RIESGO DE CORRUPCIÓN

Y LAVADO DE ACTIVOS

Unidad de Información y Análisis Financiero

Esta publicación fue realizada por la Unidad de Análisis Financiero UIAF

Director de la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF

Luis Edmundo Suárez Soto

Subdirector de Análisis Estratégico de la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF

Javier Alberto Gutiérrez López

Investigador de la Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF

William Castellanos Sarmiento

Diseño y diagramación - Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF

Juan Carlos Téllez Pinilla

De acuerdo con lo previsto en el Artículo 91 de la Ley 23 de

1982, los derechos de autor del presente documento pertenecen
a la Unidad de Información y Análisis Financiero – UIAF.

Las afirmaciones que se hacen sobre actividades económicas,

no constituyen un señalamiento sobre vínculos ciertos y
permanentes con actividades asociadas al Lavado de Activos y
Financiación del Terrorismo. La conducta descrita o tipología,
sólo presenta una tendencia y el riesgo existente dentro de la
actividad económica de ser utilizada por personas dedicadas al
Lavado de Activos o a la Financiación del Terrorismo.

La Unidad de Información y Análisis Financiero - UIAF

expresamente, se exoneran de responsabilidad ante cualquier
persona o grupo de personas, por cualquier daño (total o
parcial), causado por el uso (acción u omisión) que haga
cualquier persona o grupo de personas (autorizado o no para
acceder a este documento) de la información (total o parcial)
contenida en el documento.

2 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

 TABLA DE CONTENIDO

1. OBJETIVOS: ......................................................................................................................................................... 4
2. INTRODUCCIÓN: ................................................................................................................................................. 4
3. CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN ......................................................................................................................... 7
4. EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN ............................................................................................................. 8
4.1. Definición de corrupción aplicada al sector público ............................................................................................ 9
4.2. Definición de corrupción aplicada al sector privado.......................................................................................... 10
4.3. Impacto de la corrupción .................................................................................................................................... 11
4.3.1. Impacto Económico ............................................................................................................................................ 11
4.3.2. Impacto Político .................................................................................................................................................. 13
4.3.3. Impacto Social .................................................................................................................................................... 13
5. CORRUPCIÓN Y LAVADO DE ACTIVOS ........................................................................................................ 14
6. MARCO NORMATIVO ANTICORRUPCIÓN EN COLOMBIA ......................................................................... 15
7. CONTEXTO ECONÓMICO SECTORIAL HIDROCARBUROS ....................................................................... 18

3 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

 1. OBJETIVOS:

a. Concientizar a la ciudadanía de su importancia en la lucha contra la corrupción.

b. Mostrar el marco jurídico en la lucha anticorrupción en Colombia.
c. Posicionar la lucha contra la corrupción como prioridad en la lucha anti lavado.
d. Explicar a la ciudadanía el círculo perverso entre violencia, narcotráfico y delincuencia organizada
como escenarios para corrupción.
e. Romper con la cultura de la evasión y la ilegalidad.
f. Mostrar al ciudadano de manera sencilla el cumplimiento de la legislación existente en temas de
corrupción.
g. Estimular al empresario y ciudadano a hacer esfuerzos para crear conciencia colectiva sobre el
impacto nefasto de la corrupción y el rechazo social a ella
h. Inculcar al empresario para asumir un fuerte y claro liderazgo en la lucha contra la corrupción

2. INTRODUCCIÓN:

El fenómeno de la corrupción es uno de los problemas de más alto impacto en la sociedad, ya que se presenta
como una barrera hacia el desarrollo y crecimiento de los capitales que en teoría deben terminar en beneficio de
toda la ciudadanía de un país. Solamente en 2013 se determinó que 17% de los empresarios en el mundo
están dispuestos a pagar un soborno para conseguir negocios 1.

Ahora bien, cuando se habla de corrupción las personas del común hacen referencia a individuos que ocupan una
posición oficial, es decir, a una autoridad o, lo que es lo mismo, a alguien que detenta un poder. Lo que se debe
aclarar es que alguien es una autoridad cuando, entre otras cosas, tiene competencia para tomar decisiones (por
ejemplo un juez y un futbolista toman decisiones, sin necesidad de que exista un manejo directo de recursos), por
ende el fenómeno de corrupción no se presenta únicamente en el sector público sino que también se puede
presentar en el sector privado de la economía colombiana.

Es por esto que, no solo en Colombia, sino en muchos países, la corrupción es vista como un asunto que merece
urgente atención, ya que ha adquirido dimensiones alarmantes y a pesar de que las múltiples acciones para
luchar en contra de este fenómeno son cada vez más constantes y aunque el fenómeno de la corrupción no es
nuevo, la expansión de una visión fundamentalista de la economía de mercado la ha globalizado y generalizado,
con una cultura en la que la acumulación de capital y el consumo se han convertido en objetivos de vida para
amplios sectores de la población, mientras se debilitan no sólo los compromisos con lo público, sino las
posibilidades de que la esfera pública cumpla con el rol que le corresponde en la democracia.

En el caso colombiano la corrupción en Colombia ha evolucionado a formas más sofisticadas y complejas, los
actores son más diversos, organizados y con frecuencia están vinculados a redes delincuenciales con objetivos
de largo plazo que buscan afectar aspectos neurálgicos del Estado. Combatir este fenómeno creciente requiere
comprender cómo y dónde se manifiesta, y diseñar reformas y medidas más complejas, profundas e integrales
que las convencionalmente aplicadas.

1 30Ernst & Young. 12th Global Fraud Survey [En línea]. Disponible en: http://www.ey.com/Publication/vwLUAssets/Global-Fraud-Survey-a-place-for-
integrity- 12th-Global-Fraud-Survey/$FILE/EY-12th-GLOBAL-FRAUD-SURVEY.pdf

4 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Esto está justificado por el Índice de Percepción de Corrupción 2013, divulgado por Transparencia Internacional,
el sector público de Colombia sigue siendo percibido como corrupto por empresarios y expertos internacionales.
El país mantiene la calificación de 36 sobre 100, lo que lo ubica en el puesto 94 entre 177 países evaluados.

