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EL PAPEL DE LA JURISDICCION

SANITARIA EN LOS SISTEMAS


·ESTATALES DE SALUD

_____________ MANUEL RUIZ DE CHÁVEZ, M.C. (1)=-;:;IC--"---------


GREGORIO MARTÍNEZ-NARVÁEZ, Me, MS.P.(2)

Ruiz de Chávez M. Martínez-Narv.íe% G. Ruiz de Chávez M, Martínez-Narvá.ez G.


El papel de la jurisdicción sanitaria en los The role of sanitary districts in the state health
si.temas estatales de salud. systems,
Salud Publica Mex 1988; 30:197-201 Salud Publica Mex 1988: 30,197·201

RESUMEN: ABSTRACT:

En este articulo se describe el papel que juega la juris- This paper describes the role of the sanitary districts
dicción sanitaria dentro del Sistema Estatal de Salud en in the State Health System in Mexico, whose final
México, cuyo objetivo último es armonizar los progra- purpose ts to harmonize the health programs of the
mas de servicios de salud de los gobiernos de los estados differents states of the country and of the social and
y los sectores social y privado para garantizar el derecho private sectors to guarantee the constitutional right to
constitucional de la protecéión a la salud. the protection of health.

Palabras clave: sistemas estatales de salud, jurisdicci6n sanitaria y Key words: state health systems, sanitary districts and state
sistemas estatales de salud hea1th svstems

Solicitud de sobretiros: Dr. Manuel Ruiz de Chávez, Lieja 7, colonia Juárez, C.P. 06696, México, D.F.

(1) Subsecretario de Planeación, Secretaría de Salud, México.


(2) Director General de Evaluación, Secretaría de Salud, México.

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E l actual gobierno, partiendo de


un diagnóstico integral, se ha
abocado a la tarea de efectuar un cambio en la
te tanto en su aplicación, como en su instrumen-
tación. Actualmente los servicios de salud se en-
cuentran organizados en 237 jurisdicciones, de-
administración de la salud acorde con las políti- pendientes de los servicios de cada una de las 32
cas nacionales de desarrollo y dentro del Sistema entidades federativas.
Nacional de Planeación Democrática. Cabe señalar que desde los primeros pasos que
El instrumento general de mejoramiento en la se dieron para organizar los servicios de salud, se
administración de los servicios de salud se consti- definíeron las bases para la integración de las ju-
tuyó así en el Sistema Nacional de Salud, fórmu- risdicciones, considerando entre los factores
la para lograr el mejor aprovechamiento de los más importantes la extensión geográfica, la de-
recursos y la oportunidad de introducir esque- mográfica, la homogeneidad epidemiológica y la
mas técnicos y administrativos innovadores y infraestructura de servicios; sin embargo, existen
simplificados para resolver los problemas de sa- otros que son importantes para definir la estruc-
lud del país, tanto los tradicionales, como los in- tura orgánica, administrativa, operativa e incluso
ducidos por la transformación de la sociedad. jurídica de la jurisdicción.
Con el establecimiento de este Sistema, también
se proporcionan elementos que contribuyen a ELEMENTOS CONCEPTUALES Y TECNICOS
contender a la crisis financiera.
El Sistema Nacional también tiene como fina- El diseño general de las características orgáni-
Iidad conjuntar los esfuerzos de todas las institu- co-funcional de la jurisdicción, ha requerido de
ciones que tienen a su cargo la prestación de ser- la intervención de diversos elementos conceptua-
vicios de salud, bajo esquemas de coordinación les y técnicos, entre los que destacan los siguien-
y planeación racional. En otros términos, armo- tes:
niza los programas de servicios de salud que lle-
van a cabo los gobiernos de los estados y los EL PAPEL DE LAjURISDICCION
sectores social y privado, teniendo como meta el
cumplimiento del derecho constitucional de La jurisdicción, al mismo tiempo que abarca
la protección a la salud. un conjunto de servicios para atender una pobla-
El sustento de este esfuerzo integrador es el ción determinada con una epidemiología carac-
Sistema Estatal de Salud, y la base de este últi- terística, es tam bién un ;Uvel administrativo, con
mo es la jurisdicción sanitaria. atribuciones para llevar a la práctica programas y
Haciendo un recuento histórico podemos ob- servicios de salud, correspondiéndole dirigir la
servar que desde hace más de un cuarto de siglo operación adecuada de los recursos de salud a su
se introdujo en nuestro país la concepción del cargo. Por otro lado, constituye una subdivisión
"distrito sanitario", como una fórmula de orga- del ámbito de responsabilidad estatal, con el
nización administrativa y de interrelación de ser- contenido político, administrativo y técnico de
vicios de salud en un área geográfica, con la fina- los mecanismos nacionales de salud, que ello im-
Iidad de proporcionar a la población residente plica. Sirve de enlace COJ1 la comunidad y con los
atención básica de promoción de la salud, pre- gobiernos locales (municipios). De esta manera,
vención y detección de enfermedades y trata- la jurisdicción es una entidad de los Servicios Es-
miento de los enfermos. tatales de Salud, con capacidad para la planea-
Con el paso del tiempo el concepto de "juris- ción, administración, dirección, operación y eva-
dicción sanitaria" ha evolucionado notablemen- luación de los recursos para la atención médica a

