Alarcjoh

XXIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guadalajara, México, 6 - 9 nov.
2018
Sustenibilidad urbana en espacios territoriales:

caso municipio de San José, Costa Rica
Johanna Katherine Alarcón Rivera
Concepto de Desarrollo Sustentable

El concepto de desarrollo sustentable; da origen a la sustentabilidad urbana. Por lo tanto, se muestran los
aspectos fundamentales que ayuden a conocer el surgimiento del mismo, sobre todo a nivel
latinoamericano dada a su raíz en el contexto mundial desde el idioma inglés, sustainable development.
Los antecedentes se encuentran en 1983 cuando, la Asamblea General de las Naciones Unidas a raíz de la
Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo llevada a cabo en
Estocolmo en 1972, aprueba mediante resolución el establecimiento de la Comisión Mundial sobre Medio
Ambiente y Desarrollo, con el objetivo de construir una “agenda para el cambio”. Es decir, la misma “debía
incluir, entre otras cosas, estrategias para alcanzar un proceso de desarrollo sustentable a largo plazo,
formas de acrecentar la cooperación entre los países del mundo para considerar debidamente las
relaciones entre la población, los recursos, el medio ambiente y el desarrollo, y medios para que la
comunidad internacional pudiese enfrentar más adecuadamente la problemática del medio ambiente”
(Centro Tepoztlán, 1987: 87).
Dicha Comisión estaba compuesta por personalidades que contaban con experiencia en la toma de
decisiones en sus países de origen o en organismos internacionales, buscando así la representación de
todas las regiones. La Primera Ministra de Noruega, de entonces, Sra. Gro Harlem Brundtland, fue la
encargada de presidir y nombrar los miembros de dicha instancia. El resultado de varias sesiones de
trabajo, entre los años 1984 al 1986, desemboca en la publicación del libro “Our Common Future”, en
español, “Nuestro Futuro Común”.
Cabe señalar, que a este punto existía en el fondo una preocupación global por la sostenibilidad,
expresado en “la insostenibilidad del modelo económico hacia el que nos ha conducido la civilización
industrial” (Naredo, 1997, sección introducción, para.3).
Por otra parte, tal como menciona Acserlrad (1999), ante la racionalidad económica se defiende un límite
cuantitativo al crecimiento económico y a toda presión que ésta ejerce sobre los recursos ambientales, de
equidad (articulados a principios de justicia y de ecología), de autosuficiencia (aquella que sostiene la
desvinculación de las economías nacionales y sociedades tradicionales de los flujos del mercado mundial),
de la ética (toda aquella que se inscribe en la apropiación social del mundo material a un debate sobre los
valores del bien y del mal); a partir de una matriz de eficiencia que pretende combatir la pérdida de la base
material del desarrollo.
En América Latina, esta discusión no se escapaba de los diferentes espacios y niveles que componen las
sociedades. Se evidenciaban en la mayoría de los países, acelerados procesos de urbanización, con fuertes
migraciones de las zonas rurales a las urbanas, presentándose cuadros de altos niveles de población en las
ciudades, además del uso de tierras fértiles para la urbanización y ciertos grados de contaminación en aire
y agua. Dicha afirmación se apoya en lo mencionado por Winchester (2006), quien señala que ante un
desarrollo urbano insostenible persisten la “escasez de servicios públicos, marcadas desigualdades
sociales en las condiciones del hábitat, segregación social y espacial, inequidad, pobreza, desempleo y
mayor vulnerabilidad económica, deterioro ambiental, complejidades en aquellas estructuras de la
administración pública responsables por el suministro de servicios urbanos ambientales, contaminación y
vulnerabilidad frente a desastres tecnológicos y naturales” (p.11).
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XXIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guadalajara, México, 6 - 9 nov. 2018
Ante esta realidad mundial, todas las escalas (internacional, nacional y local) empiezan a generar procesos
de discusión y análisis en los diferentes espacios, tratando de dar alguna respuesta y sobre todo una
solución ante la problemática generada por el crecimiento económico que iniciaba conflictos entre la
sociedad y la naturaleza.
En este sentido tal como fue señalado anteriormente, las Naciones Unidas empieza un proceso de cambio
a partir de los tomadores de decisión de los diferentes países que la conforman, apoyándose en
propuestas realizadas por especialistas en los diferentes temas que forman parte del desarrollo.
Es así, como surgen conceptos cuya finalidad consiste en conciliar los aumentos de la producción en
armonía con los ecosistemas, que permitieran mantener las condiciones de habitabilidad en la tierra. Uno
de estos conceptos consistió en Ecodesarrollo, propuesto por Ignacy Sachs, el cual surge a partir de la
primera década de los setenta a raíz del Primer Informe del Club de Roma, además de otras publicaciones
y hechos, en donde se puso “en tela de juicio la viabilidad del crecimiento como objetivo económico
planetario” (Naredo, 1997, sección sobre el origen y uso del término “sostenible”, para.10). Sin embargo, es
a partir de 1987, con el Informe Brundtland que surge la noción de sustentabilidad (proveniente del inglés,
Sustainable Development), donde nace ligado al concepto de desarrollo: desarrollo sustentable. En
términos del informe, tal como señala Dixon y Fallon (1991), es precisamente este concepto el
“organizativo clave” (p. 50).
Ambos autores anteriores señalan que “la palabra sustentar viene del latín sustenere, que significa
sostener o mantener en alto. En el contexto de los recursos y del medio ambiente sustentar significaría
entonces – literalmente- mantener o prologar el uso productivo de los recursos y la integridad de la base
de recursos. Esto implica, entre otras cosas, que existen restricciones físicas y de otra índole al uso
productivo de los recursos” (p. 50).
Actualmente, existen una serie de definiciones que se le atribuyen al desarrollo sostenible o desarrollo
sustentable. Según Dixon y Fallon (1991), Pezzey presenta una lista de definiciones de sustentabilidad de
aproximadamente 27 fuentes diferentes y actuales. Desde el punto de vista del Informe Brundtland (1987)
“el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin
comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. Encierra
en sí dos conceptos fundamentales: el concepto de “necesidades”, en particular las necesidades los
pobres, a las que se debería otorgar prioridad preponderante; la idea de limitaciones impuestas por el
estado de la tecnología y la organización social entre la capacidad del medio ambiente para satisfacer las
necesidades presentes y futuras” (p.67).
Por otra parte, el Informe “Nuestro Futuro Común” (1987), “el desarrollo sustentable quiere decir que, ante
las necesidades básicas de la humanidad, como quiera que éstas se definan en distintas regiones y
naciones, es necesario que el esfuerzo colectivo, tanto nacional como internacional para satisfacerlas, se
lleve a cabo de tal manera que la naturaleza y sus procesos permitan poder seguir sosteniendo ese
esfuerzo dinámico en el futuro a favor de las nuevas generaciones. Dicho de otro modo, sin degradación ni
destrucción de la capacidad del medio ambiente para hacer posible el incremento de los niveles de vida,
de la condición social y de la calidad de vida” (p. 91).
No obstante, como parte de todo estudio relacionado al desarrollo sustentable, se debe tener claro que el
“informe Brundtland es impreciso en lo que se refiere a la política del desarrollo sustentable. Debido a que
el desarrollo sustentable se creó como una agenda utópica para un desarrollo integrado del siglo XXI con
un alto nivel de consenso intergubernamental, el detalle de cómo resolver los conflictos y diferencias a
nivel local no fue plenamente tratado” (Barton, 2008, p. 416).
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Concepto de Sustentabilidad Urbana

