo con el
principio de legalidad, el fin del acto será legítimo en la medida que se ajuste
342
a la competencia del órgano o servicio que lo emite. De no darse dicha
concordancia, el acto emitido carecerá de eficacia por abuso o desviación de
poder392".
343
"Quinto: Que la desviación de poder consiste, según la doctrina, en que el fin
del acto, que es uno de sus elementos constitutivos, es distinto del fin general
de interés público, que debe ser el de toda actividad pública, del fin particular
establecido para determinados actos por la norma respectiva. Fin que puede
ser de interés particular de la autoridad, como político, religioso o personal, y
que también puede ser de interés general pero distinto de aquel específico
que según la norma permitía la dictación del acto [...]396".
De esta manera, el ejercicio de una potestad, por amplia que ésta hubiese
sido concedida, sólo puede ser ejercida para los fines públicos para el cual fue
otorgada. De lo contrario, incurre en la denominada desviación de fin o de
poder:
396 Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 1148-2012. En este mismo sentido,
sentencias de la Excma. Corte Suprema, roles Nº 862-2012, Nº 2391-2012, Nº 50-2005, entre
otras.
397 Dictamen Nº 40.152/2012. Es este mismo sentido, dictámenes Nº 7.259/2011, Nº
344
poder, lo que puede configurarse si su fin es distinto de aquél. En tal sentido,
cabe señalar que esta causal de nulidad se erige como un sistema de control
jurisdiccional ante el ejercicio de facultades discrecionales de la
Administración, la que, como se señaló, no puede actuar sino amparándose
en la persecución de un interés público398".
345
aplicar las sanciones correspondientes, lo cual conduce a concluir que pudo
haber existido lo que en doctrina se denomina 'desviación de poder', en que
la finalidad buscada por la autoridad es otra distinta400";
"El acto administrativo emitido o confirmado por escrito debe ser motivado
(39 I VwfG), pues en la motivación se contienen los puntos de vista de hecho
y de Derecho relevantes para la decisión. Si el órgano administrativo gozase
de discrecionalidad, debería explicitar también las consideraciones
346
discrecionales. Esta limitación a una mera recomendación de la exigencia de
motivación es criticada justamente, porque para la validez de una decisión
discrecional son importantes, precisamente, las consideraciones
discrecionales del órgano, y éstas sólo pueden ser declaradas, en último
término, por el propio órgano402".
El control de los motivos por parte de los tribunales es, según lo expuesto, un
control de legalidad del acto administrativo (C.S. rol Nº 1119-2015)403 ".
"[...] motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya
consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma
jurídica; y en segundo lugar a razonar, cómo tal norma jurídica impone la
resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto404".
347
del acto administrativo permite realizar el adecuado control sobre el
razonamiento de la administración, por las autoridades judiciales o
administrativas, lo que elimina la sensación eventual de arbitrariedad o error de
la administración y posibilita la efectividad de los recursos administrativos y
jurisdiccionales, al conocerse las razones o motivos de la decisión.
"11. Motivación, objeto y fin son los elementos básicos o constitutivos del
acto administrativo que, junto con los supuestos 'investidura regular' del titular
del órgano que actúa, 'motivo/hecho', 'competencia' y 'debido procedimiento
legal', y el presupuesto indispensable 'motivo/hecho', vienen a constituir las
piezas fundamentales de aquella ordenación racional dispuesta
unilateralmente por un órgano en ejercicio de la función administrativa del
Estado, destinada a producir efectos jurídicos directos, en que consiste.
405En este sentido, las Actas de la Comisión de Estudio de la Nueva Constitución: "El señor
Diez señala que, en este evento, habría que aclarar que por órgano que ejerce jurisdicción se
entiende a los tribunales administrativos, fiscales, Impuestos Internos, Contraloría General de
la República, tribunales arbitrales, etc. O sea todo órgano que tenga facultad para dictar una
resolución o fallo llámese como se llame, que afecte la situación de una persona [...]. El señor
Evans acota que ello significa establecer que la norma se aplicará en toda controversia que se
suscite en orden temporal".
