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territorial rural
el cambio económico
desde el interior del país
2a. Edición
Georg Birbaumer
con la colaboración de Hugo Halley Merlo,
Henry Moriya y Víctor Argüello
Autor:
Georg Birbaumer
Colaboradores:
Hugo Halley Merlo
Henry Moriya
Víctor Argüello
El libro muestra que la dotación y valor de los recursos potencialmente activables y articulables
con que cuenta el interior del País, permiten pensar en escenarios diferentes a corto y mediano
plazo, caracterizados por un crecimiento económico con mayor equidad. Este, en base a la apli-
cación de principios orientadores como plataforma de un proceso de adecuación y moderniza-
ción estructural que pudiera impulsar la transición de una ruralidad inestable y divivida por la
desigualdad, hacia un desarrollo rural integrado. Los principios orientadores para impulsar el
progreso económico y social con equidad son:
1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una
sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, encausándola definitivamente en
su función esencial: la promoción del bien común y de buenas costumbres.
4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que re-
giones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La
reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de
soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destrezas
que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e impulso
de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas locales, na-
cionales e internacionales deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural.
6
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
El texto de este libro ofrece conceptualizaciones, estrategias y modelos que provienen entre
otros de una larga experiencia práctica conjunta ante el Ministerio de Agricultura y Ganadería
del Paraguay y la Cooperación Técnica Alemana, que ha mostrado un impacto económico y
social sorprendente en la Región Oriental del país, con retornos de hasta cinco unidades mo-
netarias por cada unidad monetaria invertida en el desarrollo económico rural, y que pueden
ser imitadas con alta probabilidad de éxtito en otras localidades y regiones.
Finalmente, no podemos dejar de referirnos aquí a una singularidad socio productiva clave de
la ruralidad paraguaya, la Agricultura Familiar Campesina, segmento que constituye, a mas de
su ponderación productiva, un reservorio inestimable de valores tradicionales culturales, entre
los que sobresalen la solidaridad y el sentido de pertenencia a una raíz común.
Este libro es una segunda edición de la primera versión con el mismo título Gerencia de desa-
rrollo territorial rural que se ha lanzado al inicio del año 2008, agotándose los 1.000 ejemplares
en menos de un año. A raíz de la continua demanda de parte de universidades, municipios,
gobernaciones y instituciones públicas y privadas prestadores de servicios al sector rural, se ha
procedido a la impresión de una segunda edición, donde se amplió y actualizó parte del texto
anterior: El Capítulo 1 fue ampliado con un texto en relación a la “teoría de la dependencia” y a
la reciente crisis financiera global. El Capítulo 2 consta de actualizaciones de cuadros y figuras
sobre ética y desarrollo, e incluye datos recientes proveídos del Censo Agropecuario 2008 con-
cerniente a la estructura de tenencia de la tierra en el Paraguay. En el Capítulo 3 fue insertado
un parágrafo sobre el “Sistema Integrado de Gestión para el Desarrollo Agropecuario y Rural
–SIGEST” con comentarios pertinentes. El Capítulo 5 (Desarrollo económico territorial rural)
fue ampliado con consideraciones especiales sobre reforma agraria, como elemento crucial
para el desarrollo económico y el bienestar rural.
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INDICE
AGRADECIMIENTO....................................................................................................................14
INTRODUCCIÓN.........................................................................................................................16
1 EL PROCESO DE DESARROLLO..................................................................................21
1.1 El nacimiento del término desarrollo......................................................................................... 21
1.2 La aparición del término desarrollo en la ciencia social.......................................................... 22
1.3 El primer vínculo con la economía............................................................................................. 23
1.4 La contrapropuesta neo – marxista: la teoría de la dependencia............................................ 24
1.5 La inflación conceptual................................................................................................................ 25
1.6 El segundo vínculo con la economía.......................................................................................... 28
1.7 El capitalismo sin fronteras . ....................................................................................................... 30
1.8 Desarrollo y globalización............................................................................................................ 33
1.9 La decadencia de las modernas teorías de desarrollo............................................................... 36
1.10 Una definición sobre el término “desarrollo”............................................................................ 36
2 EL SUBDESARROLLO....................................................................................................41
2.1 El concepto de “subdesarrollo”.................................................................................................... 42
2.2 Las causas del subdesarrollo en América Latina....................................................................... 44
2.2.1 El relativismo normativo o la informalidad institucional........................................................ 44
2.2.2 La poca idoneidad moral e intelectual ...................................................................................... 47
El Sistema Ético............................................................................................................................. 47
La corrupción................................................................................................................................ 49
2.2.3 La dependencia estructural.......................................................................................................... 54
2.2.4 La promoción del desarrollo industrial antes que del desarrollo rural.................................. 55
2.2.5 La estructura inequitativa de la tenencia de la tierra................................................................ 58
2.2.6 La limitada competencia profesional de los recursos humanos............................................. 61
2.3 Conclusiones referentes a las causas del subdesarrollo............................................................ 66
9
3.7 El marco estratégico agrario y el SIGEST.................................................................................. 83
3.7.1 El SIGEST....................................................................................................................................... 85
3.7.2 En torno al Marco Estratégico Agrario 2009 - 2018 . ................................................................. 95
10
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
ANEXO I:
LA PLANIFICACION DEL ORDENAMIENTO TERRITORIAL MUNICIPAL.......................215
1. Concepto......................................................................................................................................215
2. Modelo general y estructura de gestión para un plan de ordenamiento
territorial municipal....................................................................................................................215
3. Diagnóstico..................................................................................................................................218
4. Análisis del sistema territorial municipal................................................................................219
5. Evaluación integral del territorio..............................................................................................221
6. Prospectiva territorial.................................................................................................................223
7. Propuesta del plan.......................................................................................................................225
ANEXO II:
CADENAS PRODUCTIVAS IMPLEMENTADAS O FORTALECIDAS
EN EL MARCO DE LA COOPERACION TECNICA ALEMANA............................................227
1. La cadena té de Cedrón Paraguay.............................................................................................227
2. La cadena de madera y muebles certificados con FSC*.........................................................229
3. La cadena alcohol carburante/azúcar orgánico.......................................................................230
4. La cadena de jugos de frutas......................................................................................................236
5. La cadena de la seda....................................................................................................................238
6. La cadena de algodón/textil/confecciones orgánicas.............................................................240
7. La cadena de azúcar orgánico....................................................................................................242
8. Las cadenas hortigranjeras.........................................................................................................244
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Lista de Cuadros
Cuadro Nº 1 Correlación entre bajos niveles de ingreso per cápita y altos niveles de corrupción.. Correlación entre baj
Cuadro Nº 2 Los países menos corruptos y más corruptos del mundo. Años 1998 y 2008.. Los países menos corruptos
Cuadro Nº 3 La lenta mejora del Índice de Corrupción Percibido (ICP) en el Paraguay.. La lenta mejora del Índice de
Cuadro Nº 4 Distribución del ingreso, de la tierra y ingreso per cápita en países selectos de Amé. -Distribución del ing
rica Latina y Europa.
Cuadro Nº 5 Sector agrario: estructura institucional.. Sector agrario: estructura institucional.
Cuadro Nº 4 Cantidad de trabajadores (permanentes y temporales) por tamaño de explotación.. Cantidad de trabajad
Cuadro Nº 6 Plan Participativo de Desarrollo Municipal de San Pedro: Diagnóstico.. Plan Participativo de Desarrollo
Cuadro Nº 7 Plan Estratégico de Desarrollo del Distrito de Santo Domingo, Perú, 2000 a 2005.. Plan Estratégico de D
Cuadro Nº 8 Plan Operativo Estratégico Municipal 2007 de J. Eulogio Estigarribia . Plan Operativo Estratégico Munic
Cuadro Nº 9 Principales indicadores referente al desarrollo económico rural en el Departamento . Principales indicado
de Caazapá. Resultados de encuestas 2004, 2005 y 2007.
Cuadro N° 10 Cantidad de trabajadores permanentes y temporales por estratos de explotaciones.. Cantidad de trabajad
Cuadro N° 11 Desigualdad y concentración en la distribución de la tierra.. Desigualdad y concentración en la distribuc
Cuadro N° 12 Superficie ocupada por estratos de tamaño total del país, per. 1981 al 2008.. Superficie ocupada por estra
Cuadro N° 13 Número de explotaciones agrarias total país, período 1981 al 2008.. Número de explotaciones agrarias to
Cuadro Nº 14 Diferencia del ingreso familiar por la inclusión de familias campesinas en cadenas . Diferencia del ingre
productivas. Año agrícola 2006/2007, Dep. de Concepción, Guairá y Caazapá.
Cuadro Nº 15 Área bajo siembra directa en diferentes países del mundo, 2004/05. . Área bajo siembra directa en diferen
Cuadro Nº 16 Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que practican AC . Rendimiento de los
durante más de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola 2004/2005.
Cuadro Nº 17 Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que practican . Rendimiento de los
AC en un lapso menor de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola
2004/2005.
Cuadro Nº 18 Rendimientos de rubros agrícolas antes y después de la aplicación de la AC, y ahorro . Rendimientos de ru
de mano de obra en porcentaje, año agrícola 2006/2007.
Cuadro Nº 19 Comparación del ingreso familiar entre fincas que practican AC y pequeñas propie. -Comparación del in
dades que no han adoptado todavía esta tecnología, Departamentos de Concepción,
Guairá y Caazapá, años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007.
Cuadro Nº 20 Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agroforestal que contempla 600 árboles y . Rentabilidad de 1 h
una producción agrícola durante los 6 primeros años.
Cuadro Nº 21 Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agrofrutiforestal con naranja.. Rentabilidad de 1 hectárea de un
Cuadro Nº 22 Rentabilidad de 1 hectárea de un sistema agrofrutiforestal con pomelo.. Rentabilidad de 1 hectárea de un
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Lista de Figuras
Figura Nº 1 Estado de Derecho e Institucionalidad.. Estado de Derecho e Institucionalidad.
Figura Nº 2 América Latina y Los Estados Unidos: Incidencia de la pobreza y la indigencia.. América Latina y L
Figura Nº 3 La impresión de credibilidad y los resultados económicos van unidos.. La impresión de credibilida
Figura Nº 4 Modelo genérico de un sistema de gerencia del desarrollo territorial dep. y munic.. Modelo genéric
Figura Nº 5 Modelo de un sistema de gerencia para el desarrollo departamental integral.. Modelo de un sistem
Figura Nº 6 Modelo de un sistema de gerencia del desarrollo económico departamental.. Modelo de un sistema
Figura Nº 7 Modelo de gerencia de desarrollo municipal integral.. Modelo de gerencia de desarrollo municipal
Figura Nº 8 Esquema de un Sistema Nacional de Gerencia del Desarrollo.. Esquema de un Sistema Nacional de
Figura Nº 9 SIGEST, diagrama general.. SIGEST, diagrama general.
Figura Nº 10 SIGEST, nivel nacional.. SIGEST, nivel nacional.
Figura Nº 11 SIGEST, nivel departamental.. SIGEST, nivel departamental.
Figura Nº 12 SIGEST, nivel municipal.. SIGEST, nivel municipal.
Figura Nº 13 Contenido básico del Marco Estratégico Básico.. Contenido básico del Marco Estratégico Básico.
Figura Nº 14 Sugerencia para un Sistema Nacional de Planificación del Desarrollo Territorial.. Sugerencia para u
Figura Nº 15 La visión de la población del Departamento de Caazapá para el año 2013.. La visión de la població
Figura Nº 16 Conceptos para la focalización del gasto público a nivel municipal y departamental.. Conceptos pa
Figura Nº 17 Algunos criterios para la focalización del “gasto público”.. Algunos criterios para la focalización del
Figura Nº 18 El presupuesto departamental – procedimientos.. El presupuesto departamental – procedimientos.
Figura Nº 19 Composición y alcance de un sistema productivo territorial.. Composición y alcance de un sistema
Figura N° 21: Censo Agropecuario Nacional 2008. Financiamiento Institucional. Cobertura y Fuentes.
Figura N° 22: Censo Agropecuario Nacional 2008. .Asistencia técnica. Cobertura y Fuentes.
Figura Nº 23 Cantidad de trabajadores permanentes y temporales.. Cantidad de trabajadores permanentes y tem
Figura Nº 24 Cadenas productivas: visualización en forma de “mapa”.. Cadenas productivas: visualización en for
Figura Nº 25 Cadenas productivas: 3 funciones centrales, sub-funciones y un sin número de actores . Cadenas prod
Figura Nº 26 Cadenas productivas: vistas como un sistema de conocimiento. . Cadenas productivas: vistas como
Figura Nº 27 Visualización secuencial de eslabones de una cadena productiva. . Visualización secuencial de esla
Figura Nº 28 La gerencia o liderazgo: elemento central para la implementación y el mejoramiento . La gerencia o
del funcionamiento de cadenas productivas.
Figura Nº 29 Fase de fortalecimiento de una cadena: El caso de la cadena “Jugo de Cítricos”, Dpto. . Fase de fortal
de Caazapá. Año 2003.
Figura Nº 30 Fase de pleno funcionamiento de la cadena: el caso de “jugo de cítricos”, Dpto. de . Fase de pleno
Caazapá. Año 2007.
Figura Nº 31 Evolución del rendimiento de algodón en la región oriental del Paraguay,1990– 2004.. Evolución del
Figura Nº 32 Expansión del área bajo siembra directa en Estados Unidos y países del MERCOSUR . Expansión d
(Brasil, Uruguay, Argentina y Paraguay), millones de hectáreas.
Figura Nº 33 Comparación de la rentabilidad/año (en USD) de 1 hectárea con sistema de produc. -Comparación
ción tradicional y 1 hectárea con AC.
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AGRADECIMIENTO
Este es un libro que tiene su base en la propia realidad: en los tiempos de conversación con
carpinteros, con empresarios, con los campesinos del último rincón y del primer rincón;
con los miembros de asociaciones de criadores de ganado de raza y con los campesinos sin
tierra y sin ganado. Se fundamenta en el saber cultivar la tierra con el olfato del sembrador,
en el aroma fresco de la tierra y en el sudor de los bueyes atrás del arado; en observar y
valorar las técnicas ancestrales de la raza guaraní en plantar sin arar; en la práctica de
promover esta sabiduría como si fuese un invento del Primer Mundo en otros países de
América Latina; y en la experiencia juvenil de ordeñar las vacas en horas tempranas antes
de ir a la escuela.
Les agradezco a todos aquellos que supieron enseñarme a trabajar con espacios mínimos
de descanso y con dedicación a los demás. Y especialmente a aquellos que me enseñaron
a comprender y querer a la gente. La mayoría de ellos están aquí en el Paraguay. Algunos
de ellos son buenos políticos.
Por ello, me permito citar en Paraguay a: Henry Moriya, Víctor Arguello, Pedro Fernández,
Doria Baranda, Carmen Galdona, Miguel Angel Florentín, Ronaldo Dietze, Oscar Meza,
Reinaldo Martínez, Juan Carlos Scavone, Anselmo Riveros, Felipe Soria, Fidelino Samudio
(+) Angel Solíz, Rúben Rolón, Gustavo Ruíz Díaz, Luís Alberto Álvarez (+), Juan Molinas,
los hermanos Enríque y César Rodríguez, Pedro Willi, Cándido Vera Bejarano, Héctor
Fariña, Vicente Ferreira, Manuel Morel, Fabio Vega, Ken Moriya y Margin Meza, María
Esther Díaz, Patricia Pastore e Irene Ocampos. A Rosa María Estigarribia por la revisión
ortográfica del texto, y a Hugo Halley Merlo, mis agradecimientos por la revisión del con-
tenido científico académico del texto, y por las sugerencias y observaciones recibidas.
14
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
En otros países, una importante participación en el contenido de este libro (aunque sin
contribución directa) corresponde a Julio Santos (Argentina), Wilson Otero Beltran (Co-
lombia), Ademir Calegari y Nilson Holanda Malaqueta (+) (Brasil).
Finalmente agradezco a mi esposa Judith por aceptar con ternura a una persona con un
nivel de desarrollo menor al que ella soñaba, de un hombre proveniente de un país desa-
rrollado, y por enseñarme que en el medio del subdesarrollo económico y social pleno hay
miles de personas que del punto de vista cultural, intelectual y humano, son mucho más
desarrollados de lo que uno espera.
EL AUTOR
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INTRODUCCIÓN
Haber asesorado a gobiernos de América Latina en sus esfuerzos por impulsar el desarrollo
territorial rural y logrado impactos socioeconómicos y ambientales importantes en un lapso
relativamente corto, hace que el autor y sus colaboradores quieran con este libro transmitir a
gobernantes, políticos, funcionarios públicos, empresarios y estudiantes sus experiencias sobre
la gestión del desarrollo. Una de estas experiencias sobre el desarrollo revela que solamente las
estrategias de desarrollo que promuevan de forma simultánea el desarrollo institucional y la
transformación productiva pueden contribuir efectivamente a la superación de la pobreza. El
desarrollo institucional y la transformación productiva se condicionan mutuamente y ambos
son necesarios para lograr el mejoramiento económico y social en territorios rurales. Por esta
razón dos capítulos de este libro abordan aspectos de desarrollo institucional, y un capítulo
trata aspectos de desarrollo económico y transformación productiva.
Otra experiencia apunta a los necesarios vínculos rurales-urbanos para el desarrollo te-
rritorial. La implementación y fomento de cadenas productivas requiere la inclusión de
núcleos urbanos con los cuales se debe tener enlaces funcionales en aspectos tanto pro-
ductivos como sociales. Los grandes centros urbanos no siempre son relevantes para el
desarrollo económico de una nación, pero sí, ciudades del “interior” como bases de los
famosos “nuevos distritos industrializados” o “clusters”, que ilustran procesos de desarro-
llo innovadores de pequeñas y medianas empresas; de pequeños productores agrícolas y
artesanos, aprovechando las ventajas de costos y flexibilidad laboral que dicha condición
permite. Luego, estas unidades de producción adquieren competitividad internacional sin
necesidad de involucrar a las grandes ciudades, contrastando el modelo tradicional “for-
dista”, de la gran industria de producción en masa ubicada en grandes centros urbanos.
16
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
17
de este libro pretende ser una guía para gobernantes, políticos, empresarios y funcionarios
técnicos del interior del país para que ellos puedan impulsar un cambio económico y social
desde allí. “No hay nación que valga sin interior que sirva”.
Los Capítulos 1 y 2 de este libro tienen como base una amplia revisión bibliográfica y re-
fleja un resumen de la misma. Se refieren a conceptos sobre el desarrollo y a experiencias
y resultados obtenidos con los esfuerzos realizados por entidades científicas y de coopera-
ción para impulsar el desarrollo económico, social y humano durante las últimas cinco dé-
cadas de desarrollo en el mundo. Además, resaltan las principales causas del subdesarrollo
en América Latina de punto de vista del autor, a saber:
La dependencia estructural.
La promoción de la apertura a los mercados externos antes que la protección de los merca-
dos internos.
Los demás capítulos reflejan la experiencia práctica del autor y sus colaboradores en el
Paraguay; realizando en el Capítulo 3 una descripción de algunos modelos estratégicos de
gerencia de desarrollo territorial capaces de impulsar positivamente un proceso de cambio
de índole económico, social y humano a nivel subnacional. Se da atención especial al desa-
rrollo económico departamental y municipal y a la relación de los modelos de gerencia de
desarrollo con la gerencia de cadenas productivas que se presenta en el Capítulo 5.
18
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
El Capítulo 4 presenta los principales instrumentos de la gerencia del desarrollo rural, mas
específicamente a la planificación del desarrollo territorial, la presupuestación, la coordinación
de la ejecución de planes y proyectos y el monitoreo y evaluación del proceso de desarrollo
departamental y municipal.
Como este libro pretende orientar a gobernantes, funcionarios públicos y políticos, se mencio-
nan referencias bibliográficas solamente donde es necesario, pero no se presenta la bibliografía
en extenso.
La principal intención de este libro es transferir destreza y pasión para un trabajo más efectivo
y eficiente, orientado a lograr el bienestar de todos los ciudadanos de una nación.
19
1
20
EL PROCESO DE DESARROLLO 1
Antes de analizar el texto de éste y de los siguientes capítulos, conviene aclarar a los lec-
tores el término “desarrollo”. Una palabra que surgió en el siglo ‘18, llegó al auge de su
popularidad durante las últimas cuatro décadas del siglo ‘20, y al iniciarse el siglo ‘21, se
ve envuelta con un aura de decadencia y desencantamiento, lo que propicia también una
confusión entre las organizaciones y burocracias internacionales que han dado al término
de “desarrollo” las mas variadas facetas de interpretación ¿Es desarrollo progreso? ¿Es de-
sarrollo una palabra que expresa la suma de aspiraciones virtuosas de la humanidad? ¿Es
desarrollo bienestar? ¿O es desarrollo la palabra mágica con la cual podrían resolverse los
problemas que nos rodean o por lo menos, que nos llevan a la solución de algunos de ellos?
¿O es desarrollo simplemente un mito conservador, reaccionario?
Tantas interrogantes en torno a una palabra con la cual estamos confrontados diariamente
y que además es tema central de este libro, requieren de esclarecimiento, razón por la
cual intentaremos en el primer capítulo, examinar el término “desarrollo” bajo la luz de la
ciencia social e histórica, para una mejor comprensión del concepto. Al final del capítulo
se presenta una definición referente al término de desarrollo, que como muchas otras defi-
niciones, no es totalmente errada, pero tampoco reclama validez universal.
21
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Después de Marx se inició una fase de silencio sobre el concepto de “desarrollo” con
noción positiva, siendo reemplazado por conceptos con noción negativa, beligerante y
racista. Recién después de la Segunda Guerra Mundial, en el discurso inaugural como
presidente de los Estados Unidos el 20 de Enero de 1949, Harry S. Truman hizo renacer
con fuerza la palabra “desarrollo”, adoptando una percepción de “desarrollo” similar a la
de Marx, pero con ideología política distinta. Al mismo tiempo, el Presidente dio luz en su
discurso a otra palabra cargada de injusticia, ambigüedad y prejuicio, que analizaremos en
el próximo capítulo: la de “subdesarrollo”.
22
EL PROCESO DE DESARROLLO
“Nosotros tenemos que apuntar hacia un nuevo programa que posibilite a áreas subdesa-
rrolladas aprovecharse de los beneficios de los avances científicos y del proceso industrial.
El imperialismo y el colonialismo no tienen lugar en nuestros planes. Lo que buscamos es
un programa de desarrollo basado en los conceptos de un intercambio comercial equita-
tivo, técnico y democrático”.
Con cierto cinismo podrán afirmar algunos, que Truman cambió la función de acelerador
del desarrollo, el primum movens de Marx que era el proletariado, por capital y expertos.
Otros no menos cínicos podrán interpretar el discurso como el inicio, en teoría y práctica,
de una versión moderna de la injusticia social.
La obra tremendamente influyente de Walter Rostov, “Las Etapas del Crecimiento Económico:
Un Manifiesto No-Comunista” (1960), caracteriza muy bien el pensamiento dominante de la
época. Desarrollo para él, es la maduración desde una etapa calificada de sociedad tradicional,
pasando a la etapa de precondición para el despegue, que lleva a la sociedad de despegue y ésta
se transforma en una sociedad en camino de maduración que a su vez desemboca finalmente
en lo deseado: una sociedad moderna de consumo masivo. Asume así que la sola variable de
crecimiento económico puede caracterizar sociedades distintas (lo relatado es lógicamente un
resumen muy simplificado para reflejar el espíritu predominante de ese tiempo). Aunque pre-
senta partes hasta hoy altamente visionarias, a 40 años de su publicación la obra parece más
bien del género ciencia-ficción que de ciencia social y económica.
23
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
De acuerdo con esta teoría de modernización es una cuestión de tiempo que la brecha entre
países pobres y ricos (o sociedades tradicionales y modernas) se reduzca en la medida que éstos
se acerquen a la etapa de maduración y consumo masivo (de corte occidental capitalista). Sin
embargo, la práctica durante los últimos cincuenta años no ha confirmado la validez de esta
teoría: la mayoría de las naciones que lograron despegar desembocaron en la pobreza masiva.
El trabajo de Rostov surge como una prescripción para la modernización de todas las socie-
dades, inclusive a aquellas consideradas de atrasadas, subdesarrolladas o en vía de desarrollo.
Al mismo tiempo, la dimensión ideológica es claro: reflecta la preferencia hacía el modelo
occidental capitalista para el logro de la modernización universal y al mismo tiempo, como
anticuerpo de contaminación contra el avance de las ideologías socialistas y comunistas en
época de post guerra mundial o guerra fría entre Rusia y Estados Unidos. A consecuencia
de la argumentación simplista que la modernización global es un simples proceso lineal que
no contempla las influencias externas que puedan actuar y hasta aplastar los intentos de la
modernización (tales como el feudalismo o colonialismo) de naciones en vía de desarrollo,
se ha impulsado una teoría de desarrollo totalmente opuesta que logro importancia y noto-
riedad en la década de las setenta, principalmente en América Latina.
24
EL PROCESO DE DESARROLLO
Surgió en el marco de esta teoría que el occidente (representado por las naciones de Euro-
pa, los Estados Unidos y el Japón) será siempre la metrópolis del sistema económico global
y los países del Tercer Mundo serán siempre los satélites, si estos no logran desconectarse
de esta relación obstructiva. De acuerdo a los representantes más moderados de esta teo-
ría, la independencia solamente podrá darse mediante un cambio fundamental del sistema
capitalista global, rompiendo las cadenas de dependencia entre los dos polos. Otros, más
radicales, pregonan por una confrontación entre la burguesía mundial y el proletariado
mundial que conduce a la introducción de un sistema socialista global.
Mientras durante la década de los 70 la teoría de la dependencia ganaba fuerza, los acon-
tecimientos históricos más recientes, tales como la caída del muro de Berlin o las crisis
financieras en el occidente y oriente durante las últimas dos décadas han mostrado que las
metrópolis no son eternamente las mismas y frecuentemente son fragmentadas y disper-
sas, y países considerados satelitales en la época de nacimiento de ésta teoría, han ganado
fuerza y se han transformado en poderosas metrópolis, tales como la China Continental
en Asia, o Brasil, México y Chile en el caso de América Latina.
25
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
a) Bajo la palabra “desarrollo”, el diccionario francés Petit Robert (1987) contiene las si-
guientes entradas: crecimiento, progreso, extensión, expansión: País o región en vía de
desarrollo, cuya economía todavía no ha alcanzado el nivel de Estados Unidos, Europa
Occidental, etc. Eufemismo creado para contrarrestar la palabra subdesarrollo.
c) El informe de la Comisión Sur, The Challenge to the South: The Report of the South
Commission (1990), define “desarrollo” como un proceso que posibilita a seres hu-
manos realizar sus potenciales, crear autoconfidencia y permitir vida en dignidad y
satisfacción.
d) El primer “Informe sobre Desarrollo Humano” del Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) en 1990 define “desarrollo” como la ampliación de opciones humanas.
