431.

Estado de sitio
El estado de sitio es una garantía constitucional de carácter extraordinario, cuya finalidad es
la de preservar la vigencia del sistema constitucional frente a situaciones graves de
emergencia. Sin embargo, con lamentable frecuencia, fue y es el instrumento legal
empleado con mayor asiduidad para permitir la concreción de los más aberrantes atentados
contra la libertad, lo que desarticula su finalidad constitucional.
No se trata de una garantía individual y directa de las libertades constitucionales sino de
una garantía institucional que, a través de una limitación parcial y de interpretación
esencialmente restrictiva de las garantías constitucionales individuales, procura defender el
sistema político en situaciones graves y anómalas que no pueden ser remediadas mediante
la aplicación de remedios ordinarios.
Como instrumento extraordinario destinado a defender en forma directa el sistema
constitucional y de manera indirecta las libertades constitucionales, el estado de sitio está
previsto en los arts. 23, 61, 75 inc. 29 y 99, inc. 16, de la Ley Fundamental.
El art. 23 establece que en caso de conmoción interior o ataque exterior que pongan en
peligro la vigencia de la Constitución y de las autoridades creadas por ella, se declarará el
estado de sitio en la provincia o territorio donde se produzca la perturbación del orden,
quedando allí suspendidas las garantías constitucionales. Pero durante esa suspensión, no
podrá el presidente de la República condenar por sí ni aplicar penas. Su poder se limitará en
tal caso, respecto de las personas, a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la
Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio argentino.
El art. 61 dispone que corresponde al Senado autorizar al presidente de la Nación para que
declare el estado de sitio en uno o varios puntos de la República, en caso de ataque exterior.
El inc. 29 del art. 75 faculta al Congreso para declarar el estado de sitio en uno o varios
puntos de la Nación en caso de conmoción interior y aprobar o suspender el estado de sitio
declarado, durante su receso, por el Poder Ejecutivo.
El inc. 16 del art. 99 prescribe que el presidente de la Nación puede declarar en estado de
sitio uno o varios puntos del país en caso de ataque exterior y por un término limitado, con
acuerdo del Senado. En caso de conmoción interior, solamente tiene esa facultad cuando el
Congreso está en receso, porque se trata de una atribución que corresponde a ese
organismo. En todos los casos, el presidente ejercerá esa potestad con las limitaciones
prescriptas en el art. 23 de la Ley Fundamental.
Precisando su contenido, la Corte Suprema de Justicia tuvo oportunidad de destacar que el
estado de sitio, lejos de suspender la Constitución, se declara para defenderla (1) , y que es
un arma de defensa extraordinaria de la Ley Fundamental puesta en manos de los poderes
políticos para que, en épocas también extraordinarias, puedan defenderla de los peligros
que la amenazan. Consiste en una legislación especial establecida en tiempos de paz por
conmoción interior, para ser aplicada en los momentos de trastornos políticos y sociales
como medio de asegurar el orden y la disciplina colectiva, en resguardo del imperio de la
Constitución y, con ella, de la libertad y de las garantías individuales. Constituye un
régimen de excepción y, por consiguiente, la interpretación de los poderes que por él se
acuerdan debe hacerse restrictivamente (2) .
El art. 23 no establece la suspensión de la Constitución, sino solamente de las garantías
constitucionales, las cuales precisa en su última parte. De modo que bajo la vigencia del
estado sitio subsisten la Constitución y las libertades que ella establece y las eventuales
restricciones que se pretendan imponer a ellas deben ser interpretadas con criterio
eminentemente restrictivo, así como también las facultades extraordinarias que durante su
curso puede ejercer el presidente de la República.
432. Causales del estado de sitio
Conforme al art. 23 de la Constitución Nacional, el estado de sitio solamente se puede
declarar por dos razones:
1) Conmoción interior.
2) Ataque exterior.
En ambos casos, se requiere que los hechos tengan una magnitud tal que pongan en peligro
el ejercicio de la Constitución y de las autoridades creadas por ella.
La declaración del estado de sitio es un acto esencialmente político y discrecional que no es
susceptible de revisión judicial en lo que respecta a las causas y razones que fundamentaron
su dictado.
Pero, tal como lo sostiene la moderna doctrina constitucional, el Poder Judicial es
competente para controlar, en cada caso concreto, la razonabilidad de los actos particulares
que se ejecutan con motivo de la vigencia del estado de sitio, sin que ello importe
cuestionar la validez del acto general declarativo del estado de sitio.
Asimismo, y con respecto al control judicial de la legitimidad en la declaración del estado
de sitio, previsto por el art. 4º de la ley 23.089, regulatorio del procedimiento del hábeas
corpus, la Corte señaló que él se refiere a los requisitos de competencia y de forma, que
incluyen lo relativo a las modalidades extrínsecas del acto declarativo del estado de sitio y a
los posibles requisitos sobre el contenido necesario del acto, tales como el plazo de
duración y la determinación del lugar sobre el cual se aplica. Pero ese control no abarca el
examen de la apreciación política de los hechos determinantes del acto que declara el
estado de sitio.
La expresión "conmoción interior" debe ser entendida en forma genérica y comprensiva de
toda sublevación, levantamiento, tumulto, conflicto social, político o económico que, por su
envergadura y profundidad, pongan en peligro o hagan temer un peligro grave, serio e
inminente para el orden constitucional.