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SALUD PUBLICA DE MEXICO
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población abierta y la coordinación con los servi- dad de los problemas de salud. Para que la efi-
cios correspondientes de la seguridad social. ciencia social sea completa, es necesario que las
acciones y tareas desarrolladas tengan impacto
efectivo en el nivel de salud, atiendan y resuel-
EL CONTENIDO DE LAjURlSDICCION
van necesidades, abatan y prevengan daños y oh-
tengan prestigio y permanencia dentro de la
En el ámbito mexicano, la jurisdicción de los sociedad.
Servicios Estatales de Salud ha sido diseñada Entre los elementos tomados en considera-
para dirigir, administrar y operar los recursos del ción para la ordenada conformación de la estruc-
primero y segundo niveles de atención para satis- tura de la jurisdicción, destacan los siguientes:
facer las necesidades de salud de la población El Modelo de Atención a la Salud a Población
abierta. Además conduce y opera los servicios de Abierta es el instrumento básico para la adecua-
salud pública a toda la población (vigilancia epi- da planeación, programación y presupuestación
demiológica y regulación sanitaria), debiendo de los servicios de salud; establece los lineamien-
mantener coordinación con otros servicios de tos para organizar los recursos de la infraestruc-
salud públicos y privados. tura física y los recursos humanos -ordenándo-
Debe tener capacidad operativa para atender los por niveles de atención y complejidad técni-
grupos prioritarios, resolver problemas de salud ca, médica y sanitaria- con la finalidad de llevar
de carácter local o regional y contener fórmulas a la práctica las políticas de salud mediante el
de infraestructura y de recursos humanos para desarrollo de acciones homogéneas, concertadas
atender las diversas demandas de la población. y adecuadas a las necesidades de la población.
Debe asumir corresponsabilidad para operar La regionalización de los servicios es la expre-
fórmulas de carácter regional y local con los di- sión del contenido geográfico del área de in-
ferentes niveles de gobierno y con la comuni- fluencia de las unidades, basada en los tiempos
dad. de traslado -isócronas de acceso- de los usuarios
Debe disponer de autosuficiencia técnica para para la atención primaria y en su caso la referida
atender eficazmente la mayor parte de las nece- a la atención hospitalaria, de acuerdo con el con-
sidades de salud de la población residente en el cepto de atención familiar integral.
área geográfica, apoyándose en la red de unida- Para dar consistencia al ámbito operativo de la
des de salud de primero y segundo niveles, rela- jurisdicción se requiere de la presencia de un vo-
cionadas funcionalmente entre sí, tomando en lumen de población de responsabilidad que per-
cuenta criterios demográficos, epidemiológicos, mita la operación de servicios suficientes y de
socioeconómicos y de comunicación que facili- buena calidad en forma permanente. De acuerdo
ten el acceso de la población. con la experiencia en relación a los rangos de co-
Debe contar con autosuficiencia administra- bertura se requiere de aproximadamente 50 mil
tiva para la gestión de los servicios en el área, la habitantes para integrar una jurisdicción sanita-
cual debe estar a cargo de un grupo directivo y ria. La población Que es protegida por otros
técnico jurisdiccional que cuente con suficiente sistemas de salud en el campo de la atención
apoyo técnico y logístico. . médica, queda incluida en el ámbito geográfico
Finalmente, el cometido principal de la juris- jurisdiccional para efectos de acciones de salud
dicción es el de la eficiencia social, por lo cual pública.
debe estar apta para efectuar combinaciones óp- La experiencia asimismo ha mostrado que la
timas de recursos de acuerdo con la cornpleji- jurisdicción debe seguir en lo posible los limites

