EL PAPEL DE LA JURISDICCION

SANITARIA EN LOS SISTEMAS

·ESTATALES DE SALUD

_____________ MANUEL RUIZ DE CHÁVEZ, M.C. (1)=-;:;IC--"---------

GREGORIO MARTÍNEZ-NARVÁEZ, Me, MS.P.(2)

Ruiz de Chávez M. Martínez-Narv.íe% G. Ruiz de Chávez M, Martínez-Narvá.ez G.

El papel de la jurisdicción sanitaria en los The role of sanitary districts in the state health
si.temas estatales de salud. systems,
Salud Publica Mex 1988; 30:197-201 Salud Publica Mex 1988: 30,197·201

RESUMEN: ABSTRACT:

En este articulo se describe el papel que juega la juris-
dicción sanitaria dentro del Sistema Estatal de Salud en
México, cuyo objetivo último es armonizar los progra-
mas de servicios de salud de los gobiernos de los estados
y los sectores social y privado para garantizar el derecho
constitucional de la protecéión a la salud.
This paper describes the role of the sanitary districts
in the State Health System in Mexico, whose final
purpose ts to harmonize the health programs of the
differents states of the country and of the social and
private sectors to guarantee the constitutional right to
the protection of health.

Palabras clave: sistemas estatales de salud, jurisdicci6n sanitaria y Key words: state health systems, sanitary districts and state
sistemas estatales de salud hea1th svstems

Solicitud de sobretiros: Dr. Manuel Ruiz de Chávez, Lieja 7, colonia Juárez, C.P. 06696, México, D.F.

(1) Subsecretario de Planeación, Secretaría de Salud, México.

(2) Director General de Evaluación, Secretaría de Salud, México.

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MARZO-ABRIL DE 1988, VOL. 30, No. 2
 EL PAPEL DE LAjURISDICCION SANrrARIA EN LOS SISTEMAS ESTATALES DE SALUD
E l actual gobierno, partiendo de
un diagnóstico integral, se ha
abocado a la tarea de efectuar un cambio en la
administración de la salud acorde con las políti-
cas nacionales de desarrollo y dentro del Sistema
Nacional de Planeación Democrática.
El instrumento general de mejoramiento en la
administración de los servicios de salud se consti-
tuyó así en el Sistema Nacional de Salud, fórmu-
la para lograr el mejor aprovechamiento de los
recursos y la oportunidad de introducir esque-
mas técnicos y administrativos innovadores y
simplificados para resolver los problemas de sa-
lud del país, tanto los tradicionales, como los in-
ducidos por la transformación de la sociedad.
Con el establecimiento de este Sistema, también
se proporcionan elementos que contribuyen a
contender a la crisis financiera.
El Sistema Nacional también tiene como fina-
Iidad conjuntar los esfuerzos de todas las institu-
ciones que tienen a su cargo la prestación de ser-
vicios de salud, bajo esquemas de coordinación
y planeación racional. En otros términos, armo-
niza los programas de servicios de salud que lle-
van a cabo los gobiernos de los estados y los
sectores social y privado, teniendo como meta el
cumplimiento del derecho constitucional de
la protección a la salud.
El sustento de este esfuerzo integrador es el
Sistema Estatal de Salud, y la base de este últi-
mo es la jurisdicción sanitaria.
Haciendo un recuento histórico podemos ob-
servar que desde hace más de un cuarto de siglo
se introdujo en nuestro país la concepción del
"distrito sanitario", como una fórmula de orga-
nización administrativa y de interrelación de ser-
vicios de salud en un área geográfica, con la fina-
Iidad de proporcionar a la población residente
atención básica de promoción de la salud, pre-
vención y detección de enfermedades y trata-
miento de los enfermos.
Con el paso del tiempo el concepto de "juris-
dicción sanitaria" ha evolucionado notablemen-
198
te tanto en su aplicación, como en su instrumen-
tación. Actualmente los servicios de salud se en-
cuentran organizados en 237 jurisdicciones, de-
pendientes de los servicios de cada una de las 32
entidades federativas.
Cabe señalar que desde los primeros pasos que
se dieron para organizar los servicios de salud, se
definíeron las bases para la integración de las ju-
risdicciones, considerando entre los factores
más importantes la extensión geográfica, la de-
mográfica, la homogeneidad epidemiológica y la
infraestructura de servicios; sin embargo, existen
otros que son importantes para definir la estruc-
tura orgánica, administrativa, operativa e incluso
jurídica de la jurisdicción.
ELEMENTOS CONCEPTUALES Y TECNICOS
El diseño general de las características orgáni-
co-funcional de la jurisdicción, ha requerido de
la intervención de diversos elementos conceptua-
les y técnicos, entre los que destacan los siguien-
tes:
EL PAPEL DE LAjURISDICCION
La jurisdicción, al mismo tiempo que abarca
un conjunto de servicios para atender una pobla-
ción determinada con una epidemiología carac-
terística, es tam bién un ;Uvel administrativo, con
atribuciones para llevar a la práctica programas y
servicios de salud, correspondiéndole dirigir la
operación adecuada de los recursos de salud a su
cargo. Por otro lado, constituye una subdivisión
del ámbito de responsabilidad estatal, con el
contenido político, administrativo y técnico de
los mecanismos nacionales de salud, que ello im-
plica. Sirve de enlace COJ1 la comunidad y con los
gobiernos locales (municipios). De esta manera,
la jurisdicción es una entidad de los Servicios Es-
tatales de Salud, con capacidad para la planea-
ción, administración, dirección, operación y eva-
luación de los recursos para la atención médica a
SALUD PUBLICA DE MEXICO

