Propuesta CPC Texto Definitivo

Documento de trabajo
Hacia un moderno
y eficaz Juicio de
Hacienda
A propósito de la
reforma al proceso civil
Prof. Juan Carlos Ferrada Bórquez

Universidad de Valparaíso
Prof. Raúl Letelier Wartenberg

Universidad Alberto Hurtado*
Valparaíso-Santiago de Chile, junio 2014
*
Agradecemos la participación de los ayudantes de la Escuelas de Derecho de las Universidades de
Valparaíso y Alberto Hurtado, cuyo trabajo en la búsqueda de las fuentes normativas comparadas
fue fundamental para el desarrollo de este estudio. Así dejamos expreso reconocimiento al trabajo
desarrollado por los ayudantes Karina Uribe, Daniela Estrada, Paula Gutiérrez, Hernán Araoz,
Bryann Díaz, Eduardo Vodanovic, Cataliza Sánchez, Víctor González y Francisca Anguita.
Índice
I. Presentación ..................................................................................................................... 2
II. Análisis específico y propuestas ................................................................................ 7
A. Legitimación activa e intervención de partes y terceros en la impugnación de
actos administrativos ......................................................................................................... 7
Especialidad del problema ............................................................................................. 7
Regulación en el proyecto de Código Procesal Civil .................................................. 8
Derecho comparado ...................................................................................................... 11
Propuesta normativa ..................................................................................................... 21
B. Publicidad en el ámbito de la impugnación de actos administrativos de
efectos generales ............................................................................................................... 21
Especialidad del problema ........................................................................................... 21
Regulación en el proyecto de Código Procesal Civil ................................................ 23
Derecho Comparado ..................................................................................................... 25
C. La tutela cautelar en la justicia administrativa ...................................................... 29
D. Efectos de las sentencias en los juicios de hacienda ............................................ 42
III. Síntesis de propuesta normativa ............................................................................. 73
Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 1

I. Presentación
§1. Los tres últimos Gobiernos de nuestro país han planteado dentro de sus
propuestas programáticas – una vez consolidadas las reformas a la justicia penal,
de familia, laboral y tributaria – reformas al sistema de justicia civil. Estas reformas
están inspiradas en los propósitos de hacer más rápida, eficaz y transparente el
sistema de justicia, acercando el ejercicio de la judicatura a los ciudadanos.
En este sentido, el Gobierno de la Presidenta Bachelet (2006-2010) preparó
un proyecto de ley que reemplazaba nuestro tradicional Código de Procedimiento
Civil, el que se presentó e ingresó el 16 de junio de 2009 a la H. Cámara de
Diputados1. Este proyecto fue preparado por una comisión de expertos, asesora del
Ministerio de Justicia, denominada “Foro Procesal Civil”, sobre la base de un
anteproyecto elaborado por profesores de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Chile2. Este proyecto tuvo una corta vida parlamentaria, ya que sin
que se avanzara significativamente en su tramitación, fue finalmente retirado del
Congreso Nacional por el Gobierno del Presidente Piñera y reemplazado por un
nuevo proyecto de ley de Código Procesal Civil3, el que fue aprobado por la H.
Cámara de Diputados, en su primer trámite constitucional, el 7 de mayo de 20144,
y actualmente se encuentra en estudio y análisis en la Comisión de Constitución,
Legislación y Justicia del H. Senado de la República.
Este nuevo proyecto de ley recoge en lo substancial el trabajo desarrollado
por las diversas comisiones del Ministerio de Justicia, aunque reemplazando y
modificando en algunos aspectos substanciales la propuesta anterior, producto de
una mayor reflexión y estudio de las cuestiones planteadas y un proceso de
revisión y sistematización de las diversas propuestas en juego. En este sentido, esta
nueva propuesta es fruto del trabajo de un equipo conformado por el ex Ministro
de Justicia Sr. Felipe Bulnes, y que integraron los profesores Cristian Maturana,
Raul Tavolari y José Pedro Silva, con la participación adicional de otros destacados
académicos de diversas universidades chilenas. No obstante, correspondió al
Ministro de Justicia posterior, Sr. Teodoro Rivera, ingresar finalmente el nuevo
proyecto a la H. Cámara de Diputados, correspondiendo a éste y a la Sra. Patricia
Pérez, quien lo sucedió en el cargo, su tramitación, trabajo que culminó el actual
titular de la cartera, Sr. José Antonio Gómez.
Ahora bien, en cuanto al contenido del proyecto de ley de Nuevo Código
Procesal Civil, se puede sostener, en primer lugar, que éste tiene como objetivo
1 Proyecto de ley enviado por el Ejecutivo por mensaje de la Presidente de la República Nº 398-357,
de 18 de mayo de 2009.
2 Anteproyecto de Código de Procesal Civil de diciembre de 2006.
3 El nuevo proyecto de ley de Código Procesal Civil fue ingresado por el Ejecutivo el 13 de marzo
de 2012, por mensaje del Presidente de la República Nº 432-359, enviado a la H. Cámara de

Diputados.
4 El texto definitivo del proyecto fue aprobado en la sesión N° 21, de 7 de mayo de 2014, de la H.
Cámara de Diputados.

principal reemplazar íntegramente la regulación de la justicia civil, con el
propósito de transformar los procedimientos civiles en vías jurisdiccionales ágiles
y expeditas de resolución de controversias jurídicas, que respondan más
eficazmente a las necesidades del tráfico jurídico actual y donde los principios de
oralidad, inmediación, concentración y publicidad inspiren la nueva regulación.
De esta manera se pretende superar los altos niveles de retraso que presenta el
sistema judicial en este ámbito, lo que es consecuencia del número de ingresos de
causas anual y la lenta tramitación de las mismas.
§2. Pese a que el mensaje del proyecto de ley de Nuevo Código Procesal Civil se
refiere sólo a los juicios civiles y comerciales, estas nuevas reglas procesales tienen
la pretensión de aplicarse a todos los procedimientos civiles, en sentido amplio,
abarcando también, en forma supletoria, a los procedimientos de minería,
laborales, familia, tributarios o de cualquiera otra materia relacionada con el
ámbito civil (Art. 14 del proyecto de Código Procesal Civil)5. Esta referencia debe
hacerse extensiva, evidentemente, a los asuntos administrativos o contencioso-
administrativos, es decir, a los juicios que se traben entre un particular y algún
órgano de la Administración del Estado o entre dos órganos que forman parte de
esta última, ya sea a propósito de la exigencia de un particular de una reparación
económica por parte de la Administración, ya la nulidad de una norma jurídica
dictada por ésta o, en fin, la declaración o el reconocimiento de algún derecho o
situación jurídica que afirme poseer un particular.
Lo anterior provoca la preocupación inmediata de la doctrina administrativa
nacional, ya que al no existir una jurisdicción y un procedimiento contencioso
administrativo especial aplicable a los asuntos administrativos en general en
nuestro derecho –y es muy improbable que lo haya en el mediano plazo-, salvo
algunas regulaciones especiales parciales en ciertas materias, la aplicación de las
normas del nuevo Código Procesal Civil a estos asuntos es automática, como lo ha
sido hasta ahora las reglas del Código de Procedimiento Civil vigente. Así, la
ausencia total de reglas procesales específicas para los procesos de nulidad de
derecho público o las regulaciones parciales, pero llenos de lagunas y vacíos, de
algunos reclamos de ilegalidad específicos en diversas materias administrativas, ha
hecho frecuente en nuestro derecho el recurso a las normas del Código de
Procedimiento Civil, sobre todo considerando la interpretación amplia que se le ha
dado a la expresión “causa civil” y la regla de supletoriedad general de las normas
del juicio ordinario establecida en el Art. 3° del actual Código y que repite el nuevo
5 El Art. 14 del nuevo proyecto de Código Procesal Civil dispone lo siguiente: “Aplicación
supletoria del Código y procedimiento ordinario. Las normas de este Código se aplicarán
supletoriamente a todos los procedimientos no previstos en él, a menos que ellos contemplen una
norma especial diversa o su aplicación se encuentre en oposición con la naturaleza de los derechos
o de los principios que los rigen.
Las normas del procedimiento ordinario se aplicarán en todas las gestiones, trámites y actuaciones
que no están sometidas a una regla especial diversa”.

Art. 14 del proyecto, como ya se indicó. De este modo, es evidente que las reglas
dispuestas en este nuevo Código Procesal Civil, una vez que entren en vigencia,
afectarán en forma decisiva los procesos contencioso-administrativos, operando
como regla directamente aplicable o supletoria, según los casos.
Sin perjuicio de lo anterior debe dejarse constancia que este Código contiene
una regulación especial muy puntual para los asuntos administrativos, a propósito
del cumplimiento de resoluciones judiciales en contra del Fisco (Art. 242). Creemos
que esta norma reconoce precisamente la especialidad de la materia, pero sólo
aborda una cuestión específica en este ámbito, y con una regulación deficiente,
como lo explicaremos más adelante.
§3. Pues bien, en este contexto, creemos indispensable advertir algunos problemas
que provocaría la aplicación de las nuevas reglas procesales a los procesos
administrativos o contencioso-administrativos, problemas que ya se arrastran del
Código vigente, pero que, a nuestro juicio, se profundizarían con el nuevo Código.
En este sentido, este documento de trabajo se fundamenta – y así se justificará en
cada una de las proposiciones – en que los asuntos contencioso-administrativos
poseen ciertas peculiaridades en relación con los asuntos civiles ordinarios que
deben considerarse al momento de definir las reglas a las que debe someterse su
juzgamiento. El hecho que sean procedimientos dirigidos en contra de un órgano
de la Administración del Estado, en relación a actuaciones o actos jurídicos
formales de amplio impacto y relevancia para la sociedad y en el que se afectan
derechos e intereses públicos y privados de relevancia significativa, hace que deba
recogerse necesariamente esa particularidad, ya que de otro modo se hace ineficaz
la actividad administrativa y se deteriora la debida protección de los derechos e
intereses de los ciudadanos.
En este sentido, son especialmente relevantes el impacto que tienen las
normas procesales civiles, entre otras materias, en la legitimación activa para
intervenir en los procesos judiciales en los que se discuten asuntos de derecho
público, las reglas sobre publicidad y alcances de la impugnación judicial de
normas generales, las medidas cautelares que puedan decretarse en la tramitación
del juicio, en particular, en defensa de los derechos e intereses públicos y privados
afectados con la decisión administrativa y los efectos que tendrían las sentencias
dictadas por un tribunal en contra de órganos de la Administración del Estado.
Estas materias, por nombrar sólo aquellas que se consideran más relevantes en la
justicia administrativa actual, exigen una regulación distinta de la dispuesta
normalmente en materia procesal civil, ya que la naturaleza del conflicto, los
derechos e intereses afectados y los alcances de la resolución judicial exigen una
respuesta normativa diferente, que se haga cargo de estas peculiaridades, como lo
prueban la amplia experiencia comparada.
No se trata, como erróneamente podría pensarse, de establecer una
regulación especial que proteja o favorezca los intereses del Fisco o de los demás
órganos de la Administración del Estado en sus procesos civiles, sino que muy por

el contrario, se busca definir algunas normas diferentes que hagan posible cumplir
precisamente con los objetivos de la regulación general dispuesta en el nuevo
Código Procesal Civil, pero protegiendo de forma más eficaz los derechos del
ciudadano en sus litigios contra los órganos de la Administración del Estado. En
otras palabras, se trata de establecer algunas reglas procesales especiales que
reconozcan la singularidad del conflicto jurídico administrativo, habilitando a los
particulares de instrumentos que hagan más efectivos sus derechos e intereses.
§4. En este contexto, y con tales propósitos, este documento de trabajo formula
algunas propuestas que complementan la regulación contenida en este Nuevo
Código Procesal Civil, sin alterar sustancialmente su contenido general. Para ello, y
con el propósito de hacer una mínima intervención al proyecto legal en curso, se ha
optado por sugerir sólo un grupo pequeño de normas que aborde estas materias de
principal relevancia, bajo el título clásico y tradicional en nuestro derecho de
“Juicio de Hacienda”, el que se inserta como Título VII del Libro Cuarto del
proyecto. Así, en el marco de los procedimientos especiales dispuestos en la nueva
regulación, se propone incorporar un nuevo artículo 454 al proyecto, donde se
dispone expresamente como regla general la aplicación del juicio ordinario para
estos asuntos, disponiendo a continuación la incorporación de algunas reglas
especiales que abordan las cuestiones principales que considera la justicia
administrativa actualmente, y a las que ya se ha hecho referencia.
En este contexto, este trabajo sólo contiene una serie de propuestas
normativas exclusivamente en las materias ya indicadas. Para ello el esquema
seguido es, en primer lugar, destacar la importancia del tema en cada caso; en
segundo lugar exponer las normas del proyecto de Código Procesal Civil con
incidencia en esta materia y sus problemas de ajuste a las materias contencioso-
administrativas; en tercer lugar, se exponen las normas de derecho comparado
existentes en la materia en cinco países de referencia, a saber, Alemania, España,
Italia, Costa Rica y Colombia; finalmente, se exponen las propuestas normativas
elaboradas por el equipo que trabajo que elaboró este estudio, tomando
precisamente como referencias las normas de derecho comparado antes aludidas y
la práctica jurídica de nuestro país.
§5. En lo referente al Derecho Comparado, se utilizarán las siguientes

abreviaciones:
VwGO Verwaltungsgerichtsordnung. Ley de la Justicia Administrativa

alemana de 21 de enero de 1960.
LJCA Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa en España
CPAIt D.lgs. N° 4 de 2 de julio de 2010 que aprueba el Codice del processo
amministrativo italiano.
CPCACos Código Procesal Contencioso-Administrativo de 22 de junio de

2006 de Costa Rica
CPACol Ley N° 1437 de 2011 por la cual se expide el Código de
Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo
colombiano.

II. Análisis específico y propuestas
A. Legitimación activa e intervención de partes y terceros en la

impugnación de actos administrativos
Especialidad del problema
§6. La tutela judicial o el derecho a la acción se ha entendido como un derecho a la

justicia, es decir, como el derecho a una prestación por parte de un poder público
concreto, el poder judicial, el que se le ha reconocido en muchos ordenamientos
como derecho fundamental. Este derecho engloba, entre otras situaciones, el dere-
cho de acceso a la justicia, lo que implica procesalmente la eliminación de trabas
formales para el acceso a un tribunal y la configuración de posiciones legitimantes
activas amplias. En este contexto es muy relevante determinar cuál es la posición
jurídica de partida que el ordenamiento jurídico reconoce para que los particulares
puedan acceder a un tribunal de justicia, ya que ello permite hacer efectivo el
derecho fundamental a la tutela judicial.
En nuestra Constitución Política de la República, este derecho general a la
tutela judicial se encontraría, según la doctrina procesal y constitucional más
citada, en el artículo 19 Nº 3, en cuanto asegura a todas las personas “la igual
protección judicial en el ejercicio de sus derechos”6. Nuestro Tribunal
Constitucional ha señalado en esta materia que si bien este derecho no aparece
expresamente reconocido en el numeral antes enunciado, éste se derivaría de la
garantía de los otros derechos establecidos en la misma disposición, los que no
tendrían sentido sin esa garantía inicial que permitiera su ejercicio. En este sentido,
este alto tribunal ha señalado que este derecho supone “el derecho a acceder a la
jurisdicción para satisfacer la pretensión que sustenta un justiciable. Desde ese
punto de vista, la satisfacción de esa pretensión a través del proceso no debe
experimentar impedimentos u obstáculos que, en definitiva, coarten el acceso a la
justicia”. Así, “toda persona tiene derecho a recurrir al juez en demanda de justicia,
pues es la compensación por haberse prohibido la autotutela como solución para
los conflictos”7.
Lo anterior se vería reforzado en el ámbito administrativo específicamente,
de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 38 de la Constitución, con el
establecimiento de un derecho general de los particulares para recurrir a los
tribunales que determine la ley en caso de lesión de sus derechos por la acción de
un órgano de la Administración del Estado. De esta forma se garantiza a los
particulares el derecho de impugnar las actuaciones de la Administración del
6 Por todos, Bordalí, Andrés. “El derecho fundamental de acción. Un intento de configuración en el
orden constitucional chileno”, en Revista de Derecho y Jurisprudencia, tomo XCVII, 2000, pp. 81-105.
7 Sentencia del Tribunal Constitucional, Rol N° 2042-2011, de 10 de julio de 2012.

Estado ante un juez, lo que constituye una expresión básica del Estado de Derecho
en el ámbito del ordenamiento jurídico administrativo8.
Ahora bien, ambas disposiciones constitucionales citadas, atendido su tenor
literal, parecieran limitar las posiciones legitimantes activas a la titularidad de un
derecho subjetivo, en cuanto utiliza la expresión “derechos” como punto de
partida para solicitar la intervención del tribunal, no reconociendo expresamente a
los “intereses legítimos” como posición jurídica subjetiva específica. Esto es muy
complejo en el ámbito administrativo –no teniendo probablemente la misma
relevancia en el ámbito civil-, ya que es frecuente en muchos asuntos
administrativos la existencia sólo de intereses legítimos como posición jurídica
subjetiva, y no derechos subjetivos, ya que el acto administrativo impugnado no
afecta directamente a ninguna persona en sus derechos, sino que afecta a los
intereses generales o particulares de los ciudadanos, por medio de una actuación
ilegal. Así ocurre, por ejemplo, con los actos administrativos en materia urbanística
o medioambiental, ámbitos en los que usualmente se afectan intereses relevantes
de los ciudadanos, pero sin que se vea conculcado directamente derechos
subjetivos específicos de una persona o personas determinadas.
En este contexto, pareciera corresponder al legislador ampliar estas
posiciones jurídicas subjetivas no reconocidas expresamente en la Constitución
Política de la República, habilitando la legitimación activa a otras personas, aun
cuando no tengan derechos subjetivos comprometidos en la especie. Esto es lo que
ocurre en el derecho comparado, como ya lo veremos, en que con puntos de
partida similar, vía interpretación jurisprudencial o intervención legislativa, se
amplía la legitimación activa para impugnar ciertos actos administrativos que
afectan intereses legítimos de algunos ciudadanos.
Regulación en el proyecto de Código Procesal Civil
§7. En el Libro I, Título I del proyecto de Código Procesal Civil se dispone lo

siguiente:
Artículo 1º. Tutela jurisdiccional. Toda persona tiene derecho a recabar de

los tribunales la protección de sus derechos e intereses legítimos, con
arreglo a un debido proceso, el que se desarrollará en la forma y
mediante los procedimientos reglamentados en este Código, sin
perjuicio de lo que se disponga en leyes especiales.
8 Ver, Ferrada, Juan Carlos y Bordalí, Andrés. “La tutela judicial del ciudadano frente a la
Administración del Estado”, en Estudios de Justicia Administrativa, Lexis Nexis, Santiago, 2008, pp.
137-158.