A pesar de las reformas institucionales y normativas para ponerle freno a la corrupción en los últimos años, la
percepción sobre este problema en el país sigue siendo alarmante. La lentitud de la Justicia para castigar a los
corruptos y las repetitivas prácticas de abuso del poder en todos los niveles del sector público se reflejan en la
pobre calificación de Colombia en el Índice de Percepción de Corrupción (IPC) 2013 de Transparency
International (TI). Entre los 32 países de las Américas, Colombia se encuentra por debajo del puntaje promedio
de la región (45) y está en el puesto 18 de la tabla (ver gráfica No.1).

Gráfica No. 1 Índice de transparencia internacional 2013

Fuente: Índice de transparencia internacional 2013

Según esta misma encuesta, los principales pagos de corrupción van a la policía (27%), la justicia (19%) y a los
servicios de registro y permisos (16%). Entre las principales motivaciones para pagar sobornos están la
necesidad de “acelerar el proceso o trámite” (49%) y “Era la única manera de obtener el servicio” (36%).

De acuerdo a un informe publicado por la Sociedad Colombiana de Economistas (SCE) en el 2011, la corrupción
le ha costado al país, desde 1991 hasta el 2010, alrededor de 189 billones de pesos, lo que equivale al 4% del
PIB del país durante esos 19 años. Si bien no existe una fórmula exacta para cuantificar el costo de la corrupción
en Colombia, se estima que la corrupción le cuesta al Estado $9 billones anuales; es decir, alrededor de 1,6% del
PIB2.

2Cifras de la Procuraduría General de la Nación. La metodología utilizada toma en cuenta el presupuesto de inversión del sector central y las entidades territoriales, y le
aplica el 12,9% a ese valor, siendo este el porcentaje promedio estimado que se debe pagar para ser adjudicatario de un contrato estatal. Esta cifra únicamente tiene en

5 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Esta cifra es alarmante, no tanto por sus implicaciones institucionales sino porque, tal y como señala el actual
Secretario General de las Naciones Unidas, "la corrupción malogra las oportunidades y crea desigualdades
flagrantes, socava los derechos humanos y la buena gobernanza, frena el crecimiento económico y distorsiona
los mercados" (ver gráfica No. 2).

Gráfica No. 2 Monto de la corrupción en Colombia

Fuente: sociedad colombiana de economistas y transparencia por colombia

Ahora bien, en cuanto a corrupción privada se estima que en solo 2013 por lo menos 7 de cada 10 empresas en
Colombia han padecido una operación de corrupción en los últimos 12 meses y que su costo estimado fue de 1,6
billones de pesos, siendo los sectores más afectados energía y recursos naturales, manufacturas, financiero y
salud3.

cuenta el costo derivado de pagos ilegales para obtener la adjudicación de contratos estatales, que no es sino una de las formas de corrupción en Colombia. Ignora los
posibles desfalcos al erario derivados de conductas antiéticas de funcionarios públicos y privados, así como la pérdida de recursos económicos que dejan de invertirse en
el país como resultado de la corrupción.
3 Informe KPMG 2013 sobre fraude en Colombia

6 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

 3. CAUSAS DE LA CORRUPCIÓN

Según Paolo (1998), se pueden señalar tres tipos de causas que posibilitan la aparición de la corrupción y que se
pueden dar en mayor o menor medida en cualquier economía:

Causas formales: las que se desprenden de la delimitación técnica del término y que están presentes en buena
parte de las economías actuales, y son:

 La falta de una clara delimitación entre lo público y lo privado,

 La existencia de un ordenamiento jurídico inadecuado a la realidad nacional y
 La inoperancia práctica de las instituciones públicas.

Causas culturales: el concepto que se maneja hace referencia a la cultura política de un país, es decir: "el
conjunto de actitudes, normas y creencias compartidas por los ciudadanos y que tienen como objeto un fenómeno
político [en este caso la corrupción]"(Giacomo, 1990). Las condiciones culturales permiten así delimitar la
extensión de las prácticas corruptas, la probabilidad de su ocurrencia y el grado de tolerancia social con que
pueden contar.

Son cuatro condiciones culturales básicas:

 La existencia de una amplia tolerancia social hacia el gozo de privilegios privados permite que prevalezca
una moralidad del lucro individual sobre la moralidad de la sociedad.

 La existencia de una cultura de la ilegalidad generalizada o reducida a grupos sociales que saben que "la
ley no cuenta para ellos" fomenta la corrupción y la tolerancia social hacia ella.

 La persistencia de formas de organización y de sistemas normativos tradicionales, enfrentados a un

orden estatal moderno, suele provocar contradicciones que encuentran salida a través de la corrupción.

 Para algunos casos, se explica la corrupción por la escasa vigencia de la idea de nación y la ausencia de
una solidaridad amplia fundada en el bienestar común.

Causas materiales: Se refiere a situaciones concretas que dan lugar a prácticas corruptas explicadas como las
distintas brechas existentes entre el orden jurídico y social vigente. Existen cinco brechas principales (Gonzalbo,
1989):

 La brecha existente entre las necesidades reales de control político y las condiciones formales de
ejercicio del poder.

 La brecha existente entre la dinámica del mercado y la intervención pública. Por ejemplo, funcionarios
dedicados al cobro de impuestos exigen dinero a una multinacional para disminuir la cantidad de
impuestos que debe pagar la empresa.

 La brecha existente entre el poder social efectivo y el acceso formal a la influencia política. Un ejemplo
sería un gremio de industriales que entrega sobornos a algunos miembros del Congreso para que
aprueben una ley.

7 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

  La brecha existente entre los recursos de la administración pública y la dinámica social. Por ejemplo, un
funcionario del Ministerio de la Vivienda que recibe dinero de una organización para orientar ciertos
recursos exclusivamente hacia ella.

