CAMARA CONT. ADMI.

2A NOM
Protocolo de Autos
Nº Resolución: 572
Año: 2017 Tomo: 5 Folio: 1476-1484

EXPEDIENTE: 3611432 - - BANCO SANTANDER RIO S.A. C/ ´MUNICIPALIDAD DE CÓRDOBA -

PLENA JURISDICCION

AUTO NÚMERO: QUINIENTOS SETENTA Y DOS

Córdoba, veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete.

Y VISTOS:

Estos autos caratulados “BANCO SANTANDER RIO S.A. C/ MUNICIPALIDAD DE

CÓRDOBA –PLENA JURISDICCIÓN-” (Expte. 3611432, inic. 28/04/2017) en los que:

1.- El BANCO SANTANDER RIO S.A., por medio de apoderada, promueve acción

contencioso administrativa de plena jurisdicción en contra de la Municipalidad de Córdoba,

solicitando al Tribunal que al dictar sentencia se fulmine por ilegitimidad administrativa e

ilicitud civil los actos administrativos que contienen la decisión de la demandada y que se

identifican como Resolución General N° 15/2016 de la Dirección General de Recursos

Tributarios de la Municipalidad de la ciudad de Córdoba de fecha 04/04/2016 y las resoluciones

dictadas en el marco del procedimiento administrativo de impugnación de la misma,

sustanciado en el Expediente Administrativo N° 016443/16 y en el Expediente Administrativo

N° 016446/16 (conexo al principal), a saber:

*Resolución N° 2259 de fecha 01/08/2016 dictado en Expte. Adm. N° 016443/16 por la cual
no se hace lugar al recurso de reconsideración interpuesto por la Asociación de Bancos de la
Argentina en representación de las entidades que agrupa, entre ellas su representada.

*Resolución N° 3435 de fecha 12/10/2016, dictada en el Expte. Adm. N° 016446/16 por medio
de la cual se rechaza por improcedente el recurso de reconsideración interpuesto por el Banco
Santander Rio S.A. mediante el cual adhiere a la presentación efectuada en su nombre, y en el
mismo sentido, por la Asociación de Bancos de la Argentina (Anexo IV).

* las Resoluciones sin número dictadas con fecha 09/03/2017 en ambos expedientes, de

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idénticos tenor y textuales fundamentos, por medio de las cuales se deniegan los recursos
Jerárquicos interpuestos por la Asociación de Bancos de la Argentina y el Banco Santander Río
S.A., respectivamente, por considerarlos inoficiosos. Reiteran que estos últimos actos
administrativos, reconocen como causa sustancial a las impugnaciones oportunamente
planteadas por su parte, en contra de la primera decisión del órgano competente en la
recaudación de tributos (Anexo VI).

Solicita el otorgamiento de una Medida de No Innovar prevista en el art. 19 del CCAP, a fin de
que la Dirección General de Recursos Tributarios de la Municipalidad de Córdoba suspenda,
respecto a su poderdante, la aplicación de la Resolución General N° 15/2016 que le impone
obligaciones emergentes de su designación como agente de retención de la Contribución que
incide sobre la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios, hasta tanto se dicte sentencia en
estos autos que se expida respecto de la ilegitimidad postulada.

Manifiesta que el remedio precautorio deberá ordenar que el Municipio se abstenga de iniciar

o continuar, en sede administrativa o judicial, aquellas acciones tendientes a compeler a su

instituyente al cumplimiento de la carga impuesta por la Resolución General N° 15/2016 y/o
ejecutar de manera directa o indirecta las sumas que dejara de retener, sea disponiendo: a) la
modificación de la condición de riesgo fiscal de la sociedad, b) impedir el otorgamiento de

certificados fiscales, c) rechazar pedidos de constancias de no retención y/o percepción en los

impuestos municipales y/o provinciales, d) rechazar pedidos de devolución de saldos a favor,
e) aplicar sanciones, con fundamento en el planteo judicial que estamos llevando a cabo en esta

instancia.

Advierte en forma especial, que se abstenga de trabar cualquier medida cautelar, administrativa
y/o judicial, sobre el patrimonio del Banco Santander Río S.A., y/o de sus Directivos, hasta
tanto se dicte sentencia definitiva.