Reviendo la historia de las teorías de desarrollo de la década de los ‘50, también fue esta
la época donde los aspectos humanos como angustia, deseo y amor se han alejado más
que nunca del concepto de desarrollo. Este desquite se repite con fuerza durante la década
del re-development (re-desarrollo) durante los años ‘90, aunque esta vez acompañado de
términos como participación, equidad y sustentabilidad, formulados por los alquimistas
(expertos) de las poderosas entidades de cooperación internacional.
Recién la década del 60, la “Primera Década de Desarrollo de las Naciones Unidas, 1960 – 70”
trajo consigo el redescubrimiento del concepto de “desarrollo social”. Surgió la idea de un nece-
sario balance entre el desarrollo económico y el social y la cuestión social se tornó en objeto de
investigación sistemática. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC)
planteó en 1962 en las Propuestas de Acción para la Primera Década de desarrollo:
A pesar de este cambio gradual hacia otros aspectos del desarrollo que los meramente eco-
nómicos, el proceso de desarrollo continuó siendo entendido por muchos como el sendero
trazado por Rostow, donde el cambio social será inducido con el correr del tiempo como
efecto colateral del desarrollo económico. Por esto, para muchos (economistas) el aspecto
social fue considerado más bien como un “obstáculo social” o como justificativo moral
para los sacrificios que un crecimiento económico implica durante un lapso para la po-
blación. El todopoderoso medidor del desarrollo, el PNB (Producto Nacional Bruto) se ha
26
EL PROCESO DE DESARROLLO
“entronado” definitivamente durante esta década con un reinado vigente hasta el final de
este siglo. Sin embargo, al final de la década del ’60, la importancia de la dimensión social
del proceso de desarrollo experimentó una aceptación cada vez mayor.
Durante la Primera Década (1960 – 1970) se han considerado aspectos económicos y socia-
les separadamente, mientras que en la Segunda Década de Desarrollo de las Naciones Unidas
(1970 –1980) se ha enfocado en la integración de las dos dimensiones (la económica y la so-
cial) del proceso de desarrollo. Era notable el surgimiento de sospechas y hasta revueltas con-
tra la dominación de definiciones con nociones económicas. El propio presidente del Banco
Mundial, Robert S. McNamara, reconoció en 1970 que altas tasas de crecimiento económico
no van necesariamente paralelas con el desarrollo. Para algunos, el discurso de McNamara
era una llamada para el “destronamiento” del indicador PNB. Sin embargo, no se llegó a un
consenso sobre otros indicadores de desarrollo internacionalmente aceptables.
Sin embargo, la Segunda Década que se inició con la idea de integración (surgiendo en-
tre otros, el concepto de “Proyectos de Desarrollo Rural Integrados”) evolucionó en la
dirección opuesta. Los problemas reales de pobreza, producción, población, transporte,
hambre, niños, etc. avanzaron de repente y de una vez hacia la primera línea de combate,
llevando consigo cada problema una carrera independiente. Los distintos problemas co-
menzaron a ser disputados a raíz de la controversia sobre prioridades, y a la asignación de
recursos necesarios para la sobrevivencia de instituciones existentes y emergentes.
Ya pasada la mitad de la Década, los principios de integración pasaron a otro terreno. Surgió la
frase: “El objetivo del desarrollo deberá ser gente, no bienes” (Declaración de Cocoyoc, UNEP-
UNCTAD, 1974), y la propuesta de la Fundación Dag Hammarskjold “Un Desarrollo Diferen-
te” (1975), apuntando al desarrollo humano. La Conferencia sobre Empleo, Distribución de
Ingresos y Progreso Social organizada por la Organización Internacional de Trabajo, OIT en
1976, encontró una respuesta aceptable en medio de la confusión de enfoques existentes con
27
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Durante la Tercera Década de 1980 – 1990, calificada como la “década perdida”, solamente
los Tigres de Asia han registrado un crecimiento económico y social considerable. Para los
demás países, y principalmente los del Tercer Mundo, el impacto de la crisis del crudo ha
sido grande en lo económico y en lo social, y ha creado un espacio de duda sobre el sende-
ro de desarrollo de corte occidental y extraccionista. Sin embargo, las dudas comenzaron a
disolverse poco a poco, en parte a raíz de los éxitos obtenidos en Asia.
Con los Programas de Ajuste Estructural en el auge de su aplicación, la Cuarta y última Década
28
EL PROCESO DE DESARROLLO
de Desarrollo del siglo pasado (1990 –2000) inició con un ejercicio burocrático que pretendía
perfeccionar lo que ha sido objeto de discusión en la década del ‘70 y que daba al concepto de
desarrollo una connotación más amplia: la inclusión de la dimensión humana. Se trataba del
“Informe de Desarrollo Humano” del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo,
PNUD, publicado por la primera vez en 1990; de cierta manera también como respuesta al
“Informe sobre el Desarrollo Mundial” del Banco Mundial, que ya se venía publicando desde
el inicio de la década del ‘80. El informe lleva en consideración el concepto de desarrollo como
proceso y como meta. Produce un “Índice de Desarrollo Humano”, sintetizando a lo largo de
una escala numérica el nivel global del desarrollo humano en 170 países.
Sin embargo, la visión más amplia del concepto de desarrollo impulsado por PNUD e
instituciones de cooperación bilateral al inicio de la década, perdió súbitamente fuerza con
el final del antagonismo este-oeste y conduce a los modelos occidentales de corte neolibe-
ral a un triunfo histórico y a una aceptación universal. Volvieron como primum movens
las fuerzas motoras del desarrollo de la década de 60: la tecnología (en aquel entonces
representada por el sinónimo de expertos) y la economía de mercado (en aquel entonces
representada por el sinónimo de capital). También volvió el optimismo de los ‘60 referente
a un posible progreso universal a través de la transferencia de capital y tecnología al (ex)
Segundo Mundo (el bloque de los países socialistas) y al Tercer Mundo, asumiendo el
mercado libre en parte el rol regulador del Estado. La receta neoliberal de desarrollo logró
su globalización, llegando finalmente hasta la boca del “lobo malo” de la década de los ‘80
- Rusia - donde actualmente sufre una gran derrota.
Los modelos de desarrollo a adoptarse después del colapso del Segundo Mundo se basan
en dos fundamentos: la democracia y la economía del mercado, ya anunciadas por Tru-
man en 1949. Estos fundamentos fueron adornados esta vez por los discursos sobre soste-
nibilidad, equidad y participación por parte de las poderosas instituciones de cooperación
internacional y adoptados con rapidez por gobiernos del Tercer Mundo (también en forma
de discurso). La práctica de desarrollo se reduce otra vez a la dimensión económica. La
modernización se logra con transferencia de capital y de tecnología.
De hecho, las teorías neoliberales tienen su origen en los Estados Unidos en la década del
’70, cuando el Banco Mundial y otras importantes instituciones de cooperación interna-
cional - y la mayoría de los gobiernos de los países occidentales - siguieron considerando la
planificación centralizada y un Estado fuerte como importantes impulsores del desarrollo.
Un ejemplo positivo que dio fuerza a esta hipótesis en esa época fue la Unión Soviética
que, después de la Segunda Guerra Mundial, logró en apenas dos décadas avanzar de un
país agrario poco desarrollado a un país altamente industrializado y poderoso.
29
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
traria a la que estaba ampliamente en uso en el mundo occidental de Europa. Para ellos, el
Estado fuerte no era una solución, sino un problema. De acuerdo a ellos, no fue el Estado
sino el mercado, el facilitador de los grandes empujes económicos que experimentaron
Europa, Estados Unidos y Canadá después de la Guerra Mundial, y que experimentan en
la actualidad los países del este asiático. Este credo neoliberal encontró su coronación en
el Consenso de Washington, que resumió el rol del Estado en definir una buena política
monetaria, facilitar el libre comercio, fomentar privatizaciones y cuidar de la seguridad
interna y externa.
Pero el final del siglo también marcó el final del triunfo. La tesis neoliberal aplicada comenzaba
a revelar que el objetivo trazado por ella; la de una vida sustentada en la abundancia de bienes
durables (deseada por todos), no es alcanzable por todos. De hecho, aplicada sin correccio-
nes por tiempo prolongado, evidencia que cada vez menos alcanzaban el objetivo deseado.
Resultados de estudios realizados desde hace tiempo y recordados nuevamente, así como de
estudios y experiencias recientes sobre éxitos y fracasos de modelos de desarrollo, indican que
el incremento del bienestar de una población no depende exclusivamente de una liberación y
liberalización de fuerzas de mercado. Para las naciones exitosas fue igualmente importante la
actuación del Estado en la orientación de las inversiones y en la distribución de las riquezas
generadas; en el establecimiento de la seguridad social y en la promoción de la educación y ca-
pacitación para todos los estratos de la población. El incremento del bienestar de Europa y Asia
se debe a una acertada (no siempre liberal) política de mercado y comercio, más una política
de equidad social. Igualmente, a inicios de este siglo y cuatro décadas de desarrollo nos están
enseñando - especialmente en el caso de Rusia y otros - que “desarrollo” en el sentido de una
economía pluralista de mercado, no se puede lograr en todas las sociedades al mismo tiempo y
por igual, sin que se considere la gran diversidad política, cultural, social y ecológica existente
entre las sociedades que habitan este planeta.
Algunos economistas reconocen hoy que esta crisis reciente tiene su fundamento en la dis-
minución del rigor del sistema ético financiero y en la perdida generalizada de confianza
30
EL PROCESO DE DESARROLLO
Una solución de la problemática financiera mundial a corto plazo no está a la vista. Para
evitar otra crisis similar en el futuro, los economistas recomiendan a los gobiernos una
regulación efectiva de los mercados financieros y un control igualmente efectivo de los
flujos de capitales que cruzan las fronteras. Las economías emergentes del Sur deberán
desistir de la manipulación de las tasas de cambio, desarrollar sus mercados financieros
para crear oportunidades de inversiones para ahorros domésticos y estimular los gastos
de consumo para potenciar su propio mercado. Los países del Norte, especialmente los
habitantes de los Estados Unidos, deberían aprender a vivir de acuerdo a sus posibilidades
reales: ahorrar más y gastar menos.
31
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Los conceptos de “desarrollo humano” de las dos entidades re-inventan para el siglo 21
el “gobernar bien” (“good governance”). Re-valoran la función de un Estado para regla-
mentar, servir y establecen prácticas que ponen limitaciones o que dan incentivos para el
comportamiento de individuos, organizaciones y empresas. Lo que requiere “desarrollo”
es gobernar para el bienestar de la población y no para el bienestar de los mercados. El
“gobernar bien” no se limita a los niveles locales, regionales o nacionales. También el nivel
global requiere de good governance.
33
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
dad de la luz sin interferencia o control del Estado, debilitando de esta manera el rol del
mismo. Justamente allí esta la desventaja de la globalización: la falta de una relación causal
entre beneficios económicos que están siendo generados en el marco del comercio inter-
nacional, y la distribución de los beneficios de manera razonablemente equitativa entre las
naciones involucradas en la transacción comercial.
Por la ya increíble disparidad de riqueza y pobreza en aumento, sea entre ricos y pobres
de países ricos y pobres o entre países con índices de desarrollo elevados y países con
índices bajos, urge repensar el rol del Estado en el marco del proceso de globalización.
Pues por la lógica del mercado, todas las empresas que actúan en un país, sean nacionales
o transnacionales, tienen como objetivo la optimización económica de su empresa, y no
el mejoramiento del bienestar social de una nación. Los objetivos de las empresas son por
su naturaleza contrarios a los objetivos del bienestar social. Y empresas que intentan so-
lucionar problemas económicos, sociales y medioambientales a nivel nacional o global no
pueden competir con empresas orientadas exclusivamente a maximizar ingresos.
34
EL PROCESO DE DESARROLLO
Lo mismo pasa con un Estado o una economía nacional que obliga al mercado dentro
de su territorio a considerar aspectos sociales y ambientales. La economía de esta nación
siempre va colapsar frente a economías de naciones que no entorpecen las leyes del merca-
do. Así es que en el marco de una competencia global para lograr crecimientos económicos
cada vez mayores, pueden ganar solamente aquellos que promueven leyes que mantienen
impuestos y sueldos bajos. Las economías que menos obstaculizan las fuerzas del libre
mercado tendrán crecimientos económicos mayores, pero un efecto cada vez menor sobre
el bienestar de la nación.
La globalización desordenada del momento, contribuye a la destrucción de las redes del bien-
estar social logrado en muchos países del Primer Mundo e imposibilita la construcción de
redes sociales en la mayoría de los países del Tercer Mundo. Sin embargo, la meta de la eco-
nomía mundial en el siglo 21 no consiste en parar la expansión de mercados globales. Pero es
absolutamente necesario y urgente encontrar reglamentos globales que permitan preservar las
ventajas de mercados globales y de la competencia, pero que también provean suficiente espa-
cio para recursos humanos, comunales y medioambientales, garantizando que la globalización
trabaje para la gente, y no solamente en la optimización de ingresos de unos pocos.
35
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
36
EL PROCESO DE DESARROLLO
37
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
validez universal, nacional, regional o local. Además, hay que tomar en cuenta que el tér-
mino “desarrollo” puede significar algo diferente para cada persona. Es más, la percepción
del término puede cambiar para una misma persona de acuerdo a la edad o experiencias.
Así mismo, puede significar algo diferente para generaciones diferentes, como relatan nu-
merosas novelas de dinámica familiar. En su novela Buddenbrooks sobre tres generacio-
nes, Thomas Mann caracteriza la primera generación como familia dominada por el deseo
de enriquecerse, mientras la segunda generación, ya nacida rica, buscaba reconocimiento
social y posiciones públicas elevadas; la tercera, nacida en la abundancia y con prestigio
social, dedicaba su vida a la música y la poesía. La novela describe bien las aspiraciones
diferentes de generaciones o personas: dar poco valor a lo que se tiene y buscar nuevas
formas de satisfacción.
38
EL PROCESO DE DESARROLLO
ANOTACIONES
39
2
40
EL SUBDESARROLLO 2
De acuerdo a los informes sobre el desarrollo mundial, el mundo de hoy es más próspero que
50 años atrás. Los promedios de ingreso per capita se han triplicado, el valor del PIB mundial
aumentó de USD 3 trillones a USD 30 trillones, y la cantidad de personas que experimentan
un desarrollo humano mediano aumentó de 55% en 1975 a 66% en 1997 (The Dual Gaps: An
Updated Overview of Theory and Research. Michel A. Seligson . 1998). A pesar de estos pro-
gresos durante las últimas décadas, el mundo esta confrontado con tremendos problemas que
superan de lejos lo que se ha logrado: la pobreza y la desigualdad.
En números absolutos, la cantidad de personas viviendo con menos de USD 1 por día pasó
de 1,2 billones en 1987 a 1,5 billones en 1998. Según el Banco Mundial, si esta tendencia de
aumento persiste, habrá 1,9 billones de personas en estas condiciones, en el año 2015. De
4,4 billones de personas viviendo en países en desarrollo, 60% no tiene acceso a condicio-
nes básicas de saneamiento, 30% no tienen acceso a agua limpia, 1 niño entre 7 niños no
frecuenta la escuela primaria.
Las teorías económicas clásicas y neoclásicas nos han insinuado que, al correr el tiempo,
todos vamos a ser ricos y el subdesarrollo es solamente una etapa pasajera que las naciones
necesariamente tienen que experimentar antes de un desarrollo pleno. Sin embargo, los
datos estadísticos más recientes cuentan otra historia. La brecha de ingreso entre países
“desarrollados” y “subdesarrollados” ha crecido enormemente. En 1950, el ingreso pro-
medio per cápita (en USD dólares – año 1980) de los países categorizados como “países
de bajo ingreso” fue de USD 164, mientras el ingreso per cápita de países industrializados
fue de USD 3.841, mostrando una brecha de ingreso de USD 3.677. En 1980, treinta años
después, el ingreso de los países de bajo ingreso ha aumentado a un promedio de USD 245,
mientras en los países industrializados la cifra disparó en el mismo lapso a USD 9.648. En
1995, la brecha aumentó más todavía: los países de ingreso alto tenían un ingreso pro-
medio per cápita de USD 24.930, contra USD 430 de los países categorizados de “ingreso
bajo”, verificándose una brecha absoluta de USD 24.500 (en dólares americanos de 1995).
De acuerdo a estos datos, la brecha de ingreso entre países ricos y pobres aumentó en 60%
entre 1950 y 1995 (datos basados en los “Informes sobre el Desarrollo Mundial, 1980 y
1997”, del Banco Mundial). De los 40 países más pobres del mundo, 23 están complicados
en un conflicto armado.
De acuerdo al “Informe para el Desarrollo Humano 1999” del PNUD, los bienes de las
200 personas más ricas del mundo son mayores que el ingreso de 41% de la población
41
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
mundial, y que una contribución anual del 1% de la riqueza de las 200 personas más ricas
podrá proveer acceso universal para la educación primaria para todos (USD 7-8 billones).
Conforme al mencionado Informe, América Latina está entre las regiones con un deterio-
ro del bienestar más acentuado en proporción a la población. En esta región, la cantidad
de personas con un ingreso menor que USD 1 por día, aumentó de 91 millones en 1987 a
110 millones en 1998.
Dos años después de la Segunda Guerra Mundial, en 1948, la Asamblea General de las Nacio-
nes Unidas, adoptó el término en una de sus resoluciones (“Desarrollo Económico de Países
Subdesarrollados, 198-III”), el que adquiere finalmente relevancia en el discurso del Presidente
Truman durante el acto que inaugura su mandato presidencial, en 1949. “Tenemos que embar-
carnos en un programa nuevo que permita poner a disposición de áreas subdesarrolladas los
avances científicos y el progreso industrial...”. De repente, un término que no había alcanzado
notables proporciones de difusión logró aceptación universal.
a) Una nueva percepción sobre uno mismo, o sea, una persona proveniente de áreas sub-
desarrolladas llevaba consigo una notable carga de atraso.
b) Subdesarrollo es una situación natural que puede ser cambiada, y desarrollo es el pro-
ceso de cambio hacia una estado final cuasi perfecto.
42
EL SUBDESARROLLO
Además, el discurso cambió la manera de ver el mundo. Hasta entonces, las relaciones
Norte – Sur se caracterizaban por acuerdos entre colonizadores y colonizados. La nueva
dicotomía “desarrollado – subdesarrollado” vino a proponer un relacionamiento diferente,
ya considerando la Declaración Universal de Derechos Humanos. En vez de la subordi-
nación jerárquica de “colonia a metrópolis”, se consideraba a todos los Estados con los
mismos derechos. “Subdesarrollados” y “desarrollados” de repente eran miembros de una
sola familia, siendo algunos de los miembros un poco más atrasados que los otros, pero
siempre con la esperanza de ser grandes un día también.
Lo que se asume hoy es que el Presidente Truman utilizó en su discurso el adjetivo “subde-
sarrollado” como sinónimo para áreas económicamente atrasadas. A partir de entonces, los
países fueron agrupados en informes y publicaciones en “desarrollados” y “subdesarrollados”,
adquiriendo el término una noción ofensiva. Comenzaba a introducirse entonces el concepto
de “países en vías de desarrollo”. En el “Anuario Estadístico 1979/80” de las Naciones Unidas, se
habla de Economías de Mercados Desarrollados, de Economías de Planificación Centralizadas,
y de Economías de Mercados en Desarrollo, agrupando países de acuerdo al todo poderoso
Producto Nacional Bruto (PNB) o Producto Interno Bruto (PIB). El “Informe sobre el Desa-
rrollo Mundial” del Banco Mundial introdujo los conceptos de “Países de Ingreso Bajo”, “Países
de Ingreso Mediano” y “Países de Ingreso Alto”, utilizando el PNB per cápita como criterio de
agrupación. El “Informe sobre Desarrollo Humano” del PNUD, aparece a partir de 1990 con
los conceptos de “Alto Desarrollo Humano”, “Medio Desarrollo Humano” y “Bajo Desarrollo
Humano”, introduciendo como criterios de agrupación el ingreso, la expectativa de vida y la
educación. De acuerdo a estos criterios, el subdesarrollo se caracteriza por pobreza masiva,
educación deficiente, expectativa de vida menor y falta de afecto (“Informe sobre el Desarrollo
Humano, 1999”). Sin afecto individuos no prosperan.
43
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Siguiendo a Debray diríamos que la cuestión no pasa solo por la enunciación sistema-
tizada de principios y normas que modelan ordenamientos políticos y enmarcan rela-
ciones ciudadanas en un ámbito territorial determinado, sino mas; es un estadio social
en que las mismas, las normas, en tanto legitimas, revisten estabilidad, vigencia y valor, y
por ello se encuentran colocadas, a modo de directrices, por encima de la circunstacialidad
de los Gobiernos y los Gobernantes, fuera del alcance de subjetivismos interesados. Queda
claro así que nos estamos refiriendo al Estado de Derecho o al Estado Real en contraposi-
ción al Estado Virtual o Relativo.
Cabe entonces formularnos una pregunta fundamental; en esta época, para América La-
44
EL SUBDESARROLLO
tina, y para nuestro país, en los albores del siglo XXI, caracterizado por una suerte de
inflación de paradigmas, en muchos casos formulaciones “repintadas”, ¿es el Estado de
Derecho una condición para el Desarrollo, en los términos que hemos definidos, coin-
cidentes con la proposición formulada por Amartya Sen cuando expresa que “…ello – el
Desarrollo- se alcanza cuando las personas están en condiciones de elegir el nivel de vida
que desean, y cuando para ello tienen oportunidades reales y posibilidad de realizarlas”.
Fundados en una elemental constatación empírica, debemos decir que mas que una con-
dición para el desarrollo, el Estado de Derecho o el Estado Real, constituye el motor del
proceso en tanto asegura participación, racionalidad, y durabilidad del esfuerzo y las pro-
puestas, lo cual, como puede entenderse, nos es posible sin la existencia de una plataforma
legitima, predecible y confiable de normas e instituciones eficientes.
45
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
90 2004 1996
80
70
60
50
40
30
20
10
0
Antigua y Barb.
EE. UU.
Bahamas
Barbados
Chile
Santa Lucía
S. K. y Nevis
Dominica
Costa Rica
Granada
Uruguay
Belize
Trin. y Tobago
Panamá
Brasil
Surinam
México
Jamaica
El Salvador
Guyana
R. Dominicana
Bolivia
Honduras
Perú
Nicaragua
Colombia
Argentina
Ecuador
Guatemala
Paraguay
Venezuela
Haití
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y División de Estadísticas de las Naciones Unidas.
Población: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE). Incluye 34 paises. 2007.
La estrecha relación entre Estado de Derecho, Institucionalidad y deterioro socio-económico pue-
den apreciarse comparando los indicadores socio-económicos entre las figuras N° 1 y N° 2.
Figura 2: América Latina (18 países) y los Estados Unidos: Incidencia de la pobreza y
la indigencia, 2007 (en porcentajes)
90
Pobreza Indigencia
80
70
61
60
54
50
44
40 38
34
30
30
24
21
20
13
11
10
0
1999
2007
2000
2007
1999
2006
1999
2007
1999
2007
2000
2007
1999
2007
1999
2007
2000
2007
1999
2007
1998
2006
1999
2007
2000
2008
2001
2005
2007
2001
2007
1999
2007
2001
2004
1999
2007
1999
2007
América USA ARG BOL BRA CHL COL CRI DOM ECU GTM HND MEX NIC PAN PER PRY SLV URY VEN
Latina
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas
de hogares de los respectivos países. 2007.
46
EL SUBDESARROLLO
47
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Además, en países con un sistema ético con menor rigor, la expectativa hacia actos de
injusticia es grande y la impunidad es la regla antes que la excepción. Razón por la cual las
actitudes de cooperación y complementariedad (que son fundamentales para el desarro-
llo) no se fomentan, pero sí, el individualismo, la desconfianza, el nepotismo y la corrup-
ción. Entre gobernantes y políticos predomina el espíritu de servirse antes que servir.
Inversión bruta (porcentaje de PIB) Crecimiento del PIB per cápita (% anual)
35 8
30 6
25 4
20 2
15 0
10 -2
5 -4
0 -6
1 2 3 4 5 6 1 2 3 4 5 6
Indice de credibilidad Indice de credibilidad
A inicios del siglo 21 la gran mayoría de los países de América Latina cuentan con regímenes
democráticos. Gobernantes y representantes son electos por el pueblo. La masa electiva tiene
una fuerte influencia en la elección de gobernantes y representantes capaces o incapaces, éticos
o corruptos o simplemente buenos o malos para el bienestar de una nación.
48
EL SUBDESARROLLO
Aunque en muchos de los países la población urbana tiene abundantes y variadas fuentes de
información y un nivel educativo que le permite interpretar las informaciones, la gran masa de la
población rural no las tiene; pues depende en gran medida de solamente una o dos fuentes de in-
formación, que son la radio y en número creciente, la televisión. El acceso a la prensa escrita es ge-
neralmente muy limitado. Las fuentes importantes y disponibles de información o de educación
cívica están no siempre, pero casi siempre, relacionadas a los tradicionales polos de poder que,
además, forman parte del “aparato” estatal. Por esta razón las decisiones políticas tradicionales,
conservadoras y hasta reaccionarias provienen del área rural, aunque justamente estas decisiones
políticas y los representantes políticos electos han castigado a la población rural durante décadas.
No obstante, una salida del subdesarrollo crónico requiere de gobernantes y representantes capa-
ces y con actitudes éticas en todos niveles administrativos: nacional, departamental (regional) y
municipal (local). En una época, donde muchos países optan por una administración descentra-
lizada, las decisiones políticas en estos niveles han ganado fuerza e influencia.
La corrupción
En el Cuadro N°1 pueden apreciarse la correlación entre bajos niveles de ingreso per cápita
y altos niveles de corrupción. Este hecho obliga a referirnos de manera más extensiva a este
flagelo. La corrupción es un fenómeno que surgió con los primeros intentos de la huma-
nidad de formalizar, regularizar e institucionalizar la convivencia de grupos sociales tales
como las tribus y familias. Aún siendo un fenómeno que surgió miles de años atrás y que
ha contribuido a la destrucción de varios imperios, la corrupción ha sido poco estudiada
hasta la fecha. En parte por causar las más diversas, ambivalentes y contradictorias inter-
pretaciones entre científicos sociales, economistas, políticos, gobernantes y burócratas en
todo el mundo; en parte por tratarse de una materia gris con hechos y datos difícilmente
verificables objetivamente. Solamente al final del siglo 20, cuando investigadores lograron
establecer relaciones claras entre altos niveles de desarrollo económico y bajos índices de
corrupción y entre altos niveles de corrupción y bajo desarrollo económico (expresado en
Producto Interno Bruto o Ingreso per Cápita), surgieron debates crecientes que han dado
lugar para que aparezca en esa época una serie de teorías sobre la corrupción y el “Índice
de Corrupción Percibido” (ICP), que publica la Organización No-Gubernamental Trans-
1 Honesto: No se limita solamente a la veracidad de la expresión de una persona. Se refiere también al comportamiento
de una persona para realizar tareas encomendadas por otra persona o institución con lealtad, y sin que los beneficios
generados por las tareas sean usados para beneficio propio.