 La brecha existente entre la impunidad real y la responsabilidad formal de los funcionarios públicos. Un
ejemplo sería un deficiente sistema de control público que permite que las medicinas asignadas a un
hospital, se vendan fuera de éste.

4. EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN

Tradicionalmente, el fenómeno de la corrupción se entiende como el ejercicio de un cargo o de una función

buscando el interés particular, pero este solamente ha sido estudiado, conceptualizado, diagnosticado, medido,
regulado y, prevenido, en el sector público. No en vano, cuando se emplea la palabra “corrupción” de inmediato
se liga al sector oficial.

Sin embargo, desde los años cuarenta, en los Estados Unidos y desde los setenta en Europa se comenzó a
teorizar la existencia de la corrupción también en el sector privado, misma que pasaría de verse como un aspecto
normal, y, porque no decirlo, positiva en una economía de mercado, a un hecho que afecta la libre competencia y
la distribución de recursos entre los ciudadanos. Es por ello, que a partir de los años ochenta, comenzamos a ver
la criminalización de actos de corrupción en el sector privado, acompañada, naturalmente, de la correspondiente
teorización académica en la que los avances son, hoy en día, impresionantes. En resumen, la corrupción- ya sea
pública o privada- es un desangre para la entidad. Genera ineficiencias, costos ocultos y pérdidas de
productividad.

En la siguiente gráfica se pueden observar los diferentes tipos de corrupción y sus delitos:

Figura No. 1 Tipología de la corrupción en Colombia

8 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Ahora bien, para algunos otros4, se han dado tres grandes categorías sobre corrupción: captura del Estado;
clientelismo y nepotismo; y corrupción administrativa, para otros 5, hay corrupción política, corrupción
administrativa pública, corrupción social y corrupción privada. En consecuencia se puede dividir la corrupción en
corrupción pública y corrupción privada.

4.1. Definición de corrupción aplicada al sector público

En términos simples, la corrupción es "el abuso de poder público para obtener beneficio particular” (Senturia,
1993). Sin embargo, las definiciones de corrupción y su impacto varían. No se puede suponer que la corrupción
siempre signifique la misma cosa o que tenga el mismo impacto o motivación.

En el primer caso, un funcionario está recibiendo un beneficio de parte de un particular por llevar a cabo algo que
debe hacer, según lo dispone la ley. En el segundo caso, se cometen actos de corrupción para obtener servicios
que el funcionario tiene prohibido proporcionar. La corrupción "de acuerdo con la ley y contra la ley" puede ocurrir
a todos los niveles gubernamentales y oscila desde la "gran corrupción" hasta las más comunes y pequeñas
formas en la escala de la misma (Moody, 1994).

Según el Banco Mundial, la corrupción es sin duda el mayor obstáculo para el desarrollo económico y social de
un país.6 Su ejercicio no solo menoscaba los recursos que el Estado utiliza para satisfacer las necesidades de
sus habitantes; también desincentiva la realización de inversiones 7 frena el desarrollo económico, perpetúa los
niveles de pobreza, promueve la ineficiencia, la inestabilidad y la violencia. Las áreas más afectadas por la
corrupción son:

 Servicios públicos.
 Licitaciones y adquisiciones públicas.
 Recaudación de ingresos públicos (impuestos, aduanas).
 Nombramientos de funcionarios públicos.
 Administración de gobiernos locales.

Otra definición general de la corrupción es la utilización o abuso de un cargo público en beneficio propio (Tanzi,
1998, Kauffman, 1997). Por lo común en estas definiciones aparece la motivación de los beneficios privados
como elemento desencadenante de los actos de corrupción.

Es así que Bayley (1966) en un estudio de Soto (2,000) señala que la corrupción  soborno, es una definición
general que comprende el mal uso de la autoridad derivado de consideraciones de beneficio personal que no
necesariamente se traduce en ganancias monetarias. Werlin (1973), en ese mismo estudio, define la corrupción
más concretamente como el desvío de fondos públicos hacia propósitos privados.

Por su parte, Van Klaveren (1990) define la corrupción como la utilización de cargos públicos como una
plataforma para obtener ingresos ilegales. El ingreso del servidor público corrupto depende, en este caso, de las

4 The World Bank. The Many Faces of Corruption. 2007.

5 SALTOS GALARZA, Napoleón. Ética y Corrupción: Estudio de casos. Proyecto Responsabilidad/Anti-Corrupción en las Américas. 1995.
6 Transparency International, citando al Banco Mundial.
7 La evidencia empírica señala que la corrupción actúa como un impuesto a la inversión; entre mayor sea el grado de corrupción en un país, menor será el grado de

inversión. Se estima, por ejemplo, que un aumento en el nivel de corrupción de Singapur al nivel de corrupción de México, tendría el mismo efecto negativo en la inversión
extranjera directa que un aumento en la tasa impositiva a la inversión de 50%.

9 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

condiciones del mercado y sus habilidades para extraer la mayor cantidad de recursos de la demanda del público.
En este caso, el servidor público opera como un monopolista que maximiza su renta. Friedrich (1990) pone el
énfasis en que esas actividades del servidor público en beneficio personal se traducen en una reducción del
bienestar social o que dañan el interés público.

En el ya nombrado estudio de Soto (2,000) se hace referencia que algunos autores separan la corrupción en dos
categorías (Maegher, 1996). Primero, existen aquellas instituciones que por efectos de la corrupción funcionan de
manera ineficiente, pero en las cuales los actos de corrupción son esporádicos, aislados, o de impacto
restringido. Segundo, existen instituciones que se vuelven inoperantes cuando la corrupción es la norma de
comportamiento dominante de sus miembros y el principal objetivo de éstos es la obtención de rentas.

Mientras tanto hay otros autores que hacen la distinción entre aquellos actos de corrupción que se cometen "de
acuerdo con las reglas" de aquellos que se desarrollan "en contra de las reglas" (Transparencia Internacional,
1996). En el primer caso, un funcionario está recibiendo un beneficio de parte de un particular por llevar a cabo
algo que debe hacer, según lo dispone la ley. En el segundo caso, se cometen actos de corrupción para obtener
servicios que el funcionario tiene prohibido proporcionar.