El concepto de sustentabilidad urbana se liga al término de desarrollo sustentable aplicado a la ciudad. Es
decir, “la sustentabilidad urbana se ha configurado como un campo del desarrollo sustentable desde la
publicación del informe Brundtland en 1987 y de los subsiguientes objetivos de la sustentabilidad urbana
planteados en el capítulo 7 de la Agenda 21 en 1992” (Barton, 2008: 415).
Además, agrega Acselrad (1999) “la asociación de la noción de sustentabilidad al debate sobre el desarrollo
de las ciudades tiene su origen en las rearticulaciones políticas por las cuales un cierto número de actores
implicados en la producción de espacio urbano procuran dar legitimidad a sus perspectivas, evidenciando
la compatibilidad de las mismas con los propósitos de dar durabilidad al desarrollo, en acuerdo con los
principios de la Agenda 21” (denominado también Programa 21) (p. 35).
Dado a lo anterior, se reconocen los elementos de sustentabilidad urbana en las visiones elaboradas por
las autoridades hacia las ciudades. Una propuesta de ellos es lo señalado por Girardet (2001),
mencionando a Richard Rogers en el recuadro 1.
En este sentido, al referirse Yory (2004) hacia la sustentabilidad urbana desde la visión citando a Camagni,
se menciona que “lejos de apuntar a hacer una ciudad un paraíso terrenal en permanente equilibrio
bioecológico, o un diseño idealmente soñado, se debe ocupar, más bien, de responder a su compleja
multidimensionalidad en aras de atender a las diferentes funciones que en ella se albergan: la de
proporcionar economías de aglomeración y de proximidad, accesibilidad e interacción social, integración
en red con el mundo exterior, entre otras” (p.38).
Es decir, se debe reconocer que un municipio no es sólo una realidad, sino que son los municipios que
están compuestos por un conjunto de realidades, complejas y diversas.
Concepto de estrategias de gerencia pública local