49
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Cuadro Nº 2: Los países menos corruptos y más corruptos del mundo. Años 1998 y 2008.
1998
Nº Indice País Nº Indice País
2008
Nº Indice País Nº Indice País
50
EL SUBDESARROLLO
Observaciones: El número de países examinados varía de año a año. Consecuentemente el “rango” es un indicador relativo. En el año
2006, Paraguay obtuvo su mejor clasificación desde el año 1998, donde obtuvo el rango 111 de un total de 163 países examinados.
El índice de Corrupción Percibido va de 10,0 (absolutamente limpio) a 0,0 (absolutamente contaminado).
Fuente: http://www.transparency.org y elaboración propia.
solamente de 1,4 a 1,6. A partir del año 2004 se podía registrar un mejoramiento sostenido
del ICP de 1,9 a 2,6 en 2006 y un crecimiento promedio de la economía a una tasa de 4%.
La corrupción es un fenómeno complejo y multifacético. Hay expertos que comparan el
fenómeno de la corrupción con el de la pornografía: ¡ambos fenómenos se comprenden
solamente cuando se los ve!. La corrupción va desde el solo acto de una transacción no
permitida por la ley, hasta el funcionamiento endémico y maligno de todo un sistema polí-
tico y económico: una forma de corrupción denominada cleptocracia (p.e. Las Filipinas en
la época del Presidente Marcos; Indonesia en la época del Presidente Suharto y el Paraguay
al final de la época del Presidente Stroessner). En este caso trata se de un sistema político y
económico donde el que no practica la corrupción es solo por que no tiene acceso a ella.
Aunque existe en la literatura todo un sinnúmero de definiciones sobre corrupción, la que
es universalmente aceptada es la siguiente: Corrupción es “el mal uso del poder público
para el beneficio privado”. En otras palabras, corrupción significa el intercambio de favores
entre dos actores: un agente con poder público y un agente privado (denominado por la
ciencia como cliente). El cliente está dispuesto a coimear al agente público para recibir
favores o beneficios. O sea, se trata de una relación perversa entre Estado – Sociedad.
El “poder público” está representado por burócratas, políticos o gobernantes que son nom-
brados o elegidos para ocupar cargos públicos. El termino “mal uso” se refiere al compor-
tamiento del agente público, que se desvía de las tareas formales que le fueron asignadas. El
“beneficio privado” comprende el recibo de dinero u otros bienes de valor, o simplemente el
otorgamiento de mayor poder o estatus para el beneficio propio. Si estos valores o poderes
son transferidos a amigos o familiares, se habla de “nepotismo”. El término “corrupción” no
51
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
1) El principio del “tamaño del brazo”, que implica que todas las decisiones realizadas por
el sector público no deben estar influenciadas por relaciones personales u otras relacio-
nes. Debe prevalecer un tratamiento absolutamente equitativo para todos los agentes
económicos.
2) El principio de la participación ciudadana, posibilitando a la sociedad civil que influya
en decisiones públicas importantes y que ejerza el control sobre los efectos e impactos
que resultan de estas decisiones.
3) El principio de la transparencia con relación a decisiones públicas, limitando la discre-
cionalidad habitual de funcionarios públicos, políticos y gobernantes cuando deben
tomarse decisiones importantes, principalmente de índole económica.
4) Fuertes penalidades para los que cometen eventualmente actos de corrupción.
Últimamente en América Latina surge la cada vez más retórica anti-corrupción entre po-
líticos y gobernantes, principalmente como respuesta a los medios de comunicación que
insistentemente hacen público actos de corrupción, y también como respuesta a una socie-
dad civil indignada y enfurecida por estos actos. Sin embargo, relatos sobre campañas exi-
tosas anti-corrupción son escasos. Las más exitosas campañas fueron realizadas en Hong
Kong y Singapur, ambas ciudades ubicadas en el continente asiático, que contaban con un
gobierno semi-autoritario en la época. El éxito de las campañas se atribuye en gran parte a
las altas y severas penalidades impuestas a los infractores.
Los resultados poco satisfactorios de campañas contra la corrupción, se deben al impacto eco-
nómico que tienen actos corruptos sobre el patrimonio privado de agentes del Estado. Por otro
lado, los actos corruptos son muy difíciles de ser comprobados. Surge así un alto margen de im-
punidad. Este margen de impunidad aumenta más por la influencia de políticos y gobernantes
corruptos sobre un Poder Judicial también altamente afectado por este flagelo.
52
EL SUBDESARROLLO
2 Parte de la filosofía que tiene que ver con las buenas costumbres y la buena convivencia. Apunta hacia la aceptación
moral de leyes y mandamientos.
53
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Tras esta visión instalada por Prebish en su obra “Teoría de la Dependencia”, subyace la
idea de un sistema económico global jerarquizado, centro-periferia o norte-sur, utilizando
la terminología que domino el debate a partir de la década de los años 70. La esencia de
esta visión, es el énfasis en las asimetrías básicas que caracterizan a la economía mundial,
determinando realidades contrastantes, aunque funcionalmente articuladas, configuran-
do una mecánica asimétrica, especie de división internacional del trabajo, signada por el
sometimiento y la inequidad.
Al respecto, es por demás evidente que los recursos del desarrollo no están distribuidos en el
mundo con criterios de racionalidad y menos de solidaridad, están como están por imperativos
políticos e históricos, y en este contexto poco favorable, se debe librar la incierta batalla por salir
del sub-desarrollo. Así el control monopólico de los mercados, canales y precios, de la tecnolo-
gía, del conocimiento, del capital financiero, de sus flujos y aplicaciones, del acceso monopolista
a los recursos naturales, e incluso de la capacidad de coerción, radica en el mínimo espacio in-
dustrializado autocentrado. Por fuera, en la hacinada periferia, básicamente agraria elemental,
persiste el juego de determinismos que mantienen el desempeño económico, el cuantificable
como legal, confinado dentro de limites de innovación, diversificación y expansión, marcada-
mente insuficientes para generar procesos sostenibles e incluyentes de desarrollo.
54
EL SUBDESARROLLO
2.2.4 La promoción del desarrollo industrial antes que del desarrollo rural
La agricultura y la ganadería son las principales fuentes de ingreso para la mayoría de
las poblaciones de países en vías de desarrollo. En Asia y Africa, entre el 50% al 75% del
total de la población trabaja en la agricultura. En América Latina y el Caribe, la población
económicamente activa en la agricultura y ganadería varía entre el 20% al 50%, siendo el
promedio 25%; mientras en 1960 este porcentaje era mayor al 50%.
Al final del siglo 20, Europa cuenta con un superávit de 16 millones de toneladas de gra-
nos, 1,5 millones de toneladas de mantequilla y 600.000 toneladas de carne bovina. Una
de las causas principales del crecimiento de la economía europea a partir del siglo 16, fue
la gradual incorporación de la agricultura en la economía mundial. Los europeos (prin-
cipalmente Inglaterra, Francia, Alemania, y Holanda) fueron conscientes de que cultivos
y productos alimenticios serían a largo plazo más lucrativos que el oro y la plata, objetivo
inicial de las conquistas europeas, principalmente de Portugal y España. Otra causa fue la
disolución del feudalismo rural y del latifundio durante los siglos 18 y 19 en la mayoría de
los países europeos, lo que representó un factor decisivo para el crecimiento de la econo-
mía europea en general, y del desarrollo agrario en especial. El desarrollo agrario impulsó
circuitos económicos locales y regionales generando así las bases para la industrialización
y con ésta, el inicio de la transformación de la sociedad agraria en una sociedad industrial.
Al mismo tiempo, se abrió un espacio para el mayor movimiento social visto en la historia
del mundo: la emigración de millones de personas del campo a la ciudad.
Un fenómeno similar se dio dos siglos después en varios países de Asia (Japón, Corea del
Sur, Taiwán) donde reformas agrarias luego del fin de la Segunda Guerra Mundial, im-
pulsaron enormemente la producción agraria y fueron una de las responsables del rápido
crecimiento industrial a partir de los años ‘50 (Japón) y ‘60 (Corea y Taiwan).
Sin embargo, durante las décadas del ‘50 y ‘60 la creencia de que la industrialización era la
precondición para un desarrollo equitativo pleno (la etapa de “consumo masivo”, de acuer-
do a Rostov,) se encontraba ampliamente difundida en las naciones en vías de desarrollo.
Por este motivo, en muchos países, y especialmente en los de América Latina, la política
agraria fue perdiendo peso durante las décadas del ‘60 y ‘70, a costa de una política general
55
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
56
EL SUBDESARROLLO
Aunque agricultura y ganadería continúan siendo las mayores fuentes de ingreso de mo-
nedas extranjeras en América Latina, la participación del sector en las ganancias ha dis-
minuido. Las exportaciones agrícola-ganaderas, que participaban en 1970 todavía con un
44% en el valor total de las exportaciones del continente, bajaron a 29% en 1980 y a 24%
en 1990. Por otra parte, aún con un crecimiento importante en las exportaciones agríco-
las- ganaderas de 10,4% por año entre 1970 y 1984, las importaciones agrícola-ganaderas
crecieron a un ritmo más acelerado: fueron de 12,8% en el mismo lapso (Interamerican
Development Bank, IDB. “Economic and Social Progress in Latin America. 1986”).
Examinando con mayor profundidad el comportamiento del crecimiento del sector, se detecta
un crecimiento de la producción anual promedio de cultivos de subsistencia de 2,0% durante
las últimas tres décadas, mientras los cultivos de exportación (soja, hortalizas, frutas, café, caña
de azúcar, algodón) crecieron a un ritmo dos veces más rápido (4,1%) durante las décadas
de ‘60 a ‘90 (Economic and Social Progress in Latin America 1992, IDB). Considerando que
los cultivos de subsistencia son la base de la alimentación del campesinado y de la población
urbana de menores recursos, y con crecimientos de la población en muchos países de América
Latina superiores al 2%, la cuestión de la falta de alimentos para la población es todavía un
problema aislado y localizado, pero llegará a proporciones mayores en el futuro.
Sin duda alguna, la ausencia de políticas agrarias coherentes en la mayoría de los países
de América Latina durante las ultimas décadas - para una población predominantemente
rural hasta 1960 - alineado a un tibio apoyo técnico y financiero de parte de institucio-
nes de cooperación técnica y financiera del sector, es responsable de que este continente
siga siendo de tierras sin hombres y de hombres sin tierras, y que la riqueza y pobreza se
encuentren polarizadas como en ningún otro continente. Con esto, la población del conti-
nente ha perdido grandes oportunidades, opciones y potenciales, que de la misma forma y
abundancia, no se presentarán otra vez. Sin embargo, en el siglo 21 la política agraria po-
dría jugar todavía un papel importante para la disminución de la pobreza en el continente,
si es que se adoptan políticas agrarias radicalmente diferentes.
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Fuentes: CEPAL, 1999: Unidad de Desarrollo Agrícola. UNDP, 1999: Human Development Report. GTZ. 1998: Land Tenure in
Development Corporation. Banco Mundial, 2000. World Development Report.
Observación: el Coeficiente Gini va de 0,0; que indica igualdad absoluta, a 1,0 que refleja desigualdad absoluta.
58
EL SUBDESARROLLO
En efecto, a partir de un análisis realizado por Keefer y Snack en el 2002, en el cual re-
lacionan el crecimiento promedio del PIB en el periodo 1960-2000 y la distribución de
la tierra medida según el coeficiente de Gini para un grupo de países seleccionados, con
experiencias significativas y diferentes en materia de crecimiento y desarrollo, se formula
la siguiente conclusión simple y sustancial:
“Durante el periodo 1960/2000 los países que tenían una distribución mas igualitaria de la
tierra tendieron a caracterizarse por mayores niveles de crecimiento económico”. En el re-
ferido informe, los países con un índice de concentración de la tierra entre 0.5 y 0.3, caso
Taiwán, Japón, Corea, China, Tailandia, e Indonesia, crecieron en promedio en el periodo
considerado, 1960/2000, entre el 6 y el 8%.
En el otro extremo, los países con un índice de concentración extrema de la tierra de entre
0.8 a 0.9, caso Venezuela, Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Kenia, Perú, Colombia y
Brasil, crecieron en promedio en el periodo considerado, 1960/2000, entre -2 ( crecimiento
negativo) y el 2.2%, todos por debajo del índice de crecimiento de su población. En el caso
Paraguayo, con un índice de concentración de la tierra del orden de 0.9, el crecimiento
promedio alcanzado en el periodo considerado, 1960/2000, fue de 1.7%, en tanto que el
índice de crecimiento de la población alcanzo picos del 3%.
La historia de muchos países europeos y asiáticos muestra, que las reformas agrarias que
han logrado un cambio radical de la estructura de tenencia de la tierra, han sido precon-
dición para el desarrollo industrial. De hecho, no existen en Europa y Asia países con un
nivel elevado de bienestar de la población, que cuenten todavía con extensos latifundios en
su territorio (una excepción representa Inglaterra, que a pesar de contar con una estructu-
ra inequitativa de tenencia de tierra, no ha experimentado a lo largo de su historia mayores
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
60
EL SUBDESARROLLO
La modalidad de manejo de una gran parte de los latifundios en América Latina es neta-
mente extractiva. Hay generalmente poco deseo de mejoramiento, de inversión y las ga-
nancias provenientes de mucha tierra con poca gente se concentran en una sola persona
o familia, que invierte sus ganancias en centros urbanos, o los transfiere al extranjero, sea
por la compra de artículos importados, o debido a una mayor seguridad de inversiones en
otros países. En el Paraguay, la productividad por unidad de área de una unidad agrícola/
ganadera extensiva es de 4 a 5 veces menor que cuando se compara con la productividad de
propiedades pequeñas a medianas. Allí, los latifundios podrán ser comparados con grandes
fábricas con una capacidad maravillosa de producción, pero que producen a un ritmo lento
y con un mínimo de mano de obra. Se trata, resumidamente, de dos cuellos de botella para
el desarrollo: una baja productividad por área de superficie y la poca función social que
representan para una nación.
En una región con predominancia de una estructura de tenencia con dos polos - el latifundio
y el minifundio - los factores de producción tierra, trabajo y capital no pueden ser optimiza-
dos y el desarrollo de la agricultura y ganadería es lento o se encuentra estancado. Sin embar-
go (como ya se ha expresado en el capítulo anterior), el desarrollo agrícola es precondición
para el desarrollo rural y nacional. Representa el puntapié para la generación de conexiones
al sector secundario y terciario, y con esto, para la creación de empleos alternativos en el área
rural. Así muchos países han iniciado circuitos económicos regionales (en Europa hace ya
150 a 200 años, en Asia durante la década de los ‘50), que posteriormente se han extendido
sobre la nación. Las pequeñas industrias regionales, intensivas en mano de obra, han pro-
ducido inicialmente para los mercados locales y regionales y luego, para los mercados na-
cionales e internacionales. Intentar saltar este primer paso (el desarrollo agrícola) ha sido
una causa significativa para el subdesarrollo en América Latina; la falta de una reforma
agraria durante el siglo 20, otra.
61
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Justamente en América Latina, un mayor número de hijos por familia ha contribuido (en-
tre otros factores) en la disminución de gastos para la compra de libros, cuadernos y otros
útiles escolares por alumno, cayendo de USD 164 en 1980 a USD 118 en 1990: un factor
que habrá influenciado considerablemente en la baja calidad de la educación y en la dis-
continuidad de la misma. Al inicio del siglo 21, este continente cuenta con la mayor canti-
dad de repetidores de curso / grado del mundo (Statistical Yearbook 1995. UNESCO).
El gasto en educación por alumno matriculado aumentó en países asiáticos, como Corea
por ejemplo, el 350% entre 1970 a 1990, mientras en México los gastos han aumentado so-
lamente el 64% en igual período. Al mismo tiempo, el número de matriculados aumentó en
México el 59%, mientras que en Corea ha disminuido el 27%, un factor que sin duda también
ha influenciado en la calidad de la educación. Por otra parte, la “Industria de la Educación”
fue la más floreciente del continente, creciendo a un ritmo promedio del 8% por año. La
disminución de la calidad - desde luego - afectó principalmente a los estratos más pobres de
la sociedad, que no disponen de recursos financieros para matricularse en escuelas privadas,
y mucho menos tienen la oportunidad de mudarse a otro lugar en busca de mejores oportu-
nidades educativas para sus hijos (Statistical Yearbook 1995. UNESCO).
El acceso a la educación primaria no varía mucho entre países de América Latina, Asia y
países altamente industrializados de Europa. Todas ellas cuentan con un coeficiente GER
(Gross Enrollment Ratio) de más del 90% (más del 90% de niños/niñas con la edad rele-
vante para la primaria se matriculan en este nivel escolar). La diferencia entre Asia, Europa
y América Latina está en la terminación de la educación a este nivel. En América Latina en
promedio, solamente el 60% termina la primaria; en algunos países, menos del 40%. Con-
secuentemente, a nivel secundario se da una gran diferencia entre países de Asia, Europa
y América del Norte. Mientras el GER a nivel secundario es en estos países casi idéntico
al GER del nivel primario, el GER a nivel secundario de América Latina es entre 30% a
40% inferior al GER del nivel primario. Por otro lado, a nivel terciario (universitario), el
número de matriculados en edad superior a 18 años es similar entre los países de los tres
continentes (Informe sobre Desarrollo Humano 1999. PNUD).
62
EL SUBDESARROLLO
63
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
List dedicaba gran parte de su obra “El Sistema Nacional de la Economía Política” (1841) a
procedimientos concernientes a aumentar la productividad y competitividad propia, bajo
la presión constante de ser “periférico”, “no competitivo” o (usando una expresión actual),
“subdesarrollado”. Favoreció un Estado fuerte con facultad de intervención reguladora y
protectora en el momento oportuno para proteger la economía y el desarrollo nacional.
El “de-feudalismo” (disolver el feudalismo rural) fue un pilar de su política económica.
“De-feudalismo” significaba para él la movilización de fuerzas productivas, principalmen-
te las del campo, que en un estado feudal-aristocrático, se encontraban ampliamente sub-
utilizadas y poco productivas.
Sin embargo, el proteccionismo sugerido por List era del tipo selectivo. Objetivaba la pro-
tección de industrias que producían bienes de consumo masivo, consideradas por él
de central importancia para el desarrollo del mercado interno. No había protección
para bienes de lujo o de alto valor, que no eran relevantes para impulsar el crecimiento del
mercado interno. Su política tampoco contemplaba restricciones a la importación de equi-
pamientos modernos o de conocimientos, durante una fase inicial del proceso de desarro-
llo económico de un país postergado. Estaba convencido de que ningún país económica-
mente atrasado podía emparejar su desarrollo con otros países más avanzados, mientras
éstos siguieran arrollando a las naciones de menor desarrollo con su producción, sus
conocimientos y con su destreza organizacional.
List consideraba una agricultura productiva y eficiente como pre-condición para un proceso de
desarrollo económico, pues las funciones de la agricultura eran múltiples: producir alimentos
para los centros urbanos en crecimiento continuo; proveer a la industria nacional de materia
prima y representar al mismo tiempo un importante mercado para bienes industrializados.
Para él, sin un sector agrario próspero no se podía lograr un desarrollo industrial. Por esto, la
agricultura tenía un valor estratégico en el marco de la política de “emparejamiento”.
64
EL SUBDESARROLLO
Por otro lado, Friedrich List estaba conciente de los peligros que un proteccionismo puede
eventualmente generar: precios más altos para productos de peor calidad, o precios más ele-
vados para alimentos, etc.. Pero el problema de precios era de carácter limitado y consecuen-
temente de peso menor, comparado con la potenciación de las fuerzas productivas nacionales
que se podría lograr con las medidas proteccionistas. Una vez desarrolladas estas fuerzas, las
medidas podrían levantarse inmediatamente. A esta altura, con las fuerzas productivas capa-
citadas y eficientes y con un mercado interno desarrollado, una nación está capacitada para
exponerse al libre comercio mundial con cierta probabilidad de éxito.
65
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Sin embargo, estas son solamente algunas de las causas de mayor relevancia para el con-
tinente sudamericano desde el punto de vista de los autores. Otra causa frecuente y uni-
versalmente mencionada es el crecimiento demográfico y con esto, una creciente presión
sobre los recursos naturales, impulsando la emigración rural hacia centros urbanos con
escasa oferta de empleos.
Aunque en el mundo, los ingresos per cápita se han triplicado durante los últimos cin-
cuenta años, la pobreza ha aumentado también en dimensiones alarmantes, afectando
principalmente a países de Africa, América Latina y algunos países de Asia. El ingreso
promedio per capita de los 49 países más pobres de estos continentes aumentó desde 1950
a 1995 solamente en USD 266; mientras que en los países más ricos el ingreso promedio
per capita disparó de USD 3.841 a USD 24.930, aumentando en USD 21.089 durante el
mismo lapso (Informes sobre el Desarrollo Mundial. 1980 y 1997. Banco Mundial). Las
estadísticas sobre el desarrollo mundial muestran un mundo cada vez más rico pero con
un número de personas pobres en aumento. Consecuentemente, las políticas de desarrollo
mundial tienen que orientarse - durante este siglo - a una mejor distribución de la riqueza
y a una disminución de la pobreza acentuada.
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
ANOTACIONES
67
3
68
GERENCIA DEL DESARROLLO
3
TERRITORIAL RURAL
1. El desarrollo económico y social del Paraguay requiere de una política que apunte a una
sociedad mas justa, con énfasis en la razón y la virtud, orientada a una sociedad con
fuertes rasgos agrarios, encausándola definitivamente en su función esencial: la promo-
ción del bien común y de buenas costumbres.
3 El “territorio” representa la superficie sobre la cual caminamos. El “Desarrollo Territorial Rural” apunta a un cambio estruc-
tural, institucional y productivo en un territorio delimitado con población mayoritariamente (más que 50%) rural.
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
4. El concepto de lo rural debe necesariamente incluir los núcleos urbanos con los que re-
giones netamente rurales podrían tener vínculos en aspectos productivos y sociales. La
reducción de la pobreza rural no necesariamente debe concentrarse en la búsqueda de
soluciones “directamente agrarias”. La creación de capacidades, habilidades y destre-
zas que posibiliten inserciones laborales locales no agrarias, e incluso, la promoción e
impulso de iniciativas innovadoras económicas por cuenta propia, en base a demandas
locales, deben ser parte de la estrategia para el desarrollo rural. En general, hay una so-
breestimación del grado de urbanización, y de la importancia de lo urbano para el desarro-
llo de un país. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico, OCDE, distingue
tres categorías de territorios: predominantemente urbana, si menos del 15% de la población
vive en comunidades rurales; predominantemente rurales, si más del 50% lo hace e inter-
media el resto. De acuerdo a esta escala, la gran mayoría de municipios y departamentos del
Paraguay son rurales. Consecuentemente, las estrategias y modelos abordados en este libro
son apropiados para regiones que la literatura internacional define con la palabra alemana
Hinterland, y en el Paraguay con la palabra interior. Allí, el desarrollo económico se inicia
generalmente con el desarrollo agrícola, seguido por el desarrollo agro-industrial y de ser-
vicios en zonas urbanas.
70
GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
6. La vía agrícola tiene el potencial de reducir la pobreza rural sólo cuando está orien-
tada a la producción más intensiva que no tiene grandes economías de escala en su
producción y que es intensiva en mano de obra. La producción agrícola de productos
de tipo commodities (soja, trigo, algodón) por lo general no tiene una repercusión
significativa en la reducción de la pobreza. Mucho menos la ganadería extensiva. El
empleo rural no agrícola es una opción a seguir. Esta opción se presenta en las zo-
nas rurales de mayor dinamismo, como son los departamentos de Alto Paraná, Itapúa,
Guairá, Central, Cordillera y Caaguazú. Examinando los ejemplos exitosos de desa-
rrollo agrícola y no agrícola en varios departamentos del Paraguay, se encuentra que
los pequeños productores y empresarios lograron transformar sus actividades ante-
riormente precarias y de poca densidad, gracias a los incentivos que surgieron con la
apertura de una relación con fuentes importantes de demanda.
Paraguay es uno de los pocos países donde hasta las montañas están cubiertas de vegeta-
ción. El sendero del desarrollo tiene que iniciarse allí, en las unidades administrativas des-
centralizadas del interior del país. No se pueden iniciar procesos de desarrollo económico
y social en una ciudad capital desordenada, con calles rotas y cuya única industria próspe-
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Gobierno Coordinación
BRECHA / CONDICIONES DEFICIENTES
Monitoreo y
Evaluación
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Alcantarillado
Servicios funerarios y cementerios.
No obstante, el desarrollo de la nación depende antes que nada del fortalecimiento del sistema
ético y del fortalecimiento del sistema de gerencia a nivel subnacional. Esto requiere que los
gobernantes departamentales abandonen su rol de “agentes de beneficencia”, y los gobernantes
municipales su rol de “agentes administrativos” en favor del rol de la gerencia.
Los modelos de los sistemas de gerencia de desarrollo y el texto correspondiente a seguir, asu-
men un sistema ético fortalecido como precondición para una aplicación exitosa de los mismos.