Añade que solicita la medida de no innovar, a fin de evitar que la sentencia a dictarse se torne
abstracta, en forma concreta, evitando que el Municipio le imponga de forma coactiva el

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cumplimiento de las obligaciones fiscales que se derivan de un acto ilegítimo, como es la
Resolución General Nro. 15/2016.

Señala que la medida solicitada tiene como objeto evitar que su instituyente deba hacerse asumir
obligaciones que son propias e inherentes del órgano municipal, debiendo hacerse cargo de los
costos que dichas obligaciones conllevan y, más grave aún, de las consecuencias que éstas traen
aparejadas, esto es, llegar a tener que responder por el impuesto de terceros, ajenos a su
mandante, que como vimos, su intituyente ni siquiera puede conocer si éstos lo deben o no.

Recuerda que la prohibición de innovar solicitada se encuentra prevista en el artículo 483 del
Código de Procedimiento C. y C., y tiene cabida también el artículo 484 del mismo cuerpo
normativo dentro de las medidas cautelares no enumeradas, siendo suceptible de impetrarse en
todo tipo de juicio siempre que el derecho fuere verosímil, exista peligro que se mantenga o
altere la situación de hecho de tal forma que la sentencia se tornare ineficaz y la cautela no
pudiere obtenerse por otro medio precautorio.

Hace presente que la prohibición de innovar es una medida singular de carácter conservativa y
subsidiaria de una acción principal: la demanda de inconstitucionalidad de la Resolución
General Nro. 15/2016.

Resalta que la prohibición de innovar contenida en la misma tiene por objeto mantener el
“status” jurídico existente antes del dictado del acto administrativo en pugna con normas
garantías constitucionales.

Solicita concretamente que se disponga la suspención respecto al Banco Santander Río S.A.,
la aplicación de la Resolución General N° 15/2016 emitida por la Dirección General de
Recursos Tributarios en cuanto impone a su instituyente obligaciones emergentes de la
designación como Agente de Retención de la Contribución que incide sobre la Actividad
Comercial, Industrial y de Servicios, en abierta contradicción con el derecho aplicable y en
violación de expresas garantías constitucionales.

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Afirma que en el caso se verifican los requisitos esenciales de procedencia para la medida
cautelar de no innovar: a) verosimilitud del derecho surge de lo expuesto y de la inequívoca
inconstitucionalidad del acto que impugna; b) la existencia de un peligro concreto y cierto que
se deriva igualmente de la imposición del acto impugnado y c) la garantía que a solicitud del
Tribunal, otorgue su instituyente, a fin de proteger los intereses del Municipio, hasta tanto se
dicte sentencia definitiva que declare la inconstitucionalidad del acto impugnado y de las
resoluciones emitidas en torno a aquél.

Formula un análisis del artículado referido a las medidas cautelares no enumeradas o

innominadas contenidas en el CPCA.. Cita doctrina.
Acredita los requisitos para que proceda la medida cautelar solicitada:

1.- Verosimilitud en el derecho: sostiene que resulta plenamente acreditada, en virtud de la

manifiesta contradicción entre la Resolución General 15/2016 de la Dirección General de

Recursos Tributarios de la Municipalidad de Córdoba y las normas constitucionales vulneradas.

Refiere que el accionar de la Municipalidad demandada, consiste en asignar a su representada

la calidad de Agente de Retención de la Contribución municipal, sin la preexistencia de una

disposición legal creada por el único poder investido con tales atribuciones (en el caso el
Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba) resulta inconstitucional, pues tal circunstancia
determina la violación manifiesta del Principio de Legalidad y/o Reserva de ley, el cual ostenta

rango constitucional en virtud de los dispuesto por los artículos 4, 17, 44 y 75 inc. 2) de la
Constitución Nacional y artículos 13, 71 y 104 inc. 32) de la Constitución de la Provincia de
Córdoba. Cita doctrina.

Advierte que ha sido acreditado que la resolución impugnada no cumple los requisitos de
validez que habilitan el establecimiento de una carga pública, en tanto existe una arbitraria
desproporción entre el peso de la carga impuesta y el beneficio que la misma pudiera llegar a
generar al Municipio demandado.

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Afirma que la ilegitimitdad de la Resolución cuestionada deriva de la imposibilidad de aplicar
los regímenes de recaudación en los supuestos de Tasas Municipales, en donde su cobro se
encuentra supeditado a la efectiva prestación del servicio que la tasa viene a remunerar,
concluyendo, que la certeza del derecho de su representada a considerar que la disposición local
impugnada es inconstitucional, de forma clara e irrefutable, lo que así solicita se expida el
Tribunal al dictar sentencia definitiva. Cita doctrina y jurisprudencia.