La planificación estratégica se constituye en un instrumento hacia el diseño de políticas basadas en la
sustentabilidad, las cuales no deberían derivarse de solamente causas medioambientales, como el
agotamiento de los recursos, la contaminación, etc., sino también de la viabilidad económica o de su
tendencia a cerrar más la brecha social, es decir, bajo un punto de vista integral (Centelles, 2006).
Al ser un proceso de planificación estratégica, es importante que las Alcaldías tomen en cuenta una serie
de variables y características que perfilan a este proceso. Desde esta mirada, Fernández Güell (1997)
señala que la planificación estratégica de las ciudades presenta una serie de características que la
distinguen y se muestran en la tabla 1.
Por lo tanto, los tiempos actuales colocan a las ciudades frente a desafíos que requieren de capacidades y
estrategias que permitan superarlos. Algunos de estos retos se relacionan con la competitividad del
territorio, donde se dependerá de: “a) un funcionamiento eficiente del sistema urbano-regional
especialmente en cuanto a movilidad y servicios básicos, b)inserción en los sistemas de comunicación de
carácter global y buena información de los agentes sociales y económicos de los procesos mundiales, c)
cualificación de los recursos humanos (no únicamente de los estratos superiores), d) apoyo público a los
agentes económicos y sociales por medio de políticas de “proteccionismo exportador”, favoreciendo las
sinergias y la innovación continuada, e) instituciones políticas representativas, eficaces y transparentes que
actúen según normas claras y estables en sus relaciones con los agentes privados, f) definición de un
proyecto de Ciudad (o de Región) y marketing del mismo, g) Gobernabilidad del territorio basada en la
cohesión social y la participación cívica (Borja, 1996, p.1).
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En términos prácticos agrega el autor mencionado, las exigencias actuales a la ciudad se pueden
caracterizar en tres tipos: de competitividad (intensificación de sinergias económicas, profesionales,
culturales, educativos, entre otros); de calidad de vida (diversidad de actividades y equipamientos); y de
gobernabilidad (revalorización de la ciudad como territorio gobernable).
Por otra parte, los procesos de globalización revalorizan el papel de los gobiernos locales en la dinámica
internacional y nacional, requiriendo de una institucionalidad política ligada al territorio, donde las
autoridades locales juegan un papel relevante y sobre todo sus capacidades ante la complejidad.
Bajo esta óptica la ciudad de hoy se enfrenta a desafíos que conjugan una serie de elementos que la
tornan un ser complejo, ante un entorno altamente cambiante como el actual. Ante esto, resulta vital que
las autoridades locales (en el caso costarricense, encargadas de las políticas de desarrollo urbano) se
encuentren preparadas y asuman a sus municipios como verdaderos gobiernos locales que permitan
enfrentar los desafíos de las ciudades.
Cabe señalar la importancia del liderazgo que tiene la Alcaldía durante todo el proceso de gestión de la
ciudad, dado a que dependerá más de las iniciativas políticas que no de la regulación legal de las
competencias.
Las ciudades de hoy requieren de liderazgos, sean institucionales, colectivos o personalidades, donde sean
promotores del proyecto de ciudad caracterizado por una serie de estrategias diseñadas y emprendidas
por los diferentes liderazgos en un contexto de participación y construcción. Es precisamente la
sustentabilidad urbana, la cual se constituye en una gran visión.
Desde el punto de vista de las Alcaldías en la realidad costarricense, es a partir de las elecciones
municipales del 2002, a través del Código Municipal se crea un proceso de planificación estratégica a partir
del Programa de Gobierno elaborado por el (la) candidato (a) Alcalde (sa). Dicho instrumento, surge de un
diagnóstico realizado con los habitantes del municipio.
En este marco, el proceso de planificación estratégica municipal requiere que a partir del diagnóstico
realizado con los habitantes del municipio y el equipo de candidatura a Alcalde (sa) y ante los desafíos de
las ciudades de hoy, estén sensibilizados por lo que caracteriza este proceso y así crear una política de y
para la ciudad hacia la sustentabilidad.
En este sentido, se debe reconocer que el municipio presente varias realidades, por lo tanto, varias
complejidades. Se encuentra en un espacio de incertidumbre que debe saber manejar y comprender, tal
como señala Fernández Güell (1997), se trata de convertirla hacia nuestro razonamiento, mediante
herramientas de análisis que favorezcan con mayor flexibilidad la comprensión de un entorno cada vez
más dinámico y complejo.
Esta complejidad se aborda desde la perspectiva desde las relaciones de los actores entre sí a partir de sus
intereses, en un contexto social, económico y ambiental con el cual interactúan, donde se busca no sólo
identificar lo buscado por lo participantes sino incorporarlos al funcionamiento de la ciudad. Es por ello
que el municipio y sobre todo los municipios urbanos se encuentran mayor expuestos a estas relaciones.
Claro está que no todos los agentes que intervienen tienen el mismo nivel de influencia en la toma de
decisiones, dada la variedad de ellos y lo que persiguen. Ante esto, la Alcaldía debe crear las instancias de
participación para que los mismos puedan interactuar y en su conjunto diseñar una estrategia de futuro
para la ciudad.
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Toda estrategia que es parte del proceso de planificación del municipio, busca ser viable, en el marco de la
gobernabilidad. Para Pérez (1998), ésta consiste en la “capacidad de una sociedad, en un momento dado,
para alcanzar consensos relativos al rumbo que debe tomar un país, para resolver con un grado aceptable
de acuerdo general sus problemas más acuciantes, y para convocar a los distintos grupos ciudadanos a
participar en el desarrollo de las tareas más urgentes” (p.96). Desde este enfoque se realiza el análisis de la
presente ponencia.
Políticas Públicas hacia la sustentabilidad y ordenamiento territorial