población abierta y la coordinación con los servi-
cios correspondientes de la seguridad social.
EL CONTENIDO DE LAjURlSDICCION
En el ámbito mexicano, la jurisdicción de los
Servicios Estatales de Salud ha sido diseñada
para dirigir, administrar y operar los recursos del
primero y segundo niveles de atención para satis-
facer las necesidades de salud de la población
abierta. Además conduce y opera los servicios de
salud pública a toda la población (vigilancia epi-
demiológica y regulación sanitaria), debiendo
mantener coordinación con otros servicios de
salud públicos y privados.
Debe tener capacidad operativa para atender
grupos prioritarios, resolver problemas de salud
de carácter local o regional y contener fórmulas
de infraestructura y de recursos humanos para
atender las diversas demandas de la población.
Debe asumir corresponsabilidad para operar
fórmulas de carácter regional y local con los di-
ferentes niveles de gobierno y con la comuni-
dad.
Debe disponer de autosuficiencia técnica para
atender eficazmente la mayor parte de las nece-
sidades de salud de la población residente en el
área geográfica, apoyándose en la red de unida-
des de salud de primero y segundo niveles, rela-
cionadas funcionalmente entre sí, tomando en
cuenta criterios demográficos, epidemiológicos,
socioeconómicos y de comunicación que facili-
ten el acceso de la población.
Debe contar con autosuficiencia administra-
tiva para la gestión de los servicios en el área, la
cual debe estar a cargo de un grupo directivo y
técnico jurisdiccional que cuente con suficiente
apoyo técnico y logístico. .
Finalmente, el cometido principal de la juris-
dicción es el de la eficiencia social, por lo cual
debe estar apta para efectuar combinaciones óp-
timas de recursos de acuerdo con la cornpleji-
MARZO·ABRIL DE 1988, VaL. 30, No. 2
RUIZ DE CHAVEZ, MANUEL Y COL.
dad de los problemas de salud. Para que la efi-
ciencia social sea completa, es necesario que las
acciones y tareas desarrolladas tengan impacto
efectivo en el nivel de salud, atiendan y resuel-
van necesidades, abatan y prevengan daños y oh-
tengan prestigio y permanencia dentro de la
sociedad.
Entre los elementos tomados en considera-
ción para la ordenada conformación de la estruc-
tura de la jurisdicción, destacan los siguientes:
El Modelo de Atención a la Salud a Población
Abierta es el instrumento básico para la adecua-
da planeación, programación y presupuestación
de los servicios de salud; establece los lineamien-
tos para organizar los recursos de la infraestruc-
tura física y los recursos humanos -ordenándo-
los por niveles de atención y complejidad técni-
ca, médica y sanitaria- con la finalidad de llevar
a la práctica las políticas de salud mediante el
desarrollo de acciones homogéneas, concertadas
y adecuadas a las necesidades de la población.
La regionalización de los servicios es la expre-
sión del contenido geográfico del área de in-
fluencia de las unidades, basada en los tiempos
de traslado -isócronas de acceso- de los usuarios
para la atención primaria y en su caso la referida
a la atención hospitalaria, de acuerdo con el con-
cepto de atención familiar integral.
Para dar consistencia al ámbito operativo de la
jurisdicción se requiere de la presencia de un vo-
lumen de población de responsabilidad que per-
mita la operación de servicios suficientes y de
buena calidad en forma permanente. De acuerdo
con la experiencia en relación a los rangos de co-
bertura se requiere de aproximadamente 50 mil
habitantes para integrar una jurisdicción sanita-
ria. La población Que es protegida por otros
sistemas de salud en el campo de la atención
médica, queda incluida en el ámbito geográfico
