Nro145 PDF

BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE
DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS, EXTENSIÓN Y PUBLICACIONES
EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE
DEPESEX/BCN/SERIE INFORMES
AÑO XV, Nº 145
SANTIAGO DE CHILE
ABRIL DE 2005
TABLA DE CONTENIDOS
RESUMEN .................................................................................................................................1
INTRODUCCIÓN .....................................................................................................................1
LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981..............................................................................2
1. BASES FUNDAMENTALES DEL SISTEMA .................................................................................2
2. FINANCIAMIENTO .................................................................................................................3
3. PRINCIPALES PRESTACIONES .................................................................................................3
4. EVOLUCIÓN COBERTURA PREVISIONAL 1935-2004...............................................................4
4.1. Cobertura previsional sistema público: 1935-1980.....................................................4
4.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-...................................................................5
5. BRECHA ENTRE AFILIADOS Y COTIZANTES ............................................................................9
6. RESPONSABILIDADES FISCALES DE LA REFORMA PREVISIONAL .............................................9
Análisis sobre los componentes del déficit previsional .....................................................12
a) Déficit Operacional ...................................................................................................12
b) Bonos de Reconocimiento.........................................................................................12
c) Pensiones Asistenciales .............................................................................................13
d) Pensiones Mínimas....................................................................................................13
e) Déficit Previsional Total............................................................................................14
f) Déficit Previsional Civil en Chile: 1999-2037 ..........................................................15
7. MODIFICACIONES INTRODUCIDAS AL SISTEMA PREVISIONAL POR LA PROMULGACIÓN DE
NUEVA LEGISLACIÓN. .............................................................................................................16
8. EQUIDAD DEL SISTEMA .......................................................................................................17
a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios.......................................17
b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Género............................18
9) PROPUESTAS DE CORRECCIÓN Y MEJORAMIENTO DEL NUEVO SISTEMA DE PENSIONES .......20
SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA..........................................................................................23
TABLA DE CUADROS
Cuadro 1: Cobertura sistema público de pensiones 1935-1980 ..................................................5

Cuadro 2: Cobertura Estadística sistema de pensiones AFP: 1981-1999....................................6
Cuadro 3: Cobertura efectiva sistema de pensiones AFP: 1981-1999 ........................................7
Cuadro 4: Cobertura ocupacional sistema de pensiones AFP: 1981-1999..................................8
Cuadro 5: Afiliados por tipo y sexo 2000-2004 ..........................................................................8
Cuadro 6: Déficit previsional en Chile: 1981-1998 (% del PIB) ..............................................11
Cuadro 7: Déficit previsional en Chile: 1981-2037 (% del PIB) ..............................................13
Biblioteca del Congreso Nacional de Chile - Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones

EL SISTEMA PREVISIONAL EN CHILE
Informe elaborado por Fernando Arrau C.

con la colaboración de Virginie Loiseau, de la
Sección Estudios, BCN.
RESUMEN
Después de una breve reseña histórica sobre el sistema previsional público anterior, el presente
informe entrega diversos antecedentes sobre el sistema actual en Chile. El material ha sido
distribuido en los siguientes apartados: bases fundamentales del sistema, el financiamiento, las
principales prestaciones, la evolución de la cobertura previsional entre 1935 y 2004, la brecha
entre afiliados y cotizantes, las responsabilidades fiscales de la reforma previsional, las
modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgación de nueva legislación,
la equidad del sistema y las propuestas de corrección y mejoramiento del nuevo sistema de
pensiones.
INTRODUCCIÓN
La aprobación de las llamadas leyes sociales en el primer gobierno de Arturo Alessandri

Palma constituyó la primera acción en previsión social en Chile. Estas leyes se enmarcaban en
la experiencia o modelo alemán diseñado por Bismarck, a fines del siglo XIX. En la práctica
una construcción de seguros sociales segmentados profesionalmente.
En una primera etapa, que finalizó a mediados del siglo pasado, se logró afiliar a la mayor
parte de los trabajadores dependientes a cajas de previsión de carácter semipúblico que
cubrieron una gama cada vez más amplia de prestaciones. Junto a tres cajas de previsión
principales para el sector civil –obreros, empleados particulares, empleados públicos civiles– y
dos para los funcionarios del orden castrense y policial, se crearon un importante número de
cajas para atender a pequeños sectores con mayor poder de presión, que lograron cuadros de
beneficios relativamente mejores a los de su profesión de origen. Asimismo, en las cajas
principales se crearon, paralelamente a los regímenes generales, subregímenes preferentes para
algunos sectores. Es así como al término de los años sesenta, el sistema chileno contaba con

2
35 cajas de previsión y 150 regímenes previsionales distintos. La normativa aplicable para

todos ellos estaba dispersa en más de 600 cuerpos legales.
En una segunda etapa, que se desarrolló fundamentalmente a partir de la década de los años
sesenta, hasta 1980, y que respondió a las orientaciones de universalización de la seguridad
social formuladas en el Plan Beveridge 1, los gobiernos de los presidentes Jorge Alessandri
(1958-64), Eduardo Frei Montalva (1964-70) y Salvador Allende (1970-73) encaminaron sus
esfuerzos hacia la aprobación de reformas tendientes a universalizar el sistema de seguridad
social, a uniformar la multiplicidad de regímenes que lo integraban –eliminando sus
distorsiones y privilegios– y a sanear los problemas financieros que lo aquejaban. El éxito
obtenido sólo fue parcial. En materia de pensiones, ni Frei ni Allende lograron el consenso
necesario para emprender el duro saneamiento que se requería para ordenar una multiplicidad
de regímenes anárquicos, muchos de ellos excesivos.
Una tercera etapa, actualmente en curso, se inició con la publicación, en noviembre de 1980,
del Decreto Ley 3.500, que establece un sistema de pensiones financiado mediante
capitalización individual y administrado por el sector privado.
LA REFORMA PREVISIONAL DE 1981
La reforma se aplicó al conjunto del sistema previsional al que estaban adscrito los civiles,
dejando intacto el régimen previsional de las fuerzas armadas, que mantuvieron gran parte de
sus antiguos beneficios.
1. Bases fundamentales del sistema
La base de la determinación de las pensiones está constituida por los fondos acumulados por el
afiliado en una cuenta individual, conformada por los aportes efectuados a lo largo de su vida
laboral más los rendimientos de la inversión de estos fondos en el mercado financiero.
En contraste con el régimen tradicional que confiaba la gestión del sistema de pensiones a
instituciones semipúblicas, en el nuevo régimen los fondos previsionales son administrados
por entidades privadas, denominadas Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP),
constituidas como sociedades anónimas.
Las AFP están sujetas a requerimientos mínimos de capital y rentabilidad y se financian sobre
la base de comisiones cobradas a sus afiliados. Estos y otros aspectos del sistema están bajo el
control de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, dependiente del
Ministerio del Trabajo.
1
Su autor, William Beveridge, propuso junto con E.F. Schumacher, y a petición del gabinete de coalición que
gobernaba Gran Bretaña durante la Segunda Guerra Mundial, las bases de la moderna seguridad social,
recomendando la lucha contra la pobreza, la enfermedad y el desempleo. El Plan tuvo un impacto mundial.