La conmoción puede ser actual o potencial. El estado de sitio puede tener carácter represivo
cuando su implantación obedece a una conmoción existente y en desarrollo, o preventivo
cuando se declara con motivo de la percepción, seria y cierta, de que se producirá una
situación de emergencia constitucional.
El concepto de ataque exterior define toda actividad que configure una situación de guerra
internacional o de guerra civil gestada, proyectada o apoyada desde el exterior, aunque en
tales actos no tengan participación alguna las autoridades de un Estado extranjero. El
concepto clásico de guerra ha variado sensiblemente con motivo de las nuevas modalidades
que han asumido las conflagraciones bélicas modernas. Así, el fenómeno del terrorismo o
de la guerrilla no se limita al ámbito interior de un Estado, sino que es proyectado,
fomentado y desarrollado desde el exterior, de modo que configura verdaderas hipótesis de
ataque exterior.
El único caso en que la declaración del estado de sitio fue motivada por un ataque exterior
se presentó el 16/4/1865, en oportunidad de la guerra con el Paraguay. El presidente
Bartolomé Mitre declaró el estado de sitio y convocó inmediatamente al Senado, que prestó
su acuerdo en mayo de ese año.
433. Competencia para declarar el estado de sitio
La declaración del estado de sitio es una de las facultades propias del Gobierno federal que
han sido delegadas por las provincias y que, por ende, ellas no pueden reasumir
constitucionalmente.
El art. 75, inc. 29, de la Ley Fundamental, establece expresamente que es facultad del
Congreso Nacional declarar el estado de sitio en uno o varios puntos de la Nación.
Asimismo, el art. 99, inc. 16, subraya que la declaración del estado de sitio es una
atribución que corresponde al Congreso.
Con respecto a la autoridad federal competente para declarar el estado de sitio, la
Constitución distingue según se trate de un caso de conmoción interior o de un ataque
exterior.
Si la declaración del estado de sitio es con motivo de un caso de conmoción interior, el
organismo competente será:
1) El Congreso Nacional (arts. 75, inc. 29, y 99, inc. 16, CN).
2) El presidente de la República durante el receso del Congreso (arts. 75, inc. 29, y 99, inc.
16, CN).
Si la declaración del estado de sitio es con motivo de un caso de ataque exterior, el
organismo competente será:
1) El presidente de la República, con acuerdo del Senado y por un término limitado (arts.
61 y 99, inc. 16, CN).
2) El presidente de la República durante el receso del Congreso y por un término limitado
(art. 99, inc. 16, CN).
Entendemos que el receso del Congreso se produce cuando sus cámaras no funcionan en
algunas de las especies de sesiones previstas por la Constitución. Pero si ellas están
reunidas en sesiones ordinarias, extraordinarias o de prórroga, el presidente de la República
no podrá implantar el estado de sitio por su sola voluntad.
En la práctica constitucional han sido frecuentes los casos en que el Poder Ejecutivo
declaró el estado de sitio sin intervención del Congreso y a pesar de encontrarse éste
actuando en sesiones extraordinarias o de prórroga e, inclusive, en sesiones ordinarias.
434. Duración del estado de sitio
El estado de sitio es una institución excepcional producida por una situación extraordinaria
que altera sensiblemente las condiciones ordinarias bajo las cuales se desarrollaba la
convivencia social y política.
Como remedio excepcional, concluye cuando son superadas las causas que lo motivan, o el
plazo de su vigencia si no es prorrogado.
Para el caso de ataque exterior, el art. 99, inc. 16, dispone que el estado de sitio se debe
declarar por un término limitado. Debe contar con un plazo máximo para evitar que la
inoperancia del Congreso le permita al órgano ejecutivo proseguir dictando medidas
excepcionales injustificadas.
Ese requisito no está previsto para el caso de conmoción interior. Sin embargo, una
interpretación teleológica de la Ley Fundamental determina que la fijación del plazo
también se impone en este supuesto. No resulta razonable que el Congreso deje librado al
criterio del Poder Ejecutivo la duración de aquella situación extraordinaria porque corremos
el riesgo de que lo extraordinario se transforme en ordinario.
Consideramos, compartiendo el criterio expuesto por la Corte Suprema de Justicia en el
caso "Granada" (3) , que la fijación del término condiciona la validez del estado de sitio y
que éste debe ser breve, pues siempre cabe la posibilidad de disponer una prórroga.
435. Efectos de la declaración del estado de sitio
Un tema sobre el cual no existe uniformidad en nuestra doctrina constitucional es el
referente a los efectos de la declaración del estado de sitio.
El art. 23 de la Constitución prevé la suspensión de las garantías constitucionales , y agrega
que el poder del presidente de la República "se limitará en tal caso respecto de las personas,
a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro de la Nación si ellas no prefiriesen salir fuera
del territorio argentino". A su vez, el art. 99, inc. 16, establece que el presidente ejerce la
facultad del estado de sitio "con las limitaciones prescriptas en el artículo 23".
La doctrina constitucional coincide al afirmar que el estado de sitio no suspende la
Constitución y que las facultades concedidas al Poder Ejecutivo no pueden superar el límite
establecido por el art. 29 de la Ley Fundamental. En consecuencia, esas facultades no
pueden ser de aquellas que importen la concesión de la suma del poder público, ni otorgar
sumisiones o supremacías por las que la vida, el honor o la fortuna de los habitantes queden
a merced de gobiernos o persona alguna.