75
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
GOBERNADOR/A
Secretaría Secretaría de
Gabinete
de Salud Desarrollo Económico
BRECHA
Población Departamental
Secretaría Educación
Los componentes de los subsistemas participan en la planificación del sector. Los planes de
desarrollo departamentales sectoriales confluyen en un plan de desarrollo departamental
que considera a todos los sectores y cuya elaboración está a cargo de la secretaría de plani-
ficación. Al secretario de planificación compete también un rol central en la elaboración
del presupuesto de la gobernación, que a su vez, tiene que presentar coherencia con lo
planificado. Además, debe organizar y liderar reuniones semanales del gabinete del go-
bernador, de dos a tres horas de duración y presidir estas reuniones en caso de ausencia
del gobernador. Así mismo, debe liderar la tarea de monitoreo y evaluación del proceso
de desarrollo departamental. Las instituciones/organizaciones integrantes del sistema de
gerencia son idénticas a las instituciones integrantes de las Mesas Coordinadoras Interins-
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Sec. de Agricultura
B R E C HA Sec. de Planificación
Durante los últimos dos períodos gubernativos fue notable la ampliación de las activi-
dades de gestión por parte de los intendentes. No obstante, muy pocos lograron el sal-
to del “administrador del perímetro urbano” al “gerente del desarrollo municipal”. Para
ser tal, habrá que delegar tareas como la recaudación de impuestos, el recolectar basura,
tapar baches, limpiar calles, administrar terminales de ómnibus, vertederos, mataderos
y cementerios; enfocar las actividades a la planificación, presupuestación, coordinación,
monitoreo y evaluación; y establecer contactos y relaciones con instituciones o empresas
que puedan aportar algo al desarrollo del municipio, sean ellos nacionales o extranjeras. A
nivel de municipalidades de menor categoría (entre 3.000 a 7.000 habitantes), la gerencia
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
no debe ser delegada a las direcciones respectivas de un municipio, sino debe ser ejercida
por el propio intendente en estrecha colaboración con un director de desarrollo o de plani-
ficación. En el caso de municipios de mayor categoría (mas de 7.000 a 10.000 habitantes o
municipios de categoría 1 y 2), se sugiere un modelo con subsistemas de gerencia para los
sectores más importantes del desarrollo municipal conforme al modelo indicado para el
desarrollo integral de departamentos descrito en la Figura Nº 5. En este caso, los subsiste-
mas podrán estar representados por instituciones integrantes de una Mesa Coordinadora
Interinstitucional Municipal o de Consejos Locales de Salud, de Educación o de la Niñez y
Adolescencia, todos ellos presididos por el Intendente.
B R E C HA
INTENDENTE
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Para que estos instrumentos modernos de gerencia puedan producir sinergias e im-
pulsar efectivamente el desarrollo del interior del país o de toda la nación, tiene que
haber conexiones entre intereses, objetivos, planes, programas y proyectos, o por lo
menos no haber contradicciones entre ellos. Estas conexiones deben existir entre el
nivel nacional, departamental y municipal, así como entre instituciones y actores re-
levantes que operan a un mismo nivel administrativo. Es cierto que las actividades
de las gobernaciones son realizadas - a menudo - en coordinación con las municipa-
lidades y con la participación de las comunidades. Empero, se da la situación inversa
de intervenciones sin coordinación ni suficiente participación comunitaria, las que
generalmente generan situaciones de conflicto.
GERENTES INSTRUMENTOS
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Contexto
La estructura orgánica actual del sector público paraguayo resulta fundamentalmente de un
proceso de adecuaciones producidas básicamente, tanto por acomodamientos a intereses po-
líticos circunstanciales, como por los cambios en las relaciones de fuerza entre los diversos
actores sociales. De hecho la sujeción del desarrollo institucional a una organicidad que res-
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
ponda a una definición precisa de los roles y competencia del Estado y así mismo, a una visión
país compartida e internalizada, no ha sido precisamente la regla, lo cual ha producido disfun-
cionalidades que han resultado en operatorias de efectos limitados o de escasa proyección y
sostenibilidad.
Coexisten actualmente en la estructura general de gobierno, entidades cuya concepción, con-
tenidos estratégicos y operativos, responden a modelos de desarrollo histórico diferentes, que
en su momento impactaron las orientaciones del estado paraguayo con particular fuerza, resul-
tante, como ya señaláramos, de su inserción en el conjunto de países altamente dependientes.
Como puede apreciarse, en este proceso se generaron sucesivos ajustes estructurales de ca-
rácter marcadamente expansivos, yendo de modelos originalmente simples hasta la configu-
ración actual del conjunto institucional público, caracterizado por marcos legales desfasados,
confusión entre funciones estratégicas, regulatotias y operativas, articulación defectuosa en-
tre múltiples ministerios, además de una diversidad creciente de secretarias con rango equi-
valente, diferentes pesos decisorios y evidentes “ zonas grises” o traslapes de competencias.
A su ves, la debilidad de las instancias y de los mecanismos de planificación general, y por
ende, la escasa fuerza institucional y estabilidad de las directrices estratégicas y operativas
generadas, revierten en una gestión publica del desarrollo poco previsible, en cuyo contexto,
los niveles sub-nacionales de gobierno, departamentales y municipales, se encuentran aun
inmersos en una modalidad de funcionamiento disociado respecto al nivel central, lo cual
limita y resta proyección y sostenibilidad a los esfuerzos realizados, ponderables en muchos
casos, para encausar el desarrollo territorial sobre bases de mayor viabilidad y equilibrio.
En este contexto, la estrategia de descentralización, señalada en forma recurrente, como
elementos de equidad y eficiencia, propios del enfoque de desarrollo general basado en
el desarrollo territorial cohesionado, no ha pasado de constituirse en un proceso central-
mente “tutelado” de desconcentración, figura, cuya naturaleza básicamente burocrático,
tiene desde luego, contenido y alcance diferente, en términos de posibilidades efectivas de
incidencia en materia de desarrollo territorial.
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Alineado con los limitantes críticos, el escenario agrario actual, se configura según los
siguientes rasgos básicos.
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Objetivo
El SIGEST tiene como objetivo, según su norma de origen, “asegurar la coherencia de
contenidos y la implementación orgánica y eficaz de las Políticas Sectoriales de Desarrollo
Agropecuario y Rural, disponiendo en su caso, las directivas correctivas o de adecuación
necesarias para el efecto”
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Organización
El SIGEST se encuentra presidido por el Ministro de Agricultura y Ganadería, asistido
por sus vice-ministros. Las entidades componentes son las distintas autarquías sectoria-
les, como órganos especializados de gestión del desarrollo agrario y rural en sus distintas
dimensiones, y como aspecto especialmente destacable, un representante de los gobiernos
departamentales y un representante de los gobiernos municipales (vea Cuadro N° 5).
La instancia cuenta con un equipo técnico reducido, cinco especialistas temáticos de planta
del MAG, y un Coordinador Ejecutivo que se reporta al Ministro de Agricultura y Ganadería.
Cuenta además como instancia principal de soporte, con un grupo técnico coordinado
por el director de la Dirección General de Planificación del MAG, e integrada por los
directores de planificación de los distintos entes componentes. Este grupo técnico tiene
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
como función actuar como órgano de enlace técnico para revisión y estudio de los temas
puntuales que le son derivados, pudiendo así mismo, proponer iniciativas que tiendan a
mejorar el desempeño coordinado del sistema.
Siendo la proyección territorial del sistema, uno de sus aspectos mas importantes, se pre-
vé la constitución como órganos territoriales de gestión, la constitución de las mesas de
coordinación departamental-municipal, presididas en cada caso por los respectivos go-
bernadores o intendentes e integradas por los responsables de las unidades territoriales
dependientes de las entidades componentes.
Se debe, finalmente señalar, que el SIGEST afecta un régimen de función normado, con
sesiones periódicas convocadas por su presidencia en base a temarios, previamente comu-
nicados y consensuados.
Las decisiones
Las decisiones que se adoptan en las sesiones SIGEST, se realizan en todo los casos por
consenso y tiene alcance de recomendaciones, salvo que se especifique carácter vinculante,
en cuyo caso debe ser congruente con el régimen interno, organizacional, jurídico y admi-
nistrativo, de las entidades componentes y del propio MAG.
Competencias básicas
Las competencias básicas del SIGEST se refieren a aspectos ya mencionados, que no obs-
tante, se indican a seguir:
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GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
INDERT CAH FG AFD INCOOP. INFONA SEAM SENAVE SENACSA REP. GOB. REP. GOB.
DEP. MUN.
La operatoria SIGEST
La organización y el funcionamiento del sistema de gerencia departamental y municipal
fueron parcialmente comentados en el Capitulo 3, tópicos 3.3 y 3.4.
De hecho, los modelos de gerencia presentados bajo los numerales mencionados, ya ex-
perimentados en algunos departamentos y municipios del país, constituyen la base del
diseño y de la metodología de actuación del SIGEST, tanto en aquellos lugares donde el
sistema debe ser promovido e iniciado por el MAG conjuntamente con las instancias de
Gobiernos subnacionales , como en otros casos, donde los procesos de organización local
se encuentran ya instalados, y en los cuales, como ya manifestáramos, el rol SIGEST se
concentra en apoyar su consolidación.
89
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Cabe aquí precisar de manera más específica, el rol, la organización y las competencias del
SIGEST en los tres niveles administrativos del Estado.
Planificación
Presupuestación
INDERT CAH FG AFD INCOOP
Coordinación
Monitoreo y
Evaluación
MINISTRO DE
BRECHA AGRICULTURA
Y GANADERIA
Mesa de diálogo
Consejo asesor agrario
INFONA SENAVE SENACSA Municipios Deptos.
(Instancia de participación)
Como puede verse, el SIGEST no es en realidad una dependencia del MAG, sino el
propio MAG actuando bajo una metodología de sistema institucionalmente integrador,
en el ámbito de su rol esencial como Secretaria de Estado; entender en los negocios del
estado que le son propios, en este caso, el Desarrollo Agrario y Rural. Art. 240, 242, de
la Constitución Nacional.
Competencia
El SIGEST, como instancia sectorial interinstitucional liderada por el MAG, tiene en el
marco de su objetivo, las siguientes competencias específicas, estipuladas en su decreto de
creación, concordante con la Ley Nº 81/92 orgánica del MAG:
• Definir e instalar el Marco Orgánico de Políticas Sectoriales como matriz directriz operativa
• Racionalizar la gestión de financiamiento y cooperación técnica externa de conformi-
90
GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Marco programático
El SIGEST, atendiendo a su objetivo y competencias, orienta sus actividades según el si-
guiente marco programático establecido:
Cada área programática tiene un coordinador designado por resolución ministerial, que
se reportan al coordinador ejecutivo del sistema. Este último, con rango de vice ministro,
tiene como función implementar el sistema reportándose directamente al Ministro.
91
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Sesiones
Las sesiones son convocadas con una periodicidad de treinta días por el Ministro de
Agricultura y Ganadería, el que con el Coordinador Ejecutivo establece el orden del
día, en consulta con las entidades componentes. Las representaciones institucionales
corresponden exclusivamente a los titulares de los entes componentes, o en su caso,
a quien desempeñe función sustitutiva acreditada. El desarrollo de las sesiones, así
como los acuerdos y decisiones constan en actas de sesión.
Las decisiones que se adoptan en las sesiones SIGEST, en sus distintos niveles, se rea-
lizan en todo los casos por consenso y tiene alcance de recomendaciones, salvo que
se especifique carácter vinculante, en cuyo caso debe ser congruente con el régimen
interno, organizacional, jurídico y administrativo, de las entidades componentes y del
propio MAG.
El SIGEST cuenta además como instancia principal de soporte, con un Grupo Técnico
coordinado por el director de la Dirección General de Planificación del MAG, e inte-
grado por los directores de planificación de los distintos entes componentes. El Grupo
Técnico tiene como función actuar como órgano de enlace para revisión y estudio de
los temas puntuales que le son derivados, pudiendo así mismo, proponer iniciativas
que tiendan a mejorar el desempeño coordinado del sistema.
SIGEST territorial
En cuanto a la Gobernaciones y Municipios, considerando su naturaleza institucional
y funcional dotada de autonomía, se integran al SIGEST a través de cartas acuerdo de
adhesión, suscritas por los Gobernadores Departamentales y el Ministro de Agricultura
y Ganadería.
La articulación entre el nivel central y el nivel territorial se realiza directamente por las
instancias directivas correspondientes; el Coordinador Ejecutivo y los Coordinadores de
Programas del SIGEST, y los Gobernadores Departamentales e Intendentes Municipales
en el nivel territorial.
92
GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Planificación
Empresas/Mercados Cooperativas Presupuestación
CAH BNF
Coordinación
Monitoreo y
Evaluación
GOBERNACIÓN
BRECHA (Secretaría de
Agricultura)
Consejo de Desarrollo
Escuela/Universidad SENAVE SENACSA INDERT DEAG
93
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Departamental (Art.28). Mediante la instalación del SIGEST, los Consejos deberán ser
revitalizados y puestos en funcionamiento.
Planificación
Empresas/Mercados Cooperativas Presupuestación
INDERT CAH DEAG
Coordinación
Monitoreo y
Evaluación
INTENDENCIA
(Director de
BRECHA Desarrollo
Rural)
94
GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
También en el caso municipal, las mesa SIGEST serán apoyados por los agentes jefes de
las ALATs (Agencia Local de Asistencia Técnica) de la DEAg. Las reuniones de las mesas
municipales se realizan generalmente en intervalos de 14 días o, cuando la intensidad de
las tareas lo demanda, cada semana.
Así, a partir de las constataciones enunciadas, el MAG consideró indispensable, como ca-
pitulo básico para la recomposición de su rol, formular e impulsar la ejecución de un
Marco Estratégico para el sector agrario y rural, el cual, sobre bases de consenso, pudiera
establecer una orientación renovada y duradera del proceso de desarrollo sectorial, adop-
tando par ello, como premisa básica, la promoción de un modo de gestión integrador con
proyección y enfoque territorial. Teniendo como objetivo principal.
95
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
El instrumento, como rasgo esencial, parte de principios y ejes orientadores que se relacio-
nan directamente con el desafío de conciliar un desempeño agrario integrador, dinámico,
eficiente y competitivo, con la consecución de crecientes niveles de equidad distributiva,
reflejada en la mejoría significativa de la calidad de vida de las comunidades interiores urba-
no- rurales, destacando, como compromiso compartido publico-privado, el enfoque de ra-
cionalidad y prudencia ambiental, que debe enmarcar las intervenciones agro productivas.
96
GERENCIA DEL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL
Desarrollo
Adecuación
de la Desarrollo
institucional Desarrollo Desarrollo
agricultura de la
sectorial y de la Pecuario y
familiar y competitivi-
reestructura- Agroenergía Granjero
seguridad dad agraria
ción
alimentaria
INSTITUCIONALIDAD
TERRITORIALIDAD
AMBIENTE
97
4
98
LOS PRINCIPALES INSTRUMENTOS
DE LA GERENCIA DEL DESARROLLO 4
TERRITORIAL RURAL
La planificación puede entenderse como la selección de actos futuros que parecen los más
apropiados para producir los resultados que se desean. Planificación es un método para la
selección de alternativas (disminuye la discrecionalidad) y focaliza acciones que tiendan al
bien común, es decir que pretendan el beneficio de la mayoría. Toda planificación implica
dos campos de acción: el de los objetivos y las metas y el de los medios o instrumentos más
adecuados para cumplir los objetivos. Para que la planificación cumpla con ellos debe ser
operativa y no sólo enunciativa.
4 La “Planificación de Desarrollo Territorial” se entiende en este libro como una metodología equivalente a la “Planificación
de Desarrollo” (término utilizado frecuentemente en otros países para el mismo procedimiento).
99
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
genuina voluntad política de ejercer ese poder, esa capacidad y deseo de obrar los cambios
necesarios, entonces la planificación se convierte en un instrumento de gestión importan-
te en un programa de gobierno.
¿Por qué? Porque gracias a esta herramienta - si ha sido bien elaborada y consensuada a
través de la participación de la comunidad - la autoridad tiene oportunidad de trascender
de su período de mandato e imprimir una verdadera política de estado donde los planes
perduren más allá de sus mandatos por el simple hecho de que la “masa crítica” (el pueblo
conciente, comprometido, bien intencionado y empoderado) que ha ayudado a elaborar
y consensuar dicho plan se encargará del seguimiento de su implementación a través del
tiempo, hasta alcanzar las metas trazadas.
Por ello, un líder visionario debe manejar un diagnóstico preciso y lo más detallado po-
sible del territorio que le compete gobernar. Por consiguiente, muchas veces es recomen-
dable y necesario contar con los servicios de técnicos especialistas que puedan contribuir
con el análisis del diagnóstico del territorio, que aporten su percepción desde las diferentes
disciplinas. Hay que tener en cuenta la prospectiva, que implica el pronóstico del resulta-
do de nuestras acciones y modo de operar actual para el futuro, donde se intenta describir
cual podría ser el resultado de nuestras acciones presentes si no sufren un cambio (más
pobreza, degradación de los recursos naturales, mayor contaminación, mayor emigración,
etc.). También el aporte y la información sobre las tendencias de lo que está sucediendo en
otros países y regiones y hacia dónde van las comunidades en este mundo globalizado en
su desarrollo, contribuirá a entender hacia dónde o qué y cómo la comunidad del gober-
nante podría insertarse en el mundo tecnológico moderno. Ese conocimiento profundo
y detallado de su territorio, las consecuencias de nuestro actuar actual en el futuro, así
como las tendencias mundiales, deben ser compartidas con la mayor cantidad posible de
“actores sociales” de la comunidad, de manera a permitir “nivelar” el conocimiento, es
decir que todos los interesados y sectores “manejen” la misma información de base, de
modo a construir consensos en la tomas de decisiones sobre lo que hay que hacer, y como
hacer. Así también, este espacio de participación puede permitir - si es bien conducido - el
establecer prioridades y consensuar un cronograma de ejecución de las actividades y el
método de seguimiento.
100
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
plan, deberá intentar a través del paso de cada período de gobierno dar continuidad al mis-
mo. Es por ello de vital importancia que ese grupo no tenga o no se identifique con ningún
signo partidario; lo que debe primar es el interés común. Este grupo de gente está denomi-
nado por la ley y la Constitución Nacional como “Consejo de Desarrollo Departamental”.
En otros países se forma un grupo parecido a nivel distrital como “Consejo Municipal de
Planificación”. También en el momento de la elaboración del plan, debe tenerse el cuidado
de convocar a todos los sectores de la sociedad, sin distinciones para que el plan elaborado
sea de todos o de la mayoría; lo más pluralista posible y que sobre todo permita consensos
mínimos hacia dónde los ciudadanos de ese territorio desean llevar su proceso de desarro-
llo, respetando los derechos de todos (campesinos, ganaderos, indígenas, sojeros, feriantes
y comerciantes, carpinteros y aserradores, grupos de mujeres, jóvenes, personas de 3ra.
edad, etc.) con qué y cómo lograrlo y también consensuar las metas a alcanzar a través de
las acciones conjuntas en un determinado período de tiempo.
101
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
probabilidad de éxito, donde otros han fracasado? También: ¿Con qué fortalezas conta-
mos? ¿Están involucrados o podremos involucrar a los actores claves que deberían tener el
mayor interés y peso en la resolución de los problemas, de manera a que el proceso sea au-
togestionado y sostenible en el tiempo? ¿Qué papel de facilitación podría ser atractivo para
los actores claves? Podrán ofrecerse como gobernantes o reguladores o facilitadotes del
proceso? ¿Quiénes constituyen elementos de cohesión y quiénes elementos discordantes;
qué estrategias hay que utilizar para lograr la inclusión de todos los actores en el proceso?
Una vez identificados los problemas o situaciones que se desean resolver, se deben se-
leccionar los indicadores para poder medir el impacto de las acciones a desarrollar para
mejorar la situación deseada. Para ello es importante establecer la “línea base”, es decir,
la situación de arranque de la población meta en esos aspectos, que permita medir en el
futuro con relativa facilidad, las mejorías en base a los indiciadores seleccionados. Defi-
niendo la población meta también se vuelve más fácil “espacializar”, o sea “territorializar”
la ejecución de las acciones y ubicar a los actores locales involucrados. Hoy día gracias
a la tecnología es posible “georreferenciar” el territorio e intervenir y compilar toda la
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L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
103
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Niveles de planificación
Normalmente existe en cada país una entidad, que se dedica a la planificación del desa-
rrollo a nivel nacional. En el caso del Paraguay se trata de la Secretaría Técnica de Planifi-
cación, dependiente de la Presidencia de la República. Esta Entidad debe regir y orientar
todo el proceso de planificación del territorio como un todo; es por ello que sus directrices
generales son muy importantes a la hora de planificar en el marco de unidades territoriales
tales como los departamentos y los municipios, de manera a no colisionar con los altos
intereses nacionales y coordinar las políticas sectoriales del gobierno central con las del
nivel departamental y municipal.
Es recomendable que se tengan por lo menos tres niveles de planificación y que existan
relaciones entre los distintos niveles, tanto en cuanto a propósitos y objetivos como en
cuanto a inversiones. Un esquema posible de un Sistema Nacional de Planificación se pre-
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L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
senta en la Figura Nº 14. En el marco del sistema sugerido, las entidades territoriales sub-
nacionales elaborarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, los planes
de desarrollo territorial departamental y municipal. Los planes a los tres niveles tienen el
objetivo del fomentar el uso eficiente de recursos y el desempeño adecuado y coordinado
de las funciones asignadas.
105
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
106
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
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GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
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109
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Según las características del territorio, la ley vigente, las expectativas de desarrollo; los as-
pectos conceptuales y metodológicos, las autoridades de planificación elaboran términos
de referencia para precisar la formulación del plan de acuerdo a las circunstancias econó-
micas, sociales y reales de su territorio (jurisdicción). Puede optarse para este fin por las
siguientes alternativas de elaboración de los términos de referencia5:
5 Término de Referencia: Descripción, elaborada por una Entidad, de las características técnicas, alcance y documentos a
producirse en la prestación de servicios de consultoría.
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Para lograr una comunicación efectiva y compartir con los miembros de la comunidad, existen
trabajos previos de gabinete que deben realizar las autoridades de planificación, tales como:
Manejo de datos. Existe mucha información necesaria y disponible, para iniciar el proceso
de planificación, se halla presentada en formato alfanumérico, es decir, en textos y cua-
dros estadísticos, muchas veces regionalizados, departamentalizados o distritalizados, aún
a nivel de compañías. A este nivel de detalle, los técnicos lo llaman “datos desagregados”,
pero la gran mayoría de la información disponible se encuentra a una escala global, nacio-
nal y muchas veces no es factible manipular las bases de datos para obtener información
“desagregada”. Tampoco esta información se halla territorializada o “espacializada”, es decir,
representada en una forma gráfica, que nos dé una idea sobre un mapa, por ejemplo dónde
111
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
se encuentra y qué magnitud tiene una variable. En la experiencia de elaboración del “Plan
de Desarrollo del Departamento de Caazapá”, se ha logrado instalar una infraestructura
mínima que consiste en un procesador PC no muy potente pero con algunas características
especiales, tales como una pantalla de 24 pulgadas para visualizar bien los detalles en las
tareas de digitalización; una impresora a chorro de tinta con capacidad de imprimir hasta
planos en A3. Conviene que el procesador sea como mínimo un Pentium de 500 Mhz, con
una memoria RAM de 128K, tarjeta gráfica de 32 K, y un disco duro de 40 GB, para que
se puedan manejar perfectamente todas las imágenes de satélites con eficiencia. El software
recomendable es el Arcmap o su equivalente Arcview 3.4.
En todos los casos, es de importancia central el contar con un capital humano local capacitado.
Esto no significa tener una preparación académica especializada, pero sí ciertas aptitudes como
la precisión, la pulcritud, el detallismo y la destreza en el trazado, para la digitalización de las
imágenes satélites; cuando éstas se tornan necesarias en caso de planes más complejos. La capa-
6 Sistema de Información Geográfica (SIG o GIS, en su acrónimo inglés) es una integración organizada de hardware, software,
datos geográficos y personal, diseñado para capturar, almacenar, manipular, analizar y desplegar en todas sus formas la infor-
mación geográficamente referenciada con el fin de resolver problemas complejos de planificación y gestión.
7 ORDAZUR: Ordenamiento Ambiental de Zonas Urbanas.
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citación de este personal se realiza “on the job” (mientras que se trabaja). Esta tarea no implica
grandes erogaciones de recursos financieros, debido sobre todo a que ya existen en nuestro
medio expertos calificados que trabajaron en diversos proyectos anteriores. La disponibilidad
de instructores no es un obstáculo insalvable ni tampoco muy costoso.
Talleres de diagnóstico participativo: La convocatoria para los talleres debe ser amplia y la
participación abierta, donde todos los sectores tengan voz y voto, sin sesgos sectarios o partida-
rios. Pero no solo debe haber una participación amplia y abierta, también deben estar represen-
tados los intereses de los principales actores que tienen mayor peso para cambiar una situación,
los que tienen que estar tienen que estar, ya que sin la participación de dichos grupos influ-
yentes, se pierde dinamismo, fuerza y hasta a veces se convierten - sin esperarlo - en resistencia
al proceso de cambio por el simple hecho de no haberlos convocado o haber tenido en cuenta
sus intereses desde un comienzo. Cuanto mayor es el peso político o económico de dichos
actores, más importante es su adhesión o participación activa en los procesos de desarrollo
territoriales, pero al mismo tiempo normalmente son actores que desarrollan varias activida-
des y están bastante ocupados, por lo que contar con la presencia de los mismos muchas veces
no es posible. Lo que sí se debe asegurar es que sus intereses estén reflejados o sean tenidos en
cuenta, siempre buscando el mejoramiento de las condiciones de vida de los más vulnerables;
buscando el equilibrio o una situación de “ventajas para todos”.
El diagnóstico debe abarcar los sectores más importantes del desarrollo territorial. En ge-
neral habrá que involucrar al sector administrativo y al de gestión pública, al sector de
la producción (y empleo), al sector de la salud, educación e infraestructura. En caso de
relevancia para el desarrollo del territorio, podrán incluirse otros aspectos de importancia,
tales como seguridad ciudadana y juventud.
113
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Los talleres participativos no deben extenderse más de un día por región o municipio; lo que
requiere de un trabajo con reducida retórica y mayor concentración en la problemática central
de parte de los participantes. Podrán iniciarse con la presentación de los “datos duros” transfor-
mados en datos de más fácil interpretación para los participantes; en forma comprensible por
parte de las autoridades de la comunidad, utilizando un lenguaje y materiales audiovisuales de
soporte lo más simple y gráfico posible, para que todos puedan interpretar y sacar sus propias
conclusiones. Luego, se realiza el diagnóstico de los principales problemas del territorio, anali-
Partidización Fortalecimiento
institucional
Falta de autonomía local
3. Transparencia Gobernación
Consejo de desarrollo Impacto
Debilidad y falta Eficiencia favorable en la Municipalidad
distrital
de coordinación Falta descentralización gobernabilidad de Articular alianzas
de instituciones Creación de CODIDES las instituciones c/ ciudadanía,
gubernamentales Competencias autoridades
Recursos
Fortalecer la demo-
Capacidades generales cracia a nivel local
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L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
zando las causas de los mismos en “mesas” sectoriales que cubran los sectores más importantes
del territorio (producción y empleo, salud, educación administración pública y otros).
El proceso de determinación de los problemas “centrales” de desarrollo es complicado y
difícilmente adaptable a un método preestablecido. De todas maneras, debe referirse a los
problemas centrales, causas, alcance y magnitud (gravedad) de dichos problemas centrales.