348
garantía del correcto uso de las atribuciones jurídicas que la ley le ha
conferido para satisfacer las necesidades públicas en su misión de 'promover
el bien común' y asegurar así que sean utilizadas en bien de la comunidad y
no para oscuros intereses o fines inconfesables406".
407 En este sentido, la jurisprudencia ha señalado: "Trigésimo cuarto: Que la ley Nº 19.880,
que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de la
Administración del Estado, cuerpo legal aplicable supletoriamente a la SMA, en virtud de lo
dispuesto en el artículo 62 de la Losma, contiene las siguientes disposiciones relativas a la
motivación de los actos administrativos, a saber: i) el inciso segundo del artículo 11, en virtud
del cual 'los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos,
perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos
administrativos'; y ii) los incisos.
cuarto y sexto del artículo 41, según los cuales 'las resoluciones contendrán la decisión, que
será fundada' y 'la aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución
cuando se incorporen al texto de la misma'. Por su parte, la propia Losma en su artículo 54
establece que, emitido el dictamen y una vez elevado los antecedentes al Superintendente,
este deberá resolver en un plazo de diez días 'dictando al efecto una resolución fundada en la
cual absolverá al infractor o aplicará la sanción, en su caso'". Sentencia del Segundo Tribunal
Ambiental, rol Nº R-6-2013. En este mismo sentido, sentencia del Segundo Tribunal Ambiental,
rol Nº R-14-2014.
349
control jurídico de la decisión por parte del juez quien tampoco conocería los
fundamentos del acto impugnado ante él, posibilitando, por ende, que el
proceso por medio del cual se encauce la acción que un particular ejerce en
su contra, se armonice adecuadamente con aquella garantía constitucional
del debido proceso y también resulta esencial para el adecuado cumplimiento
del acto, permitiendo la efectiva participación y acatamiento de los llamados a
cumplirlo408".
350
obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en tal caso, resultarían
arbitrarios y, por ende, ilegítimos. (Aplica dictamen Nº 42.268, de 2004)410 ".
351
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los
procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten
en ejercicio de ella'.
"Octavo: Que, por otro lado, cabe señalar que es presupuesto indispensable
de cualquier acto administrativo, discrecional o reglado la fundamentación del
mismo, pues a través de esta modalidad se exteriorizan las razones que
352
conducen a la Administración a dictar el acto, lo que permite controlar su
legalidad. En nuestro ordenamiento jurídico, expresamente en el artículo 11
inciso 2º de la ley Nº 19.880, se exige a la Administración que las decisiones
que afecten los derechos de los particulares, contengan la expresión de los
hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan. A su turno, el
artículo 41 inciso cuarto del mismo cuerpo legal establece que las
resoluciones que contengan una decisión han de ser fundadas414".
"Tercero: Que tal como lo ha sostenido esta Corte para asuntos como el que
nos ocupa, el ejercicio de una atribución discrecional o facultativa de la
administración, como es la relativa a conceder el beneficio de la libertad
condicional a quienes cumplen con los requisitos previstos en la ley para
acceder al mismo, debe concluir con una decisión debidamente fundada por
aplicación del artículo 11 de la ley Nº 19.880, que exige que los actos
administrativos deben ser motivados415".
"Décimo tercero: Que, entre los principios previstos en esa ley se encuentran
aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en el artículo 16, en el
cual se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con
transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido
y fundamentos de las decisiones que se adopten en él.
Por último, es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del
aludido texto legal ordena: 'Las resoluciones contendrán la decisión, que será
fundada'.
353
De lo expresado, sólo cabe colegir que es un requisito de validez del acto
administrativo —y por lo mismo sustancial— la expresión del motivo o
fundamento.