Como antecedentes en la formulación de la política pública de ordenamiento territorial, es importante
señalar que la “Ley Orgánica del Ambiente (LOA) aprobada en 1995, es quien por primera vez incluye el
concepto de Ordenamiento Territorial (OT) en la legislación en Costa Rica, esta ley no establece
instrumentos a través de los cuales se debe realizar el (OT).” (PEN, 2011, p. 8). En este sentido, igualmente
coincide Astorga (2011), esta ley “establece todo un capítulo sobre el tema del ordenamiento del territorio
que, puede afirmarse, representa los primeros lineamientos de política de ordenamiento territorial con
criterio ambiental que se hace en el país” (p.11).
La Ley Orgánica de Ambiente (LOA) es su capítulo VI, artículo 28 señala las políticas de ordenamiento
territorial mencionando “es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y
ejecutar políticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los
asentamientos humanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo
físico-espacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el aprovechamiento
de los recursos naturales y la conservación del ambiente” (Asamblea Legislativa, 1995, §6.). Lo cual para
Astorga (2011) se establece una política concreta en materia de ordenamiento territorial. Por lo tanto,
desde este punto de vista, “el tema ambiental debe ser parte integral e inexorable del ordenamiento y
planificación de uso del territorio” (p.11).
Así mismo en su artículo 29, señala que “para el ordenamiento territorial en materia de desarrollo
sostenible, se considerarán los siguientes fines: a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional
las actividades productivas, los asentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de
comunicación y transporte, las áreas silvestres y otras obras vitales de infraestructura, como unidades
energéticas y distritos de riego y avenamiento; b) Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del
ambiente; c) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país; d) Promover la
participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y la aplicación de los
planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades, para lograr el uso
sostenible de los recursos naturales” (Asamblea Legislativa, 1995, §6.).
Su artículo 30 menciona que “para el ordenamiento del territorio nacional, se considerarán, entre otros, los
siguientes criterios: a) El respeto por las características culturales, históricas y sociales de las poblaciones
humanas involucradas y su distribución actual sobre el territorio; b) Las proyecciones de población y
recursos. c) Las características de cada ecosistema; d) Los recursos naturales, renovables y no renovables,
las actividades económicas predominantes, la capacidad de uso de los suelos y la zonificación por
productos y actividades agropecuarias, en razón de consideraciones ecológicas y productivas; e) El efecto
de las actividades humanas y los fenómenos naturales sobre el ambiente; f) El equilibrio que
necesariamente debe existir entre los asentamientos humanos y sus condiciones ambientales; g) La
diversidad del paisaje y h) La infraestructura existente” (Asamblea Legislativa, 1995, §6.). Finalmente, su
artículo 31 señala en términos del desarrollo urbanístico, que “para lo dispuesto en el artículo 29 anterior,
se promoverá el desarrollo y el reordenamiento de las ciudades, mediante el uso intensivo del espacio
urbano, con el fin de liberar y conservar recursos para otros usos o para la expansión residencial futura”
(Asamblea Legislativa, 1995, §6.).
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De esta forma se puede decir que la imagen de desarrollo sostenible se ha visualizado desde la misma
creación de la LOA en el tema del ordenamiento territorial y desarrollo urbano, como insumo hacia una
política de ordenamiento territorial con criterio ambiental. Tal como señala Astorga (2011), la Ley Orgánica
del Ambiente, es solo el principio de un proceso que puede resumirse como el de la consideración del
tema ambiental en el ordenamiento del territorio, haciendo que este deje de ser solo urbano, para
transformarse en un elemento mas integral (p.11).
Así mismo, el MIVAH (2012), reafirma que la “Ley Orgánica de Ambiente (Nº 7554, del año 1995) representa
un hito en la normativa territorial del país, debido a que establece una serie de principios generales para la
conceptualización del ordenamiento territorial, en materia de desarrollo sostenible, y representa el inicio
de una era de legislación ambiental que le ha permitido al país posicionarse en esta materia” (p.9).
Es el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, durante el gobierno de Laura Chinchilla, se señala que: “es
urgente contar con una política de largo plazo de ordenamiento territorial, que brinde los lineamientos y
directrices generales para la correcta gestión del territorio nacional y a la vez, sirva de base para la
elaboración de planes nacionales e institucionales.” (p. 78). Ver figura 1.
Por otra parte Alfaro (2013), esboza una serie de pasos para la formulación de la política pública de
Ordenamiento Territorial al nivel nacional. En este sentido, desarrolla en su ponencia una serie de
entrevistas realizadas a expertos, tal como al MSc. Gabriel Román de la Dirección de Gestión Territorial de
MIVAH donde se muestran las principales acciones en el 2013 en el componente de ordenamiento
Territorial, tales como: 1) Política Nacional de Ordenamiento Territorial 2012-2040, (PNOT 2012-2040), 2)
Plan Nacional de Ordenamiento Territorial 2014-2020, (PLANOT 2014-2020), 3) Plan de la Gran Área
Metropolitana 2013, (PLAN GAM 2013) y 4) Agenda Centroamericana de Ordenamiento Territorial.
La Agenda Centroamericana de Ordenamiento Territorial (ACOT) aprobada por los ministros del ramo en
la región en junio del 2010, establece los siguientes objetivos para para ser implementadas por los Estados
de la región:
 “Promover la construcción de una visión común que alinee el ordenamiento territorial, en función de
una visión de desarrollo, mediante la homogenización de un margo conceptual, como estrategia para el
desarrollo territorial.
 Promover la actualización y creación de marcos políticos y normativos del ordenamiento territorial,
para que los miembros del SICA puedan implementar el ordenamiento territorial, mediante el uso de
lineamientos legales.
 Promover el establecimiento de mecanismos de financiamiento articulados territorialmente, para
apoyar la inversión pública y financiar programas y proyectos nacionales y locales de ordenamiento
territorial mediante la articulación y conexión directa de los planes nacionales y locales con el presupuesto.
 Fortalecer a las entidades nacionales integrantes del CCVAH, para que cuenten con la capacidad de
promover e implementar el ordenamiento territorial, mediante la aplicación de un marco normativo
aprobado, una visión común y conceptos compartidos sobre el tema.
 Promover el fortalecimiento de las entidades locales, para la definición de sus políticas de suelo, que
ayuden a la ubicación de proyectos de carácter regional y local en coordinación con la gestión ambiental,
riesgos, cuencas, etc.
 Promover y fomentar el liderazgo de los municipios para la creación de asentamientos humanos
inclusivos, competitivos, menos vulverables y más seguros, ambientalmente sostenibles y capacer de
alojar nuevas migraciones territoriales” (p.15).
En este sentido, para Alfaro (2013) los hechos relevantes que se relacionan con los avances del
ordenamiento territorial son:
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1) Aprobación y publicación en abril de 2014 de la nueva reglamentación del PLAN GAM 2013-2020 que
actualiza el PLAN GAM de 1982 por la secretaria del Plan Nacional de Desarrollo Urbano a cargo del
