Historia del Catastro en Perú

DIEGO ALFONSO ERBA

La historia del catastro en el Perú data del final de los años 60, mas específicamente de
1963 cuando el gobierno de los generales Ricardo Pérez Godoy y Nicolás Lindley López
promulgó la denominada Ley de Bases para la Reforma Agraria. Esa norma fue seguida por
la Ley de Reforma Agraria que se promulgó durante el gobierno de Fernando Belaúnde el
21 de mayo de 1964, la cual tenía como principal característica el exceptuar a los complejos
agroindustriales azucareros y en general a la gran propiedad.

Años mas tarde, mas específicamente el 24 de junio de 1969, se promulgó la el Decreto-Ley

Nº 17716 el cual alteró drásticamente las condiciones jurídicas y económicas sobre la
propiedad y la conducción de la tierra en el país. Con el lema de “la tierra es de quien la
trabaja”, el gobierno expropió grandes extensiones dando la propiedad a los trabajadores,
aunque bajo ciertas restricciones. A partir de ahí, las tierras en el Perú ya no serían de unos
cientos sino de muchos.

Una característica de la reforma agraria peruana implementada durante el gobierno militar

fue que mantuvo el tamaño de muchas de las unidades agrarias preexistentes (haciendas)
bajo nuevas formas de producción asociativa. Las formas más usadas fueron las
Cooperativas Agrarias de Producción – CAP y posteriormente de Servicios (Cooperativas
Agraria de Usuarios – CAU) en la costa y las Sociedades Agrícolas de Interés Social – SAIS
en las zonas ganaderas de la sierra.

Con el retorno del régimen democrático en el país, una de las medidas del nuevo gobierno
fue buscar una mayor liberalización del sector agrario, especialmente respecto al régimen
de propiedad. Cabe señalar que el segundo gobierno de Belaúnde debía basarse en la
Constitución de 1979, la cual consolidó jurídicamente la reforma agraria.

El Decreto-Ley 02 de 1980, conocido como Ley de Promoción y Desarrollo Agrario, dio

libertad de los miembros de las empresas asociativas para elegir el modelo empresarial que
mejor les conviniera. Este cambio, aparentemente inocuo, implicó un verdadero sismo en
todo el sistema de restricciones previamente existentes en la medida que implicaba, en la
práctica, que las empresas asociativas pudieran ser disueltas y por ende perdieran su
condición de persona jurídica y titulares de las tierras para transferirlas a sus antiguos socios
en forma individual.

En abril de 1987 el Congreso peruano aprobó dos leyes importantes concernientes a las
comunidades campesinas: la Ley General No 24656 del Comunidades Campesinas y la Ley
No. 24657 de Deslinde y Titulación del Territorio de las Comunidades Campesinas.

La legislación declaró inembargables, imprescriptibles e inalienables a las tierras de las

comunidades campesinas (Art. 7). Este artículo señala que las tierras por excepción podrían
ser enajenadas previo acuerdo de por lo menos dos tercios de los miembros calificados de
la comunidad, reunidos en Asamblea General convocada expresa y únicamente con tal
finalidad.

La Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario (Decreto-Ley No 653 de 1991)

derogó formalmente la Ley de Reforma Agraria y trasladó gran parte de los temas de
propiedad al Código Civil. El dispositivo intentó eliminar las restricciones a la conducción
directa declarando que “el dominio y conducción de la propiedad agraria pueden ser
ejercidos por cualquier persona natural o jurídica en igualdad de condiciones y sin más
limitaciones que las establecidas en esta Ley y la Constitución” (Art. 5). Esta disposición, sin
embargo, no resultaba coherente con la Constitución de 1979 que excluía a las sociedades
mercantiles de la propiedad de la tierra y consagraba el principio de la conducción directa.

En 1995 la Ley de Inversión Privada en el Desarrollo de las Actividades Económicas en las

Tierras del Territorio Nacional y de las Comunidades Campesinas y Nativas No 26505,
estableció un régimen libre para la propiedad de las tierras agrarias en general, garantizando
a toda persona el acceso a la propiedad de la tierra. El régimen de propiedad agraria permitía
que en el Perú cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera, sea dueña de
tierras agrarias sin que existiese ningún límite máximo a la extensión de tierras de un
propietario, como tampoco a las transferencias.