3
La afiliación al sistema y los aportes son obligatorios para todos los trabajadores dependientes,
pero el trabajador, en principio, puede elegir libremente entre las distintas AFP del sistema y
trasladarse de una a otra en cualquier momento. Lo cual contrasta con el sistema anterior, en
el cual la adscripción a una Caja de Previsión estaba determinada por el tipo de actividad
desempeñada por el trabajador.
Las AFP compiten en el mercado por la captación de afiliados, principalmente sobre la base
del monto de las comisiones cobradas y la rentabilidad de sus fondos.
2. Financiamiento
Los aportes previsionales pagados por el trabajador y el empleador son menores a los vigentes
en el antiguo sistema previsional al momento de la reforma. Hasta antes de marzo de 1981, la
tasa promedio de los aportes a cargo del trabajador alcanzaba a poco más de un 10 por ciento,
en tanto que la correspondiente al empleador superaba el 20%. En marzo de 1981,
prácticamente la totalidad de las contribuciones a la seguridad social fueron traspasadas al
trabajador, elevando sus aportes a alrededor de un 26% de su ingreso imponible. Para
compensarlo se estableció simultáneamente un reajuste especial de remuneraciones.
En el nuevo sistema establecido, en cambio, la tasa de aportes a cargo del trabajador quedó
fijada inicialmente en un 17%, del cual los aportes al fondo de pensiones corresponde al 10%
de la remuneración bruta. De este modo, el mejoramiento de los ingresos líquidos por la
diferencia de tasas de aportes previsionales fue de un 11,6%. Disminución financieramente
posible porque en 1979 se habían eliminado las pensiones por antigüedad, extendiendo la edad
promedio de jubilación por vejez. Este mejoramiento significó un incentivo para el primer
traslado de los trabajadores hacia las AFP.
3. Principales prestaciones
El nuevo régimen, al igual que el antiguo sistema de reparto, admite distintos tipos de
pensiones de retiro:
contratación de una renta vitalicia;

retiro programado, que permite al afiliado recibir una pensión pagada por la AFP, con
cargo al saldo que ha logrado acumular a lo largo de su vida activa. Variable, es
calculada año a año de acuerdo a la rentabilidad del fondo y a la expectativa de vida
del pensionado y sus potenciales beneficiarios en caso de fallecimiento;
renta temporal con renta vitalicia diferida: opción intermedia entre las dos anteriores.
Un retiro programado es cambiado al régimen de renta vitalicia a partir de una fecha
determinada;
pensiones anticipadas, para quienes adelantan su jubilación para antes de los 60 ó 65
años, y

4
pensión mínima garantizada por el Estado, que se paga cuando los fondos acumulados
no alcanzan a financiar un valor mínimo de la pensión y el Estado aporta los recursos
faltantes para hacerlo posible.
La reforma permite que las pensiones se ajusten de acuerdo a la inflación, puesto que su valor
queda establecido en Unidades de Fomento al momento de adoptar la opción de retiro.
4. Evolución cobertura previsional 1935-2004
4.1. Cobertura previsional sistema público: 1935-1980
El sistema de pensiones chileno se expandió con rapidez durante sus primeros años de
existencia (Arenas de Mesa, 2000). Si se toma el año 1924 como punto de partida, no deja de
ser significativo que en sólo 10 años el sistema ya cubriera a más de un 55 por ciento de la
fuerza de trabajo (Cuadro 1). Entre 1935 y 1955 la expansión continuó a tasas superiores al
2.5 por ciento anual, elevando su cobertura a cerca de dos tercios de la fuerza de trabajo.
Durante las dos décadas siguientes este crecimiento se redujo al 2 por ciento anual,
excediendo levemente el crecimiento de la población activa, de modo que la cobertura del
sistema se incrementó en 13 puntos adicionales, llegando a un máximo de 79 por ciento de la
fuerza de trabajo en 1974. En los años posteriores y hasta la reforma de 1980 –como resultado
del aumento del desempleo, de la mayor precariedad de las relaciones laborales y de los
incentivos a la evasión en un contexto de estrechez económica– tanto el número de los
afiliados como el de los contribuyentes activos, así como la cobertura del sistema, se redujeron
2
.
Por su parte, los beneficiarios pasivos del sistema, relativamente pocos a comienzos del
período, se incrementaron sistemáticamente hasta superar los 500.000 a fines del decenio de
1960. Este aumento, que refleja la maduración del sistema, continuó creciendo durante la
década siguiente a tasas del orden del 5.7 por ciento anual, hasta llegar a superar el millón de
personas a fines de la década de 1970.
2
Marcel, Mario y Arenas de Mesa, Alberto, 1992. “Social security Reform in Chile”, Inter-American
Development Bank, Occasional Papers, Nª 5, Washington, DC.

5
Cuadro 1
El cuadro 1 muestra también una caída de la relación entre beneficiarios activos y pasivos del
sistema hasta llegar, a fines del decenio de 1970, a una situación en la que por cada
pensionado existían sólo dos contribuyentes. La caída en este coeficiente durante la segunda
mitad de los años setenta se debió, en buena parte, a la disminución de la cobertura derivada
del aumento del desempleo, del empleo informal y de la evasión. Aun así, la relación entre
afiliados activos y pasivos del sistema previsional se ubicaba a fines de esa década por debajo
de la que hubiera permitido –manteniendo el principio de reparto con edades de jubilación y
tasas de aportes atractivas– garantizar el pago de pensiones razonables en el largo plazo
(Arenas, 2000).
4.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-
Todos los trabajadores asalariados, incluso los trabajadores agrícolas, empleadas domésticas y
empleados de microempresas, están cubiertos obligatoriamente en el nuevo sistema de
pensiones administrado por el sector privado, no así los trabajadores independientes, que
pueden afiliarse en forma voluntaria.
En los meses posteriores a la reforma de 1981 cerca de 1.100.000 contribuyentes, equivalente

a un 70 por ciento de los afiliados a las cajas de previsión, se trasladaron del antiguo al nuevo
sistema. Este traslado masivo fue incentivado fundamentalmente por las menores tasas de
aportes que el nuevo sistema ofrecía, lo que representaba para el trabajador que se trasladaba
un aumento cercano al 10 por ciento en su ingreso líquido. Adicionalmente, el traslado se vio
también motivado por la mala imagen pública del antiguo sistema, al que ya se hizo alusión
(Arenas, 2000).
Como puede apreciarse en el Cuadro 2, el número de afiliados al nuevo sistema se ha

cuadruplicado desde 1981. La evolución de la cobertura estadística (afiliados sobre fuerza de
trabajo) del sistema de pensiones de AFP ha aumentado sistemáticamente en los últimos 18

6
años, de un 38% en 1981, a 102.9% en 1999 (sobre cobertura: mayor número de afiliados que
la fuerza de trabajo). Estas cifras han llamado la atención de los observadores ya que es
sabido que el sistema de AFP no cubre cerca de un 30% de la fuerza de trabajo, compuesta por
trabajadores que cotizan en el antiguo sistema de reparto, en las cajas de previsión de las
Fuerzas Armadas y Carabineros, y trabajadores independientes que en su mayoría no están
cubiertos por el sistema.
Cuadro 2
Una de las principales causas de la sobre cobertura, que en este cuadro sólo se aprecia desde
1997, son las mujeres. La cobertura estadística presenta para ellas un número de afiliadas
mayor a la fuerza de trabajo femenina a partir de 1991. En 1999, esta proporción alcanzó a
126.5%. En 1992 la sobre cobertura no sólo se presentaba entre las mujeres sino que también
entre los hombres. Las mujeres entre 15 y 35 años mostraron una fuerte sobre cobertura, que
se grafica en que las afiliadas representaban el 144% de la fuerza de trabajo femenina en esas
cohortes, mientras las mujeres entre 35 y 45 años presentaban una cobertura estadística de un
89%. Estos antecedentes confirman que las mujeres se retiran de la fuerza laboral en el
período de maternidad. Los hombres también presentaron una sobre cobertura entre las
edades de 15 y 35 años, para quienes se registró una cobertura estadística de 111% en 1992.
En el caso de los hombres, el número de afiliados es incluso superior a la población masculina.
Estas tendencias se agudizan en 1994, elevándose levemente en 1998 (Arenas de Mesa, 2000).
Todo lo anterior reafirma la necesidad de limpiar las series de afiliados del sistema privado de
pensiones.

7
La cobertura efectiva (cotizantes sobre la fuerza de trabajo) del sistema de pensiones de AFP
debería ser medida, a no ser que se actualicen las series de afiliados, con información
básicamente proveniente de los cotizantes. El Cuadro 3 muestra que en el contexto efectivo,
la cobertura previsional del sistema de AFP, ha aumentado de 29% en 1982 a un 55% en 1999.
Cuadro 3
A pesar de la expansión de la cobertura previsional, más de 2 millones de personas

pertenecientes a la fuerza de trabajo no acceden al sistema de pensiones, la mayoría de ellos
trabajadores independientes. Estos no están obligados a cotizar. A fines de 2002 sólo un
2,7% de los cotizantes eran independientes, siendo que representan un 25% de la fuerza de
trabajo. Existe una discriminación tributaria contra los independientes que pagan impuestos
ya que, a diferencia de los asalariados, ellos no pueden descontar de su base impositiva los
aportes a la seguridad social (Ruiz Tagle, 2004).
Otro indicador para medir la cobertura previsional es la cobertura ocupacional (cotizantes

sobre ocupados) que se presenta en el cuadro siguiente, en el cual se explican los orígenes de
cada columna:

8
Cuadro 4
Para disponer de una visión actualizada de la cobertura, en el Cuadro 5 se entrega la situación

de afiliados por tipo y sexo hasta 2004:
Cuadro 5
AFILIADOS POR TIPO Y SEXO 2000-2004
TIPO-SEXO 2000 2001 2002 2003 2004
DEPENDIENTES 6.123.159 6.257.794 6.530.542 6.784.801 6.834.194
Masculino 3.544.562 3.589.652 3.732.153 3.829.925 3.825.006
Femenino 2.574.983 2.668.306 2.798.447 2.954.856 3.009.188
Sin información 3.614 16 42 20 0
INDEPENDIENTES 157.032 169.682 177.849 194.550 246.452
Masculino 89.200 96.087 101.654 108.882 139.355
Femenino 67.472 73.422 76.139 85.640 107.097
Sin información 360 173 56 28 0
TOTAL 6.280.191 6.427.656 6.708.491 6.979.351 7.080.646
Masculino 3.633.762 3.685.739 3.833.807 3.938.807 3.964.361
Femenino 3.642.455 2.741.728 3.874.586 3.040.496 3.116.285
Sin información 3.974 189 98 48 0
Fuente: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, 2005

9
5. Brecha entre afiliados y cotizantes
Una importante brecha se ha abierto entre afiliados (6.1 millones) y cotizantes (3.2 millones).
En un sistema de capitalización individual, entre otras variables, tanto la densidad (el período
de aportes) como el monto de las imposiciones efectuadas repercuten en la acumulación de
fondos por parte de los cotizantes. La evidencia indica que tras casi 20 años de
funcionamiento del nuevo sistema, a pesar de los altos rendimientos de los recursos invertidos,
una significativa proporción de los contribuyentes han acumulado fondos que están muy lejos
de garantizar pensiones de retiro razonables (Arenas de Mesa, 2000).
Uno de los motivos que producen la diferencia entre el número de afiliados y el de los
cotizantes es el abandono del sistema previsional por parte de muchos de aquellos trabajadores
que han dejado de aportar por un tiempo suficiente para acceder en el futuro a una pensión
mínima. Otra causa corresponde a la alta tasa de atraso o morosidad en el pago de aportes por
parte de los empleadores, permitido por la legislación vigente. En la actualidad más de 2
millones de personas –35% del total de afiliados a las AFP– no han aportado a sus cuentas
individuales por más de un año.
Una encuesta, encargada por la Asociación de AFP, tiende a corroborar estas apreciaciones.
De acuerdo con dicho estudio, un 26 por ciento de los afiliados que no tienen los aportes al día
corresponde a personas –especialmente mujeres– que se retiraron voluntariamente de la fuerza
de trabajo, un 13 por ciento son cesantes, un 37 por ciento son trabajadores independientes y
un 22 por ciento corresponde a morosos del sistema.
Esta situación contrasta con las expectativas de los impulsores de la reforma de 1981, en
cuanto a que la creación del sistema de capitalización individual conduciría a una reducción de
la evasión y a un aumento de la cobertura previsional. Tales expectativas no se han
materializado, no sólo por dificultades para una fiscalización adecuada del sistema, sino
también porque el largo período de acumulación requerido y la garantía de una pensión
mínima limitan los incentivos que los trabajadores tienen para efectuar los aportes necesarios
y controlar a sus empleadores (Arenas de Mesa, 2000).
6. Responsabilidades fiscales de la reforma previsional
El sistema de pensiones está organizado siguiendo las políticas del Banco Mundial que ha
recomendado sistemas de pensiones multipilares, donde se separe la función de ahorro del rol
redistributivo. La multipilaridad está constituida por:
El 1er Pilar: el Estado en su rol subsidiario que financia parte de las pensiones mínimas
y la totalidad de las pensiones asistenciales de los ancianos pobres.
El 2do Pilar: las AFP que administran los ahorros previsionales obligatorios.
El 3er Pilar: los trabajadores que ahorran voluntariamente (APV) para aumentar o
anticipar su pensión (Asociación Gremial de AFP 7 [2005])

10
Después de la reforma al sistema de pensiones de 1980-81, el Estado ha debido enfrentar un

considerable déficit financiero del sistema previsional, el que se ha mantenido durante los
últimos 23 años de funcionamiento del sistema. Este déficit proviene del financiamiento
directo de compromisos que el sector público mantiene en forma transitoria o permanente con
el sistema de pensiones. Los componentes del déficit previsional son los siguientes:
a) Déficit Operacional: financiamiento de la operación del antiguo sistema público de

pensiones (pago de pensiones), hasta su extinción;
b) Bonos de Reconocimiento: instrumento financiero que reconoce los años de
cotizaciones en el antiguo sistema a los contribuyentes que se cambiaron al sistema
privado de pensiones;
c) Pensiones Asistenciales: el pago de pensiones no previsionales (asistenciales) a los
inválidos, ancianos (mayores de 65 años) indigentes y a los indigentes y/o carentes de
previsión;
d) Pensiones Mínimas: la garantía estatal a las pensiones mínimas del sistema privado de
pensiones;
e) Déficit Previsional Militar: el financiamiento de la operación del antiguo sistema de
pensiones de las Fuerzas Armadas y Carabineros.
El Déficit Operacional y los Bonos de Reconocimiento tienen en común ser compromisos

fiscales transitorios que fueron originados directamente por la reforma al sistema previsional
de 1980-81. La transición se extenderá en el primer caso hasta el año 2050 y en el segundo
hasta el año 2038 (Arenas de Mesa, 1999)
Las Pensiones Asistenciales y el Déficit Previsional Militar son compromisos fiscales con el
antiguo sistema de pensiones, por su parte las Pensiones Mínimas son compromisos del Estado
con el nuevo sistema de AFPs. Tanto las Pensiones Asistenciales, el Déficit Previsional
Militar y la Garantía Estatal de Pensiones Mínimas del sistema de AFPs, son gastos
previsionales a ser cubiertos por el fisco en forma permanente. El déficit previsional militar es
considerado, a pesar de que éste no fue causado por la reforma al sistema de pensiones de
1980-81, sin embargo, es parte de los compromisos fiscales que el Estado mantiene en el
sistema de pensiones chileno.

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Cuadro 6
DÉFICIT PREVISIONAL EN CHILE: 1981-1998
(% del PIB)
Déficit Bonos de Pensiones Pensiones Déficit

Año
Operacional Reconocimiento Asistenciales Mínimas Previsional Total
(1) (2) (3) (4) (5)
1981 3,6% 0,0% 0,2% 0,00% 3,8%
1982 6,0% 0,1% 0,3% 0,00% 6,4%
1983 6,5% 0,2% 0,4% 0,00% 7,0%
1984 6,9% 0,2% 0,5% 0,00% 7,6%
1985 6,0% 0,2% 0,5% 0,00% 6,7%
1986 5,9% 0,3% 0,5% 0,00% 6,8%
1987 5,2% 0,4% 0,5% 0,00% 6,0%
1988 4,6% 0,4% 0,4% 0,00% 5,3%
1989 4,7% 0,4% 0,3% 0,01% 5,4%
1990 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%
1991 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%
1992 4,3% 0,5% 0,3% 0,01% 5,2%
1993 4,4% 0,6% 0,3% 0,01% 5,3%
1994 4,2% 0,7% 0,3% 0,01% 5,2%
1995 3,9% 0,7% 0,3% 0,02% 4,9%
1996 4,2% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%
1997 4,1% 0,8% 0,3% 0,02% 5,2%
1998 4,3% 0,9% 0,3% 0,03% 5,5%
Promedio Anual
1981-1989 5,5% 0,2% 0,4% 0,00% 6,1%
1990-1998 4,3% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%
1981-1998 4,9% 0,4% 0,4% 0,01% 5,7%
Fuente:Arenas de Mesa y Marcel 1999.

(1) Incluye estimación del Déficit Previsional Militar.