"Vigésimo octavo: Que, en primer lugar, se debe tener presente que los
motivos constituyen el elemento causal del acto administrativo y la motivación
es la expresión formal de los antecedentes de hecho y de derecho que le
sirven de fundamento. En cuanto a su determinación, se distingue entre
actuación reglada y discrecional de la Administración. En la primera, los
motivos o presupuestos del acto están establecidos en la ley, en cambio, en
la segunda hay una determinación genérica de los motivos, pero la
calificación jurídica la hace la autoridad administrativa llamada a
pronunciarse. De esta forma, la motivación suficiente del acto administrativo
ilustra sobre los fundamentos de hecho y de derecho que lo justifican,
permitiendo conocer las razones de su adecuación a la finalidad que lo
354
justifica y, en el caso de ejercicio de potestades discrecionales, las
circunstancias que aconsejan la opción por una solución concreta de entre
las legalmente posibles.
355
7º de la Constitución Política de la República, en relación con el artículo 2º de
la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado—, y de igualdad y no discriminación arbitraria —
contenido en el artículo 19, Nº 2, de la Carta Fundamental—, como asimismo,
velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo
considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas417'".
"Séptimo: Que, por otra parte, además de las mencionadas exigencias para
el afectado por una resolución que le aplica multa, la ley impone también
obligaciones a la autoridad administrativa que ejerce la facultad de que se
trata, entre ellas, la de fundar su decisión y tan claramente que para
confirmarlo basta con transcribir el texto de la disposición, en tanto señala
'hará uso de esta facultad mediante resolución fundada', expresiones que, sin
duda, se refieren a las motivaciones de la decisión sea ésta afirmativa o
negativa—. En otras palabras, debe explicar las razones que originan su
determinación.
356
propende al respeto del principio del debido proceso consagrado
constitucionalmente en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
357
conocimiento la ley permite y promueve, y para lo cual ordena que aquél se
realice con transparencia.
Del artículo 34 se extrae la idea de que el acto que se pronuncie al cabo del
procedimiento debe basarse en "datos" y que éstos deben ser determinados,
conocidos y comprobados —reales y verdaderos—, para cuyos efectos
existen los actos de instrucción.
[...].
358
"En efecto, tradicionalmente los administrativistas están de acuerdo con que
debe existir especial motivación del acto en los siguientes casos: (1) cuando
se dictan actos de gravamen; (2) los que resuelven recursos administrativos;
(3) cuando la Administración actúa al margen de sus criterios previamente
establecidos o bien los sustituye (precedentes); (4) cuando se aparta de un
informe solicitado a otro organismo público, que aunque no sea vinculante
exige una argumentación para explicar por qué se aparta de él; (5) cuando se
suspenden los efectos de un acto administrativo; (6) cuando se adopta una
medida provisional en el procedimiento administrativo; (7) cuando se ejerce
una potestad discrecional; (8) cuando se dicta un acto administrativo en base
a un procedimiento de selección o competencia en asuntos de personal,
bienes o asignación de recursos públicos; (9) cuando se autoriza la
ampliación de plazos en el procedimiento administrativo420".
Por otro lado, Eduardo Soto Kloss considera que el elemento de motivación
de un acto administrativo no puede ser subsanado, en su insuficiencia de
motivación, por un acto administrativo posterior, que incluya "nuevos e inéditos"
fundamentos jurídicos. Así, sobre la materia el autor considera pertinente tener
presente las siguientes sentencias:
359
"Es improcedente pretender fundamentar una decisión administrativa en la
instancia judicial, puesto que el acto que dicta la autoridad debe tener su
fundamentación en la resolución misma que lo contiene, y que es la que se
ha aplicado y ha producido el agravio en el recurrente que la impugna; jamás
puede esgrimirse ella a posteriori, ni puede fundamentarse con hechos
producidos tiempo después de su dictación (Acevedo de Alarcón, Corte de
Apelaciones de Santiago, 17.05.84, en Gaceta Jurídica Nº 47, 50-53, consid.
6º; también Fantuzzi Alliende, Corte Suprema, 30.12.1985, RDJ, y. 82 (1985)
2.5, 283-288, consid. 5º).
Por consiguiente, todo acto de la administración del Estado debe contener los
siguientes elementos: a) enunciación de los hechos; b) consideraciones de
derecho; c) los fundamentos propios del acto administrativo 423 y resolver todas
las cuestiones que se han alegado en el procedimiento.