Quizás uno de los aspectos más controvertidos de la Ley No 25605 haya sido el tema del
régimen de tierras de las llamadas comunidades campesinas y nativas las cuales, como se
mencionó anteriormente, gozaban de un régimen especial de protección de sus tierras, así
como de autonomía organizativa y tributos especiales.

La Constitución de 1993 introdujo cambios significativos en cuanto a las tierras comunales,

declarando la libertad de uso y disposición de éstas por parte de los comuneros individuales,
manteniendo únicamente la imprescriptibilidad de las mismas, es decir, que las tierras
comunales no podían caer bajo la figura jurídica de la “prescripción adquisitiva” que
implicaba la pérdida de la propiedad a favor de un tercero que hacía uso de la tierra pero no
tenía la propiedad. En definitiva, la Constitución de 1993 abrió la posibilidad de que las
comunidades campesinas y nativas puedan vender parte o todas sus tierras si la mayoría
de sus miembros así lo deciden.

En el ámbito urbano, los municipios desarrollaron experiencias importantes en materia

catastral. A título de ejemplo puede mencionarse el caso de Lima Metropolitana quien
durante el periodo 1981/1982 inició el establecimiento del sistema catastral automatizado
aplicando nuevas tecnologías[1].

En el año 1987, la Municipalidad Metropolitana de Lima – MML creó la Empresa Municipal

de Catastro Integral – EMCIN asignándole el equipamiento adquirido bajo el marco del
protocolo franco-peruano, el cual fue destinado a la explotación tridimensional de las
fotografías aéreas del área metropolitana y procesamiento de datos cartográfico –
alfanuméricos.

Otro hecho importante se dio el 26 de enero de 1989 cuando se conformó el Instituto

Catastral de Lima – ICL, el cual se encargó de brindar servicios catastrales y de cartografía
a la MML, administrando y manteniendo la base catastral del Cercado de Lima.

Las principales acciones desarrolladas en 1996, fueron el Proyecto PROLIMA y Sistema del
Centro Histórico de Lima. Se desarrolló el software especializado e información cartográfica
y alfanumérica de las unidades inmobiliarias, lo cual contribuyó con el proceso de
recuperación del Centro Histórico de Lima. Asimismo se comenzó con la Actualización
Catastral y Cartográfica del Cercado de Lima. Se desarrolló el Plano Digital de Lima
Metropolitana sobre la base de la cartografía temática, con la información planimétrica
obtenida por métodos fotogramétricos, la cual fue proporcionada a las diversas áreas de la
MML de acuerdo a sus requerimientos.

En 1997 el ICL pasó a denominarse Instituto Catastral e Informático de Lima – ICIL, el cual
fue creado con el objetivo de normar y ejecutar el levantamiento y conservación del catastro
integral de Lima Metropolitana, asegurar su unidad y facilitar su ejecución.

Después de años de labor y ante la necesidad de darle al instituto un mejor enfoque

empresarial, la Ordenanza No 657 de 12 de agosto de 2004 modificó sus estatutos y
estructura organizativa convirtiéndolo en el Instituto Catastral de Lima – ICL. Bajo este nuevo
contexto se tercerizaron las aplicaciones de nuevas tecnologías, el ICL continuó su liderazgo
en el catastro urbano fortaleciendo su imagen y gestión; brindando servicios catastrales y
cartográficos a la MML, Gobiernos Provinciales, Gobiernos Distritales y entidades
particulares.

Aún en el ámbito urbano, cabe mencionar que el Organismo de Formalización de la

Propiedad Informal – aún denominado COFOPRI – ha tenido un rol fundamental . [2]

La Comisión de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI fue creada en marzo

de 1996 a través de la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal (Decreto
Legislativo No. 803), como organismo rector máximo encargado de diseñar y ejecutar de
manera integral, comprehensiva y rápida un Programa de Formalización de la Propiedad y
su mantenimiento dentro de la formalidad, a nivel nacional, centralizando las competencias
y toma de decisiones a este respecto. Su estatuto fue aprobado por el Decreto Supremo Nº
014-98-MTC el día 15 de junio de 1998.