Los resultados de este análisis deberían resumirse en un “cuadro sinóptico de problemas”.
Ver Ejemplo de un resultado de un Taller de Diagnóstico Participativo, Cuadro Nº 6.
Recursos BID
financieros
Escuela Técnica SNPP
RR.HH. Realizar cursos de
Programas y vocacional capacitación de Ninguna UIP
Instituciones proyectos
Universidades mandos medios
Cooperación
Espíritu
emprendedor extranjera
Inversiones MAG
BID
Seguridad FCA
Extensión del jurídica para los Agricultura Banco Mundial
territorio emprendimientos diversificada y Reactivación de Gobernación
económicos sustentable. la agricultura Cooperativas
Recursos GTZ
Ruta asfaltada y Posicionar a San familiar, Gobierno central
naturales
mejoramiento de Pedro con rubros campesina Municipalidad
Población joven caminos vecinales agro explotadores Cooperación externa
Falta de asistencia Alter Vida
técnica e Invest. CODIDES
Organizaciones
creadas
Descentralización Coordinar Municipalidad Poder legislativo
(CODIDES, org.
Falta efectiva políticas publicas
Campesinas, Poder ejecutivo
Gobernabilidad c/ Gobernación y Gobernación
comisiones Reforma del Municipalidad
vecinales, otros) Falta educación estado a nivel CODIDES Organismos de
cívica ciudadana departamental y Fortalecimiento cooperación
Sede de la Gobierno central internacional
Municipal del CODIDES
Gobernación
Departamental.
115
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Figura Nº 15: La visión de la población del Departamento de Caazapá para el año 2013:
Fuente: Plan de Desarrollo Económico del Departamento de Caazapá. Pintura: Diana María Chávez. 2004.
116
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Cuadro Nº 7: Plan Estratégico de desarrollo del Distrito de Santo Domingo, Perú, 2000
a 2005. Eje estratégico 1: Desarrollo Agropecuario
117
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
118
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Con los insumos aportados por la comunidad conjuntamente con las autoridades, en la fase
de diagnóstico participativo; de la construcción de la visión compartida y del delineamiento de
objetivos, se puede establecer un escenario concertado que recoja las expectativas, las posibi-
lidades técnicas, económicas, sociales e institucionales para el desarrollo del territorio, y sobre
el cual se elabora la propuesta del plan. Además, esta propuesta debe considerar las políticas y
líneas estratégicas de desarrollo emitidas por el Gobierno Nacional y la Secretaría Técnica de
Planificación. La propuesta será elaborada por un equipo interdisciplinario liderado por las
autoridades de planificación y representa la base para la instrumentación, discusión, aproba-
ción, adopción normativa y ejecución. En esta etapa también se debe hacer la articulación con
otros planes, programas y proyectos de desarrollo. Además, es indispensable y absolutamente
necesario presentar la propuesta del plan nuevamente a la comunidad, para su validación y
aprobación, aunque este procedimiento no tenga valor legal.
119
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Los Planes de Desarrollo Territorial deberán tener un programa de ejecución que defina
con carácter obligatorio, las actuaciones sobre el territorio previstas en aquél, durante el
periodo de dos gestiones gubernativas consecutivas. Lo definido en el plan señala los pro-
yectos prioritarios, la programación de actividades y las entidades responsables. Como ya
se ha mencionado en este capítulo, los demás planes sectoriales o de cuencas hidrográficas
deberán responder a los objetivos establecidos en el Plan de Desarrollo Territorial.
4.1.4.6 Presupuestación
Para que el plan no quede en meros deseos de
buenas intenciones, la voluntad política se mide
por la asignación de los recursos destinados a la
ejecución del plan, según los compromisos asu-
midos por las autoridades con su comunidad.
El presupuesto anual o bianual de un gobierno
necesariamente tiene que orientarse a los pla-
nes y proyectos del plan de desarrollo.
120
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Proyección de recursos financieros que el ente gubernamental recibirá en los años del
periodo de gestión del gobierno actual.
Los costos y fuentes de financiación de los programas y proyectos para los años de
gestión del gobierno actual.
Sin embargo, la decisión entre “instrumentar” todos los objetivos o sólo realizar una se-
lección de los mismos, depende finalmente de las condiciones generales vigentes en el
momento de la planificación operativa. Entre ellas, la proyección financiera de una gober-
nación o municipalidad será probablemente la condicionante de mayor peso. Puede que
en determinadas circunstancias, sea conveniente efectuar ya en ese estadio nuevas diferen-
121
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Por otro lado, la ausencia de un Plan de Desarrollo Territorial implica un método de plani-
ficación operativa diferente al caso anterior, pues requiere de la realización de un diagnós-
tico participativo previo; buscar una visión consensuada de desarrollo u objetivo general y
la formulación de objetivos por ejes de desarrollo o aspectos de desarrollo priorizados por
el gobernante. Contiene generalmente un listado de proyectos prioritarios sectoriales y
territoriales, preferiblemente en una combinación y coordinación de ambos aspectos. Para
cada proyecto se debería especificar: forma/contenido del proyecto, lugar/zona de ejecu-
ción, fecha de realización y un plan financiero. En detalle, debe orientarse a las siguientes
preguntas claves:
122
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Así mismo, requiere de indicadores u otros parámetros de medición que permitan verificar
en el transcurso del tiempo, los avances o retrocesos del proceso. Para mejor ilustración,
el Cuadro Nº 8, en la siguiente página, muestra un extracto del Plan Operativo Estratégico
Municipal 2007 – Dr. J. Eulogio Estigarriba, que se refiere al Componente 3; “Apoyo a la
Producción y Comercialización Agropecuaria”.
123
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
La oficina se
encargará de
promover ferias
e inversiones,
Realizar el realizar estudios
estudio y Contribuir con de factibilidad
Intendente
diseño para la el desarrollo Asesora- para empren-
Hasta el
3.1 creación de la productivo y miento dimientos pri-
Junta Muni- 20/10/2007
Oficina Técnica comercial del técnico vados y brindar
cipal asistencia técni-
Comercial distrito
Municipal ca y financiera.
Además, hará
funcionar un
banco de datos
del distrito
Fortalecer la Intendente
producción y
el comercio del Comisión
distrito de Medio
Conformar el Ambiente
Consejo Local Coordinación de la Junta
intersectorial Municipal Hasta el Invitacio-
3.2 de Producción (productores, 31/05/2007 nes
y Comercializa- industriales y DEAG
ción (CLPC) oferentes de
servicios de Secretaría de
apoyo, tanto del Producción
sector público de la Gober-
como privado) nación
Observación para la actividad 3.1: Se solicitará apoyo del MAG o de la Gobernación de Caaguazú para comisionar un
técnico responsable de la oficina.
124
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Sin embargo, un requisito básico que usualmente se halla en déficit en las municipalidades
y a nivel departamental y nacional en el Paraguay, es la existencia de un catastro urbano y
rural actualizado y fiable; ya que antes de iniciar un proceso de ordenamiento del territo-
rio, uno debe conocer lo más detalladamente posible cómo ese territorio se halla ocupado
actualmente, física y jurídicamente. Otro requisito básico para iniciar un proceso de orde-
namiento es la certeza en la delimitación del territorio, es decir, en nuestro medio todavía
debemos andar un buen trecho hasta aclarar y delimitar en forma precisa los límites entre
compañías, municipios y departamentos. Esto no quiere decir que no se puede hacer, pero
sí implica que nuestras autoridades deben iniciar este proceso de “blanqueo” para poder
planificar en forma seria alguna vez el desarrollo del territorio.
Por la importancia que algún día podrá tener un Plan de Ordenamiento Territorial Muni-
cipal para el Paraguay, y para resaltar las diferencias metodológicas que éste tiene con un
plan de desarrollo territorial municipal expuesto en el punto 4.1.4, se presenta un marco
125
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
4.2 La presupuestación
Para lograr el éxito en la implementación de lo planificado se requieren de dos elementos
muy importantes: el primero, el recurso humano capaz de interpretar y operativizar tanto
la logística como la coordinación de la acción a ejecutar, según un cronograma ideal esta-
blecido y haciendo los ajustes a la realidad de la disponibilidad concreta de los recursos, la
tecnología y la capacidad ejecutora.
El segundo elemento, consiste en una labor extremadamente exigente y minuciosa: se debe in-
tentar asegurar la disponibilidad de recursos con suficiencia y oportunidad para lograr los me-
jores resultados de la planificación. Esto implica inicialmente un ejercicio de presupuestación,
donde en función a las metas y los objetivos establecidos en la planificación y a las actividades
que se acordaron realizar para la concreción de esas metas, deben ponerse a disposición los
recursos financieros con que deberá contar la institución. En ese sentido debemos hacer dos
distinciones: instituciones cuyo presupuesto depende en un alto porcentaje de las transferen-
cias de los recursos del gobierno central (como el caso de las gobernaciones); y las instituciones
que por su propia autonomía administrativa, tienen la capacidad recaudadora para generar sus
propios ingresos y que también reciben una parte de sus recursos de instituciones del gobierno
central (caso royalties, juegos de azar, etc.) como lo son las municipalidades.
Para ambos tipos de instituciones, el factor común es que durante una época determinada
del año existe una mayor probabilidad de ingresos (ya sea vía transferencias o vía como de
recaudaciones que son determinadas por las fechas de vencimiento de las tasas e impues-
tos, tales como el inmobiliario, patente comercial, contribuciones especiales etc.); así como
ciclos de la economía local y nacional, donde las economías están muy ligadas a la activi-
dad comercial o productiva de ciertos sectores muy relevantes como la agroexportación
(soja sobre todo); la zafra cosechera de ciertos cultivos como la caña de azúcar, algodón,
sésamo, etc. También debemos reconocer el peso recaudatorio que siguen teniendo nues-
tras importaciones vía aduanas.
126
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Solo en casos excepcionales como por ejemplo una epidemia (dengue, etc.) o un año anor-
malmente muy lluvioso, como los años del fenómeno “el Niño”, las previsiones en los gas-
tos deberían o podrían focalizarse más en la atención inmediata de los efectos o medidas
de prevención de dichos acontecimientos extraordinarios.
Existen distintas técnicas para elaborar los presupuestos. En términos generales, existen
ciertos tipos de “gastos” que son considerados relativamente rígidos, como ser: los gastos
corrientes en que la institución debe incurrir para el normal funcionamiento de sus ser-
vicios, los compromisos pendientes de pago del año anterior si los hubiera, y los montos
necesarios para completar los trabajos iniciados en el ejercicio anterior pero aún no cul-
minados, para finalmente llegar a los valores de las nuevas inversiones que una adminis-
tración “planifica” o “desearía” realizar.
Se debe reconocer que las gobernaciones y las municipalidades son aún instituciones bas-
tante políticas en nuestro medio. Es quizás utópico pensar que una autoridad local estaría
dispuesta a invertir todos sus recursos públicos en obras o proyectos comunitarios pre-
viamente consensuados y planificados. En ese sentido, siendo pragmáticos y realistas, lo
que la experiencia enseña es que los gobernantes requieren de un cierto porcentaje de su
presupuesto para casos coyunturales (no programables, pero sí de algún modo previsibles;
nos referimos a casos como el pago de combustible a una ambulancia en caso de emer-
gencia, o el pago de un cajón para un difunto indigente, o el pago para el combustible de
una patrullera para realizar una intervención en un caso crítico, etc.). En lo posible, la
tendencia debería de ser la de ir disminuyendo en el transcurso del tiempo este tipo de
erogaciones, que muchas veces, para una autoridad no son fáciles de justificar en términos
de discrecionalidad, que se supone debe servir a todos por igual y que asigna la utilización
de los recursos públicos aportados por los contribuyentes.
127
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Visión de mediano a largo plazo; financiación de acciones a corto plazo que contribu-
yan en forma acumulativa y programada al logro de los objetivos de largo plazo.
Focalización de los gastos (inversiones) utilizando criterios objetivos, como ser el nivel
de pobreza, NBI (necesidades básicas insatisfechas), zonas más productivas, conectivi-
dad con otros territorios, vías principales, etc. Gran parte de esta información se halla
disponible en el Censo Nacional de Población y Viviendas, encuestas de hogares de la
DGEEC (Dirección General de Estadísticas y Censos); también en los censos y encues-
tas agropecuarias del MAG. Otras informaciones no disponibles a nivel de comuni-
dades deberán ser relevadas por la propia institución de manera que permita medir el
impacto o el progreso a través del tiempo.
Una buena coincidencia entre el tipo de gastos y su fuente de financiación, que puede
ser originado por endeudamiento interno o externo, de corto o largo plazo. No pare-
cería sensato financiar inversiones de largo plazo con créditos de corto plazo, o cuyas
amortizaciones de capital no consideren el ciclo de maduración y rentabilidad (econó-
mica, social, ambiental) de la inversión a ser financiada.
El cronograma de ejecución del presupuesto o plan financiero debe considerar el tiempo de res-
puesta del sistema administrativo (burocracia) para la implementación oportuna de los gastos.
128
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Figura Nº 16: Algunos conceptos para la focalización del gasto público a nivel muni-
cipal y departamental
YATAITY NATALICIO
TALAVERA
FELIX
PEREZ MBOCAYATY
CARDOZO
PASO YOBAI
CORONEL COLONIA
MARTINEZ INDEPENDENCIA
ITAPE VILLARRICA
NBI
ÑUMI GENERAL JOSE
GARAY FASSARDI REFERENCIAS
SAN
SALVADOR 0 - 39.9
40 - 43.1
BORJA 43.2 - 52.5
52.6 - 58.2
58.3 - 100
ITURBE
129
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
La opinión en general sobre este método es que representa una mejora cualitativa con
respecto al método “tradicional” que aplica simples reajustes monetarios a un conjunto
“mudo” (sin justificación, etc.) de programas y rubros presupuestarios. Pero no es suficien-
te para mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos públicos en el largo plazo.
El proceso presupuestario
1) Formulación del presupuesto municipal
130
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
A nivel de las municipalidades las directrices emanan del intendente; preparadas por la unidad
encargada del presupuesto, basadas en las orientaciones sobre las políticas de ingresos y gastos
del siguiente año fiscal. Lo ideal es iniciar los trabajos de preparación del presupuesto unos tres
meses antes de la fecha tope para su presentación y tratamiento por parte de la junta municipal.
Todo este ejercicio parecería bastante extenuante y burocrático, pero una vez que uno se logra
introducir en forma sistemática en las actividades corrientes de las dependencias de la institu-
ción se vuelven mucho más ágiles y sencillas de elaborar.
Una vez seleccionada la lista de proyectos o propuestas comunitarias, y una vez consensua-
do el monto de la inversión a ser realizada por la comuna y la contrapartida requerida a la
comunidad, se consolida en el presupuesto institucional y se presenta al Legislativo (Junta
Municipal) para su consideración, hasta el 20 de octubre de cada año.
Analizado, ajustado y aprobado por la junta, el ejecutivo (intendente) puede vetar o apro-
bar dicho presupuesto. Todo este proceso transcurre normalmente desde fines de octubre
131
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
hasta mediados del mes de diciembre; si lo veta el Intendente, la Junta Municipal tiene que
aprobarlo por mayoría de dos tercios.
El año fiscal de las municipalidades se inicia en enero de cada año calendario, por lo que
el presupuesto aprobado el año anterior por la Junta se comienza a ejecutar a partir del
primer mes, debiendo el Ejecutivo presentar informe de la ejecución presupuestaria a la
Junta cada cuatro meses. Existen otros mecanismos para aumentar la transparencia en el
uso de los recursos públicos, como ser las audiencias públicas de rendición de cuentas,
carteles en lugares públicos con rendición de cuentas, informaciones den la página web de
la municipalidad, etc..
El presupuesto departamental
1) Formulación del presupuesto departamental
El Ejecutivo debe iniciar la elaboración del presupuesto a más tardar en el mes de marzo; por
el Artículo 17 inciso “g” de la Ley Nº 426/94 está establecido que el Ejecutivo debe presentar el
anteproyecto de presupuesto a consideración de la Junta Departamental antes del 30 de abril
de cada año. Si tanto el Ejecutivo como el Legislativo Departamental se ponen de acuerdo,
se pueden priorizar y consensuar las inversiones a realizar por el gobierno departamental en
las diferentes áreas (educación, salud, producción, obras viales, etc.) que requieren de montos
importantes, en los distintos municipios que conforman el territorio departamental. Esto re-
quiere, primeramente de una fuerte voluntad política para transparentar la asignación de los
recursos departamentales, así como de un fuerte lobby de todos los Intendentes para lograr una
distribución equitativa de dichos recursos como contraprestación a sus recursos municipales.
En los departamentos de Caazapá, Concepción y Guairá, la GTZ ha apoyado iniciativas que
buscan las alianzas entre el gobierno departamental y los gobiernos municipales para lograr
sinergias y avances en obras de envergadura que solos, tanto el gobierno departamental o el
municipal no lo podrían lograr en el corto plazo. Los resultados sin embargo han sido disími-
les; en algunos casos se han concretado las inversiones programadas por ambos niveles de go-
bierno, cumpliendo ambas partes con sus compromisos, y en otros casos no se han apreciado
avances significativos.
132
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Art. 17º, inc. “g” Ley Nº 426/94 Art. 43º Ley Nº 426/94
Someter a consideración de la Estudio y despacho en
junta antes del 30/04 15 días corridos
133
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
parciales durante el año fiscal - una vez iniciada su ejecución - ya sea por medio de la re-
programación presupuestaria o de la solicitud de ampliación presupuestaria. Este desfase
en los “timing” (tiempos) de elaboración, consenso y aprobación de los presupuestos en
los dos niveles de gobierno, hace que una cooperación en términos de aportes de recursos
se vuelva más compleja y menos predecible.
Se debe reconocer sin embargo, que si los dos niveles de gobierno utilizan la misma lógica
y el mismo método de presupuestación como el de “Base Cero”, una vez realizadas las
modificaciones por parte del Parlamento Nacional o por parte del Legislativo Municipal,
los programas, proyectos, inversiones y servicios consensuados entre ambos niveles, son
más fácilmente compatibles y operativos debido a que el método de presupuestación base
cero permite los ajustes en los recursos necesarios solo ajustando las metas, sin necesidad
de mayores cambios en los costos unitarios por actividades.
134
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
departamental o municipal. Al mismo tiempo, las mesas juegan un rol importante en la plani-
ficación a nivel departamental y municipal. Son una herramienta indispensable para el actor
principal del proceso de desarrollo económico y social de una jurisdicción, a nivel subnacional:
el Gobernador o el Intendente. Consecuentemente, son ellos los que deben impulsar y presidir
las mesas coordinadoras. En caso de mesas coordinadoras interinstitucionales sectoriales, esta
tarea puede ser delegada a un secretario de la gobernación asignado a este sector. A nivel mu-
nicipal, las mesas deben ser presididas por el Intendente cuando se trata de una MCI multisec-
torial. En caso de mesas interinstitucionales sectoriales, podrán ser presididas por un director
municipal que cubra el sector correspondiente (vea capítulos siguientes).
135
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
sanas y vigorosas; productoras y productores que quieran cultivar naranjas; una institu-
ción o actores que transfieran conocimientos técnicos y organizativos a estas personas
interesadas; un ente crediticio, así como compradores y consumidores de la producción. Si
pensamos adicionalmente en la transformación de la producción primaria, habrá que con-
siderar también la presencia de empresas transformadoras (empresas de jugos o gaseosas).
Es decir, el desarrollo de la economía local o regional en base a la agricultura, ganadería o
al bosque, requiere la presencia de una serie de instituciones gubernamentales, no guber-
namentales y privadas que funcionen e interactúen oportunamente. Si falla una de estas
instituciones o no presta sus servicios oportunamente, el proceso de desarrollo económico
se interrumpe y el mejoramiento del bienestar de la población no se da.
Para impulsar el desarrollo de otros sectores, tales como el sector de la salud, educación
o del transporte/obras públicas, la necesidad de interacción entre una serie de actores o
instituciones del mismo sector o entre instituciones de otros sectores, es menor. De allí, la
importancia de la cooperación, coordinación y complementariedad de actores del sector
productivo y la relevancia de las mesas coordinadoras interinstitucionales para el desarro-
llo económico local o regional.
Por el escenario multisectorial y complejo que se impone en una gobernación, las mesas coor-
dinadoras deberán ser preferentemente del tipo sectorial, presidida por el secretario del sector
y apoyado por el Secretario de Planificación. No se requiere MCIs para todos los sectores. Sin
embargo, se recomienda MCIs de Producción o Desarrollo Rural, de Salud, de Educación y
cuando se considere de utilidad, de una mesa para la “Niñez y Adolescencia (CODENI)”.
136
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
deberán ser creados nuevos gremios de coordinación, aunque estos Consejos no tienen la
coordinación como función exclusiva. Lo importante es que son presididas por el Gober-
nador o secretario del sector correspondiente e integrados por instituciones prestadoras de
servicios, el sector privado y representantes de la sociedad civil.
Por otro lado, una Mesa Coordinadora Interinstitucional, tiene la función principal de ca-
nalizar informaciones de manera ágil entre actores prestadores de servicios, entes privados
y gobernantes. A su vez, las informaciones generadas por las mesas sectoriales (o Consejos
Sectoriales) serán discutidas y analizadas en una jornada de coordinación interna (jour
fix) del gabinete del Gobernador, a realizarse semanalmente o cada quince días, presidido
por el/la Gobernador/Gobernadora con apoyo y cooperación cercana del Secretario de
Planificación, y donde participan todos los/las secretarios/as. Las reuniones de las mesas
de coordinación y las del jour fix del gabinete deben ser documentadas en actas, que serán
leídas y aprobadas en la siguiente reunión.
137
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Por la gran importancia que representa el sector productivo rural para la mayoría de los
municipios del Paraguay, es conveniente que el Intendente presida también la MCIM secto-
rial de la producción y que no delegue esta tarea en un Director de Desarrollo, de Agricul-
tura o un Secretario General. Los nexos entre las mesas a nivel municipal y departamental
son los secretarios sectoriales de la Gobernación y/o el secretario de planificación.
138
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
139
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Los programas de educación y salud eran los más involucrados hasta ese momento en los
sistemas de evaluación. Programas y proyectos de desarrollo rural recibieron menor aten-
ción. No se contaba con un procedimiento o método para el seguimiento de los programas
rurales. Lo comentado anteriormente contrasta enormemente, pues en ese tiempo existían
ya conceptos de desarrollo agrícola y de desarrollo rural integrado aplicados ampliamente
en América Latina, África y Asia. Recién al inicio de la década del 80, aparecen conceptos
de evaluación del desarrollo rural impulsados por el Banco Mundial.
La definición más práctica propuesta por Schuman en 1967 es: “la determinación de re-
sultados logrados por alguna actividad previamente diseñada con el fin de afianzar algún
propósito de valor”.
La evaluación, por tanto, es una función que consiste en hacer una apreciación, tan siste-
mática y objetiva como sea posible sobre un programa de gobierno, un proyecto o un plan
en curso o finalizado, revisando sus líneas de acción, su concepción, su realización y sus
resultados.
El monitoreo es un proceso continuo, ocurre todos los meses, todas las semanas, todos los
días. Implica un análisis permanente a nivel de las actividades de la planificación teniendo
en mira los objetivos. Por eso en la definición se había destacado la palabra “organiza-
do”; por tanto, requiere una secuencia planificada de distintas actividades extendidas en el
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L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
En los años 70, la corriente marxista critica esta forma de evaluación, mencionando que
las evaluaciones cuantitativas sólo pueden dar constancia de la existencia de algo sin lograr
explicarla. De esta manera nacen los métodos cualitativos, que constituyen una alternativa
a los métodos rígidos.
La popularización de los métodos cualitativos hoy en día se ha dado entre los académicos, pro-
fesionales más pragmáticos y algunos gobiernos locales, en tanto las organizaciones financieras
de programas como las bancas multilaterales en general, siguen pidiendo una cuantificación de
los resultados e impactos. El secreto para el éxito de los tipos de evaluaciones está en la aplica-
ción correcta de los criterios básicos y principios que dieron origen a los métodos.
Las diferencias entre ambos sistemas (el cualitativo y el cuantitativo) han hecho que surjan
propuestas combinadas uniendo los métodos puramente numéricos con los que son más
bien participativos, logrando una armonía entre ambos. Hoy en día se habla de evaluacio-
nes cuali-cuantitativas. De esta manera, la evaluación de programas o planes de desarrollo
se mide por medio de encuestas o informes de fuentes secundarias, y se complementa o se
valida con talleres participativos para rescatar las subjetividades de las personas.
141
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
lores los impactos de las intervenciones de desarrollo. Sistemas de M+E enfocados a la ges-
tión gubernativa o a una gestión institucional, consisten generalmente en una modalidad
mixta (cuantitativa y cualitativa), mientras que sistemas de M+E orientados a la medición
de impactos causados por las intervenciones en los procesos de desarrollo departamental
y municipal, son predominantemente de índole cuantitativa.
Se ha visto que el monitoreo de la gestión institucional puede ser realizado en cualquier mo-
mento a nivel interno del ente gubernativo. Es permanente en el tiempo, sin limitaciones, ya
que su principal objetivo es apreciar como avanzan las actividades, considerando los objetivos
delineados por la institución. Se recomienda realizar el monitoreo internamente por lo menos
una vez por mes o cada dos meses con el gobernante y su equipo principal de colaboradores.
Lo claro y concreto es realizar un permanente monitoreo del avance de los planes, tanto del
plan de desarrollo departamental como de los planes operativos de los distintos sectores
de los entes gubernativos.
142
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Para los gobiernos municipales y departamentales que duran cinco años en sus fun-
ciones con planes que tengan un horizonte de 10 años y, además, dependiendo de los
recursos con que cuentan, se recomienda realizar las evaluaciones de línea de base de
una gestión administrativa al inicio de la implementación de un plan de desarrollo, la
intermedia a los 5 años o poco antes de terminar la gestión administrativa y la ex - post
al finalizar el horizonte del plan de desarrollo territorial.
Útiles para conocer la efectividad interna y externa; para conocer la eficacia, la eficien-
cia y la efectividad de las acciones realizadas en pro del desarrollo territorial.
Son un aprendizaje organizado. Así las organizaciones pueden corregir posibles desvia-
ciones y tomar decisiones oportunas.
143
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Por ello, cuando se planifica el M+E deben tenerse presente algunos requisitos principales
tales como: establecer reglas claras sobre la metodología y el objetivo de la utilización de
estos instrumentos. También definir a que nivel se realizarán el M+E; si se hará sólo inter-
namente en la institución gubernativa, o si se considerará a las mesas de coordinación o si
se abarcará a todos los beneficiarios directos e indirectos de los programas y los proyectos
u otros actores económicos como empresas y artesanas, entre otros.