4.2. Definición de corrupción aplicada al sector privado

El delito de corrupción privada es relativamente sencillo. Se comete este delito cuando (concusión privada) un
empleado, directivo, administrador o asesor de una sociedad solicite a un tercero algún tipo de beneficio por
realizar o no, un acto propio de sus funciones. El ejemplo es sencillo, pensemos en un directivo que le solicita a
un particular una coima, a cambio de otorgarle un contrato con la empresa. Igualmente, se comete este delito
cuando el particular ofrece algún tipo de beneficio al empleado, directivo, asesor o funcionario de una empresa
particular a cambio de que lo beneficie, así como cuando esta persona vinculada a la empresa acepta (cohecho
privado) la dádiva a cambio de favorecer al tercero, al no realizar un acto propio de su función, o al realizarlo, no
motivado por la remuneración que recibe y sus responsabilidades con el ente, sino por la utilidad que ha recibido
de manera indebida.

La corrupción es peor en el sector privado que en el público, la única diferencia es que el dinero que extraen no
es de impuestos, sino de la misma empresa. Los jefes de compras, los que trabajan en logística, mantenimiento,
sistemas, inventarios, bodegaje y los del área financiera, son los más propensos a caer en las tentaciones.
Mientras más grande sea la empresa y más sofisticados sus procesos, mayores niveles de corrupción se
presentan, desarrollando en algunos casos, redes y métodos de corrupción muy parecidos a los que se observan
en el sector público.

Las compras importantes están sometidas a concursos privados que se parecen mucho a las licitaciones. Los
requisitos del concurso también tienen, como en las entidades del gobierno, los trucos que excluyen a ciertos
proveedores que no reúnen absurdos requerimientos, que solo cumple sospechosamente una de las empresas.
También hay filtraciones de información a la competencia para asegurar que los contratos vayan a los
favorecidos. Como en el sector privado, se puede escoger a quienes se invita a los procesos, es fácil ‘olvidar’ a
aquella empresa que puede tener una oferta demasiado competitiva.

Al igual que en el sector público, los verdaderos cerebros de la corrupción en el sector privado se encuentran en
los niveles intermedios. Son ellos los que logran organizar los circuitos sucios. Muchas veces, los niveles
superiores no conocen la magnitud del problema, pues dejan que la preparación de los procesos de compra sea

10 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

responsabilidad de las áreas técnicas que, en teoría, están sujetas a manuales y códigos corporativos que
suponen la buena fe. Las multinacionales, por ejemplo, confían mucho en sus procesos de auditoría pero ello no
les impide ser víctimas frecuentes de las mafias de las compras.

4.3. Impacto de la corrupción

La corrupción provoca que las decisiones sean tomadas de acuerdo con motivos ajenos a los legítimos, sin tomar
en cuenta las consecuencias que ellas tienen para la comunidad. Dentro de los principales impactos podemos
encontrar los siguientes:

4.3.1. Impacto Económico

Desde el punto de vista económico, los interrogantes sobre corrupción más debatidos se refieren a sus
consecuencias y determinantes. En la década del sesenta Leff (1964), y posteriormente Huntington (1968),
plantearon la hipótesis de una relación positiva entre corrupción y crecimiento económico, desde ese momento
mucho se ha escrito al respecto. Según Svensson (2005), la característica común más importante de los países
con altos niveles de corrupción son sus bajos ingresos per cápita. Esta relación es preocupante en la medida en
que las regiones con mayor necesidad de gobiernos eficaces son, precisamente, las mismas con los mayores
problemas en su gestión. La situación de extrema pobreza en continentes como África y algunos países de
Latinoamérica ilustran esta situación, a la que Sachs (2005) califica como una trampa de pobreza y mala
administración. Cuando un país aumenta su endeudamiento para llevar a cabo provectos que no son
económicamente viables, la deuda adicional no sólo incluye un costo extra debido a la corrupción, sino que la
inversión se canaliza hacia proyectos improductivos e innecesarios (Frisch,2009).

Desde la Economía, el marco conceptual que está detrás de las diferentes aproximaciones al tema de la
corrupción ha oscilado entre el enfoque de la búsqueda de rentas, con énfasis en los estudios de carácter macro
económico: causas y consecuencias de la corrupción sobre la economía y el enfoque institucional concentrado en
el modelo del principal y el agente, con un marcado sesgo a estudios de carácter organizacional y de micro
economía: racionalidades de los servidores públicos, básicamente. Ambos, aparecen como complementarios e
incluso, suele presentarse una mixtura de ambos a nivel micro económico (el servidor público como un
monopolista que maximiza su renta).

Enfoque de búsqueda de rentas (rent seeking).

Este enfoque, que aparece como el de mayor historial, tiene como contribuciones pioneras los trabajos de
Bhagwati (1982), Krueger (1974), Rose - Ackerman (1978), Tullock (1967), entre otros. En general, se señala que
puesto que el verdadero origen del comportamiento de captación de rentas es la disponibilidad de ellas, la
corrupción ocurre cuando las restricciones y la intervención del Estado se traducen en la existencia de tales
beneficios anormales.

La literatura inicial de la búsqueda de rentas (rent seeking), enfatiza en las restricciones al comercio internacional:
licencias de importación, controles administrativos a las importaciones, aranceles elevados, etc., como el primer
ejemplo de fuentes de renta inducidas por el gobierno (Krueger, 1974). En un sentido opuesto, pero que reafirma
la afirmación anterior, otros autores (Ades y Di Tella, 1994) encuentran que las economías abiertas, medidas por
la suma de importaciones y exportaciones como parte del PIB, se encuentran significativamente asociadas con
índices de menor corrupción. Igualmente señalan que los subsidios gubernamentales pueden ser una fuente de

11 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

rentas, llegando a encontrar una correlación entre los índices de corrupción con la presencia de subsidios a la
manufactura (como proporción del PIB).