2.- Peligro en la demora: tras citar doctrina y jurisprudencia referida al requisito, señala que

la Municipalidad de Córdoba ha rechazado en todas las oportunidades los planteos efectuados

por su instituyente, aduciendo vicios formales, por tanto, la impugnación de la Resolución

General Nro. 15/2016, basada en su ilegitimidad, nunca fue debidamente tratada en sede

administrativa, no pudiendo ejercer su derecho de defensa.

Refiere, que consecuentemente, la Resolución General N° 15/2016 goza de plena vigencia, lo

que implica que el Banco Santander Río S.A. se encuentra a la fecha, incumpliendo las
obligaciones emergentes de la carga impuesta, resultándole aplicable el régimen sancionatorio
previsto para tales casos.

Sostiene que su representada corre peligro también de que el Municipio adopte medidas que,
con el objeto de compeler el acatamiento del régimen impuesto por la referida resolución
general, dificulten su actividad, tales como modificar la condición de riesgo fiscal de la
sociedad, impedir el otorgamiento de certificados fiscales para contratar, aplicar sanciones etc..

3.- Que la cautela no pudiera obtenerse por otra medida precautoria: su instituyente

solicita la prohibición de innovar con el objeto de impedir que durante la sustanciación del

juicio principal de impugnación, pueda resultar modificada su situación real de manera tal que
se vea compelida a actar la decisión arbitraria e ilegítima del Municipio demandado.

4.- Contracautela: solicita que se considere cumplida con caución juratoria.

5.- Inexistencia de perjuicio para el fisco municipal: reitera que el otorgamiento de la

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medida cautelar no importará para el Organismo Fiscal Municipal perjuicio alguno, dado que
la recaudación de la Contribución que incide sobre la Actividad Industrial, Comercial y de
Servicios se encuentra desde siempre a su cargo, mientras que la imposición del régimen de
recaudación es reciente y no altera la recaudación que viene realizando el Fisco Municipal.

Solicita se haga lugar a la suspensión del acto administrativo por ser de imposible
cumplimiento en los términos del art. 19 del Código Contencioso Administrativo Provincial.
2.- A fs. 102 se corre vista a la contraria, la que es evacuada a fs. 105/111vta. por el Sr.
Asesor Letrado de la Municipalidad de Córdoba y letrada patrocinante.

Relatan que la actora pretende la nulidad de la Resolución Nro. 15/16, la que fue impugnada en
sede administrativa por la accionante, a través de la presentación de recurso de reconsideración,
el que fue rechazado por acto administrativo Nro. 3435 de fecha 26/10/2016. Advierten que
ambos actos administrativos reúnen todos los requisitos típicos y esenciales que son propios a
su naturaleza.

Afirman que el actor de manera subjetiva no comparta los hechos analizados y el derecho en
que se funda, el decisorio resultante, de un acto administrativo emitido por el Organismo Fiscal,
dictado en uso de sus facultades, expresado de manera escrita y fehacientemente notificado, no
significa que se configuren los vicios que atenten contra su validez.

Aseguran que resulta evidente la legitimidad del ejercicio de la potestad tributaria de la

Municipalidad de Córdoba a través de la Resolución N° 15/16 ya que estos regímenes de
recaudación son competencia del fisco para poder ingresar, a las arcas municipales, tributos
legítimamente creados.

Manifiestan que resulta evidente conforme surge del razonamiento por el absurdo al que se
llega en caso de receptar el pedido formulado por la actora, interpretado como que su parte no
podría llevar adelante un sistema de retención y/o percepción, reglado expresamente en la
legislación tributaria –art.39 CTMV – Resoluciones Grales. N° 240/03, 53/14, 15/16, 23/15
entre otras, en un todo de acuerdo a la Carta Orgánica art. 86 inc. 19, hasta tanto se resuelva el

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fondo de la cuestión planteada.

Añaden que en el caso de concederse la suspensión solicitada, su representada, sufriría daños

irreparables como sería la falta de ingresos dinerarios que le corresponden al fisco municipal
para el cumplimiento de sus fines y que el agente de retención por estar en contacto directo con
tal importe debe recibir y detraer la parte que le corresponde al fisco municipal en concepto de
tributo que incide sobre la actividad comercial, industrial y de servicios.

