ASUNTO MINERO - Competencia del Consejo de Estado / EXPLOTACION DE

CARBON - Ecocarbón. Competencia del Consejo de Estado

Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta Corporación

para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto minero,
expresado en actos administrativos dictados con ocasión de la ejecución de un
negocio de explotación de carbón, por parte de una empresa que tiene una
licencia de exploración. De acuerdo con lo que expresaba el artículo 128, num. 11,
del CCA, y lo hace actualmente el mismo artículo 128, num. 6., “El Consejo de
Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en
única instancia: (...) “. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o
mineros en que sea parte la nación o una Entidad territorial o descentralizada, con
excepción de las controversias contractuales, de reparación directa y las de
nulidad y restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos,
contribuciones y regalías, que seguirán las reglas generales.” Como quiera que en
el proceso está acreditado que Ecocarbón es una entidad estatal del orden
nacional, la competencia es indiscutiblemente del Consejo de Estado.

SUCESION PROCESAL - Ecocarbón. Minercol / LEGITIMACION EN LA

CAUSA POR PASIVA - Fusión de empresas / FUSION - Sucesión procesal

A lo largo del trámite judicial han ocurrido circunstancias, en relación con la parte
demandada, que es necesario esclarecer. La demanda fue dirigida contra la
empresa industrial y comercial del Estado denominada Empresa de Carbones de
Colombia -Ecocarbón-, pero en el trascurso del proceso la entidad se fusionó con
la empresa Minerales de Colombia SA -Mineralco SA-, surgiendo así la Empresa
Nacional Minera Ltda. -Minercol Ltda.- En concordancia con estos hechos,
durante el trámite del proceso se hizo presente Minercol Ltda. para que se le
reconociera personería al abogado que fue designado para el efecto, a lo cual
accedió el Magistrado Ponente, mediante providencia de mayo 24 de 2002. En
este orden de ideas, resulta que durante el trámite del proceso se presentó una
sucesión procesal, ocasionada por la fusión de dos entidades estatales en una
nueva. Para este tipo de eventos dispone el art. 60 del CPC -aplicable por
remisión al procedimiento contencioso administrativo-, que tratándose de personas
jurídicas, cuando se suprime una de las partes de un proceso o se fusiona con
otra empresa, la nueva persona jurídica sucederá en el litigio a la anterior. Como
en el presente caso esto fue lo que sucedió, entonces Minercol Ltda. es la parte
demandada del presente proceso.

DEBIDO PROCESO - Proceso administrativo / PROCESO ADMINISTRATIVO -

Debido proceso / ACTUACION ADMINISTRATIVA - Principios. Debido proceso
/ PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO - Principios

Hoy en día resulta indiscutible que el derecho fundamental al debido proceso rige
en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma explícita, el artículo
29 de la Constitución Política estableció su plena aplicación. Para la historia
reciente del derecho público, este precepto ha significado un avance importante en
el contexto de las garantías individuales, aunque sería osado afirmar que, antes
de la CP. vigente, no hubiera existido procedimiento debido para la realización de
las actuaciones administrativas, pues se debe reconocer que ellas han estado
reguladas en la primera parte del Código Contencioso y en el art. 5 de la ley 58 de
1982, es decir, con bastante anterioridad a la expedición de la Carta Fundamental.
No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarrolló -como tampoco lo
hicieron el común de las normas que establecieron procedimientos administrativas
especiales- toda la riqueza principialística que contiene el derecho fundamental al
debido proceso, pues dejó de lado buena parte de los derechos que lo integran y
la regulación se concentró, básicamente, en los siguientes aspectos: los principios
rectores de los procedimientos administrativos -art. 3 CCA-, el procedimiento
administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de las decisiones;
quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados, tampoco fueron
afirmados. Tal es el caso de los derechos a la preexistencia de ley al acto que se
imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no reformatio in pejus,
el principio de la favorabilidad, entre otros. Por lo mismo, se debe reconocer que
los procedimientos administrativos han resultado no sólo enriquecidos por el
artículo 29 constitucional, sino también por el 209, el cual estableció, en el inciso
primero, que “La función administrativa está al servicio de los intereses generales
y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la
delegación y la desconcentración de funciones.” Este listado de principios
coincide, en buena parte, con el que, de antes, traía el artículo 3 del CCA, aunque
el mismo fue adicionado con dos principios más: el de igualdad y el de moralidad,
los cuales han agregado importantes significados a la forma como se adelantan
las actuaciones administrativas. Este dato, unido a la expresa consagración
constitucional del debido proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la
progresión continua de este derecho, en este campo, el cual siempre requirió y
demandó espacios más propicios para desarrollar la protección de los particulares,
porque resultaba injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de
defensa, y todo lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia
administrativa esta valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o,
al menos, no con la claridad deseada. No obstante, es claro que el debido proceso
a que está sujeta la administración pública debe coexistir con la necesidad y la
obligación que tiene ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la
eficacia en el cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés
general, lo que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de
lograr un perfecto y balanceado procedimiento debido.

DEBIDO PROCESO - Procedimientos administrativos / PROCEDIMIENTOS

ADMINISTRATIVOS - Debido proceso / PRINCIPIO DEL EFECTO UTIL EN LA
INTERPRETACION DE LAS NORMAS - Debido proceso. Integración /
DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Principio del efecto útil en la
interpretación de las normas

Para la Sala, el mandato del artículo 29 constituye un avance significativo en la