El 28 de diciembre de 1998 la Ley Complementaria de Promoción del Acceso a la Propiedad

Informal modificó el Decreto Legislativo No. 803 y el 09 de abril de 1999, el Decreto Supremo
No. 009-99-MTC aprobó el Texto Único Ordenado de la Ley de Promoción del Acceso a la
Propiedad Formal. Ese mismo año, el día 5 de mayo, el Decreto Supremo No. 013-99-MTC
aprobó el Reglamento de Formalización de la Propiedad a cargo de COFOPRI, el cual ha
sido objeto de algunas modificaciones.

El 03 de marzo de 2001 el Decreto Supremo No. 005-2001-JUS creó las Comisiones

Provinciales de Formalización de la Propiedad Informal las cuales eran presididas por los
Alcaldes de las Municipalidades Provinciales mientras que sus Secretarías Técnicas
estuvieron a cargo de COFOPRI. Estas comisiones quedaron sin efecto con la promulgación
de la Ley Nº 28391.

Mediante los Decretos Supremos 010-2000-MTC, 031-99-MTC, 032-99-MTC y 008-2002-

JUS, se regularon los procedimientos administrativos de formalización de la propiedad de
Programas de Vivienda del Estado, Urbanizaciones Populares, Reversión de Predios
Matrices, así como el Diagnóstico y/o Saneamiento Físico Legal de los Bienes Inmuebles de
Entidades Públicas, a cargo de COFOPRI, respectivamente.

El 16 de noviembre de 2004 la Ley de Formalización de la Propiedad Informal de Terrenos

Ocupados por Posesiones Informales, Centros Urbanos Informales y Urbanizaciones
Populares No 28391, declaró de preferente interés nacional la formalización de la propiedad
informal, con su respectiva inscripción registral, incluyéndose a las propiedades informales
sobre inmuebles de propiedad estatal. La citada norma confirmó la competencia de las
Municipalidades Provinciales en el saneamiento físico legal de asentamientos humanos y
ratificó el rol de COFOPRI como órgano técnico de asesoramiento de las mismas.

El 17 de marzo de 2005 el Decreto Supremo 005-2005-JUS aprobó el Reglamento de

Formalización de la Propiedad Informal de Terrenos y modificó algunos artículos del
Reglamento de Formalización aprobado por Decreto Supremo 013-99-MTC. El 2 de
Septiembre del mismo año, mediante el Decreto Supremo 011-2005-JUS, se precisaron los
objetivos y las funciones de COFOPRI.

La Ley No. 28687 del 17 de marzo de 2006 denominada Ley de Desarrollo y Complementaria
de Formalización de la Propiedad Informal, Acceso al Suelo y Dotación de Servicios Básicos,
reguló el proceso de formalización de la propiedad informal, el acceso al suelo para uso de
vivienda de interés social orientado a los sectores de menores recursos económicos y
establece el procedimiento para la ejecución de obras de servicios básicos de agua,
desagüe y electricidad en áreas consolidadas y en proceso de formalización.
El Decreto Supremo 006-2006-VIVIENDA aprobó el Reglamento del Título I de la Ley No.
28687, referido a la formalización de la propiedad informal de terrenos ocupados por
posesiones informales, centros urbanos informales y urbanizaciones populares (modificado
por el Decreto Supremo Nº 007-2007-VIVIENDA del 23 de febrero de 2007).

El 8 de diciembre de 2006 la Ley No. 28923, estableció el régimen temporal extraordinario

de formalización y titulación de predios urbanos, declarando de interés público la
formalización y titulación de predios urbanos marginales a nivel nacional. Se modificó la
denominación del órgano pasando de Comisión de Formalización de la Propiedad Informal
a Organismo de Formalización de la Propiedad Informal, manteniéndose no obstante la
abreviatura de COFOPRI.

El 22 de febrero de 2007, mediante Decreto Supremo 005-2007-VIVIENDA, se aprobó la

fusión por absorción del Proyecto Especial Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT
con el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal – COFOPRI[3]. El día siguiente,
el Decreto Supremo 008-2007-VIVIENDA, aprobó el reglamento de la Ley No 28923 que
estableció el Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y Titulación de Predios
Urbanos.