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Análisis sobre los componentes del déficit previsional
a) Déficit Operacional
Durante la transición previsional desde un sistema de reparto a un modelo de capitalización

individual la principal fuente del déficit previsional tiene su origen en el desequilibrio
financiero proveniente de la operación del antiguo sistema. En 1980, el antiguo sistema
pagaba más de un millón de pensiones y tenía 1,7 millones de contribuyentes. Esto generaba
un déficit de 1,7% del PIB (Marcel y Arenas de Mesa 1991). Con la reforma al sistema de
pensiones, cerca de 1,2 millones de contribuyentes se traspasaron al nuevo sistema entre 1981
y 1982, lo que generó un déficit operacional de 6% del PIB en 1982, el cual ha sido financiado
con fondos públicos. Después de 1984, el déficit operacional creció a menores tasas que el
producto debido al fuerte crecimiento económico y a la lenta disminución de beneficiarios
pasivos del antiguo sistema. Como resultado de lo anterior, el déficit operacional disminuyó
de 6,9% a 4,3% del PIB entre 1984 y 1992. Esta tendencia debería continuar; sin embargo, los
beneficios previsionales entregados por el gobierno en la década de los años 90 han mantenido
estable el déficit operacional, así éste déficit alcanzó un 4,3% del PIB en 1998 (ver cuadro 6).
b) Bonos de Reconocimiento
Los Bonos de Reconocimiento (BR) consisten en una transferencia, suma total, que el Estado
paga a los afiliados al momento de cumplir los requisitos para pensionarse, reconociendo los
derechos adquiridos por los años de contribuciones realizadas, de los asegurados del antiguo
sistema que se trasladaron al sistema de capitalización individual. Los BR representan un
compromiso del Estado con los imponentes del antiguo sistema público de reparto que, previo
a la reforma previsional de 1980-81, tenía sólo un carácter implícito y que en el presente es
explícito. El cambio más sustancial a este respecto, no es la existencia de un compromiso
fiscal, sino la magnitud de éste y el perfil temporal en que debe hacerse efectivo (Arenas de
Mesa y Marcel,1993).
La modalidad de pago de los BR implica para el Estado una carga adicional, ya que al
presentar los afiliados distintas esperanzas de vida existe un importante traspaso de recursos
desde el Estado hacia las AFPs y compañías de seguros. El gasto en BR está creando
importantes presiones sobre las finanzas públicas. Este promedió un gasto público anual de
0,7% del PIB en el período 1990-1998 y las proyecciones indican que continuará creciendo en
la próxima década.

13
Cuadro 7
DÉFICIT PREVISIONAL EN CHILE: 1981-2037
(% del PIB)
Déficit Déficit Déficit

Déficit Bonos de Pensiones Pensiones
Promedio Previsional Previsional Previsional
Operac. Reconoc. Asistenc. Mínimas
Civil Militar Total
1981-1989 3,7% 0,4% 0,2% 0,00% 4,3% 1,8% 6,1%
1990-1998 3,0% 0,3% 0,7% 0,02% 4,0% 1,2% 5,2%
1999-2008 2,8% 1,2% 0,4% 0,13% 4,6% 1,3% 5,9%
2009-2018 1,6% 0,8% 0,4% 0,41% 3,3% 1,3% 4,6%
2019-2028 0,8% 0,1% 0,5% 0,77% 2,1% 1,3% 3,4%
2029-2037 0,3% 0,0% 0,5% 1,19% 1,9% 1,3% 3,2%
1999-2037 1,4% 0,6% 0,5% 0,61% 3,0% 1,3% 4,3%
Fuente: Arenas de Mesa 1999 b.
c) Pensiones Asistenciales
El sistema público de pensiones en Chile otorga más de 1,3 millones de pensiones mensuales,
de las cuales más de 350.000 beneficios son pensiones asistenciales (PASIS). Estas últimas,
desde su creación en 1975, fueron diseñadas para beneficiar a la población carente de
previsión y de escasos recursos, tradicionalmente desprotegida de beneficios previsionales.
Entre estos sectores se encuentran los trabajadores por cuenta propia, parte de los trabajadores
rurales, así como los asalariados del sector informal. La cobertura de las pensiones
asistenciales ha crecido significativamente entre 1975-1999; sin embargo, la demanda
potencial aún no es cubierta completamente (Arenas de Mesa 1999).
El gasto público en PASIS se incrementó sostenidamente, más de 4 veces, pasando de US$ 75

millones en 1981 a US$ 305 millones en 1998. Esto fue consistente con la evolución de la
cobertura y del valor unitario promedio de las PASIS en el período (Cuadro 6). El gasto en
PASIS promedió anualmente un 0,4% del PIB entre 1981 y 1998. El gasto público o
compromiso fiscal en pensiones asistenciales se ha transformado en un importante gasto
corriente para el Gobierno Central. A modo de ilustración el presupuesto de PASIS, en 1999,
fue equivalente a seis veces el presupuesto de todos los programas de capacitación del
Ministerio del Trabajo ejecutados por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo, y más
de 7 veces el presupuesto de todos los programas del Fondo de Solidaridad e Inversión Social
(FOSIS) del Ministerio de Planificación.
d) Pensiones Mínimas
El sistema de capitalización individual ofrece una garantía estatal de pensiones mínimas, como
se ha señalado, a todos los afiliados que presenten 20 o más años de cotizaciones y que con
sus fondos acumulados no pueden financiar una pensión básica determinada por el Estado. La
pensión mínima es la misma en el antiguo y nuevo sistema, y el gobierno, sobre la base de la
inflación pasada, periódicamente ajusta el valor de este beneficio. Al observar la relación
entre el valor de la pensión mínima y el salario mínimo se ve que la pensión mínima ha estado

14
creciendo a mayores tasas que el salario mínimo en las últimas dos décadas. Así, el gasto en
pensiones mínimas también debería expandirse por esto y otras causales.
La garantía estatal en pensión mínima se hace efectiva una vez que el fondo de pensiones se
agota. El cuadro 6, muestra que el gasto en pensiones mínimas ha aumentado sostenidamente
y conforme el sistema privado madure, éste seguirá creciendo debido al aumento en el número
de pensionados. Este gasto ha promediado anualmente un 0,01% del PIB en 1981-1998. En
1998 la garantía estatal representó US$ 25 millones y, en el Presupuesto de 1999, está
estimado un gasto de US$ 33 millones.
La futura evolución de las responsabilidades fiscales en pensiones, como veremos más

adelante, depende crucialmente de la evolución del gasto en pensiones mínimas, el que
representa un compromiso permanente del Estado con la reforma previsional.
Addendum:
Según Alberto Arenas de Mesa (2004), el déficit del sistema de pensiones en la transición ha
sido bastante más que lo estimado inicialmente:
El esfuerzo fiscal ha alcanzado un promedio anual de 5,7% del PIB entre 1981 y 2003.
Una proporción importante de los asegurados quedarán en pensiones mínimas
(especialmente las mujeres).
Sumando las pensiones mínimas y asistenciales, más de un 50% de las pensiones
dependerán directamente del Estado, lo que hace pensar que en régimen estaremos en
presencia de un sistema mixto donde el sector privado administra las AFP y el Estado
tiene un rol subsidiario como garante de Pensiones Mínimas y proveedor de Pensiones
Asistenciales.
En este contexto, es oportuno pensar que un sistema básico público y solidario de pensiones, o
Pilar 1, puede ser compatible con la realidad y con el actual sistema administrado por el sector
privado (AFP, Pilar 2).
e) Déficit Previsional Total
El déficit previsional se compone del déficit previsional civil y militar. El primero está
formado por el déficit operacional, los bonos de reconocimiento, las pensiones asistenciales y
las pensiones mínimas, en tanto que el segundo proviene de la operación de las antiguas cajas
de previsión de las Fuerzas Armadas y Carabineros, sector que no fue incluido en la reforma
previsional de 1980-81. Estimaciones indican que el déficit previsional militar promedió
anualmente 1,5% del PIB entre 1981 y 1998, lo que sumado al déficit operacional civil –que
promedió 3,4% del PIB–, generaron un déficit operacional para el mismo período de 4,9% del
PIB. El cuadro 6 muestra que el desequilibrio fiscal generado por la reforma al sistema de
pensiones ha sido sustancial. Entre 1981 y 1998 el déficit previsional en Chile promedió 5,7%
del PIB. Este promedio se compara con el déficit previsional de 2,4% del PIB entre 1974-
1980, período anterior a la reforma del sistema de pensiones.