En el mismo Libro I, Título III del proyecto de Código Procesal Civil se dispone lo
siguiente:
Artículo 17 incisos 1° y 6°. Capacidad Procesal. Pueden comparecer en el

proceso, las personas capaces de disponer de los derechos e intereses
que en él se hacen valer.
Podrán impetrar la protección judicial de los intereses colectivos,
difusos e individuales homogéneos aquellas personas o instituciones
facultadas por la ley.
Como se puede observar, estas disposiciones centran la tutela jurisdiccional

y la capacidad procesal en los “derechos” e “intereses” de las partes, no limitando
el acceso a los tribunales sólo a los titulares de los primeros. Esto constituye una
innovación a lo que planteaba el antiguo proyecto de Código Procesal Civil de
2009, en que la referencia en esta materia estaba dirigida a sólo a los derechos,
considerando a los “intereses” en términos marginales y sólo abarcando a los
intereses difusos y colectivos9. Ahora la norma es mucho más amplia, ya que se
refiere a la capacidad procesal de las personas que pueden disponer de “derechos”
e “intereses”, extendiendo estos últimos a “los intereses colectivos, difusos e
individuales homogéneos”.
En este sentido, esta nueva disposición rompe con la tradicional limitación
de la legitimación activa en nuestro Derecho Procesal Civil, en que siguiéndose
estrictamente la literalidad del Código vigente se relaciona aquella exclusivamente
con la titularidad de un derecho subjetivo, sin reconocer claramente al “interés
legítimo” como una posición jurídica subjetiva diferente10. Esto ha generado, en
ocasiones, una restricción grave a la legitimación activa en los procesos
administrativos, ya que en muchos de éstos no existe derecho subjetivo
9 El artículo 32 del antiguo proyecto de Código Procesal Civil señala: “Representación en caso de
intereses difusos y colectivos. En el caso de cuestiones relativas a la defensa del medio ambiente,
valores culturales o históricos y, en general, que pertenezcan a un grupo indeterminado de
personas o a varias persona, estarán legitimados indistintamente para promover el proceso
pertinente la persona interesada y las instituciones o asociaciones de interés social que establezca la
ley respectiva y que sean admitidas por resolución judicial previa para representar el interés difuso
o colectivo por garantizar una adecuada defensa de dicho interés comprometido, según el
procedimiento que contemple para tal efecto la ley respectiva”.
10 Recuérdese que el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil vigente establece una relación
entre derecho e interés, identificando este último con una posición singular en relación al primero.
Así la norma citada señala: ”Los que, sin ser partes directas en el juicio, tengan interés actual en sus
resultados, podrán en cualquier estado de él intervenir como coadyuvantes, y tendrán en tal caso
los mismos derechos que concede el artículo 16 a cada una de las partes representadas por un
procurador común, continuando el juicio en el estado en que se encuentre. Se entenderá que hay
interés actual siempre que exista comprometido un derecho y no una mera expectativa, salvo que la
ley autorice especialmente la intervención fuera de estos casos. Si el interés invocado por el tercero
es independiente del que corresponde en el juicio a las dos partes, se observará lo dispuesto en el
artículo anterior”.

comprometido, sino sólo un interés legítimo, el que se configura como una
afirmación particularizada de los intereses públicos que le afectan especialmente.
En este sentido, puede revisarse una abundante jurisprudencia de nuestra
Excma. Corte Suprema que se ha referido al tema, a propósito de la acción de
nulidad de derecho público11, en que el criterio que se ha sostenido
mayoritariamente es que la posición jurídica legitimante en materia administrativa
es la titularidad de un derecho subjetivo, sólo aceptando de forma excepcional, y
por ley expresa, la legitimación activa sobre la base de un interés 12. No obstante, la
misma Corte Suprema recientemente ha variado parcialmente su posición –aunque
la misma Corte no lo reconozca así- al admitir una legitimación más amplia sobre
la base del mero interés, aunque probablemente ello esté motivado en este caso por
el tipo de controversia jurídica e intereses en juego13.
En este contexto, se puede concluir, en principio, que la reforma propuesta
en el Código Procesal Civil constituye un avance notable en esta materia, lo que
permitiría aparentemente un control judicial más amplio de la actividad
administrativa, ya que permitiría a los particulares la impugnación de las
11 Se pueden citar como ejemplos en esta materia, las SCS “Sociedad Visal Ltda. Con Empresa
Portuaria de Arica”, Rol Nº 1428/2007; “Sky Service S.A con Fisco de Chile”, Rol Nº 5553/2007; y,
más recientemente, “Estación de Servicio Pedro de Valdivia Norte Limitada con Fisco de Chile”,
entre otras.
12 Así la Excma. Corte ha señalado que “tal como lo ha sostenido esta Corte en las causas rol 3011-
2006, 1428-2007 y 5553-2007, el interés jurídico como requisito esencial de la acción deducida en
estos autos corresponde a intereses personales y directos amparados por el ordenamiento jurídico,
relativos a la esfera personal del actor y que el acto administrativo afecta de manera directa y
determinante lesionando un derecho, como señala el artículo 38 inciso segundo de la Constitución
Política de la República. Si bien un interés individual o colectivo cualquiera, legítimo, puede ser
suficiente para otorgar la calidad de interesado en un procedimiento administrativo, y también en
algunas acciones judiciales contempladas por la ley, como el denominado reclamo de ilegalidad
municipal, para ser titular de la acción dirigida a obtener tutela jurisdiccional dicho interés debe ser
de tal envergadura que pueda considerarse que el acto recurrido lesiona un derecho”.
13 La Corte Suprema en sentencia dictada el 30 de noviembre de 2012, rol Nº 598-2010, señaló lo
siguiente: “si bien la legitimación surge de la lesión de un derecho, término que puede interpretarse
en un sentido amplio como comprensivo de una situación jurídica reconocida y amparada por el
ordenamiento jurídico y no solo de un derecho subjetivo como ya ha señalado con anterioridad esta
Corte Suprema, en sentencias recaídas en los autos "Agrícola Forestal Reñihue Ltda. con Cubillos
Casanova, Juan Carlos y Fisco de Chile" rol Corte N° 3011-2006 y "Sociedad Visal Ltda. con
Empresa Portuaria de Arica", Rol Corte N° 1428-2007, en el caso que nos ocupa la Federación Aérea
de Chile invoca la situación que emana de sus propios estatutos de la cual surge que tiene interés
de operar en el mercado aeronáutico civil y no puede hacerlo a raíz de, entre otros actos, el objeto la
presente acción”. Y luego añade: “A modo de conclusión y tal como se ha señalado en fallos
anteriores, la legitimación activa, como elemento de la acción, se encuentra referida a la relación del
sujeto con la situación jurídica sustancial comprometida en el juicio, de la que surge un interés que
lo habilita para ejercerla, impetrando su tutela ante el órgano jurisdiccional. En el caso de autos, tal
como se señaló, el organismo demandante tiene un evidente interés jurídico colectivo en evitar que
sean modificadas las normas de planificación urbanísticas, el cual es de suficiente envergadura para
concluir que los sentenciadores de la instancia al decidir que tiene legitimación activa para
demandar la nulidad de la Resolución N° 147 cuestionada no han incurrido en el yerro jurídico que
se les reprocha”.

actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, ya sea que tengan
comprometido un derecho subjetivo o un mero interés legítimo.
§8. Sin embargo debe observarse que, a propósito de la regulación de la

intervención de los terceros en los procesos civiles, el proyecto de Código Procesal
Civil (Art. 38), al igual que el Código de Procedimiento Civil vigente (Art. 23),
vuelve a utilizar un concepto de interés mucho más restrictivo, identificando éste
como un “interés actual”, siempre que exista comprometido con un “derecho”. En
efecto, la norma dispone lo siguiente:
Artículo 38º. Intervención adhesiva. Se autorizará la intervención como

tercero coadyuvante o adhesivo de una de las partes, a condición de que
justifique tener un interés actual en el resultado del proceso.
Se entenderá que hay interés actual siempre que exista comprometido un
derecho y no una mera expectativa, salvo que la ley autorice
especialmente la intervención fuera de estos casos
Esta redacción, creemos, debe entenderse necesariamente como una

aplicación particularizada del término, ajeno a la legitimación amplia que plantea
inicialmente el texto en sus disposiciones generales, y no aplicable a los
intervinientes en los procesos contencioso-administrativos. En todo caso, para
evitar interpretaciones que restrinjan la legitimación activa en los procesos
administrativos, como ha sido la tónica jurisprudencial hasta ahora, habría que
precisar los alcances restrictivos de esta norma, sólo referido a los terceros en el
ámbito estrictamente procesal civil, sin afectar las legitimaciones activas sobre la
base de los “intereses legítimos” en aquellos procesos y posibilitar la intervención
amplia de los terceros interesados en éstos.
Derecho comparado
§9. Alemania. La tutela judicial del ciudadano en el derecho alemán está referida,
en lo que a las partes del proceso se refiere, a los derechos subjetivos (Art. 19.4 de
la Ley Fundamental de Bonn), en sentido estricto. Así la norma constitucional
señala:
Art. 19.4. Toda persona cuyos derechos sean vulnerados por el poder
público, podrá recurrir a la vía judicial. Si no hubiere otra jurisdicción
competente para conocer el recurso, la vía será la de los tribunales
ordinarios. No queda afectado el artículo 10, apartado 2, segunda frase
Lo anterior se traduce en que para ejercer la acción de impugnación o la

acción de condena en contra de la Administración, debe invocarse un derecho

subjetivo por la persona afectada. Así los dispone el Art. 42.2 VwGO cuando indica
que:
Art. 42. Acción impugnatoria y de condena.

2. En la medida que la ley no disponga otra cosa, la acción sólo es
admisible si el demandante alega que sus derechos están violados por el
acto administrativo o su denegación u omisión
Ahora bien, no obstante lo anterior, si bien estas normas hablan de derechos

en sentido estricto, la doctrina alemana sostiene que también comprende a ciertos
intereses jurídicos, lo que no es tan amplio como los intereses legítimos, pero
incluye a situaciones o posiciones jurídicas que suponen una ventaja reconocida de
forma indirecta por las normas a los ciudadanos14. A estos efectos, y para
determinar los casos en que el ciudadano debe gozar de esa protección normativa,
más allá del derecho subjetivo, la doctrina alemana ha creado la figura de la “norma
de protección o de atribución de posiciones subjetivas” (schutznormlehere), entendiéndola
como un conjunto de criterios, métodos o pautas que contribuyen a constatar la
dimensión o contenido jurídico-subjetivo de un precepto, teniendo en cuenta el
alcance protector de la norma, la interpretación sistemática del contexto normativo
para adaptarlo con plasticidad a la materia del caso y los derechos fundamentales.
Al contrario de la restricción alemana en materia de partes, en lo que
respecta a la intervención de terceros, la norma germana es lo suficientemente
amplia como para incluir a cualquier persona interesada en el resultado de la
acción contencioso-administrativa. En este sentido, la VwGO contempla una
fórmula de invitación a los terceros interesados en los resultados del proceso. El
Art. 65 de dicha ley establece lo siguiente:
Art. 65. Invitación de terceros interesados.

(1) Mientras que el proceso no haya terminado por decisión firme o
todavía esté pendiente en una instancia superior, el tribunal puede de
oficio, a solicitud de parte, invitar a terceros cuyos intereses estén
afectados por la decisión.
(2) Si los terceros participan en la relación jurídica litigiosa de manera
que la decisión sólo puede ser tomada uniformemente también contra
ellos deben ser invitados.
(3) Si cabe considerar invitar según el apart. 2 a más de 50 personas, el
tribunal puede ordenar por resolución que se invitan sólo a tales
personas que lo demanden dentro de un plazo determinado. La
resolución es irrecurrible. Debe ser avisado en el Boletín Oficial
Electrónico del Gobierno Federal (Elektonischer Bundesanzeiger). Debe ser
14Blanke, Hermann-Josef. “La legitimación procesal –ilustrado en el derecho alemán y comparado

del medio ambiente-“, en Ley de la Justicia Administrativa Alemana, Abeledo Perrot/Fundación
Konrad Adenauer, Buenos Aires, 2009, pp. 21-39.

publicada además en diarios que estén difundidos en el ámbito en que
la decisión presumiblemente tenga efectos. El aviso puede ser efectuado
además en un sistema de información y comunicación determinado
para avisos por el tribunal.
El plazo tiene que ser de por lo menos tres meses desde el momento de
su publicación en el Boletín Oficial Electrónico del Gobierno Federal
(Elektronischer Bundesanzeiger). En la publicación en los diarios se debe
comunicar el día del vencimiento del plazo. Para la reposición al estado
anterior, en el caso de incumplimiento del plazo, se aplica el art. 60 por
analogía. El tribunal debe invitar a personas que estén afectadas por la
decisión en una medida especial también sin solicitud de parte.
(4) La resolución de invitación debe ser notificada a todas las partes. En
ella deberá constar el estado de la causa y el fundamento de la
invitación. La invitación es irrecurrible.
Como puede percibirse, la legislación alemana entiende bien que la

intervención de todos los afectados por la actuación administrativa es vital en
procesos donde la decisión puede afectar a personas con diversos intereses en el
litigio. Por ello la especial preocupación de generar un sistema de aviso a todos los
que puedan resultar interesados.
§10. España. En el ordenamiento español existe, en general, un sistema de

legitimación activa amplia, pues se permite el acceso a la justicia ya no sólo a aquel
que invoque un derecho subjetivo, sino que también el que invoque un interés
legítimo, entendido este último como una situación jurídica que, sin determinar un
derecho subjetivo para el sujeto, le otorga una legitimación para actuar. En este
sentido, la Constitución Española señala:
Art. 24.1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva
de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses
legítimos, sin que, en ningún caso, pueda producirse indefensión”.
Lo anterior, en el ámbito de la justicia administrativa, se expresa en el

artículo 19 letra a de la LJCA, que establece:
Art. 19. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-

administrativo:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés
legítimo.
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades
a que se refiere el artículo 18 que resulten afectados o estén
legalmente habilitados de para la defensa de los derechos e
intereses colectivos.

c) La Administración del Estado, cuando ostente un derecho o
interés legítimo, para impugnar los actos y disposiciones de la
Administración de las Comunidades Autónomas y de los
Organismos públicos vinculados a éstas, así como los de las
Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la
legislación de régimen local, y los de cualquier otra entidad
pública no sometida a su fiscalización.
d) La Administración de las Comunidades Autónomas, para
impugnar los actos y disposiciones que afecten al ámbito de su
autonomía, emanados de la Administración del Estado y de
cualquier otra Administración u Organismo público, así como los
de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la
legislación de régimen local.
e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y
disposiciones que afecten al ámbito de su autonomía, emanados
de las Administraciones del Estado y de las Comunidades
Autónomas, así como los de Organismos públicos con
personalidad jurídica propia vinculados a una y otras o los de
otras Entidades locales.
f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine
la Ley.
g) Las Entidades de Derecho público con personalidad jurídica
propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las
Administraciones públicas para impugnar los actos o
disposiciones que afecten al ámbito de sus fines.
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la acción popular, en los
casos expresamente previstos por las Leyes.
i) Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y
hombres, además de los afectados y siempre con su autorización,
estarán también legitimados los sindicatos y las asociaciones
legalmente constituidas cuyo fin primordial sea la defensa de la
igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus
afiliados y asociados, respectivamente.
Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o

de difícil determinación, la legitimación para demandar en juicio la
defensa de estos intereses difusos corresponderá exclusivamente a los
organismos públicos con competencia en la materia, a los sindicatos
más representativos y a las asociaciones de ámbito estatal cuyo fin
primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los
afectados estuvieran determinados, de su propia legitimación procesal.
La persona acosada será la única legitimada en los litigios sobre acoso
sexual y acoso por razón de sexo

La doctrina de los Tribunales Supremo y Constitucional español ha
construido la noción de “interés legítimo” en torno a los conceptos de ventaja,
beneficio o utilidad que pueden ser, a su vez, inmediata o mediata, directa o
indirecta, individual o colectivo, actual o futuro. Por su parte, la ventaja o utilidad
ha sido interpretada en un sentido amplio, que engloba las utilidades económicas y
el resarcimiento de posibles daños morales, de vecindad, competitivos o
profesionales y, además de los personales, los colectivos y difusos.
En lo que respecta a la intervención de terceros la LJCA no contiene una
norma expresa al respecto. Sin embargo, ello se debe a que, al plantear la
legitimación activa en los términos amplios en que ha sido planteada, existe una
suerte de eliminación entre lo que antes se indicaba como partes principales y
partes accesorias. Hoy se permite la participación el proceso contencioso-
administrativo a cualquiera que tenga interés en el resultado del litigio.
§11. Italia. En el derecho italiano, al igual que en el derecho español, se establece

expresamente en el nivel constitucional los derechos y los intereses legítimos como
posiciones jurídicas legitimantes para incoar la intervención judicial. Así, el Art. 24
de la Constitución Italiana de 1948 señala:
Art. 24. Todos podrán acudir a los tribunales para la defensa de sus
derechos y de sus intereses legítimos.
Este concepto de “interés legítimo”, de larga data en el Derecho

Administrativo italiano, ha tenido un gran desarrollo en la doctrina, ya que sobre
él se construyó la separación competencial entre la jurisdicción ordinaria y la
jurisdicción administrativa. A la primera le correspondía conocer todos los actos
administrativos que vulneraban un derecho subjetivo; en cambio a la segunda, la
jurisdicción administrativa, le correspondía conocer exclusivamente los casos en
que estuviera envuelto un interés legítimo de un ciudadano. Esto se ha superado
parcialmente, otorgando cada vez mayor competencia al juez administrativo de los
asuntos administrativos, incluso en aquellos casos en que se encuentra
comprometido un derecho.
Ahora bien, este interés se identificó tradicionalmente con los intereses
individuales que tienden a ser satisfechos a través de la realización del interés
público y que corresponde al administrado como efecto reflejo del derecho
objetivo. Actualmente se considera interés legítimo al que tiene un sujeto a no ser
lesionado por el poder administrativo en el ejercicio ilegítimo del mismo, pues es
inevitable que los actos o normas administrativas dañen a ciertos sujetos. Así, la
distinción entre derechos subjetivos e interés legítimo en el derecho italiano
dependían de la intensidad y dinámica de las posiciones subjetivas de los
particulares, en relación al ejercicio de las potestades administrativas.

El CPAIt ampara y reconoce expresamente los derechos subjetivos y los
intereses legítimos en los términos siguientes:
Art. 7.1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie,

nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie
indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l’esercizio o il mancato
esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti,
accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all’esercizio di
tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni. Non sono
impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del
potere politico.
Con respecto a la intervención de terceros, la regulación italiana es también

bastante amplia. En efecto, su Art. 28 del CPAIt dispone que cualquiera que tenga
interés puede intervenir en cualquier parte del juicio. El juez puede también
llamarlo cuando así lo considere.
Art. 28. Intervento.

1. Se il giudizio non è stato promosso contro alcuna delle parti nei cui
confronti la sentenza deve essere pronunciata, queste possono intervenirvi,
senza pregiudizio del diritto di difesa.
2. Chiunque non sia parte del giudizio e non sia decaduto dall’esercizio
delle relative azioni, ma vi abbia interesse, può intervenire accettando lo
stato e il grado in cui il giudizio si trova.
3. Il giudice, anche su istanza di parte, quando ritiene opportuno che il
processo si svolga nei confronti di un terzo, ne ordina l’intervento.
La legislación italiana regula además de forma expresa los recursos que los
terceros pueden intentar y cuyos efectos son casi idénticos a los recursos de que
disponen las partes.
Art. 108. Casi di opposizione di terzo

1. Un terzo, titolare di una posizione autonoma e incompatibile, può fare
opposizione contro una sentenza del tribunale amministrativo regionale o
del Consiglio di Stato pronunciata tra altri soggetti, ancorché passata in
giudicato, quando pregiudica i suoi diritti o interessi legittimi.
2. Gli aventi causa e i creditori di una delle parti possono fare opposizione
alla sentenza, quando questa sia effetto di dolo o collusione a loro danno.
En general estas disposiciones dan la señal de que la legislación italiana

consagra el interés legítimo como elemento configurador de la legitimación activa,
junto a los derechos subjetivos, aunque en este último caso, por expresa

disposición de la ley, limitando así la competencia de esta jurisdicción
especializada, en relación a la justicia ordinaria.
§12. Costa Rica. En el caso de Costa Rica, la Constitución Política dispone lo

siguiente:
Art. 49. Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como

atribución del Poder Judicial, con el objeto de garantizar la legalidad de
la función administrativa del Estado, de sus instituciones y de toda otra
entidad de derecho público. La desviación de poder será motivo de
impugnación de los actos administrativos. La ley protegerá, al menos,
los derechos subjetivos y los intereses legítimos de los administrados”
En este contexto, el CPCACos, establece en el artículo 10, dentro del Título

II, Capítulo I, que regula la Legitimación:
Art. 10. Estarán legitimados para demandar:

a) Quienes invoquen la afectación de intereses legítimos o derechos
subjetivos.
b) Las entidades, las corporaciones y las instituciones de Derecho
público, y cuantas ostenten la representación y defensa de intereses o
derechos de carácter general, gremial o corporativo, en cuanto afecten
tales intereses o derechos, y los grupos regidos por algún estatuto, en
tanto defiendan intereses colectivos.
c) Quienes invoquen la defensa de intereses difusos y colectivos.
d) Todas las personas por acción popular, cuando así lo disponga
expresamente, la ley.
e) La Administración, además de los casos comprendidos en el párrafo
quinto del presente artículo, cuando se haya causado un daño o
perjuicio a los intereses públicos, a la Hacienda Pública, y para exigir
responsabilidad contractual y extracontractual.
2) Podrán impugnar directamente disposiciones reglamentarias, quienes
ostenten, respecto de estas, algún interés legítimo, individual o colectivo, o
algún derecho subjetivo, sin que se requiera acto de aplicación individual.
3) Igualmente estarán legitimados la Defensoría de los Habitantes y, en
materia de Hacienda Pública, la Contraloría General de la República,
cuando pretenda asegurar o restablecer la legalidad de las actuaciones u
omisiones sujetas a su fiscalización o tutela.
4) Cualquier interesado que haya sido afectado en sus intereses legítimos
o derechos subjetivos, podrá pedir la declaratoria, el reconocimiento o el
restablecimiento de una situación jurídica, con reparación patrimonial o
sin ella.
5) La Administración podrá impugnar un acto propio, firme y creador

de algún derecho subjetivo, cuando el superior jerárquico supremo haya
declarado, en resolución fundada, que es lesivo a los intereses
públicos”.
Como se puede observar, en la legislación costarricense existe una

regulación bastante amplia de los legitimados activos, reconociendo a los intereses
legítimos, los intereses difusos y los intereses colectivos, como categorías jurídicas
distintas y separadas de la titularidad del derecho subjetivo.
Con una norma como esta, la posibilidad de que terceros puedan intervenir
sin mayores restricciones es patente. No obstante, el CPCACos posee normas
específicas para la intervención de terceros, que amplían aún más las posibilidades
de participación en el proceso a todos los ciudadanos afectados por la decisión
administrativa.
Art. 15.
1) Se considerarán también partes del proceso:
a) Los terceros que intervengan con pretensiones propias respecto de la
conducta objeto del proceso.
b) Quienes sean llamados, de oficio o a instancia de parte, en calidad
principal o accesoria.
2) La participación del tercero podrá hacerse valer en cualquier
momento antes del dictado de la sentencia, y tomará el proceso en el
estado en el que se encuentre, siempre que ello no sirva para burlar los
plazos de caducidad.
Como puede observarse, el ordenamiento costarricense amplia totalmente el

concepto de tercero bastando que éstos tengan pretensiones que se puedan hacer
valer en juicio.
§13. Colombia. En el derecho colombiano, la norma de partida es el artículo 87 de

la Constitución de 1991, que señala:
Art. 87. Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer
efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso
de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido
Esta disposición es complementada por lo dispuesto en el artículo 88 y 89

del mismo código político que disponen:
Art. 88. La ley regulará las acciones populares para la protección de los
derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio,
la seguridad y la salubridad públicas, la moral administrativa, el

ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza
que se definen en ella. También regulará las acciones originadas en los
daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las
correspondientes acciones particulares. Así mismo, definirá los casos de
responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e
intereses colectivos.
Art. 89. Además de los consagrados en los artículos anteriores, la ley
establecerá los demás recursos, las acciones, y los procedimientos
necesarios para que puedan propugnar por la integridad del orden
jurídico, y por la protección de sus derechos individuales, de grupo o
colectivos, frente a la acción u omisión de las autoridades públicas.
Por su parte, el CPACol dispone una regulación detallada en materia de

legitimación activa e intervención de terceros en los procesos administrativos. Así,
en materia de legitimación activa para pedir la nulidad de actos administrativos se
consagra una legitimación bastante amplia, concediendo una acción genérica para
la protección de derechos e intereses colectivos.
Art. 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona

puede demandar la protección de los derechos e intereses colectivos
para lo cual podrá pedir que se adopten las medidas necesarias con el
fin de evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la
vulneración o agravio sobre los mismos, o restituir las cosas a su estado
anterior cuando fuere posible.
Cuando la vulneración de los derechos e intereses colectivos provenga
de la actividad de una entidad pública, podrá demandarse su
protección, inclusive cuando la conducta vulnerante sea un acto
administrativo o un contrato, sin que en uno u otro evento, pueda el
juez anular el acto o el contrato, sin perjuicio de que pueda adoptar las
medidas que sean necesarias para hacer cesar la amenaza o vulneración
de los derechos colectivos.
Antes de presentar la demanda para la protección de los derechos e
intereses colectivos, el demandante debe solicitar a la autoridad o al
particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las
medidas necesarias de protección del derecho o interés colectivo
amenazado o violado. Si la autoridad no atiende dicha reclamación
dentro de los quince (15) días siguientes a la presentación de la solicitud
o se niega a ello, podrá acudirse ante el juez. Excepcionalmente, se
podrá prescindir de este requisito, cuando exista inminente peligro de
ocurrir un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses
colectivos, situación que deberá sustentarse en la demanda.