Instituto Tecnológico de Costa Rica. Como parte del cumplimiento de las metas del Plan Nacional del
Desarrollo 2011-2014. Se mantiene vigente el reglamento No. 25902 derivado del Plan GAM de 1982, en lo
que no lo modifique el nuevo reglamento publicado en el Diario Oficial la Gaceta. 2) Plan GAM (2013) es
una propuesta más integrada, más coherente y más priorizada (ver figura 1), 3) La aprobación y
oficialización de la política (PNOT) el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) con la rectoría del
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos. Como parte del cumplimiento de las metas del Plan
Nacional del Desarrollo 2011-2014. Con lo que se inicia la formalización del Ordenamiento Territorial como
política de Estado. Ambos vinculantes para la toda la administración del estado, 4) Se mantiene el anillo de
contención urbana y se prioriza el crecimiento en la zona urbana y urbanizable ya declarada desde el Plan
GAM 1982. Existe disponibilidad de tierra para urbanizar dentro de la GAM y 5) mantiene tres macro zonas:
urbana, protección y conservación. Con usos predominantes y uso recomendados por macro zonas, 6)
Tanto el Plan GAM, la PNOT y PLANOT exponen instrumentos de gestión financiera y gestión del suelo
novedosos para su aplicación en Costa Rica.
De esta manera se pretender incorporar todas estas herramientas de planificación de manera escalar (ver
figura 1), además de tipos de planes no solo urbanos sino de otros temas como competitividad, territorios
rurales, entre otros (Plan GAM, 2013).
Por lo tanto, se visualiza al Plan GAM (2013) quien orienta, de manera permanente, la planificación de
escala regional y funciona como punto de partida y referencia para los Planes Reguladores locales, a la vez
brinda lineamientos y orientaciones tanto indicativas como vinculantes para articular las grandes
infraestructuras urbanas, industriales, redes de servicio y transporte, zonas de protección agrícola,
corredores biológicos y la estructura eco-sistémica de interés regional y nacional.
La Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) señala en su marco conceptual que “el
ordenamiento territorial es la expresión espacial de las políticas sociales, ambientales y económicas. Es
también un ejercicio administrativo y una política de Estado, basada en la toma de decisiones coordinadas
y articuladas, con el fin de garantizar un desarrollo adecuado de los asentamientos humanos, la gestión
integral de los recursos naturales y el desarrollo económico en el territorio” (MIVAH, 2012, p.11).
Además, entre los principios de la PNOT, se destaca el Desarrollo Sostenible, donde se “refiere a un
modelo de desarrollo que procura la preservación del equilibrio ecológico, social y económico, sin
comprometer la satisfacción de las necesidades de las generaciones futuras. El desarrollo del territorio
nacional debe responder a un modelo sostenible, que permita a las regiones del país aprovechar las
diferentes ventajas estratégicas, priorizando el desarrollo a largo plazo y generando asentamientos
humanos, en los cuales los habitantes puedan gozar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado”
(MIVAH, 2012: 12).
Así mismo la PNOT, “establece PNOT 2012 - 2040, mediante el planteamiento de acciones estratégicas en
tres ejes estructurales, a saber: Calidad del Hábitat; Protección y Manejo Ambiental y Competitividad
Territorial” (MIVAH, 2012: 19).
Por su parte, el Plan Nacional de Ordenamiento Territorial 2014 a 2020 (PLANOT) “se constituye como el
documento de gestión operativa que establece las acciones estratégicas en respuesta a las metas
definidas en la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT) 2012-2040” (MIVAH, 2013: 8).
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Para garantizar la sostenibilidad de la PNOT, el PLANOT, “tiene un horizonte de seis años, abarca desde el
año 2014 hasta el 2020. Los PLANOT siguientes tendrán un horizonte cuatro años, realizándose su
actualización dos años después de las elecciones presidenciales del país, de manera que se garantice la
continuidad de las acciones planteadas con cada nueva administració n” (MIVAH, 2013: 8).
A nivel internacional se proponen 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), donde las metas del
objetivo 11 de ciudades sostenibles son:
 Para 2030, asegurar el acceso de todas las personas a viviendas y servicios básicos adecuados, seguros
y asequibles y mejorar los barrios marginales.
 Para 2030, proporcionar acceso a sistemas de transporte seguros, asequibles, accesibles y sostenibles
para todos y mejorar la seguridad vial, en particular mediante la ampliación del transporte público,
prestando especial atención a las necesidades de las personas en situación vulnerable, las mujeres, los
niños, las personas con discapacidad y las personas de edad.
 Para 2030, aumentar la urbanización inclusiva y sostenible y la capacidad para una planificación y
gestión participativas, integradas y sostenibles de los asentamientos humanos en todos los países.
 Redoblar los esfuerzos para proteger y salvaguardar el patrimonio cultural y natural del mundo.
 Para 2030, reducir de forma significativa el número de muertes y de personas afectadas por los
desastres, incluidos los relacionados con el agua, y reducir sustancialmente las pérdidas económicas
directas vinculadas al producto interno bruto mundial causadas por los desastres, haciendo especial
hincapié en la protección de los pobres y las personas en situaciones vulnerables.
 Para 2030, reducir el impacto ambiental negativo per capita de las ciudades, incluso prestando especial
atención a la calidad del aire y la gestión de los desechos municipales y de otro tipo.
 Para 2030, proporcionar acceso universal a zonas verdes y espacios públicos seguros, inclusivos y
accesibles, en particular para las mujeres y los niños, las personas de edad y las personas con
discapacidad.
 Apoyar los vínculos económicos, sociales y ambientales positivos entre las zonas urbanas, periurbanas
y rurales mediante el fortalecimiento de la planificación del desarrollo nacional y regional.
 Para 2020, aumentar sustancialmente el número de ciudades y asentamientos humanos que adoptan y
ponen en marcha políticas y planes integrados para promover la inclusión, el uso eficiente de los recursos,
la mitigación del cambio climático y la adaptación a él y la resiliencia ante los desastres, y desarrollar y
poner en práctica, en consonancia con el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-
2030, la gestión integral de los riesgos de desastre a todos los niveles.
 Proporcionar apoyo a los países menos adelantados, incluso mediante la asistencia financiera y técnica,
para que puedan construir edificios sostenibles y resilientes utilizando materiales locales (UN, s.f).
Tal como puede notarse, estos objetivos tienen implicaciones nacionales y locales que transversalizan las
políticas públicas de las distintas escalas territoriales.
Conclusiones
A nivel nacional se puede decir que en Costa Rica se tiene una larga tradición de Estado centralista, por lo
tanto, los municipios se han encontrado al margen del desarrollo urbano de sus comunidades. Sin
embargo, hoy existen algunas excepciones.
Por tradición los municipios costarricenses han tenido poca participación en la planificación urbana y
sobre todo en la generación de políticas públicas hacia la ciudad. Esta tarea ha estado tradicionalmente en
manos del sector público central y la iniciativa privada. No obstante, a partir de la crisis de vivienda, a
inicios de los ochentas, la ciudad es “tomada” por movimientos urbanos, que se asientan en precarios.
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Un elemento que disminuye la brecha de la participación de los gobiernos locales costarricenses en la