Agregan que la concesión de su suspensión importaría un adelanto de jurisdicción favorable

que solo puede verificarse en el dictado de la sentencia con el fondo de la causa, ya que la actora
pretende una medida que sería innovativa, que produciría la modificación de los efectos
ejecutorios del acto administrativo, privilegiando una cuestión netamente financiera y
crematística por sobre el interés público.

Sostienen que no concurren los requisitos para disponer la suspensión de los efectos del acto
administrativo, ya que resulta clara la doctrina y jurisprudencia sentada al efecto en numerosos
precedentes. Cita jurisprudencia.

Advierte que al formular la solicitud genérica de suspensión, la actora no ha acreditado

concretamente que la ejecución de los actos cuestionados le pueda ocasionar un daño que revista
el carácter de grave, por el contrario, se ha limitado a exponer argumentos insuficientes,
generales y subjetivos no denunciando en forma específica el daño ni indicando la razón de su
irreparabilidad.

Refiere que haciendo una interpretación integral de toda la demanda, se concluye que de
producirse perjuicios, cosa que niegan, los mismos serían incovenientes de carácter meramente
patrimoniales, tal como la actora lo manifiesta en su demanda a fs. 29vta.

Resalta que es condición para que proceda la suspensión que es preciso denunciar en forma
específica cuál es en concreto el daño que se prevé y dejar expuesta la razón de la irreparabilidad
que se denuncia, no resultando solo suficiente que se prevea un daño lesivo al patrimonio, sino
que el perjuicio debe ser de tal gravedad que resulte problemático el medio

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garantizador de la ulterior indemnidad del reclamante.

Agregan, que el carácter de excepcionalidad de la medida cautelar que solicita, obliga a que se
la emplee con restricción y sólo cuando sea indispensable para evitar perjuicios irreparables.
Cita jurisprudencia y doctrina.

Insisten que el art. 19 de la Ley 7182 establece una medida cautelar propia del procedimiento
contencioso administrativo que tieen una regulación específica y que procede frente al peligro
de un daño que debe ser “grave”, consecuentemente no es posible prescindir del requisito de
acreditar la “gravedad”.

Analizan que el acto cuyo efecto se pretende suspender es la Resolución General Nro. 15/16
del Organismo Fiscal que designa al Banco Santander Río S.A., agene de retención con
suficientes fundamentos fácticos y jurídicos que rebaten razonablemente los argumentos
recursivos de la actora.

Afirman que no existe verosimilitud en el derecho invocado por la actora, por tratarse de la
impugnación de actos perfectos, emanados de autorida competente, adecuados a su causa y fin,
debidamente motivados, en los que se ha respetado, la forma y el procedimiento de formación
de la voluntad administrativa y su contenido u objeto, cumplimentan las exigencias
procedimentales, gozando estos actos de presunción de legitimidad.

Hacen presente que la cuestión debatida en autos, determina que su conferente se oponga en
forma expresa al pedido de suspensión del acto porque la presentación del actor no configura
un planteo riguroso de los presupuestos de procedencia de la medida que solicita y que resultan
exigible legal y jurisprudencialmente.

Señalan que no se verifican los requisitos para la procedencia de la suspensión peticionada, ya

que el acto administrativo no le causa a la actora ningún daño, menos aún que sea grave e
irreparable.

Advierten que la actora al promover el incidente sólo persigue un interés particular, razón por
la cual, todos los fundamentos que expresa están basados en supuestas e hipotéticas medidas

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que el municipio pudiera tomar o decidir. Citan doctrina y jurisprudencia.

Afirman que la actora está incumpliendo una norma vigente y consentida, ya que el día
28/04/2016 compareció ante el Organismo Fiscal y se dio de alta como agente de retención,
pero a la fecha no ha efectuado retenciones en orden a la Tasa que incide sobre la Actividad
Comercial, Industrial y de Servicios.

Reitera que el Banco Santander Río S.A. presupone un daño conjetural que de manera alguna
se ha producido, ni se producirá; que es falaz que la administración no ha tratado el recurso de
reconsideración, ya que se admitió formalmente el recurso de reconsideración presentado por
la Asociación de Bancos de la Argentina en contra de la Resolución Nro. 15/16.