Pero las posiciones difieren con respecto a los efectos que tiene la declaración del estado de
sitio sobre los derechos y garantías de las personas.
Las distintas posturas doctrinarias pueden ser agrupadas en cuatro categorías:
1) Suspensión de todas las garantías y derechos constitucionales.
2) Suspensión de todas las garantías y libertades constitucionales, con exclusión de las
referentes al funcionamiento de los poderes públicos.
3) Suspensión de aquellas garantías y libertades constitucionales cuyo ejercicio impida el
logro de los objetivos perseguidos con la declaración del estado de sitio.
4) Suspensión únicamente de las garantías constitucionales relacionadas con la libertad
física de las personas.
Rafael Bielsa sostenía que la declaración del estado de sitio restringía las libertades de
locomoción, reunión, palabra, pero no abarcaba las libertades o derechos que se vinculaban
a las de carácter político, como tampoco las garantías jurídicas concernientes a los derechos
patrimoniales y de familia, tales como la propiedad y el matrimonio, ni las garantías
jurisdiccionales. Entendía que, si bien los actos del Poder Ejecutivo no podían ser reglados
de antemano, y aun cuando los tribunales no puedan juzgar los motivos que conducen a la
declaración del estado de sitio, los actos concretos que se ejecuten como consecuencia de la
declaración pueden ser impugnados judicialmente si carecen de justificación.
Esta doctrina, que limita los efectos del estado de sitio a los derechos y garantías
individuales de carácter civil, y siempre que la suspensión sea efectivamente necesaria para
alcanzar los objetivos perseguidos con aquella declaración, ha sido admitida en varios
pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia (4) y así constituye la doctrina
jurisprudencial vigente.
Nos enrolamos en esta posición doctrinaria, compartiendo las opiniones sustentadas por
Segundo V. Linares Quintana, Carlos Sánchez Viamonte, Juan Carlos Rébora y César
Enrique Romero, entre otros.
Mediante la aplicación de la regla sistemática de interpretación, no es posible atribuir
significados diferentes a las partes que integran el art. 23 de la Constitución, ni olvidar que
la Constitución configura un sistema sujeto a una interpretación integral.
Al unir las partes que conforman este artículo, advertimos que las potestades
extraordinarias acordadas por la Constitución al presidente de la República se proyectan
sobre las garantías que hacen a la libertad personal de los individuos, con las limitaciones
prescriptas en él, tal como lo reitera en su parte final el art. 99, inc. 16, de la Ley
Fundamental.
El art. 23 no hace referencia a derechos y libertades, sino a garantías. Se trata de conceptos
que la Constitución distingue (arts. 14, 17, 18, 20, 26, 28, 32, 33, 37, 39, 41, 42 y 43 CN) y
que no son sinónimos.
El art. 23 solamente menciona las garantías que tutelan a los derechos, para luego
circunscribir el ámbito de esas garantías a las que se refieren a la libertad física.
Lo único que se ha querido suspender es la seguridad personal, y esa seguridad personal
sólo se suspende para que el presidente de la República pueda detener y trasladar a las
personas. Tal significado aparece fortalecido por la parte final del art. 23, que dice que,
respecto de las personas, el poder del presidente de la República se limita al arresto o
traslado, sin incluir otros derechos, libertades y garantías. Sólo ceden las garantías
relacionadas con la libertad física y ambulatoria de las personas.
Se podrá alegar que la suspensión solamente se extiende sobre aquellos derechos y
garantías cuyo decaimiento se imponga como medida eficaz y necesaria para superar la
conmoción interna o repeler el ataque externo. Sin embargo, esa solución no emana del
texto constitucional, que se refiere a las garantías constitucionales y, entre ellas, a las
relacionadas con la libertad física de las personas.
Si bien no es ésta la doctrina aceptada por la Corte Suprema de Justicia, consideramos que
el estado de sitio solamente suspende la garantía de la libertad física de las personas, con
sujeción al control de razonabilidad por los organismos judiciales.
Si la gravedad de la emergencia hace necesario adoptar medidas restrictivas para los
derechos y libertades constitucionales, aunque no suspensivas de ellos, la solución reside en
ejercer las facultades que la Ley Fundamental le otorga al Congreso en el art. 75 —
especialmente las contempladas en los incs. 16, 25, 26, 27, 28, 31 y 32— dentro de la
razonabilidad de los límites que establece el art. 28 en función del eventual estado de
necesidad.
436. Derechos y garantías que no se suspenden
Admitiendo que la tesis de la suspensión condicionada a los fines del estado de sitio es la
que predomina en nuestra doctrina y la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, de
todas maneras existen ciertos derechos, garantías y principios que no pueden ser
suspendidos.
Entre ellos se encuentran los derechos políticos, tanto activos como pasivos. A una persona
detenida bajo la vigencia del estado de sitio no se le puede prohibir ser candidato para un
cargo público electoral ni ser elegido. Tampoco se suspende el derecho de participar en los
comicios emitiendo el voto.
No se puede suspender ni alterar el funcionamiento de las instituciones constitucionales
relacionadas con la conformación gubernamental. Un juez no puede ser suspendido en su
cargo. Tampoco es viable la detención de los legisladores en vulneración de sus
prerrogativas constitucionales (5) . Asimismo, como el estado de sitio no puede alterar la
forma federal de Estado, no pueden ser desconocidas las prerrogativas que conceden las
constituciones provinciales a las autoridades locales.
No se pueden suspender los derechos y garantías que la Constitución declara inviolables.