Esta acción genérica resguarda de manera bastante relevante los intereses de
cualquier tipo de terceros en el proceso contencioso-administrativo. Sin perjuicio
de ello, el mismo Código se refiere de manera expresa a la intervención de terceros
en el juicio no exigiendo respecto de ellos ninguna posición especial para autorizar
su concurrencia.
CAPÍTULO X
Intervención de terceros
Artículo 223. Coadyuvancia en los procesos de simple nulidad. En los
procesos que se tramiten con ocasión de pretensiones de simple
nulidad, desde la admisión de la demanda y hasta en la audiencia
inicial, cualquier persona podrá pedir que se la tenga como coadyuvante
del demandante o del demandado.
El coadyuvante podrá independientemente efectuar todos los actos
procesales permitidos a la parte a la que ayuda, en cuanto no esté en
oposición con los de esta.
Antes del vencimiento del término para aclarar, reformar o modificar la
demanda, cualquier persona podrá intervenir para formular nuevos
cargos o para solicitar que la anulación se extienda a otras disposiciones
del mismo acto, caso en el cual se surtirán los mismos traslados
ordenados para la reforma de la demanda principal.
Artículo 224. Coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad
excludendum en los procesos que se tramitan con ocasión de pretensiones de
nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación
directa. Desde la admisión de la demanda y hasta antes de que se
profiera el auto que fija fecha para la realización de la audiencia inicial,
en los procesos con ocasión de pretensiones de nulidad y
restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa,
cualquier persona que tenga interés directo, podrá pedir que se la tenga
como coadyuvancia o impugnadora, litisconsorte o como interviniente
ad excludendum.
El coadyuvante podrá efectuar los actos procesales permitidos a la parte
que ayuda, en cuanto no estén en oposición con los de esta y no
impliquen disposición del derecho en litigio.
En los litisconsorcios facultativos y en las intervenciones ad
excludendum es requisito que no hubiere operado la caducidad.
Igualmente, se requiere que la formulación de las pretensiones en
demanda independiente hubiera dado lugar a la acumulación de
procesos.
De la demanda del litisconsorte facultativo y el interviniente ad
excludendum, se dará traslado al demandado por el término establecido
en el artículo 172 de este Código.

Propuesta normativa
§14. De todo lo hasta aquí expuesto, puede concluirse que la ampliación de la

legitimación activa prevista en el proyecto de Código Procesal Civil a los derechos
subjetivos e intereses legítimos, individualizándolos como dos posiciones jurídicas
subjetivas diferenciadas, satisface en principio las exigencias que impone
actualmente la regulación de la justicia administrativa en esta materia. No
obstante, la restricción existente en el Art. 38 del proyecto para la intervención de
los terceros configura una limitación que es necesario remediar para los procesos
contencioso-administrativos. Por ello, se propone la incorporación de la siguiente
norma:
Título VII. De los Juicios de Hacienda

Art. 454. Los juicios en que tenga interés el Estado, a través de
cualquiera de sus personas jurídicas de derecho público, cuyo
conocimiento corresponda a los tribunales ordinarios, se substanciarán
con arreglo a las normas de este Código, salvo las modificaciones que en
los siguientes numerales se expresan:
1. Podrán impetrar la protección judicial todas las personas que tengan
comprometido un derecho subjetivo o un interés legítimo, sea como
parte directa o como tercero coadyuvante o adhesivo. En casos de
concurrencia masiva de terceros podrá el juez declarar admisible la
participación de aquellos que representen los intereses más próximos a
la controversia.
B. Publicidad en el ámbito de la impugnación de actos

administrativos de efectos generales
§15. La característica más importante de los actos administrativos generales, en

donde el reglamento juega el rol principal15, es que ellos dirigen sus efectos
jurídicos a grupos amplios e indeterminados de personas. La Administración al
dictarlos no sabe quiénes serán los concretos destinatarios de los efectos del acto,
simplemente se dirige a todos como manifestación de la garantía de igualdad ante
la ley. Esto es lo que distingue específicamente al reglamento de un acto
administrativo particular, en el que está definido el destinatario de la norma.
15Existen actos administrativos que se dirigen a grupos amplios de personas bien determinadas
como actos actos que otorgan subsidios o bonos. La doctrina no esta conteste en la terminología de
estos actos. Para algunos son actos administrativos generales y para otros particulares. Lo cierto es
que mientras más sean sus destinatarios la complejidad en la impugnación se acrecienta.

Considerando aquello, un vicio de ilegalidad en un reglamento va mucho
más allá del mero interés particular. Lo que se compromete aquí es el orden
público y los intereses generales. Lo mismo sucede con su nulidad, la que puede
afectar a muchos intereses y personas.
Por otra parte, las normas administrativas generales suelen ocupar el nivel
más sofisticado de la operativización de las leyes, lo que hace que el éxito de las
estas últimas dependa del destino y aplicación de sus reglamentos. Por lo mismo,
estas normas suelen ser tremendamente complejas, ya que con ellas se regulan los
detalles más importantes ya sea a nivel sustantivo como procedimental. Esa
complejidad, como no podía ser de otra forma, se traslada a su impugnación.
Para una correcta resolución de este tipo de impugnaciones se requiere tener
“sobre la mesa” la representación de los diversos intereses en juego, para lo cual
resulta indispensable invitar al juicio a todas aquellas personas que sostienen
intereses contrapuestos. La densidad de la contradictoriedad es en esta materia una
necesidad imperiosa. Así las cosas, el problema de los legitimados activos para
solicitar la nulidad de un reglamento, el de los interesados en ocurrir a éste y el de
las condiciones procesales en que se da la participación son problemas que
requieren una respuesta urgente.
Del mismo modo, declarado nulo un acto administrativo general se requiere
precisar los efectos de esa declaración. Si bien, la tentación normal es considerar
efectos particulares de la decisión, no es menos cierto que al resolverse una
impugnación motivada por representantes de intereses generales, la respuesta más
lógica debiese ser la nulidad con efectos generales. Lo anterior evita el
planteamiento de multitud de litigios con ocasión de los actos de aplicación del
reglamento ilegal, facilitando al mismo tiempo la unidad de calificación de dicha
ilegalidad.
Por estas consideraciones, resultan plenamente aplicables las
consideraciones realizadas anteriormente, a propósito de la intervención de
terceros interesados, en los procesos en que se ventilen cuestiones contencioso-
administrativas. De esta forma, la ampliación de la concurrencia de terceros que
sólo tengan intereses legítimos en la controversia y no solamente derechos
subjetivos, será muy beneficiosa para mejorar las condiciones de contradicción,
sobre todo en procesos de impugnación de reglamentos.
Sin embargo, en materia de impugnación reglamentaria resulta vital además
que la noticia de la controversia judicial llegue a la mayor cantidad de potenciales
afectados con el acto administrativo normativo, ello con el objeto de invitarlos a
concurrir al litigio y hacer las alegaciones que consideren pertinentes a sus
derechos e intereses. Si se asume que los efectos de la posible declaración de
nulidad podrán ser de carácter general – o incluso si son de carácter particular, por
los desequilibrios que una decisión de este tipo puede ocasionar – entonces
podrían haber potencialmente muchos interesados en participar en la controversia.

§16. Con respecto a la intervención de terceros, valgan todas las reflexiones

realizadas en el acápite anterior. Aquí, sin embargo, lo que nos interesa es la
publicidad del litigio y su noticia a potenciales afectados. En este sentido, la
regulación del proyecto de Código Procesal Civil atingente está relacionada con la
litisconsorcio activa, disponiendo ésta lo siguiente:
Art. 34. Litisconsorcio necesario. Cuando por mandato de la ley o la

naturaleza de la relación jurídica sustantiva que sea objeto del proceso,
no pudiere pronunciarse sentencia que resuelva eficazmente la cuestión
controvertida sin la comparecencia como demandantes o el
emplazamiento como demandados de todos los interesados, deberán
comparecer todos los primeros y ser emplazados todos los segundos en
forma legal.
Los actos que impliquen disposición de los derechos en litigio sólo
tendrán eficacia si emanan de todos los respectivos litisconsortes,
quienes actuarán por medio de un procurador común en los términos
del artículo 30, salvo que existiere incompatibilidad de intereses, en
cuyo caso podrán litigar separadamente.
Art. 35. Integración de litisconsorcio activo de oficio o a petición del actor. En
caso de falta o indebida constitución de litisconsorcio necesario activo,
el tribunal, de oficio o a petición del actor en su demanda, comunicará el
proceso a los demás litisconsortes activos ausentes para que, dentro del
plazo que les señale, que no podrá ser superior a treinta días,
comparezcan a ejercer los derechos que les competen, y no dará curso a
la demanda en tanto no se cumpla con este trámite.
Si los litisconsortes comparecen a ejercer sus derechos, se tendrá por
integrado el litisconsorcio y se aplicará lo establecido en el artículo 30.
Por el contrario, si manifiestan su voluntad de no integrar el
litisconsorcio, no se dará curso a la demanda.
Si vencido el plazo los litisconsortes no comparecen, se entenderá que
aceptan integrar el litisconsorcio, afectándoles la sentencia que se dicte.
No obstante, mantendrán su derecho a comparecer en el proceso
respetando todo lo obrado.
Art. 36. Integración de litisconsorcio necesario activo a petición del demandado. Si,
notificada la demanda, el demandado estimare que se debe integrar el
litisconsorcio activo, solicitará al tribunal, en el escrito de contestación, que se
ponga la demanda en conocimiento de los litisconsortes omitidos, quienes deberán
expresar si se adhieren a ella o no.
En la audiencia preliminar, el tribunal deberá oír a las partes y a los sujetos
cuya intervención ha sido requerida, resolviendo la cuestión debatida.
Si dichos sujetos adhieren a la demanda, conformarán con el o los

primitivos actores un litisconsorcio. En caso de que compareciendo, se
nieguen a adherir a la demanda, no se le dará curso.
Si no comparecen, les afectará el resultado final del juicio, pero mantendrán
su derecho a comparecer en el proceso respetando todo lo obrado.
Art. 38. Intervención forzada. Si el demandado estimare que las acciones
deducidas pueden corresponder a otros sujetos determinados que no han
comparecido, solicitará al tribunal en la contestación, que se ponga el juicio
en su conocimiento, para que dentro del término de emplazamiento
presenten su demanda. Si no la presentaren, caducará su derecho.
Por su parte, en lo que respecta a la comunicación de la litis, el proyecto de

ley contempla dos normas muy atingente a nuestro problema.
Art. 42. Comunicación de la litis. Por disposición del tribunal, se notificará

la pendencia del proceso a las personas que, según los mismos autos,
puedan verse afectadas por la sentencia que en su momento se dictare.
Esta comunicación se llevará a cabo, con los mismos requisitos, cuando
el tribunal advierta indicios de que las partes están utilizando el proceso
con fines fraudulentos.
También se hará notificación a los terceros en los casos en que lo prevea
la ley.
Art. 99. Notificación por avisos. Cuando haya de notificarse
personalmente o por cédula a personas cuya individualidad o
residencia dentro del territorio sea difícil determinar, o que por su
número dificulten considerablemente la práctica de la diligencia, podrá
hacerse la notificación por medio de avisos que contendrán los mismos
datos que se exigen para la notificación personal, salvo que el tribunal
disponga que se haga en extracto, redactado por el ministro de fe, si la
publicación fuere muy dispendiosa, atendida la cuantía del negocio.
Para autorizar esta forma de notificación, y para determinar los medios
de comunicación social en que haya de hacerse la publicación y el
número de veces que deba repetirse, el cual no podrá bajar de tres,
procederá el tribunal con conocimiento de causa.
Cuando la notificación hecha por este medio sea la primera de una
gestión judicial, será necesario, además, para su validez, que se inserte
el aviso en la edición del Diario Oficial, en papel o electrónica,
correspondiente a los días primero o quince de cualquier mes, o en la
siguiente edición, si no se publicase en las fechas indicadas.
El notificado podrá solicitar la nulidad de la notificación si acreditare
que se encontraba fuera del país al publicarse o difundirse todos los
avisos a que se refiere el inciso tercero. Ese derecho deberá ejercerse
dentro de los cinco días siguientes a la fecha en que tuvo conocimiento
de la existencia del proceso.

Como puede verse, la lógica de la regulación procesal civil propuesta
presupone el conocimiento de las personas determinadas que componen posibles
demandantes, demandados o terceros interesados. Su estructura no esta preparada
para interesados indeterminados.
Por otro lado, si bien existe la posibilidad de notificación por avisos, dicha
notificación requiere que el demandante indique que esta demandando a personas
que cumplan con los requisitos del art. 97.
Derecho Comparado
§17. Alemania. Como regla general, puede sostenerse que la VwGO no contempla
la impugnación contra reglamentos. En el Derecho alemán estos actos son
equiparables a la ley, por lo que es la jurisdicción constitucional la principalmente
habilitada para conocer de ellos. Sólo excepcionalmente se permite la impugnación
de ciertos reglamentos urbanísticos u otros expresamente señalados en la
legislación de cada Land.
Esta es la regulación de esta impugnación.
Art. 47 Competencia del tribunal administrativo superior en caso de

control abstracto de normas
(1) A solicitud, el tribunal administrativo superior decide dentro de su
jurisdicción sobre la validez
1. de las ordenanzas dictadas en virtud de disposiciones del Código
Urbanístico así como de los reglamentos emitidos sobre la base del art.
246, apart. 2, del Código Urbanístico,
2. de otras normas jurídicas de rango inferior a las leyes de los Länder,
en la medida en que la legislación del Land así lo disponga.
(2) La demanda puede ser formulada por cualquier persona física o
jurídica, que alega que es o que en un tiempo previsible puede ser
violada en sus derechos por la norma jurídica o su aplicación así como
por cualquier autoridad administrativa, dentro de un año de haber sido
publicada la norma. Debe ser dirigida contra la corporación,
establecimiento público o fundación que ha emitido la norma.
3 El tribunal administrativo superior puede otorgar al Land y a las
demás personas jurídicas de derecho público, cuya competencia ha sido
afectada por la norma, la posibilidad de ser oído dentro de un plazo
determinado. El art. 65, aparts. 1 y 4, y el art. 66, son aplicables por
analogía.
(2a) La demanda de una persona física o jurídica que tiene por objeto un
plan urbanístico o una ordenanza según el art. 34, apart. 4, frase 1,
aparts. 2 y 3, o el art. 35, apart. 6, del Código Urbanístico es inadmisible
cuando el demandante sólo hace valer objeciones que no hizo valer o las

hizo valer en forma tardía en el marco de la presentación pública (art.
3º, apart. 2, del Código Urbanístico) o en el marco de la participación
pública del afectado (art. 13, apart. 2, nro. 2, y art. 13a, apart. 2, nro. 1,
del Código Urbanístico) y a pesar de que hubiera podido hacerlas valer
y si en el proceso de participación le fue indicada la consecuencia
jurídica.
(3) En la medida en que la ley prevé que sólo el tribunal constitucional
de un Land puede controlar la norma, el tribunal administrativo
superior no examina la conformidad de la norma con el derecho del
Land.
(4) Si un procedimiento de control de validez de la norma está
pendiente de decisión ante un tribunal constitucional, el tribunal
administrativo superior puede ordenar la suspensión del trámite hasta
la finalización del proceso llevado ante el tribunal constitucional.
(5) El tribunal administrativo superior decide por sentencia o si estima
que la audiencia oral es necesaria, por vía de resolución. Si el tribunal
administrativo superior llega a la convicción de que la norma es
inválida, la declara ineficaz; en este caso, la decisión tiene efecto
obligatorio general y el demandado debe publicar la parte resolutiva de
la sentencia en la misma forma en la que tendría que ser publicada la
norma. El art. 183 es aplicable por analogía a los efectos de la decisión.
Por su parte, el art. 65, al que hace referencia el punto 3 del artículo recién
citado, trata precisamente la invitación a terceros interesados de la cual ya hicimos
referencia en el acápite anterior.
§18. España. La legislación española contempla dos vías para impugnar un acto
administrativo de carácter general. La vía directa dice relación con que el objeto
inmediato del recurso de nulidad es el reglamento cuya validez se ataca. En
cambio, la vía indirecta, se refiere a la impugnación en concreto del acto
administrativo de aplicación del reglamento ilegal.
La LJCA permite la impugnación de normas reglamentarias y habilita,
dentro del plazo de dos meses de su publicación, que se presente demanda de
nulidad.
Art. 45.
5. El recurso dirigido contra una disposición general, acto, inactividad o
vía de hecho en que no existan terceros interesados podrá iniciarse
también mediante demanda en que se concretará la disposición, acto o
conducta impugnados y se razonará su disconformidad a Derecho. Con
la demanda se acompañarán los documentos que procedan de los
previstos en el apartado 2 de este artículo.

El art. 47 LJCA, por su parte, establece una norma especial para los casos en
que lo que se impugna sea una norma reglamentaria, en relación a la comunicación
de esa petición de nulidad.
Art. 47.
1. Una vez cumplido lo dispuesto en el artículo 45.3, el Secretario
judicial en el siguiente día hábil acordará, si lo solicita el recurrente, que
se anuncie la interposición del recurso y remitirá el oficio para su
publicación por el órgano competente, sin perjuicio de que sea costeada
por el recurrente, en el periódico oficial que proceda atendiendo al
ámbito territorial de competencia del órgano autor de la actividad
administrativa recurrida. El Secretario judicial podrá también acordar
de oficio la publicación, si lo estima conveniente.
2. Si se hubiera iniciado el recurso mediante demanda en los supuestos
previstos por el artículo 45.5 y éste se dirige contra una disposición
general, deberá procederse a la publicación del anuncio de interposición de
aquél, en el que se concederán quince días para la personación de quienes
tengan interés legítimo en sostener la conformidad a Derecho de la disposición,
acto o conducta impugnados. Transcurrido este plazo, el Secretario judicial
procederá a dar traslado de la demanda y de los documentos que la
acompañen para que sea contestada primero por la Administración y
luego por los demás demandados que se hubieran personado.
Como puede apreciarse, la norma española contiene la obligación de la

comunicación de la petición por medio de la publicación de un aviso, para así
garantizar la noticia de la impugnación a todo potencial interesado.
§19. Italia. En Italia, la regla general aplicable es que no se pueda pedir

directamente la sola nulidad del reglamento, sino que el particular debe esperar un
acto aplicativo y, sólo con él, puede pedir al mismo tiempo la nulidad del
reglamento.
En estos casos, el sistema italiano contempla la necesidad de que se
notifique la demanda a todo “contrainteresado” en ella. Esta institución permite a
las partes y al juez poder llamar a todo aquel que tenga intereses contrapuestos a
los expresados en el libelo impugnatorio. Así, dispone el CPAIt:
Art. 27. Contraddittorio

1. Il contraddittorio è integralmente costituito quando l’atto introduttivo
è notificato all’amministrazione resistente e, ove esistenti, ai
controinteressati.
En esta tarea de notificación a todo “contrainteresado” se establece una

regla especial para aquellos casos en que sea difícil hacer una notificación personal.

Art. 41. Notificazione del ricorso e suoi destinatari
4. Quando la notificazione del ricorso nei modi ordinari sia
particolarmente difficile per il numero delle persone da chiamare in
giudizio il presidente del tribunale o della sezione cui è assegnato il
ricorso può disporre, su richiesta di parte, che la notificazione sia
effettuata per pubblici proclami prescrivendone le modalità.
Como puede observarse, en el ordenamiento italiano es la figura del

“contrainteresado” la que garantiza la existencia de un contradictorio mucho más
consistente.
§20. Costa Rica. El CPCACos establece una regla especial para la impugnación de
reglamentos
Artículo 10.
2) Podrán impugnar directamente disposiciones reglamentarias, quienes
ostenten, respecto de estas, algún interés legítimo, individual o
colectivo, o algún derecho subjetivo, sin que se requiera acto de
aplicación individual.
La impugnación debe realizarse en un plazo no mayor a un año desde la

publicación de la disposición reglamentaria.
La regulación en esta materia no contempla una norma específica para la
comunicación del proceso en caso de impugnación de reglamentos. Rige, sin
embargo, lo relativo a la intervención de terceros de la cual se ha tratado ya en el
acápite anterior.
§21. Colombia. No existe en el ordenamiento jurídico colombiano reglas especiales

que regulen la impugnación de reglamentos. A ellos se les aplica la petición de
nulidad simple regulada en el Titulo III del CPACol. Rige sin embargo plenamente
los deberes de comunicar las actuaciones administrativas a terceros establecidos en
el art. 37 y siguientes ya analizados en el acápite anterior. Es entonces esta
participación de terceros la que vendría a garantizar la construcción de una mejor
controversia.
Propuesta normativa
§22. De todo lo hasta aquí expuesto, puede concluirse que siendo un elemento no
discutido en nuestro derecho que son también impugnables las normas de carácter
reglamentario, y ante la necesidad de que la sentencia que anule ese reglamento
tenga efectos generales, parece de toda lógica que el proceso sea desarrollado en
las mejores condiciones de contradictoriedad posible.