Niegan que sea cierto lo expuesto por la actora respecto a la impugnación en sede administrativa
de la Resolución Nro. 15/16, ya que de las actuaciones administrativas surge que el recurso de
reconsideración presentado por la Asociación de Bancos de la Argentina (ABA) con fecha
28/04/2016 fue admitido formalmente y rechazado sustancialmente por Resolución Nro.
2259/16 de fecha 01/08/2016, el que agotó la vía administrativa.

Relatan que con fecha 28/04/2016 el Banco accionante efectuó una presentación impugnando
el régimen de retención, en el que adhería en un todo a los fundamentos expuestos por la ABA,
rechazándose este recurso por Resolución Nro. 3135/16 emanada de la Dirección General de
Recursos Tributarios, ya que el impugnante no expresó agravios, incumpliendo los requisitos
del art. 429 del CTMV.

Arguyen que la actora no sufre daño irreparable alguno, ya que en cumplimiento con la
normativa tributaria contenida en la Ordenanza Tarifaria Anual y Res. Gral N° 240/03 y N° 53
y N° 15/16, la entidad bancaria, deberá retener un porcentaje de los montos dinerarios
depositados por sus clientes, los que luego ingresará al fisco municipal, en concepto de tasa que
incide sobre la Actividad comercial, industrial y de servicios, advirtiendo, que es el mismo
procedimiento que lleva adelante como agente de retención designado por Resolución Nro.
29/15 (Anexo I-pág2) emitida por la Secretaría de Ingresos Públicos de la Dirección
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General de Rentas, en orden al Impuesto a los Ingresos Brutos.

Explican que para el hipotético caso que el Banco efectúe retenciones a sujetos que no son
contribuyente de la tasa, la normativa municipal (Res. N° 23/15) establece régimen de
exclusión de los mismos (Resolución Nro. 240/03, art. 3°) y un régimen de devolución de
retenciones efectuadas contemplado en el art. 16 de la Resolución General Nro.53.

Concluyen, que la actora no acredita la existencia de un daño propio, cierto e irreparable,

tampoco acredita la verosimilitud de su derecho.

Solicitan el rechazo del incidente de suspensión de los efectos del acto administrativo, con
costas.
Formulan reserva de caso federal (art. 14 de la Ley 48).

3.- A fs. 112 se dicta el decreto de autos.

Y CONSIDERANDO:

LOS DOCTORES MARÍA INÉS ORTIZ DE GALLARDO Y HUMBERTO SÁNCHEZ

GAVIER, DIJERON:
I) Que la solicitud de suspensión de la ejecución del acto ha sido formulada por la parte
actora legitimada y en la oportunidad procesal correspondiente.

II) Que el art. 19 de la Ley 7182 regula como medida cautelar, la suspensión de la ejecutoriedad

del acto administrativo impugnado, la que será dispuesta por el Tribunal, previa vista a la
contraria.

En efecto, dicho artículo establece que al interponerse la demanda podrán los interesados
solicitar al Tribunal la suspensión de la ejecución del acto administrativo materia de la causa.
Procederá la suspensión cuando la ejecución del acto impugnado sea susceptible de causar un
grave daño al administrado y se estimara que de la suspensión no se derivará lesión al interés
público.

III) Que las condiciones de procedencia de la medida suspensiva deben ser alegadas
fundadamente por quien la solicita, a fin de posibilitar al Juzgador efectuar la pertinente

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comparación axiológica de los intereses en juego (FIORINI, B., Derecho Administrativo, Ed.
Abeledo Perrot, Tomo I, Buenos Aires, 1995, págs. 451/452).

Como es sabido, los actos administrativos -por el hecho de serlo- gozan de presunción de
legitimidad y en razón de ella, de fuerza ejecutoria, inspirada en el interés público tutelado,
circunstancia en virtud de la cual, la decisión enervante de tal principio que la accionante
pretende, debe tener necesariamente en cuanto a su concesión, carácter "restrictivo" y
"excepcional" en cuanto afecta el principio de ejecutoriedad del acto administrativo
(MARIENHOFF, Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Buenos Aires 1982,
pág. 659).