Así, no será viable establecer la censura previa vedada por su art. 14, ni allanar el domicilio
o secuestrar la correspondencia y los papeles privados sin previa orden judicial (art. 18
CN). Se debe respetar la inviolabilidad de la propiedad privada (art. 17 CN) y, en el caso de
una expropiación, dar cumplimiento previo a los requisitos que permiten su concreción.
Tampoco se podría suspender el funcionamiento de los partidos políticos, considerando que
son instituciones fundamentales del sistema democrático (art. 38 CN), ni el funcionamiento
del derecho de iniciativa y la consulta popular (arts. 39 y 40 CN). Otro tanto el derecho al
honor, a la intimidad y a la vida privada dentro de los límites fijados por el art. 19 de la
Constitución. En síntesis, el estado de sitio no puede desarticular la esencia de una
convivencia democrática.
437. Control de razonabilidad
La doctrina jurisprudencial clásica sostenía que estaba vedado al Poder Judicial controlar la
razonabilidad de los actos dictados durante el estado de sitio. Se trataba, a nuestro entender,
de un enfoque erróneo, generador de graves consecuencias institucionales al privar de todo
amparo a las libertades del hombre frente al ejercicio abusivo del poder.
Sin embargo, especialmente a partir del caso "Sofía", resuelto el 22/5/1959(6) , la
jurisprudencia de la Corte comenzó a ser más flexible, al admitir el control judicial de
aquellos actos que son clara y manifiestamente irrazonables, por implicar medios que no
guardan relación alguna con los fines del estado de sitio.
La Corte reiteró tal punto de vista en varios pronunciamientos hasta que, a partir del año
1972, decidió ampliar considerablemente el ámbito del control de razonabilidad (7) , en
virtud de entender que estaba facultada para valorar los excesos en las medidas que
restringían los derechos constitucionales, en atención a los fines tenidos en cuenta al
declarar el estado de sitio.
De igual manera, en el caso "Timerman"(8) , la Corte reiteró que la aplicación de actos
concretos durante el estado de sitio está sujeta al control de razonabilidad en la adecuación
de la causa y grado entre la restricción y los motivos de la situación de excepción.
Sobre la base de estos antecedentes jurisprudenciales, se puede sistematizar la doctrina de
la Corte Suprema acerca del control de razonabilidad bajo la vigencia del estado de sitio en
los principios siguientes:
1) El estado de sitio es un remedio excepcional, cuyo ejercicio ha sido concedido para
preservar y no para suprimir a la Constitución.
2) La declaración del estado de sitio, en cuanto a su oportunidad y conveniencia, es una
potestad de carácter político que no puede ser revisada judicialmente, salvo si no se
cumplen las formas previstas por la Ley Fundamental para su establecimiento.
3) El carácter excepcional del estado de sitio no exime al Poder Ejecutivo de satisfacer los
requerimientos emanados de los jueces, para que éstos dispongan de la información
necesaria que les permita expedirse en cada caso concreto ejerciendo el control de
razonabilidad.
4) El control de razonabilidad apunta a verificar el grado de relación entre la garantía o
libertad constitucional afectada y el estado de conmoción interior o ataque exterior, así
como también si el acto del Poder Ejecutivo guarda la debida proporción con los fines
proclamados en la declaración del estado de sitio.
5) El control de razonabilidad debe ser ejercido con consideración de la situación jurídica y
de hecho existente al momento del pronunciamiento judicial.
438. Arresto y traslado de personas
El art. 23 de la Constitución dispone que, declarado el estado de sitio, las potestades del
presidente de la República con respecto de las personas se limitan a las de arrestarlas o
trasladarlas de un punto a otro de la Nación, si ellas no prefiriesen salir fuera del territorio
argentino.
El arresto consiste en privar de su libertad ambulatoria a una persona, en forma total o
parcial. Puede consistir en la detención de una persona seguida de su permanencia
obligatoria en el lugar que determine el Poder Ejecutivo, o en la obligación de presentarse
ante determinada autoridad, o en la prohibición de residir en una zona determinada, o en la
prohibición de trasladarse a ciertos lugares.
En todos los casos, se trata de una restricción a la libertad física que es siempre dispuesta
por el presidente de la República sin intervención judicial, y sin que sea necesario que la
persona afectada esté involucrada en una causa penal.
El arresto de una persona puede concretarse en cualquier lugar y bajo cualquier modalidad,
siempre que ello no importe la aplicación de una pena o de un tormento, ya sea en forma
directa o indirecta.
En cuanto al traslado de las personas, que también importa una restricción a la libertad
física, consiste en la obligación impuesta por el Poder Ejecutivo a una persona para que se
radique en una zona determinada dentro de la cual, en principio, puede transitar libremente.
La orden de arresto o traslado solamente puede emanar del presidente de la República, por
ser una potestad constitucional indelegable. El acto debe formalizarse a través de un decreto
en el cual, además de ser debidamente individualizadas las personas, deberán indicarse las
razones y los fundamentos de la medida, que son susceptibles del control judicial de
razonabilidad.
Tanto el arresto como el traslado pueden tener por objeto a cualquier persona. Sin embargo,
los legisladores no pueden ser detenidos, en virtud de la prerrogativa establecida en el art.
68 de la Constitución, hasta tanto no cesen sus mandatos o se opere el desafuero. En igual
situación se encuentran los magistrados judiciales, en la medida en que el acto de la
detención o el traslado les impida ejercer sus funciones jurisdiccionales, con la consecuente
lesión para su inamovilidad y la independencia del Poder Judicial (art. 110 CN).