jurisdiccional para efectos de acciones de salud
pública.
La experiencia asimismo ha mostrado que la
jurisdicción debe seguir en lo posible los limites
199
EL PAPEL DE LAjURISDICCION SANITARIA EN LOS SISTEMAS ESTATALES DE SALUD
politicos establecidos, con el objeto de mantener
una adecuada coordinación entre los niveles ad-
ministrativos locales y facilitar el funcionamien-
to de los sistemas de información y estadística
de la población. Un elemento importante de
apoyo a la jurisdicción sanitaria es el estudio de
las vías y medios de comunicación que permitan
facilitar el enlace operativo entre los servicios
que se encuentran en ese ámbito geográfico.
FUNCIONALIDAD
Entre las funciones genéricas de la jurisdicción
se encuentran las siguientes:
=Organizar y operar los servicios de atención
médica del primero y segundo niveles que exis-
tan en su ámbito.
• Dirigir, organizar y controlar la operación del
subsistema de fomento, regulación y control sa-
nitario y establecer los mecanismos de coordina-
ción con otros sectores, con objeto de promover
y obtener su participación corresponsable en las
acciones que beneficien a la salud de la pobla-
ción.
ORGANIZACION Y RECURSOS TECNICOS
DEL NIVEL DIRECfIVO DE LA
JURISDICCION
Se considera conveniente que las áreas directi-
vas jurisdiccionales cuenten con los siguientes
elementos:
• Area sustantiva: para las acciones de aten-
ción médica, vigilancia epidemiológica, regula-
ción sanitaria, promoción y educación para la
salud, docencia e investigación.
• Area de regulación: para conducir el proceso
de coordinación, presupuestación, control yeva-
luación de las unidades, programas y servicios.
• Area de apoyo administrativo: para coordi-
nar la administración general, el sistema logístico
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y de recursos humanos, tanto de la jefatura ju-
risdiccional como de las unidades aplicativas.
Considerando esta amplia gama de elementos,
el área jurisdiccional debe integrarse por:
- Una red de unidades de primer nivel suficien-
tes para proporcionar servicios de atención
primaria a población de responsabilidad espe-
cífica. El número de unidades aplicativas será
proporcional al volumen de población, así co-
mo el número de módulos de atención prima-
ria necesarios para su atención.
- Unidades de hospitalización general, con capa-
cidad suficiente según indicadores de oferta y
demanda de servicios, considerando las cuatro
especialidades básicas de pediatría, gineco-obs-
tetricia, medicina interna y cirugía general,
así como algunas sub-especialidades de acuer-
do con la problemática local de salud, para
apoyar las acciones del primer nivel, estable-
ciéndose un sistema de referencia y contrarre-
ferencia de pacientes entre los dos niveles.
A pesar de la importancia que se le ha conce-
dido a la jurisdicción sanitaria como instrumento
técnico y administrativo, su desarrollo se ha en-
fren tado a diversas dificultades conceptuales, fi-
nancieras y operativas, entre las que destacan las
siguientes:
• Algunos enfoques conceptuales impidieron
históricamente la organización estructural y fun-
cional de la jurisdicción como instrumento admi-
nistrativo de los sistemas de salud. Se le conside-
raba exclusivamente como un "medio epidemio-
lógico" o un campo de acción para campañas de
control de enfermedades; posteriormente se de-
finió como el campo de influencia de un hospital,
centrando en éste la acción directiva. Y es hasta
hace algunos años cuando se vio a la jurisdicción
como un sistema autosuficiente de atención a la
salud y administración.
• Es así que fueron escasos los esfuerzos dirigi-
dos a la in tegración de un nivel directivo propio
SALUD PUBUCA DE MEXlCO