Asimismo, tal como apunta GONZÁLEZ PÉREZ, J. (Manual de Derecho Procesal

Administrativo, Ed. Civitas, Madrid 1990, pág. 540 y sgtes.), ”No sólo por la presunción de

legalidad del acto administrativo, sino también y sobre todo para dotar de continuidad,

regularidad y eficacia a la actuación administrativa, se ha establecido el principio de la

ejecutividad del acto administrativo que, en último término, determina el carácter no

suspensivo de los recursos ... La suspensión del acto administrativo se prevé como garantía

frente a la prerrogativa de la ejecutividad, y la esencia del derecho administrativo radica en

una perfecta ecuación entre la prerrogativa y la garantía... La realización de los fines públicos

asumidos por la Administración pueden justificar la prerrogativa de la ejecutividad” (DIEZ,

M. M., Derecho Procesal Administrativo, Buenos Aires 1996, pág. 319 y sgtes.).

IV) Que es oportuno recordar que la presunción de legitimidad del acto administrativo se basa

en una razón eminentemente práctica, ya que "...sería imposible para el Poder Ejecutivo
desarrollar su actividad ejerciendo su potestad de mando si, ante la resistencia de los
particulares a sus órdenes y la impugnación que éstos hicieran de la validez de ellas, fuera

necesario hacer declarar su validez por el tribunal judicial como condición previa para exigir
su cumplimiento” (MAIRAL, Héctor, Control Judicial de la Administración Pública,

Expediente Nro. 3611432 - 11 / 17

Buenos Aires, Depalma, 1994, Tomo II, pág. 775).

Por consiguiente, en el sub lite, corresponde al Tribunal verificar si la situación fáctica

encuadra en los requisitos normativos que hacen viable la suspensión y si concurren las
circunstancias que justifican interrumpir la ejecutoriedad del acto (GONZÁLEZ PÉREZ,
Jesús, Manual de Derecho Procesal Administrativo, Madrid, Civitas, 1990. pág. 466).

V) Que la firma BANCO SANTANDER RÍO S.A. solicita que este Tribunal, con motivo de la
acción contencioso administrativa de plena jurisdicción, ordene la suspensión de la Resolución

General N° 15/2016 de la Dirección General de Recursos Tributarios de la Municipalidad de

la Ciudad de Córdoba, que en virtud de lo dispuesto por el art. 1° de la Resolución N° 240/03

de la Secretaría de Economía y Finanzas, faculta a la Dirección General de Recursos

Tributarios para designar a personas físicas o jurídicas como Agentes de Retención de la

Contribución que Incide sobre la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios en las

operaciones que efectúen con sujetos que desarrollen en esta Ciudad, actividades alcanzadas

por el Tributo.

Mediante esta resolución se designó a partir del 02/05/2016 como Agente de Retención de la
mentada contribución, en las operaciones sujetas a retención que efectúe con quienes,
revistiendo la calidad de proveedores, desarrollan actividades alcanzadas por la contribución, a
los sujetos que se indicaron en el Anexo I, entre los que se encuentra la firma actora.

La verosimilitud del derecho para pedir la cautelar, la firma accionante lo fundamenta en la

circunstancia que aquella designación importa para el Banco Santander Río S.A. asumir la
calidad de “responsable solidario” frente al tributo, y su inclusión dentro de una relación
jurídica tributaria que le es ajena, y que lo obligaría incluso a responder ante el Fisco
Municipal por el pago del gravamen en sustitución del obligado principal.

De tal modo -alega- interpreta que la Resolución General N° 15/2016 ha modificado uno de los
elementos constitutivos del tributo, esto es, el sujeto pasivo de la Contribución que incide sobre
la Actividad Comercial, Industrial y de Servicios, lo que a su juicio torna ilegítima a

Expediente Nro. 3611432 - 12 / 17

dicha resolución por contrariar el principio de legalidad tributaria y/o reserva de ley (arts. 4, 17,
44 y 75 inc. 2 de la C. Nac. y arts. 13, 71 y 104 inc. 32 de la C. Pcial.).

VI) Que como es sabido, la Corte, ha dicho con firmeza, en reiteradas oportunidades, que el
examen de la procedencia de las medidas cautelares contra actos administrativos de naturaleza

tributaria, ha de efectuarse con particular estrictez, atento a la afectación que producen sobre el
erario público (Fallos: 313:1420; 318:2431, entre muchos otros), pues la percepción de las
rentas del Tesoro -en el tiempo y modo dispuestos legalmente- es condición indispensable para

el regular funcionamiento del Estado (Fallos: 235:787; 312:1010).