439. Derecho de opción
La facultad de arrestar y trasladar a las personas que le confiere el art. 23 de la Constitución
al presidente de la República no es una potestad absoluta.
El art. 23 prescribe que no se podrá hacer efectivo o mantener el arresto de una persona o
disponer su traslado de un punto a otro del país si ella expresa su voluntad de salir fuera del
territorio argentino.
El pedido de opción para salir del territorio argentino debe ser presentado ante el Poder
Ejecutivo y, a la brevedad, corresponde ordenar la libertad del detenido, libertad que se
materializa en el acto de aquella salida. Hasta ese momento, la persona continuará detenida.
Si el Poder Ejecutivo no se expide sobre la petición, o si la rechaza, el interesado puede
interponer judicialmente la acción de hábeas corpus (9) . El juez deberá requerir al Poder
Ejecutivo que informe sobre las razones que determinaron el rechazo tácito o expreso. Si
esa explicación no se ofrece dentro del plazo fijado por el juez, éste deberá ordenar la
inmediata libertad del detenido y la forma en que se concretará la inmediata salida del país.
El Poder Ejecutivo puede fundar su negativa en que la persona detenida está sometida a un
proceso penal. En tal caso, el juez interviniente en la acción de hábeas corpus deberá
solicitar al juez de la causa penal que manifieste si de acuerdo a las constancias de ella
existe, o no, un impedimento para que el detenido se traslade al exterior. Si no existe ese
impedimento, se ordenará al Poder Ejecutivo que ponga en libertad al detenido. Si el juez
penal la considera improcedente porque el detenido debe quedar a su disposición, no se
podrá concretar la salida del país.
La negativa del Poder Ejecutivo se puede basar en que el detenido no manifiesta el lugar a
donde pretende trasladarse o el medio que utilizará a tal fin, o carece de recursos suficientes
para egresar del país. En este supuesto, la persona continuará detenida, porque la obligación
del Poder Ejecutivo se limita a trasladarla hasta los límites del país para permitir su salida,
pero no tomar a su cargo los gastos que demande el ingreso en el extranjero.
Es un tema opinable determinar si el derecho de opción puede ser reglamentado
legislativamente. Consideramos que, como todo derecho, no es absoluto y puede ser objeto
de una reglamentación razonable que no se traduzca en su desconocimiento o
desnaturalización (art. 28 CN).
Por tal razón, entendemos que fueron inconstitucionales las normas que, en su momento,
condicionaron el ejercicio del derecho de opción a requisitos de carácter sustancial.
El reingreso al país de la persona que ejerció el derecho de opción no configura
necesariamente un acto ilícito ni faculta a disponer su arresto por este hecho, salvo que la
autorización de salida del país hubiera sido efectuada por un decreto en el cual se previera
la detención de la persona si regresaba al país, o si se dicta un nuevo decreto disponiendo su
arresto. Una vez detenida, la persona puede solicitar nuevamente el derecho de opción.
La ley puede calificar como delito el acto del reingreso al país mientras subsista el estado
de sitio, pero en este caso la eventual detención de la persona no importará el ejercicio de la
facultad de arresto del art. 23, sino que será consecuencia de la comisión de un delito y
colocará a aquélla a disposición del magistrado judicial interviniente en la causa.
440. Intervención federal
La intervención federal a las provincias, como el estado de sitio, es un remedio
extraordinario previsto por la Constitución Nacional para preservar su contenido y vigencia
en el marco de situaciones institucionalmente anormales.
La Constitución establece instrumentos ordinarios y extraordinarios, todos los cuales tienen
por fin inmediato concretar la plena vigencia de la Constitución y, como objetivo mediato,
lograr el cumplimiento de la concepción teleológica que emana de la Ley Fundamental,
esencialmente personalista, y que se traduce en la libertad y dignidad del hombre.
Uno de tales instrumentos extraordinarios es la intervención federal, que constituye una
garantía constitucional de naturaleza institucional destinada, específicamente, a preservar el
federalismo, asegurando a las provincias el desarrollo democrático de sus autonomías.
La intervención federal, establecida en el art. 6º de la Constitución, es el remedio
extraordinario previsto por ella para garantizar a las provincias su desenvolvimiento bajo el
sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías
de la Ley Fundamental (art. 5º CN), y su facultad de darse sus propias instituciones locales
y regirse por ellas (art. 122 CN).
441. Regulación constitucional
La intervención federal, como instrumento destinado a garantizar los principios expuestos
en los arts. 5º y 122 de la Constitución, está regulada por el art. 6º, que dispone: "El
Gobierno federal interviene en el territorio de las provincias para garantir la forma
republicana de gobierno, o repeler invasiones extranjeras, y a requisición de sus autoridades
constituidas para sostenerlas o restablecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedición, o
por invasión de otra provincia".
Como el texto constitucional no preveía explícitamente cuál era la autoridad competente
para disponer la intervención federal, en la reforma de 1994 se incorporaron los arts. 75,
inc. 31, y 99, inc. 20.
Ambos se limitaron a reproducir el criterio doctrinario dominante y el que fue expuesto en
la Convención bonaerense de 1860.
El art. 75, inc. 31, establece que es facultad del Congreso "disponer la intervención federal
a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires".