defensa del ciudadano y en la racionalización de los procedimientos
administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la
aplicación de este derecho, y su desconocimiento será cosa del pasado. Ahora, y
pese a que la determinación del campo de aplicación de cada uno de los derechos
que integra el debido proceso es un asunto que se deberá ir decantando caso a
caso, es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases sobre las cuales esa
tarea se debe realizar. En principio, todos los derechos que integran el debido
proceso deben ser aplicables en materia administrativa, porque el mandato
constitucional quiso extender, sin distinciones, este haz de garantías al campo
administrativo. Esta idea no es más que la aplicación del principio del efecto útil
en la interpretación de las normas, a la vez que una forma de realizar el mandato
constitucional de manera efectiva. No obstante lo anterior, es forzoso aceptar que
i) muchos de esos principios rigen en materia administrativa en forma plena y
absoluta, ii) mientras que otros lo hacen en forma matizada, es decir, que no es
posible hacer una trasferencia de ellos de la materia judicial a la administrativa, sin
que sufran cambios y se transforme su estructura original. Pertenecen, por
ejemplo, al primer grupo, el derecho a ser investigado o sancionado por la
autoridad competente, a que se observen las formas propias del procedimiento, a
que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se presuma la
inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas y que se tome por nula la
obtenida con violación del debido proceso, el derecho a la defensa, la posibilidad
de impugnar la decisión condenatoria, el derecho a no ser juzgado dos veces por
el mismo hecho, el principio de la favorabilidad y el derecho a que no se agrave la
sanción impuesta cuando el apelante sea único. Pertenecen al segundo grupo
otros, muy pocos: el principio de legalidad de la falta y de la sanción y la
posibilidad de estar asistido por un abogado durante el procedimiento. Lo anterior
no significa que, en algunos procedimientos administrativos, tales principios no
rijan en forma plena. Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derechos
se quiere significar, por ejemplo, que la ley no siempre es quien define las faltas y
las sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la
definición de estos aspectos. En otras palabras, la reserva de ley de estas
materias se relaja, y admite una alta colaboración del reglamento en su
configuración. En cuanto al derecho a la asistencia de abogado durante el
procedimiento, esta garantía no se ha trasladado al común de los procedimientos
administrativos, con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional -por
ejemplo, en la sentencia C-071 de 1995-, quien asegura que este derecho no es
predicable, como regla general, en los procedimientos administrativos. Valorado
en su conjunto, el avance del derecho al debido proceso, en materia
administrativa, ha sido formidable en los pocos años de vigencia de la
Constitución, gracias a la categoría de derecho fundamental de que se reviste y
que lo hace especialmente protegible.

SANCION ADMINISTRATIVA - Debido proceso. Racionalidad / DEBIDO

PROCESO - Sanción administrativa / PROCEDIMIENTO GUBERNATIVO -
Debido proceso

Se trata de una lucha y defensa por la racionalidad en la aplicación de las

sanciones administrativas -representada y canalizada en el derecho al debido
proceso-, contra la arbitrariedad que ha existido en nuestro sistema administrativo,
en la ya larga historia que ha tenido en nuestro país. Lo anterior impone como
desafío y tarea de la jurisprudencia administrativa, y también de la doctrina, para
los próximos años, determinar el espacio propio y adecuado del derecho al debido
proceso en cada uno de los diferentes -y también disímiles- procedimientos
gubernativos, pues de eso dependerá el nivel de racionalidad administrativa que
penetre en cada uno de ellos.

EXPLOTACION MINERA - Subcontratación. Autorización previa /

SUBCONTRATACION DE EXPLOTACION MINERA - Autorización previa.
Sanción / SANCION ADMINISTRATIVA - Principio de legalidad / PRINCIPIO DE
LEGALIDAD - Sanción administrativa / DEBIDO PROCESO - Actuación
administrativa

La norma aplicable al caso que se analiza es el Decreto 2655 de 1988 -Código de

Minas-, el cual dispuso, en el artículo 361, la derogatoria de “... todas las
disposiciones contrarias a las del presente código, en especial las del Decreto
2655 de 1988 (Código de Minas), los decretos 2656 y 2657 de 1988.” De manera
que, como los hechos y la sanción a que dieron lugar los mismos, se presentaron
en vigencia de aquél Decreto, entonces a él se debe reducir el presente análisis.
Según El art 22 del decreto citado, resulta suficientemente claro que la
subcontratación de la explotación de una mina requiere, por parte del titular de la
licencia de exploración, autorización previa del Ministerio de Minas y Energía. De
allí que el artículo 75 del mismo código. Para la Sala no hay duda de la necesidad
que existía de obtener permiso previo para poder subcontratar la explotación de
una mina, pues tal era la obligación legal del titular de la licencia -art. 22 citado-,
de modo que hacerlo, sin contar con ella, implicaba una violación a los deberes a
su cargo. Para efectos de acreditar estos hechos Ecocarbón requirió a
Carboneras Elizondo Ltda. y le concedió un término de 30 días para que se
pronunciara respecto de la posible violación al Código de Minas, además de que
realizó diligencias tendientes a indagar por la verdad de lo sucedido, sin perder de
vista que la sociedad pudo defenderse, aportar pruebas y explicar los hechos que
se le imputaban. En otras palabras, advierte la Sala que este Código de Minas, en
forma garantista, visionaria y anticipada a la Constitución vigente, supo regular, en
su núcleo mínimo, el derecho al debido proceso en este tipo de procedimientos
sancionatorios, por las siguientes razones: En primer lugar, estableció el art. 22
-principio de legalidad estricto en cuanto a la tipificación de la conducta-, qué
hecho constituía una obligación, cuya inobservancia podía generar una sanción:
se trataba de la obtención de una autorización previa para subcontratar. En
segundo lugar, estableció la sanción que se podía imponer -principio de legalidad
estricto, en cuanto a la sanción-, consistente en una multa. En tercer lugar, la ley
estableció el procedimiento mínimo que se debía seguir para investigar el hecho:
formulación de requerimiento previo con otorgamiento de un plazo de 30 días para
que el investigado se pronunciara sobre los hechos imputados. En cuarto lugar, no
puede olvidarse que, según el Código Contencioso Administrativo, lo no dispuesto
en normas especiales se regirá por la primera parte de dicho Código, de manera
que el tema de los recursos contra las decisiones, y demás aspectos no
contemplados, quedó amparado por esta norma general de complemento. De este
análisis, deduce la Sala que no se pueden anular los actos administrativos
demandados, porque se ajustaron, en forma adecuada, a las normas
correspondientes del Código de Minas. Además, porque se respetó, de manera
suficiente, el derecho al debido proceso. Es más, el Decreto 2655 de 1988 es uno
de los pocos que, en materia sancionatoria administrativa, se anticipó a la
Constitución Política de 1991, pues desarrolló a nivel legal las garantías básicas
que constituyen el debido proceso. Lo anterior significa que, tanto frente al artículo
29 de la CP. de 1991, como frente al Código de Minas de 1988, la actuación de
Ecocarbón fue respetuosa del derecho al debido proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D.C., diez (10) de noviembre de dos mil cinco (2005)

Radicación número: 76001-23-31-000-1996-02184-01(14157)

Actor:CARBONERAS ELIZONDO LTDA.

Demandado: EMPRESA COLOMBIANA DE CARBON LTDA. -ECOCARBON-,

HOY MINERCOL LTDA.

Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

 Resuelve la Sala el proceso de única instancia, interpuesto por la Sociedad
Carboneras Elizondo Ltda. en contra de las Resoluciones No. 3-031-95 del 24 de
octubre de 1995 y 3-034-95 del 1 de diciembre de 1995, expedidas por la Regional
No. 3, con sede en Jamundí -Valle, de la Empresa Colombiana de Carbón -en
delante Ecocarbón-, en el cual se pide que se declare su nulidad y se restablezca
el derecho del actor.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda. El 25 de enero de 1996 la Sociedad Carboneras Elizondo

Ltda. Interpuso, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, acción de
nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Empresa estatal Ecocarbón,
por haber proferido las Resoluciones No. 3-034-95 del primero de diciembre de
1995 y No. 3-031-95 del 24 de octubre de 1995, expedidas por la Regional No. 3
de dicha entidad, por medio de las cuales se impuso una sanción de multa al
actor.

1.1. La pretensión de la demanda consiste en que se declare la nulidad de

estas resoluciones y que se restablezca el derecho del actor.

1.2. La demanda centra el debate en la indebida imposición de la sanción,

por lo cual el actor afirma lo siguiente:

Mediante auto de septiembre 6 de 1995, la Regional No. 3 de la entidad

estatal Ecocarbón, con sede en Jamundí-Valle, requirió a la Sociedad actora,
quien es titular de una licencia de exploración carbonífera, para que explicara qué
relación tiene con los señores Benjamín Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz,
debido a que en otra actuación, ante esa misma Regional, los 3 señores
manifestaron tener con Carboneras Elizondo Ltda. contratos de operación minera,
de lo cual no tenía noticia la Regional.

Continúa diciendo que, mediante la Resolución No. 3-031-95, del 24 de

octubre de 1995, expedida por la Regional No. 3 de Ecocarbón, se impuso una
multa al actor, de 7 SMLMV, por haber suscrito subcontratos de operación minera,
sin autorización previa de Ecocarbón, tal como lo exige el Código de Minas vigente
en la época.
 Para el actor la entidad pública violó los artículos 4 -sin sustentar esta
afirmación- y 29 de la Constitución Política, por imponer una sanción con violación
del artículo 75 del decreto 2655 de 1988 -Código de Minas- “... al no haber
requerido previa y específicamente a Carboneras Elizondo Ltda. por el presunto
incumplimiento de la obligación establecida de obtener el permiso previo para
subcontratar.” (fl. 21, Cdno. 1)

Agregó que la violación consiste, más concretamente, en que el

requerimiento que le hicieron fue para que “...aclare ... la relación existente entre
ella y los señores Benjamín Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz...”, en lugar
de habérsele requerido por el incumplimiento del contrato.

Entiende el demandante que la multa sólo procedía si, luego de habérsele

requerido por el incumplimiento, no hubiera acatado la solicitud de Ecocarbón.
Bajo este entendido, dice haber probado que, luego de efectuado el requerimiento,
la Sociedad presentó los subcontratos de operación minera, suscritos con los 3
señores mencionados.

La demanda fue admitida mediante auto de 20 de febrero de 1996 y se

notificó personalmente a la Regional No. 3 de Ecocarbón, el 17 de septiembre de
1996.

2. La contestación de la demanda. El 11 de octubre de 1996, Ecocarbón

contestó la demanda -fls. 128 a 132, del Cdno 1-, exponiendo los siguientes
argumentos:

2.1. Los señores Benjamín Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz

iniciaron, ante Ecocarbón, un procedimiento de legalización minera de pequeños
explotadores, pero renunciaron al programa aduciendo que habían suscrito
contratos de explotación con la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda.

Teniendo presente que la ley minera exigía obtener autorización previa de

Ecocarbón, para la suscripción de los contratos, por parte de los titulares de
licencias de explotación, entonces se procedió a requerir al demandante para que
explicara este hecho.
 La Sociedad actora contestó el requerimiento el 15 de septiembre de 1995.
Dijo que los 3 señores eran empleados suyos, pero que estaban en
conversaciones para evaluar la posibilidad de celebrar contratos de operación
minera -fl. 129, del Cdno No. 1-.

Frente a esta respuesta Ecocarbón realizó una visita a la Sociedad

Carboneras Elizondo Ltda., y en ella el representante legal dijo que los 3 señores
no eran trabajadores de la sociedad, pues con ellos tenía suscritos contratos de
operación minera.

Posteriormente, en octubre de 1995, el actor presentó a Ecocarbón 6

contratos de operación minera -entre los cuales se encontraban los 3 señores
mencionados-, con fecha de suscripción de septiembre 15 de 1995, lo que
permitió que Ecocarbón concluyera que, sin su autorización, exigencia prevista en
el Código de Minas, la Sociedad había subcontratado la explotación minera,
conducta con la cual incurrió en una causal de multa prevista en el mismo Código.

Sobre la posible violación del derecho al debido proceso, estima el

demandado que se garantizó el procedimiento establecido en el Código de Minas,
pues al actor se le formuló el requerimiento correspondiente, previo a la sanción,
además de que la ley minera es clara al establecer, en el artículo 22, que la
subcontratación requiere autorización previa de Ecocarbón, la que a todas luces
no obtuvo la parte actora, pues los seis (6) contratos de operación minera que
celebró se hicieron sin el cumplimiento de este requisito.

El demandado, además, propuso la excepción de “falta de competencia”,

aduciendo que los actos expedidos por Ecocarbón son de carácter nacional y, por
tanto, quien debe conocer de las acciones de nulidad contra este tipo de actos es
el Consejo de Estado.

3. Las pruebas decretadas. El 18 de diciembre de 1996 el Tribunal

Administrativo del Valle decretó las pruebas pedidas por las partes (auto de
pruebas, fls. 136 a 137, Cdno. 1).

4. Alegatos de conclusión. Mediante auto de febrero 17 de 1997 se ordenó

correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para
que rindiera concepto. Sin embargo, mediante auto del 11 de julio de 1997, el
Tribunal encontró que este proceso, por referirse a “asuntos mineros”, es de
competencia del Consejo de Estado, en única instancia -art. 128 CCA.- En
consecuencia, remitió el proceso a esta Corporación.