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politicos establecidos, con el objeto de mantener y de recursos humanos, tanto de la jefatura ju-
una adecuada coordinación entre los niveles ad- risdiccional como de las unidades aplicativas.
ministrativos locales y facilitar el funcionamien-
Considerando esta amplia gama de elementos,
to de los sistemas de información y estadística
el área jurisdiccional debe integrarse por:
de la población. Un elemento importante de
apoyo a la jurisdicción sanitaria es el estudio de - Una red de unidades de primer nivel suficien-
las vías y medios de comunicación que permitan tes para proporcionar servicios de atención
facilitar el enlace operativo entre los servicios primaria a población de responsabilidad espe-
que se encuentran en ese ámbito geográfico. cífica. El número de unidades aplicativas será
proporcional al volumen de población, así co-
FUNCIONALIDAD mo el número de módulos de atención prima-
ria necesarios para su atención.
Entre las funciones genéricas de la jurisdicción - Unidades de hospitalización general, con capa-
se encuentran las siguientes: cidad suficiente según indicadores de oferta y
demanda de servicios, considerando las cuatro
=Organizar y operar los servicios de atención especialidades básicas de pediatría, gineco-obs-
médica del primero y segundo niveles que exis- tetricia, medicina interna y cirugía general,
tan en su ámbito. así como algunas sub-especialidades de acuer-
• Dirigir, organizar y controlar la operación del do con la problemática local de salud, para
subsistema de fomento, regulación y control sa- apoyar las acciones del primer nivel, estable-
nitario y establecer los mecanismos de coordina- ciéndose un sistema de referencia y contrarre-
ción con otros sectores, con objeto de promover ferencia de pacientes entre los dos niveles.
y obtener su participación corresponsable en las
acciones que beneficien a la salud de la pobla- A pesar de la importancia que se le ha conce-
ción. dido a la jurisdicción sanitaria como instrumento
técnico y administrativo, su desarrollo se ha en-
ORGANIZACION Y RECURSOS TECNICOS fren tado a diversas dificultades conceptuales, fi-
DEL NIVEL DIRECfIVO DE LA nancieras y operativas, entre las que destacan las
siguientes:
JURISDICCION
• Algunos enfoques conceptuales impidieron
Se considera conveniente que las áreas directi- históricamente la organización estructural y fun-
vas jurisdiccionales cuenten con los siguientes cional de la jurisdicción como instrumento admi-
elementos: nistrativo de los sistemas de salud. Se le conside-
raba exclusivamente como un "medio epidemio-
• Area sustantiva: para las acciones de aten- lógico" o un campo de acción para campañas de
ción médica, vigilancia epidemiológica, regula- control de enfermedades; posteriormente se de-
ción sanitaria, promoción y educación para la finió como el campo de influencia de un hospital,
salud, docencia e investigación. centrando en éste la acción directiva. Y es hasta
• Area de regulación: para conducir el proceso hace algunos años cuando se vio a la jurisdicción
de coordinación, presupuestación, control yeva- como un sistema autosuficiente de atención a la
luación de las unidades, programas y servicios. salud y administración.
• Area de apoyo administrativo: para coordi- • Es así que fueron escasos los esfuerzos dirigi-
nar la administración general, el sistema logístico dos a la in tegración de un nivel directivo propio