El art. 99, inc. 20, dispone que el presidente de la República "decreta la intervención federal
a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe
convocarlo simultáneamente para su tratamiento".
No hay una reglamentación legal de la intervención federal, a pesar de haber sido
presentados varios proyectos en tal sentido, con el objeto de evitar su ejercicio abusivo y la
desvirtuación de los fines a los cuales obedeció su inserción en la Ley Fundamental.
442. Causales de intervención federal
El art. 6º de la Constitución prevé los casos en que, el Gobierno federal puede disponer la
intervención en el territorio de las provincias. Las causales son cuatro:
1) Para garantizar la forma republicana de gobierno.
2) Para repeler invasiones exteriores.
3) Para sostener a las autoridades constituidas de la provincia.
4) Para restablecer a las autoridades constituidas de la provincia.
En los dos primeros casos, la intervención es dispuesta de oficio por el Gobierno federal.
En los restantes, se requiere la previa petición de las autoridades provinciales.
El acto declarativo de la intervención federal debe ser fundado y tener como base alguna de
las causales previstas en la Constitución. Debe existir una clara conexión entre los
fundamentos y las causales.
Al considerar su naturaleza, se entiende que la intervención es un acto esencialmente
político, que no es susceptible de revisión judicial en cuanto a su motivación (10) .
Sin embargo, entendemos que el principio no es absoluto. La revisión judicial sería viable
si la intervención no es declarada por autoridad competente o al margen del procedimiento
previsto en la Ley Fundamental. Otro tanto si no se explicitan los fundamentos del acto o si
ellos no guardan relación alguna con los alcances asignados a la intervención.
La intervención federal para garantizar la forma republicana de gobierno se puede declarar
si la provincia no cumple debidamente y en tiempo oportuno con las obligaciones que le
impone el art. 5º de la Constitución. Tal sería el caso de una provincia que no se dicta una
constitución o que, de hacerlo, no adopta el sistema representativo y republicano de
gobierno de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución; o si no
asegura el funcionamiento del Poder Judicial, su régimen municipal o la educación
primaria. Sin embargo, en estos casos, corresponderá agotar previamente la vía judicial. La
intervención sólo podría ser consecuencia del conflicto suscitado por la desobediencia a una
orden judicial.
Encuadran en esta causal los conflictos graves que se susciten entre los órganos de gobierno
provincial. Tal sería el caso de la falta de convocatoria a elecciones, el desconocimiento por
la legislatura o el gobernador de los comicios declarados válidos por la justicia electoral, la
disolución de la legislatura por el gobernador, la destitución del gobernador por causas o
procedimientos no previstos en la constitución local, así como la intervención o puesta en
comisión del Poder Judicial provincial.
También encuadrarían en esta causal la secesión dispuesta por una provincia, su decisión de
no reconocer los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la
invasión o ataque militar de una provincia a otra o a un Estado extranjero.
La intervención federal para sostener a las autoridades constituidas de la provincia se
impone en los casos de sedición, o cuando la autoridad de alguna de ellas es desconocida
por otro órgano gubernamental o por ciertos grupos sociales. Si, por las vías de hecho, las
autoridades provinciales son depuestas, procede la intervención federal para restablecerlas.
En aquellos casos en que la intervención federal es requerida por las autoridades
provinciales, consideramos que no resulta obligatorio para el Gobierno nacional disponer su
procedencia. El pedido de aquellas autoridades no es vinculante para el Gobierno federal,
quien deberá analizar la seriedad de la petición, así como también la gravedad y veracidad
de los hechos invocados.
De todos modos, y aunque no medie requerimiento de las autoridades provinciales, la
gravedad de los hechos puede facultar al Gobierno federal para disponer de oficio la
intervención con el fin de garantizar la forma republicana de gobierno.
Si bien consideramos que el pedido de intervención emanado de las autoridades
provinciales no es vinculante para el Gobierno federal, destacados autores entienden lo
contrario, al sostener que el Gobierno nacional está obligado a disponer la intervención si
ella es requerida por aquellas autoridades para asegurar la garantía que prevé el art. 5º de la
Constitución.
443. Autoridad provincial habilitada para requerir la intervención
El art. 6º de la Constitución dispone que, en caso de sedición o de invasión de otra
provincia, la intervención federal será dispuesta a requisición de las autoridades
constituidas de la provincia. Pero no aclara cuáles son esas autoridades.
En su redacción originaria, modificada en 1860, el art. 6º establecía que el pedido debía ser
formulado por la legislatura o el gobernador.
La cláusula constitucional ha sido objeto de diversas interpretaciones. Así, a través de una
interpretación literal del art. 6º, y al considerar que la reforma de 1860 suprimió la
referencia limitativa a la legislatura y el gobernador, se entiende que cualquier autoridad
provincial puede solicitar la intervención. No solamente los órganos legislativo, ejecutivo y
judicial, sino también una convención constituyente o un colegio electoral.
También cabe entender que la Constitución se refiere a las autoridades ordinarias, es decir,
a la legislatura, el gobernador y el titular de la función judicial. Quedarían excluidas las
autoridades extraordinarias, tales como la convención constituyente o el colegio electoral.
Sin embargo, la intervención podría ser requerida por una convención constituyente si se
impide su funcionamiento o se dispone su disolución antes de cumplir su cometido o del
vencimiento del plazo para su actuación.