15
“Los sistemas de pensiones necesitan más de 40 años para madurar –dice Alberto
Arenas (1999), economista de la Universidad de Pittsburg, asesor de la Dirección de
Presupuestos del Ministerio de Hacienda de Chile– antes de esta fecha será difícil
determinar los efectos permanentes en las finanzas públicas y la economía de la
reforma del sistema de pensiones. Las cifras presentadas más arriba, sin embargo,
señalan que en conjunto con los beneficiosos efectos sobre el desarrollo de los
mercados financieros y de capitales, la privatización del sistema de pensiones
provocó, al menos durante la transición previsional, 0un sustancial déficit que está
siendo financiado por el Estado. En este contexto, el incremento del ahorro doméstico
en la economía chilena que ha sucedido durante este período puede ser explicado por
la sistemática absorción del déficit previsional por parte del sector público. El
supuesto éxito de la reforma en aumentar el ahorro doméstico en Chile se debe más a
la disciplina fiscal que a la administración privada del sistema de pensiones”.
f) Déficit Previsional Civil en Chile: 1999-2037
La evolución del déficit previsional civil como porcentaje del PIB –asumiendo que el PIB
crece a una tasa constante de 4% anual en todo el período– muestra que el déficit previsional
civil creció de 4.4% a 4.7% del PIB entre 1998 y 1999, y a 4.8% del PIB en el año 2001.
Luego continuará creciendo a menores tasas que el PIB y así disminuirá a 3.9%, 2.3% y 2.0%
del PIB en los años 2010, 2020 y 2037 respectivamente. El gasto promedio anual del déficit
previsional será de 1,4% del PIN entre 1999 y el año 2037 (ver cuadro 7).
La proyección del compromiso fiscal en el sistema de pensiones se mantendrá elevada como

porcentaje del PIB por varias décadas. Si a esta proyección se agregara el déficit de las
antiguas cajas de previsión de las Fuerzas Armadas y Carabineros, el déficit previsional total
estará por sobre el déficit público, incluso después de 40 años de implementada la reforma de
pensiones, muy lejos de los resultados esperados relacionados con la supuesta recuperación
actuarial y financiera en que se encontraría el nuevo sistema de pensiones respecto de la
situación que enfrentaba el antiguo sistema público de reparto. La estimación de gasto fiscal
promedio anual que genera del déficit previsional total, incluyendo el déficit militar, alcanza a
4.3% del PIB entre 1999 y el año 2037 (ver cuadro 7).
El compromiso fiscal generado por el déficit previsional civil medido como valor presente
(descontado al 7%) es cerca de US$ 57 mil millones, 75% del PIB ó 10 veces la deuda pública
externa total de 1998.
Estos resultados difieren fuertemente de aquellos estimados al momento de la reforma de

pensiones. Mientras las estimaciones originales indicaban que en el año 2015 el déficit
llegaría a 2.0% del PIB, recientes estimación presentan que el déficit previsional civil alcanza
un 3.2% del PIB en el año 2015 y en el año 2037, aún se supera el 2% del PIB 3.
3
Ortúzar, Pablo. 1988. “El déficit previsional: recuento y proyecciones”. En: Baeza, Sergio y Manubens,
Rodrigo, Sistema privado de pensiones en Chile. CEP, Santiago/ Arenas de Mesa, 1999.

16
7. Modificaciones introducidas al sistema previsional por la promulgación de

nueva legislación.
Las principales modificaciones que se han efectuado al sistema previsional actual han tenido
como objeto el destino que las AFP deben dar al Fondo de Pensiones que administran: límites
de inversión de las AFP en los distintos instrumentos que la ley les autoriza; reformas al modo
como las AFP se han insertado en el mercado de capitales y la manera en que se relacionan
con otros participantes en la propiedad de las empresas donde invierten los recursos del Fondo
de Pensiones.
Sobre la cobertura, la Ley Nº 19.010, de 1991 estableció una Cuenta de Ahorro de

Indemnización, a la que pueden incorporarse voluntariamente, bajo ciertas condiciones, los
trabajadores regidos por el Código del Trabajo y que es obligatoria para los trabajadores de
casa particular. El saldo acumulado en esta cuenta estará constituido por el aporte mensual,
realizado por el empleador de su cargo, de un 4.11% de la remuneración del trabajador (con un
tope de 90 unidades de fomento) y por la rentabilidad que estos aportes logren alcanzar.
Todos los trabajadores afectos a esta ley pueden acogerse a sus beneficios con independencia
de si su afiliación previsional corresponde al sistema administrado por el sector privado (AFP)
o al antiguo régimen público (INP), aunque en ambos casos el aporte se debe enterar en una
AFP, la que se encarga de realizar las labores de cobranza de los aportes y la administración
de los fondos. La Cuenta de Ahorro de Indemnización es personal, totalmente independiente
de la Cuenta de Capitalización Individual y de la Cuenta de Ahorro Voluntario, y única, es
decir, que aún en caso de que el trabajador tenga más de un empleador y que cada empleador
efectúe el aporte que le corresponda, sólo existirá una cuenta por trabajador.
El trabajador puede retirar los fondos acumulados en la Cuenta de Ahorro de Indemnización,

incluida su rentabilidad, cuando acredite el término de la relación laboral, no importando el
motivo que hubiere causado este evento. Si el trabajador estuviera en la situación de prestar
servicios a más de un empleador, únicamente está habilitado para retirar los fondos
acumulados con el empleador con quien se puso fin a la relación laboral. El retiro de los
aportes, al igual que la indemnización legal, no está afecto a impuestos.
En septiembre de 1999, se promulgó la Ley N°19.631 (conocida como Ley Seguel-Bustos) la

cual introdujo cambios a las formalidades requeridas para validar la comunicación del despido
de un trabajador. En efecto, el artículo único de esta ley introdujo cambios al Código del
Trabajo estableciendo que junto con la comunicación del despido al trabajador, debe
informársele acerca del cumplimiento por parte del empleador de la obligación de enterar las
cotizaciones previsionales descontadas del sueldo del trabajador. Si el empleador no hubiere
cumplido con dicha obligación se entenderá por no válido el despido.
Si bien esta ley no apunta a resolver directamente un tema de cobertura, no es menos cierto
que, al impedir el despido de trabajadores que no tengan sus cuentas previsionales al día,
obliga al empleador a regularizar la situación de todo aquel trabajador que pretenda despedir,
lo que obviamente se traduce en una mayor cobertura previsional.

17
8. Equidad del sistema
En la teoría económica, no hay consenso sobre la relación entre distribución del ingreso y el
sistema de pensiones de capitalización individual. Edi Karni e Itzhak Zilcha (1989) y
Giancarlo Corsetti y Klaus Schmidt (1995), usando un modelo similar, de generaciones con
crecimiento endógeno, llegan a conclusiones opuestas sobre el beneficio para la población de
la introducción de un sistema de capitalización individual.
Algunos autores han discutido que es posible una transición Pareto-Superior –es decir, hacia
un equilibrio en los beneficios para la población– desde un esquema público a uno privado de
capitalización individual. Sus argumentos están basados en reconocer que las contribuciones
del sistema público son proporcionales al ingreso laboral (impuesto sobre el ingreso laboral),
produciendo distorsiones que la transición hacia el nuevo sistema privado eliminaría
generando una transición Pareto-Superior (Arenas 1999).
Respecto del caso chileno, se ha afirmado que una de las principales características de un
sistema de reparto es su capacidad para redistribuir ingresos intra e intergeneracionalmente.
Sin embargo, el sistema público de reparto no estuvo ausente de críticas respecto de sus
efectos redistributivos. De acuerdo a lo señalado por Mesa-Lago 4 los beneficios que fueron
hacia los grupos más beneficiados fueron indirectamente financiados (vía incrementos en
precios e impuestos) por quienes no estaban asegurados. Otro estudio de los efectos
redistributivos del sistema de reparto mostraron que el sistema era moderadamente progresivo.
Ambos puntos de vista no necesariamente son opuestos. Los privilegios disfrutados por
grupos relativamente pequeños y los regímenes especiales para los grupos poderosos fueron
ciertamente inequidades del sistema de reparto. Sin embargo, los efectos agregados del
sistema pueden haber sido moderadamente progresivos (Marcel y Arenas de Mesa, 1991). La
privatización del sistema de pensiones en Chile terminó con cualquier efecto redistributivo que
el antiguo sistema pudo generar.
a) Efectos progresivos: Condiciones de Acceso y Beneficios
El esquema público fue reformado en 1979 previo a su privatización en los siguientes

aspectos: (i) estandarización de la edad de jubilación para mujeres a los 60 años y hombres a
los 65; (ii) eliminación de algunos privilegios tales como las llamadas pensiones
"perseguidoras" (cuyo monto era ajustado con el salario del asegurado previo a su jubilación)
y pensiones de antigüedad (beneficios pagados por años de contribuciones sin importar la
edad). Estas reformas generaron efectos progresivos en el sistema público y fueron un paso
preliminar a la reforma del sistema de pensiones de 1980-81.
En el programa privado las condiciones de acceso y la reglamentación de pensiones son

uniformes. La pensión de vejez exige 65 años en los hombres y 60 en las mujeres. La
jubilación anticipada está permitida siempre que el fondo acumulado personal del asegurado
baste para financiar una pensión superior al 50% del promedio de ingresos del asegurado en
4
Mesa-Lago, Carmelo, 1996. “Las reformas de pensiones de seguridad social en América Latina: Sistemas
públicos, privados, mixtos y paralelos”. Estudios de la Seguridad Social, No. 80: 58-85.