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de la jurisdicción. Esta función recayó duran- ción constituía esencialmente un órgano operati-
te un tiempo en el director del hospital y luego vo de los programas diseñados por el nivel cen-
en el director del centro de salud de mayor rele- tral, aun cuando disponía de cierta capacidad pa-
vancia. ra efectuar ajustes conforme a las características
• La aplicación integral de los criterios y con- locales.
ceptos de regionalización-jurisdicción -una vez La descentralización ha introducido cambios
determinado el ámbito geográfico de la jurisdic- generales en la administración de los servicios de
ción con base en la realización de estudios par- salud, que han permeado hasta el nivel jurisdic-
ciales de cobertura demográfica, área de influen- cional. En primer término el descenso de la capa-
cia de unidades de primero y segundo niveles, cidad de toma de decisiones del niveIcen tral y
vías de acceso y de referencia de pacientes y su- su transferencia al estatal, ha permitido buscar
pervisión- es todavía incipiente. fórmulas para reordenar la administración de los
• La capacidad operativa de la jurisdicción, co- servicios y dar solución a los problemas de salud
mo unidad autosuficiente, depende de la dispo- justo en el lugar en que éstos se presenten.
nibilidad de una red de servicios de primero y La descentralización ha permitido avanzar en
segundo niveles, de laboratorio, sistemas logísti- la determinación de competencias en los niveles
cos, almacenes, transporte, teléfonos, etc., inclu- locales, involucrando así al municipio en el cum-
sive de infraestructura vial, y la satisfacción de plimiento de sus responsabilidades en materia de
estos requisitos depende del grado de desarrollo salud Y, en algunos casos, haciéndolo partícipe
general y del sistema de servicios de salud alcan- de la administración y funcionamiento de los
zados. servicios de salud existentes en su área geográfica.
• Por su parte la tendencia centralizadora que Es preciso reconocer que a través de la descen-
durante largo tiempo tuvo vigencia en México tralización hemos podido lograr los siguientes
restó capacidad resolutiva, operativa, e impor- impactos jurisdiccionales:
tancia a la jurisdicción sanitaria.
• La delegación, en este nivel, de la toma de
• El país cuenta con un número limitado de
decisiones en campos específicos.
personal capacitado en la administración de sa-
• El establecimiento de fórmulas ágiles de coor-
lud pública, en epidemiología, control sanitario,
dinación con los municipios.
enfermería en salud, nutrición y educación para
• El incremento de servicios y su mejoramien-
la salud. Este personal, como resultado del pro-
to, gracias al establecimiento de un solo sistema
ceso centralizador, tiende todavía a concentrarse
operacional y financiero que administre todos
en los niveles central y estatal, distribuyéndose
los recursos para la atención de la población
en menor grado en el nivel jurisdiccional.
abierta existente en el área.
• A lo anterior se añaden las restricciones pre-
• El fortalecimiento de su capacidad de gestión
supuestales que en este nivel se traducen en li-
para coordinar las acciones de las agencias de
mitaciones de personal, transporte y sistemas
salud y del sector privado ubicadas en su ámbito.
logísticos.
Con estas modificaciones hemos logrado ya
Antes del establecimiento de la estrategia de que la jurisdicción sanitaria tenga mayor capaci-
descentralización de los servicios de salud, el pa- dad de programación, gestión administrativa y
pel de la jurisdicción se limitaba a la atención de de supervisión; mayor capacidad para coordinar
problemas conforme lo determinaban las normas la participación de la comunidad y mayor auto-
emanadas del nivel central; es decir, la jurisdic- nomía en el ejercicio de sus recursos.
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