Un tercer criterio de interpretación indica que, en tanto la intervención federal es un acto
esencialmente político, solamente podrá ser solicitada por los organismos políticos de la
provincia, es decir, los órganos legislativo o ejecutivo, pero no por el Poder Judicial.
También cabe sostener que es una potestad reservada a la legislatura local, aunque por ley,
y para la hipótesis de su receso, podría autorizar al órgano ejecutivo para efectuar el
requerimiento.
Otro criterio de interpretación nos indicará que la autoridad habilitada para solicitar la
intervención es el gobernador provincial que, en virtud del art. 128 de la Constitución,
reviste el carácter de agente natural del Gobierno federal para hacer cumplir la Constitución
y las leyes de la Nación.
Nosotros entendemos que, en razón de ser un acto esencialmente político, la apreciación de
las circunstancias de hecho que lo avalan constitucionalmente debe quedar reservada a los
órganos políticos de la provincia: la legislatura y el gobernador. Inclusive, si tuviéramos
que adoptar un criterio más restrictivo con el propósito de evitar posibles conflictos de
poderes políticos provinciales, nos inclinaríamos por reservar el ejercicio de la potestad de
solicitar la intervención al gobernador provincial.
De todas maneras, y como el art. 6º hace referencia a las autoridades provinciales
constituidas, carácter que resultará de las constituciones locales, entendemos que estas
últimas pueden determinar cuáles son sus autoridades habilitadas para requerir la
intervención federal.
444. Órgano competente para declarar la intervención
El art. 6º de la Constitución establece que la intervención será dispuesta por el Gobierno
federal que, conforme al título I de su segunda parte, está integrado por los órganos
legislativo, ejecutivo y judicial.
Si efectuamos una interpretación literal de dicha cláusula, llegaremos a la conclusión de
que la intervención podría ser declarada por cualquiera de esos órganos. Sin embargo, ello
no se compadece con una interpretación sistemática, en virtud de la cual no cabe asignar
funciones políticas al órgano judicial.
El debate que sobre el tema se suscitó en nuestra doctrina fue resuelto expresamente en la
reforma constitucional de 1994, por el inc. 31 del art. 75 y el inc. 20 del art. 99, de la Ley
Fundamental:
1) La facultad de disponer la intervención federal del art. 6º de la Constitución corresponde
al Congreso mediante una ley.
2) El Poder Ejecutivo puede también disponer la intervención, pero solamente durante el
receso del Congreso.
3) En el mismo acto en que el Poder Ejecutivo decreta la intervención, debe convocar al
Congreso para su tratamiento.
4) El Congreso debe aprobar o revocar la intervención dispuesta por el Poder Ejecutivo
durante su receso.
Queda, de todos modos, la duda sobre si el Poder Ejecutivo puede disponer la intervención
federal, durante las sesiones del Congreso, y por aplicación de su facultad de dictar decretos
de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3º). Máxime al considerar que la intervención federal
no estaría incluida entre las excepciones que prevé dicha norma, referentes a la materia
penal, tributaria, electoral o régimen de partidos políticos.
Consideramos que el carácter restrictivo de la intervención federal, en salvaguarda de la
forma federal de Estado y de las atribuciones que no fueron delegadas por las provincias
(art. 121), determina que la potestad del Poder Ejecutivo solamente puede ser ejercida
durante el receso del Congreso tal como lo establecen el inc. 31 del art. 75 y el 20 del art.
99. Además, como esta última norma condiciona la declaración del estado de sitio a la
simultánea convocatoria del Congreso, ella resultaría inaplicable y superflua si el Congreso
se encontrara sesionando.
445. Alcances y efectos de la intervención federal
La intervención federal en las provincias, que prevé el art. 6º de la Constitución, no tiene
por objeto cercenar sus autonomías sino, por el contrario, garantizar a ellas el goce y
ejercicio de sus instituciones, tal como resulta del art. 5º. Esta característica, que responde a
una concepción de política arquitectónica, es la que debe ser tenida en cuenta cuando se
analiza la procedencia de una intervención.
Tal circunstancia determina que la intervención no presupone necesariamente la
sustitución, total o parcial, provisoria o definitiva, de sus autoridades, a menos que esa
solución resulte indispensable para preservar o restablecer las instituciones provinciales.
Aunque no es lo usual, la intervención federal se puede concretar mediante la designación
por el presidente de un interventor cuya función consista en actuar como mediador, árbitro
o amigable componedor a fin de restablecer el equilibrio y funcionamiento armónico de las
instituciones locales, en superación de las diferencias políticas que se puedan presentar en
el seno de una provincia. Diferencias que se manifiestan entre los integrantes de los
órganos gubernamentales, o entre éstos y los grupos políticos o sociales. Incluso, antes de
ser dispuesta la intervención, el Gobierno nacional tiene el deber de procurar alguna salida
conciliatoria.
Sin embargo, en nuestra práctica política, la intervención federal trajo aparejada la
transferencia de las atribuciones de todos, o algunos, de los órganos de gobierno provincial
en el funcionario designado como interventor o comisionado por el Poder Ejecutivo (art.
99, inc. 7º, CN).
Las facultades del interventor federal y el lapso durante el cual puede ejercerlas resultan de
la norma que dispone la intervención. Por otra parte, y como funcionario dependiente del
presidente de la República, el interventor debe ajustarse a las instrucciones que éste le
imparta.
No existen inconvenientes para que el Poder Ejecutivo designe a varios interventores,
aunque se deberán precisar las facultades de cada uno para evitar colisiones y conflictos
entre ellos que, en definitiva, frustren el objeto de la intervención.