En forma similar, la existencia de múltiples tasas de cambio y cuotas de asignación de moneda extranjera
conducen a la generación de rentas.

Los controles de precios aparecen como otra fuente de rentas en la medida que hay una autoridad pública con
capacidad discrecional para aprobar o desaprobar expedientes de autorización para reajuste en los precios.
Según el Banco Mundial (1983) los empresarios pueden verse incentivados a sobornar a los funcionarios del
gobierno, por ejemplo, para mantener su abastecimiento de insumos a precios por debajo de sus valores de
mercado mientras que pugnan porque se les apruebe su expediente para elevar el precio de sus productos
finales.

Algunas rentas pueden surgir en ausencia de intervención estatal; tal es el caso de los recursos naturales, que es
un ejemplo natural de fuente de rentas desde el momento en que tales recursos pueden venderse a un precio que
de lejos excede su costo de explotación. Sachs y Warner (1995) argumentan que las economías ricas en
recursos naturales son más propensas que aquellas que no lo son a caer en un comportamiento de búsqueda de
rentas y, consecuente, de fuente de corrupción.

La existencia de sueldos bajos entre los servidores públicos, en comparación con los del sector privado, son una
fuente potencial de un determinado nivel de corrupción (de baja intensidad). Si dichos servidores tienen sueldos
bajos pero tienen el monopolio de determinadas funciones, utilizan dicho monopolio para elevar sus ingresos
totales a través de ingresos complementarios no legales. Alrededor de dicha discusión se encuentra el tema de
los salarios de eficiencia, como política de fijación de salarios por encima de su equivalente en el mercado para
así hacer más visible el castigo –la pérdida de dicho salario- si se produce el despido por incurrir en prácticas no
legales (Kraay and Van Rijckeghem, 1995; Haque and Sahay, 1996).

Está también el tema de los factores sociológicos: diversidad de etnias en las cuales una de ellas tiende a incurrir
en prácticas de corrupción al ser la predominante en determinadas esferas de la administración pública
(Triesman, 1995).

Enfoque institucional (principal – agente).

El enfoque institucional permite identificar aquellos factores que incentivan la aparición de actos corruptos en las
organizaciones. Desde esta perspectiva, las instituciones determinan las reglas de juego de la interacción
humana. El análisis institucional de la corrupción revela que si no existen mecanismos que generen los incentivos
adecuados, será más difícil evitar la corrupción.

Una de las restricciones más importantes que confrontan los agentes es el conjunto de reglas que regulan su
comportamiento. Las decisiones de los agentes también se ven afectadas por la información, sus capacidades y
los recursos de los que disponen. Esta situación puede ser analizada en el marco de llamado problema del
“principal- agente”8.

8El principal es cualquier actor que delega funciones a un agente. La estructura de incentivos no necesariamente motiva al agente a comportarse en el mejor interés del
principal. El problema central en este contexto es el de la asimetría de la información: el principal no tiene la necesaria información para determinar los esfuerzos de los
agentes.

12 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Estas relaciones se estudian utilizando las premisas de la teorías económicas de la relación agente – principal y
del crimen (Becker, 1968, y Becker y Stigler, 1974). La corrupción puede ser interpretada como una desviación de
las acciones de los agentes de los intereses del principal (Bardhan, 1997). Más aún, puede visualizarse como una
cadena de relaciones entre agentes que pueden cometer actos corruptos, y principales que pueden detectar y
castigar estos actos. Marjit y Shi (1998) introducen la posibilidad de que también los principales sean corruptos.
En ese caso es posible la negociación y la colusión entre agentes y principales para cometer los actos ilegales.
Se parte de la idea que los gobernantes son agentes de los ciudadanos, electos para representar sus intereses a
través de la formulación y ejecución de políticas públicas.

Cuando el diseño institucional no genera un conjunto de reglas o incentivos que alineen los intereses del principal
con los del agente, estos últimos (los servidores públicos), actuando racionalmente en su propio beneficio no
necesariamente realizarán el nivel de esfuerzo comprometido con el principal, no actuando en maximizar el
beneficio de los ciudadanos sino el suyo propio.

El enfoque institucional resulta muy claro. Aquella corrupción que socava las reglas de juego, el marco
institucional, termina por devastar el desarrollo político y económico. Es la que se denomina corrupción sistémica.
Así hay quienes distinguen entre la corrupción sistémica y la corrupción conductual (Joan Prats, Barcelona
Governance Project). La primera –la sistémica- se refiere a fallas del sistema que predisponen a la corrupción y la
segunda a la conducta oportunista de individuos aislados. Si el problema de la corrupción que enfrenta una
sociedad es el de casos aislados, una estrategia punitiva desde la vía judicial tiene viabilidad. Pero si la
corrupción es sistémica, porque las reglas de juego económicas y políticas facilitan el desarrollo de la corrupción,
la vía judicial es inefectiva, pues aun cuando se procese y condene al corrupto, el sistema hará que se
reproduzca el problema.

4.3.2. Impacto Político

El impacto político puede medirse a través de diversos elementos. La corrupción reproduce y consolida la
desigualdad social y preserva las redes de complicidad entre las élites políticas y económicas. Respecto a la
clase política consolida las clientelas políticas y mantiene funcionando los instrumentos ilegales de control.
Respecto al aparato administrativo, perpetúa la ineficiencia de la burocracia y genera formas parasitarias de
intermediación. Todo esto conduce a la pérdida de credibilidad en el Estado y a la erosión de la legitimidad
necesaria para su funcionamiento adecuado.

4.3.3. Impacto Social

La corrupción acentúa las diferencias sociales al limitar el papel del Estado como mediador de las demandas de
los distintos grupos sociales. Las clases populares o marginales se ven sometidas a un proceso de exclusión
social y político ya que la corrupción los aleja del sistema formal y los obliga a acceder de manera informal a sus
medios de subsistencia.

Ejemplo: Las consecuencias de la corrupción generalizada:

• Se deslegitima el sistema político. La corrupción de jueces y de legisladores hizo que los peruanos aprobaran
masivamente la decisión de Fujimori de disolver e intervenir los poderes del Estado.