Finalmente, el factor presupuestario juega un papel vital en la planificación del M+E, debiendo
preverse recursos operativos para las encuestas (en el caso de las evaluaciones cuantitativas); de
las reuniones o los talleres (para las evaluaciones cualitativas), honorarios de profesionales, gas-
tos de consumiciones, etc. La planificación del M+E es importante, considerando los escasos
recursos con que cuentan los gobiernos departamentales o municipales. Un diseño inadecuado
de la evaluación puede llevar a sesgar los datos, dando como resultado informaciones poco fia-
bles y una consecuente resistencia o criticas de los beneficiarios hacia los planes de desarrollo.
Otro punto importante: Cuanto más exquisito se quiere ser, cuanto más datos se requieran,
mayor costo tendrá. Por ello, en el caso de los municipios pequeños, se sugiere realizar
evaluaciones en forma cualitativa, con la mayor representación posible de los sectores
donde se pretende generar impactos o donde ya se ha realizado la intervención.
Planificando un sistema de M+E, siempre habrá que tener en mente que: tiene que ser
funcional; no debe estorbar (molestar, frenar) el buen andar de un sistema administra-
tivo y organizativo de una institución. Para cumplir con estos requisitos, los métodos de
monitoreo deben ser de bajo costo y de corto tiempo pero de mayor frecuencia; mientras
los métodos de evaluación requieren de mayor tiempo y de menor frecuencia, pero de
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un mayor costo. Por otro lado, tiene que ser atractivo para el gobernante: el gobernante
tiene que ser conciente de que el resultado de una evaluación (si ésta resulta positiva) es
un poderoso instrumento político.
El liderazgo: Tiene que ver con la definición de la visión y la misión conjunta, consen-
suada y acordada entre el gobernante, su gabinete y el Poder Legislativo y el grado de
empeño de éstos para el logro de los objetivos institucionales definidos. Abarca el tema
de la gobernabilidad.
145
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
El monitoreo de estos aspectos se realiza a intervalos de tres a cuatro meses con el gerente o
gobernante, sus principales colaboradores, funcionarios y representantes del poder legislativo.
Siempre habrá que recordar, que la modalidad de monitoreo tiene que ser un proceso corto y
barato para que sea funcional para una institución. Sin embargo, la evaluación de estos aspec-
tos requiere mayor tiempo y costos. Razón por la cual este procedimiento se realiza en interva-
los de dos a cuatro años en forma de una evaluación ex-ante o intermedia.
Las metodologías actualmente en uso para una evaluación interna de entes gubernativos
subnacionales no están todavía enteramente consolidadas y revisten cierta complejidad,
razón por la cual recomendamos a los gobernantes el contratar para esta tarea institucio-
nes especializadas. Un sistema de medición del desempeño municipal denominado “Mi-
damos” fue desarrollado en el marco del programa “Desarrollo Local en Alianza – DLA”
por USAID/ALTER VIDA. Otra metodología representa la “Auto-evaluación de la calidad
de la gestión municipal” propuesta por el programa “Buen Gobierno Descentralizado y
Reducción de la Pobreza”, que ejecuta la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el Para-
guay desde el año 2003, y que es similar a la metodología DLA. Con la inclusión de peque-
ñas modificaciones ambos instrumentos podrán ser aplicados también a gobernaciones.
146
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Un sistema de M+E externo debe abarcar a todas las entidades prestadoras de servicio y al
grupo meta de las mismas. En caso de monitorear y evaluar el impacto económico, el sis-
tema M+E debe considerar a las MCI’s; las instituciones públicas y privadas que integran
estas mesas, y a sus beneficiarios. En caso de evaluar el impacto social, un sistema debe
abarcar mesas coordinadoras del sector social (consejos de educación, consejos de salud,
CODENI’s) y los beneficiarios de los mismos. El M+E externo requiere, como mínimo,
de una secretaría o dirección de planificación, la implementación de un banco de datos y
personal capacitado para manejarlo. En caso de gobernaciones y municipios de categoría
1, es preferible disponer de un Sistema de Información Geográfico con un profesional
capacitado en el manejo del sistema.
Con el instrumento de planificación de las MCI’s y consejos mencionados más arriba, por
lo menos cada tres meses se verifican los avances, y el cumplimiento de los compromisos
tanto financieros como de actividades. A esto- para recordar - lo llamamos monitoreo: una
verificación continúa de las acciones para detectar posibles desviaciones del plan y tomar
las decisiones en cada caso.
En el caso de las mesas de coordinación sectoriales, los representantes de los gobiernos in-
forman al ejecutivo, en reunión del gabinete con otras secretarías o direcciones, los avan-
ces y los retrocesos en el cumplimiento de las planificaciones.
147
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
En este sentido, se recomienda a los gobernantes que tengan desde el comienzo una ra-
diografía actualizada del estado inicial social y económico de la población de su territorio.
La metodología de M+E habla en este caso del establecimiento de una “línea base”, punto
de partida o evaluación ex-ante. El resultado del estado inicial deberá ser comparado con
una evaluación - al término del mandato - para apreciar si las acciones durante el período
gubernamental y fundamentalmente, si los recursos públicos utilizados han sido reverti-
dos en el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Los especialistas hablan en
este caso de una evaluación ex-post o evaluación intermedia. De ser posible, por lo menos
cada cinco años, debe realizarse una evaluación cuantitativa intermedia, considerando que
el plan de desarrollo es de una vigencia de 10 años.
En Asunción y en los Departamentos de Central, San Pedro, Caaguazú, Itapúa y Alto Pa-
raná se realiza la EPH anualmente en la versión representativa (entre 500 a 600 muestras)
por departamento. Datos socioeconómicos referentes a estos departamentos se disponen
para los años 1998, 1999, 2005 y 2006.
Por otro lado, es importante que los gobernantes de los departamentos sepan que la
DGEEC puede ser contratada para que se logre una información representativa (para esto,
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L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Las autoridades de M+E son las mismas que las de la planificación del desarrollo te-
rritorial. Para estos dos instrumentos de la gerencia, se debe disponer de un espacio
reservado en la institución (dirección de desarrollo en el caso de municipalidades o
secretaría de planificación en caso de gobernaciones) para recoger, sistematizar y con-
solidar los datos, y publicar y difundir los resultados. Esta unidad - al mismo tiempo -
es la instancia donde se registran todos los planes y productos de monitoreos realizados
para medir el avance de los indicadores socioeconómicos, sean estos planes operativos
de las instancias de coordinación (MCI’s, consejos sectoriales) de instituciones públi-
cas o privadas que desarrollan actividades en el territorio.
149
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
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L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
Una experiencia en relación a una evaluación del proceso de desarrollo productivo ru-
ral durante los años 2000 a 2007 se puede verificar en Caazapá a nivel de Gobierno De-
partamental. Dispone de datos referentes al ingreso de familias campesinas, aspectos del
mejoramiento de las bases productivas por la practica de Agricultura de Conservación
(AC), reforestación y agroforestería. Desde el 2005, se dispone de datos en relación a la
integración de familias rurales y urbanas en cadenas productivas; cantidad de empleos
generados por éstas, así como cobertura de la asistencia técnica pública y privada a pro-
ductores rurales. La referida Gobernación implementó una Secretaría de Planificación con
un Sistema de Información Geográfico (SIG) en el 2003. Sobre la base de este sistema,
registra los avances económicos (y en menor grado) sociales en el Departamento. Algunos
indicadores del sistema M+E referente al sector productivo rural arrojados por encuestas
representativas se presentan en el Cuadro Nº 9.
Con un sistema de M+E actualizado es posible revertir los antiguos pero todavía actuales
discursos de los gobernantes, donde comúnmente destacan solamente fragmentos de la
inmensa responsabilidad de un gerente de desarrollo. Ya no más “durante mi gobierno
151
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
se construyeron quince aulas en diez escuelas”, sino que “se han mejorado del 80 a 90%
los niveles de alfabetización”. O que “en mi gobierno se han comprado tres tractores para
apoyar la producción”, sino que “con el apoyo a la producción agrícola el ingreso familiar
anual de productores campesinos se ha incrementado en 50%. Esto significa un ingreso
anual adicional de 4.700.000 USD a 3.642 familias del departamento”.
152
L O S P R I N C I PA L E S I N S T R U M E N T O S D E L A G E R E N C I A D E L D E S A R R O L L O T E R R I T O R I A L R U R A L
ANOTACIONES
153
5
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
154
EL DESARROLLO ECONÓMICO
5
TERRITORIAL RURAL
Concepto
El desarrollo económico territorial apunta hacía el aumento del trabajo y de los ingresos
en territorios subnacionales. En el marco de este enfoque, se enfatiza el desarrollo econó-
mico de un municipio, una gobernación o de ambos entes territoriales. O sea, unidades
territoriales con normas y presupuestos propios, de alcance multisectorial con actuación
restringida a un espacio político y administrativo determinado, derivado de un proceso
electoral popular. El término rural especifica un territorio que cuenta con una población
mayoritariamente (más del 50%) rural. La economía territorial integra a todas las activi-
dades que permiten a los individuos y organizaciones generar ingreso. Estos actores y or-
ganizaciones se clasifican en “sectores” económicos. El sistema productivo esta compuesto
por una serie de cadenas productivas que abarcan siempre más de un sector y pueden
tener alcance municipal, departamental nacional e internacional.
Economía Nacional
Economía Regional
Economía Local
Sector Industrial
Sector Ganadero Metalúrgico Servicios Automotriz Servicios de Transporte
Fuente: Jürgen Popp, PROMODE/GTZ. Marco Conceptual del Desarrollo Económico Territorial. Quito. Ecuador. Año 2006
155
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Los gobiernos departamentales o municipales se convierten en el agente más idóneo para lle-
var adelante estrategias de desarrollo económico. La Constitución y la Ley asignan a las go-
bernaciones importantes competencias en materia de desarrollo territorial. Por su carácter de
autonomía política, administrativa y financiera, indirectamente se confiere a los municipios
un papel central en el desarrollo territorial, aunque la Ley así no lo expresa. Con lo dicho, un
sistema productivo en el marco del desarrollo económico territorial, tiene una composición
similar a un sistema de gerencia mencionado en este capítulo. Integra conocimientos, reglas,
normas y un sistema de valores que hemos definido como buenas costumbres.
156
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
esta razón, se adoptan en este libro las frases “desarrollo departamental” y “desarrollo mu-
nicipal”, evitándose las definiciones como local y regional, por imprecisas y por la inexis-
tencia de un marco legal adecuado para una “localidad” o una “región”. Y un marco legal
es importante para poner en funcionamiento la economía.
La vía agrícola representa un enfoque económico territorial potencial que puede abarcar
mucha gente y grandes regiones. Está en la actualidad ampliamente subestimado o hasta
descartado por expertos y científicos del área social y económica por haber dejado poco
impacto en cuanto al mejoramiento de vida de las familias campesinas durante las últimas
décadas en muchas regiones de América Latina. En gran parte también, por no haber lo-
grado generar y difundir con éxito innovaciones tecnológicas apropiadas para la población
rural con escasos recursos.
Una estrategia económica por vía agrícola debe apuntar al mejoramiento del rendimiento de
cultivos y productos tradicionales y a la introducción y producción de bienes diferenciados y
cuyo sistema de producción no esta afectado por las grandes economías de escala, y que son
intensivas en mano de obra. Ejemplos en el Paraguay son la producción de la esencia de petit
grain, del cedrón paraguay, tabaco, sésamo, miel, frutales, hortalizas, gusano de seda, hierbas
medicinales y aromáticas, ka’a he’e, algodón orgánico y (donde no está mecanizada) la caña
de azúcar. Es la vía más indicada para regiones de poca capacidad de generación de ingresos
157
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
La demanda externa al territorio parece aún ser el motor principal de las transformaciones
productivas, sean ellas por vía no agrícola o vía agrícola, siendo crucial para el incremento
del rendimiento, la producción y el ingreso familiar. Una estrategia económica apuntando
solamente a la demanda interna de una región cualquiera, por la reducida cantidad de
pobladores que habitan en la mayoría de éstas, termina condenada a la reproducción de la
condición precaria ya existente, generando en el mejor de los casos autoempleo.
158
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
La vía de la reforma agraria de las vías mencionadas, será sin duda, la vía más indicada
y más efectiva para la disminución de la pobreza rural y no solamente de la pobreza rural,
ya que gran parte de la población urbana que vive en condiciones de pobreza extrema
proviene del campo. En este contexto, la erradicación del latifundio, tendiendo hacia la
mediana propiedad agraria y la finca campesina de aprovechamiento familiar, constituye
un imperativo y un punto de partida necesario. De no hacerse así, previsiblemente, ten-
dremos como país mas de lo mismo, aunque con un elemento nuevo altamente probable;
la inestabilidad social abierta.
Habiendo analizado las cuatro vías mencionadas para la formulación de las estrategias o ejes
centrales del desarrollo económico para pequeños productores y empresarios del interior
del país, hemos eliminado una de ellas: la vía de la migración por tener aún una influencia
limitada y ser poco estudiada en el desarrollo de la economía del interior del país.
159
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
medianas y grandes empresas que tengan una función social significativa por su capacidad
generadora de empleo. En el marco de las actividades con empresas se objetiva el forta-
lecimiento de empresas existentes, el atraer nuevas empresas, promover oportunidades
para la creación de nuevas empresas y fomentar la competitividad de las mismas, pues una
empresa que no es competitiva, deja de existir en poco tiempo.
El camino a seguir para impulsar el desarrollo económico territorial rural pasa por una
estrategia que persigue por un lado, el desarrollo institucional y por el otro, el desarro-
llo productivo, mediante el fomento de la reforma agraria y de Sistemas Productivos
agrícolas, forestales y no agrícolas. La equidad y la protección y conservación del medio
ambiente en base a sistemas productivos agrícolas y no agrícolas. En consideración a
estas modalidades de desarrollo económico territorial rural, se sugiere para regiones de-
finidas como “interior” del país, cuatro ejes principales para el mejoramiento del sector
productivo rural: a) la reforma agraria, b) la implementación y el fomento de cadenas
productivas, c) el mejoramiento de la base productiva suelo y d) el mejoramiento de
la base productiva forestal y frutiforestal. El mejoramiento de la base pecuaria se con-
sidera igualmente importante. No se menciona en este libro simplemente por falta de
experiencia del autor y sus colaboradores con este sector.
160
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
161
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
La misma norma califica a la reforma agraria como vía para el desarrollo rural sostenible,
concebido como “un proceso de desarrollo económico incluyente y participativo, capaz
de generar crecimiento del producto agrario sectorial y mejorías sustanciales de la calidad
de vida de la población en los ámbitos territorial y nacional, removiendo desigualdades y
asimetrías, promoviendo el equilibrio social bajo condiciones de sostenibilidad.”
Yendo al interior del concepto de reforma agraria, el mismo contiene, como cuestión cen-
tral la noción de estructura agraria, la que se refiere a la “disposicision relativa y relaciones
que adoptan y mantienen entre si, los factores que inciden en la producción agraria, y
determinan en un momento dado, su eficiencia económica y su calidad social, ambiental
e institucional”.
162
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
En el extremo opuesto, las explotaciones mayores a 5.000 ha, en el año 1991, ocupando el
56,2 % de la superficie censada, 13.7 millones de ha, generaron el 1 %, del empleo rural
directo equivalente a poco mas de 13.000 empleos. A su vez, en el año 2008, el mismo sus-
trato mayor a 5.000 ha, pasa a representar, respecto a la superficie total censada el 55,8%
equivalente a 17,3 millones de ha, generando el 7,2 % del empleo rural, equivalente a su
ves a 22.957 empleos.
163
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Es entonces evidente el rol esencial que cumple la propiedad agraria menor, agricultura
familiar, en términos de absorción de la demanda de trabajo e ingresos a nivel rural, siendo
esta una de sus más claras fortalezas, por cuanto la misma se basa en el trabajo familiar en
la finca, y la contratación estacional de trabajadores rurales.
90 87,5%
80
70 67%
60 56,2% 55,8%
50
40
30
20,9% 23,2%
20
9,8% 13,4% 8,9%
10 8,9% 8,9% 5,8% 7,2%
6,3% 8,5% 4,2%
1,1% 3,6% 1,7% 1,4%
0
1 a menos de 50 50 a menos de 500 500 a menos de 1000 1000 a menos de 5000 5000 y más
Fincas agropecuarias Superficie CAN 1991 Fincas agropecuarias Superficie CAN 2008
Fincas agropecuarias Trabajadores CAN 1991 Fincas agropecuarias Trabajadores CAN 2008
Fuente: MAG. Censo Agropecuario Nacional. Años 1991 y datos preliminares del Censo 2008.
164
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
extensión de tierra. Si se tuviera que tributar sobre el valor real de la tierra, que en muchos
distritos de la región Oriental es de USD 1.100 por hectárea, debería pagarse 11.000 USD
por año (ABC Color, 19 de marzo de 2.007).
Otra causa es la falta de reglamentos o leyes con relación a la “plusvalía”, o sea, el in-
cremento del valor del suelo generado por beneficios de acciones por mejoras de la
infraestructura vial, eléctrica, hídrica o urbanística. Aunque la plusvalía es aplicada en
territorios urbanos, no se lleva en consideración en el área rural, donde obras civiles
elevan el precio de la tierra sin que este valor adicional sea redistribuido a las arcas del
Estado, promotor del valor agregado.
Son estas las causas que fomentan el uso extensivo de la tierra y con esto, la baja produc-
tividad por hectárea. Con esto la Ley Nº 125/91, que establece el impuesto inmobiliario
a ser recaudado por las municipalidades con una tasa del 1 % anual sobre el valor fiscal,
proporciona a los municipios solamente ingresos insignificantes, frenando el desarrollo
económico y social de los mismos, aunque éstos se encuentran rodeados de una riqueza
natural extraordinaria. Por esta razón es notorio el desarrollo estancado de municipios
con predominancia de latifundios. Ejemplos con procesos de desarrollo diferenciados
entre municipios “reformados” y “no reformados” pueden observarse entre los municipios
de Choré y San Pedro de Ycuamandyyú, donde el municipio “reformado” presenta una
productividad por hectárea 4 veces mayor si se compara con el “no reformado”, de acuerdo
a datos del Censo Agropecuario 1991.
165
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Cuadro N°12: Superficie ocupada por estratos de tamaño total país, per. 1981 al 2008
166
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Cuadro Nº 13: Numero de explotaciones agrarias total país, periodo 1981 al 2008
• Coherentemente, en la región oriental del país, siempre en base a los datos del cen-
so del año 2008, la variación del estrato campesino menor a 20 Has, respecto al cen-
so del año 1991, registro impactos diferentes a nivel de los distintos departamentos,
observándose disminuciones mas fuertes en los departamentos de Caaguazu, Ita-
pua, Cordillera, Guaira, Paraguari, Central y Ñeembucu. En los departamentos de
Misiones y Alto Paraná las disminuciones fueron menos drásticas, en tanto que en
los departamentos de Concepción, San Pedro, Caazapa, Amambay y Canendiyu se
observan incrementos del numero de explotaciones en el estrato de hasta 20 ha, lo
que estaría respondiendo, en grado apreciable, a procesos de minifundizacion, con
probable excepción de los departamentos de San Pedro, Canendiyu y Concepción
en los que se dio a la vez, en el periodo, una intensificación del proceso redistribu-
tivo por la vía oficial.
Inferir las causas de esta suerte de deterioro del estrato tradicional campesino, resulta
una tarea que requiere un abordaje multimensional complejo. No obstante pudiéra-
mos señalar al respecto algunos aspectos detectables a priori:
167
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Ligados al deterioro de los estratos tradicionales, los gráficos siguientes, generados a par-
tir de datos del Censo Agropecuario 2008, ilustran respecto al estado de dos elementos o
factores básicos de desarrollo agrario; el financiamiento y la asistencia técnica.
168
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Figura N° 21: Censo Agropecuario Nacional 2008. Financiamiento Institucional. Cobertura y Fuentes.
Figura N° 22: Censo Agropecuario Nacional 2008. .Asistencia técnica. Cobertura y Fuentes.
Del mismo modo, según la fuente, CAN 2008, del total de explotaciones censadas el 85
%, 245.443 unidades productivas, no tienen acceso a mecanismos institucionales de asis-
tencia técnica y transferencia de tecnología, contexto en el cual, también cabe inferir, las
unidades tradicionales constituyen las menos asistidas.
169
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
• Definición del desarrollo rural como una estrategia amplia y participativa, centrada en
la remoción de factores y obstáculos estructurales, generadores de pobreza y exclusión
social. Se concibe al desarrollo rural como producto de la reforma agraria.
• Visión del grupo meta como sector productivo y estamento socio cultural relevan-
te y singular.
170
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
171
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Desde entonces, se han publicado muchos trabajos que frecuentemente dejan entre los
lectores más dudas que claridad sobre la temática, principalmente por las diferentes
interpretaciones de términos por un gran número de autores. Por este motivo, no que-
remos entrar en este capítulo en discusiones relacionadas a fundamentos teóricos de
mayor o menor relevancia o términos técnicos/científicos en uso en el marco de esta
temática. Lo que se pretende es partir de definiciones comprensibles sobre cadenas pro-
ductivas11; visualizar las funciones básicas, resaltar la importancia de la gerencia o lide-
razgo y presentar elementos de fomento de cadenas productivas con efectos económicos
y sociales importantes sobre un territorio que se ha definido en capítulos anteriores
como “interior” del país. Finalmente, se presentará de forma resumida estudios de caso,
donde la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, ha tenido participación en la fase de
implementación o fortalecimiento de las mismas. Esas son las cadenas de “té de cedrón”,
“jugos de frutas, “algodón/textiles/confecciones orgánicas”, “madera y muebles”, “seda”,
“azúcar orgánico”, “alcohol carburante/azúcar orgánico” y cadenas “hortigranjeras”.
172
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Una definición sobre cadenas productivas corta pero no tan precisa es la siguiente:
Vínculos entre una empresa y una serie de actores que proporcionan factores exter-
nos necesarios para lograr un producto deseado.
Una definición más precisa menciona el “Handbook for value chain research (Ma-
nual para la investigación de cadenas de valor)” de Kaplinsky y Morris:
Todas las actividades necesarias para llevar un producto desde su concepción, dife-
rentes fases de elaboración, al consumo y luego a la evacuación final de los residuos
después del uso.
El enfoque de cadenas surge con fuerza en 1990 a partir del reconocimiento que en los
mercados de regiones predominantemente rurales, no compiten solamente producto-
res individuales sino, que la competencia se da cada vez más entre cadenas producti-
vas enteras, y que las cadenas productivas con sus diferentes eslabones o actores fun-
cionan como un sistema con reglamentos propios de integración al mercado. Ejemplos
11 En este trabajo no se lleva en consideración las características que aplican varios autores para diferenciar cadenas en
“productivas, “de valor” o “proveedor”. El termino “cadenas productivas” en este libro se aplica a cadenas derivadas de
recursos naturales y cuyos productos se destinan a centros consumidores del Paraguay, de países del MERCOSUR y de
otros países industrializados.
173
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
en el Paraguay son las cadenas de azúcar tradicional y orgánica, yerba mate, madera y
muebles, algodón/textil/confecciones tradicionales y orgánicas, té de cedrón, jugos de
frutas, carne, cigarrillos y muchas otras más.
De hecho, las cadenas productivas surgen cada vez más como modelo de una organiza-
ción comercial dominante en un sistema productivo territorial (red de organizaciones
espaciales de producción). La organización de “cadenas” se transforma poco a poco en
un factor de competencia, pues reduce los costos mediante logística y se logra la cali-
dad de productos exigidos por el mercado nacional, regional o globalizado, mediante
una capacitación integral de los actores de la cadena. Las cadenas productivas repre-
sentan nuevas oportunidades para pequeños productores agrícolas, ganaderos, arte-
sanos y pequeños y medianas industrias de un territorio para conectarse a mercados
regionales y mundiales lo que en forma individual, no podrían lograr. La exclusión
de campesinos y artesanos del enfoque de cadenas productivas cierra, el camino a
nuevas posibilidades y opciones, llevando a pequeños productores tradicionales e
individuales a la marginalización.
El escenario económico actual del Paraguay, caracterizado por una creciente deman-
da interna y externa de productos derivados de recursos naturales, podrá generar
las bases para integrar a unos 60.000 a 70.000 campesinos y artesanos en cadenas
productivas en un plazo de 5 a 10 años, generar 15.000 empleos no agrícolas y 60.000
a 70.000 empleos agrícolas permanentes y temporales (estimación aproximada del au-
tor en base del Sistema de Monitoreo y Evaluación del Programa “Buen Gobierno a
Nivel Descentralizado y Reducción de la Pobreza ). La realización de esta integración
dependerá en gran parte de los gobiernos municipales, departamentales; del gobierno
nacional y de proyectos de desarrollo con apoyo técnico y financiero internacional.
Son éstos los entes que deben liderar temporalmente la implementación y el fomen-
to de cadenas productivas en base a acciones planificadas, coordinadas y coherentes
entre todos los actores (eslabones) que requiere el funcionamiento de una cadena, y
prever el apoyo o subsidio temporal a acciones de riesgo que no pueden ser encaradas
por el sector privado.
Sin embargo, este encargo de tareas a gobiernos o proyectos regionales o locales no sig-
nifica que el enfoque de cadenas tenga una limitación municipal o departamental. De
hecho, la mayoría de las cadenas que cuentan con apoyo o incentivos gubernamentales o
de proyectos o programas de cooperación internacional; se extienden a nivel nacional o
supranacional. Por otro lado, el fomento de “clusters”12 en mucho de los casos, se limita
a territorios subnacionales.
174
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Funciones Básicas
Insumos Transfor-
Producción Comercio Consumo
específicos mación
Proveedores Centros
Productores Consumidores
de insumos logísticos, Comerciantes
primarios finales
específicos Industrias
Fuente: Andreas Springer-Heinze. El Enfoque de las Cadenas de Valor y su Aplicación en América Latina. GTZ Eschborn. Año 2006.
12 “Cluster”: un grupo de industrias y organizaciones orientadas a un objetivo o una práctica común. Se constituyen como
parte de una cadena productiva, proporcionando subproductos de un producto deseado (partes de muebles, partes de
zapatos, partes de vehículos, partes de prendas textiles).