Por ello, se propone la incorporación de la siguiente norma:

2. Si el acto administrativo impugnado fuese uno de carácter
reglamentario, el juez ordenará siempre la comunicación de la demanda
a todos los posibles interesados en la forma prescrita en el artículo 97 de
este Código.
C. La tutela cautelar en la justicia administrativa
§23. Las medidas cautelares actúan como garantías dentro del proceso protegiendo
los intereses del juicio, y evitando que la duración o naturaleza del proceso
frustren las resultas de éste. De lo que se trata es que la existencia del proceso
mismo no se constituya en un obstáculo para la satisfacción del derecho que
demanda aquel que resulta amparado por el ordenamiento jurídico, ni menos se
imponga como una carga que inhiba la obtención de una justicia oportuna y eficaz.
El Código de Procedimiento Civil actualmente vigente contempla distintas
medidas cautelares que pueden solicitar las partes al tribunal (Art. 290), a saber, el
secuestro de la cosa, el nombramiento de uno o más interventores, la retención de
bienes determinados y la prohibición de celebrar actos o contrato. Lo anterior es
sin perjuicio de la posibilidad de que el tribunal pueda decretar otras medidas
cautelares no enumeradas expresamente en la ley, las que podrán requerir caución,
de acuerdo a lo establecido en el Art. 298 del mismo Código.
§24. En los juicios contra organismos estatales tres son las principales medidas que
usualmente se solicitan por las partes. Por un lado la medida de suspensión de los
efectos de un acto administrativo, la que podrá ser particular o general, la que se
solicita cuando la acción ejercida pretenda impugnar la validez de un acto
administrativo. Por otro lado, en los casos de peticiones de condenas patrimoniales
a un órgano de la Administración del Estado, la medida precautoria recaerá en
afectaciones o prohibiciones sobre bienes públicos. Finalmente, en casos de
actividades materiales de la Administración del Estado, la prohibición de realizar
actuaciones será una medida recurrente en este ámbito.

§25. La procedencia de medidas cautelares afecta en cierta forma al actuar
administrativo, pero constituye al mismo tiempo el necesario contrapeso de los
particulares a las prerrogativas de la Administración del Estado para dictar actos
administrativos y ejecutarlos sin el consentimiento de aquellos. En efecto, si se
considera que los actos que dicta la Administración del Estado tienen la capacidad
de imponerse a los administrados en forma unilateral y obligatoria –lo que
usualmente se denomina ejecutoriedad de los actos administrativos –, la
suspensión provisional de los efectos del acto demandado es un mecanismo de
protección judicial de los derechos e intereses de los particulares, sobre todo frente
a actuaciones irregulares de la Administración, lo que evidentemente afecta
también las potestades del poder público.
Buena muestra de ello ha sido en nuestro derecho la denominada “orden de
no innovar”, cuando opera como medida cautelar, que se contempla en la
regulación de algunos procedimientos judiciales, la que ha tenido un singular
desarrollo e impacto en el Recurso de Protección. La existencia de esta medida
probablemente explica en buena parte la utilización frecuente de los operadores
jurídicos de este Recurso, como forma general de impugnación de los actos
administrativos, más aún cuando no existe una medida como ésta en la
denominada “acción de nulidad de derecho público” y en otros procedimientos
judiciales especiales que permiten impugnar los actos administrativos. En este
sentido, la inexistencia de una tutela cautelar específico en el proceso general de
nulidad de derecho público y la extrema restricción de los jueces para conceder
una cautela innominada en estos casos, probablemente explica en parte las
deficiencias que presente esta vía de impugnación judicial de los actos
administrativos, lo que contribuye a una sensación de indefensión de los
ciudadanos frente a la Administración del Estado o al menos de una tutela judicial
debilitada frente al poder público16.
§26. No obstante, un reconocimiento amplio y extenso de la tutela cautelar frente al

poder administrativo, puede llevar envuelto un peligro de paralización de la
gestión de los intereses públicos, limitando severamente la satisfacción pronta de
los intereses generales. En este sentido, la exigencia de la apariencia de buen
derecho o fumus bonus iuris y el peligro en la demora o periculum in mora, requisitos
generales que reconoce la doctrina procesal para la tutela cautelar civil, es una
buena manera de controlar que la medida cautelar proceda sólo cuando existen
razones acreditadas para ello, sin que llegue a constituirse en una forma general de
paralización de la actuación administrativa.
Sin perjuicio de lo anterior, también es necesario incorporar en los procesos
contencioso-administrativos, por la naturaleza de las controversias e intereses en
juego, los intereses públicos, como un elemento determinante para el otorgamiento
16En este sentido puede verse, Bordalí, Andrés y Ferrada, Juan Carlos. “La tutela cautelar en la
Justicia Administrativa”, en Estudios de Justicia Administrativa, LexisNexis, Santiago, 2008, pp. 206-
207.

o no por el juez de una medida cautelar. En este sentido, no puede bastar en el
análisis del tribunal sólo los requisitos básicos de la tutela cautelar, sino que
además deben ponerse ellos en relación con estos intereses, lo que permitiría, en
ciertos casos, extender los efectos de estas medidas a todos los interesados o
disponer aplicaciones progresivas de ellas.
§27. Finalmente, la petición de medidas cautelares suele estar ligada a la rendición

de cauciones o fianzas de resultas. Este tipo de requisito, tan importante en materia
civil, puede ser perverso en materia pública. En efecto, en impugnaciones de
grandes proyectos o de actos administrativos de amplios efectos, valorar los
efectos que podría traer consigo la medida y en base a ello fijar la caución podría
generar que ningún recurrente pudiese soportar esta limitación. En este tipo de
casos parece mucho más sensato permitirle al juez llegar a soluciones más flexibles
en las cuales se tomen en consideración los intereses públicos y los derechos
particulares.
§28. El proyecto de Código Procesal Civil innova parcialmente en esta materia,

ampliando la regulación existente en el actual Código de Procedimiento Civil, pero
replicando muchas de las limitaciones que presenta este Código para tutelar
cautelarmente en forma adecuada a las partes en un proceso contencioso-
administrativo. En este sentido, el proyecto establece:
Art. 171. Objeto. Las medidas cautelares tienen como objeto asegurar el
cumplimiento de la eventual sentencia que se pronuncie aceptando la
pretensión del actor o evitar los perjuicios irreparables que puedan
producirse con motivo del retardo en su dictación.
Art. 182. Medidas conservativas. Para asegurar el resultado de la
pretensión, a petición de parte, podrá el tribunal decretar una o más de
las siguientes medidas:
1. El secuestro en manos de un tercero de la cosa objeto de la pretensión;
2. La intervención judicial de bienes litigiosos;
3. La retención de bienes determinados;
4. La prohibición de celebrar actos y contratos sobre bienes
determinados.
El tribunal podrá conceder otras medidas conservativas, cuando aquellas
previstas en el inciso precedente no resulten idóneas o suficientes para el
resguardo de la pretensión del actor.
Art 189. Medida cautelar innovativa. Ante la inminencia de un grave
perjuicio, el juez, a petición de parte, podrá disponer medidas destinadas a
reponer un estado de hecho o de derecho preexistente total o parcialmente
a la solicitud.

La medida cautelar innovativa se decretará en forma excepcional, cuando el
peligro de grave perjuicio no pueda ser tutelado con el otorgamiento de
una medida cautelar conservativa.
Por otro lado, el Art. 180 del proyecto de Código establece la necesidad del fumus
bonis iuris y del periculum in mora como requisitos de procedencia de la tutela
cautelar, poniendo en sintonía con lo exigido por la doctrina en esta materia. Así, el
proyecto de Código de Procesal Civil dispone:
Art. 180. Verosimilitud del derecho y peligro en la demora. Para ordenar las
medidas de que trata este título el solicitante deberá acompañar el o los
antecedentes que hagan verosímil:
1° La existencia del derecho que se reclama y
2° El peligro de daño jurídico que entraña, para su pretensión, el hecho
de que no se conceda de inmediato la medida solicitada.
Finalmente el art. 177 del proyecto se refiere al requisito de caución

suficiente en los siguientes términos:
Art. 177.- Caución. La parte que solicite la medida cautelar deberá, en

los casos previstos por la ley, otorgar previamente garantía suficiente
para responder de los perjuicios que con ella se ocasionaren a su
contraparte.
Se deberá otorgar siempre caución previa para decretar medidas
cautelares en forma prejudicial.
Tratándose de medidas cautelares solicitadas en el curso del
procedimiento, el tribunal exigirá o no caución atendidas las
circunstancias del caso. Con todo, no se requerirá el otorgamiento de
caución tratándose de medidas conservativas nominadas que se refieran
a los bienes materia del juicio.
El tribunal deberá determinar el monto por el cual se deberá rendir
caución, la que se mantendrá vigente durante todo el juicio y hasta el
vencimiento de los plazos y gestiones previstos en el artículo 179.
§29. Tres son los principales problemas que plantea esta regulación. En primer
lugar, las medidas cautelares que considera la nueva regulación coinciden con las
actualmente vigentes, las que se relacionan con una controversia jurídica
patrimonial entre privados. Cierto es que ahora la regulación propuesta se abre a
otras medidas conservativas e incluso innovativas, pero ellas siguen descansando
en una perspectiva privada del conflicto, sin atender a las especiales
consideraciones que deben tenerse en cuenta en una controversia jurídica pública.
Así se echa en falta una alusión a la medida cautelar de suspensión del acto,
medida prototípica en los procesos contencioso-administrativos, y cuya ausencia

ha tornado en ineficaz la justicia administrativa en muchos ámbitos en nuestro
país.
En segundo lugar, la evaluación que realiza el tribunal se centra en una
relación entre los patrimonios de demandante y demandado. El marco de
observación judicial esta sólo centrado en la existencia de un derecho por parte de
aquel que solicita la medida y el peligro de daño a ese derecho u otros derechos del
mismo. No existe en la evaluación que realiza el tribunal para otorgar una medida
cautelar, una mirada en los efectos que dicha medida puede tener en los intereses
públicos que puedan estar comprometidos. En este sentido, para evitar decisiones
que generen beneficios desiguales debiese entregarse mayor flexibilidad al juez
para resolver los conflictos de intereses que pudiesen suscitarse
Por último, la exigencia de una garantía suficiente que plantea el proyecto
de Código Procesal Civil puede afectar impugnaciones respecto de actos
administrativos generales o de alto impacto. En este tipo de actos no parece
coherente que el monto de la caución este relacionado con ese impacto, ya que
haría imposible finalmente la obtención de la medida.
Derecho Comparado
§30 Alemania. En este país el enfoque de la medida cautelar de suspensión de los

efectos del acto es algo diversa que en muchos de los ordenamientos jurídicos
comparados. En efecto, el art. 80.1 de la VwOG expresa
Art. 80. Efecto suspensivo

(1) El recurso administrativo previo y la acción impugnatoria tienen
efecto suspensivo. Esto también rige para actos administrativos
constitutivos y declarativos así como para actos administrativos con
doble efecto (art. 80a).
Así las cosas, se parte como regla general de la suspensión de los efectos del
acto administrativo que se impugna, considerándose como un derecho ínsito en la
reclamación judicial interpuesta por el particular. En otras palabras, la suspensión
del acto administrativo, como medida cautelar automática, se plantea como un
derecho del particular frente a la actividad administrativa, contrarrestando así las
prerrogativas del poder público. No obstante, a continuación, la misma ley, en el
art. 80.2, dispone excepciones a este efecto suspensivo de la impugnación judicial,
siendo las más importantes las siguientes:
Art. 80. Efecto suspensivo

(2) El efecto suspensivo no corresponde en
1. la imposición de impuestos públicos y costes,
2. órdenes y medidas improrrogables de oficiales de policía,
4. los casos en que la ejecución inmediata sea ordenada especialmente,

por interés público o por un interés predominante de una parte de la
autoridad administrativa que emitió el acto o que debe decidir sobre el
recurso administrativo previo.
Los Länder pueden determinar, también, los remedios que no contienen
efectos suspensivos mientras se dirijan a medidas en el ámbito de la
ejecución administrativa forzosa según el derecho federal.
Por su parte, para aquellos casos en donde lo discutido no es la legalidad de

un acto administrativo, el art. 123 de la VwGO se refiere expresamente a la
concesión de medidas cautelares.
Medidas cautelares
Artículo 123 Objeto y procedimiento
(1) A solicitud el tribunal puede, aun antes de la interposición de la
acción, dictar una medida cautelar en cuanto al objeto del litigio cuando
exista peligro que por cambio de la situación existente se frustre o se
dificulte esencialmente la realización de un derecho del demandante.
Medidas cautelares también son admisibles para regular una situación
provisoria respecto de la relación jurídica del litigio, cuando esta
regulación resulta necesaria sobre todo en casos de relaciones jurídicas
continuadas, para evitar desventajas o impedir algún peligro inminente
o por otros motivos.
(2) Para el dictado de una medida cautelar es competente el tribunal de
la causa principal. Es el tribunal de primera instancia y cuando la causa
principal se encuentre en etapa de apelación, el tribunal competente es
el tribunal de apelación. Art. 80, apart. 8, se aplica por analogía.
(3) Para el dictado de medidas cautelares rigen los arts. 920, 921, 923,
926, 928 hasta 932, 938, 939, 941 y 945 del Código Procesal Civil por
analogía.
(4) El tribunal decide por resolución.
(5) Las normas de los aparts. 1 a 3 no rigen para los casos de los arts. 80
y 80a.
En el mismo sentido, la remisión a las normas del Código Procesal Civil

implica que se apliquen los mismos requisitos aplicables en ese sector, esto es la
necesidad de acreditar el fumus bonis iuris y el periculum in mora.
Como puede observarse y de manera principal en materia de excepciones al
efecto suspensivo de la impugnación, el juez dispone de un amplio margen de
evaluación para tomar en consideración un amplio grupo de intereses para no dar
lugar a ese efecto suspensivo automático.
§31. España. En el ordenamiento español el Art. 129 LJCA dispone lo siguiente:

Art. 129.
1. Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la
adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia.
2. Si se impugnare una disposición general, y se solicitare la suspensión
de la vigencia de los preceptos impugnados, la petición deberá
efectuarse en el escrito de interposición o en el de demanda
Por su parte el Art. 130 hace referencia explícita a los intereses que deben
tomarse en consideración a la hora de evaluar la procedencia de estas medidas.
Art. 130.
1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la
medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del
acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad
legítima al recurso.
2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse
perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o
Tribunal ponderará en forma circunstanciada.
Como puede apreciarse, el análisis que realiza el tribunal es mucho más

complejo que uno basado simplemente en una estructura de derechos
subjetivos, considerando también los intereses generales que puedan verse
afectados por la medida17.
Finalmente, el Art. 133 LJCA establece lo siguiente:
Art. 133.
1. Cuando de la medida cautelar pudieran derivarse perjuicios de
cualquier naturaleza, podrán acordarse las medidas que sean adecuadas
para evitar o paliar dichos perjuicios. Igualmente podrá exigirse la
presentación de caución o garantía suficiente para responder de
aquéllos.
17 A esta misma conclusión se ha llegado en materia de Procedimiento Administrativo en lo

referente a la suspensión de actos derivados de recursos administrativos. El art. 111 de la LRJPAC
establece que la interposición de un recurso no suspende la ejecución del acto recurrido. Sin
embargo, el numero 2 de ese mismo articulo indica que “el órgano a quien competa resolver el
recurso, previa ponderación, suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés
público o a terceros la suspensión y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la
eficacia inmediata del acto recurrido, podrá suspenderse, de oficio o a solicitud del recurrente, la
ejecución del acto impugnado cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
i) Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación. Dado el carácter
excepcional de la suspensión, corresponde a quien la solicita acreditar el daño y perjuicio, que no
necesariamente tiene que ser económico, y también su carácter de imposible o, al menos, difícil
reparación. O
ii) Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas legales de nulidad de pleno derecho
previstas en el artículo 62.1 de esta ley”.

2. La caución o garantía podrá constituirse en cualquiera de las formas
admitidas en Derecho. La medida cautelar acordada no se llevará a
efecto hasta que la caución o garantía esté constituida y acreditada en
autos, o hasta que conste el cumplimiento de las medidas acordadas
para evitar o paliar los perjuicios a que se refiere el apartado precedente.
3. Levantada la medida por sentencia o por cualquier otra causa, la
Administración, o la persona que pretendiere tener derecho a
indemnización de los daños sufridos, podrá solicitar ésta ante el
propio órgano jurisdiccional por el trámite de los incidentes, dentro del
año siguiente a la fecha del alzamiento. Si no se formulase la solicitud
dentro de dicho plazo, se renunciase a la misma o no se acreditase el
derecho, se cancelará la garantía constituida
§32. Italia. En el sistema italiano, al igual que en los antes revisados, la normativa
aplicables establece una regulación amplia de la tutela cautelar, tratando de
combinar, en ciertas materias, la protección de los derechos e intereses de los
particulares con los intereses nacionales que están envueltos en la actuación
administrativa. En este sentido, las disposiciones pertinentes señalan:
Art. 55. Misure cautelari collegiali

1. Se il ricorrente, allegando di subire un pregiudizio grave e irreparabile
durante il tempo necessario a giungere alla decisione sul ricorso, chiede
l'emanazione di misure cautelari, compresa l'ingiunzione a pagare una
somma in via provvisoria, che appaiono, secondo le circostanze, più idonee
ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso, il collegio
si pronuncia con ordinanza emessa in camera di consiglio.
Art. 56. Misure cautelari monocratiche
1. Prima della trattazione della domanda cautelare da parte del collegio, in
caso di estrema gravità ed urgenza, tale da non consentire neppure la
dilazione fino alla data della camera di consiglio, il ricorrente può, con la
domanda cautelare o con distinto ricorso notificato alle controparti,
chiedere al presidente del tribunale amministrativo regionale, o della
sezione cui il ricorso è assegnato, di disporre misure cautelari provvisorie.
La domanda cautelare è improcedibile finché non è presentata l'istanza di
fissazione d'udienza per il merito, salvo che essa debba essere fissata
d'ufficio. Il presidente provvede sulla domanda solo se ritiene la
competenza del tribunale amministrativo regionale, altrimenti rimette le
parti al collegio per i provvedimenti di cui all'articolo 55, comma 13.
Art. 61. Misure cautelari anteriori alla causa
1. In caso di eccezionale gravità e urgenza, tale da non consentire
neppure la previa notificazione del ricorso e la domanda di misure
cautelari provvisorie con decreto presidenziale, il soggetto legittimato al
ricorso può proporre istanza per l'adozione delle misure interinali e

provvisorie che appaiono indispensabili durante il tempo occorrente per
la proposizione del ricorso di merito e della domanda cautelare in corso
di causa
Art. 125. Ulteriori disposizioni processuali per le controversie relative a
infrastrutture strategiche
2. In sede di pronuncia del provvedimento cautelare, si tiene conto delle
probabili conseguenze del provvedimento stesso per tutti gli interessi che
possono essere lesi, nonché del preminente interesse nazionale alla sollecita
realizzazione dell’opera, e, ai fini dell’accoglimento della domanda
cautelare, si valuta anche la irreparabilità del pregiudizio per il
ricorrente, il cui interesse va comunque comparato con quello del
soggetto aggiudicatore alla celere prosecuzione delle procedure.
Por otro lado, esta regulación también considera la posibilidad de exigir

caución, como forma de aseguramiento de los efectos perjudiciales que podría
traer aparejada la resolución judicial que conceda la medida cautelar. Hay, sin
embargo, excepciones establecidas en el mismo CPAIt. En este sentido, las
disposiciones pertinentes señalan:
Art. 55. Misure cautelari collegiali