Mediante auto de diciembre 12 de 1997, la Sección Tercera avocó el

conocimiento del proceso -fls. 147 a 148, Cdno. 1-, y luego dio traslado para
alegar de conclusión -fl. 150, Cdno. 1-

4.1. La parte actora no presentó alegatos.

4.2. Ecocarbón reiteró su defensa dentro del proceso -fls. 159 a 164, Cdno.
1-, e insistió en que el demandante no solicitó, con anticipación a la suscripción de
los subcontratos, la autorización para esos efectos, como lo exige el art. 22 del
Código de Minas, por lo que incurrió en la causal de multa prevista en la misma
ley.

De otro lado -dijo-, el procedimiento de imposición de la multa respetó el

derecho al debido proceso, porque se siguió el trámite establecido en el Código de
Minas. De manera que haber suscrito y presentado los contratos de operación
minera, luego de requerida la Sociedad para que explicara la situación, es la
prueba clara de la violación al art. 22 mencionado.

4.3. El Ministerio Público rindió concepto. Estimó que las resoluciones

demandadas deben mantenerse, porque al analizar el alcance de las normas del
Código de Minas, que regulan este tema, encuentra que el requerimiento
formulado por Ecocarbón, el 6 de septiembre de 1995, a la Sociedad Carboneras
Elizondo Ltda., se dio la oportunidad de defenderse y verificar si efectivamente
hubo trasgresión del ordenamiento jurídico.

Agrega que no puede pensarse -como lo plantea el actor- que el

requerimiento tiene como finalidad que las infracciones cometidas por los titulares
de licencias de explotación se saneen, pues ya la ilegalidad estaría consumada.
Adicionalmente, consideró, el procedimiento empleado por Ecocarbón se ajustó a
derecho.

II. CONSIDERACIONES.
 Procede la Sala a dictar sentencia en este proceso, de única instancia, el
cual tiene como causa la imposición, por parte de Ecocarbón, de una sanción de
multa a la Sociedad Carboneras Elizondo Ltda.

Para introducir el tema es necesario ratificar la competencia de esta

Corporación para conocer del presente proceso, porque versa sobre un asunto
minero, expresado en actos administrativos dictados con ocasión de la ejecución
de un negocio de explotación de carbón, por parte de una empresa que tiene una
licencia de exploración.

De acuerdo con lo que expresaba el artículo 128, num. 11, del CCA 1, y lo
hace actualmente el mismo artículo 128, num. 6., “El Consejo de Estado, en Sala
de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única instancia:
(...) “11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea
parte la nación o una Entidad territorial o descentralizada, con excepción de las
controversias contractuales, de reparación directa y las de nulidad y
restablecimiento del derecho que versen sobre impuestos, contribuciones y
regalías, que seguirán las reglas generales.”

Como quiera que en el proceso está acreditado que Ecocarbón es una

entidad estatal del orden nacional, la competencia es indiscutiblemente del
Consejo de Estado.

Ahora, para resolver el proceso, se pasará a analizar los siguientes temas:

i) la legitimación por pasiva para actuar en el proceso, ii) el derecho al debido
proceso, como garantía constitucional aplicable en materia administrativa, y iii) el
caso concreto.

1. La legitimación por pasiva para actuar en el proceso.

A lo largo del trámite judicial han ocurrido circunstancias, en relación con la

parte demandada, que es necesario esclarecer.

1
Esta norma, modificada por la ley 446 de 1998, disponía que “El Consejo de Estado, en
Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá privativamente y en única instancia: (...)

“11. De los que se promuevan sobre asuntos petroleros o mineros en que sea parte la
nación o Entidad territorial o descentralizada”
 La demanda fue dirigida contra la empresa industrial y comercial del
Estado denominada Empresa de Carbones de Colombia -Ecocarbón-, pero en el
trascurso del proceso la entidad se fusionó con la empresa Minerales de Colombia
SA -Mineralco SA-2, surgiendo así la Empresa Nacional Minera Ltda. -Minercol
Ltda.-

En concordancia con estos hechos, durante el trámite del proceso se hizo

presente Minercol Ltda. para que se le reconociera personería al abogado que fue
designado para el efecto -fls. 182 y 185, Cdno. 1-, a lo cual accedió el Magistrado
Ponente, mediante providencia de mayo 24 de 2002 -fl. 196-.

En este orden de ideas, resulta que durante el trámite del proceso se

presentó una sucesión procesal, ocasionada por la fusión de dos entidades
estatales en una nueva. Para este tipo de eventos dispone el art. 60 del CPC
-aplicable por remisión al procedimiento contencioso administrativo-, que
tratándose de personas jurídicas, cuando se suprime una de las partes de un
proceso o se fusiona con otra empresa, la nueva persona jurídica sucederá en el
litigio a la anterior3.

Como en el presente caso esto fue lo que sucedió, entonces Minercol Ltda.
es la parte demandada del presente proceso.

2. El derecho al debido proceso, como garantía constitucional

aplicable en materia administrativa.

2
Esto consta en el certificado de existencia y representación legal que obra a folios 188
a 194 del Cdno. 1.
3

Dice el art. 60 del CPC que “Sucesión procesal. Fallecido un litigante o declarado
ausente o en interdicción, el proceso continuará con el cónyuge, el albacea con tenencia de
bienes, los herederos, o el correspondiente curador.

“Si en el curso del proceso sobrevienen la extinción de personas jurídicas o la fusión

de una sociedad que figure como parte, los sucesores en el derecho debatido podrán
comparecer para que se les reconozca tal carácter. En todo caso, la sentencia
producirá efectos respecto de ellos aunque no concurran.

“El adquirente a cualquier título de la cosa o del derecho litigioso, podrá intervenir como
litisconsorte del anterior titular. También podrá sustituirlo en el proceso, siempre que la parte
contraria lo acepte expresamente.

“El auto que admite o rechace a un sucesor procesal es apelable.

“Las controversias que se susciten con ocasión del ejercicio del derecho consagrado en el
artículo 1971 del Código Civil, se decidirán como incidentes.” (Negrillas fuera de texto)
 Para la Sala, en atención a que este debate gira en torno de la garantía del
derecho fundamental al debido proceso, en la imposición de sanciones
administrativas, es necesario hacer algunas precisiones atinentes a la misma, en
el contexto de los procedimientos administrativos, lo cual arrojará los elementos
necesarios para ser aplicados, a continuación, al caso concreto.

Hoy en día resulta indiscutible que el derecho fundamental al debido

proceso rige en los procedimientos administrativos, gracias a que, en forma
explícita, el artículo 29 de la Constitución Política estableció su plena aplicación 4.