176
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Por tal motivo, queremos presentar una visualización alternativa de una cadena produc-
tiva que se adecua mejor a la realidad encontrada en el área rural. Presenta tres eslabo-
nes principales cada uno con una función central cada uno y una serie de sub-funciones,
necesarias para lograr la función central. Así mismo, se presenta la categoría de actores
involucrados en una cadena productiva (Figura 24):
Funciones
centrales
Producción Transformación Consumo
Sub-funciones investigar/
capacitar Procesar Distribuir
enseñar embalar
proveer
insumos Transportar Consumir
crédito
producir
comercializar
Categoría de actores
investigadores
extensionistas
proveedores de empresarios distribuidores
insumos y transportistas consumidores
de créditos
productores
acopiadores
177
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Al mismo tiempo, una cadena productiva puede ser vista como un sistema de información
o de conocimiento que permite el intercambio mutuo y continuo de informaciones, tecno-
logías y destrezas. Este intercambio entre los diferentes eslabones/actores se visualiza con
flechas que indican las direcciones de intercambio (Figura Nº 25).
A continuación, se ofrece una descripción detallada de las funciones de cada eslabón cen-
tral y de los principales contenidos de informaciones, tecnologías y destrezas a ser trans-
feridos por cada uno de ellos:
178
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
El proceso productivo que se muestra en las últimas cuatro figuras es interactivo. Esto significa
que una acción realizada por un eslabón de la cadena afecta a las acciones desarrolladas por
los demás eslabones. La falta de acción o el mal funcionamiento de un eslabón, disminuyen o
anula los esfuerzos realizados por los demás. La implementación de cadenas productivas y la
posterior interacción entre eslabones no se da por sí sola. Tiene que ser impulsada por un cuer-
179
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Aunque las tareas de la gerencia de cadenas son cambiantes de acuerdo a las etapas de
implementación y funcionamiento de una cadena, consisten básicamente en:
180
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Macroeconomía
ENTORNO
Producción Extensión
Primaria Enseñanza Clima y Ambiente
Políticas
gubernamentales Investigación
GERENCIA Empresa
y marco normativo Desarrollo
Ahorro
Mercado Sociedad y Cultura
Crédito
REGIONAL
Servicios gubernamentales,
no gubernamentales y privados
181
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
función de estos actores debe ser apenas periférica una vez logrado el buen funcionamiento
de la cadena (que puede darse en 2 a 4 años después del inicio de su implementación o forta-
lecimiento). El gobierno/cooperación técnica se encarga a partir de entonces, del monitoreo
del entorno de las cadenas (macroeconomía, clima y ambiente, sociedad y cultura, servicios
gubernamentales, no gubernamentales y privados, políticas y marco normativo), mientras la
empresa transformadora/ industrializadora asume la función exclusiva de la gerencia (Figura
Nº 28 y Figura Nº 29). En una fase de pleno funcionamiento, tampoco se requiere de la co-
operación técnica por un lapso prolongado; pero sí, ésta podrá jugar un rol preponderante
eliminando obstáculos específicos a lo largo de la cadena en el marco de cooperaciones de
corto plazo. En cualquier caso, la gerencia o el liderazgo debe tener la suficiente autoridad
y aceptación de parte de los actores de la cadena, principalmente de parte de los pequeños
productores proveedores de la materia prima y de los proveedores de insumos y créditos,
pues sobre ellos recaen los requisitos de cambio más exigentes y radicales que impone
la integración en cadenas productivas globales.
Para la puesta en marcha de cadenas productivas en el área rural, los gobiernos departa-
mentales o municipales deberán jugar un rol cada vez más decisivo. Son ellos los que de-
ben tomar la iniciativa y participar de la gerencia inicial para la implementación de dichas
cadenas. Sin embargo, para cumplir con esta tarea crucial para el desarrollo económico
y social de sus jurisdicciones administrativas, los gobiernos subnacionales requieren de
destreza en la gerencia. Un aspecto poco conocido y practicado por gobernantes subna-
cionales y sus asesores más cercanos.
FRUTIKA
GOBERNACIÓN
DE CAAZAPÁ y
COOPERACION
ALEMANA- GTZ
(gerencia)
FAMILIAS CAMPESINAS
(Materia prima)
182
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Empresa FRUTIKA
(gerencia, produce mate-
ria prima, compra mate-
ria prima, transforma y
vende jugos cítricos)
1800 Familias Campesinas de Caazapá - (Materia prima)
183
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
El fomento de procesos
Impulsar la generación de capacidades (“capacity building”) y establecer conexiones co-
merciales es un proceso que no se puede lograr a corto plazo. El acompañamiento de este
proceso es probablemente el aspecto más importante de una estrategia de promoción de
cadenas productivas. Este proceso, tiene que ser iniciado por un gobierno municipal o
departamental interesado en los beneficios sociales que conllevan las cadenas productivas
y/o por una empresa interesada en mejorar su capacidad industrial, cuando se trata de la
implementación de una cadena; o únicamente por una empresa interesada en mejorar su
capacidad industrial y beneficios en el caso de cadenas en funcionamiento. En algunos
casos, también podrá ser iniciado por asociaciones de pequeños productores primarios
(pre-cooperativas o asociaciones industriales o comerciales).
184
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
185
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Para pequeños productores, un punto neurálgico para la mejora del nivel de vida a través
de cambios tecnológicos lo representa la asistencia técnica crónicamente ineficiente desde
hace décadas en el medio rural del Paraguay; siendo la causa principal de una producción
inadecuada en cantidad y calidad. Y justamente la cantidad y calidad de la materia prima
genera el interés de una empresa transformadora en cooperar con un gran número de
pequeños productores en detrimento de unos pocos grandes productores.
187
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
188
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Hoy, el Municipio de Choré, denominado capital del tabaco Burley, es el principal productor
de tabaco negro, Burley y Virginia en el país. Sin embargo, la cadena de “cigarrillos rubios” en
la actualidad está siendo liderada por la empresa Tabacalera del Este S.A., que promueve el
cultivo del tabaco Virginia en 740 hectáreas, involucrando a 370 familias campesinas. Además
en la misma región, unas 120 familias cultivan por año el tabaco Burley en aproximadamente
100 hectáreas. La necesidad de materia prima por parte de la tabacalera supera en 10 veces la
producción actual obtenida por año.
Por el creciente reconocimiento del efecto nocivo del tabaco sobre la salud humana, a
fines de 1983, las cooperaciones internacionales retiraron su apoyo a la investigación y
la difusión del cultivo de tabaco. El relato sobre aspectos del desarrollo de los tabacos
tipo Burley y Virginia en el Paraguay hecho arriba se debe entender únicamente como un
registro de un proceso histórico con efecto económico y social positivo sobre la población
campesina paraguaya y como un ejemplo exitoso de la implementación de una cadena
productiva. Por lo cuestionable que es esta cadena, en este libro no se realiza una descrip-
ción más detallada de la misma.
189
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Mediante una encuesta realizada en junio de 2007 con 82 familias integradas en ca-
denas y 181 no intergradas, se pudo detectar una diferencia del ingreso familiar anual
de USD 580.
Cuadro Nº 14: Diferencia del ingreso familiar por la inclusión de familias campe-
sinas en cadenas productivas. Año agrícola 2006/2007. Departamentos de Concep-
ción, Guairá y Caazapá.
Hay que resaltar, que el ingreso adicional fue proporcionado por cadenas, cuya producción
de la materia prima está solo en su fase inicial y cuya capacidad generadora de ingresos y
empleo aumentará considerablemente durante los próximos años. Aún así, considerando
a las 2.483 familias incluidas en cadenas productivas durante el año en referencia, estas
familias han proporcionado un ingreso adicional a la región en la cual habitan, de USD
1.440.140, impulsando de esta manera la economía local.
190
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
en el PIB era de solo el 9%. A pesar del área comparativamente reducida ocupada por pequeñas
fincas (un 13% de la superficie censada por el Censo Agropecuario Nacional de 1991), éstas
generan más de un tercio del valor total de la producción agrícola.
Por otra parte durante los últimos diez años, se observa una migración urbana creciente.
Mientras la población total se ha incrementado en un 25% en este lapso, la tasa de cre-
cimiento de la población urbana ha sido mucho mayor que la de la población rural. En
1972, la participación de la población urbana era el 37% del total del país; mientras que
en el 2002 ha aumentado al 57%. La creciente cantidad de población urbana se debe a la
falta de tierra para cultivar, a la disminución de los ingresos agrícolas generados en las
pequeñas fincas y a un incremento de los costos de los insumos agrícolas a una tasa más
rápida, cuando se compara con los precios de los productos agrícolas. Hoy el 56% de las
familias campesinas viven en la pobreza, de las cuales el 26% está en la pobreza extrema.
Datos de 1999, revelan que el 76% de los pobres rurales del Paraguay tienen predios que
oscilan entre 2 hectáreas y 20 hectáreas. Enfrentadas a ingresos decrecientes y pobreza en
aumento, muchas familias han vendido sus fincas y se han mudado a los centros urbanos,
donde han encontrado niveles de pobreza aún mayor.
Una causa central para el deterioro del sector campesino (aparte de la falta de tierra), es el
rendimiento decreciente de los cultivos. La merma de los rendimientos y de la producti-
vidad se debe a la baja fertilidad de los suelos, cultivados en algunas regiones de manera
inapropiada durante más de 80 años, tal como lo ilustran las fotos en la siguiente página.
Los pequeños productores han venido aplicando sistemas de cultivo tradicional que basados
inicialmente en la práctica de desmonte y quema, seguido por el uso del arado. Además, la
mayoría de los suelos de asentamientos campesinos en la región oriental, provienen de arenis-
ca, una roca matriz que proporciona al suelo una textura arenosa y una fertilidad natural de
media a baja; donde el contenido de materia orgánica juega un rol importante para lograr ren-
dimientos satisfactorios. Aunque provistos de contenidos de materia orgánica media a alta en
su estado original bajo una vegetación natural de bosque natural, estos contenidos han venido
disminuyendo año tras año por el uso inapropiado de la tierra.
191
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
en los rendimientos agrícolas (vea Figura Nº 30), haciendo necesario un incremento del
uso de fertilizantes para poder mantenerlos. Sin embargo, por la relación “alto precio de
fertilizantes/bajo precio de productos”, el uso de fertilizantes químicos en la agricultura
campesina implica un riesgo económico considerable. Por este riesgo, y por el bajo poder
adquisitivo al inicio del año agrícola, el uso de fertilizantes en la agricultura familiar es una
práctica poco común.
Figura Nº 30: “Evolución” del rendimiento de algodón en la región oriental del Para-
guay, 1990 - 2004
1600
1400
1200
kg/ha
1000
800
600
400
200
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
Año
192
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Aspecto de un cultivo de mandioca en un suelo arenoso con aproximadamente 80 años bajo el uso tradicional y continuo de la
tierra. Municipio de General H. Morinigo, Loma Rosada, Depto. de Caazapá. Rendimiento de la mandioca: 14.000 kg/ha.
Aspecto de un cultivo de mandioca en un suelo arenoso de aproximadamente 80 años bajo el uso tradicional, incluyendo durante
los últimos cuatro años el uso de abonos verdes. Municipio de General H. Morinigo, Loma Rosada, Departamento de Caazapá.
Rendimiento de la mandioca: 33.000 kg/ha.
193
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Hace unos setenta años, las desventajas indicadas anteriormente dieron origen a debates
sobre la necesidad de una preparación del suelo de manera diferente: surgieron los prime-
ros sistemas de producción que utilizan labranza mínima o ningún movimiento del suelo,
aplicados principalmente en los Estados Unidos, y en menor extensión en Europa. A partir
de 1985 la labranza mínima y siembra directa han experimentando una difusión masiva en
otros países del mundo (Cuadro Nº 15).
Cuadro 15: Área bajo siembra directa en diferentes países del mundo, 2004/2005
194
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Figura Nº 31: Expansión del área bajo siembra directa en Estados Unidos y países del
MERCOSUR (Brasil, Uruguay, Argentina y Paraguay), millones de Hectares.
40
35 33,4
30
Millones de ha
25 22,41
20 18,62
15 13,95
10
5 4,05
0,67
0
1987 1997 2003
MERCOSUR USA
Fuente: Situation of Conservation Agriculture in the World. Derpsch, R. & Benitez. Asunción. Paraguay. 2005.
195
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
ya se debe (en la medida que sea posible) evitar el uso de insumos extraprediales, tales
como fertilizantes químicos, herbicidas e insecticidas de origen sintético. No obstante, la
reducción progresiva del uso de agroquímicos en la agricultura de conservación en peque-
ñas propiedades, todavía requiere de un perfeccionamiento de las tecnologías actualmente
promovidas y en uso. Esta tarea demanda mayores esfuerzos de parte de la investigación
agrícola. Así mismo, requiere de una extensión rural más eficiente, con personal mucho
más capacitado en la temática.
Las 11.000 hectáreas en las cuales se práctico la AC durante el año agrícola 2005/2006
representa menos del 1% del área total bajo AC en el país. En esta área, probablemente
solamente un 25% de los pequeños productores la realizan en forma permanente. Aunque
la AC se ha practicado e investigado en el Instituto Agronómico Nacional de Caacupé an-
tes de 1980, y en el Campo Experimental de Choré después del año 1980, la investigación
y difusión sistemática de abonos verdes de verano comienza en el Campo Experimental
de Choré y en el norte del Departamento de San Pedro recién en 1987, en el marco del
proyecto “Desarrollo Rural San Pedro Norte MAG-GTZ” donde hasta 1998 aproxima-
damente 800 familias campesinas llegaron a adoptar la AC en los distritos de San Pedro
196
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
197
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
198
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
El Cuadro Nº 11 muestra los rendimientos de los cultivos de algodón, maíz y mandioca sin y
con la utilización de las prácticas de la agricultura de conservación, en los Departamentos de
Caazapá y Concepción, año agrícola 2004/2005 y de pequeñas propiedades (que ocupan áreas
entre 7 hectáreas a 20 hectáreas) que han practicado la AC dos años y más.
Cuadro Nº 16: Rendimiento de los cultivos de algodón, maíz y mandioca en fincas que
practican AC durante mas de dos años, y en fincas que no practican AC, año agrícola
2004/2005, Departamento de Caazapá.
Fuente: Estudio de Línea de Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”. S.T.P/GTZ. Asun-
ción, año 2005.
199
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
En una encuesta realizada en el año 2007 en relación al impacto físico, económico y social
de la Agricultura de Conservación, se dieron los siguientes rendimientos antes y después
de las medidas de conservación, y ahorro en mano de obra (Cuadro Nº 18):
Fuente: GTZ. Informe final: Evaluación del Impacto Económico y Social, y apoyo a las cadenas productivas. Programa “Buen
Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”,Asunción, año 2007.
El Cuadro Nº 19 muestra la estructura de ingresos, gastos e ingreso familiar de fincas que prac-
ticaron la AC en los años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007, comparado con fincas que aún no
han practicado esta modalidad agrícola, Departamentos de Concepción, Guairá y Caazapá.
200
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Cuadro Nº 19: Comparación del ingreso familiar entre fincas que practican AC y pe-
queñas propiedades que no han adoptado todavía esta tecnología, Departamentos de
Concepción, Guairá y Caazapá, años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007.
2004/2005 2006/2007
Ítems Con AC (17) sin AC (60) Con AC (136) sin AC (181)
Ingreso monetario agropecuario 6.448.806 5.249.345 12.396.222 7.934.976
Ingreso monetario no agropecuario 2.582.059 1.327.467 1.207.352 1.985.670
Gasto total monetario 1.544.249 1.079.497 6.339.221 3.270.923
Ingreso no monetario 1) 6.000.000 6.000.000 8.464.470 7.399.663
Ingreso familiar (Guaraníes) 13.486.616 11.497.315 15.728.823 14.049.386
Ingreso familiar (cambio USD, 6.000
2.247,7 1916,2 3.084 2.755
en 2005 y 5.100 en 2007)
Diferencia con AC/sin AC, en USD 336 329
Fuente: Estudio de la Línea Base del Programa “Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, STP/GTZ, Asun-
ción, año 2005. Evaluación del Impacto Económico y Social, y apoyo a las cadenas productivas Programa. Programa “Buen
Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, STP/GTZ, Asunción, año 2007.
1) En la encuesta del 2004/2005 se utilizó un valor promedio para “ingresos no monetarios” de USD 1.000 para “asistidos” y no “asistidos”.
El Cuadro Nº 19 indica una diferencia del ingreso familiar de USD 336 y USD 329 respec-
tivamente, en los años agrícolas 2004/2005 y 2006/2007, proporcionado por la utilización
de la agricultura de conservación (siembra directa, abonos verdes, rotación de cultivos) en
pequeñas fincas con un tamaño de 7 hectáreas a 20 hectáreas. Considerando que aproxi-
madamente 13.000 familias utilizaron la AC en una hectárea en el año agrícola 2006/2007,
éstas generaron un ingreso adicional de unos USD 4.277.000 al país.
201
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
450
401
400
350
298 286
300
250
USD
190
200
150
100
50
0
Suelos degradados Suelos fértiles
Tradic. AC
Fuente: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II. MAG/KfW. Cooperación Financiera Alemana.
Año 2006.
En el año 2007 el MAG y la GTZ han publicado dos libros que tratan sobre una descripción
de las técnicas recomendadas para la Agricultura de Conservación. Estas recomendacio-
nes han sido elaboradas de manera participativa por renombrados especialistas nacionales
del sector agropecuario, pertenecientes a entidades públicas y privadas encargadas de la
generación y transferencia de la tecnología, como así también productores y productoras
de los departamentos de Guairá, Caazapá, Concepción y San Pedro. Por esta razón, la
información técnica contenida en ambos libros resulta de la integración entre el amplio
conocimiento científico y la vasta experiencia práctica, sintetizando así recomendaciones
valiosas para los agentes de la asistencia técnica y los productores/productoras.
202
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Foto: La mucuna ceniza (adelante) y cumandá yvyrá-y (atrás), los abonos verdes de verano con mayor aceptación y difusión
en el Paraguay.
Los sistemas de Agricultura de Conservación relacionados en los dos libros fueron ela-
borados durante los años 2001 a 2007 en el marco del Programa “Buen Gobierno a Nivel
Descentralizado y Reducción de la Pobreza, STP/GTZ, y “Proyecto de Desarrollo Rural
Regional de Caazapá, MAG/GTZ y Gobernación de Caazapá” con el apoyo del Ministerio
de Agricultura y Ganadería del Paraguay, a través de la Dirección General de Planificación
y la Dirección de Extensión Agraria.
203
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
mente, sujeto a la reforma agraria. Al inicio de la década del ‘90 se han registrado pérdidas
de bosques de hasta 600.000 hectáreas por año. Del año 1950 al 2005, la cobertura boscosa
de la Región Oriental se ha reducido del 50% a apenas un 9%.
La leña representa, en más del 90% de la población campesina, la principal y única fuente
de cocción. La casi ausencia de bosques en muchos pequeños predios representa un pe-
ligro de supervivencia, pues los campesinos no tienen los recursos financieros necesarios
para adquirir otras fuentes alternativas de energía para cocinar. Una familia tiene que des-
embolsar por semana unos USD 15 por una garrafa de gas, que significa unos USD 750
por año, monto que supera en un 70% el ingreso per cápita de esta mayoría.
Por otro lado, no se puede esperar que familias campesinas, que son numerosas pero ocupan
solamente pequeñas superficies de tierra, promuevan una amplia reforestación en sus terrenos,
que por el tamaño limitado no permiten el sustento familiar. Por este motivo, se han diseñado -
durante los últimos años - sistemas de producción agroforestales y agrofrutiforestales especial-
mente adaptados para la agricultura familiar. Se trata de sistemas de producción que consisten
en sembrar cultivos anuales (durante los primeros años de su implementación) combinados
con árboles frutales, forestales o con la mezcla de ambas especies.
Sin embargo, es importante recalcar que la difusión de estos sistemas no implicará una
reforestación amplia, pues la agricultura familiar solamente ocupa un 7% de la superficie
del país. De esta superficie, apenas un 30% podrá ser utilizado para la implementación de
sistemas agroforestales, mientras el resto deberá ser dedicado a la producción de alimentos
en forma tradicional. Una reforestación amplia podrá ser encarada únicamente a través
de propiedades de mayor tamaño, las que se dedican predominantemente a la ganadería
extensiva. Sería importante que gobernantes municipales o departamentales, puedan con-
vencer a los terratenientes de invertir una parte de sus ganancias en la reforestación de
estas tierras con sistemas silvopastoriles (la asociación de árboles con pastos).
Los sistemas agroforestales. Consisten en una asociación de árboles con cultivos agrícolas
o con pasturas (en este caso se denominan agrosilvopastoriles) en el mismo terreno, que
pueden darse al mismo tiempo o por etapa secuencial. Permiten usar con más eficiencia
los recursos cuando se compara con un sistema agrícola en forma exclusiva. Además, pro-
ducen efectos beneficiosos en el suelo, mejorando progresivamente su fertilidad. Por otro
lado, requieren del productor una dedicación mayor y contínua.
Sin poda o raleo oportuno de los árboles, la contribución de un sistema agroforestal al in-
greso familiar y con esto, al mejoramiento del nivel de vida de sus integrantes, es mínima.
Sin embargo, cuando el sistema agroforestal es bien manejado, puede proporcionar una
rentabilidad de más de Gs. 146.094.000 o USD 26. 563 en quince años (Cuadro Nº 20).
204
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Foto: Una plantación agroforestal con cedro australiano (2º año), sésamo y poroto.
205
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
206
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Fuente: Revisión a mediados de la Fase I y estudio preparatorio para la Fase II, MAG/KfW. Asunción, año 2006.
207
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Foto: Una plantación agrosilvopastoril con yvyrá pytá; tercer año de implantación.
Los sistemas agrofrutiforestales. Representan una asociación de árboles frutales con ár-
boles forestales y cultivos anuales o semiperennes (mburucuyá, tártago, banano, piña). Al
igual que los sistemas agroforestales, favorece a la protección del suelo. Tratase de sistemas
con una producción muy diversificada y que son más exigentes en cuanto a conocimientos
tecnológicos, inversión y manejo. Requieren, en la mayoría de los casos, la integración a
cadenas productivas, o sea, la conexión del productor a una serie de servicios, tales como
viveros especializados, asistencia técnica continua y confiable, asistencia crediticia, pro-
veedores de insumos, mercados o industrias transformadoras de la materia prima (jugos
de fruta, dulces). Por otro lado proveen al productor de ingresos mayores que los sistemas
agroforestales. Algunos sistemas agrofrutiforestales, se presestan en los libros sobre Sis-
temas de Producción Sostenibles mencionados anteriormente. Los Cuadros Nº 21 y 22
muestran - a modo de ejemplo - cálculos de rentabilidad de dos sistemas agrofrutifores-
tales distintos: uno referente a la combinación de cultivos anuales, árboles forestales y na-
ranja y otro a una combinación parecida, pero con pomelo. Las recomendaciones técnicas
para estos sistemas frutiforestales también constan en los libros mencionados.
208
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
Foto: Sistema agrofrutiforestal: naranjo y yvyrá pytá, tercer año de implantación, con abono verde de invierno (lupino).
209
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
210
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
211
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
ANOTACIONES
212
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL RURAL
ANEXOS
213
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
214
ANEXO I
LA PLANIFICACION DEL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL MUNICIPAL
1. Concepto
El ordenamiento territorial es un proceso mediante el cual se orienta la ocupación y utili-
zación del territorio y se dispone cómo mejorar la ubicación en el espacio geográfico de los
asentamientos (población y vivienda), la infraestructura física (las vías de comunicación,
los servicios públicos, las construcciones) y las actividades socioeconómicas. Esto quiere
decir sencillamente que con el ordenamiento se tiene: “un lugar para cada cosa y cada
cosa en su lugar”.
Tiene como objetivo una visión concertada a largo plazo del territorio, contemplando la te-
rritorialización o espacialización (expresión espacial de las diferentes situaciones relacionadas
con el proceso de desarrollo municipal). Orienta el proceso de ocupación y transformación del
territorio y establece el apoyo institucional necesario para el desarrollo integral.
215
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Preparatoria:
Términos de referencia - Equipo técnico - Plan Operativo
S I S T E M A D E I N F O R M A C I Ó N M U N I C I PA L ( S I G )
Síntesis
PA R T I C I PA C I Ó N C I U D A D A N A
Istru-
menta-
ción Adopción Normativa Discusión Aprobación Articulación
I M P L E M E N TA C I Ó N
Ejecu-
ción
Operativización Seguimiento y Control Vigencia Evaluación Ajuste
INICIAL
Fuente: Guía simplificada para la elaboración del Plan de Ordenamiento Territorial Municipal. Convenio IGAC-GTZ. Bogotá. 1998.
216
ANEXO I
PLAN DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL
PROGRAMA DE GOBIERNO PROGRAMA DE GOBIERNO
A CORTO PLAZO A MEDIANO PLAZO
PLAN DE DESARROLLO PLAN DE DESARROLLO
ACTORES MUNICIPAL MUNICIPAL
2007-2012 2013 - 2018
217
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
3. Diagnóstico
En esta etapa se hace la caracterización, clasificación, espacializa-
ción, síntesis y evaluación integral de los sistemas administrativo,
biofísico, social, económico y funcional del territorio.
Objetivos:
Realizar un análisis integral de la situación
actual del territorio, estudiando cada uno
de los sistemas (administrativo, biofísico, social, económico y funcional).
Identificar, espacializar y priorizar los problemas que afectan el normal desarrollo terri-
torial, de acuerdo con el análisis de cada sistema.
Determinar la aptitud de cada zona del territorio; es decir, establecer para qué es mejor
y para qué no es buena.
Resultados:
Análisis y síntesis territorial.
218
ANEXO I
a) Sistema administrativo
El Sistema administrativo está com-
puesto por la estructura de la admi-
nistración municipal y demás en-
tidades gubernamentales del nivel
departamental y nacional presentes
que ejercen funciones en la jurisdic-
ción municipal. A su análisis corres-
ponde lo siguiente:
Establecer los límites de la jurisdicción municipal según la ley de creación del municipio, orde-
nanzas municipales, división y organización territorial (compañías, barrios, manzanas).
b) Sistema biofísico
El Sistema biofísico lo conforman los recursos naturales y el ambiente. Estudia integral-
mente la naturaleza y los elementos que en síntesis dan origen al paisaje o unidad de aná-
lisis, resultado de la interacción de factores y procesos como el clima, el agua, las rocas, el
relieve, los suelos, la vegetación, la fauna, los cultivos, la temperatura, la infraestructura, la
población y las amenazas naturales. El análisis de este sistema comprende:
La zonificación ecológica para producir unidades del paisaje.
Caracterización de las unidades del paisaje.