VII) Que en el estadio actual de desarrollo del proceso contencioso y desde la perspectiva que
brinda el análisis propio de toda medida cautelar como es la verosimilitud del derecho invocado,
el alegado menoscabo al principio de legalidad o reserva de ley, prima facie, encuentra

fundamento normativo no solo en los preceptos citados por la actora de la Constitución Nacional
y Provincial, sino también en la Carta Orgánica Municipal de la ciudad de Córdoba, cuyo art.
45 sobre “Tributos” establece: “El sistema tributario y las cargas públicas municipales se

fundamentan en los principios de legalidad, equidad, capacidad contributiva, uniformidad,

simplicidad y certeza…”.

Asimismo, el art. 2 del Código Tributario Municipal es más específico al determinar que:

“Principio de Legalidad. NINGÚN tributo puede ser exigido sino en virtud de ordenanza.

Sólo la ordenanza puede: … 2) Indicar el sujeto pasivo…”.

En orden a este principio, la doctrina del T.S.J. ha explicitado que: “El principio de legalidad
en materia tributaria se traduce en el ejercicio de atribuciones de competencia exclusiva y
excluyente del Poder Legislativo (arts. 4, 17, 75 incs. 1° y 2°, 76, 99 inc. 3° y cc. de la
Constitución Nacional; 13, 71, 104 incs. 1, 29, 32, 35 y 41, 144 incs. 1, 2 y 11, 180, 186 inc.

3, 188 inc. 1° y cc. de la Constitución Provincial; arts. 45, 64 inc. 24 y cc. de la Carta Orgánica
de la Ciudad de Córdoba; art. 2 y cc. C.T.M. y doctrina de la C.S.J.N. en Fallos 155:290;
248:482; 303:245; 312:912; 316:2329), cuyo ejercicio está vedado al Poder

Expediente Nro. 3611432 - 13 / 17

Ejecutivo, aún en las condiciones excepcionales que podrían justificar el dictado de decretos
de necesidad y urgencia (arts. 76 y 99 inc. 3° de la Constitución Nacional; Fallos 318:1154 y
319:3400 "Video Club Dreams..." y "La Bellaca SACIF...", respectivamente), en atención a la
explícita exclusión de tales materias que efectúa la Constitución Nacional (doctrina de Fallos
318:1154; 319:3400; 321:366; "Zofracor S.A. c/ Estado Nacional..." Suplemento de Derecho
Administrativo, abril de 2003, pág. 44)…” (Sala Contencioso Administrativa, Sentencia N°
86/2004 "LOTERÍA DE LA PROVINCIA DE CÓRDOBA (S. E.) C/ MUNICIPALIDAD DE
LA CIUDAD DE CÓRDOBA - CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - PLENA
JURISDICCIÓN - RECURSO DE CASACIÓN").

VIII) Que con la proyección de ese principio constitucional y en el prudente marco de

apreciación que brinda el juicio de mera probabilidad propio de la cautelar, es posible con
carácter de excepción, hacer lugar a la medida de suspensión de los efectos de la Resolución
General N° 15/2016, hasta tanto se dicte sentencia definitiva.

Ello es así por cuanto la firma actora ha puesto de manifiesto el grave daño que de la ejecución
de esa resolución podría derivarse para sus intereses jurídicamente protegidos, al punto de
convertirse en sujeto pasivo solidario de una contribución respecto de la cual no se configura a
su respecto el hecho imponible ni se encuentra vinculado, y que esa condición jurídica de sujeto
pasivo solidario, no tiene fuente legal, sino que le es exigible a partir de su designación como
agente de retención en virtud de la Resolución General N° 15/2016.

En cuanto a la otra condición de procedencia de la medida cautelar consistente en que de la

suspensión no se derive una lesión al interés público, el conflicto que subyace en el sub
examen en orden a la salvaguarda del principio constitucional de reserva legal -nullum
tributum sine lege-, como decía Linares Quintana, constituye un límite del poder impositivo y
condición esencial del Estado Constitucional (citado por CASÁS, José Osvaldo, "Principios
jurídicos de la tributación" en Tratado de Tributación, Director: Horacio A. García Belsunce y
otros, Edit. Astrea, Buenos Aires 2003, Tomo I, Capítulo IV, págs. 261 y ss.).

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En consecuencia, entre la decisión de rechazar la medida cautelar y la decisión de estimarla
favorablemente, los imperativos constitucionales que informan a todo el régimen de la
tributación municipal, brindan en esta fase actual del proceso contencioso administrativo, un
humo de buen derecho a favor ordenar la suspensión, en razón que es tan importante al Estado
de Derecho la regular percepción de las rentas públicas, cuanto que esa actividad esencial del
Estado se desarrolle dentro del marco constitucional.