Para la historia reciente del derecho público, este precepto ha significado un

avance importante en el contexto de las garantías individuales, aunque sería
osado afirmar que, antes de la CP. vigente, no hubiera existido procedimiento
debido para la realización de las actuaciones administrativas, pues se debe
reconocer que ellas han estado reguladas en la primera parte del Código
Contencioso5 y en el art. 5 de la ley 58 de 1982, es decir, con bastante anterioridad
a la expedición de la Carta Fundamental.

No obstante lo anterior, lo cierto es que el CCA no desarrolló -como

tampoco lo hicieron el común de las normas que establecieron procedimientos
administrativas especiales- toda la riqueza principialística que contiene el derecho
fundamental al debido proceso, pues dejó de lado buena parte de los derechos
que lo integran y la regulación se concentró, básicamente, en los siguientes
aspectos: los principios rectores de los procedimientos administrativos -art. 3

Dice el art. 29 que “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones
judiciales y administrativas.

“Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez
o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio.

“En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de
preferencia a la restrictiva o desfavorable.

“Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable.

Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él,
o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones
injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar
la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho.

“Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso.” (Negrillas
fuera de texto)
5

No obstante, recuérdese que según el art. 1 del CCA –cuya expedición data de 1984-, la
primera parte del mismo aplica a falta de ley especial que regule los procedimientos
administrativos.
CCA6-, el procedimiento administrativo, el derecho de defensa y la impugnación de
las decisiones; quedando por fuera muchos otros que, si bien no fueron negados,
tampoco fueron afirmados. Tal es el caso de los derechos a la preexistencia de
ley al acto que se imputa y a las sanciones imponibles, el non bis in idem, la no
reformatio in pejus, el principio de la favorabilidad, entre otros.

Por lo mismo, se debe reconocer que los procedimientos administrativos

han resultado no sólo enriquecidos por el artículo 29 constitucional, sino también
por el 209, el cual estableció, en el inciso primero, que “La función administrativa
está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los
principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y
publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de
funciones.”

Este listado de principios coincide, en buena parte, con el que, de antes,

traía el artículo 3 del CCA, aunque el mismo fue adicionado con dos principios
más: el de igualdad y el de moralidad, los cuales han agregado importantes
significados a la forma como se adelantan las actuaciones administrativas.

Este dato, unido a la expresa consagración constitucional del debido

proceso, en asuntos administrativos, da cuenta de la progresión continua de este
derecho, en este campo, el cual siempre requirió y demandó espacios más
propicios para desarrollar la protección de los particulares, porque resultaba
injustificable que, en materia judicial se garantizara el derecho de defensa, y todo
lo que implica el debido proceso, mientras que, en materia administrativa esta
valiosa garantía no constituyera un derecho del interesado, o, al menos, no con la
claridad deseada.

No obstante, es claro que el debido proceso a que está sujeta la

administración pública debe coexistir con la necesidad y la obligación que tiene
ésta de asegurar la eficiencia, la economía, la celeridad y la eficacia en el
cumplimiento de las tareas a su cargo para la satisfacción del interés general, lo
que obliga a hacer una ponderación adecuada entre todos ellos a fin de lograr un
perfecto y balanceado procedimiento debido.
6
Dispone el inciso 1, del art. 3: “Principios orientadores de las actuaciones
administrativas. Las actuaciones administrativas se desarrollarán con arreglo a los principios de
economía, celeridad, eficacia, imparcialidad, publicidad y contradicción y, en general, conforme a
las normas de esta parte primera.”
 El tema es complejo, y ha marcado, en la historia de la evolución del
derecho al debido proceso, una serie de épocas, que van desde la ausencia total
de protección, la protección más o menos acentuada para casos determinados, y
la protección plena, en todos los eventos.

En palabras de Juli Ponce Solé, quien aborda históricamente el tratamiento

recibido por el debido proceso en materia administrativa, en un planteamiento que
resulta aplicable en Colombia, “... es posible distinguir tres etapas, a través de las
que el procedimiento pasa de ser un puro elemento interno del actuar
administrativo (a) a constituir un elemento del acto administrativo definitivo con
finalidades prácticamente exclusivas de defensa de los interesados, lo que
curiosamente ha conducido a una relativización acusada de papel del
procedimiento administrativo, en teoría fácilmente sustituible en sede contencioso-
administrativa (b).

“Finalmente como desarrollo más reciente, surge la inquietud por el

procedimiento como instrumento para el logro de decisiones administrativas
acertadas, aspecto que, si bien ya puede hallarse plasmado en diversas
formulaciones, especialmente por parte de autores foráneos, todavía no ha sido
interiorizado plenamente...”7

Lo anterior explica por qué, pese a que nuestro CCA reguló de modo
general, los procedimientos administrativos, la administración -en algunas épocas
y en determinados casos- impuso sanciones de plano, es decir, sin fórmula de
juicio, y, en todo caso, se limitó a la observancia de aquellos derechos
contemplados expresamente en el CCA, olvidando otros que, si bien no explicita
dicho código, integran, sin duda, la aludida garantía.

Este estado “prebecariano” del procedimiento administrativo sancionador 8,

fue superado de manera plena con la nueva Carta Constitucional -art. 29-, aunque
7
Deber de Buena Administración y Derecho al Procedimiento Administrativo Debido. Ed.
Lex Nova. Valladolid. Primera Edición. 2001. Pág. 51.
8

Esta expresión es tomada de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández

quienes dicen, comentando la precariedad y olvido en que se mantuvo el debido proceso
administrativo, que “Históricamente esa separación de principios se mantuvo como derivada de
una supuesta y nunca explicada ‘sustantividad’ de las sanciones administrativas.... se ha podido
hablar, como uno de nosotros lo hizo en 1976, de la persistencia de un ‘Derecho represivo
prebeccariano’ esto es, anterior a todos los refinamientos técnicos que el acogimiento de los
principios de BECCARIA ha supuesto para el derecho penal actual...” (Curso de Derecho
Administrativo. Tomo II. Ed. Civitas. Sexta edición. 1999. Madrid. Pág. 163)
su desarrollo y determinación concretos debe hacerse caso por caso, para definir
adecuadamente el espacio de cada uno de los derechos propios del debido
proceso, aplicables en materia administrativa.