En el área rural, los organismos públicos encargados del proceso de formalización de la

propiedad rural en el Perú eran el Programa Especial de Titulación de Tierras – PETT, un
proyecto especial del Ministerio de Agricultura, y la Superintendencia Nacional de Registros
Públicos – SUNARP, la entidad encargada de los registros públicos.

La Ley No 28259 de 26 de junio de 2004 estableció procedimientos para la reversión del

estado de predios rústicos declarados en abandono, o de aquellos adjudicados
gratuitamente y en los que no se haya cumplido con los fines para los que fueron otorgados.
Esta ley fue reglamentada por el Decreto Supremo 035-2004-AG de 30 de septiembre del
mismo año.

La Ley No 28294 y normas complementarias crearon el Sistema Nacional Integrado de

Catastro y su vinculación con el Registro de Predios con la finalidad de regular la integración
y unificar estándares, nomenclatura y procesos técnicos de las diferentes entidades
generadoras de catastro en el país.

La Ley No 28298 de 22 de julio de 2004 llamada Ley Marco para el Desarrollo del Sector
Rural estableció medidas tributarias y financieras y su principal objetivo fue promover la
constitución de empresas de sociedad anónima mediante la concentración de predios o
independización de tierras comunales en áreas no menores a 400 ha.

La Ley No 28358 de 13 de octubre de 2004 autorizó a las municipalidades provinciales a

formalizar terrenos ribereños y fajas marginales de propiedad del Estado ubicados en la
selva y la Ley No 28374 de 5 de noviembre del mismo año reguló la distribución de recursos
en caso de adjudicación directa de predios para el desarrollo de proyectos de interés
nacional.
En el ámbito minero el primer Registro de Concesiones y Derechos Mineros fue creado en
1950 por medio de la Ley No 11.357, comenzando a funcionar el 01 de marzo del mismo
año.

En 1969 el Decreto Legislativo. No. 17872 cambió su denominación a Registro Público de

Minería y en 1975 el Decreto Legislativo No. 21094 le asignó la calidad de organismo público
descentralizado. Años más tarde, en 1979, el Decreto Legislativo No. 22632 estableció la
Ley Orgánica del Registro Público de Minería.

La historia moderna del Instituto Nacional de Concesiones y Catastro Minero – INACC se

inició en diciembre de 1991 con la publicación del Decreto Legislativo No. 708, base de la
actual Ley General de Minería. Mediante el artículo No. 40 de esa ley, el Estado transfirió al
Registro Público de Minería la jurisdicción del procedimiento ordinario minero y el Decreto
Supremo No. 002-92 promulgado en enero de 1992, precisó sus nuevas funciones,
incluyendo la de administración del catastro minero.

El INACC está compuesto de 5 órganos desconcentrados ubicados en: Arequipa, Trujillo,

Cuzco, Puno y Madre de Dios. Su sede central de Lima está interconectada con todas sus
oficinas pudiendo alcanzar información en línea desde cualquier parte del país.

La Resolución Ministerial 356-2004-MEM/DM del 17 se septiembre de 2004 aprobó los

formatos de la declaración jurada que compromete a los peticionarios o titulares de derecho
minero a la conservación del medio ambiente y al respeto de la población del área de
influencia, de acuerdo a lo dispuesto en el Decreto Supremo 042-2003-EM de 13 de
diciembre de 2003.

El 21 de julio de 2004 la Ley No. 28294 creó el Sistema Nacional Integrado de Catastro y su
vinculación con el Registro de Predios. Esta norma, junto al citado Decreto Supremo 005-
2007-VIVIENDA cambió el cuadro institucional del Perú en lo que se refiere a las actividades
catastrales.

[1] La historia de la legislación descripta a seguir fue adaptada de las informaciones que
constan enhttp://www.icl.munlima.gob.pe/principal.htm.

[2] La historia de la legislación descripta a seguir fue adaptada de las informaciones que
constan enhttp://www.cofopri.gob.pe/quienes.asp?i=4.

[3] La norma señala que toda referencia al PETT o a las competencias, funciones y
atribuciones que éste venía ejerciendo, una vez culminado el proceso de fusión se entenderá
como hecha al COFOPRI.