13 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

• Mala asignación de fondos escasos. "El problema de la corrupción en México", comentó un funcionario público,
"es que aquí se derrocha un millón de pesos para robar mil".

• Se distorsionan los incentivos económicos. Los mejores negocios no dependen de la competitividad de las
empresas sino de su capacidad de influir en los responsables de tomar las decisiones sobre las contrataciones.
Eso afecta la eficacia de la economía de mercado.

• Se destruye el profesionalismo. En un sistema de corrupción generalizada el interés por los sobornos reemplaza
los criterios profesionales.

• Se segrega y desanima a los honestos. (Moreno, 1993)

• Se impide la planificación, pues los datos son falsos.

5. CORRUPCIÓN Y LAVADO DE ACTIVOS

La corrupción de funcionarios públicos y autoridades (a distintos niveles) es un problema actual, tanto en los
países en desarrollo como en los países desarrollados y, por esto, en Colombia implica la necesidad de una
actuación tanto desde un punto de vista nacional como desde un enfoque internacional.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la corrupción es un delito fuente del lavado de activos, excepto por la
conducta punible de corrupción privada que hace parte de los delitos contra el patrimonio económico y no de la
administración pública, la relación entre estos comportamientos delictivos se da en la etapa de colocación, ya que
los bienes, recursos, fondos o activos ilícitos producto de la corrupción luego son colocados, estratificados e
integrados a la economía formal.

En lo que tiene que ver con la financiación del terrorismo, ocurre lo mismo que en el lavado de activos, con la
advertencia que para este delito si puede ser fuente la conducta punible de corrupción privada, debido a que no
hay un listado taxativo de delitos fuente, subyacentes, precedentes o graves de financiación del terrorismo. Sin
embargo, no todas las conductas delictivas de corrupción son autónomas y para su comisión no requieren de la
ejecución de delitos anteriores.

Sin embargo existen algunas diferencias que nos parecen pertinente mostrar en el siguiente gráfico:

14 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

 LAVADO DE ACTIVOS Y FINANCIACIÓN DEL
CARACTERÍSTICAS CORRUPCIÓN PÚBLICA Y PRIVADA
TERRORISMO
Necesita de la comisión de delitos fuente, subyacentes, No necesita de la comisión de delitos fuente,
Delito Fuente
precedentes o graves subyacentes, precedentes o graves
Consecuencia Jurídica Se hace un ROS con destino a la UIAF Se denuncia penalmente ante la Fiscalía
La información recopilada por parte del sujeto obligado
La información recopilada por el particular o
Pruebas no tiene vocación probatoria hasta la solicitud formal por
servidor público tiene vocación probatoria
parte de la Policía Judicial
Afecta el orden económico y social, y la seguridad Afecta la administración pública y el patrimonio
Bienes Jurídicos
pública económico
La Revisoría Fiscal del sujeto obligado tiene la
La Auditoría Interna y la Revisión Fiscal del sujeto
Órganos de Control obligación de reportar a la autoridad disciplinaria y
obligado auditan y revisan el SARLAFT
fiscal los hechos de corrupción

Mitos de la corrupción

Las creencias erradas que se tienen sobre corrupción, suponen que 9:

a. La corrupción es un fenómeno exclusivamente del sector público.

b. Los actos de corrupción que se producen en el sector público sólo son posibles si en ellos intervienen
individuos provenientes del sector privado.
c. La ausencia de normas que limita el gasto electoral, promueve su transparencia, garantiza el acceso
equitativo de los candidatos a medios de comunicación y autoriza el financiamiento público.
d. Es propensa para culturas y pueblos con desventajas económicas.

6. MARCO NORMATIVO ANTICORRUPCIÓN EN COLOMBIA

La lucha frontal contra la corrupción parte de la premisa de la moralidad y la eficiencia en la gestión pública, de tal
manera que se enaltezcan las virtudes que emanan de la actividad estatal.

Uno de los objetivos primordiales de la lucha contra la corrupción es sublimar aquella idea, hoy por hoy un
principio estructural en los estados democráticos, según la cual la administración pública está al servicio de los
intereses generales

Ahora bien, el politólogo del Instituto de Estudios Económicos, Sociales y Políticos de Sao Pablo y estudioso del
fenómeno de la corrupción, Bruno Speck, clasifico a la corrupción, según las teóricas que la pueden explicar, así:

a. Escuela legalista moral: La corrupción se explica por la impunidad en la que quedan los casos, generando
deterioro en la moral pública.

9 SALTOS GALARZA, Napoleón. Ética y Corrupción: Estudio de casos. Proyecto Responsabilidad/Anti-Corrupción en las Américas. 1995

15 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

b. Escuela económica liberal: La corrupción se explica por el abuso en los cargos públicos, lo cual se deriva del
excesivo intervencionismo del Estado en la economía y la sociedad.

c. Tesis de la instrumentalización del Estado: La corrupción se explica por la instrumentalización que hacen
del Estado los grupos económicos poderosos.

d. Cambios institucionales en la organización del aparato del Estado: La corrupción se explica por la falta de
eficacia de las sanciones penales.

e. Escuela histórico-culturalista: La corrupción se explica porque es un fenómeno cultural y no se sabe diferenciar

entre la amistad y la solidaridad.

- Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, Mérida 2003.

Esta Convención, suscrita en el ámbito del Derecho Internacional, fue celebrada por los Estados Parte para
fortalecer los ordenamientos y las instituciones internas, en aras de promover los valores democráticos y la ética
pública.

Fue introducida en la legislación colombiana mediante la Ley 970 de 2005.

En esta convención, se enfatiza en el complejo e intrincado impacto que causa la corrupción en la estabilidad
institucional de un país, cercenando la confianza de los ciudadanos en el Estado, y se reconoce un estrecho
vínculo entre la corrupción y otras formas de delincuencia, en especial la delincuencia organizada transnacional y
el lavado de activos.