A ello se suma, que la Municipalidad de Córdoba cuenta con los instrumentos jurídicos
adecuados para no paralizar -y más bien- continuar en la gestión de la regular percepción del
tributo municipal como lo venía haciendo, hasta tanto la situación jurídica del agente de
retención aquí planteada, sea objeto de decisión en la sentencia definitiva.

IX) Que en cuanto a la contracautela, atento las especiales particularidades del régimen de
retención de que se trata, se estima razonable establecerla en el equivalente a tres (3) fianzas

personales de los letrados, las que fueron ofrecidas y ratificadas en forma en el libro de fianzas
del tribunal, conforme proveído de fecha 29/08/2017 (cfr. fs. 102).

X) Que las costas de este incidente se imponen por el orden causado en razón de lo novedoso
del asunto y la complejidad hermenéutica de las normas tributarias (art. 130 del C.P.C. aplicable

por remisión del art. 13 de la Ley 7182).

LA DOCTORA CECILIA MARÍA DE GUERNICA, DIJO:

I.- En los presentes autos, la actora solicita la medida cautelar prevista en el art. 19 de la Ley
7182 a fin de suspender la ejecución de la Resolución General n° 15/2016 y las dictadas en su
consecuencia, mediante la cual se la designa como Agente de Retención de la “Contribución

que incide sobre la Actividad comercial, Industrial y de Servicios”; por los fundamentos
transcriptos en la relación de causa, a los que me remito.

II.- Que, a los fines de la procedencia de la medida requerida, la ley del fuero exige la
acreditación de un grave daño al administrado y, como contrapartida, la falta de lesión al interés
público en el despacho de la tutela preventiva; todo lo cual debe analizarse teniendo en

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cuenta el carácter excepcional que la misma conlleva, atento la presunción de legitimidad de
la que gozan los actos dictados por el poder administrador.

III.- Debe tenerse presente que resultan susceptibles de actuar como agentes de retención y de

percepción sólo quienes son parte en un acto jurídico en el cual la contraparte, por razón de

dicho acto, es deudor del fisco; con lo cual la responsabilidad por deuda ajena que prevén las
legislaciones tributarias presuponen una relación entre el hecho imponible y el sujeto obligado,

un vínculo jurídico con el contribuyente. Y es tal relación directa con el hecho imponible nacido

en cabeza del contribuyente la que justifica la responsabilidad solidaria frente al fisco que le

atribuye la norma tributaria.

IV.- Que, en el caso de autos, la Entidad Financiera actora resulta totalmente ajena al hecho
imponible previsto para la tasa de que se trata, lo que confiere suficiente verosimilitud del

derecho que invoca, para el despacho favorable de la cautelar solicitada.

El grave daño que le acarrea la medida surge evidente de las responsabilidades que le asigna
la propia Ordenanza Tributaria a los Agentes de Retención, quienes responden solidariamente
por la obligación nacida en cabeza del contribuyente, sin tener ninguna intervención en el hecho
imponible descripto en la norma legal.

En contrapartida, no se advierte perjuicio alguno en el despacho favorable de la medida, atento

la existencia de otros mecanismos por parte de la accionada para obtener la percepción y
recaudación de los tributos, que de hecho han sido los empleados hasta el dictado del acto traído
en revisión a esta sede judicial.

V.- Con base en los fundamentos expuestos, adhiero a la solución propuesta por los Vocales
preopinantes, tanto en el despacho de la medida como en lo relacionado a la imposición de

costas.
Por ello y normas legales citadas,

SE RESUELVE:
I) Hacer lugar a la pretensión cautelar de suspensión de los efectos de la Resolución N°

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15/2016 hasta el dictado de la sentencia definitiva.

II) Imponer la costas por el orden causado y diferir la regulación de los honorarios de los Dres.
María Inés Sherriff y Mario Ignacio Martínez Crespo, si correspondiere, para cuando se
determine el monto del juicio (art. 1, 26 y cc. de ley 9459).

Protocolizar, hacer saber y dar copia.-

SANCHEZ GAVIER, Humberto Rodolfo

VOCAL DE CAMARA

ORTIZ de GALLARDO, Maria Ines del Carmen de GUERNICA, Cecilia María

VOCAL DE CAMARA VOCAL DE CAMARA

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