planificación urbana, y como agentes de cambio en sus comunidades, es que a mediados de la década de
los noventa, se han dado incipientes pasos hacia la descentralización, a través de la transferencia del cobro
del impuesto de bienes inmuebles y las reformas al código municipal, donde se establece como principal
cambio, las elecciones municipales de Alcalde (sa), Regidores (as) y Síndicos (as), por periodos de cuatro
años.
Por lo tanto, organizaciones internacionales han generado debates tratando de subsanar problemáticas a
nivel latinoamericano, propias del conflicto entre intereses sociales, económicos y ambientales, lo que da
origen al concepto de desarrollo sustentable. No obstante, tanto este concepto como la sustentabilidad
urbana, han requerido de estrategias prácticas que permitan mostrar el “cómo” alcanzar los objetivos que
ambos se proponen.
En este sentido, se determina la gerencia pública local, que utiliza la herramienta de la planificación
estratégica desde el diagnóstico realizado por el Alcalde y su equipo de trabajo (apoyado en lo señalado
por Cabrera y Nava (2000) y Centelles (2006). Todo este proceso de planificación se orienta hacia la
sustentabilidad, la cual mira a la ciudad como el espacio de legitimación de la política pública urbana. Esta
visión incorpora por un lado, la responsabilidad de las autoridades locales, bajo el esquema de democracia
representativa, en el desarrollo de sus comunidades y por otra parte, la correlación entre necesidades y
recursos propios del territorio.
En cierta forma puede decirse, que para el resto de los municipios costarricenses, la gestión del cantón
central de San José es referente para el resto; esto, por la capacidad instalada tanto técnica como
financiera, que le permite innovar y desempeñar una serie de tareas hacia el desarrollo de sus
comunidades. Es precisamente esta condición beneficiosa en el marco municipal, donde las propuestas
hacia las reformas en la legislación que lo rigen, son basadas en el logro de los objetivos y con una mayor
capacidad de negociación.
Sin embargo, por otra parte, las condiciones propias de un municipio capitalino, que viene presentando
cambios hacia la disminución poblacional, conocida como la “huída del centro”, infraestructura en
deterioro, creciente demanda de servicios por parte de población flotante, contaminación sónica y del aire,
entre otros, son algunos de los desafíos que enfrenta el municipio capitalino.
Además de esta serie de complejidades, la institucionalidad y legalidad costarricense hacia el sector