2. Qualora dalla decisione sulla domanda cautelare derivino effetti
irreversibili, il collegio può disporre la prestazione di una cauzione,
anche mediante fideiussione, cui subordinare la concessione o il diniego
della misura cautelare. La concessione o il diniego della misura
cautelare non può essere subordinata a cauzione quando la domanda
cautelare attenga a diritti fondamentali della persona o ad altri beni di
primario rilievo costituzionale. Il provvedimento che impone la cauzione
ne indica l’oggetto, il modo di prestarla e il termine entro cui la
prestazione va eseguita.
§33. Costa Rica. En Costa Rica las medidas cautelares son reguladas de una forma
amplia en el CPCACos, contemplándose una habilitación general para el juez para
su concesión, así como para determinar su contenido. En este sentido, se
contemplan medidas cautelares conservativas, anticipativas e innovativas,
correspondiendo el juez definir ésta, atendido la controversia jurídica y lo
solicitado por el particular.
En este contexto, el Art. 20 del CPCACos señala:
Art. 20. Las medidas cautelares podrán contener la conservación del

estado de cosas, o bien, efectos anticipativos o innovativos, mediante la
regulación o satisfacción provisional de una situación fáctica o jurídica
sustancial. Por su medio, el tribunal o el juez respectivo podrá
imponerle, provisionalmente, a cualquiera de las partes del proceso,

obligaciones de hacer, de no hacer o de dar. Si la medida involucra
conductas administrativas activas u omisiones con elementos
discrecionales, o vicios en el ejercicio de su discrecionalidad, estará
sujeta a lo dispuesto en el numeral 128 de este Código.
Ahora bien, al momento de conceder la medida cautelar, el juez deberá

tomar en consideración no sólo los eventuales perjuicios que puede provocarla la
actuación administrativa, sino también los daños que pudiera provocar la medida
a terceros y los intereses públicos que se encuentren comprometidos en este
asunto. Ello deberá ponderarlo el juez adecuadamente, utilizando para esto el
principio de proporcionalidad en la resolución judicial del asunto.
En este sentido, el Art. 22 del CPCACos dispone:
Art. 22. Para otorgar o denegar alguna medida cautelar, el tribunal o el

juez respectivo deberá considerar, especialmente, el principio de
proporcionalidad, ponderando la eventual lesión al interés público, los daños
y los perjuicios provocados con la medida a terceros, así como los
caracteres de instrumentalidad y provisionalidad, de modo que no se
afecte la gestión sustantiva de la entidad, ni se afecte en forma grave la
situación jurídica de terceros. También deberá tomar en cuenta las
posibilidades y previsiones financieras que la Administración Pública
deberá efectuar para la ejecución de la medida cautelar.
Con respecto a la caución exigida, el CPCACos dispone:
Art. 28.
1) El tribunal respectivo, el juez o la jueza al disponer la medida
cautelar, podrá exigir que se rinda caución o cualquier otra medida de
contracautela, suficiente y proporcionada para la protección de los derechos e
intereses de alguna de las partes, de terceros o del interés público.
Como se puede observar, tal como en los otros ordenamientos el juez debe
realizar un examen sustantivo de cualquier otro tipo de interés público que pueda
estar comprometido en el asunto, y ello es relevante para la determinación de la
caución que eventualmente tenga que rendir el particular que solicita la medida
cautelar.
§34. Colombia. El sistema colombiano también contiene una regulación muy

detallada de las medidas cautelares en el proceso contencioso-administrativo. Esta
regulación parte por afirmar una competencia amplia de los jueces para decretar
estas medidas, las que estarán destinadas a proteger el objeto del proceso y el
cumplimiento efectivo de lo que se resuelva en la sentencia definitiva. En todo
caso, esta potestad cautelar amplia del juez se afirma para todos los

procedimientos declarativos, incluso antes de ser notificada la demanda al órgano
de la Administración del Estado.
En este sentido, el Art. 229 señala:
Art. 229. Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos

declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser
notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del
proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o
Magistrado Ponente decretar, en providencia motivada, las medidas
cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar,
provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia,
de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.
El alcance de estas medidas cautelares son reguladas expresamente en este

mismo código, previendo un catálogo muy amplio de medidas, incluyendo la
suspensión de los efectos de un acto administrativo como medida prototípica en
los procesos contencioso-administrativos. Sin embargo, la regulación colombiana
también plantea otras posibles medidas cautelares a decretar por el juez, incluidas
algunas de contenido inicialmente indeterminado.
Al respecto, el Art. 230 señala:
Art. 230. Contenido y Alcance de las medidas cautelares.

Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas,
anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y
necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o
Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes
medidas:
1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca el estado
en que se encontraba antes de la conducta vulnerable o amenazante,
cuando fuere posible.
2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de
carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado
Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la
situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello
fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o
señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que
pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la
medida.
3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.
4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización
o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio
o la agravación de sus efectos.
5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso

obligaciones de hacer o no hacer.
Con respecto a los condiciones que se deben cumplir para que el juez o
tribunal pueda decretar una medida cautelar, el Art. 231 de este Código señala una
amplia regulación de los requisitos de forma y de fondo que deben concurrir en la
materia, incluida la ponderación de intereses en juego que deben tenerse presente
al momento de decretar éstas. Dichos requisitos se relacionan fuertemente con los
clásicos presupuestos de la tutela cautelar ya vistos – periculum in mora y fumus
bonis iuris -, aunque complementados con los intereses públicos comprometidos en
este tipo de asuntos.
En este sentido, el Art. 231 señala:
Art. 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares.

Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión
provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones
invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito
separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su
confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del
estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se
pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios
deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.
En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando
concurran los siguientes requisitos:
1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho.
2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la
titularidad del derecho o de los derechos invocados.
3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones,
argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de
ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público
negar la medida cautelar que concederla.
4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones:
a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o
b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la
medida los efectos de la sentencia serán nugatorios.
Con respecto a la necesidad de caución y a su relevo dispone el Código

dispone lo siguiente:
Art. 232. Caución. El solicitante deberá prestar caución con el fin de

garantizar los perjuicios que se puedan ocasionar con la medida
cautelar. El Juez o Magistrado Ponente determinará la modalidad,
cuantía y demás condiciones de la caución, para lo cual podrá ofrecer
alternativas al solicitante.

La decisión que fija la caución o la que la niega será apelable junto con
el auto que decrete la medida cautelar; la que acepte o rechace la
caución prestada no será apelable.
No se requerirá de caución cuando se trate de la suspensión provisional de
los efectos de los actos administrativos, de los procesos que tengan por
finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos,
de los procesos de tutela, ni cuando la solicitante de la medida cautelar
sea una entidad pública.
Como se observa, la normativa colombiana amplia los intereses a considerar

para conceder las medidas cautelares y permite relevar en algunos casos del
requisito de la caución, atendida la naturaleza del conflicto y la calidad de los
intervinientes.
Propuesta normativa
§35. En los asuntos contencioso-administrativos una de las más importantes

medidas cautelares que se solicita es la suspensión de los efectos del acto. Si bien,
se ha entendido que esta medida podría quedar incluida dentro de la medida
“prohibición de celebrar actos y contratos sobre bienes determinados” lo cierto es
que dicha interpretación siempre ha sido algo forzada en nuestro derecho. Más que
celebrar nuevos actos aquí lo pedido es la suspensión de las consecuencias del acto
administrativo. Por otra parte, la restricción de que estas medidas deben recaer
sobre “bienes determinados”, lo que limita innecesariamente una medida que
puede tener por objeto intereses diversos a los meramente patrimoniales.
Además, se recomienda incorporar una cláusula que atempere las
exigencias de la contracautela en estos casos, atendida la entidad de los derechos e
intereses que se puedan ver comprometidos.
Por ello, se propone la incorporación de la siguiente norma:

3. Sin perjuicio de las medidas cautelares conservativas e innovativas
establecidas en los Art. 182 y 189 de este Código, el tribunal podrá
decretar especialmente la medida cautelar de suspensión de los efectos
del acto administrativo impugnado, en todos aquellos casos en que su
ejecución o cumplimiento pudiera irrogar un perjuicio grave, y siempre
que existan antecedentes fundados de la irregularidad de la actuación
administrativa o la titularidad del derecho o interés que se reclama.

4. Para el otorgamiento o denegación de las medidas cautelares, el juez
deberá evaluar siempre el compromiso de los intereses públicos
involucrados, ponderándolos con los derechos e intereses de los
particulares afectados por el acto administrativo.
5. Para los efectos de la fijación del monto de la caución dispuesta en el
Art. 177 de este Código, el juez deberá considerar preferentemente los
intereses públicos comprometidos y los fundamentos de la medida
solicita, antes que los posibles perjuicios que ésta pueda ocasionar.
D. Efectos de las sentencias en los juicios de hacienda
§36. Si hay un lugar donde puede verse con claridad el carácter de norma jurídica
que ostenta la sentencia judicial, tantas veces enfatizado por Hans Kelsen en gran
parte de sus obras, es en materia contencioso-administrativa. En efecto, el
acogimiento de una acción de nulidad de normas particulares o de reglamentos
extrae una norma de todo el sistema jurídico y por ende se enfrenta a problemas no
presentes en los juicios ordinarios civiles. Los juicios donde se ventilan asuntos de
derecho privado lidian con conflictos entre derechos subjetivos que se resuelven
con sentencias que afectan sólo sus respectivas posiciones jurídicas. Estos procesos,
en efecto, no están preparados para decidir cuestiones que trascienden más allá del
simple conflicto.
Los problemas a que se enfrentan las sentencias que deciden cuestiones de
Derecho Administrativo ha motivado que el sistema alemán y, luego de él, muchos
otros hayan regulado con bastante detalle los efectos de las sentencias dadas en
juicios administrativos.
En este sentido, la acción anulatoria chilena, principalmente ejercida a través
de la denominada “acción de nulidad de derecho público”, se ha convertido con el
tiempo en una acción ordinaria de gran utilización, convirtiéndose en uno de los
mecanismos principales para la impugnación de la validez de los actos
administrativos. Si bien ha sido la doctrina y la jurisprudencia las que han definido
sus principales características y contornos, existe una clara tendencia a que ella
abarque buena parte del actuar jurídico administrativo. Actos administrativos
particulares y reglamentos pueden ser objeto de esta acción, por lo que parece
indispensable determinar los efectos de la sentencia que anula esas reglas y sus
requisitos de conocimiento y publicidad.
En relación a las acciones indemnizatorias, otra de las más importantes
acciones administrativas que hoy conocen los jueces civiles, también se observan
algunos problemas con la aplicación de las normas procesales civiles, aunque ellas
se concentran en sentencias condenatorias en contra de personas jurídicas de
derecho público distintas del Fisco. En este punto, el principal problema deriva de

la falta en nuestro derecho procesal civil de mecanismos efectivos de cumplimiento
forzado de estas sentencias condenatorias, más allá de los mecanismos de apremio
y embargo generales dispuestos en el ámbito civil, los que se debilitan frente a
algunos privilegios procesales que tienen los entes administrativos.
De ahí que, como veremos a continuación, algunos sistemas jurídicos
contemplen normas específicas relacionadas con el sistema de pagos y los
mecanismos de apremio en contra de los órganos del Estado, cautelando el
cumplimiento efectivo de la sentencia judicial condenatoria. Así, se consideran
normas que regulan el cumplimiento voluntario de la sentencia judicial, pero
también reglas que tratan la ejecución forzosa de ésta, entendiendo esta última
etapa como un complemento de lo primero.
Por otro lado, desde una perspectiva más amplia, es necesario precisar que
las pretensiones de condena pretenden que el Estado sea condenado a “la
realización de una determinada conducta, ya consista ésta en el pago de una
cantidad de dinero, la realización de otra actuación material, el dictado de un acto
administrativo o la aprobación de un reglamento”18. Este tipo de pretensiones
evidencia también fuertes problemáticas, ya que en ellas se ven los límites de la
intervención judicial en el control de los otros órganos del Estado. La orden de
dictar un reglamento, por ejemplo, debe ser regulada para evitar cualquier tipo de
intromisión que destruya la delicada separación de poderes que gobierna este tipo
de casos.
Finalmente, alguna doctrina y jurisprudencia ha permitido las llamadas
acciones meramente declarativas o de mera certeza. Estas acciones se interponen
preferentemente para que el juez declare que determinado órgano administrativo
tiene tal o cual obligación, que una empresa puede ser fiscalizada por un servicio y
no por otro, que las obligaciones a que esta sujeto determinado sujeto son o no
tales. Estas acciones, de aparente simplicidad han mostrado ser bastante complejas,
ya que no existe claridad sobre los efectos que esas declaraciones pueden generar y
el prisma con el cual se resuelve suele ser muy restringido en relación a los efectos
generales que estas pueden tener.
§37. Los Art. 206 y siguientes del proyecto se refieren a los requisitos de la
sentencia:
Art. 206. Requisitos de la sentencia definitiva. Las sentencias definitivas que

ponen término al primer grado jurisdiccional se dictarán siempre por
escrito y deberán contener:
1. El lugar y fecha en que se dictan y el número de orden del proceso;
18Huergo Lora, A., Las Pretensiones de Condena en el Contencioso-Administrativo, Elcano, Aranzadi,

2000, p. 25.

2. La individualización de las partes y la forma y calidad en que hayan
comparecido;
3. La enunciación breve de las pretensiones, excepciones y defensas que
hubieren hecho valer las partes y de sus fundamentos de hecho y de
derecho, salvo la de aquellas que hubieren sido resueltas con
anterioridad;
4. La exposición clara, lógica y suficiente de cada uno de los hechos y
circunstancias que se estimen establecidos por haber sido admitidos por
las partes, haber resultado probados, por ser el resultado de
convenciones probatorias o bien por estimarse liberados de prueba.
5. El análisis y valoración individual y conjunta de toda la prueba
rendida, incluso de aquella que fuere desestimada, con arreglo a lo
previsto en el artículo 295 o en leyes especiales, indicando en tal caso las
razones tenidas en cuenta para hacerlo, señalando con precisión los
hechos y circunstancias establecidos y el razonamiento que conduce
lógicamente a esa estimación;
6. Los preceptos constitucionales, legales y los contenidos en tratados
internacionales vigentes, y, en su defecto, los principios generales de
derecho y de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia la sentencia,
y el razonamiento jurídico que justifica su aplicación.
7. La decisión del asunto controvertido. Esta decisión deberá
comprender todas las acciones y excepciones que se hayan hecho valer
en el juicio, pero podrá omitirse la resolución de aquellas que sean
incompatibles con las acogidas, y
8. El pronunciamiento sobre costas.
Podrán omitirse los requisitos de los números 4º y 5º en todos los casos
en que la controversia versare sobre cuestiones de mero derecho.
En igual forma deberán dictarse las sentencias definitivas que ponen
término al segundo grado jurisdiccional y que confirmen, sin
modificación, las de primer grado cuando éstas no reúnen todos o
algunos de los requisitos indicados en la enunciación precedente.
Si la sentencia que pone término al primer grado jurisdiccional reúne
estos requisitos, la de segundo grado que la modifique o revoque y las
que resuelvan recursos extraordinarios, no necesitarán consignar la
exposición de las circunstancias mencionadas en los números 1°, 2° y 3°
del presente artículo y bastará referirse a ellas.
Como puede observarse, el texto regula de manera tradicional los aspectos

formales de una sentencia judicial. Estos aspectos, sin embargo, se suelen ajustar
bien cuando los efectos de la sentencia tienen una trascendencia que no sobrepasa
a las partes del litigio, cosa que en cambio no sucede en materia administrativa. En
un juicio de nulidad de un reglamento, por ejemplo, no basta con decidir el asunto
controvertido acogiendo la acción anulatoria y desechando las excepciones hechas

valer por el demandado. Acogida esa nulidad debe ella comunicarse a los posibles
afectados y debe indicarse qué sucede con todos los actos de aplicación de esa
norma impugnada.
Por otro lado, en cuanto al cumplimiento de las sentencias condenatorias
que impongan una prestación pecuniaria o no al Estado, como ya se adelantó, el
Art. 242 del proyecto de Código Procesal Civil contiene una regulación específica
en la materia, disposición que señala lo siguiente:
Art. 242. Procedimiento. Las sentencias definitivas y aquellas

interlocutorias que ordenen el cumplimiento de una prestación al Fisco
se ejecutarán una vez que se encuentren firmes o ejecutoriadas.
Toda sentencia que condene al Fisco a cualquiera prestación deberá
cumplirse dentro de los sesenta días siguientes a la fecha de recepción
del oficio a que se refiere el inciso tercero, mediante decreto expedido a
través del Ministerio respectivo.
Certificada la ejecutoria de la sentencia, el tribunal remitirá
inmediatamente oficio al Consejo de Defensa del Estado, adjuntando
copia autorizada de la sentencia de primer y de segundo grado
jurisdiccional, con certificado de estar ejecutoriada.
Se certificará en el proceso el hecho de haberse remitido el oficio y se
agregará al registro copia del mismo. La fecha de recepción de este se
acreditará mediante certificado del ministro de fe que lo hubiese
entregado en la Oficina de Partes del Consejo de Defensa del Estado o,
si hubiese sido enviado por carta certificada, transcurridos tres días
desde su recepción por el correo.
En caso de que la sentencia condene al Fisco a prestaciones de carácter
pecuniario, el decreto de pago deberá disponer que la Tesorería incluya
en el pago los reajustes e intereses que haya determinado la sentencia y
que se devenguen hasta la fecha de pago efectivo. En aquellos casos en
que la sentencia no hubiese dispuesto el pago de reajustes y siempre
que la cantidad que se haya ordenado pagar no se solucione dentro de
los sesenta días establecidos en el inciso segundo, dicha cantidad se
reajustará en conformidad con la variación que haya experimentado el
índice de precios al consumidor entre el mes anterior a aquel en que
quedó ejecutoriada la sentencia y el mes anterior al del pago efectivo,
más el interés corriente para operaciones de crédito de dinero
reajustables menores a un año.
Transcurrido el plazo contemplado en el inciso segundo sin que se
hubiere efectuado el pago, el tribunal que hubiere conocido del asunto
en primer o único grado jurisdiccional ordenará al Fisco depositar en su
cuenta corriente el monto de lo ordenado pagar en la sentencia
ejecutoriada

En primer lugar, esta regulación, siguiendo al Código de Procedimiento
Civil actual, no hace distinción en su articulado entre el Fisco y otros órganos de la
Administración del Estado, como si lo hacía el Art. 228 del antiguo proyecto de
Código Procesal Civil de 2009. Esto llama la atención ya que, como se sabe, el Fisco
no engloba a todas las personas jurídicas del Estado, por lo que esta regulación
especial sólo tendría un alcance parcial en las sentencias condenatorias en contra
de órganos del Estado.
Por otro lado, en cuanto al contenido mismo del articulado, éste parte
siguiendo la regla general de que las sentencias que condenen al Fisco sólo podrán
ejecutarse una vez que se encuentren firmes y ejecutoriadas. Así, éste deberá
ejecutar las sentencias dentro del plazo de 60 días siguientes a la fecha de recepción
del oficio remitido por el tribunal al Consejo de Defensa del Estado, en el cual se
adjunta copia autorizada de la sentencia de primera y segunda instancia, con copia
de estar ejecutoriada. Este cumplimiento se realizará mediante decreto expedido
del Ministerio respectivo, referencia que debe entenderse al órgano responsable de
la actuación dañosa o incumplidora de la prestación que se imputa a la
Administración del Estado. Además, se establece una medida de reajustabilidad de
las sentencias administrativas que condenen a prestaciones de carácter pecuniario.
Como se puede observar, la regulación que realiza el proyecto en esta
materia es exigua y algo imprecisa. Por un lado, el Art. 242 del proyecto trata de
regular la ejecución de las sentencias administrativas, pero en realidad se refiere al
cumplimiento de la misma, como lo enuncia el subpárrafo correspondiente. En
efecto, como lo sostiene la doctrina administrativa, el cumplimiento de la sentencia
es la realización de lo establecido por el condenado, que lo hace de forma
voluntaria, sin intermediar coerción o apremios en su contra. En cambio, la
ejecución es la realización de lo mandatado en la sentencia mediante un proceso
judicial, en el que operan medidas de coerción y apremio en contra de la persona
obligada por dicha sentencia.
En este sentido, en la justicia administrativa usualmente se señala el
cumplimiento como la ejecución voluntaria, dejando el término ejecución a secas
como ejecución forzosa. La ejecución voluntaria comúnmente es usada en el
derecho comparado para establecer un plazo a la Administración del Estado para
que ésta, en razón de la función especial que realiza, adopte las medidas necesarias
para satisfacer lo establecido por la sentencia, fijándose, a su vez, un procedimiento
para ello. Por tanto, la ejecución forzosa procede una vez que ha vencido el plazo
para que opere la ejecución voluntaria por parte de la Administración del Estado y
que contempla las medidas de coerción y apremio en contra de ella, a través de un
procedimiento ejecutivo.
En este marco, es evidente que el Art. 242 del proyecto de Código Procesal
Civil, sólo regula cómo debe realizarse la ejecución voluntaria de la sentencia, y no
se refiere al proceso que debe seguirse en caso de que deba proceder la ejecución
forzosa. De ahí que parece necesario recurrir a las normas establecidas en los
artículos 229 a 233 del mismo proyecto de forma supletoria, normas que no

obstante carecen de una regulación precisa del tema para el ámbito administrativo,
lo que nos lleva a los mismos problemas que se presentan en el actual Código de
Procedimiento Civil. En efecto, estos artículos del proyecto vuelven a construir la
ejecución forzosa de la sentencia sobre la base de las medidas de apremio de multa
y arresto (Art. 230), pero sin establecer una forma específica de ejecución de las
sentencias judiciales en contra de los órganos de la Administración del Estado. Si
bien ello podría suplirse, en parte, con la regulación de la ejecución de las
sentencias declarativas y constitutivas que señalan los Arts. 231 a 233 del proyecto
de Código, ello parece insuficiente atendido el contenido de lo resuelto en las
sentencias judiciales dictadas en contra de la Administración del Estado.
Derecho Comparado
§38. Alemania. El ordenamiento jurídico alemán ha sido uno de los pioneros y más
desarrollados en materia de contenido de la sentencia. En este sentido el Art. 113
VwGO dispone una regulación que distingue las distintas situaciones que
pudieran generarse a partir de una sentencia condenatoria en contra de un órgano
del Estado, disponiendo al respecto lo siguiente:
Art. 113 Contenido de la sentencia