La Constitución no prevé qué condiciones debe reunir una persona para ser interventor.
Consideramos que, por ser un representante directo del presidente, debería cumplir con los
requisitos establecidos en el art. 89 de la Constitución y no estar inhabilitado para ejercer
cargos públicos.
La designación puede recaer sobre cualquier persona y aunque no ejerza un cargo
gubernamental. De todas maneras, si se nombra a un senador, diputado o magistrado
judicial, éstos deberían presentar su renuncia al cargo que ejercen.
Sin embargo, en nuestra práctica constitucional, en numerosas oportunidades el
nombramiento recayó sobre legisladores que obtuvieron el consentimiento previsto en el
art. 72 de la Constitución. Similar solución se aplicó respecto de integrantes del ministerio
público, en el ámbito del Poder Judicial, que obtuvieron la autorización de la jefatura del
organismo que integran.
Si la intervención recae sobre el Poder Ejecutivo provincial, el gobernador será sustituido,
definitiva o temporalmente, por el interventor, quien podrá ejercer todas las facultades que
le confiere la constitución provincial.
Si la intervención recae sobre la legislatura provincial, el interventor podrá legislar y sus
leyes solamente podrán ser modificadas o derogadas por la legislatura provincial una vez
concluida la intervención. Si la intervención de la legislatura es definitiva, corresponderá su
disolución.
Si la intervención recae sobre el órgano judicial, el interventor solamente podrá remover y
nombrar jueces si está autorizado por la norma que dispuso la intervención. Caso contrario,
las remociones y nombramientos deberán ser efectuados por el organismo previsto en la
constitución provincial, y las funciones del interventor judicial serán simplemente
administrativas y de superintendencia. Si aquella norma autoriza las remociones y
nombramientos, estos últimos serán en comisión y los jueces designados conservarán sus
cargos hasta que las autoridades provinciales realicen un nombramiento definitivo. Los
jueces designados por el interventor se encuentran en igual condición que el resto de los
magistrados provinciales, pudiendo ser removidos por aquél en cualquier momento.
En ningún caso podrá el interventor judicial ejercer funciones jurisdiccionales, porque se
estarían desconociendo los principios contenidos en el art. 18 de la Constitución, que
prohíbe el juzgamiento de las personas por comisiones especiales o que sean sacadas de los
jueces designados por la ley antes del hecho de la causa. A esto se añade la prohibición
impuesta por el art. 109 de la Constitución, que es extensible al interventor federal en su
carácter de representante directo del presidente de la República.
El interventor no es un funcionario provincial, sino federal, que depende directamente del
presidente de la República, ante quien debe rendir cuentas de su gestión. Ello, sin perjuicio
de la obligación que tiene el órgano ejecutivo, a través del interventor, de responder a los
requerimientos de las cámaras del Congreso sobre el curso de la intervención, si así le es
requerido.
Los actos que realiza el interventor, en ejercicio de las potestades legislativas o ejecutivas
provinciales, no son actos federales y quedan sujetos a la revisión del órgano judicial local.
No acontece lo propio cuando sus actos importan la ejecución de la norma que dispuso la
intervención, los cuales quedan sujetos a su consideración en la jurisdicción federal. Así, si
el interventor disuelve la legislatura local, ese acto será federal, pero las normas legales que
dicte como titular de aquella legislatura quedan sujetas a la jurisdicción provincial.
Los eventuales delitos que pudo cometer el interventor durante su gestión quedan siempre
sujetos a la jurisdicción federal, porque el interventor es un funcionario federal.
No está habilitado para ejercer la función preconstituyente o constituyente. El Gobierno
federal, a través del interventor, no puede declarar la necesidad de la reforma constitucional
y, con mayor razón, imponer un nuevo texto constitucional, porque estará ejerciendo una
potestad que no fue delegada por las provincias (art. 121 CN). Sin embargo, podría
convocar a una convención constituyente para que ella sancione una constitución cuando la
provincia carece de ella, o una convención reformadora para que modifique las cláusulas de
la constitución provincial que son manifiestamente violatorias de la Constitución federal,
siempre que ello estuviera expresamente dispuesto en la norma que dispuso la intervención.
Algunas de estas conclusiones fueron avaladas por la Corte Suprema de Justicia en el caso
"Zavalía" (11) . Tras destacar que, en el caso concreto, los actos del interventor son
susceptibles de ser revisados por la Corte y no por los jueces provinciales, porque "lo
contrario importaría tanto como dejar inerme al Estado provincial frente al actuar del
delegado del Estado Nacional", añadió que "el hecho de que los interventores no sean
funcionarios legales de las provincias; en cuanto su designación emana del gobierno
nacional y sus atribuciones y responsabilidades se relacionan con el poder que representan
y no con los poderes locales, implica que la función de dichos funcionarios federales no
puede extenderse más allá de los límites que les asigna la Constitución y la ley".
La intervención, como medida extrema y excepcional, no puede ser ilimitada en su
duración. Debe tener un plazo razonable establecido por la norma en función de las
características de cada caso y acorde con las necesidades que se tratan de satisfacer. Si bien
ese plazo puede ser prorrogado por ley del Congreso, su extensión no puede ser una vía
elíptica para desnaturalizar la forma republicana y representativa que el art. 5º de la
Constitución impone a las provincias y que el Gobierno federal tiene el deber de garantizar.