municipal se encuentra marcada en el código municipal y su legislación conexa. Principalmente en la
gestión del desarrollo de sus comunidades y lo urbano, se presentan ciertas limitaciones para el accionar
de la institución municipal y por ende de las autoridades locales hacia las propuestas que éstas puedan
diseñar y sobre todo ejecutar en pro de la sustentabilidad urbana. Sobre todo, para el municipio capitalino,
esta situación consiste en una de las principales trabas hacia la gestión de la ciudad, ante los retos
actuales.
Las estrategias de la Alcaldía de San José a partir de los Programas de Gobierno 2003 al 2016 y sus
correspondientes Planes de Desarrollo Municipal a favor de la sustentabilidad urbana desde la
herramienta de la planificación estratégica en el marco de la gobernabilidad, se puede decir que surgen a
partir de tres ejes estratégicos (calidad de vida, ciudad funcional y desarrollo institucional), y éstos se
alcanzan a través de las prioridades, programas y propuestas.
Éstos son de variada índole, según el diagnóstico realizado y lo que se haya llegado a establecer como
prioridad, para las gestiones del Alcalde Araya.
9
No obstante, según sean los ejes estratégicos, prioridades, propuestas, programas y proyectos escogidos,
éstos representan un desafío para la gerencia pública local, dada las condiciones actuales de la ciudad y
del marco legal e institucional que los rige. Cabe recordar que a pesar de las distintas realidades locales
que se convierten en complejidades muy propias de cada territorio, todos los municipios costarricenses se
rigen bajo el mismo Código Municipal.
Esto no quiere decir, que se deba tener para cada uno de los ochenta y dos municipios del país una
legislación propia, sin embargo, se deben tomar en cuenta ciertas particularidades de cada uno de los
territorios en correlación con el modelo de descentralización que se establezca en el país, un debate
pendiente de concluir.
De cara al marco teórico establecido, se visualiza la sustentabilidad urbana a partir de la ciudad como el
espacio de legitimación de la política pública urbana, es decir, toda aquella línea de acción que emana de
la administración municipal en pro de existir una correlación entre necesidades y recursos a partir de una
comprometida construcción política en el marco de la gobernabilidad.
Lo obtenido a través de la investigación es que los principales desafíos que enfrenta la Alcaldía de San José,
como resultado del diagnóstico realizado en el marco de la sustentabilidad, son la dispersión territorial, la
segregación socio-espacial y el deterioro y abandono del casco urbano. Estos desafíos presentan relación
con las estrategias elaboradas por el Alcalde a través de los Programas de Gobierno y Plan de Desarrollo
Municipal, a través de las prioridades, programas y propuestas diseñadas para el periodo de gestión. En
consecuencia, existe coherencia entre los desafíos que se plantean en el marco de un desarrollo urbano
sustentable y las prioridades y programas del municipio de San José durante el período estudiado y, por
ende, no se manifiestan diferencias significativas en este ámbito.
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Reseña biográfica
Licenciada Johanna K. Alarcón Rivera es Administradora Pública por la Universidad de Costa Rica y Máster
en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente por el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la
Pontificia Universidad Católica de Chile. Actualmente realiza estudios de Doctorado en Gobierno y Políticas
Públicas de la Universidad de Costa Rica.
Es docente e investigadora de la Escuela de Administración Pública y del Centro de Investigación y