423 "Sexto: Que la conclusión precedente se encuentra corroborada por las directrices que
orientan las gestiones administrativas reguladas en la Ley Nº 19.880 que establece las bases
de los procedimientos de esa naturaleza y que rigen los actos de los órganos de la
administración del Estado, en cuyo artículo 16 contempla el principio de transparencia y de
publicidad, a propósito del cual señala: "El procedimiento administrativo se realizará con
transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos
de las decisiones que se adopten en él", es decir, la necesidad de fundar las decisiones, lo que,
sin duda, propende al respeto del principio del debido proceso consagrado constitucionalmente
en el artículo 19 Nº 4 de la Carta Fundamental.
Séptimo: Que, por consiguiente, la omisión de los fundamentos en la resolución dictada por
la autoridad administrativa, en el ejercicio de la facultad que le entrega el artículo 481 del
Código del Trabajo, hace también procedente el reclamo establecido en el artículo 482 inciso 2º
del mismo texto legal y su constatación conduce a acoger la reclamación interpuesta en aras
del resguardo del principio del debido proceso, consagrado constitucionalmente, sin que resulte
pertinente entrar al examen de la comisión o no de un error de hecho en la aplicación de las
multas impuestas a la recurrente". Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol Nº 8445-2009.
360
En este mismo sentido, en el requerimiento de inaplicabilidad por
inconstitucionalidad presentado por Pizza Pizza S.A. respecto de los artículos
166 y 171, inciso segundo, del Código Sanitario, el Tribunal Constitucional
señaló:
361
"Siguiendo, ahora, al profesor Silva Cimma, para identificar los requisitos del
motivo o motivación distinguiremos entre las motivaciones de hecho y las de
derecho.
a. Debe existir, esto es, deben ser reales y efectivas, verídicas y ciertas.
c. Deben ser precisas, esto es, que deben identificarse con exactitud y
circunstanciadamente425".
Por otro lado, cabe señalar que la ley impone determinadas motivaciones o
fundamentos que deberán cumplir determinados actos administrativos en el
ejercicio de determinadas competencias. Por ejemplo, el artículo 35 de la LBPA
362
sólo permite el rechazo de la prueba, a través de una resolución motivada que
se pronuncie si la prueba es improcedente e innecesaria. Asimismo, hay
normas de procedimientos administrativos sancionadores que exigen una
fundamentación especial de determinados actos administrativos, entre otros, la
formulación de cargos, las resoluciones respecto a la prueba, medidas
provisionales o la fundamentación de la sanción o absolución administrativa.
363
"[...] lo cierto es que las determinaciones que en este sentido pronuncie
deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que de ella
surja debe encontrarse motivado en consideraciones que no dejen duda
alguna sobre la procedencia de la decisión adoptada, en razón del interés
público involucrado, como única finalidad que puede tener la actuación de la
autoridad. [...] que la ausencia de una fundamentación adecuada no permite
conocer las razones de interés público en base a las cuales se adopta la
decisión (puede hacer presumir que el fin querido por la autoridad no es
precisamente el de interés general o particular) [...].
"Que de acuerdo con la jurisprudencia sentada por esta Corte —y que recoge
una doctrina que ha gozado de general aceptación— la ilegalidad de un acto
administrativo, que puede acarrear su anulación, puede referirse a la
ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de
forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de
la ley de fondo aplicable.
364
En efecto, tratándose de la discrecionalidad administrativa, esto es, cuando la
norma no le impone una determinada conducta a la Administración, el control
de los motivos puede referirse tanto a la verificación de la existencia de los
motivos invocados por la autoridad, como a la calificación jurídica de los
mismos. Es por ello que según la importancia y la complejidad del acto
administrativo, los motivos deben explicitarse mediante una relación
circunstanciada de los fundamentos de la decisión, de manera de verificar su
existencia. El juez puede en ciertos casos además, controlar la
discrecionalidad administrativa mediante el control de la apreciación de los
hechos, en que el acto sería ilegal por una errada apreciación de los mismos.