(1) En tanto el acto administrativo es ilícito y ello haya lesionado los
derechos del demandante, el tribunal anulará el acto administrativo y la
eventual decisión del recurso administrativo previo. Si el acto
administrativo fue ya ejecutado, el tribunal a solicitud puede expedir
también qué y cómo la autoridad administrativa deberá retrotraer la
ejecución. Esta decisión solamente es admisible cuando la autoridad
administrativa esté capacitada para hacerlo y esta cuestión esté en
condiciones de ser decidida. Si el acto administrativo mediante la
anulación o de otra manera no tiene más efectos, el tribunal puede a
través de una sentencia, a solicitud, declarar que el acto ha sido ilícito si
el demandante tiene un interés legítimo en esa declaración.
(2) Si el demandante pretende la modificación de un acto
administrativo, que fija un importe pecuniario o que contiene una
declaración al respecto, el tribunal puede variar el importe o sustituir la
declaración por otra. Si el examen del importe a fijar o a declarar exige
un dispendio insignificante, el tribunal puede determinar la
modificación del acto administrativo mediante la indicación de las
condiciones fácticas o jurídicas que injustamente han sido consideradas
o no consideradas, de tal manera que permita a la autoridad
administrativa calcular el importe en base a esa decisión. La autoridad
administrativa informa a las partes inmediatamente, sin más trámite e
informalmente, el resultado del nuevo cálculo; luego de que haya
quedado firme la sentencia se deberá comunicar nuevamente el acto

administrativo con el contenido modificado.
(3) Si el tribunal considera necesaria otra aclaración puede, sin tener que
decidir sobre el fondo del asunto, anular el acto administrativo y la
decisión del recurso administrativo previo en tanto que las
investigaciones todavía necesarias en su forma y alcance sean
trascendentes y la anulación sea pertinente teniendo también en
consideración los intereses de las partes. A solicitud puede el tribunal
dictar una medida cautelar hasta el dictado del nuevo acto
administrativo, puede especialmente disponer que se deben dar
garantías o que éstas permanezcan total o parcialmente o que las
prestaciones no deban ser devueltas momentáneamente. La resolución
puede ser modificada o revocada en cualquier momento. Una decisión
según la frase 1 solamente puede ser dictada dentro de los seis meses
desde la entrada de los expedientes de la autoridad administrativa en el
tribunal.
(4) Si se puede solicitar una prestación, además de la anulación del acto
administrativo, es admisible la condena a la prestación en el mismo
proceso.
(5) Si la denegación u omisión de un acto administrativo es ilícita y ello
ha lesionado los derechos del demandante, el tribunal, cuando el asunto
está en condiciones de ser decidido, deberá declarar la obligación de la
autoridad administrativa de ejecutar la actuación administrativa
solicitada. En caso contrario, declarará la obligación de responder al
demandante bajo la consideración de la interpretación jurídica del
tribunal.
Por su parte, en materia de ejecución forzosa, la ley alemana también

contiene una regulación específica, aunque hay una remisión expresa en esta
materia, en forma supletoria, al Código de Procedimiento Civil. No obstante, los
Art. 170 y 172 contienen algunas reglas peculiares, pero que sólo permiten imponer
algunas medidas de apremio limitados en contra de las autoridades que no
cumplen oportunamente la sentencia judicial condenatoria. En este sentido, estas
normas señalan lo siguiente:
Art.167.
(1) En tanto que la presente ley no disponga otra cosa, el octavo libro del
Código de Procedimiento Civil es aplicable por analogía a la ejecución
de las sentencias. El tribunal de la ejecución forzada es el tribunal que
intervino en primera instancia.
(2) Las sentencias sobre acciones impugnatorias y de condena solamente
pueden ser declaradas ejecutorias provisionalmente en lo concerniente a
los costes.

Art. 170.
Si debe procederse a la ejecución contra la Federación, un Land, una
agrupación municipal, un municipio, una corporación, un
establecimiento, o una fundación de derecho público en razón de un
crédito dinerario, ordena el tribunal de primera instancia la ejecución, a
solicitud del acreedor. Determina las medidas de ejecución a efectuar y
solicita al órgano competente su realización. El órgano requerido está
obligado a cumplir la solicitud según las disposiciones de ejecución
forzosa que le son aplicables.
(2) Antes de dictar la instrucción de ejecución, el tribunal debe informar
a la autoridad administrativa o, tratándose de corporaciones,
establecimientos o fundaciones de derecho público contra las cuales es
llevada la ejecución, a sus representantes legales, debiendo intimar a
adoptar en un plazo fijado por el tribunal todas las medidas tendientes
a evitar la ejecución. Este plazo no puede exceder de un mes.
Art. 172
Cuando en los casos previstos en el Art. 113, apart. 1, frase 2 y apart. 5 y
Art. 123, la autoridad administrativa no cumple con la obligación
impuesta en la sentencia o en la medida cautelar, el tribunal de primera
instancia, a solicitud y fijando un plazo , puede conminar a la autoridad
administrativa por resolución con la imposición de una multa coercitiva
de hasta diez mil euros y si este plazo transcurre sin resultados, fijar la
multa y ejecutarla de oficio. La multa coercitiva puede ser
reiteradamente conminada, fijada y ejecutada.
§39. España. En la sección 8ª de la LJCA se comienza a regular la sentencia dada en

los procesos contra las Administraciones Públicas. Este grupo de normas se ha
inspirado claramente en las normas alemanas haciendo una enumeración de los
tipos de pretensiones que pueden hacerse valer en el proceso contencioso-
administrativo.
Art. 71.
1. Cuando la sentencia estimase el recurso contencioso-administrativo:
a) Declarará no ser conforme a Derecho y, en su caso, anulará total o
parcialmente la disposición o acto recurrido o dispondrá que cese o se
modifique la actuación impugnada.
b) Si se hubiese pretendido el reconocimiento y restablecimiento de una
situación jurídica individualizada, reconocerá dicha situación jurídica y
adoptará cuantas medidas sean necesarias para el pleno
restablecimiento de la misma.
c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de

una actuación jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer
plazo para que se cumpla el fallo.
d) Si fuera estimada una pretensión de resarcir daños y perjuicios, se
declarará en todo caso el derecho a la reparación, señalando asimismo
quién viene obligado a indemnizar. La sentencia fijará también la
cuantía de la indemnización cuando lo pida expresamente el
demandante y consten probados en autos elementos suficientes para
ello. En otro caso, se establecerán las bases para la determinación de la
cuantía, cuya definitiva concreción quedará diferida al período de
ejecución de sentencia.
2. Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que
han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en
sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido
discrecional de los actos anulados.
Por su parte, el Art. 72 se refiere a los efectos anulatorios de la sentencia.
Art. 72.
1. La sentencia que declare la inadmisibilidad o desestimación del
recurso contencioso-administrativo sólo producirá efectos entre las
partes.
2. La anulación de una disposición o acto producirá efectos para todas
las personas afectadas. Las sentencias firmes que anulen una
disposición general tendrán efectos generales desde el día en que sea
publicado su fallo y preceptos anulados en el mismo periódico oficial en
que lo hubiera sido la disposición anulada. También se publicarán las
sentencias firmes que anulen un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas.
3. La estimación de pretensiones de reconocimiento o restablecimiento
de una situación jurídica individualizada sólo producirá efectos entre
las partes. No obstante, tales efectos podrán extenderse a terceros en los
términos previstos en los arts. 110 y 111
Finalmente el Art. 73 se refiere a los efectos generales tiene la nulidad declarada

de un reglamento19.
Art. 73.
Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición
general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos
19El art. 27 de la LJCA se refiere a los casos en que se pida la nulidad de actos de aplicación de
reglamentos ilegales. Para no caer en confusiones ni alterar los principios de seguridad jurídica e
igualdad ante la Ley, esa norma ha establecido una forma de que aquella nulidad indirecta pueda
provocar la nulidad de la disposición general con efectos erga ommnes.

administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación
alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del
precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no
ejecutadas completamente.
Por otro lado, los Art. 103 a 113 contiene las normas pertinentes a la
ejecución de las sentencias administrativas, reafirmando el carácter jurisdiccional
de la ejecución, en consonancia con las normas constitucionales españolas,
señalando las características principales de la regulación en esta materia. En este
sentido destacan el carácter íntegro del cumplimiento, el deber de colaboración de
la Administración con el cumplimiento de las sentencias, la ejecución voluntaria de
las sentencias, las reglas sobre inejecución del fallo, la ejecución forzada del fallo
condenatorio a una cantidad pecuniaria y el cumplimiento por sustitución.
En este sentido, las normas más relevantes en esta materia son las
establecidas en los Art. 103, 104, 105, 106 y 108 del Código, que señalan lo
siguiente:
Art. 103.
1. La potestad de hacer ejecutar las sentencias y demás resoluciones
judiciales corresponde exclusivamente a los Juzgados y Tribunales de
este orden jurisdiccional, y su ejercicio compete al que haya conocido
del asunto en primera o única instancia.
2. Las partes están obligadas a cumplir las sentencias en la forma y
términos que en éstas se consignen.
3. Todas las personas y entidades públicas y privadas están obligadas a
prestar la colaboración requerida por los Jueces y Tribunales de lo
Contencioso-administrativo para la debida y completa ejecución de lo
resuelto.
4. Serán nulos de pleno derecho los actos y disposiciones contrarios a los
pronunciamientos de las sentencias, que se dicten con la finalidad de
eludir su cumplimiento.
5. El órgano jurisdiccional a quien corresponda la ejecución de la
sentencia declarará, a instancia de parte, la nulidad de los actos y
disposiciones a que se refiere el apartado anterior, por los trámites
previstos en los apartados 2 y 3 del artículo 109, salvo que careciese de
competencia para ello conforme a lo dispuesto en esta Ley”.
Art. 104.
1. Luego que sea firme una sentencia, se comunicará en el plazo de diez
días al órgano que hubiera realizado la actividad objeto del recurso, a
fin de que, una vez acusado recibo de la comunicación en idéntico plazo
desde la recepción, la lleve a puro y debido efecto y practique lo que
exija el cumplimiento de las declaraciones contenidas en el fallo y en el

mismo plazo indique el órgano responsable del cumplimiento de aquél.
2. Transcurridos dos meses a partir de la comunicación de la sentencia o
el plazo fijado en ésta para el cumplimiento del fallo conforme al
artículo 71.1 c), cualquiera de las partes y personas afectadas podrá
instar su ejecución forzosa.
3. Atendiendo a la naturaleza de lo reclamado y a la efectividad de la
sentencia, ésta podrá fijar un plazo inferior para el cumplimiento,
cuando lo dispuesto en el apartado anterior lo haga ineficaz o cause
grave perjuicio.
Art. 105.
1. No podrá suspenderse el cumplimiento ni declararse la inejecución
total o parcial del fallo.
2. Si concurriesen causas de imposibilidad material o legal de ejecutar
una sentencia, el órgano obligado a su cumplimiento lo manifestará a la
autoridad judicial a través del representante procesal de la
Administración, dentro del plazo previsto en el apartado segundo del
artículo anterior, a fin de que, con audiencia de las partes y de quienes
considere interesados, el Juez o Tribunal aprecie la concurrencia o no de
dichas causas y adopte las medidas necesarias que aseguren la mayor
efectividad de la ejecutoria, fijando en su caso la indemnización que
proceda por la parte en que no pueda ser objeto de cumplimiento pleno.
3. Son causas de utilidad pública o de interés social para expropiar los
derechos o intereses legítimos reconocidos frente a la Administración en
una sentencia firme el peligro cierto de alteración grave del libre
ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el temor
fundado de guerra o el quebranto de la integridad del territorio
nacional. La declaración de la concurrencia de alguna de las causas
citadas se hará por el Gobierno de la Nación; podrá también efectuarse
por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma cuando se
trate de peligro cierto de alteración grave del libre ejercicio de los
derechos y libertades de los ciudadanos y el acto, actividad o
disposición impugnados proviniera de los órganos de la Administración
de dicha Comunidad o de las Entidades locales de su territorio, así
como de las Entidades de Derecho público y Corporaciones
dependientes de una y otras.
La declaración de concurrencia de alguna de las causas mencionadas en
el párrafo anterior habrá de efectuarse dentro de los dos meses
siguientes a la comunicación de la sentencia. El Juez o Tribunal a quien
competa la ejecución señalará, por el trámite de los incidentes, la
correspondiente indemnización y, si la causa alegada fuera la de peligro
cierto de alteración grave del libre ejercicio de los derechos y libertades
de los ciudadanos, apreciará, además, la concurrencia de dicho motivo.

Art. 106.
1. Cuando la Administración fuere condenada al pago de cantidad
líquida, el órgano encargado de su cumplimiento acordará el pago con
cargo al crédito correspondiente de su presupuesto que tendrá siempre
la consideración de ampliable. Si para el pago fuese necesario realizar
una modificación presupuestaria, deberá concluirse el procedimiento
correspondiente dentro de los tres meses siguientes al día de
notificación de la resolución judicial.
2. A la cantidad a que se refiere el apartado anterior se añadirá el interés
legal del dinero, calculado desde la fecha de notificación de la sentencia
dictada en única o primera instancia.
3. No obstante lo dispuesto en el artículo 104.2, transcurridos tres meses
desde que la sentencia firme sea comunicada al órgano que deba
cumplirla, se podrá instar la ejecución forzosa. En este supuesto, la
autoridad judicial, oído el órgano encargado de hacerla efectiva, podrá
incrementar en dos puntos el interés legal a devengar, siempre que
apreciase falta de diligencia en el cumplimiento.
4. Si la Administración condenada al pago de cantidad estimase que el
cumplimiento de la sentencia habría de producir trastorno grave a su
Hacienda, lo pondrá en conocimiento del Juez o Tribunal acompañado
de una propuesta razonada para que, oídas las partes, se resuelva sobre
el modo de ejecutar la sentencia en la forma que sea menos gravosa para
aquélla.
5. Lo dispuesto en los apartados anteriores será de aplicación asimismo
a los supuestos en que se lleve a efecto la ejecución provisional de las
sentencias conforme a esta Ley.
6. Cualquiera de las partes podrá solicitar que la cantidad a satisfacer se
compense con créditos que la Administración ostente contra el
recurrente.
Art. 108.
1. Si la sentencia condenare a la Administración a realizar una
determinada actividad o a dictar un acto, el Juez o Tribunal podrá, en
caso de incumplimiento:
a) Ejecutar la sentencia a través de sus propios medios o requiriendo la
colaboración de las autoridades y agentes de la Administración
condenada o, en su defecto, de otras Administraciones públicas, con
observancia de los procedimientos establecidos al efecto.
b) Adoptar las medidas necesarias para que el fallo adquiera la eficacia
que, en su caso, sería inherente al acto omitido, entre las que se incluye
la ejecución subsidiaria con cargo a la Administración condenada.
2. Si la Administración realizare alguna actividad que contraviniera los

pronunciamientos del fallo, el Juez o Tribunal, a instancia de los
interesados, procederá a reponer la situación al estado exigido por el
fallo y determinará los daños y perjuicios que ocasionare el
incumplimiento”
§40. Italia. El Art. 88 CPAIt se refiere al contenido de la sentencia definitiva

indicando más o menos las mismas menciones que las señaladas en nuestro
proyecto de Código Procesal Civil. En este sentido, esta disposición señala lo
siguiente:
Art. 88. Contenuto della sentenza

1. La sentenza è pronunciata in nome del popolo italiano e reca
l'intestazione <<Repubblica italiana>>.
2. Essa deve contenere:
a) l’indicazione del giudice adito e del collegio che l’ha pronunciata;
b) l’indicazione delle parti e dei loro avvocati;
c) le domande;
d) la concisa esposizione dei motivi in fatto e in diritto della decisione,
anche con rinvio a precedenti cui intende conformarsi;
e) il dispositivo, ivi compresa la pronuncia sulle spese;
f) l'ordine che la decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa;
g) l’indicazione del giorno, mese, anno e luogo in cui la decisione è
pronunciata;
h) la sottoscrizione del presidente e dell'estensore.
3. Si applica l’articolo 118, comma 3, delle disposizioni per l’attuazione
del codice di procedura civile.
4. Se il presidente non può sottoscrivere per morte o altro impedimento,
la sentenza è sottoscritta dal componente più anziano del collegio,
purché prima della sottoscrizione sia menzionato l’impedimento; se
l’estensore non può sottoscrivere la sentenza per morte o altro
impedimento, è sufficiente la sottoscrizione del solo presidente, purché
prima della sottoscrizione sia menzionato l’impedimento.
En este contexto, ha sido la doctrina y la jurisprudencia las que han ido

realizando las distinciones entre los diversos tipos de sentencias. Así las cosas, de
forma tradicional se ha sostenido la imposibilidad de presentar acciones
declarativas de mera certeza, a delimitar las sentencias de condena y a entender
que la acción por antonomasia del proceso es la acción anulatoria. Sin embargo,
esta posición tradicional ha tenido variantes en el tiempo mostrando los vaivenes
jurisprudenciales cuando no se ha regulado expresamente los efectos de las
diversas tipologías de sentencias.

Por otro lado, en cuanto al cumplimiento voluntario de la sentencia por
parte de la Administración del Estado y la ejecución forzosa de ésta, el CPAIt
establece lo siguiente:
Art. 114 Procedimento

1. L’azione si propone, anche senza previa diffida, con ricorso notificato
alla pubblica amministrazione e a tutte le altre parti del giudizio
definito dalla sentenza o dal lodo della cui ottemperanza si tratta;
l’azione si prescrive con il decorso di dieci anni dal passaggio in
giudicato della sentenza.
2. Al ricorso è allegata in copia autentica la sentenza di cui si chiede
l’ottemperanza, con l’eventuale prova del suo passaggio in giudicato.
3. Il giudice decide con sentenza in forma semplificata.
4. Il giudice, in caso di accoglimento del ricorso:
a) ordina l’ottemperanza, prescrivendo le relative modalità, anche
mediante la determinazione del contenuto del provvedimento
amministrativo o l’emanazione dello stesso in luogo
dell’amministrazione;
b) dichiara nulli gli eventuali atti in violazione o elusione del giudicato;
c) nel caso di ottemperanza di sentenze non passate in giudicato o di
altri provvedimenti, determina le modalità esecutive, considerando
inefficaci gli atti emessi in violazione o elusione e provvede di
conseguenza, tenendo conto degli effetti che ne derivano;
d) nomina, ove occorra, un commissario ad acta;
e) salvo che ciò sia manifestamente iniquo, e se non sussistono altre
ragioni ostative, fissa, su richiesta di parte, la somma di denaro dovuta
dal resistente per ogni violazione o inosservanza successiva, ovvero per
ogni ritardo nell’esecuzione del giudicato; tale statuizione costituisce
titolo esecutivo.
5. Se è chiesta l’esecuzione di un’ordinanza il giudice provvede con
ordinanza.
6. Il giudice conosce di tutte le questioni relative all’esatta
ottemperanza, ivi comprese quelle inerenti agli atti del commissario.
7. Nel caso di ricorso ai sensi del comma 5 dell’articolo 112, il giudice
fornisce chiarimenti in ordine alle modalità di ottemperanza, anche su
richiesta del commissario.
8. Le disposizioni di cui al presente Titolo si applicano anche alle
impugnazioni avverso i provvedimenti giurisdizionali adottati dal
giudice dell’ottemperanza.
9. I termini per la proposizione delle impugnazioni sono quelli previsti
nel Libro III.

De esta regulación se puede destacar algunas cuestiones que pueden ser
muy relevantes para establecer un análisis comparativo con los otros
ordenamientos de referencia. En primer lugar, la acción de ottemperanza se notifica
a la Administración Pública y todas las partes del proceso cuya sentencia se trata
de ejecutar. La acción prescribe en el lapso de diez años desde que la sentencia se
encuentre firme.
Por otro lado, el recurso se acompaña con copia autentica de la sentencia
que se requiere de ottemperanza. El tribunal debe resolver de forma simplificada.
En tercer lugar, el juez en caso de acoger el recurso puede:
-Ordenar la ottemperanza, prescribiendo la modalidad especial, incluyendo la
determinación de la medida administrativa o la promulgación de esta en lugar de
la Administración.
-Declarar la nulidad de cualquier acto en violación o elusión de la cosa juzgada.
-En el caso de ottemperanza de sentencias no firmes o de otras medidas,
determinara las medidas de ejecución, considerando ineficaces aquellos actos
emitidos en violación o elusión teniendo en cuenta los efectos derivados de ello.
-Designar en caso de que sea necesario un Comissario ad acta
-A menos que sea notoriamente injusta, si no hubieran existido razón para los
impedimentos, se fijará, previa solicitud, una suma de dinero que se deberá por el
demandado por la violación e inobservancia sucesiva, o por cualquier otra retardo
en la ejecución de la sentencia, tal sentencia es título ejecutivo.
En cuarto lugar, el juez conocerá de todas cuestiones de la ottemperanza,
incluidas aquellas relativas al comisario. Una cuestión interesante en el derecho
Italiano, y que luego se expandió a otros países, como España, es la posibilidad de
embargar dineros de los presupuestos públicos con el objeto de satisfacer la
obligación de la Administración. Al efecto, la jurisprudencia ha entendido que el
dinero de la Administración Pública es un bien disponible susceptible de embargo,
generando incluso intereses a favor del acreedor en el supuesto de demora. A
mayor abundamiento, la Corte Constitucional Italiana, en su sentencia de 21 de
julio de 1981, ha señalado que ante las sentencias de condena al pago de una suma
de dinero, la Administración no tiene una posición diversa de la de cualquier otro
deudor por la naturaleza fungible del dinero.
§41. Costa Rica. El CPCACos ha regulado profusamente la sentencia y sus efectos.