Capacitación en Administración Pública (CICAP) de la Universidad de Costa Rica. Se interesa por temas
públicos, políticos y urbanos a nivel nacional y latinoamericano. Actualmente desarrolla investigaciones
sobre cambio institucional y fortalecimiento institucional.
Ha desarrollado proyectos de investigación y capacitación hacia los gobiernos locales desde la Universidad
de Costa Rica, así como en la Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL) a través del Programa
Identificación y Promoción de las Buenas Prácticas Municipales de Costa Rica.
Ha cursado e impartido seminarios de postgrado en Evaluación de Impacto con el Programa de Fomento

de Capacidades en Evaluación en Centroamérica (FOCEVAL) de la Cooperación Alemana (GIZ) y CICAP. Ha
participado en evaluaciones a nivel nacional en el Poder Judicial y Gobiernos Locales.
Dirección postal: Ciudad Universitaria Rodrigo Facio 2060 San José - Costa Rica. Teléfono (506) 2511-5660,
Fax (506) 2234-1767. Email: johanna.alarcon@ucr.ac.cr Página web. www.eap.ucr.ac.cr
13
Cuadros, tablas y gráficos
Recuadro 1. Características de la ciudad sostenible

i) una ciudad justa, en la que la justicia, el alimento, la vivienda, la educación, la salud, y la esperanza
estén distribuidos de manera justa;
ii) una ciudad bella, en la que el arte, la arquitectura, y el paisaje prendan la imaginación e iluminen el
espíritu;
iii) una ciudad creativa, en la que el pensamiento libre y la experimentación movilicen el potencial de
sus recursos humanos al completo y permitan la respuesta rápida a los cambios;
iv) una ciudad ecológica, que minimice su impacto ecológico, en la que paisaje y forma construida estén
en equilibrio y en la que los edificios e infraestructuras sean seguros y eficientes en su uso de recursos;
v)una ciudad de fácil contacto y movilidad, en la que se intercambie la información, tanto cara a cara
como electrónicamente;
vi) una ciudad compacta policéntrica, que proteja el campo, para que lo primordial sean las
comunidades y su integración dentro de los barrios y maximice la proximidad; y
vii) una ciudad diversa, en la que una amplia gama de actividades que se solapan, creen animación,
inspiración y fomenten una intensa vida pública.
Fuente: Girardet (2001)
Tabla 1. Características de la planificación estratégica de ciudades

Visión a largo plazo y carácter Un Plan Estratégico debe ser un proyecto común de toda la
plurilegislativo comunidad para que pueda desarrollarse a lo largo de varias
legislaturas con independencia de los avatares políticos.
Consideración del entorno Ayuda a una comunidad a identificar sus ventajas en relación al
entorno exterior. Se presta atención a lo que debería ser.
Identificación de la ventaja Mejora de la posición competitiva de una ciudad evaluando los
competitiva cambios en sus mercados y su competencia.
Visión integral de la realidad El objetivo último de un Plan Estratégico es alcanzar una mayor
urbana competitividad económica y una mayor calidad de vida. No solo se
contempla la dimensión física del territorio, sino la complejidad
socioeconómica y política de la comunidad analizada.
Flexibilidad decisional Los planes estratégicos pueden proveer un puente entre los
requerimientos legales relativamente rígidos y las decisiones
políticas que demandan flexibilidad.
Concentración en temas críticos Se concentra en temas críticos, oportunidades y problemas que
afronta la comunidad. Ayuda a distinguir las decisiones importantes
de aquellas que tienen un solo impacto temporal.
Orientación a la acción Se persigue la vialidad de las propuestas, identifica los recursos
para su ejecución e involucra a los responsables para tomar
decisiones.
Fomento y coordinación de la Se requiere de la participación de todos los agentes sociales y
participación de todos los económicos de una comunidad urbana.
agentes sociales
Modernidad de la Se exige una nueva cultura de la Administración (políticos y
Administración técnicos), con un alto grado de motivación y cualificación, un talante
poco burocrático y capacidad para coordinar y dinamizar las
fuerzas de la ciudad.
Fuente: Elaboración propia con base en Fernández Güell (1997)
14
Figura 1. Complementariedad de las herramientas de planificación
Fuente. Plan GAM (2013).
15

Alarcjoh

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XXIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Guadalajara, México, 6 - 9 nov.

Sustenibilidad urbana en espacios territoriales:

Johanna Katherine Alarcón Rivera

Concepto de Desarrollo Sustentable

Concepto de Sustentabilidad Urbana

Concepto de estrategias de gerencia pública local

Políticas Públicas hacia la sustentabilidad y ordenamiento territorial

Un elemento que disminuye la brecha de la participación de los gobiernos locales costarricenses en la

Además de esta serie de complejidades, la institucionalidad y legalidad costarricense hacia el sector

MIVAH (2012). Política Pública de Ordenamiento Territorial (2012-2040). Recuperado de:

Es docente e investigadora de la Escuela de Administración Pública y del Centro de Investigación y

Ha cursado e impartido seminarios de postgrado en Evaluación de Impacto con el Programa de Fomento

Cuadros, tablas y gráficos

Recuadro 1. Características de la ciudad sostenible

Tabla 1. Características de la planificación estratégica de ciudades

Figura 1. Complementariedad de las herramientas de planificación

Fuente. Plan GAM (2013).

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