En este sentido debe destacarse -como lo señala Juli Ponce Solé- que el
debido proceso, aplicado a la administración, garantiza dos cosas. De un lado, la
administración queda mejor equipada para adoptar decisiones administrativas,
pues “... facilita a priori la investigación y toma en consideración los datos e
intereses relativos a un caso concreto... a fin de proceder a la ponderación para la
adopción de las futuras decisiones adecuadas en su servicio de interés
general...”9. De otro lado, contribuye a la legitimación de la administración pública,
pues en el modelo de estado actual ya no basta el qué o el cuánto de las cosas,
sino el cómo de ellas, lo cual se garantiza con el procedimiento administrativo
debido, es decir “... con un reforzamiento de la racionalidad procedimental: el
procedimiento administrativo permite el análisis de los intereses envueltos en el
caso concreto y la elaboración de razones que fundamentan la decisión final...” 10.

Agrega este autor que el procedimiento permite la discusión pública,

fomenta la existencia de una democracia deliberativa e influye en la legitimidad,
desde la perspectiva de la equidad, con lo que incide favorablemente en el
adecuado cumplimiento del deber de realizar una buena administración pública.

Hay, pues, conciencia de la importancia que tiene, para la realización de las

labores administrativas y para la defensa de los derechos humanos, el art. 29 de la
CP, no obstante lo cual subsisten las incertidumbres acerca de la manera como
funciona el derecho al debido proceso en las actuaciones administrativas.

La inquietud más significativa que se ha formulado la jurisprudencia y la

doctrina, tanto nacional como extranjera, radica en determinar si todos y cada uno
de los derechos que integran el debido proceso 11 rigen en los procedimientos
9

Ob. Cit. Pág. 114-115.

10

Ob. Cit. Pág. 123.

11

Hay que anotar que el derecho fundamental al debido proceso no se encuentra

regulado en forma completa y exclusiva en el art. 29 de la Constitución, es decir, que buena
parte de su contenido se halla en otros artículos de la propia Carta Política.

Tal es el caso del derecho al habeas corpus -art 30–, del derecho a la apelación de las
sentencias y a la no reformatio in pejus –art. 31-, el derecho a no declarar contra sí mismo ni
contra sus parientes –art. 33-, el derecho de acceso a la administración de justicia –art. 229-,
entre otros, los cuales, sin duda alguna, hacen parte del núcleo central del debido proceso.
administrativos, o si algunos de ellos no tienen espacio de aplicación en dicho
contexto.

A esa preocupación se agrega aquélla que indaga por la forma como tales
derechos pueden regir, en materia administrativa.

Para la Sala, el mandato del artículo 29 constituye un avance significativo

en la defensa del ciudadano y en la racionalización de los procedimientos
administrativos sancionatorios o no, susceptibles de ser cobijados con la
aplicación de este derecho, y su desconocimiento será cosa del pasado.

Ahora, y pese a que la determinación del campo de aplicación de cada uno

de los derechos que integra el debido proceso es un asunto que se deberá ir
decantando caso a caso12, es necesario dejar sentadas, por lo menos, las bases
sobre las cuales esa tarea se debe realizar.

En principio, todos los derechos que integran el debido proceso deben ser
aplicables en materia administrativa, porque el mandato constitucional quiso
extender, sin distinciones, este haz de garantías al campo administrativo. Esta
idea no es más que la aplicación del principio del efecto útil en la interpretación de
las normas, a la vez que una forma de realizar el mandato constitucional de
manera efectiva.

No obstante lo anterior, es forzoso aceptar que i) muchos de esos principios

rigen en materia administrativa en forma plena y absoluta, ii) mientras que otros lo
hacen en forma matizada, es decir, que no es posible hacer una trasferencia de
ellos de la materia judicial a la administrativa, sin que sufran cambios y se
transforme su estructura original.

Pertenecen, por ejemplo, al primer grupo, el derecho a ser investigado o

sancionado por la autoridad competente, a que se observen las formas propias del
procedimiento, a que no se dilate injustificadamente el procedimiento, a que se

12

El debido proceso constituye un macro derecho, porque a diferencia de muchos otros

derechos constitucionales, éste se encuentra conformado por un haz de garantías
fundamentales, cuya autonomía hace que cada una de ellas pudiera ser independiente, pero que
en conjunto conforman el denominado derecho al debido proceso.

En este sentido, el debido proceso no es más que una sumatoria de los derechos que lo
integran, sin los cuales él mismo carecería de sentido y contenido.
presuma la inocencia, la posibilidad de controvertir las pruebas y que se tome por
nula la obtenida con violación del debido proceso, el derecho a la defensa, la
posibilidad de impugnar la decisión condenatoria, el derecho a no ser juzgado dos
veces por el mismo hecho, el principio de la favorabilidad y el derecho a que no se
agrave la sanción impuesta cuando el apelante sea único.

Pertenecen al segundo grupo otros, muy pocos: el principio de legalidad de

la falta y de la sanción y la posibilidad de estar asistido por un abogado durante el
procedimiento. Lo anterior no significa que, en algunos procedimientos
administrativos, tales principios no rijan en forma plena 13.

Cuando se dice que no rigen en forma plena estos derechos se quiere

significar, por ejemplo, que la ley no siempre es quien define las faltas y las
sanciones, sino que se acepta que los reglamentos pueden contribuir en la
definición de estos aspectos14. En otras palabras, la reserva de ley de estas
materias se relaja, y admite una alta colaboración del reglamento en su
configuración.

Sobre este tema dice Alejandro Nieto García, criticando ese proceso de
deterioro que ha sufrido el principio de legalidad en materia sancionatoria
administrativa, que “En este proceso el primer paso hacia atrás está constituido
materialmente por la sustitución del principio de legalidad por el principio de la
antijuridicidad, es decir, por la previsión de los ilícitos y sus sanciones en una
norma de cualquier rango y no necesariamente en una ley formal. Este proceso
no ha sido, desde luego, una concesión ideológica al pasado, sino, pura y
simplemente, una imposición de la realidad, dado que es físicamente imposible
realizar una tipificación exhaustiva por medio de leyes. Ante esta situación
inevitable y constatable, el dogma ha tenido que ceder y relajarse en
formulaciones teóricas más o menos ingeniosas -como la de la ‘colaboración’
reglamentaria-, pero que no puede disimular el hecho descarnado de que el
13

Tal es el caso del procedimiento administrativo disciplinario aplicable a los servidores

públicos –entre otros sujetos pasivos-, contenido en la ley 734 de 2002, o el proceso de
responsabilidad fiscal, regido por la ley 610 de 2000.