Su ámbito de aplicación es la detección, investigación y juzgamiento de todos los actos de corrupción, así como
la identificación de los bienes vinculados a la comisión de estos delitos, con el fin de extinguirles del dominio.

Así mismo la Convención conmina a los Estados a implementar normas en sus legislaciones internas, que
permitan cumplir con esos objetivos.

También ordena a que en cada Estado se diseñen políticas que tiendan a desarrollar los principios de eficiencia y
transparencia en los sistemas de convocatoria, contratación, retención, promoción y jubilación de empleados
públicos.

Se consagran además unos códigos de conducta de los servidores públicos, unos lineamientos para la
contratación pública y la eficiencia en la gestión pública, de transparencia en tanto insta a un libre y reglado
acceso de la ciudadanía a la información pública.

Se conmina para enfrentar la corrupción en el sector privado, para lo cual se debe “Promover la formulación de
normas y procedimientos encaminados a salvaguardar la integridad de las entidades privadas pertinentes,
incluidos códigos de conducta para el correcto, honorable y debido ejercicio de las actividades comerciales y de
todas las profesiones pertinentes y para la prevención de conflictos de intereses, así como para la promoción del

16 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

uso de buenas prácticas comerciales entre las empresas y en las relaciones contractuales de las empresas con el
Estado;”.

Finalmente, esta Convención insta a los Estados Parte a contemplar dentro de sus legislaciones penales los
delitos que atenten contra la administración pública.

- Convención Interamericana contra la Corrupción, 1996.

Esta Convención, suscrita en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos –OEA-, exhorta a los
Estados Parte a detectar, prevenir y sancionar la corrupción, y a adoptar medidas que permitan fortalecer las
instituciones democráticas.

Esta convención fue aprobada en el derecho interno mediante la Ley 412 de 1997.

La Convención trae varios aspectos en los que se insta a los Estados a que fortalezcan sus legislaciones en
procura de combatir la corrupción. Dentro de las medidas establecidas, se encuentran la de tipificar los delitos
contra la administración pública, crear mecanismos de cooperación y asistencia legal mutua entre los estados,
evitar y sancionar el soborno, establecer medidas que permitan incautar y decomisar los bienes asociados a la
comisión de delitos que atenten contra la administración pública y evitar las dilaciones en los procesos judiciales
y/o administrativos que se sigan contra los servidores públicos que se vean envueltos en actos de corrupción.

- Constitución Política de Colombia de 1991. Artículo 209 (función administrativa).

El Artículo 209 de la Constitución Política, señala lo siguiente:

“ARTICULO 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con
fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.

Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los
fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se
ejercerá en los términos que señale la ley.”

Este es uno de los grandes referentes normativos existentes en la legislación colombiana, como quiera que
establece que la actividad estatal (función administrativa), debe propender por la satisfacción de los intereses
generales, y señala los principios que deben acatarse para cumplir se cometido.

Dichos principios son:

o Igualdad.
o Moralidad.
o Eficacia.
o Economía.
o Celeridad.
o Imparcialidad.
o Publicidad.

17 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Todos estos principios, no son sino un conjunto de virtudes que garantizan la buena marcha de la actividad
estatal.

- Ley 190 de 1995.

Mediante esta ley, se dictan normas “tendientes a preservar la moralidad en la administración pública y se fijan
disposiciones con el fin de erradicar la corrupción administrativa.”

Esta ley, que fue uno de los primeros esfuerzos del Estado por promover la eficiencia de la moralidad pública,
modifica el código penal aumentando las penas que en ese momento tenían los delitos contra la administración
pública (cohecho, peculado, concusión, entre otros), establece unas reglas para el acceso a un cargo público,
señalando por ejemplo la obligación a quien aspire a un cargo público de declarar todos los bienes y rentas que
posea, contempla unos mecanismos para que la ciudadanía haga una vigilancia sobre la gestión pública,
establece unas inhabilidades para nombramientos en cargos públicos en entidades descentralizados en los
niveles territoriales por razones de parentesco, entre otras medidas.

- Ley 1474 de 2011.

Esta Ley, “Por la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de prevención, investigación y
sanción de actos de corrupción y la efectividad del control de la gestión pública”, estableció medidas
administrativas para la lucha contra la corrupción, consagrando inhabilidades para contratar con el Estado por
quienes incurran en actos de corrupción, estableciendo prohibiciones para que los servidores públicos gestiones
intereses privados.

También consagra medidas penales, tales como la ampliación de delitos contra la administración pública, la
ampliación de los términos de prescripción de la pena de tales delitos, la exclusión de los beneficios que
establece el sistema penal para las personas que se hayan visto envueltas en actos de corrupción, contempla el
delito de “corrupción privada”, la administración desleal, amplia los términos de la investigación.

7. CONTEXTO ECONÓMICO SECTORIAL HIDROCARBUROS

El sector de los hidrocarburos se encuentra incluido dentro del sector minero-energético, el cual fue considerado
en el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 como una de las locomotoras para el crecimiento de la economía
del país debido al dinamismo evidenciado.

La participación de la minería en el producto interno bruto (PIB) ha sido más estable que la del sector de
hidrocarburos, en la última década. Hubo un crecimiento entre 2000 y 2005 de 1.8 a 2.3% y, de ahí en adelante,
la contribución de la minería se ha mantenido constante. La industria y la agricultura pierden participación
mientras los demás muestran alguna estabilidad, salvo construcción, que aumenta, tal como se observa en el
gráfico siguiente.

18 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Gráfico 1
Distribución porcentual del PIB por principales sectores económicos

Fuente: cálculos propios con base en información del DANE - Cuentas Nacionales Trimestrales.
* A primer trimestre de 2014
Nota: el porcentaje restante corresponde al total de impuestos.

El sector minero ha crecido de manera notoria, aunque aún es pequeño comparado con el sector de
hidrocarburos. Su participación en el PIB colombiano ha sido, en promedio, de 2,2% entre el año 2000 y el primer
trimestre de 2014 - frente a una participación promedio del sector petrolero de 4,7% durante el mismo lapso - (ver
Gráfico 2). Adicionalmente, este sector ha mostrado gran dinamismo en sus niveles de producción, exportaciones
e inversión extranjera.