Siguiendo el modelo alemán, este Código ha distinguido todos los tipos de
acciones que pueden ser intentadas y la manera en que ellas serán resueltas por el
juez. Al respecto, las normas precisas señalan:
Art. 122. Cuando la sentencia declare procedente la pretensión, total o

parcialmente, deberá hacer, según corresponda, entre otros, los
siguientes pronunciamientos:
a) Declarar la disconformidad de la conducta administrativa con el
ordenamiento jurídico y de todos los actos o actuaciones conexos.

b) Anular, total o parcialmente, la conducta administrativa.
c) Modificar o adaptar, según corresponda, la conducta administrativa a
las reglas establecidas por el ordenamiento jurídico, de acuerdo con los
hechos probados en el proceso.
d) Reconocer, restablecer o declarar cualquier situación jurídica
tutelable, adoptando cuantas medidas resulten necesarias y apropiadas
para ello.
e) Declarar la existencia, la inexistencia o el contenido de una relación
sujeta al ordenamiento jurídico-administrativo.
f) Fijar los límites y las reglas impuestos por el ordenamiento jurídico y
los hechos, para el ejercicio de la potestad administrativa, sin perjuicio
del margen de discrecionalidad que conserve la Administración Pública.
g) Condenar a la Administración a realizar cualquier conducta
administrativa específica impuesta por el ordenamiento jurídico.
h) En los casos excepcionales en los que la Administración sea parte
actora, se podrá imponer a un sujeto de Derecho privado, público o
mixto, una condena de hacer, de no hacer o de dar.
i) Declarar la disconformidad con el ordenamiento jurídico y hacer cesar
la actuación material constitutiva de la vía de hecho, sin perjuicio de la
adopción de cualquiera de las medidas previstas en el inciso d) de este
artículo.
j) Ordenar a la Administración Pública que se abstenga de adoptar o
ejecutar cualquier conducta administrativa, que pueda lesionar el
interés público o las situaciones jurídicas actuales o potenciales de la
persona.
k) Suprimir, aun de oficio, toda conducta administrativa directamente
relacionada con la sometida a proceso, cuando sea disconforme con el
ordenamiento jurídico.
l) Hacer cesar la ejecución en curso y los efectos remanentes de la
conducta administrativa ilegítima.
m) Condenar al pago de los daños y perjuicios, en los siguientes
términos:
i) Pronunciamiento sobre su existencia y cuantía, siempre que
consten probados en autos al dictarse la sentencia.
ii) Pronunciamiento en abstracto, cuando conste su existencia, pero
no su cuantía.
iii) Pronunciamiento en abstracto, cuando no conste su existencia y
cuantía, siempre que sean consecuencia de la conducta administrativa o
relación jurídico-administrativa objeto de la demanda.
Art. 123.
1) Cuando la sentencia condene al cumplimiento de una obligación
dineraria, directamente o por equivalente, deberá incluir

pronunciamiento sobre la actualización de dicha suma, a fin de
compensar la variación en el poder adquisitivo ocurrida durante el
lapso que media entre la fecha de exigibilidad de la obligación y la de su
extinción por pago efectivo. Cuando sea posible fijar en la propia
sentencia alguna partida, el Tribunal la liquidará, incluso su debida
actualización. Si se trata de una condenatoria en abstracto o de rubros
posteriores al dictado de la sentencia, el juez ejecutor conocerá y
resolverá la liquidación efectiva y su debido reajuste.
2) Para la actualización del poder adquisitivo, la autoridad judicial
correspondiente tomará como parámetro el índice de precios al
consumidor, emitido por el Instituto Nacional de Estadística y Censos
para las obligaciones en colones, y la tasa prime rate establecida para los
bancos internacionales de primer orden, para las obligaciones en
moneda extranjera, vigente desde la exigibilidad de la obligación hasta
su pago efectivo.
3) Si se trata de una obligación convencional, en la cual las partes
convinieron cualquier otro mecanismo de compensación indexatoria,
distinto del establecido en el presente artículo, la autoridad judicial
competente deberá reconocer en sentencia el mecanismo pactado,
actualizar y liquidar la suma correspondiente hasta su pago efectivo.
Art. 124.
1) Cuando la sentencia condene al cumplimiento de una obligación de
valor, el Tribunal deberá convertirla y liquidarla en dinero efectivo, en
forma congruente con su valor real y actual en el momento de su
dictado.
2) Una vez convertida en dineraria la obligación de valor, el juez
ejecutor la actualizará hasta su pago efectivo.
3) Si la condenatoria ha sido en abstracto, el juez ejecutor deberá
observar lo prescrito en los párrafos precedentes.
4) Si se dicta sentencia desestimatoria y el Tribunal de Casación o la Sala
Primera declara con lugar el recurso de casación, corresponderá a estos
últimos órganos jurisdiccionales, cuando proceda, la conversión de la
obligación de valor en dineraria y su actualización conforme a los
parámetros anteriormente establecidos.
Art. 128.
Cuando la sentencia estimatoria verse sobre potestades administrativas
con elementos discrecionales, sea por omisión o por su ejercicio
indebido, condenará al ejercicio de tales potestades, dentro del plazo
que al efecto se disponga, conforme a los límites y mandatos impuestos
por el ordenamiento jurídico y por los hechos del caso, previa
declaración de la existencia, el contenido y el alcance de los límites y

mandatos, si así lo permite el expediente. En caso contrario, ello se
podrá hacer en ejecución del fallo, siempre dentro de los límites que
impongan el ordenamiento jurídico y el contenido de la sentencia y de
acuerdo con los hechos complementarios que resulten probados en la
fase de ejecución.
Art. 130.
1) La sentencia que acuerde la inadmisibilidad o improcedencia de la
pretensión solo producirá efectos entre las partes.
2) La que declare la invalidez de la conducta administrativa impugnada
producirá efectos para todas las personas vinculadas a dicha conducta.
3) La anulación de un acto administrativo de alcance general producirá
efectos erga omnes, salvo derechos adquiridos de buena fe y situaciones
jurídicas consolidadas. La sentencia firme será publicada íntegramente
en el diario oficial La Gaceta, con cargo a la administración que la haya
dictado.
4) La estimación de pretensiones de reconocimiento o de
restablecimiento de una situación jurídica, solo producirá efectos entre
las partes.
Art. 131.
1) La declaración de nulidad absoluta tendrá efecto declarativo y
retroactivo a la fecha de vigencia del acto o la norma, todo sin perjuicio
de los derechos adquiridos de buena fe.
2) La declaratoria de nulidad relativa tendrá efectos constitutivos y
futuros.
3) Si es necesario para la estabilidad social y la seguridad jurídica, la
sentencia deberá graduar y dimensionar sus efectos en el tiempo, el
espacio o la materia.
Por su parte, el Art. 118 ofrece algunas reglas para casos relacionados con
conductas omisivas de la Administración, disponiendo:
Art. 118.
1) Cuando se trate de procesos cuya pretensión esté relacionada con
conductas omisivas de la Administración, el juez tramitador, una vez
evaluada interlocutoriamente la demanda, ponderado su eventual
fundamento, a solicitud de parte o de oficio, podrá instar a la
Administración demandada para que verifique la conducta requerida
en la demanda y otorgarle un plazo de cinco días para que alegue
cuanto estime oportuno.
2) Si, transcurrido dicho plazo, la Administración manifiesta su
conformidad en verificar la conducta, el Tribunal, sin más trámite,

dictará sentencia conforme a las pretensiones de la parte actora, sin
especial condenatoria en costas, salvo si ello supone una infracción
manifiesta del ordenamiento jurídico, en cuyo caso, dictará la sentencia
que estime conforme a derecho. En casos de especial complejidad,
cuando sea previsible la inexistencia de los recursos materiales
necesarios para la adopción de la conducta, o los recursos financieros
necesarios no estén disponibles, en la sentencia se valorará tal
circunstancia para otorgar un plazo, a fin de cumplir la conducta
respectiva, la cual no excederá del ejercicio presupuestario anual
siguiente.
3) Si, dentro del plazo indicado en el primer párrafo, la Administración
no contesta o se manifiesta contraria a realizar la conducta requerida, el
proceso continuará su trámite normal.
Por otro lado, en materia de cumplimiento y ejecución de la sentencia

condenatoria en contra de la Administración del Estado, el Código de Costa Rica
presenta ciertas particularidades, siendo la primera de ellas, la de precaver la
existencia de un cuerpo de jueces ejecutores, que son los que ejecutan la sentencia
y demás resoluciones firmes. Para ello éstos cuentan con poderes para incoar la
ejecución directamente, pudiendo imponer multas y otros apremios a los
funcionarios que no cumplen lo dispuesto por ellos. En este sentido la normativa
dispone con mucha precisión las facultades de los jueces para ejecutar la sentencia
dictada en contra de la Administración, dando amplísimos poderes para imponer
el fallo, aún en oposición de esta última.
En este sentido, las disposiciones centrales en estas materias son las
siguientes:
Art. 155.
1) El Tribunal tendrá un cuerpo de jueces ejecutores, encargados de la
ejecución de sus sentencias y demás resoluciones firmes.
2) En la fase de ejecución de sentencia, el juez ejecutor tendrá todos los
poderes y deberes necesarios para su plena efectividad y eficacia.
3) Firme la sentencia, el juez ejecutor dictará o dispondrá, a solicitud de
parte, las medidas adecuadas y necesarias para su pronta y debida
ejecución.
Art. 156.
1) La sentencia deberá ser cumplida, en la forma y los términos
consignados por ella.
2) Toda persona está obligada a prestar la colaboración requerida por
los tribunales de este orden jurisdiccional, para la debida y completa
ejecución de lo resuelto.
3) El juez ejecutor, de conformidad con lo establecido en el inciso 9) del

artículo 140, en el inciso 5) del artículo 149 y en el artículo 153 de la
Constitución Política, podrá solicitar auxilio de la Fuerza Pública para la
ejecución plena e íntegra de las sentencias y demás resoluciones
dictadas por el Tribunal de juicio, cuando contengan una obligación de
hacer, de no hacer o de dar, y estas no sean cumplidas voluntariamente
por la parte obligada.
Art. 157. La sentencia firme del Tribunal deberá ser ejecutada de

inmediato, salvo que el juez ejecutor, de oficio o a gestión de parte,
otorgue, en forma motivada, un plazo hasta por tres meses, bajo
apercibimiento al respectivo funcionario de las consecuencias y
responsabilidades establecidas en este Código, en caso de
incumplimiento. Lo anterior no será aplicable en el supuesto señalado
en el primer párrafo del artículo 172. En casos excepcionales, el juez
podrá prorrogar, por una única vez, el plazo concedido.
Art. 158.
1) Los servidores de la Administración Pública a quienes se ordene el
cumplimiento de la sentencia, no podrán excusarse en el deber de
obediencia; sin embargo, para deslindar su responsabilidad podrán
hacer constar, por escrito, ante el juez ejecutor, las alegaciones
pertinentes. La violación de las normas contenidas en el presente
capítulo producirá responsabilidad disciplinaria, civil y, en su caso,
penal.
2) La renuncia del servidor requerido por el juez ejecutor, o el
vencimiento del período de su nombramiento, no le eximirá de las
responsabilidades, si se produce después de haber recibido la
comunicación que le ordenó cumplir la sentencia, salvo que el tiempo y
las circunstancias justifiquen su incumplimiento, a criterio del juez
ejecutor.
3) Si los supuestos del párrafo anterior ocurren antes de la notificación
de la sentencia, quien reemplace al funcionario deberá darle
cumplimiento, bajo pena de las sanciones correspondientes.
Art. 159.
1) El funcionario que incumpla sin justa causa cualquiera de los
requerimientos del juez ejecutor tendiente a la efectiva ejecución del
fallo, será sancionado con una multa de uno a cinco salarios base, de
conformidad con el artículo 2 de la Ley Nº 7337.
2) De previo a la eventual aplicación de la multa antes referida, se dará
audiencia, por tres días hábiles, al funcionario, en lo personal, para lo
que tenga a bien señalar u oponerse. La resolución final que se adopte
también deberá notificársele personalmente.

3) Pasados cinco días hábiles después de la firmeza de la resolución que
imponga la multa sin que esta sea cancelada, el funcionario deberá
pagar intereses moratorios, al tipo legal, en tanto perdure su renuencia,
sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal y administrativa a que
haya lugar.
4) Además, el juez ejecutor podrá testimoniar piezas al Ministerio
Público, para lo de su cargo.
Art. 160.
1) Para el cobro efectivo de las multas impuestas, se seguirá el trámite
del proceso ejecutivo. Para tal efecto, será título base del proceso la
certificación de la resolución firme que impone y fija la multa, expedida
por el juez ejecutor, todo lo cual será comunicado, de inmediato, a la
Procuraduría General de la República o a la entidad respectiva, para su
cobro.
2) Lo recaudado por tal concepto se girará al fondo especial, a la orden
del Tribunal Contencioso-Administrativo, para atender el pago de
costas.
Art. 161.
1) Si, después de impuestas las multas referidas en el artículo 159 de
este Código, persiste el incumplimiento de la Administración, el juez
ejecutor podrá:
a) Ejecutar la sentencia requiriendo la colaboración de las autoridades y
los agentes de la Administración condenada o, en su defecto, de otras
administraciones públicas, conforme a los procedimientos
administrativos establecidos en el ordenamiento jurídico.
b) Adoptar las medidas necesarias y adecuadas para que el fallo
adquiera la eficacia que, en su caso, sería inherente a la conducta
omitida, entre las que se incluye la ejecución subsidiaria con cargo a la
Administración Pública condenada; todo conforme a los procedimientos
administrativos establecidos en el ordenamiento jurídico.
c) Para todos los efectos legales, el juez o la autoridad pública requerida
por él, se entenderá competente para realizar todas las conductas
necesarias, con el objeto de lograr la debida y oportuna ejecución del
fallo, todo a cargo del presupuesto de la Administración vencida. El
propio juez ejecutor podrá adoptar las medidas necesarias, a fin de
allegar los fondos indispensables para la plena ejecución, conforme a las
reglas y los procedimientos presupuestarios. Asimismo, será
competente para realizar todas las acciones pertinentes, a fin de revertir
lo pagado por la Administración, cuando esta resulte victoriosa.

Art. 163.
1) Cuando la sentencia condene en abstracto al pago por daños y
perjuicios, el victorioso presentará la liquidación concreta y detallada,
con la indicación específica de los montos respectivos y el ofrecimiento
de la prueba.
2) De dicha relación se dará audiencia a la parte vencida, por cinco días
hábiles, dentro de los cuales deberá referirse a cada una de las partidas,
ofrecer las pruebas de descargo y formular las alegaciones que estime
pertinentes.
Art. 166.
Cuando la Administración Pública sea condenada al pago de una
cantidad líquida, deberá acordarlo y verificarlo de inmediato, si hay un
contenido económico suficiente y debidamente presupuestado. Para el
efecto, la sentencia firme producirá, automáticamente, el compromiso
presupuestario de los fondos pertinentes para el ejercicio fiscal en que
se produzca la firmeza del fallo.
Art. 167.
1) El juez ejecutor remitirá certificación de lo dispuesto en la sentencia al
Departamento de Presupuesto Nacional al que se refiere el artículo 177
de la Constitución Política, si se trata del Gobierno Central y, en los
demás casos, al superior jerárquico supremo de la Administración
Pública responsable de la ejecución presupuestaria. Dicha certificación
será título suficiente y único para el pago respectivo.
2) El director del Departamento de Presupuesto Nacional o el superior
jerárquico supremo de la Administración descentralizada, estará
obligado a incluir, en el presupuesto inmediato siguiente, el contenido
presupuestario necesario para el debido cumplimiento de la sentencia,
so pena de incurrir en responsabilidad civil, penal o disciplinaria; de no
hacerlo así, el incumplimiento de la obligación anterior se presumirá
falta grave de servicio.
Art. 168.
1) Tratándose de la Administración descentralizada, si es preciso algún
ajuste o modificación presupuestaria o la elaboración de un
presupuesto, deberán cumplirse los trámites necesarios, dentro de los
tres meses siguientes a la firmeza de la sentencia.
2) Pasados esos tres meses sin haberse satisfecho la obligación o incluida
la modificación presupuestaria mencionada en el párrafo anterior, el
juez ejecutor, a petición de parte, comunicará a la Contraloría General
de la República, para que no se ejecute ningún trámite de aprobación ni
modificación respecto de los presupuestos de la Administración Pública

respectiva, hasta tanto no se incluya la partida presupuestaria
correspondiente; todo ello, sin perjuicio de proceder al embargo de
bienes, conforme a las reglas establecidas en el presente capítulo.
3) Tal paralización podrá ser dimensionada por el juez ejecutor, con el
fin de no afectar la gestión sustantiva de la entidad ni los intereses
legítimos o los derechos subjetivos de terceros, señalando los alcances
de la medida.
Art. 169.
1) Serán embargables, a petición de parte y a criterio del juez ejecutor,
entre otros:
a) Los de dominio privado de la Administración Pública, que no se
encuentren afectos a un fin público.
b) La participación accionaria o económica en empresas públicas o
privadas, propiedad del ente público condenado, siempre que la
totalidad de dichos embargos no supere un veinticinco por ciento del
total participativo.
c) Los ingresos percibidos efectivamente por transferencias contenidas
en la Ley de Presupuesto Nacional, en favor de la entidad pública
condenada, siempre que no superen un veinticinco por ciento del total
de la transferencia correspondiente a ese período presupuestario.
2) Será rechazada de plano la gestión que no identifique, con precisión,
los bienes, fondos o rubros presupuestarios que se embargarán.
3) La Administración Pública podrá identificar los bienes que, en
sustitución de los propuestos por la parte interesada, deban ser objeto
del embargo; todo ello
Art. 170.
1) No podrán ser embargados los bienes de titularidad pública
destinados al uso y aprovechamiento común, tampoco los vinculados
directamente con la prestación de servicios públicos en el campo de la
salud, la educación o la seguridad y cualquier otro de naturaleza
esencial.
2) Tampoco podrá ordenarse ni practicarse embargo sobre los bienes de
dominio público custodiados o explotados por particulares bajo
cualquier título o modalidad de gestión; sobre las cuentas corrientes y
cuentas cliente de la Administración; sobre los fondos, valores o bienes
que sean indispensables o insustituibles para el cumplimiento de fines o
servicios públicos; sobre recursos destinados por ley a una finalidad
específica, al servicio de la deuda pública tanto de intereses como de
amortización, al pago de servicios personales, a la atención de estados
de necesidad y urgencia o destinados a dar efectividad al sufragio;
tampoco los fondos para el pago de pensiones, las transferencias del

fondo especial para la Educación Superior, ni los fondos públicos
otorgados en garantía, aval o reserva dentro de un proceso judicial.
Art. 171.
1) Los fondos embargados deberán ser retenidos y depositados a la
orden del juez ejecutor, previo cumplimiento del trámite
presupuestario. Su omisión dará lugar a la aplicación de lo dispuesto
en los artículos 158 y 159 de este Código.
2) Los bienes embargados serán puestos a disposición del juez ejecutor,
para el respectivo remate, siguiendo los procedimientos y requisitos
establecidos al efecto por la legislación procesal común.
Art. 172.
Cuando el cumplimiento de la sentencia signifique la provisión de
fondos para los cuales no sea posible allegar recursos sin afectar,
seriamente, el interés público o sin provocar trastornos graves a su
situación patrimonial, la Administración Pública obligada al pago de
una cantidad líquida, mediante escrito fundado, podrá solicitar, al juez
ejecutor, que se le autorice fraccionar el pago hasta un máximo de tres
anualidades, por lo que deberá consignar, en los respectivos
presupuestos, el principal más los intereses. Esta gestión se resolverá
previa audiencia a las partes por el plazo de cinco días.
Art 173.
1) No podrá suspenderse el cumplimiento del fallo ni declararse su
inejecución total ni parcial.
2) No obstante lo anterior, cuando el fallo o su ejecución produzca
graves dislocaciones a la seguridad o la paz, o cuando afecte la
continuidad de los servicios públicos esenciales, previa audiencia a las
partes, podrá suspenderse su ejecución, en la medida estrictamente
necesaria a fin de evitar o hacer cesar y reparar el daño al interés
público.
Art. 174.
Desaparecidas las graves dislocaciones a la seguridad, la paz o la
afectación de la continuidad de los servicios públicos esenciales, se
ejecutará el fallo, a petición de parte, salvo si ello es imposible, en cuyo
caso deberá indemnizarse la frustración del derecho obtenido en
sentencia. La parte tendrá también derecho a la indemnización por los
daños y perjuicios que le cause la suspensión en la ejecución del fallo.