18
los diez últimos años y sea igual a 110%, a lo menos, de la pensión de vejez mínima. El fondo
para pensión de vejez se compone de: las contribuciones netas del asegurado (una vez
descontada la comisión fija de la AFP), un Bono de Reconocimiento del Estado, los retornos
correspondientes a la inversión, y posibles depósitos en la cuenta de ahorros voluntaria.
El programa público es menos restrictivo para conceder la pensión mínima, ya que sólo exige
15,3 años de afiliación y 7,7 años de contribuciones para los hombres, y 9,6 años de afiliación
sin requisitos de contribuciones para las mujeres. Los menores requisitos que gozaban las
mujeres respecto de los hombres forman parte de la discriminación "positiva" en favor de ellas
del programa público de pensiones. Los asegurados desempleados y los trabajadores a tiempo
parcial tienen derecho a cobertura de invalidez y muerte, así como a la pensión mínima,
durante un año después de su despido, siempre que hayan acumulado contribuciones por seis
meses durante el año anterior.
En una comparación del nivel promedio de pensiones en el programa público y en el privado

se apreció que, en 1991, la privada era mayor que la pública en 43%, respecto de las pensiones
de vejez (US$ 149 mensuales), 100% en invalidez (US$ 206) y 46% en caso de muerte (US$
92). La validez de este cálculo a largo plazo se ha puesto en duda por varios motivos: (i) ese
año los pensionados en el programa privado representaron un 10% del total de pensionados,
mientras que los del programa público constituían un 90% del total; (ii) las pensiones actuales
del programa privado no serán necesariamente representativas de las que pagará en el futuro,
ya que los fondos acumulados y el monto de las pensiones dependerán estrechamente del valor
del bono de reconocimiento financiado por el Estado y del incierto rendimiento de la
inversión; y (iii) las diferencias en el monto de las pensiones pueden explicarse, entre otros
factores, por diferencias entre remuneraciones imponibles. En 1987, el promedio de pensiones
de las fuerzas armadas (parte del programa público) fue cuatro veces más alto que las
pensiones promedio del programa privado (Mesa-Lago y Arenas de Mesa 1999).
b) Efectos regresivos: Inequidades en Cobertura, Salarios y Género
Los trabajadores asalariados están cubiertos obligadamente en el sistema de capitalización

individual, sin embargo, los trabajadores independientes sólo pueden voluntariamente unirse a
dicho sistema. La cobertura ocupacional es significativamente más baja en el sector
independiente, permaneciendo relativamente constante durante los últimos 10 años. Respecto
del sector dependiente, la cobertura además de ser casi 20 veces más que la del sector
independiente, ha ido creciendo en el tiempo.
En el sistema privado, las pensiones son determinadas principalmente por la acumulación de

capital y por la esperanza de vida o factor de anualidad. La diferencia de pensiones entre
trabajadores de bajos y altos ingresos resulta de la diferencia de capital acumulado en las
cuentas individuales, la que a su vez depende de los siguientes factores: (i) nivel de salario, (ii)
años de contribuciones, (iii) tasa real de retorno de los fondos de pensión; (iv) la comisión fija
cobrada por la administradora de los fondos y (v) el Bono de Reconocimiento durante la
transición.
Salarios altos, años de contribuciones, tasas de retorno y bonos de reconocimiento generan una
alta acumulación de capital, pero también altas comisiones fijas llevan a una baja acumulación

19
de capital. Todas estas variables dependen del nivel de los salarios. Salarios altos están
positivamente correlacionados con años de alta contribución, además, los trabajadores de altos
ingresos se benefician de una mayor tasa de retorno, una comisión fija proporcionalmente
menor y mayores bonos de reconocimiento.
El principal factor explicativo de las diferencias en las tasas de rentabilidad real de

trabajadores de distintos niveles de ingreso son las comisiones cobradas a los afiliados por las
AFPs. La tasa real de retorno de las cuentas individuales es menor que el retorno global de los
fondos de pensiones, debido al descuento de las comisiones de estos. Los trabajadores de
bajos ingresos obtienen una menor tasa de retorno que los de altos ingresos debido al efecto de
la comisión fija. A pesar del retorno positivo global de los fondos de pensiones en 1981 y
1984, los trabajadores de bajos ingresos presentaron retornos negativos reales en aquellos
años.
La evaluación de la reforma al sistema de pensiones en términos de su impacto fiscal de

mediano y largo plazo, debe considerar la variable género. En este marco de referencia, el
estudio de las pensiones y la protección social de las mujeres se hará cada vez más importante
al menos por las siguientes razones: (i) el masivo proceso de reformas a los sistemas de
pensiones en América Latina, el cual no ha considerado la dimensión de género, sin embargo,
este proceso de reformas genera, según recientes estudios, efectos diferenciados en el bienestar
de hombres y mujeres; (ii) la creciente participación femenina en el mercado del trabajo, y por
tanto la participación de ésta como beneficiario directo en el mercado de pensiones; (iii) el
impacto del proceso de transición demográfica es particularmente notable en la población
femenina, incrementándose la esperanza de vida y, por tanto, el número de futuras
pensionadas; y (iv) el costo fiscal de la reforma previsional se concentra significativamente en
las mujeres, tanto en el período de transición de un sistema de pensiones a otro, como en los
efectos permanentes futuros del sistema de pensiones reformado.
Addendum:
En relación con participación de la mujer, Alejandra Cox (2000) afirma que la reforma
previsional “alteró significativamente los incentivos de las mujeres a participar en el mercado
laboral, a ahorrar y usar el sistema de seguridad social como vehículo para canalizar sus
ahorros”:
bajo el nuevo sistema no se exige un nivel mínimo de cotizaciones para adquirir una
pensión, con lo cual se diferencia del antiguo en el cual los que habían cotizado por
menos de diez años no podían obtener beneficios;
garantía de pensión mínima para aquellos que han cotizado un mínimo de 20 años;
en el nuevo sistema los hombres casados deben financiar una anualidad conjunta que
implica una redistribución de fondos hacia su esposa;
las viudas mantienen los beneficios de sus propias pensiones al momento de recibir
beneficios de viudez;
no se da en el nuevo sistema el peso relativo otorgado en el antiguo a las cotizaciones
de los años inmediatamente anteriores a la edad de jubilación. El beneficio de las
cotizaciones de la mujer joven aumenta porque reciben interés compuesto. Este
cambio favorece a las mujeres en relación con los hombres porque muchas de ellas

20
trabajan cuando jóvenes y luego se retiran de la fuerza de trabajo y las que se

mantienen tienden a obtener una tasa menor de crecimiento en los salarios que los
hombres, de manera que la diferencia relativa entre salarios de hombres y de mujeres
tiende a crecer con los años en la fuerza de trabajo.
9) Propuestas de corrección y mejoramiento del nuevo sistema de pensiones
9.1.El sociólogo Jaime Ruiz-Tagle (2004), reconociendo que “muchos actores sociales y
políticos querrían cambios estructurales profundos, con el objeto de establecer un sistema
de pensiones más equitativo y solidario”, considera que parece viable políticamente en la
actualidad solo realizar reformas que corrijan y mejoren el sistema de capitalización
popular. Estima que las siguientes reformas parecen más importantes dentro del debate
actual en Chile:
9.1.1. Ampliar la cobertura, estableciendo la obligación de cotizar para los trabajadores