En los últimos años la importancia de la actividad petrolera en el país ha crecido paulatinamente y con ello la
preocupación acerca del desempeño futuro del sector. Si bien todavía no se puede hablar de Colombia como una
economía petrolera, lo cierto es que se trata de una economía con una producción importante de crudo, en la cual
dicha actividad resulta estratégica por su participación en el PIB, en las exportaciones totales y en los recursos
fiscales.

19 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Gráfico 2
Evolución de la participación de la minería y los hidrocarburos en el PIB

Fuente: cálculos propios con base en información del DANE - Cuentas Nacionales Trimestrales.
* A primer trimestre de 2014

El comportamiento del PIB minero ha tenido una tendencia positiva, aumentando desde 5,2 billones de pesos en
el año 2000, hasta 10,7 billones de pesos el año 2013 (Gráfico 3). De la misma manera, su participación en el PIB
pasó de 1,8% a 2,3%, con un crecimiento de 6,0% promedio anual, durante el mismo periodo. De igual manera se
puede evidenciar la composición por tipo de mineral en la producción del sector minero. Se observa entonces que
el carbón es el mineral que más aporta al valor de producción total, con el 65%, seguido por los minerales
metálicos y los no metálicos, con 20% y 15% respectivamente.

Por su parte, la actividad petrolera mostró a partir del año 2008 y hasta 2011 incrementos superiores al 15%,
aumentando su PIB de 13,3 billones de pesos en 2007 a 27,4 billones en el año 2013. Si bien el sector petrolero
ha observado un notable dinamismo en el PIB y en otras variables que se verán más adelante, la estructura del
PIB colombiano (Gráfico 1) muestra el carácter diversificado de la economía y sin duda es éste uno de los
mayores retos que debe afrontar el gobierno: impedir que el auge del sector vaya en detrimento de otros.

20 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Gráfico 3
Evolución del PIB minero-energético por principales actividades económicas

Fuente: cálculos propios con base en información del DANE - Cuentas Nacionales Trimestrales.
* A primer trimestre de 2014

El sector minero-energético representó al año 2013 el 71% del total de las exportaciones: 55% hidrocarburos y
16% en minería, principalmente carbón (Gráfico 4). De acuerdo con Fedesarrollo, la importante contribución del
sector a la balanza de pagos suscita preocupación, pues se “reprimariza” la oferta externa de Colombia y se

21 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

crean presiones revaluacionistas. Pierden importancia relativa las exportaciones no tradicionales y el país queda
expuesto a la volatilidad de las cotizaciones internacionales de los productos primarios.
Gráfico 4
Evolución de las exportaciones y distribución porcentual para 2013

Fuente: DANE - DIAN y Banco de la República.

* Correspondiente a los meses de enero a junio.
Nota: Minería hace referencia a carbón, oro no monetario, esmeraldas y otros (incluyendo platino)

Gráfico 5
Evolución de la participación de la minería y los hidrocarburos en las exportaciones

Fuente: DANE - DIAN y Banco de la República.

22 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

* Correspondiente a los meses de enero a junio.
Nota: Minería hace referencia a carbón, oro no monetario, esmeraldas y otros (incluyendo platino)

Los flujos de inversión extranjera hacia el sector minero han presentado un crecimiento importante durante la
última década, pasando de 507 a 7.886 millones de dólares entre el año 2000 y el año 2013. De esta manera, la
participación del sector minero-energético en la IED total en el país fue de 48,2% en 2013. Esta cifra, aunque
refleja la importancia de estas actividades en los agregados macroeconómicos del país, se ha caracterizado por
una alta volatilidad.

Gráfico 6
Evolución de la IED en el sector de minería e hidrocarburos

Fuente: Banco de la República.

* A primer trimestre de 2014

23 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Gráfico 7
Evolución de la participación de la IED en el sector de minero - energético

Fuente: Banco de la República.

* A primer trimestre de 2014

Gráfico 8
Tasa de variación de la IED en el sector de hidrocarburos

Fuente: Banco de la República.

24 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

* A primer trimestre de 2014

En aproximadamente siete años, Colombia es uno de los pocos países del mundo que ha logrado casi que
duplicar su nivel de producción de crudo (de 531 mil barriles en 2007 a un millón de barriles en 2013) y también
dar un salto cualitativo y cuantitativo frente a los indicadores de exploración. Las cifras muestran cómo el país
rompió el récord de producción de crudo en enero del año pasado, alcanzando por primera vez en la historia la
producción de un millón de barriles en promedio por día.

Gráfico 9
Producción de petróleo en Colombia en KPDC (miles de pies cúbicos por día calendario)

Fuente: Unidad de Planeación Minero Energética - UPME.

* A junio de 2014

Sin embargo, en términos de su participación en el mercado petrolero global, Colombia se puede caracterizar
como un país con reservas petroleras relativamente pequeñas que en consecuencia produce niveles
relativamente bajos de crudo. Esto lleva a que se pueda suponer sin dificultad que para el país los precios
internacionales son exógenos, lo cual significa que no puede afectar la cotización mundial del crudo si decide
variar su producción, a diferencia de lo que sucede con los países miembros de la OPEP.

25 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Gráfico 10
Precios Internacionales del Petróleo - WTI (promedio en dólares por barril)

Fuente: Reuters, Mercado de Físicos, El Financiero.

* Precio promedio informativo del 02 de enero al 27 de agosto de 2014.

Gráfico 11
Reservas de petróleo en Colombia en MBDP (millones de barriles de petróleo)

Fuente: Unidad de Planeación Minero Energética - UPME.

26 Riesgo de Corrupción y Lavado de Activos

Gráfico 11
Población ocupada del sector minería e hidrocarburos y participación en el total de ocupados

Fuente: cálculos propios con base en información del DANE - Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).
Nota: las cifras corresponden al trimestre móvil mayo - julio de cada año.

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