(Pedro Pierry. El Control de la discrecionalidad administrativa en Revista
Chilena de Derecho, Vol. II Nº 2 y 3. mayo-diciembre 1984. Pág. 479 y
siguientes). Este aspecto cobra mayor relevancia tratándose de actos que
suprimen exigencias de naturaleza ambiental contenida en actos
anteriores427".
365
antecedentes son insuficientes para garantizar el cumplimiento del requisito",
no permiten afirmar o desvirtuar fehacientemente que dicha institución lucre,
"no logró formarse la convicción".
"Uno de estos principios, tal como ha sido reiteradamente sostenido por esta
Corte Suprema, es la motivación del acto administrativo, debiendo éste
contener los fundamentos en que se sustenta con el fin de legitimar la
decisión de la autoridad, razones que no pueden ser meramente formales,
toda vez que caerían dentro de la categoría de arbitrarios y, por lo tanto,
ilegales. Es por ello que si el acto aparece desmotivado o con razones
justificativas vagas, imprecisas y que no se avienen al caso concreto, se
debe concluir que el acto carece de uno de sus elementos esenciales429".
366
Asimismo, la doctrina ha señalado que la autoridad pública debe actuar
conforme a razones sólidas, verdaderas y demostrables, en especial en los
procedimientos administrativos sancionadores. En este sentido, el ex. Contralor
General de la República Ramiro Mendoza analizando un procedimiento
administrativo sancionador de una autoridad pública señala:
367
situación de peligro o daño que la sustenta y la proporcionalidad —idoneidad y
necesidad— de la medida adoptada.
1. Concepto
Noveno: Que, al tenor de los elementos expuestos se infiere que para que
exista vulneración del debido proceso desde la perspectiva constitucional
deben afectarse aspectos que la Carta Fundamental resguarda y que
requieren ser calificados como derechos integrantes del debido proceso,
teniendo para ello como baremo el conjunto de garantías procesales,
orgánicas y penales que el legislador ha desarrollado como presupuestos
mínimos del debido proceso, tales como: el derecho a la acción y al debido
emplazamiento, bilateralidad de la audiencia, aportación de pruebas
pertinentes y derecho a impugnar lo resuelto por un tribunal imparcial e
idóneo y establecido con anterioridad por el legislador (STC rol Nº 1518-09,
Cons.23º);
369
artículos 27.2, 25 y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Opinión Consultiva OC-9/87, del 6 de octubre de 1987. Serie A Nº 9, § 28;
Corte IDH. Caso Juan Humberto Sánchez vs. Honduras. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 7 de junio de 2003.
Serie C Nº 99, § 124; Corte IDH. Caso Myrna Mack Chang vs. Guatemala.
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 25 de noviembre de 2003;
Corte IDH. Caso Mémoli vs. Argentina. Excepciones Preliminares, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 22 de agosto de 2013. Serie C Nº 265,
§ 191; Corte IDH. Caso J. vs. Perú. Excepción Preliminar, Fondo,
Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de 2013. Serie C
Nº 275, § 258)432 ";
"[...] el legislador está obligado a permitir que toda parte o persona interesada
en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan
oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra
parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que,
si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos,
el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso,
proceda; excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una
persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma
que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad433".
370
cautele los derechos fundamentales de los participantes en un proceso. Con
ello se instituye la necesidad, entre otros elementos, de un juez imparcial,
con normas que eviten la indefensión, con derecho a presentar e impugnar
pruebas, que exista una resolución de fondo, motivada y pública, susceptible
de revisión por un tribunal superior y generadora de la intangibilidad
necesaria que garantice la seguridad y certeza jurídica propias de un Estado
de Derecho434";
371
Como ha señalado esta Magistratura, 'el derecho a un proceso previo,
legalmente tramitado, racional y justo, que la Constitución asegura a todas
las personas, debe contemplar las siguientes garantías: la publicidad de los
actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de
ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría
con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y
objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad
de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales
inferiores...' (roles Nº 376, 389, 478, 481, 529, 533, 546, 791, 821, 934, 986 y
1.432, entre otros)435 ";
372
Así, es posible asegurar que toda sanción administrativa debe ser producto
de la sustanciación de un procedimiento administrativo sancionador. En este
sentido, la doctrina nacional ha señalado:
"A ) De aquí que, al igual que resulta legalmente inadmisible imponer una
pena de las previstas en el CIP sin que antes se haya tramitado el
correspondiente proceso penal (art. 1 LECrim), tampoco ha de resultar
legalmente admisible la imposición de una sanción por parte de la
Administración sin que previamente se haya tramitado el correspondiente
procedimiento administrativo sancionador438".