independientes y controlando las cotizaciones de los subcontratados.
Entre los trabajadores independientes distingue a los ocupados muy pobres, como
candidatos a las pensiones asistenciales financiadas por el Estado; los trabajadores
independientes no-pobres pero que no pagan impuestos, deberían ser estimulados a
cotizar, p. ej. dándoles la posibilidad de acceder a los beneficios de FONASA
completando solo un 50% de las cotizaciones anuales (norma que ya existe para los
temporeros); los trabajadores de ingresos medios o medios-altos que pagan impuestos,
los cuales podrían ser controlados a través del sistema tributario para que
efectivamente coticen, permitiéndoles rebajar sus aportes de la base tributable y,
finalmente, los micro o pequeños empresarios que pagan tasas de intereses muy altas
por los créditos que consiguen, a ellos se los podría estimular, especialmente a las
mujeres, para que completen 20 años de cotizaciones que les permitiría acceder a la
pensión mínima legal con garantía estatal.
En cuanto a los subcontratados, se encuentra en discusión en el Parlamento un proyecto

de ley que obligaría a las empresas mandantes a pagar las cotizaciones previsionales en
el caso que las empresas contratistas no lo hagan.
9.1.2. Disminuir los costos de administración y las ganancias de las AFP, a través de algunos
de estos medios:
Creando una AFP de propiedad pública, dada la confianza que los trabajadores
tienen en las instituciones del Estado;
Autorizar a grupos de trabajadores (como sindicatos u otros) para negociar las
comisiones;
Establecer que sea el empleador quien negocie comisiones para todos sus
trabajadores, colectivamente;
Aprobar un proyecto, en vías de serlo, que limita en 2,5% de los fondos
acumulados en las cuentas individuales, las comisiones de los intermediarios, y

21
Asociar de alguna manera las ganancias de las AFP con las de las cuentas
individuales para evitar el escándalo de que aquellas instituciones obtengan
grandes ganancias en los años en que los afiliados pierden.
9.1.3. Reglamentar más estrictamente los retiros programados y las jubilaciones anticipadas.
9.1.4. Escalonar la pensión mínima legal para permitir que los que no cuentan con 20 años de
cotizaciones reciban al menos un porcentaje menor.
9.1.5. Incentivar el ahorro previsional voluntario permitiendo a los empleadores, en beneficio
de los fondos de sus trabajadores, establecer algún ahorro voluntario con aporte de la
empresa, con exenciones tributarias.
9.1.6. Aumentar el límite máximo de las inversiones en el exterior en instrumentos de renta
variable.
9.1.7. Complementar los Bonos de Reconocimiento de los trabajadores del Sector Público.
Este complemento pedido por la ANEF corresponde a las asignaciones (profesionales,
de responsabilidad, de fiscalización), externas al sueldo base, que se dejaron fuera del
cálculo de la cotización desde el inicio del sistema privado hasta 1987, y en algunos
casos hasta 1993, mientras en el sector privado se exigía hacer imposiciones por el
total de los ingresos de los trabajadores. La Asociación Gremial de AFP ha planteado
que se debería establecer un Bono de Reconocimiento complementario para los
empleados fiscales que se encuentran en esta situación, el cual se haría efectivo en el
momento de la jubilación.
Addendum:
9.2.Los economistas Patricio Arrau y Salvador Valdés (2002) han propuesto una modificación
al sistema de pensiones orientada a desconcentrar los fondos de pensiones y a aumentar la
competencia en su administración. Esta reforma se justificaría porque a pesar que la
Reforma al Mercado de Capitales I dio un paso importante para mejorar el sistema de
pensiones en Chile –al permitir que otros actores del mercado de capitales puedan ofrecer
el ahorro voluntario del tercer pilar con los mismos beneficios tributarios que
anteriormente se permitían sólo a las AFP, es decir, con la posibilidad de diferir los
impuestos personales al ingreso al momento de ahorrar– en la actualidad, el tercer pilar
acumula cerca de US$ 400 millones, o sea, sólo el 1% de los aproximadamente US$
40.000 millones que administran las AFP.
Ahora bien, aunque se espera que las nuevas instituciones autorizadas para prestar el
servicio indicado (bancos, compañías de seguros, fondos mutuos y de inversión, etc.)
hagan crecer al tercer pilar, al incorporar nuevas redes a su distribución, todavía seguirá
siendo muy pequeño con relación al stock de ahorro obligatorio.
Mientras tanto, la administración de fondos de pensiones con volúmenes tan grandes está
concentrada en muy pocas manos. Esta alta concentración ha contribuido a reducir los
grados de competencia y la liquidez en segmentos importantes del mercado de capitales
chileno, respecto a su potencial, porque hay muy pocos centros de decisión independiente.
La alta rentabilidad actual de las AFP y el despido masivo de vendedores, en cambio,
manifiestan que ahora esa industria vive un equilibrio con baja rivalidad competitiva, altas

22
comisiones y con una rentabilidad que el Superintendente de AFP ha calificado

reiteradamente en la prensa como excesiva.
En ambos estados de la industria (con y sin rivalidad) la demanda por altos desempeños
financieros que han manifestado los afiliados individuales ha sido de una naturaleza
desinformada e inerte, pues casi no responden a las diferencias de rentabilidad y riesgo
entre los fondos de distintas AFP.
Uniendo estos elementos de diagnóstico con el pequeño tamaño del tercer pilar (ahorro
voluntario) en Chile, los investigadores observan un espacio para una solución parcial el
cual tiene dos componentes:
a) permitir a cada afiliado redestinar esporádicamente una porción de su fondo individual

obligatorio (Pilar Dos) a cualquier cartera que elija entre los administradores
registrados para prestar el servicio de tercer pilar. Esta porción será llamada “Pilar
Dos Libre” y el resto, “Pilar Dos Básico”; y
b) adoptar mecanismos para lograr una demanda profesional e informada, que sea capaz
de exigir una mejoría en el desempeño financiero.

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SELECCIÓN BIBLIOGRÁFICA5
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Futuros [En línea]. Montevideo, Uruguay, Red de Información Alternativa de Seguridad
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social: sus vínculos en la experiencia chilena (Serie Financiamiento del Desarrollo /
CEPAL, Santiago, Chile, Nº 136, Julio de 2003) [En línea]. Santiago, Chile, Comisión
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3. ARENAS DE MESA, Alberto. Cobertura previsional en Chile: Lecciones y desafíos

del sistema de pensiones administrado por el sector privado (Serie Financiamiento del
Desarrollo / CEPAL, Santiago, Chile, Nº 105, Diciembre de 2000) [En línea]. Santiago,
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Sistema de AFP (Características - Sobre el Sistema AFP - Estadísticas - Antiguo
Sistema) [En línea]. Santiago, Chile, Asociación de AFP, 2005.
http://www.afp-ag.cl/02.asp
5
Esta selección bibliográfica es el resultado de una búsqueda y selección en el catalogo bibliográfico de la
Biblioteca del Congreso Nacional (BCN), y en los sitios web de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL), del Centro de Estudios Públicos (CEP), del Instituto Libertad y Desarrollo (LyD), de la Fundación
Chile21, de la empresa Gemines Consultores, de la Asociación de AFP y de una Red de Información Alternativa
de Seguridad Social. Muchos de los documentos seleccionados están disponibles en línea y para su lectura, se
entrega el link de acceso al texto completo.
Descriptores asignados a este tema: <PENSIONES> - <SISTEMA DE PENSIONES> - <ADMINISTRADORAS
DE FONDOS DE PENSIONES> - <AFP> - <JUBILACIÓN> - <PLANES DE JUBILACIÓN> -
<SEGURIDAD SOCIAL> - <PREVISIÓN> - <SISTEMA PREVISIONAL> -

24

DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS. Los tres Pilares que Sostienen el Sistema de
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Santiago, Chile, Asociación de AFP, Enero 2005, 4 p.
http://www.afp-ag.cl/estudios/Pilares.pdf

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línea]. Santiago, Chile, Asociación de AFP, Agosto de 2004, 14 p.
http://www.afp-ag.cl/publicaciones/MRealidades.pdf
9. ASTELARRA, Francisco; BERTÍN, Hugo. Sistemas de pensiones en Chile y Uruguay:

Lecciones y temas pendientes. En: HARDY, Clarisa (Editora). Equidad y protección
social. Desafíos de políticas sociales en América Latina. Santiago, Chile, LOM
Ediciones, Fundación Chile 21, 2004, pp. 199-214.
Ubicación: Sede Huérfanos – DPTO. de Estudios - Monografía - Nro. de pedido: 316.42(8) E64y 2004
10. BAEZA V., Sergio (Ed.), MARGOZZINI CAHIS, Francisco (Ed.). Quince años
después: una mirada al sistema privado de pensiones. Santiago, Chile, Centro de
Estudios Públicos, 1995, 469 p.6
Ubicación: Sede Valparaíso - Monografía - Nro. de pedido: 36.07(83) Q7a 1995
Sede Compañía - Monografía - Nro. de pedido: 36.07(83) Q7a 1995
11. BEYER, Harald. La previsión en la arena política (El Mercurio, domingo 20 de

febrero de 2005) [En línea]. Santiago, Chile, CEP-Chile, 2005, 1 p.
http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/doc_3459.html
12. CARVALHO PINHEIRO, Vinicius. 20 años de reforma de la Seguridad Social en

Chile [En línea]. Montevideo, Uruguay, Red de Información Alternativa de Seguridad
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http://www.redsegsoc.org.uy/Vinicius-Chile.PDF
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trabajadores chilenos de la administración privada de los Fondos de Pensiones [En
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de 1998, 9 p.
http://www.redsegsoc.org.uy/2_CUT-chile-0798.htm
14. CHEYRE V., Hernán. La previsión en Chile ayer y hoy: Impacto de un reforma. 2ª
Ed., Santiago, Chile, Centro de Estudios Públicos, 1991, 192 p.7
Ubicación: Sede Valparaíso - Monografía - Nro. de pedido: 368.4(83) Ch531p 1991
Sede Compañía - Monografía - Nro. de pedido: 368.4(83) Ch531p 1991
6
Véase el Índice en el sitio web del Centro de Estudios Públicos, organismo que editó este libro.
http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/indice_libro_2956.html
7
Véase el Índice en el sitio web del Centro de Estudios Públicos, organismo que editó este libro.
http://www.cepchile.cl/dms/lang_1/indice_libro_2967.html

25
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Ubicación: Sede Valparaíso – Publicaciones Periódicas (PP)
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17. MARCEL, Mario; ARENAS, Alberto. Reformas a la Seguridad Social en Chile. Serie
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de América, Nº 5, 1991, 52 p.
Ubicación: Sede Huérfanos – DPTO. de Estudios -
18. MASTRÁNGELO, Jorge. Políticas para la reducción de costos en los sistemas de

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para América Latina (CEPAL), Septiembre 1999, 58 p.
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LyD, Diciembre 2004, 5 p.
http://www.lyd.com/biblioteca/pdf/705mejores.pdf
20. MESA-LAGO, Carmelo. Las reformas de pensiones en América Latina y su impacto

en los principios de la seguridad social (Serie Financiamiento del Desarrollo / CEPAL,
Santiago, Chile, Nº 144, Marzo de 2004) [En línea]. Santiago, Chile, Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), Marzo 2004, 137 p.
21. MESA-LAGO, Carmelo. Estudio comparativo de los costos fiscales en la transición de

ocho reformas de pensiones en América Latina (Serie Financiamiento del Desarrollo /
CEPAL, Santiago, Chile, Nº 93, Marzo de 2000) [En línea]. Santiago, Chile, Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), Marzo 2000, 62 p.
http://www.eclac.cl/publicaciones/Comercio/4/lcl1344/lcl1344e.pdf
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al umbral del siglo XXI (Serie Políticas Sociales / CEPAL, Santiago, Chile, Nº 36,
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26
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sistema de AFP: mitos y realidades. Santiago, Chile, Universitaria, 2003, 181 p.
Ubicación: Sede Valparaíso - Monografía - Nro. de pedido: 331.25:351.84 M672e 2003
24. ORSZAG, Peter R. (Sebago Associates Inc.); STIGLITZ, Joseph E. (Banco Mundial).
Un Nuevo Análisis de la Reforma de las Pensiones: Diez Mitos Sobre los Sistemas de
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la Vejez", Banco Mundial, Washington, D.C., 14 y 15 de Septiembre 1999) [En línea].
Montevideo, Uruguay, Red de Información Alternativa de Seguridad Social, 1999, 44 p.
http://www.redsegsoc.org.uy/1_Jor_Diez-Mitos.htm
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Gemines / Gemines Consultores, Santiago, Chile, Nº 257, Febrero 2002, pp. 31-34.
Ubicación: Sede Valparaíso – Publicaciones Periódicas (PP)
26. RUIZ-TAGLE, Jaime. Análisis del sistema previsional chileno y su perfeccionamiento.

En: HARDY, Clarisa (Editora). Equidad y protección social. Desafíos de políticas
sociales en América Latina. Santiago, Chile, LOM Ediciones, Fundación Chile 21,
2004, pp. 215-226.8
Ubicación: Sede Huérfanos – DPTO. de Estudios - Monografía - Nro. de pedido: 316.42(8) E64y 2004
27. RUIZ TAGLE, Jaime. El Sistema Previsional en Chile [En línea]. Montevideo,
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http://www.redsegsoc.org.uy/RuizTagle2001.htm
28. RUIZ TAGLE, Jaime. Reformas a los sistemas de pensiones en los países del Mercosur
y Chile [En línea]. Montevideo, Uruguay, Red de Información Alternativa de Seguridad
Social, Agosto de 1999, 22 p.
http://www.redsegsoc.org.uy/1_Ruiz-Tagle-99.htm
29. RUIZ TAGLE, Jaime. Problemas actuales y futuros del nuevo régimen de pensiones en
Chile [En línea]. Montevideo, Uruguay, Red de Información Alternativa de Seguridad
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http://www.redsegsoc.org.uy/1_Ruiz-Tagle.htm
30. TITELMAN, Daniel; UTHOFF, Andras. Incertidumbre económica, seguros sociales,

solidaridad y responsabilidad fiscal (Serie Financiamiento del Desarrollo / CEPAL,
Santiago, Chile, Nº 134, Junio de 2003) [En línea]. Santiago, Chile, Comisión
Económica para América Latina (CEPAL), Junio 2003, 37 p.
8
También disponible en línea en el portal web de Chile21:
http://www.chile21.cl/medios/PDF/33a4.pdf

27
31. UTHOFF, Andras. La reforma del sistema de pensiones en Chile: desafíos pendientes
(Serie Financiamiento del Desarrollo / CEPAL, Santiago, Chile, Nº 112, Julio de 2001)
[En línea]. Santiago, Chile, Comisión Económica para América Latina (CEPAL), julio
2001, 52 p.

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BIBLIOTECA DEL CONGRESO NACIONAL DE CHILE

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Cuadro 1: Cobertura sistema público de pensiones 1935-1980 ..................................................5

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4.1. Cobertura previsional sistema público: 1935-1980

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4.2. Cobertura previsional sistema AFP 1981-

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Como puede apreciarse en el Cuadro 2, el número de afiliados al nuevo sistema se ha

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Otro indicador para medir la cobertura previsional es la cobertura ocupacional (cotizantes

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6. Responsabilidades fiscales de la reforma previsional

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Déficit Bonos de Pensiones Pensiones Déficit

(1) (2) (3) (4) (5)

1981 3,6% 0,0% 0,2% 0,00% 3,8%

1982 6,0% 0,1% 0,3% 0,00% 6,4%

1983 6,5% 0,2% 0,4% 0,00% 7,0%

1984 6,9% 0,2% 0,5% 0,00% 7,6%

1985 6,0% 0,2% 0,5% 0,00% 6,7%

1986 5,9% 0,3% 0,5% 0,00% 6,8%

1987 5,2% 0,4% 0,5% 0,00% 6,0%

1988 4,6% 0,4% 0,4% 0,00% 5,3%

1989 4,7% 0,4% 0,3% 0,01% 5,4%

1990 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%

1991 4,5% 0,5% 0,3% 0,01% 5,4%

1992 4,3% 0,5% 0,3% 0,01% 5,2%

1993 4,4% 0,6% 0,3% 0,01% 5,3%

1994 4,2% 0,7% 0,3% 0,01% 5,2%

1995 3,9% 0,7% 0,3% 0,02% 4,9%

1996 4,2% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%

1997 4,1% 0,8% 0,3% 0,02% 5,2%

1998 4,3% 0,9% 0,3% 0,03% 5,5%

1981-1989 5,5% 0,2% 0,4% 0,00% 6,1%

1990-1998 4,3% 0,7% 0,3% 0,02% 5,2%

1981-1998 4,9% 0,4% 0,4% 0,01% 5,7%

Fuente:Arenas de Mesa y Marcel 1999.

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Análisis sobre los componentes del déficit previsional

Durante la transición previsional desde un sistema de reparto a un modelo de capitalización

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