de la jurisdicción. Esta función recayó duran-
te un tiempo en el director del hospital y luego
en el director del centro de salud de mayor rele-
vancia.
• La aplicación integral de los criterios y con-
ceptos de regionalización-jurisdicción -una vez
determinado el ámbito geográfico de la jurisdic-
ción con base en la realización de estudios par-
ciales de cobertura demográfica, área de influen-
cia de unidades de primero y segundo niveles,
vías de acceso y de referencia de pacientes y su-
pervisión- es todavía incipiente.
• La capacidad operativa de la jurisdicción, co-
mo unidad autosuficiente, depende de la dispo-
nibilidad de una red de servicios de primero y
segundo niveles, de laboratorio, sistemas logísti-
cos, almacenes, transporte, teléfonos, etc., inclu-
sive de infraestructura vial, y la satisfacción de
estos requisitos depende del grado de desarrollo
general y del sistema de servicios de salud alcan-
zados.
• Por su parte la tendencia centralizadora que
durante largo tiempo tuvo vigencia en México
restó capacidad resolutiva, operativa, e impor-
tancia a la jurisdicción sanitaria.
• El país cuenta con un número limitado de
personal capacitado en la administración de sa-
lud pública, en epidemiología, control sanitario,
enfermería en salud, nutrición y educación para
la salud. Este personal, como resultado del pro-
ceso centralizador, tiende todavía a concentrarse
en los niveles central y estatal, distribuyéndose
en menor grado en el nivel jurisdiccional.
• A lo anterior se añaden las restricciones pre-
supuestales que en este nivel se traducen en li-
mitaciones de personal, transporte y sistemas
logísticos.
Antes del establecimiento de la estrategia de
descentralización de los servicios de salud, el pa-
pel de la jurisdicción se limitaba a la atención de
problemas conforme lo determinaban las normas
emanadas del nivel central; es decir, la jurisdic-
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RUIZ DE CHAVEZ, MA:-;UEL Y COL.
ción constituía esencialmente un órgano operati-
vo de los programas diseñados por el nivel cen-
tral, aun cuando disponía de cierta capacidad pa-
ra efectuar ajustes conforme a las características
locales.
La descentralización ha introducido cambios
generales en la administración de los servicios de
salud, que han permeado hasta el nivel jurisdic-
cional. En primer término el descenso de la capa-
cidad de toma de decisiones del niveIcen tral y
su transferencia al estatal, ha permitido buscar
fórmulas para reordenar la administración de los
servicios y dar solución a los problemas de salud
justo en el lugar en que éstos se presenten.
La descentralización ha permitido avanzar en
la determinación de competencias en los niveles
locales, involucrando así al municipio en el cum-
plimiento de sus responsabilidades en materia de
salud Y, en algunos casos, haciéndolo partícipe
de la administración y funcionamiento de los
servicios de salud existentes en su área geográfica.
Es preciso reconocer que a través de la descen-
tralización hemos podido lograr los siguientes
impactos jurisdiccionales:
• La delegación, en este nivel, de la toma de
decisiones en campos específicos.
• El establecimiento de fórmulas ágiles de coor-
dinación con los municipios.
• El incremento de servicios y su mejoramien-
to, gracias al establecimiento de un solo sistema
operacional y financiero que administre todos
los recursos para la atención de la población
abierta existente en el área.
• El fortalecimiento de su capacidad de gestión
para coordinar las acciones de las agencias de
salud y del sector privado ubicadas en su ámbito.
Con estas modificaciones hemos logrado ya
que la jurisdicción sanitaria tenga mayor capaci-
dad de programación, gestión administrativa y
de supervisión; mayor capacidad para coordinar
la participación de la comunidad y mayor auto-
nomía en el ejercicio de sus recursos.
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