Evaluación de las potencialidades de las unidades del paisaje
219
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
d) Sistema social
El Sistema Social comprende el análisis integral de la población, la vivienda, la infraestruc-
tura física, así como el sistema de vías de comunicación y medios de transporte; los servi-
cios públicos sociales como la salud, la educación, la cultura, la recreación y el deporte; los
servicios públicos domiciliarios como el agua potable, el alcantarillado, el aseo público, la
energía eléctrica, las telecomunicaciones, el gas domiciliario y además los equipamientos
urbanos colectivos como las plazas, los mercados, los mataderos, la plaza de ferias, los
templos, etc.. Su estudio se refiere al inventario y a la evaluación de los anteriores elemen-
tos que conforman el subsistema.
d) Sistema económico
El Sistema económico se refiere a las actividades socioeconómicas integradas a los siste-
mas de producción y a las cadenas productivas. Su análisis integral permite caracterizar
y zonificar la producción en el municipio, con la cual se pueden evaluar aspectos como
la capacidad productiva según los tamaños de las unidades productivas, los niveles de
producción, los mercados y la comercialización, la eficiencia, la sostenibilidad, la oferta de
empleo y en resumen las formas o estrategias para aprovechar las ventajas comparativas
del municipio y hacerlo más competitivo.
220
ANEXO I
e) Sistema funcional
El Sistema de funcionamiento espacial lo conforman las relaciones y vínculos espaciales urba-
no-rurales y urbano-regionales que genera la función urbana y las demás relaciones sociales,
productivas y administrativas (empleo, servicios, negocios, recreación, etc.). Su análisis permi-
te establecer: La funcionalidad espacial al interior y exterior del municipio. Esto comprende:
221
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
La aptitud general del territorio es una apreciación general del uso del suelo, que indica
para qué actividad socioeconómica o uso del suelo (tipo de utilización de la tierra) es más
o menos apta una determinada unidad de tierras o zona del municipio.
La aptitud general del territorio se determina comparando las cualidades de las unidades
de tierras (UT) (unidades de paisaje), con los requerimientos o necesidades de las activi-
dades socioeconómicas o tipos de utilización de la tierra (TUT). Si las cualidades de las UT
se aproximan a los requerimientos de los TUT, el grado de aptitud de las UT para ese TUT
es mayor; si se alejan, la aptitud es baja o no es apta la UT para ese TUT.
La evaluación integral del territorio sirve de base para la reglamentación de usos del suelo,
por cuanto indica cuál o cuales pueden ser los usos del suelo más apropiados según la ap-
titud. De esta forma se puede considerar en términos generales que el uso del suelo puede
corresponder a la siguiente clasificación:
222
ANEXO I
Unidad AD1:
Por sus características son tierras altamente aptas para rehabilitación ambiental, modera-
damente aptas para extracción minera e industria y comercio y marginalmente aptas para
agricultura y pastoreo, protección, conservación, asentamientos y turismo.
Unidad AD2:
Tierras que por sus características son altamente aptas para la rehabilitación ambiental;
moderadamente aptas para el establecimiento de áreas industriales y extracción minera;
marginalmente aptas para la actividad agropecuaria en todas sus formas, para la protec-
ción, conservación y la rehabilitación y para el establecimiento de centros poblados y de-
finitivamente no aptas para la actividad turística por los graves procesos erosivos y por la
intensidad de la actividad minera.
Unidad AD3:
Tierras que por sus características son moderadamente aptas para la agricultura con tec-
nología apropiada, el pastoreo extensivo, la revegetalización, la rehabilitación, la industria
y el comercio, la extracción minera de arcillolitas y los asentamientos dispersos o consoli-
dados pero sólo con carácter de centro poblado, y marginalmente aptas para la agricultura
semimecanizada, el pastoreo semiintensivo y el turismo.
Unidad AD4:
Tierras que por sus características son moderadamente aptas para la agricultura con tec-
nología apropiada y el pastoreo extensivo; para la revegetalización y la rehabilitación, para
la industria y la extracción minera; marginalmente aptas para la agricultura semimecani-
zada y el pastoreo semiintensivo, para la ubicación de asentamientos y para el turismo.
6. Prospectiva territorial
La prospectiva territorial es un enfoque o una forma de ver la planeación del desarrollo territo-
rial de manera futurista, es decir, pensando cómo es, cómo puede ser y cómo queremos que sea
nuestro territorio en el futuro. Esta forma de planeación visualiza el modelo territorial futuro o
deseado en un horizonte de 10 a 20 años y plantea escenarios o situaciones que pueden presen-
tarse, dependiendo del grado de intervención planificadora y ordenadora.
Esta etapa se adelanta a partir del diagnóstico, que aporta información sobre las variables
claves o aspectos más importantes que determinan el desarrollo territorial. Para construir
los diferentes escenarios es indispensable hacer talleres donde estén debidamente repre-
223
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
sentados los diversos grupos o actores sociales presentes en el municipio. En estos talleres
se diseñan los siguientes escenarios:
Escenario tendencial
Esta clase de escenario indica cuál será el posible comportamiento de cada variable (po-
blación, vivienda, servicios, vías, recursos) sin el control de la planeación y sin el ordena-
miento territorial.
Escenarios alternativos:
Éstos se obtienen a partir de las situaciones hipotéticas, metas o aspiraciones que cada
actor o grupo social pretende. De esta manera se pueden tener escenarios para los sectores
de la administración pública, productivo (industrial, comercial, agropecuario) social (po-
blación, vivienda, servicios públicos) ambiente (suelo, agua, flora, fauna).
Cada uno de estos sectores y variables tienen escenarios para horizontes de tiempo deter-
minado. De las diversas posibilidades presentadas individualmente, se enfoca un proceso
de negociación y concertación orientado a obtener el escenario deseado o concertado.
Escenarios concertados:
El escenario concertado es el mismo escenario deseado, producto del mayor consenso en-
tre los actores sociales. Representa la imagen objetivo del modelo territorial que se quiere
alcanzar en el horizonte de la vigencia del plan de ordenamiento territorial. Este escenario,
indica como se quiere que sea el crecimiento poblacional, el desarrollo urbano, la infra-
estructura física vial y de servicios públicos; la producción y la proyección espacial de los
usos del suelo y las reglas o normas que encauzan su realización.
224
ANEXO I
225
226
ANEXO II
CADENAS PRODUCTIVAS IMPLEMENTADAS
O FORTALECIDAS EN EL MARCO DE LA
COOPERACION TECNICA ALEMANA
227
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
228
ANEXO II
Contactos en Alemania: Dr. Markus Grulke, Socio Director. Dirección: Ergonstr. 51-53.
79106 Freiburg. Tel.: 002 49 761-1560766. E mail : markus.grulke@unique-forst.de
* Certificación de manejo sostenible de bosques de acuerdo a los estandares del Forest Stewardship Council.
229
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Actualmente, la referida área de bosque natural es la única con certificación FSC en el Pa-
raguay. El corte anual de madera en el área de intervención de 2.000 hectáreas, divididas
en cinco unidades de intervención anual, es de 6.500 m2 de rollos, tasa de corte inferior
al crecimiento anual del bosque. Con el apoyo de la GTZ - a través de un proyecto de
Cooperación Pública Privada (Proyecto “PPP”) - se ha adquirido un aserradero móvil
de última generación para mejorar el aprovechamiento de la madera rolliza, reduciendo
los desperdicios por corte en 20%. Además, se ha adquirido y puesto en operación un
secadero solar con bajo costo de secado. La materia prima esta siendo transformada prin-
cipalmente en parquet por la empresa Renteria S.R.L. en Luque. Recientemente se inició la
exportación de juguetes de madera confeccionados por la empresa Miramar de Asunción
así como de muebles de recreo (piezas para hamacas, bancos, sillas, etc.). Estos productos
están siendo confeccionados mayormente por miembros de la Asociación de Carpinteros
de Villarrica. La cadena cuenta además con el apoyo de la GTZ en el área de capacitación
de los carpinteros involucrados con la transformación de la materia prima. Coopera con
esta cadena el ministerio de Industria y Comercio, a través de su Oficina Regional en Vi-
llarrica (ORMIC).
230
ANEXO II
productos elaborados, de manera a dar mayor valor agregado a sus productos. Cuenta
de 180 socios, de los cuales 90 son socios rurales. Emplea a un gerente, una secreta-
ria, un especialista en caña de azúcar y certificación orgánica y dos encargados de la
fábrica de caña.
El mercado de la caña fuerte es muy competitivo, y la baja eficiencia de los pequeños tra-
piches de los socios no le permite tener un volumen adecuado de producción y obtener
costos razonablemente competitivos, de manera a dejar un margen suficiente de ganancia
a los socios de la organización. Con la intención de revertir la situación actual del nego-
cio, y atendiendo al excelente mercado del alcohol y azúcar orgánica, la Cooperativa esta
realizando el esfuerzo necesario para instalar una usina productora de alcohol absoluto,
en función al potencial actual y futuro de producción de la materia prima, en la primera
etapa; y azúcar orgánica, en la segunda etapa del proyecto.
Pero la instalación de una fábrica eficiente y competitiva, necesita de una inversión elevada
al inicio y la Cooperativa necesita asociarse con otro inversionista, de manera a completar el
requerimiento de capital inicial. En ese sentido, como medio a facilitar la incorporación de
capitalistas, la Cooperativa ha constituido una empresa de sociedad anónima, donde la Insti-
tución participa como accionista. La empresa así constituida, tiene su propia autoridad - inde-
pendiente a la Cooperativa - teniendo esta su representante en el Directorio de la misma. La
231
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Cooperación Técnica Alemana, GTZ, en el marco del Programa “Buen Gobierno Descentra-
lizado y Reducción de la Pobreza” y su componente, “Desarrollo Económico Regional Local”,
está asesorando técnicamente a la Cooperativa en el diseño e implementación del Proyecto
agroindustrial. Además, ha realizado el estudio de factibilidad económica y financiera.
Mapa de Ubicación
Persona de contacto en Paraguay : Lic Javier Schopfer, Gerente. Dirección : Dr. Venan-
cio López y Mcal José F. Estigarribia No 2. Fulgencio Yegros – Paraguay. Tele/Fax : 0545
254253 y correo electrónico : coop_yegros@yahoo.com.ar
232
ANEXO II
El Proyecto tiene planeado instalar una fábrica con capacidad de 18.000 litros diarios, y
necesitaría en el primer año procesar 36.000 toneladas; en el segundo año 48.000 toneladas
y a partir del tercer año, 60.000 toneladas de caña de azúcar. En la zona de influencia, se
cuenta con suficiente materia prima en relación al tamaño de la industria que se proyecta
montar, atendiendo que existe más de la cantidad mínima necesaria para empezar, y un
vez que funcione la fábrica, los socios incrementarían en 1.000 las hectáreas de cultivo.
Consumidor Final
S e c t o r Te r c i a r i o S e r v i c i o Estaciones de Servicio
Transportes
Distribuidoras
Transportes
Producción de Alcohol
Sector Secundario Industrial Transportes
Adquisición de Materias Primas
Transportes
Cultivo y Producción de
Caña de Azúcar
Sector Primario Agrícola
Transportes
Proveedor de Insumos Agrícolas
233
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
El principal requisito para elaborar este producto es contar con la materia prima certifica-
da como orgánica. Al respecto, los socios de la Cooperativa Agroindustrial Yegros Ltda.,
socio accionista de la Industrial Yegros S.A. se encuentran en proceso de aumento de la
producción de la caña de azúcar orgánica, emprendimiento que se inició en el año 2004
con el apoyo de la Cooperación Técnica Alemana, GTZ. Actualmente, se hallan registradas
para su certificación orgánica unas 900 ha de finca, para los mercados de Estados Unidos
(NOP) y Europa (EEC) otorgada por la certificadora suiza IMO Control.
234
ANEXO II
En el MERCOSUR, Brasil - mercado que representa más del 60% de las exportaciones
paraguayas - ha autorizado la mezcla del alcohol con nafta hasta el 26% a partir del año
pasado. Esta medida presionaría sobre la oferta existente en el país, y probablemente au-
235
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
mentaría el déficit de la oferta actual, atendiendo a que más 16 mil millones de litros anua-
les se necesitan para más de 5 millones de automóviles al año, que funcionan en el Brasil
con etanol como resultado del Programa. Algunos de los ingenios azucareros instalados en
el país, están proyectando producir para el mercado brasilero, debido a los precios atrac-
tivos en ese país.
El gobierno, a través del Ministerio de Industria y Comercio, por decreto y resolución esta-
blece en 18% y 24%, los porcentajes de mezcla del alcohol absoluto con las gasolinas. Esta
medida progresivamente incrementará el déficit actual de la oferta del alcohol absoluto a
mediano plazo. Por otra parte, en Brasil, la mayoría de la nueva flota de vehículos que esta
en circulación, utiliza este tipo de combustible.
Personas de contacto: Beate Kress, Directora Propietaria del Consorcio, Ing. Enrique
Galarza, Gerente Fruticultura, Ambos Carlos A. López, Casilla 71, Ciudad del Este.
Tel.: 0672/20010
236
ANEXO II
237
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
5. La cadena de la seda
Personas de contacto: Dr. Andrea Nembri, Socio Director; Gumercindo Irala , Gerente
General. Dirección: Barrio San Francisco, Hernandarias – Paraguay. Tel.: 0631 22 181.
e- mail : sedayfibras@foz.net
238
ANEXO II
partamentos de Itapúa, Alto Paraná, y Caazapá, desde 1988. Transforma los capullos de
seda en hilos de seda torcida, en la planta industrial hilandera de Hernandarias, que opera
desde el año 1994 con máquinas de la más alta tecnología.
239
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
6. La cadena de algodón/textil/confecciones
orgánicas
Persona de contacto: Helene Ecklin, Gerente General. McMahon 5368, Asunción - Pa-
raguay. Tel/Fax.: 021 612691. E mail: HeleneEcklin@arasy.com.py
240
ANEXO II
ciones (prendas de vestir) empezaron en este año a consolidarse más, tanto en produc-
ción como en ventas. En el año 2006, con el apoyo de la GTZ, se generaron las bases
para la producción de algodón orgánico en 350 fincas georeferenciadas y certificadas,
acopiando y desmontando 109 toneladas de algodón en rama. Se adquirieron telares
artesanales y se realizaron pruebas de tejidos (colchas, abrigo) y capacitaciones en
manejo de telares. Además, se desarrollaron prototipos de confecciones casuales tanto
para damas como caballeros y se ha desarrollado una red de proveedores de productos
y servicios (identificación y capacitación de bordadoras y confeccionistas).
A partir del 2007, la Empresa inicia un segundo proyecto de Cooperación Pública Privada
con la Cooperación Alemana, que apunta a un incremento considerable de la producción
de fibra de algodón orgánico (de 227 toneladas a 450 toneladas) hasta el 2009, involu-
crando a 350 familias campesinas. El aumento de la productividad y de la producción
permitirá mejorar, por un lado, los ingresos de los agricultores y, por el otro, disminuir
los altos costos actuales de la Empresa a raíz de la producción reducida y con esto, mejorar
la competitividad en el mercado internacional. La estrategia para lograr el aumento de la
producción de algodón orgánico y buscar la sostenibilidad de la cadena productiva algo-
dón/textil/confecciones orgánicas se basa en tres aspectos importantes:
El rol de Arasy Orgánica en el marco de esta medida es de lograr una mejor planificación,
organización, coordinación y financiamiento entre los eslabones de la cadena textil orgá-
nico; incentivar la capacitación de los actores involucrados y realizar el control de calidad y
de la comercialización en mercados internos y externos. Asimismo, no menos importante
es su rol de “chain leader” (liderazgo de la cadena) y su rol para la obtención y el manteni-
miento de las certificaciones “orgánica” y de “comercio justo”.
241
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
por valor de USD 2,6 billones, lo que refleja 116% de crecimiento promedio anual. Otros
datos de interés son los siguientes:
Las cinco marcas que mayor cantidad de fibra consumen (de mayor a menor), son:
Nike (USA), Coop Switzerland, Patagonia (USA), Otto (Germany) y Sam`s Club/Walt-
mart (USA). Adicionalmente existen alrededor de 30 empresas más con un programa
de crecimiento importante en el sector.
El número de nuevas marcas y tiendas minoristas en Europa, USA y Asia llegaba a más
de 1200 empresas a finales del 2005.
Arasy Orgánica S.A. comercializa el algodón orgánico tanto en forma de fibras como hilos, teji-
dos y productos finales. Entre los clientes de prendas terminadas (remeras, camisas) se encuen-
tran El Puente, de Alemania www.el-puente.de y T-Scrivo de Italia www.consorzionatura.or.
242
ANEXO II
243
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
244
ANEXO II
época de verano hay escasez de hortalizas. Urge la difusión de tecnologías que permitan la
producción de hortalizas también en épocas calurosas.
Valor promedio de las ventas: Durante la época de clima templado, las ventas son de
alrededor de 6.000.000 de Guaranies (aproximadamente 1.200 USD) por día de feria. La
feria se realiza el día sábado, de siete de la mañana hasta la una de la tarde.
Contactos para acceder a mayores informaciones sobre ésta experiencia: María Esther
Díaz. Municipalidad de San Pedro. Teléfonos: 042 222 786, 042 222 181.
245
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
Otra feria fue iniciada en el año 2004 por la organización Nueva Visión, mediante el ase-
soramiento de la empresa SER (Sociedad de Estudios y Cultura Popular) en el marco del
proyecto PRODESAL. Hoy en día, tanto la Dirección de Extensión Agraria como la em-
presa SER realizan el seguimiento técnico a 30 miembros de las dos asociaciones con la
cooperación de la GTZ, planificando la producción, fortaleciendo las organizaciones y
gestionando con los grupos recursos financieros para consolidar las ferias campesinas.
Ambas ferias aglutinan a 30 productores organizados. Tienen un volumen de venta men-
sual de casi 10.000.000 Gs.
Días de ferias: Exponen dos veces por semana de acuerdo al siguiente programa: Orga-
nización Nueva Visión, los miércoles, frente a la Gobernación de Caazapá y Asociación de
Horticultores de Caazapá, los días sábados, en la plaza municipal.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria). Telef. 0542 232218. SER (Sociedad de Estudios Rurales y Cul-
tura Popular). Tel. 0542 23275.
246
ANEXO II
Esta realidad poco a poco fue desactivada a tal punto que hoy los productores llegan
por sus propios medios a ofrecer sus productos (autogestión). En el año 2000 la DEAg
se encarga de la reglamentación del grupo y capacita permanentemente a los feriantes
en presentación de productos y planificación de fincas para la producción. Actualmente
participan de la feria 30 productores provenientes de las compañías aledañas a San Juan
Nepomuceno. Semanalmente la venta promedio total (2 ferias por semana) llega a los
7.500.000 Gs; lo que representa aproximadamente una recaudación de 30.000.000 Gs.
como promedio por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, martes y viernes, al costado de la Municipalidad.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria). Telef. 0544 20067.
247
GERENCIA DE DESARROLLO - TERRITORIAL RURAL
- La feria de Yuty
Ese mismo año el Proyecto de Desarrollo Rural de Caazapá, MAG-GTZ, dona al Comité
de Feriantes constituido ese tiempo, los equipamientos básicos con el propósito de com-
pletar la infraestructura existente para mejorar la presentación de los productos. Además,
en el año 2005, la Municipalidad local incluye en su presupuesto la compra de insumos
para la producción y facilita las capacitaciones a los productores. Actualmente ofertan sus
productos de granja - con transporte autogestionado - 24 productores de la zona del distri-
to de Yuty. Exponen en la plaza central de la ciudad, frente a la Municipalidad, recibiendo
el asesoramiento del técnico asignado a la Dirección de Agricultura de la Municipalidad.
El monto de recaudación promedio es de 15.000.000 de Guaraníes por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, martes y viernes, en la plaza Ayala Velásquez, frente
a la Municipalidad.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: Secretaria de Pro-
ducción. Municipalidad de Yuty. Telef. 0547 257 445.
- La feria de Villarrica
248
ANEXO II
Origen y organización: Nombre de la Feria: Feria agropecuaria y artesanal “La Amistad”. Esta
muestra ferial productiva se inicia en el mes de marzo del año 1999, a iniciativa de la Organi-
zación no Gubernamental Jopoi y la Dirección de Extensión Agraria (DEAg) de Villarrica, en
la ciudad de Villarrica, distante 170 km de Asunción. En ese tiempo 6 productores de tres or-
ganizaciones campesinas del Departamento de Guairá (Asentamiento 8 de Diciembre de Paso
Yobai, Novena Línea Independencia, y Potrerito), llevaban adelante la producción de hortalizas
con fines comerciales por medio de huertas comunitarias. El detonante para la organización de
esta feria fueron los precios bajos en que se vendían los productos de sus granjas. Las comuni-
dades están alejadas de la ciudad y los mercados locales muy temprano se saturaban de produc-
tos. En el año 2000 formalizan la organización y se constituye la Asociación de Feriantes, con
sus reglamentaciones y normas estatutarias.
La organización Jopoi dona los primeros toldos y mesas para las ventas. La primera recauda-
ción fue 150.000 Guaranies el primer día. Inicialmente la feria se realizaba una vez por semana,
los días sábados. La DEAg apoyaba a los productores en el traslado de sus productos y con asis-
tencia técnica. Dos meses después del inicio de la feria se retiró ese apoyo y los productores se
movilizaron independientemente. A partir del 2000, se sumaron otros comités de productores.
Pasaron por diversas dificultades como la manifestación de los vendedores de los mercados de
abasto local; situación superada gracias al apoyo de la Junta Municipal de Villarrica.
Desde el año 2004, la Cooperativa COOPEDUC entra también a apoyar esta iniciativa
productiva. También desde ese mismo año, con el inicio del Programa “Buen Gobierno
Descentralizado y Reducción de la Pobreza”, la GTZ coopera con la Asociación, donando
toldos, mesadas, organizando giras técnicas y financiando la asistencia técnica oficial a
través del DEAg. A partir del año 2006, se habilita una nueva feria con el apoyo de la Go-
bernación del Guairá, donde exponen los mismos productores de la feria tradicional. Hoy
en día son 26 los productores (de 7 Distritos del Departamento) que ofertan sus productos
de granja en las dos ferias que funcionan en la ciudad de Villarrica. El ingreso promedio
de ambas ferias es alrededor de 40 millones de Guaraníes por mes.
Días de feria: Dos veces por semana, miércoles frente a la Gobernación de Guairá. Vier-
nes, en la plaza de los Héroes, frente a la Municipalidad de Villarrica.
Contactos para acceder a mayor información sobre esta experiencia: DEAg (Dirección
de Extensión Agraria) Villarrica. Telef. 0541 42299.
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Autor
Georg Birbaumer: Ingeniero Agrónomo, con cursos de M.Sc. y Ph.D. en Desarrollo Rural en las
Universidades de Reading, Inglaterra. Durante cuatro años se desempeñó como Voluntario de las Na-
ciones Unidas en Ecuador y Yemen, Arabia. De 1973 a 1980 ejerció los cargos de Experto y Supervisor
de la Organización para la Agricultura y Alimentación de las Naciones Unidas (FAO) en el marco del
Programa de Fertilizantes y Correctivos en el Brasil. Desde 1981, es Asesor Principal de la Coopera-
ción Técnica Alemana (GTZ). Ha trabajado con esta institución en Argentina, Colombia y Paraguay,
donde se desempeñó como gerente y co-director de proyectos de desarrollo rural y de agricultura de
conservación. Aparte de estas tareas, realizó trabajos de consultoría relacionados a políticas de desa-
rrollo rural, planificación y evaluación de proyectos de desarrollo rural, extensión rural y agricultura
de conservación en varios países de América Latina y el Caribe a nivel nacional, regional y local.
Colaboradores
Henry Moriya: Ingeniero Agrónomo, M.Sc. en Economía Agrícola de la Purdue University, EEUU, donde
finalizó el curso con honores. Fue Asesor Técnico de la Dirección General de Planificación del Ministerio
de Agricultura y Ganadería durante el período 1989 a 1993. Luego se desempeñó en el sector privado como
Director Gerente de la empresa Agropecuaria Fortuna S.A. hasta fines del año 1999. Además de esta labor,
realizó trabajos de consultoría en elaboración y evaluación de proyectos productivos y ambientales para ins-
tituciones de Cooperación Técnica y Financiera, tales como JBIC (Japan Bank of Internacional Cooperation),
BID, JICA, PNUD y BM. Desde el año 2000 ejerce el cargo de Asesor Nacional de la GTZ en el Paraguay,
siendo responsable del componente “Mejoramiento de las bases productivas y cadenas productivas” del Pro-
grama Buen Gobierno Descentralizado y Reducción de la Pobreza”. De agosto de 2008 a marzo de 2009 ocupó
el cargo de Vice-Ministro de Agricultura.
Victor Argüello: Cursó el bachillerato técnico en agronomía en la Escuela Agrícola de Caazapá, donde fue
el mejor egresado. Licenciado en Administración de Empresas en el año 2000, recibiendo honores como
alumno distinguido. En el 2001 culmina un post grado en Educación Superior. Obtuvo la Maestría en Edu-
cación y Desarrollo de la Universidad Nacional de Asunción en el año 2005. Fue electo “Joven sobresaliente
de 1996” por la Cámara Junior de Asunción. Participó en varios cursos a nivel nacional y en el extranjero,
principalmente sobre formulación y evaluación de proyectos dictados por la CEPAL y la FAO. En el lapso
1996 a 2000 se desempeñó como Gerente General de la Cooperativa Ycua Bolaños de Caazapá. A partir de
2001 se incorporó a la Cooperación Técnica Alemana, GTZ, donde ejerce hasta la fecha el cargo de Asesor
Nacional.
Hugo Halley Merlo: Ingeniero Agrónomo, egresado de la Universidad Nacional de Asunción, Master en
Administración de Empresas, MAE, por la Universidad Católica Ntra. Sra. de la Asunción. Se especializó
en Preparación y Evaluación de Proyectos de Desarrollo Rural en el Economic Development Institute–
EDI- Banco Mundial, Washington DC, EE.UU. y en el area de Políticas Públicas y Gestión Ambiental por
la Univ. Nacional de Asunción. Fue Director Ejecutivo del Fondo de Desarrollo Campesino, FDC, años
1992 y 1993, Presidente del Instituto de Bienestar Rural, 1994 a 1998, y Asesor Parlamentario. Autor del
proyecto base del Nuevo Estatuto Agrario y de la Carta Orgánica del INDERT, actualmente leyes 1863/02 y
22419/04. Como consultor privado realizó trabajos para distintos organismos internacionales en el area de
Desarrollo Agrario y Rural. Conjuntamente con el equipo técnico del Proyecto de Desarrollo Rural ALA
90/24-Unión Europea-participo en la redacción de los siguientes materiales. “Mi Medio Ambiente”, “Cam-
pesinos, Economía, Cultura y Modernidad”, “El arte de hacer proyectos”, “Cultivar Arraigo Campesino”,
“Las 10 herramientas Ambientales Básicas”, publicadas por Editorial El Lector. A partir de agosto de 2008
ocupa el cargo de Coordinador del SIGEST con rango de Vice-Ministro.
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