"Por ende, en casos como el D.F.L. Nº 292 y el D.L. Nº 2.222, que otorgan
competencia a la Directemar para aplicar aquellas sanciones que estos
cuerpos legales señalan, pero sin consultar en él una tramitación previa
específica, se ha entendido que —aun así— dicha autoridad se encuentra en
el imperativo de sustanciar un procedimiento justo y racional que satisfaga la
garantía del artículo 19, Nº 3º, constitucional439".
373
De este modo, y en razón de lo señalado, la garantía del debido proceso es
aplicable al procedimiento administrativo sancionador, como un mecanismo
que asegura el derecho a la defensa, pero también como medio que asegura la
interdicción de la arbitrariedad.
2. Antecedentes normativos
440 "Decimoprimero: Que, el alcance del debido proceso está fijado por la jurisprudencia
constante de la Corte Interamericana, en cuanto a que el primer inciso del artículo 8 de la
Convención Americana contiene 'las reglas del debido proceso legal', o que 'consagra los
lineamientos del llamado debido proceso legal', cuyos elementos esenciales son las garantías
de independencia e imparcialidad que están establecidas en el artículo 8.1 del referido estatuto
internacional; circunstancia reafirmada en la Opinión Consultiva sobre Garantías Judiciales en
Estados de Emergencia, en términos que 'los principios del debido proceso legal no pueden
suspenderse con motivo de las situaciones de excepción en cuanto constituyen condiciones
necesarias para que los instrumentos procesales, regulados por la Convención, puedan
considerarse como garantías judiciales' (Opinión Consultiva OC-9/87 de 6 de octubre de 1987.
Serie A Nº 9, §30)" STC Nº 2722.
441 "El ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respecto a los derechos esenciales
que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover
tales derechos garantizados por esta Constitución, así como por los tratados internacionales
ratificados por Chile y que se encuentran vigentes". En esta materia la Excma. Corte Suprema
374
El inciso 5º del artículo 19 Nº 3 de la Constitución vincula el debido proceso
legal a la existencia de un órgano que ejerza jurisdicción, lo cual podría llevar a
la conclusión de que sólo se aplica respecto de los tribunales de justicia
definidos en el artículo 5º del Código Orgánico de Tribunales. Sin embargo,
desde un principio una parte de la doctrina ha considerado que los actos de
juzgamiento en la esfera administrativa están sujetos a las exigencias del
debido proceso.
"El señor Diez señala que, en este evento, habría que aclarar que por órgano
que ejerce jurisdicción se entiende a los tribunales administrativos, fiscales,
Impuestos Internos, Contraloría General de la República, tribunales
arbitrales, etc. O sea todo órgano que tenga facultad para dictar una
resolución o fallo llámese como se llame, que afecte la situación de una
persona (...) El señor Evans acota que ello significa establecer que la norma
se aplicará en toda controversia que se suscite en orden temporal".
ha precisado (rol Nº 3125-2004, 4 de marzo de 2005): "En definitiva los derechos humanos
asegurados en un tratado se incorporan al ordenamiento jurídico interno, formando parte de la
Constitución material adquiriendo plena vigencia, validez y eficacia jurídica, no pudiendo ningún
órgano del Estado desconocerlos y debiendo todos ellos respetarlos y promoverlos, como
asimismo, protegerlos a través del conjunto de garantías constitucionales destinadas a
asegurar el pleno respeto de los derechos. Esta obligación no sólo deriva del mentado artículo
5 º, sino también del 1 º, incisos primero y cuarto, y 19, Nº 26º, de la Carta Magna y de los
mismos tratados internacionales, entre éstos del artículo 1 º común a los Cuatro Convenios de
Ginebra, que establece el deber de los Estados Partes de respetar y hacer respetar el derecho
internacional humanitario". En este mismo sentido, STC Nº 176 y Nº 478.