§42. Colombia. Al igual que el sistema alemán, el CPACol regula profusamente los
efectos de la sentencia judicial en materia administrativa. Enfocándose en la
sentencia que declara la nulidad, la regulación legal precisa sus efectos erga omnes
y los efectos consecuenciales de esa declaración. Del mismo modo regula las
prestaciones de condena y las formas alternativas de cumplimiento.
En este sentido, las normas principales en esta materia son las siguientes:
Art. 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un

acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga
omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga
omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.
Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio
del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en
relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el
examen.
Cuando por sentencia ejecutoriada se declare la nulidad de una
ordenanza o de un acuerdo distrital o municipal, en todo o en parte,
quedarán sin efectos en lo pertinente sus decretos reglamentarios.
Las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud del
numeral 2 del artículo 237 de la Constitución Política, tienen efectos
hacia el futuro y de cosa juzgada constitucional. Sin embargo, el juez
podrá disponer unos efectos diferentes.
La sentencia dictada en procesos relativos a contratos, reparación
directa y cumplimiento, producirá efectos de cosa juzgada frente a otro
proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que
entre ambos haya identidad jurídica de partes.
La sentencia proferida en procesos de restablecimiento del derecho
aprovechará a quien hubiere intervenido en ellos y obtenido esta
declaración a su favor.
Las sentencias ejecutoriadas serán obligatorias y quedan sometidas a la
formalidad del registro de acuerdo con la ley.
En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad
demandada, dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la
notificación de la sentencia que resuelva definitivamente el proceso,
cuando resulte imposible cumplir la orden de reintegro del demandante
al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad desapareció o
porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo de la
misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de
la desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación
de una indemnización compensatoria.
De la solicitud se correrá traslado al demandante por el término de diez
(10) días, término durante el cual podrá oponerse y pedir pruebas o
aceptar la suma estimada por la parte demandada al presentar la

solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta los
parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que
la señale solo será susceptible de recurso de reposición.
Art. 190. Deducción por valorización. En la sentencia que ordene reparar el

daño por ocupación de inmueble ajeno se deducirá del total de la
indemnización la suma que las partes hayan calculado como
valorización por el trabajo realizado, a menos que ya hubiera sido
pagada la mencionada contribución.
En esta clase de procesos, cuando se condenare a la entidad pública o a
una privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que valga la
parte ocupada del inmueble, la sentencia protocolizada y registrada
obrará como título traslaticio de dominio.
Art. 191. Transmisión de la propiedad. Si se tratare de ocupación

permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una entidad
pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago
de lo que valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada
obrará como título traslaticio de dominio.
Art. 192. Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las

entidades públicas. Cuando la sentencia imponga una condena que no
implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la
autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de
treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas
necesarias para su cumplimiento.
Las condenas impuestas a entidades públicas consistentes en el pago o
devolución de una suma de dinero serán cumplidas en un plazo
máximo de diez (10) meses, contados a partir de la fecha de la ejecutoria
de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá presentar la
solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.
Las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o
liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán
intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o
del auto, según lo previsto en este Código.
Cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y
contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el Juez o
Magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá
celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia
a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la audiencia,
se declarará desierto el recurso.
Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que
imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación,

sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para
hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta
cuando se presente la solicitud.
En asuntos de carácter laboral, cuando se condene al reintegro, si dentro
del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia
que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas
imputables al interesado, en adelante cesará la causación de
emolumentos de todo tipo.
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones
relacionadas con el reconocimiento y pago de créditos judicialmente
reconocidos acarreará las sanciones penales, disciplinarias, fiscales y
patrimoniales a que haya lugar.
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá
los oficios correspondientes.
Art. 193. Condenas en abstracto. Las condenas al pago de frutos, intereses,

mejoras, perjuicios y otros semejantes, impuestas en auto o sentencia,
cuando su cuantía no hubiere sido establecida en el proceso, se harán en
forma genérica, señalando las bases con arreglo a las cuales se hará la
liquidación incidental, en los términos previstos en este Código y en el
Código de Procedimiento Civil.
Cuando la condena se haga en abstracto se liquidará por incidente que
deberá promover el interesado, mediante escrito que contenga la
liquidación motivada y especificada de su cuantía, dentro de los sesenta
(60) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia o al de la fecha de la
notificación del auto de obedecimiento al superior, según fuere el caso.
Vencido dicho término caducará el derecho y el juez rechazará de plano
la liquidación extemporánea. Dicho auto es susceptible del recurso de
apelación.
Art. 194. Aportes al Fondo de Contingencias. Todas las entidades que

constituyan una sección del Presupuesto General de la Nación, deberán
efectuar una valoración de sus contingencias judiciales, en los términos
que defina el Gobierno Nacional, para todos los procesos judiciales que
se adelanten en su contra.
Con base en lo anterior, las mencionadas entidades deberán efectuar
aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las
normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones,
porcentajes, cuantías y plazos que determine el Ministerio de Hacienda
y Crédito Público con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones
dinerarias contenidas en providencias judiciales en firme.
Esta disposición también se aplicará a las entidades territoriales y
demás descentralizadas de todo orden obligadas al manejo presupuestal

de contingencias y sometidas a dicho régimen de conformidad con la
Ley 448 de 1998 y las disposiciones que la reglamenten.
Parágrafo transitorio. La presente disposición no se aplica de manera
inmediata a los procesos judiciales que a la fecha de la vigencia del
presente Código se adelantan en contra de las entidades públicas. La
valoración de su contingencia, el monto y las condiciones de los aportes
al Fondo de Contingencias, se hará teniendo en cuenta la disponibilidad
de recursos y de acuerdo con las condiciones y gradualidad definidos
en la reglamentación que para el efecto se expida.
No obstante lo anterior, en la medida en que una contingencia se
encuentre debidamente provisionada en el Fondo de Contingencias, y
se genere la obligación de pago de la condena, este se hará con base en
el procedimiento descrito en el artículo siguiente. Los procesos cuya
condena quede ejecutoriada antes de valorar la contingencia, se pagarán
directamente con cargo al presupuesto de la respectiva entidad, dentro
de los doce (12) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia,
previa la correspondiente solicitud de pago.
Las entidades priorizarán, dentro del marco de gasto del sector
correspondiente, los recursos para atender las condenas y para aportar
al Fondo de Contingencias según la valoración que se haya efectuado.
Propuesta normativa
§43. Diversas son las medidas que deben ser adoptadas en este tópico. La principal
innovación consiste en señalar los diversos tipos de sentencias que pueden ser
dictados en los procesos regidos por el nuevo Código. Si bien todas estas acciones
han sido ya intentadas al amparo del actual Código de Procedimiento Civil, la
incerteza en los efectos que dichas sentencias producen hace imperativo que se
regule esta vez. De esta forma, es establecen las menciones de las sentencias que
resuelven acciones anulatorias, acciones de condena y acciones meramente
declarativas.
En materia de nulidad de normas reglamentarias se propone establecer el
efecto general que estas producen en el ordenamiento jurídico, lo que ayudará a
hacer más eficiente el respectivo proceso, incentivando la concurrencia de diversos
intereses y evitando la incerteza de tener declaraciones de nulidad por un lado y
aplicaciones de la norma por otro. El problema del vacío reglamentario luego de la
declaración de nulidad se soluciona permitiendo al juez una vacatio en su
declaración de nulidad.
Respecto a las acciones de mera certeza se restringe su utilización a los casos
donde hay derechos subjetivos y en donde esas declaraciones son simples
extensiones en la ejecución de esos derechos. La práctica de hacer declaraciones
generales, con procesos en ausencia de correcto contradictorio debe ser desechada.

Por otro lado, en cuanto al cumplimiento voluntario del fallo y su ejecución
forzosa, se propone una nueva redacción del Art. 242, suprimiendo éste e
incorporando una norma nueva en la disposición especial prevista para la
regulación de los procesos contencioso-administrativos. En este sentido, se
proponen normas que apunten a lograr una mayor eficacia en el cumplimiento de
las resoluciones judiciales condenatorias en contra de la Administración del
Estado, pero no sólo referido al Fisco, sino a todas las personas jurídicas que
forman parte de aquella. Además, se propone la incorporación de plazos
determinados para el cumplimiento de la sentencia, sin perjuicio de permitir la
suspensión de la misma, por acuerdo de las partes, celebrado y aprobado por el
juez. Esto se ve complementado con medidas coactivas para el cumplimiento del
fallo, incorporando una obligación de imputación presupuestaria para cautelar el
pago efectivo de la deuda.
Por último, la disposición sugerida incorpora una modalidad especial de
ejecución de las sentencias que contengan obligaciones de hacer y no hacer,
superando la restricción material tradicional que existe en nuestro derecho en este
ámbito.

6. Sin perjuicio de los requisitos generales de la sentencia definitiva
establecidos en este Código, la sentencia en los procesos contencioso-
administrativos deberá contener, según sea el caso, las siguientes
menciones:
i) Cuando la acción ejercida persiga la anulación de un acto
administrativo particular, la sentencia deberá indicar claramente la
parte de éste declarada nula y las medidas acogidas para restablecer la
situación jurídica.
ii) En los casos en que la acción ejercida persiga la anulación de un
reglamento o de una parte de éste, la sentencia que la acoja indicará la
parte declarada nula y las medidas acogidas para restablecer la
respectiva situación jurídica. La anulación de dicha disposición
producirá efectos generales. Los efectos supresivos de la sentencia
comenzarán a regir al día siguiente de la publicación de un extracto de
la sentencia en el Diario Oficial. El juez, al momento de fijar el texto del
extracto y, previa audiencia de las partes, podrá prorrogar la entrada en
vigor de dichos efectos, lo que no podrá exceder de cien días contados
desde la publicación del extracto.
iii) Las sentencias firmes que anulen un precepto de un reglamento no

afectarán la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que
lo hayan aplicado con anterioridad a la publicación de la sentencia
anulatoria.
iv) Cuando la acción ejercida persiga la dictación de una norma jurídica
por parte de la Administración del Estado o la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer un plazo para
que se cumpla efectivamente el fallo.
v) En el caso de que la sentencia imponga a un órgano de la
Administración del Estado la dictación de una norma jurídica, los
tribunales no podrán determinar la redacción precisa de ésta, ni
determinar el contenido discrecional de los actos anulados.
vi) En aquellos casos en que la acción ejercida haya tenido por objeto la
mera declaración de certeza de una situación jurídica particular, el juez
deberá indicar con claridad la declaración y la forma que ella se
relaciona con un derecho subjetivo de la parte demandante. No podrán
realizarse declaraciones que sólo afecten intereses legítimos. Las
declaraciones realizadas en la sentencia no podrán oponerse a terceros
que no han sido parte de la litis.
7. Las sentencias definitivas y aquellas interlocutorias que condenen al
Fisco o a otra persona jurídica de derecho público que forme parte del
Estado a cualquier prestación, se sujetaran a las reglas generales
dispuestas en este Código, con las adiciones siguientes:
i) Las sentencias deberán cumplirse dentro del plazo de 15 días desde
que se encuentre firme o ejecutoriada, mediante la dictación de un
decreto o resolución en la que se dispongan las medidas necesarias
para el cumplimiento de lo resuelto por el tribunal.
ii) El cumplimiento del decreto deberá hacerse efectivo dentro del plazo
de 45 días, contados desde de la dictación del decreto o resolución, o si
hubiere acuerdo de las partes, por un plazo mayor, el que no podrá
exceder de 2 años, contados desde que la sentencia se encuentra firme.
Con todo, el acuerdo deberá ser aprobado por el juez de la causa.
iii) Una vez vencido el plazo para la dictación del decreto o resolución a
que se refiere el numeral anterior, si éste no ha sido dictado o se dictó,
pero no se ha hecho efectivo total o parcialmente, procederá, a instancia
de parte, ante el mismo tribunal que dictó la sentencia, la ejecución de la
misma.
iv) Si la sentencia condenatoria hubiere resuelto el pago de una suma
liquida de dinero por un órgano de la Administración del Estado
distinta del Fisco, el juez ordenará al funcionario público
correspondiente, bajo el apercibimiento respectivo, incorporar dicha
cantidad en el presupuesto vigente de aquél. Si no existiere provisión de
fondos suficientes en el presupuesto vigente, a solicitud de éste, previa
certificación del tribunal, se incluirá dicho pago en el siguiente

presupuesto anual o en el subsiguiente, dependiendo del monto de la
condena pecuniaria.
v) Si la sentencia dispusiere la realización de un hecho o una actividad
del Fisco o de los órganos que integran la Administración del Estado, el
juez podrá ejecutar la sentencia por sus propios medios, si los
dispusiere, o requerir a un funcionario del mismo órgano o de otro, para
que colabore en la ejecución de dicha sentencia.
vi) En caso que la sentencia condene al Fisco o a un órgano de la
Administración del Estado a prestaciones de carácter pecuniario, el
decreto o resolución de pago deberá disponer que se incluya en el pago
el reajuste e intereses que haya determinado la sentencia y que se
devenguen hasta la fecha de pago efectivo. En aquellos casos en que la
sentencia no hubiese dispuesto el pago de reajuste y siempre que la
cantidad ordenada pagar no se solucione dentro de 45 días
establecidos, dicha cantidad se reajustará en conformidad con la
variación que haya experimentado el Índice de Precios al Consumidor
entre el mes anterior a aquel en que quedó ejecutoriada la sentencia y el
mes anterior al del pago efectivo, más el interés corriente para
operaciones de crédito no reajustables de corto plazo.

III. Síntesis de propuesta normativa
Art. 454. Los juicios en que tenga interés el Estado, a través de cualquiera de
sus personas jurídicas de derecho público, cuyo conocimiento corresponda a
los tribunales ordinarios, se substanciarán con arreglo a las normas de este
Código, salvo las modificaciones que en los siguientes numerales se expresan:
1. Podrán impetrar la protección judicial todas las personas que tengan
comprometido un derecho subjetivo o un interés legítimo, sea como parte
directa o como tercero coadyuvante o adhesivo. En casos de concurrencia
masiva de terceros podrá el juez declarar admisible la participación de aquellos
que representen los intereses más próximos a la controversia
2. Si el acto administrativo impugnado fuese uno de carácter reglamentario, el
juez ordenará siempre la comunicación de la demanda a todos los posibles
interesados en la forma prescrita en el artículo 97 de este Código.
3. Sin perjuicio de las medidas cautelares conservativas e innovativas
establecidas en los Art. 182 y 189 de este Código, el tribunal podrá decretar
especialmente la medida cautelar de suspensión de los efectos del acto
administrativo impugnado, en todos aquellos casos en que su ejecución o
cumplimiento pudiera irrogar un perjuicio grave, y siempre que existan
antecedentes fundados de la irregularidad de la actuación administrativa o la
titularidad del derecho o interés que se reclama.
4. Para el otorgamiento o denegación de las medidas cautelares, el juez deberá
evaluar siempre el compromiso de los intereses públicos involucrados,
ponderándolos con los derechos e intereses de los particulares afectados por el
acto administrativo.
5. Para los efectos de la fijación del monto de la caución dispuesta en el Art. 177
de este Código, el juez deberá considerar preferentemente los derechos e
intereses públicos comprometidos y los fundamentos de la medida solicitada,
antes que los posibles perjuicios que la medida cautelar pueda ocasionar.
6. Sin perjuicio de los requisitos generales de la sentencia definitiva
establecidos en este Código, la sentencia en los procesos contencioso-
administrativos deberá contener, según sea el caso, las siguientes menciones:
i) Cuando la acción ejercida persiga la anulación de un acto administrativo
particular, la sentencia deberá indicar claramente la parte de éste declarado
nulo y las medidas acogidas para restablecer la situación jurídica.
ii) En los casos en que la acción ejercida persiga la anulación de un reglamento
o de una parte de éste, la sentencia que la acoja indicará la parte declarada nula
y las medidas acogidas para restablecer la respectiva situación jurídica. La
anulación de dicha disposición producirá efectos generales. Los efectos
supresivos de la sentencia comenzarán a regir al día siguiente de la publicación
de un extracto de la sentencia en el Diario Oficial. El juez, al momento de fijar el

texto del extracto y, previa audiencia de las partes, podrá prorrogar la entrada
en vigor de dichos efectos, lo que no podrá exceder de cien días contados desde
la publicación del extracto.
iii) Las sentencias firmes que anulen un precepto de un reglamento no
afectarán la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo
hayan aplicado con anterioridad a la publicación de la sentencia anulatoria.
iv) Cuando la acción ejercida persiga la dictación de una norma jurídica por
parte de la Administración del Estado o la práctica de una actuación
jurídicamente obligatoria, la sentencia podrá establecer un plazo para que se
cumpla efectivamente el fallo.
v) En el caso de que la sentencia imponga a un órgano de la Administración del
Estado la dictación de una norma jurídica, los tribunales no podrán determinar
la redacción precisa de ésta, ni determinar el contenido discrecional de los actos
anulados.
vi) En aquellos casos en que la acción ejercida haya tenido por objeto la mera
declaración de certeza de una situación jurídica particular, el juez deberá
indicar con claridad la declaración y la forma que ella se relaciona con un
derecho subjetivo de la parte demandante. No podrán realizarse declaraciones
que sólo afecten intereses legítimos. Las declaraciones realizadas en la
sentencia no podrán oponerse a terceros que no han sido parte de la litis.
7. Las sentencias definitivas y aquellas interlocutorias que condenen al Fisco o a
otra persona jurídica de derecho público que forme parte del Estado a
cualquier prestación, se sujetaran a las reglas generales dispuestas en este
Código, con las adiciones siguientes:
i) Las sentencias deberán cumplirse dentro del plazo de 15 días desde que se
encuentre firme o ejecutoriada, mediante la dictación de un decreto o
resolución en la que se dispongan las medidas necesarias para el cumplimiento
de lo resuelto por el tribunal.
ii) El cumplimiento del decreto deberá hacerse efectivo dentro del plazo de 45
días, contados desde de la dictación del decreto o resolución, o si hubiere
acuerdo de las partes, por un plazo mayor, el que no podrá exceder de 2 años,
contados desde que la sentencia se encuentra firme. Con todo, el acuerdo
deberá ser aprobado por el juez de la causa.
iii) Una vez vencido el plazo para la dictación del decreto o resolución a que se
refiere el numeral anterior, si éste no ha sido dictado o se dictó, pero no se ha
hecho efectivo total o parcialmente, procederá, a instancia de parte, ante el
mismo tribunal que dictó la sentencia, la ejecución de la misma.
iv) Si la sentencia condenatoria hubiere resuelto el pago de una suma liquida
de dinero por un órgano de la Administración del Estado distinta del Fisco, el
juez ordenará al funcionario público correspondiente, bajo el apercibimiento
respectivo, incorporar dicha cantidad en el presupuesto vigente de aquél. Si no
existiere provisión de fondos suficientes en el presupuesto vigente, a solicitud
de éste, previa certificación del tribunal, se incluirá dicho pago en el siguiente

presupuesto anual o en el subsiguiente, dependiendo del monto de la condena
pecuniaria.
v) Si la sentencia dispusiere la realización de un hecho o una actividad del Fisco
o de los órganos que integran la Administración del Estado, el juez podrá
ejecutar la sentencia por sus propios medios, si los dispusiere, o requerir a un
funcionario del mismo órgano o de otro, para que colabore en la ejecución de
dicha sentencia.
vi) En caso que la sentencia condene al Fisco o a un órgano de la
Administración del Estado a prestaciones de carácter pecuniario, el decreto o
resolución de pago deberá disponer que se incluya en el pago el reajuste e
intereses que haya determinado la sentencia y que se devenguen hasta la fecha
de pago efectivo. En aquellos casos en que la sentencia no hubiese dispuesto el
pago de reajuste y siempre que la cantidad ordenada pagar no se solucione
dentro de 45 días establecidos, dicha cantidad se reajustará en conformidad
con la variación que haya experimentado el Índice de Precios al Consumidor
entre el mes anterior a aquel en que quedó ejecutoriada la sentencia y el mes
anterior al del pago efectivo, más el interés corriente para operaciones de
crédito no reajustables de corto plazo.

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Prof. Juan Carlos Ferrada Bórquez

Prof. Raúl Letelier Wartenberg

Valparaíso-Santiago de Chile, junio 2014

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 1

de 2012, por mensaje del Presidente de la República Nº 432-359, enviado a la H. Cámara de

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 2

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 3

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 4

§5. En lo referente al Derecho Comparado, se utilizarán las siguientes

VwGO Verwaltungsgerichtsordnung. Ley de la Justicia Administrativa

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 5

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 6

A. Legitimación activa e intervención de partes y terceros en la

Especialidad del problema

§6. La tutela judicial o el derecho a la acción se ha entendido como un derecho a la

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 7

Regulación en el proyecto de Código Procesal Civil

§7. En el Libro I, Título I del proyecto de Código Procesal Civil se dispone lo

Artículo 1º. Tutela jurisdiccional. Toda persona tiene derecho a recabar de

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 8

Artículo 17 incisos 1° y 6°. Capacidad Procesal. Pueden comparecer en el

Como se puede observar, estas disposiciones centran la tutela jurisdiccional

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 9

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 10

§8. Sin embargo debe observarse que, a propósito de la regulación de la

Artículo 38º. Intervención adhesiva. Se autorizará la intervención como

Esta redacción, creemos, debe entenderse necesariamente como una

Lo anterior se traduce en que para ejercer la acción de impugnación o la

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 11

Art. 42. Acción impugnatoria y de condena.

Ahora bien, no obstante lo anterior, si bien estas normas hablan de derechos

Art. 65. Invitación de terceros interesados.

14Blanke, Hermann-Josef. “La legitimación procesal –ilustrado en el derecho alemán y comparado

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 12

Como puede percibirse, la legislación alemana entiende bien que la

§10. España. En el ordenamiento español existe, en general, un sistema de

Lo anterior, en el ámbito de la justicia administrativa, se expresa en el

Art. 19. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 13

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 14

§11. Italia. En el derecho italiano, al igual que en el derecho español, se establece

Este concepto de “interés legítimo”, de larga data en el Derecho

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 15

Art. 7.1. Sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie,

Con respecto a la intervención de terceros, la regulación italiana es también

Art. 28. Intervento.

Art. 108. Casi di opposizione di terzo

En general estas disposiciones dan la señal de que la legislación italiana

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 16

§12. Costa Rica. En el caso de Costa Rica, la Constitución Política dispone lo

Art. 49. Establécese la jurisdicción contencioso-administrativa como

En este contexto, el CPCACos, establece en el artículo 10, dentro del Título

Art. 10. Estarán legitimados para demandar:

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 17

Como se puede observar, en la legislación costarricense existe una

Como puede observarse, el ordenamiento costarricense amplia totalmente el

§13. Colombia. En el derecho colombiano, la norma de partida es el artículo 87 de

Esta disposición es complementada por lo dispuesto en el artículo 88 y 89

Hacia un moderno y eficaz Juicio de Hacienda │ 18

Por su parte, el CPACol dispone una regulación detallada en materia de

Art. 144. Protección de los derechos e intereses colectivos. Cualquier persona