En estos casos, el derecho al debido proceso administrativo ha alcanzado niveles de

evolución semejantes a los del derecho penal, porque todos y cada uno de los derechos que lo
integran rigen de manera fuerte y plena, incluso la defensa técnica y la legalidad de las faltas y
las sanciones.
14

Tal es el caso de las faltas y las sanciones aplicables a los estudiantes en los
establecimientos educativos, en cuyo caso se admite que los reglamentos definan estos
aspectos.
principio de legalidad no supone la regulación exclusiva y excluyente del derecho
administrativo sancionador a través de la ley. Forzoso es reconocer, con todo, que
este retroceso, que esta aproximación del dogma a la realidad, ha tenido lugar con
una resistencia poco menos que heroica y guardando en lo posible las garantías
de la legalidad... pero a nadie se le escapa que, una vez abierto el portillo, resulta
prácticamente imposible evitar que por él se cuele lo tolerable lo intolerable...” 15

En cuanto al derecho a la asistencia de abogado durante el procedimiento,

esta garantía no se ha trasladado al común de los procedimientos administrativos,
con apoyo en la jurisprudencia de la Corte Constitucional -por ejemplo, en la
sentencia C-071 de 1995-, quien asegura que este derecho no es predicable,
como regla general, en los procedimientos administrativos.

Valorado en su conjunto, el avance del derecho al debido proceso, en

materia administrativa, ha sido formidable en los pocos años de vigencia de la
Constitución, gracias a la categoría de derecho fundamental de que se reviste y
que lo hace especialmente protegible.

Se trata de una lucha y defensa por la racionalidad en la aplicación de las

sanciones administrativas -representada y canalizada en el derecho al debido
proceso-, contra la arbitrariedad que ha existido en nuestro sistema administrativo,
en la ya larga historia que ha tenido en nuestro país.

Lo anterior impone como desafío y tarea de la jurisprudencia administrativa,

y también de la doctrina, para los próximos años, determinar el espacio propio y
adecuado del derecho al debido proceso en cada uno de los diferentes -y también
disímiles- procedimientos gubernativos, pues de eso dependerá el nivel de
racionalidad administrativa que penetre en cada uno de ellos.

3. El caso concreto.

Con fundamento en las consideraciones precedentes, se analizará si el

debido proceso fue garantizado de la manera en que lo exigen el artículo 29 de la
CP. y la ley que regula el tema minero en Colombia. Todo ello teniendo en cuenta

15
Derecho Administrativo Sancionador. Ed. Tecnos. Madrid. Segunda edición. 1994.
Pág. 203.
que el actor considera violado este derecho fundamental con la imposición de la
multa, por parte de Ecocarbón.

3.1. Las pruebas que obran en el proceso.

En el proceso se encuentra probado -fl. 10 a 11, Cdno. 1- que la Regional

No. 3 de Ecocarbón, con sede en Jamundí-Valle del Cauca, requirió a la Sociedad
Carboneras Elizondo Ltda. para que explicara la relación que mantenían con ella
los señores Benjamín Herrera, Flavio Zamora y Fernando Ruiz, para cuya
respuesta se les otorgó un término de 30 días.

El requerimiento se formula debido a que los tres señores indicados

renunciaron al programa de formalización de explotadores de carbón, con el
argumento de que habían celebrado con dicha Sociedad Carbonera contratos de
operación.

También está probado que, el día 12 de septiembre, la Sociedad requerida

respondió diciendo que la relación con los tres señores era de carácter laboral,
pero que se estaba conversando con ellos sobre la posibilidad de celebrar
contratos de operación minera, previa autorización de las autoridades
competentes -fl. 53-.

Mediante auto No. 2-94-95 -fl. 54-, Ecocarbón ordenó una visita a las
oficinas de Carboneras Elizondo Ltda., para verificar que en la nómina de la
sociedad figuraran dichos empleados.

La diligencia se llevó a cabo el 17 de octubre de 1995, y, en ella, se hizo

constar que el Gerente de la Sociedad informó que los señores mencionados no
eran trabajadores sino operarios con contrato de operación minera, pero que los
contratos no estaban en las oficinas, y que, luego en los próximas días, los
entregaría -fl. 55-.

También se acreditó que, el 15 de septiembre de 1995, se suscribieron

varios contratos de operación minera por parte de la Sociedad Carboneras
Elizondo Ltda., entre otros, con las personas objeto del requerimiento de
Ecocarbón -fls. 56 a 105-.
 Con base en los anteriores documentos e informaciones, Ecocarbón profirió
la Resolución No. 3-031-95 de octubre 24 de 1995, por medio de la cual impuso la
sanción de multa al actor, debido a que la Sociedad suscribió contratos de
operación minera sin haber obtenido el permiso previo por parte del Estado,
autorización que está contemplada en el art. 22 del Código de Minas, con lo cual
incurrió en la sanción prevista en el art. 75 del mismo Código -fls. 16 a 19-.

Contra esa decisión se interpuso el recurso de reposición -fls. 8 a 9-, pero el

acto fue confirmado por Ecocarbón, mediante la Resolución No. 3-034-95, de
diciembre 1 de 1995 -fls. 12 a 15-.

3.2. Análisis del debido proceso, en el contexto de la sanción impuesta a

Carboneras Elizondo Ltda..

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, y las normas que
regulan el tema, considera la Sala que la pretensión de nulidad y restablecimiento
del derecho que se expresa en la demanda no puede prosperar, por las razones
que se pasan a exponer.

La norma aplicable al caso que se analiza es el Decreto 2655 de 1988

-Código de Minas-16, el cual dispuso, en el artículo 361, la derogatoria de “... todas
las disposiciones contrarias a las del presente código, en especial las del Decreto
2655 de 1988 (Código de Minas), los decretos 2656 y 2657 de 1988.”

De manera que, como los hechos y la sanción a que dieron lugar los
mismos, se presentaron en vigencia de aquél Decreto, entonces a él se debe
reducir el presente análisis.

Estableció dicho Decreto, en el inciso primero del artículo 22, que:

“Art. 22. Cesión y gravámenes. La cesión de los derechos

emanados del título minero, la constitución de gravámenes sobre
los mismos y la subcontratación de la explotación, requieren
permiso previo del Ministerio. La cesión de derechos y sus
gravámenes, deberán anotarse en el registro minero.” (Negrillas
fuera de texto)

16
Este decreto ha sido derogado por la Ley 685 de 2001 “Por la cual se expide el Código
de Minas y se dictan otras disposiciones.”
 Según esta norma, resulta suficientemente claro que la subcontratación de
la explotación de una mina requiere, por parte del titular de la licencia de
exploración, autorización previa del Ministerio de Minas y Energía.