375
"Que, de lo razonado en los considerandos precedentes, fluye que los
principios del artículo 19 Nº 3 de la Constitución, en la amplitud y generalidad
ya realzada, se aplican, en lo concerniente al fondo o sustancia de toda
diligencia, trámite o procedimiento, cualquiera sea el órgano estatal
involucrado, trátese de actuaciones judiciales, actos jurisdiccionales o
decisiones administrativas en que sea, o pueda ser, afectado el principio de
legalidad contemplado en la Constitución, o los derechos asegurados en el
artículo 19 Nº 3 de ella, comenzando con la igual protección de la ley en el
ejercicio de los atributos fundamentales. Además y de los mismos
razonamientos se sigue que los principios contenidos en aquella disposición
constitucional rigen lo relativo al proceso racional y justo, cualquiera sea la
naturaleza, el órgano o el procedimiento de que se trate, incluyendo los de
índole administrativa, especialmente cuando se ejerce la potestad
sancionadora o infraccional. Por consiguiente, el legislador ha sido
convocado por el Poder Constituyente a ejercer su función en plenitud, esto
es, tanto en cuestiones sustantivas como procesales, debiendo en ambos
aspectos respetar siempre lo asegurado por la Carta Fundamental en el
numeral referido442".
"En este sentido, sólo cabe agregar, atendido los términos del arbitrio, que si
bien es efectivo que los sentenciadores aluden al debido proceso como una
garantía que arranca de lo establecido en el artículo 19 Nº 3 de la
Constitución Política de la República, refiriendo que aquella es aplicable en la
especie en tanto la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras
está ejerciendo facultades jurisdiccionales, razonamiento que, efectivamente
es erróneo, toda vez que su ejercicio está reservado a los tribunales de
justicia, lo cierto es que aquello carece de trascendencia. En efecto, tal yerro
es indiferente porque si bien la SBIF no ejerce funciones jurisdiccionales, lo
cierto es que en su actuar igualmente debe regirse por los principios básicos
376
del debido proceso al amparo de la norma constitucional antes referida, toda
vez que el procedimiento sancionatorio llevado a cabo por un órgano
administrativo requiere del respeto de garantías de las que goza el
administrado en el marco del denominado debido proceso administrativo, que
constituye una manifestación del respeto del derecho a ser oído, que se
materializa a través del derecho a defensa que debe ser observado por
cualquier autoridad".
"70. (...) la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado artículo
no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la
444 Este principio general de aplicación del debido proceso a casos no penales, ha sido
establecido por el Comité de Derechos Humanos, a raíz del caso del despido de un funcionario
municipal francés, ventilado ante los Tribunales Administrativos:
"7.3 El Comité recuerda que el derecho a un proceso imparcial con arreglo al párrafo 1 del
artículo 14 entraña una serie de requisitos, incluida la condición de que el proceso ante los
tribunales deberá celebrarse prontamente -Véase Documentos Oficiales de la Asamblea
General, cuadragésimo cuarto período de sesiones, Suplemento No. 40 (A/44/40), anexo X.E,
comunicación No. 207/1986 (Yves Morael c. Francia), observaciones aprobadas el 28 de julio
de 1989, párr. 9.3-. El Comité nota que en el presente caso, el 30 de marzo de 1989, el autor
interpuso un procedimiento contra su despido ante el Tribunal Administrativo de Nancy y que el
Tribunal, tras haber concluido la instrucción preliminar el 19 de octubre de 1989, dictó su fallo el
20 de diciembre de 1991.
7.4 El Comité observa que el autor de la comunicación obtuvo una decisión favorable del
Tribunal Administrativo de Nancy y que fue restituido en su cargo. Teniendo presente el hecho
de que el Tribunal consideró si el caso del autor debía tener prioridad sobre otros casos, el
Comité llega a la conclusión de que el período de tiempo transcurrido a partir de la
presentación de la