De allí que el artículo 75 del mismo código establezca que:

“Art. 75. Multas, cancelación y caducidad. El Ministerio podrá

multar al beneficiario de derechos mineros, cancelar
administrativamente las licencias de exploración y de explotación
e igualmente, declarar la caducidad de los contratos de
concesión, de conformidad con este código.

“El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el

presente Código será causal de multa previo requerimiento al
interesado, siempre que no sea objeto de cancelación o
caducidad.

“El interesado tendrá un plazo de treinta (30) días hábiles para

formular su defensa. Vencido este plazo el Ministerio se
pronunciará dentro del mes siguiente en providencia motivada.”
(Negrillas fuera de texto)

Para la Sala no hay duda de la necesidad que existía de obtener permiso

previo para poder subcontratar la explotación de una mina, pues tal era la
obligación legal del titular de la licencia -art. 22 citado-, de modo que hacerlo, sin
contar con ella, implicaba una violación a los deberes a su cargo.

Para efectos de acreditar estos hechos Ecocarbón requirió a Carboneras

Elizondo Ltda. y le concedió un término de 30 días para que se pronunciara
respecto de la posible violación al Código de Minas, además de que realizó
diligencias tendientes a indagar por la verdad de lo sucedido, sin perder de vista
que la sociedad pudo defenderse, aportar pruebas y explicar los hechos que se le
imputaban.

En otras palabras, advierte la Sala que este Código de Minas, en forma

garantista, visionaria y anticipada a la Constitución vigente, supo regular, en su
núcleo mínimo, el derecho al debido proceso en este tipo de procedimientos
sancionatorios, por las siguientes razones:

En primer lugar, estableció el art. 22 -principio de legalidad estricto en

cuanto a la tipificación de la conducta-, qué hecho constituía una obligación, cuya
inobservancia podía generar una sanción: se trataba de la obtención de una
autorización previa para subcontratar.

En segundo lugar, estableció la sanción que se podía imponer -principio de

legalidad estricto, en cuanto a la sanción-, consistente en una multa.

En tercer lugar, la ley estableció el procedimiento mínimo que se debía

seguir para investigar el hecho: formulación de requerimiento previo con
otorgamiento de un plazo de 30 días para que el investigado se pronunciara sobre
los hechos imputados.

En cuarto lugar, no puede olvidarse que, según el Código Contencioso

Administrativo, lo no dispuesto en normas especiales se regirá por la primera parte
de dicho Código, de manera que el tema de los recursos contra las decisiones, y
demás aspectos no contemplados, quedó amparado por esta norma general de
complemento.

De este análisis, deduce la Sala que no se pueden anular los actos

administrativos demandados, porque se ajustaron, en forma adecuada, a las
normas correspondientes del Código de Minas. Además, porque se respetó, de
manera suficiente, el derecho al debido proceso. Es más, el Decreto 2655 de
1988 es uno de los pocos que, en materia sancionatoria administrativa, se anticipó
a la Constitución Política de 1991, pues desarrolló a nivel legal las garantías
básicas que constituyen el debido proceso.

Lo anterior significa que, tanto frente al artículo 29 de la CP. de 1991, como

frente al Código de Minas de 1988, la actuación de Ecocarbón fue respetuosa del
derecho al debido proceso.

Sin embargo, dice el demandante que parte de la violación del derecho al

debido proceso radica en que a la sancionada no se le dio la oportunidad de
subsanar las faltas que se le recriminaron, es decir, considera que el requerimiento
formulado debió hacerse para que tuviera la oportunidad de adecuarse a la ley y
no para que fuera sancionada sin darle esa posibilidad.

La Sala comparte la consideración hecha por el Ministerio Público a este

respecto, al decir que “El contenido de las normas antes transcritas indican que el
objeto del requerimiento previsto en la segunda de ellas, es darle la oportunidad al
presunto infractor de la ley minera de ejercer su derecho de defensa y verificar si
efectivamente existió una trasgresión de la normatividad a la cual se encuentra
sujeto. No puede pensarse como lo pretende la parte actora que la finalidad de tal
exigencia, sea requerir al actor para que cumpla con la exigencia de obtener la
autorización del Ministerio para subcontratar, por cuanto la infracción en tal evento
ya estaría consumada.” -fls. 7 a 8, Cdno. 1-

Para la Sala, efectivamente, el requerimiento a que se refiere el artículo 75

del Código de Minas no se consagró para que el concesionario de la mina se
adecue a la ley, luego de iniciada la investigación, sin que, de hacerlo, fuera
posible sancionarlo, pues eso no se deduce de dicha norma.

Por tanto, es claro que dicho acto tiene como finalidad poner en
conocimiento la iniciación de una actuación administrativa, y garantizar el derecho
de defensa del afectado, a fin de que pueda explicar la conducta que investiga el
Estado.

Encuentra la Sala que la sugerencia que hace el actor se deriva del artículo
77 del mismo Código, el cual establece:

“Art. 77. Términos para subsanar. Antes de declarar la

cancelación o caducidad, el Ministerio pondrá en conocimiento
del interesado la causal en que haya de fundarse y éste
dispondrá del término de un (1) mes para rectificar o
subsanar las faltas de que se le acusa o para formular su
defensa. Esta providencia será de trámite, y en consecuencia
contra ella no procederá recurso alguno. Vencido el plazo
señalado en le presente artículo, el Ministerio se pronunciará
durante los sesenta (60) días siguientes mediante providencia
motivada.”

Esta norma sí concede la posibilidad al interesado de rectificar o subsanar

la falta, dentro de un tiempo determinado, luego de lo cual no podrá ser
sancionado. No obstante, esta oportunidad sólo se estableció cuando la sanción a
imponer es la cancelación o la caducidad de la licencia 17; no así para la multa,
luego no es posible trasladar esta norma a un supuesto que ella no contempla,
precisamente por aplicación del mismo principio de legalidad, que rige los
procedimientos administrativos sancionadores.
17
El artículo 76 del Decreto 2655 define las causales por las cuales proceden estas
sanciones.
 En consecuencia, encuentra la Sala que los cargos no pueden prosperar y
por esa razón negará la declaración de nulidad de los actos demandados, en los
términos analizados anteriormente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,

FALLA

Niéganse las pretensiones de la demanda.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE

RUTH STELLA CORREA PALACIO ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Presidenta de la Sala

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR