Análisis del Régimen Previsional de la Provincia de Entre Ríos

Abog. Paula Montefiori

Introducción
Un encuadre de reflexiones permite afirmar que la sociedad es un sistema que
comprende un complejo interrelacionado de subsistemas dentro de los cuales se ubican
las instituciones y normas que regulan a las jubilaciones y pensiones, que interactúan
activa y pasivamente con todo el entramado social. Siguiendo en esta línea a Paganini 1,
cabe precisar que al tratamiento del subsistema previsión interactuando con los demás
subsistemas sociales, le llamaremos “régimen”.
La evolución de la seguridad social ha devenido en la obligatoriedad de los
subsistemas de seguridad social, con aportes personales que deben realizar los
trabajadores, aunque no lo deseen, y con contribuciones patronales por parte de los
empleadores, bajo el prisma del principio de solidaridad previsional que implica la
participación de todos en la financiación del sistema de prestaciones y que funciona a
modo de garantía contra las exclusiones y coberturas insuficientes.
Además, dentro de nuestra forma de Estado Federal, en Argentina debe evitarse
la superposición de aportes de acuerdo a una adecuada distribución de competencias
entre el Estado Federal y las provincias en materia de seguridad social.
En ese orden de ideas, este trabajo condensa parte de la historia de la Caja de
Jubilaciones y Pensiones de la provincia de Entre Ríos, su génesis y evolución hasta
nuestros días, como así también un análisis del régimen previsional provincial actual.

Sección 1

1. Coexistencia de subsistemas previsionales

La conformación del Estado Argentino ha sido un proceso marcado de
características propias, entre las que debemos destacar que la independencia con la
metrópoli no significó la ruptura absoluta de las tradiciones e influencia cultural,
religiosa, institucional y jurídica provenientes de España. En palabras de Rosatti 2: “El

1 PAGANINI, Mario: Régimen Previsional Argentino- Estatización y movilidad jubilatoria.

2 ROSATTI, Horacio: Tratado de Derecho Constitucional, Rubinzal Culzoni, 2011, pág. 544.
1
Estado español no se convertía sin intervalo en el Estado argentino. Pasaba antes, y
decididamente, por una etapa de 'nada' política, de 'estado de naturaleza' que
reclamaba, para su superación, que los poderes naturales surgidos al amparo de la
situación revolucionaria fueran anudando entre sí una red de mando y autoridad que
culminaría, a su debido tiempo, en la organización del nuevo estado”.
Ejemplo de ello son los montepíos, instituciones que se apoyaban en la
solidaridad mutualista y que sobrevivieron al cambio de autoridades que se produjo en
1810, donde por primera vez se dieron los atributos del moderno seguro social: régimen
legal, afiliación y aporte económico obligatorio de los afiliados. Luego, Tras la caída del
gobierno español, las nuevas autoridades reglamentaron los beneficios gr 3aciables pero
en los años siguientes, para poder hacer frente a los requerimientos económicos delas
guerras de independencia, se dictaron diversas medidas que los dejaron sin efecto.
En efecto, entre 1810-1853/60 y hasta 1880 – momento en que la mayoría de
los autores identifica la conformación del Estado argentino como tal- nuestro país se
destacaba por la existencia de fuerzas dialécticas en pugna por la configuración del
modelo de Estado y de gobierno, y también de estilos de vida diferentes. Recién en
1860 se produce una incipiente unión política y jurídica a través de la Constitución de
1853/60 que se sustenta en el carácter preexistente de las provincias al Estado
Argentino, quiénes a través del dictado de la Constitución –cual pacto o contrato social-
delegaron expresamente determinados poderes y atribuciones al Estado Nacional,
conservando todo aquel que no fuera delegado4 (cfr. art. 121).
En esa época la Constitución Nacional no contemplaba normas respecto a la
seguridad social, con una impronta marcadamente liberal en lo político y si bien más
moderado en lo económico, se encuadraba en el paradigma del constitucionalismo
clásico y un rol mínimo del Estado. Un siglo después, con la reforma de 1957 –que

3 Fuente: “El Libro Blanco de la Seguridad Social”, 2003, realizado por una Comisión Especial para la
Reforma del Régimen Previsional, Impreso en los Talleres Gráficos de rue Dominó, Buenos aires,
Argentina.
4 Bidart Campos sostiene que también debemos referirnos en materia de federalismo a los poderes
implícitos y así cuando la Constitución dice que las provincias conservan todo el poder no delegado, debe
entenderse todo aquel que no ha sido expresa pero también implícitamente delegado al Estado Nacional.
Expresa asimismo “un poder ha sido delegado no sólo cuando expresamente se lo haya atribuido en la
Constitución al estado federal, o vedado a las provincias, sino cuando del conjunto de distribución de
competencias se desprende que la materia no entra en la órbita de facultades reservadas y privativas de
las provincias”.
2
plasmó contenidos que se venían pregonando y regulando tímidamente desde principios
de 1900 y que en su mayoría fueron incluidos en la reforma constitucional de 1949 que
fue derogada en 1956- se incorpora el artículo 14 bis bajo la influencia del
constitucionalismo social, y en su tercer párrafo enuncia los derechos de la seguridad
social para todas las personas, sean trabajadores en relación de dependencia, o no.
El artículo comienza afirmando que “el Estado otorgará los beneficios de la
seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable”. No expresa si el Estado
los otorgará en forma directa o podrá delegar la gestión en otros organismos, tal como
ocurrió años después. Además resalta el carácter integral e irrenunciable de los
beneficios de la seguridad social, en referencia al sistema y a las cargas que establece,
para evitar cualquier tipo de selección adversa en pos de la solidaridad previsional,
impidiendo que aquellas personas que tengan más posibilidades económicas se retiren,
no aportes y así perjudiquen al resto.
De la propia redacción del artículo mencionado, se aprecia que el seguro social
obligatorio debe estar a cargo de entidades nacionales o provinciales con autonomía
financiera y económica, administradas por los interesados con participación del Estado
–sin que pueda existir superposición de aportes- . En igual sentido, el artículo 125 5 C.N.
reza “Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de
seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el
progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la
ciencia, el conocimiento y la cultura”.
De la lectura del 14 bis, el artículo 75 inc. 12 y del artículo 125 de la
Constitución Nacional, podemos concluir que la facultad de dictar normas sobre

5 Esta parte del artículo 125 de la C.N. fue incorporada en la reforma constitucional de 1994 ante las
políticas privatizadoras que se desarrollaron en el país y de las que la seguridad social no quedó exenta,
habiéndose creado las Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP) las que
administraban las cuentas individuales del régimen de capitalización que coexistía junto al régimen
público de reparto, aunque con claras intenciones de promoción del primero. El régimen de capitalización
se caracterizaba, entre otros aspectos, por la acumulación de los aportes de los afiliados en cuentas
individuales administradas y sus recursos capitalizados por las AFJP, en instrumentos financieros cuyos
rendimientos también se integraban al fondo de pensiones de las cuentas individuales. Podían funcionar
como AFJP las sociedades anónimas que tuvieran por objeto social la capitalización de los aportes
destinados al régimen de capitalización, por ende se trataba de entidades privadas con fines de lucro en
las cuales el Estado delegó la gestión de las prestaciones previsionales. Su constitución y funcionamiento
era supervisado por el Estado Nacional a través de la Superintendencia de Administradoras de Fondos de
Jubilaciones y Pensiones (SAFJP), una entidad autárquica con autonomía funcional y financiera que
estaba en jurisdicción del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.
3
Seguridad Social es una competencia del Congreso de la Nación, o sea del Estado
Federal, sin perjuicio de que las Provincias han reservado6 para sí la potestad de regular
regímenes de previsión para los empleados públicos provinciales y municipales y los
profesionales que desarrollen su actividad dentro de las jurisdicciones provinciales7.
Al respecto, es importante destacar la importancia de la constitucionalización
de las normas de la Seguridad Social, entre otras razones “porque en programas de
largo plazo una generación no puede decidir por otras. Si bien la democracia supone la
revisibilidad de las decisiones, hay derechos básico que se refieren a la vida pasada
que no pueden reconstituirse o reiniciar de nuevo, como si nada hubiera ocurrido”.8

2. Los regímenes previsionales provinciales

Siguiendo a Vázquez Vialard9, se designa con esta denominación de acuerdo
con una costumbre, a aquel régimen que cubre las contingencias de vejez, invalidez y
desamparo por muerte.
Como recién se mencionara, las Provincias abordaron la materia previsional
contemporáneamente con el Estado Nacional, a principios del Siglo XX e hicieron
menciones en sus constituciones. A través del tiempo se fue proporcionando cobertura
progresiva a todos los sectores activos, es así como aparecieron regímenes varios
originados en mutualidades desarrolladas a partir de las corporaciones
profesionales10.Así coexistieron numerosos regímenes en nuestro país que se fueron
unificando a nivel nacional en tres grandes Cajas 11, regidas por dos (leyes 18.037 y
18.038 y finalmente se unifican en el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones

6 Respecto a si es una facultad originaria de las Provincias que no ha sido delegada al Estado Nacional o
si ha sido un permiso o una aceptación del Estado Nacional permitir que las provincias conserven sus
cajas provinciales y profesionales no existe una postura unánime.
7 En el derecho público estadual vemos que las provincias han diseñado sus propios regímenes
previsionales para los agentes de la Administración Pública, Poder Judicial, Poder Legislativo, como así
también regímenes especiales con características distintivas para el personal policial, docentes y servicio
penitenciario.
8 PAGANINI, op. cit., pág. 6.
9 VAZQUEZ VIALARD, Antonio (2008): Derecho del trabajo y de la Seguridad Social, Ed. Astrea,
Buenos Aires.
10 Cfr. Mongiardino que enumera a ferroviarios (1919) y bancarios (1923) periodistas (1929),
Navegación comercial (1939), Comercio e industria (1944/46), autónomos, rurales y empresarios (1954)
y domésticos (1956), en TADDEI, Pedro J.M., MONGIARDINO, Carlos J. y NACCARATO, Reinaldo:
“Manual de la Seguridad Social”, 2º edición,actualizda y complementada, Ed. Ábaco.
11En la década del 60 se disuelven todas las Cajas y se condensan en tres: Caja de Empleados y Servicios
Públicos, Caja de Autónomos, y Caja de empleados de comercio, industria y Asociaciones Civiles.
4
creado por Ley 24.241 (B.O. 18/010/1993) que deroga las leyes 18.037 y 18.038 y crea
el Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJyP).
Cabe destacar que progresivamente el financiamiento del sistema previsional se
empieza a alterar en forma significativa sin producir excedentes acumulables sino que al
contrario acumula déficits crecientes por la insuficiencia de recursos para atender las
prestaciones otorgadas12. El déficit se fue agravando por las circunstancias económicas
y en especial por el proceso inflacionario de la Argentina en los `80 y continuó.
La búsqueda de armonización y de un sistema previsional global y de control
centralizado generó la firma del Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el
Crecimiento, en fecha 12 de agosto de 1993 suscripto por el Estado Nacional y algunas
Provincias13, mediante el cual se estableció la transferencia al Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones nacional de los regímenes provinciales de previsión – salvo los
profesionales-14 .Este acuerdo perseguía que las cajas provinciales fueran transferidas al
Estado Nacional pero adhiriendo al nuevo régimen previsional que estaba pronto a
dictarse (la Ley 24.241).
Como consecuencia de la firma de ese acuerdo, el Estado Nacional absorbió
gradualmente las cajas provinciales de Salta, Santiago del Estero, Catamarca, La Rioja,
Jujuy, San Juan, Río Negro, Mendoza, Tucumán y San Luis; quedando sin transferir
trece Cajas de Previsión provinciales, entre las que destacamos las de provincias más
pobladas como Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos 15, además de las Cajas
Municipales.
Entre Ríos suscribió el acuerdo que en su cláusula segunda del punto sexto
establecía que debía impulsarse la transferencia de la Caja de Jubilaciones y Pensiones
al orden nacional, y fue convalidado por Ley 8.791. Esta norma provincial dio lugar a
12 Cfr. Mongiardino, op. cit., pág. 63.
13 Buenos Aires, Corrientes, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja, Mendoza,
Misiones, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán. Fue ratificado por Decreto
nº 14/94 por autorización otorgada por Ley 24.307.
14 Antes de que ello suceda en Argentina había 123 regímenes previsionales, de las cuales siete (7) eran
nacionales (Ley 24.241 ANSeS, Fuerzas Armadas, Policía Federal, Gendarmería, Prefectura Naval, Reg.
Servicio Penitenciario, Reg. Guardaparques) y las restantes eran de jurisdicción provincial. Solamente
trece (13) no fueron transferidas, las Cajas de las provincias más grandes a nivel poblacional.
15 Las cajas provinciales , municipales o profesionales pueden adherise al Consejo Federal de Previsión
Social creado mediante Ley 23.900, sancionada el 29 de Septiembre de 1990, y promulgada el 19 de
Octubre de 1990. Desde entonces nuclea a varias instituciones involucradas con la Previsión Social que
voluntariamente y en uso de su autonomía se adhirieron a él, como organismo coordinador de políticas
previsionales. Entre ellas destacamos las Cajas de Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos y Buenos Aires.
5
una serie de planteos judiciales en los cuales el Superior Tribunal de Justicia invocó que
el inciso 27 del artículo 135 que ponía en cabeza del Poder Ejecutivo la concesión de
jubilaciones y pensiones, por lo que la transferencia requerida implicaba una lesión a
este dispositivo constitucional.
Finalmente en nuestra provincia no se adecuó la legislación vigente (la Ley
8732) a los parámetros exigidos por el Estado Nacional, fundamentalmente en torno a
dos de los aspectos más críticos: la elevación de la edad para acceder a la jubilación y la
forma del liquidar el haber (el 82% móvil).
Seguidamente se realiza un repaso por el régimen previsional entrerriano,
destacando sus aspectos salientes y su situación actual.

Sección 2. La Caja de Jubilaciones y Pensiones de Entre Ríos

1. Antecedentes
El régimen de la seguridad social de Entre Ríos, en sus orígenes tuvo un
carácter eminentemente graciable, no contributivo, concediéndose “pensiones” por leyes
en sentido formal y para cada caso concreto16. La financiación provenía de rentas
generales y al poco tiempo fue necesario estudiar un sistema propio de obtención de
recursos.

1.1. Ley General de Pensiones nº 1.325 (31/12/1886)

Esta ley fue sancionada por la Legislatura entrerriana el último día del año
1886, y fue promulgada por el Poder Ejecutivo17 en fecha 9/01/1887.
Este es el primer antecedente legislativo de la Provincia de Entre Ríos, que
hace referencia al derecho de todo empleado –público- a gozar una pensión vitalicia
igual a la cuarta parte del sueldo, cuando posea diez años o más de servicios
consecutivos y ante la imposibilidad de continuar ejerciendo sus funciones por
16 Ejemplos: Ley 1.520 (2/07/1893) que concede a la Sra. Teresa González de Arias, viuda de Dn. José
Arias y a sus hijos menores una pensión graciable de 100 pesos mensuales. Ley 599 (29/01/1873) que
dispone la jubilación del Tesorero General a partir del 1/02/1873. Ley 1434 (28/08/1889) que jubila al
oficial de sala del H. Senado Don José Flores, con el goce del sueldo íntegro. Hasta que por Ley 1.849 /
25/11/1902) se suspendió por un año el otorgamiento de pensiones graciables.
17 Durante el gobierno de Crespo- Torcuato Gilbert.
6
enfermedad. En el caso de que sean veinte años tenían derecho a la mitad del sueldo y si
alcanzaren treinta años, derecho al sueldo íntegro. También reconoce el derecho a esta
pensión vitalicia, las viudas e hijos menores de los empleados, por la mitad del sueldo
del que gozaren estos.
Estaba contemplado que estos beneficios se abonaban con los fondos que
destine la ley general del presupuesto, más el dos por ciento del sueldo que corresponda
a los empleados, a descontarse mensualmente, pero aclarándose que este aporte era de
carácter facultativo para el empleado, pero indispensable para acceder al derecho
previsto en la ley. Se aprecia aquí la nota contributiva, con el aporte personal que
aunque mínimo y facultativo, iba delineando el sistema actual.
Además el beneficio se concedía bajo condición resolutoria de residir en la
Provincia y sólo ausentarse de ella con licencia del P.E. por tiempo determinado, y para
los casos no incluidos en la ley se resolvían mediante leyes especiales.
Un dato que llama la atención es que en el artículo 5º se regula que el fondo de
las pensiones será administrado separadamente del tesoro común, destacando la
autarquía en la administración de sus recursos.
En sus orígenes no estaba previsto una exigencia de edad determinada, sólo se
requerían años de servicios. Unos años después, por Ley 1.769 (10/09/1900) durante la
gestión del Gobernador Echagüe se modificó la Ley General de Pensiones y se estipuló
como indispensable para tener derecho a jubilación –aquí se empleó jubilación- haber
cumplido sesenta años de edad.

1.2. Fondo de Jubilaciones y Pensiones - Ley 1.968 (1904)

Por Ley 1.968 se instituyó el Fondo de Jubilaciones y Pensiones para los
funcionarios, empleados y agentes civiles de la Administración Provincial, cuyos
sueldos figuren en el Presupuesto Anual de gastos de la Provincia, los directores,
empleados y personal de la Dirección de Enseñanza, los jubilados y pensionados y los
empleados judiciales y agentes letrados de la Administración de Justicia. Luego, por
Ley 2.561 (1918) se incorporan los Sargentos, Cabos, Agentes de Policía, Bomberos y
Músico de la Banda de Policía.

7
 El fondo de jubilaciones estaba compuesto con el aporte forzoso del 2% de los
sueldos de sus afiliados18, más el 2% de lo que perciban los jubilados y pensionados,
más un aporte inicial y extraordinario del 20% del sueldo del primer mes de toda
persona que entre por primera vez a la Administración, más lo que se recaude por
multas o retenciones que provengan de suspensiones o licencias sin sueldo y siempre
que no se les nombre reemplazante. Este fondo sería administrado una vez que exceda
los egresos por una comisión compuesta por Presidente –que provenía del Crédito
Público- y dos vocales, uno era el Defensor de Menores del Superior Tribunal de
Justicia y otro el Oficial Mayor del Ministerio de Hacienda; funciones que eran
consideradas cargas públicas de carácter gratuito e inherente al puesto que desempeñan.
Transcurridos veinte (20) años de servicios y habiendo sido acreditada la
inhabilidad física e intelectual resultante del servicio, el Fondo concedía la jubilación –
se requería la invalidez-. El monto a abonar era directamente proporcional al número de
años de servicios aportados. Si el afiliado había alcanzado los treinta años19 de servicios
–comunes- podía obtener la jubilación con sueldo íntegro 20, y en caso de servicios
especiales – personal del magisterio y de la policía- se reducían estos años 21. Otro dato
era que los empleados de policía que se inutilicen en ejercicio de sus funciones tenían
derecho –sin importar cuántos años de servicio computaban- a jubilación con sueldo
íntegro.
Se regulaba el derecho a pensión pero únicamente para las viudas y los hijos
menores de los empleados de policías muertos en el desempeño de funciones de su
puesto, y de aquellos que tenían derecho a jubilación por haber aportado veinte años
consecutivos sin haberse jubilado o no hubieran disfrutado (sic.) de la jubilación por

18 Al ingresar al fondo, por primera vez se descontaba un veinte por ciento del sueldo con objetivo de
capitalizarlo.
19 Por Ley 2.537 se estableció que se necesitaban treinta años de servicios y además 55 años de edad
para la jubilación común.
20 Luego se redujo al 95% por Ley 2.537.
21 Por Ley 2.537 se estableció que para la Jubilación Especial se necesitaban 25 años de servicios para el
caso de los Magistrados de la Justicia y agentes letrados de la administración más 50 años de edad, y para
el personal de magisterio y policía se computaba por cada año, un año y medio y se requerían 45 años de
edad. Además, se aumentó el porcentaje de los aportes personales fijándose en el 6% para algunas
personas y modificó la composición de la Comisión que administraba el Fondo la que iba a estar
integrada por el Contador General de la Provincia como Presidente, y como vocales el Tesorero General
de la Provincia y dos Jubilados o Pensionados del fondo residentes en la capital entrerriana. Todos los
puestos eran ad honorem.
8
más de dos años. Las pensiones no podían exceder de diez años improrrogables (art.
25).
Se contemplaba la posibilidad de que un empleado que haya sido cesado por
razones de economía o por supresiones efectuadas en el Presupuesto y que reingresare
luego a la Administración pudiese reclamar la devolución del 2% que le hubieran
descontado. También aquellos que se ven inhabilitados física o mentalmente y no hayan
computado el mínimo de veinte años de servicios tenían derecho a que se les liquide un
mes del último sueldo por cada cuatro años que el empleado hubiera contribuido a la
formación del fondo.
Además se incorporó la posibilidad de que el Poder Ejecutivo en casos
especiales cuando así lo exija el “buen servicio público” pueda disponer la Jubilación de
oficio a aquellas personas que se hallen en condiciones de acceder al a jubilación.

1.3. Antecedentes constitucionales

En la primera etapa de la historia constitucional de Entre Ríos rigió un Estatuto
Provisorio Constitucional dictado en 1822 que en su artículo 36 confería al Congreso la
facultad de señalar sueldos y pensiones sobre los fondos recaudados.
Luego de dictarse la Constitución Nacional en 1853, todas las provincias –salvo
Buenos Aires- reemplazaron el antiguo sistema de reglamentos y estatutos y dictaron
nuevas constituciones adaptadas a los principios consagrados por aquella. Así, Entre
Ríos dictó su primer Constitución en 1860, que fue sometida a la aprobación por el
Congreso de la Nación tal cual lo preveía el artículo 5 de la Constitución Nacional –
antes de la reforma de ese mismo año- . En lo que nos ocupa, el artículo 22 facultaba a
la Cámara de Diputados –en la vigencia de un sistema unicameral de Poder Legislativo-
para acordar jubilaciones y señalar pensiones.
En 1883 se reformó la Constitución Provincial y se estableció dentro de las
facultades del Poder Legislativo –que pasó a ser bicameral- en el artículo 98 inc. 29 la
atribución de “dictar la ley de jubilaciones y pensiones civiles por servicios prestados a
la provincia”.

9
 En la reforma de 1903 se incorporó el artículo 30 22 que establecía algunos
principios básicos para la ley general de pensiones y jubilaciones, destacándose su
rigorismo –cuyo origen estuvo presente en la precaria situación financiera de la
provincia23-, como así también que negaba el derecho a pensión a la viuda e hijos
menores de funcionarios o empleados jubilados que hubieran gozado de la jubilación
por más de dos años. Esto de hecho fue expresamente regulado en la Ley 1.968 (1904) y
recién fue suprimido por su notoria injusticia en la reforma constitucional de 1933.
Rigieron varias leyes sobre la materia luego de 1904: entre ellas nombramos las
leyes nº 1.968, 2.537, 2.475, 2.561 y 3.058, dictándose en 1942 la ley nº 3.142 que
prorrogó las tres últimas hasta tanto se dicte la nueva ley que organice el “Montepío
Civil de la Provincia”.
En 1933 se modificó nuevamente la Constitución provincial, en un contexto de
crisis económica internacional marcado por la primer posguerra y la gran depresión de
1929. En lo político las noticias desde afuera no eran alentadoras ya que Alemania e
Italia se aliaban, y nuestro país bajo el gobierno de Juan P. Justo comenzaba con la
llamada década infame, instalando la cultura del fraude electoral. No obstante este
panorama, Entre Ríos supo diseñar algunas políticas para hacer frente a la problemática
social que se había generado a partir de la caída de los salarios, la desocupación y la
falta de inversiones, bajo el gobierno de Etchevehere. Así, en ese tiempo se creó el
Banco de Entre Ríos como herramienta de fomento y como agente financiero
provincial. Vemos pues que sin perjuicio de la crisis económica mundial de la época, la
reforma de 1933 introdujo un modelo constitucional progresista y de fuerte contenido
social.
22 Artículo 30 de la reforma constitucional de 1903: “Las pensiones y jubilaciones se acordarán con
arreglo a una ley general sobre las siguientes bases: 1º Los funcionarios y empleados de los tres Poderes
que ocupen puestos permanentes depositarán cada mes una parte de su sueldo destinada a formar el
fondo especial para el pago de las jubilaciones y pensiones. 2º Solo tendrán derecho a pensión las viudas
e hijos menores, mientras lo sean, de los empleados de policías muertos o inutilizados en el desempeño
de funciones de su puesto, y de funcionarios o empleados que, habiendo servido a la Provincia durante
veinte años consecutivos no hubieran sido jubilados, o no hubieran disfrutado de la jubilación más de
dos años. Las pensiones que originen estos últimos no pueden exceder de diez años. 3º El monto de las
pensiones y jubilaciones será estrictamente proporcional al número de años de servicios del causante y
sólo al personal del magisterio y de la policía se le computará cada año por uno y medio. 4º No tendrán
derecho a jubilación los que renuncien voluntariamente o sean exonerados de sus empleos por falta de
cumplimiento de sus deberes. 5º Cuando un jubilados tuviere otro empleo a sueldo deberá optar entre
éste y la jubilación, de igual manera que cuando obtuviera pensión de la Nación u otra Provincia”.
23 MEDINA, Justo G.: “La Constitución de Entre Ríos- Comentarios”- Ed. Ciencia, 1945, Rosario, Santa
Fe.
10
 La Constitución de 1933 fue señera en lo concerniente al régimen previsional y
en su artículo 19 dispuso "Los funcionarios y empleados permanentes, provinciales y
municipales, o en su caso, los herederos que determine la ley de la materia, tendrá
derecho a la jubilación, pensión o seguro. La ley será dictada con sujeción a normas
técnicas que tengan en cuenta el principio de la proporcionalidad entre los aportes y
beneficios, el tiempo de los servicios y la edad de los beneficiarios, sin excluir los
aportes del Estado y de las municipalidades. La ley establecerá bases especiales
En palabras de Medina24 “la reforma de 1933 en esta materia consistió en
sancionar reglas generales, sin entrar en los detalles de la anterior constitución e
incorporar el seguro a las formas de previsión social tradicionales, haciendo extensivos
los beneficios de las jubilaciones y pensiones, a los empleos municipales. La
Constitución de 1903 se refería sólo a los funcionarios y empleados de los tres
poderes”.
El artículo 19 contemplaba un derecho importantísimo y de honda gravitación y
permanente actualidad que es la proporcionalidad entre los aportes de los activos y la
percepción de los pasivos que ha hecho que el régimen del 82% móvil, como base para
los jubilados sea una realidad y no una mera utopía como se da en otros sistemas
constitucionales, incluso a nivel nacional.
Mediante los artículos 227 y 232 la Constitución disponía que la Legislatura
prolongaría sus sesiones en el año 1934 a fin de dictar las leyes orgánicas que fueran
necesarias para el funcionamiento de las instituciones creadas, fijando un plazo de un
año, transcurrido el cual el Poder Ejecutivo quedaba facultado para dictar con carácter
provisorio los decretos reglamentarios correspondientes.
Pero ello no ocurrió enseguida, y por varios años siguió vigente el Fondo de
Jubilaciones y pensiones de la Ley 1.968 aunque se dictaron distintas leyes
modificatorias de la Ley 1.968, entre las que mencionamos la Ley 3177 (21/12/1937) y
se mantuvo las disposiciones de las leyes 1.968, 2.537, 2.561 y 3.058 25. Esta última ley
es de relevancia, en tanto reconoce el derecho a pensión ante el fallecimiento de un
24 Ibídem nota anterior, T. I, pág. 102.
25 Por la Ley 3058 se reemplazó el artículo 25 de la Ley 1.968 respecto al derecho a pensión,
eliminándose la circunstancia de negar el derecho a pensión cuando la persona fallecida haya gozado de
su jubilación por dos años. Es decir, el derecho a pensión se origina ante el fallecimiento de una persona
en actividad y también por el fallecimiento de un jubilado, conforme el avance producido en la reforma
constitucional de 1933.
11
jubilado que haya estado gozando al momento de su deceso del beneficio previsional,
generando un gran avance frente a su antecesora y la disposición prevista en el texto
constitucional de 1903.

2. La creación de la Caja de Jubilaciones – Ley 3.600 (2/12/1949)

Por esta ley se creó la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la provincia de Entre
Ríos para los funcionarios, empleados y obreros que desempeñen o hayan desempeñado
cargos en la Administración y Reparticiones Autárquicas de la Provincia.
A su vez, la ley estableció los beneficios a otorgar que eran los siguientes: a)
Jubilación Ordinaria común con treinta (30) años de servicios y cincuenta y cinco (55)
años de edad; y el monto a abonar se calculaba con relación al promedio de sueldos
percibidos durante los cinco años de servicios que el afiliado eligiere, con la deducción
del diez (10%) o trece (13%) por ciento según sea el descuento que sufra al momento de
jubilarse; b) Jubilación Ordinaria especial para agentes de policía de seguridad e
investigaciones, telegrafistas, guardia-cárceles, maestros y directores de instrucción
primaria frente al grado, tareas de leprosería, servicios de radiología y radium,
hospitales de alienados o reformatorios de retardados en salas de enfermedades infecto-
contagiosas o en lugares insalubres a juicio del Ministerio de Salud Pública que
comprueben veinticinco (25) años de servicios c) Jubilación por Invalidez en actos de
servicio, para los empleados que luego de cumplir quince (15) años de servicios fuera
declarado física e intelectualmente incapacitado para continuar en el ejercicio de su
empleo o de otro compatible con su actividad habitual y con su preparación
comprobada, como así también al empleado –cualquiera fuese el tiempo de servicios
prestados- que se incapacite en forma permanente en un acto de servicios y por causa
imputable al desempeño de sus funciones públicas. El monto se calculaba con el sesenta
por ciento (60%)del haber que correspondería a la Jubilación Ordinaria, más el 2,666%
por cada año de servicios comunes que excedan de 15 o el 3,333% por cada año de
servicio especial, sin poder exceder el monto de la Jubilación Ordinaria. También
contemplaba la posibilidad de un d) retiro voluntario para aquellos afiliados que
acrediten más de veinte (20) años de servicios y más de cuarenta y cinco (45) de edad y
d) Pensiones para la viuda, el viudo incapacitado o sexagenario sin recursos, los hijos o

12
en su defecto los padres y a falta de éstos, hermanas solteras del causante menores de
dieciocho (18) años o incapacitadas para el trabajo, que hayan estado a su cargo.
De las memorias presentadas por los Ministros de Economía y Hacienda de la
época a la Legislatura podemos ver que a partir del mes de marzo del año 1953, luego
del período de capitalización de la Caja, se abonaron con fondos propios los beneficios
de jubilación.
Otro hecho de relieve justamente en ese año fue la instalación de las oficinas de
la Caja en su edificio propio con adecuadas condiciones para su funcionamiento26.
La ley 3.600 sucesivamente fue modificada por las leyes 3.967 27 (1653) y
4.418. También la Ley 4.690 (1967) que modificó su artículo 1º adicionando que “La
Caja creada por esta Ley constituye un servicio público de orden social y funcionará
como entidad autárquica institucional, con personalidad jurídica e individualidad
financiera”. Por el artículo 4 se deroga al 12 y se establece que “Los fondos y rentas de
la Caja quedan afectados exclusivamente a los fines de la misma y de los que reglan su
funcionamiento. La disposición de estos fondos para otros fines que los mencionados,
harán incurrir en responsabilidad a los miembros de la Junta de Administración. Los
afiliados en actividad o pasividad no podrán alegar derechos de propiedad sobre
dichos fondos, ni colectiva ni individualmente. La devolución de los aportes solo
procede en los casos de comprobarse errores e liquidación. El Estado Provincial
garantiza el cumplimiento de las prestaciones que integran el régimen de previsión
provincial, a cuyo fin proveerá a la Caja de los fondos necesarios, en caso de
insuficiencia financiera para el exclusivo cumplimiento de tales fines.“ Entre muchas
otras reformas.
La Ley 3.600 fue derogada por la Ley 5.304 (11/04/1973) que instituyó un
nuevo régimen de jubilaciones y pensiones pero que tuvo vigencia efímera, hasta que
dos años después se dictó la Ley 5.730 (1975).

26 En ese año 1953 la Caja acordó los siguientes beneficios: Jubilaciones: 178, Pensiones: 60. Además
se efectuaron numerosos reconocimientos de servicios en el orden provincial a los efectos de ser
computados en el ámbito del Instituto de Previsión Social y organismos similares en otras provincias.
27 Ley 3967 (1953) que modifica a la Ley 3.600 y que en su artículo 13 dispone que la Caja de
Jubilaciones y Pensiones será administrada por una Junta de cinco miembros, un Presidente y dos vocales
designados por el Poder Ejecutivo y dos vocales en representación de los jubilados y del personal afiliado
designados también por el Poder Ejecutivo pero a propuesta en terna de las asociaciones.
13
 La Ley 5.73028 dispuso que la edad para obtener la jubilación ordinaria común
era de 55 (cincuenta y cinco) años o 53 (cincuenta y tres) 29 según se trate de varones o
mujeres, más treinta años de servicios de los cuales al menos 16 (dieciséis) debían ser
con aportes. Como vemos, este régimen permitía la declaración jurada de aportes a
diferencia de lo que sucede con la legislación actual 30. Otro dato a tener en cuenta fue la
circunstancia de que asimila a concubina a la viuda a los efectos del derecho a pensión.
Así el artículo 58 dispuso que: “A los fines de esta ley se considerará viudo o viuda: a)
La persona que acredite el vínculo conyugal con el causante aún cuando se tratare de
matrimonio celebrado en el extranjero con impedimento de ligamen de acuerdo con las
leyes del país y b) La Persona con quien el causante hubiese vivido en aparente
matrimonio hasta la época de su fallecimiento, siempre que dicha convivencia
alcanzase a un período mínimo continuado de 5 años cualquiera haya sido el estado
civil de ambos de acuerdo con las leyes del país. Este término de convivencia se
reducirá a un año en los casos en que exista hijo reconocido por ambos progenitores”.

28 La Ley 5730 disponía en su artículo 12 que sus recursos se constituirán con su actual patrimonio y el
de las instituciones de previsión municipales que formalicen su adhesión, con el aporte del 12 o 13%
sobre las remuneraciones percibidas por los afiliados deberán efectuarse, con el aporte complementario
del 5% sobre las remuneraciones percibidas por los afiliados que no tengan acreditada una antigüedad de
diez años de servicios con aportes, con el el 2% de los haberes de jubilación, pensión o retiro, con la
contribución patronal del 15 o 17%, con el 50% que corresponda a los afiliados del primer mes de sueldo
en caso de ingreso o reingreso, con el 50% que surja de las diferencias del 1º mes de sueldo en caso de
aumento del mismo o desempeño de un cargo o función mejor retribuida, y con el importe de un subsidio
que deberá efectivizarse mensualmente por la Administración Provincial y Municipalidades por un monto
equivalente a la suma que se dejare de ingresar por aportes reintegrables y los intereses que estos
devenguen, con importes etc. Con posterioridad se modificó este artículo y quedó sujeto a determinadas
condiciones la posibilidad de imponer un aporte a los beneficiarios. En el año 1991 se fijó una tasa de
aporte a los beneficarios del 2% por el período del 1/07/1991 al 30/09/1991 y del 1% desde el 10/10/1991
hasta el 31/12/1991 fecha en que dejaba sin efecto este aporte extraordinario que debían realizar los
jubilados y pensionados. También se aumentaron los aportes personales de los afiliados en esa época.
29 Por Ley 7979 la edad fue elevada a 60 (sesenta) o cincuenta y cinco (55) según que fueren varones o
mujeres respectivamente.
30 Artículo 38 de la Ley 5730: “A opción del afiliado o de sus causa-habientes y al solo efecto de
completar los treinta años de antigüedad exigidas por el artículo 40º de esta Ley los servicios anteriores
al 1º de enero de 1959, correspondan o no a períodos con aportes, serán computados por la Caja cuando
no pertenecieren a su régimen a simple declaración jurada de aquellos salvo que de las constancias
existentes surgieran la no prestación de tales servicios. Los servicios computados de esta forma en
ningún caso darán derecho a que los considere de carácter especial o diferencial, ni podrán ser
utilizados para integrar el mínimo de años de servicios con aportes requeridos por el mencionado
artículo. Para acogerse a los beneficios del presente, los interesados deberán abonar un cargo que se
determinará de acuerdo a lo previsto en el artículo 29”. Por su parte, el artículo 29 fijaba el pago de un
cargo para quiénes hayan prestado servicios de carácter honorario y quisieran su cómputo o
reconocimiento, y el importe del mismo consistía en aplicar por cada año de servicio que se pretenda
reconocer la tasa de aporte personal vigente a la época de presentación sobre el sueldo mínimo del
personal administrativo provincial que rija entonces.
14
El haber de la jubilación ordinaria común o especial era equivalente al 82 o 70% de la
remuneración mensual sujeta a aportes percibidas por el afiliado a la época de cesación
del servicio en el lapso inmediatamente anterior y que acreditare en el respectivo cargo
la antigüedad mínima de tres (3) años de servicios, pudiendo promediarse los distintos
cargos desempeñados en los últimos tres años o directamente, a opción del afiliado la
posibilidad de elegir la remuneración sujeta a aportes más convenientes desempeñada
durante tres años continuos dentro del período de diez (10) años inmediatamente
anteriores al cese. El haber de la jubilación por invalidez y por edad avanzada era del
60% del de la jubilación ordinaria común o especial que le hubiera correspondido a la
persona si computaba quince (15) años o menos de servicios. Por cada año extra, dicho
porcentaje se incrementaba un 2,67% hasta el monto máximo de la jubilación ordinaria.
Si la incapacidad era total y permanente el haber de jubilación se calcula igual que la
jubilación ordinaria –común o especial- que le hubiera correspondido31.
Esta ley fue sucesivamente modificada por el Decreto Ley 6.123/77 -que
reforma la edad jubilatoria de los docentes- ,el Decreto-Ley 6.167/78 que efectuó una
reforma estructural y en cuanto a las pensiones amplía los beneficiarios; por la Ley 7509
(ley ómnibus que regulaba distintos temas, dictada luego de reestablecida la democracia
en la provincia, similar a las dictadas en otras provincias con el fin de ratificar o
rectificar la legislación de facto) y por la Ley 7.979 (09/1987).

Sección 3

1. El régimen vigente

1. 1. La Ley 8.732 (B.O. 23/08/1993)

Finalmente, en 1993 se sanciona la Ley 8.732 –actualmente vigente- de
Jubilaciones y Pensiones que regula el régimen previsional de la provincia de Entre

31 También fue modificado por Ley 7979 incrementándose el haber de jubilación al 70% de la
remuneración mensual percibida por el afiliado al momento de la cesación en el servicio, teniendo en
cuenta un año inmediatamente anterior al cese, pero reconociendo el derecho al afiliado a optar por el
cargo o categoría más conveniente durante el tiempo mínimo de dos años dentro de los últimos diez
inmediatamente anteriores al cese.
15
Ríos y que entre sus notas más salientes se destaca que es un régimen solidario de
reparto, que significa que los recursos que nutren al sistema (aportes personales y
contribuciones patronales sobre la masa salarial) se despersonalizan y no existe
titularidad ni derecho de propiedad sobre ellos por parte de los aportantes sobre esos
fondos, sino que pasan a engrosar la masa de ingresos disponibles para financiar
globalmente las prestaciones. Además, es de carácter contributivo, de afiliación
obligatoria, y que cubre las contingencias de vejez, incapacidad y muerte para todo el
personal Provincial y municipal adherido.
La ley -al momento de su dictado- le otorgó una impronta más dinámica al
régimen previsional y que se embanderó con la defensa de los aportes de los afiliados, a
la vez que mantiene el equilibrio del derecho de sustitución del activo al pasivo y del
principio de proporcionalidad entre los aportes y los beneficios constitucionalmente
previsto. Ejemplo de ello es principalmente en el artículo 36 de la Ley que respecto a la
Jubilación Ordinaria Común premia o beneficia a quiénes aportan demás a través de la
compensación de aportes por edad en relación de 3 a 1, como así también en la forma de
liquidar los beneficios del artículo 63 –aplicación progresiva de la ley.
El texto legal reconoce continuidad al Organismo Previsional provincial creado
por Ley 3.600 y dispone expresamente que la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
provincia funcionará como entidad autárquica institucional con personalidad jurídica e
individual financiera.
La conducción de la Caja está a cargo de un Directorio integrado por un
Presidente –designado por el Poder Ejecutivo- y dos vocales; uno de ellos designado
también por el Poder Ejecutivo que ocupará la vicepresidencia y será quién sustituya al
Presidente en caso de que por cualquier circunstancia le resulte imposible ejercer sus
funciones y el otro vocal representará a los afiliados pasivos debiendo ser elegido con
participación de los interesados o de las instituciones que los representan.
Si bien el artículo 4 inc. c) de la Ley 8.732 dispone dentro de las funciones del
presidente de la CJPER “acordar o denegar las jubilaciones y pensiones y resolver
sobre el reconocimiento de servicios, afiliación y demás beneficios y cuestiones que se
pretendan o susciten con motivo de la aplicación de la presente” la realidad jurídica
vigente hasta la reforma constitucional del año 2008 indicaba que el Presidente del

16
Organismo sólo podía aconseja o proponer al Poder Ejecutivo la concesión o
denegación de los beneficios regulados en la ley 8.732 y era en definitiva el Gobernador
quién mediante el dictado de un decreto ratificaba –o no- todo lo actuado en sede
previsional.
Ello en virtud de que el artículo 135 inc. 27 de la Constitución de 1933
establecía como facultad y atribución del Poder Ejecutivo Provincial conceder
pensiones y jubilaciones conforme a la ley de la materia.

1.2. Sujetos comprendidos

Tal como se detalla en la matriz correspondiente a Entre Ríos, son afiliados
obligatorios los agentes o empleados y funcionarios de los tres poderes del Estado
Provincial, y de sus organismos descentralizados y autárquicos, como así también los
funcionarios, empleados y agentes de los Municipios adheridos y al personal docente y
no docente de establecimientos educativos públicos provinciales o privados
incorporados o adscriptos a la enseñanza oficial de la provincia.
Se destaca que en la última parte del artículo 17 se faculta al Poder Ejecutivo a
celebrar convenios para incorporar al personal de organismos oficiales interprovinciales
en que la provincia fuere parte integrante, de instituciones bancarias, de seguros y de
empresas de servicios públicos de la provincia o de sus municipios o de economía
mixta. Así la Caja de Jubilaciones y Pensiones de E.R. es Caja Otorgante para todo el
personal del Túnel Uranga- Silvestre Begnis -que es un ente inter-provincial- ya sea que
residan en Santa Fe o en Entre Ríos.
También el personal del Instituto Autárquico del Seguro (IAPSER) fue
recientemente incorporado al régimen previsional de la provincia de Entre Ríos en su
carácter de ente descentralizado, mediante Ley 9.918 que en su artículo 3º dispuso que
la Caja de Jubilaciones y Pensiones será Caja Otorgante del beneficio previsional 32 y
facultando al Poder Ejecutivo a realizar los convenios correspondientes con la ANSeS a
efectos del traspaso de los fondos depositados por los trabajadores que se incorporaron.
De esta manera se llevaron adelante las gestiones en ambas instituciones (CJPER y

32 Debo señalar que dentro del texto de la Ley 9.918 se menciona también al nivel gerencial y a los
trabajadores en relación de dependencia del Nuevo Banco de Entre Ríos (S.A.) como incorporado a la
CJPER, pero cuya transferencia no llegó a materializarse debido a obstáculos políticos y jurídicos.
17
ANSeS) y se dictó el Decreto nº 3.912/10 GOB (20/10/2010) por el cual se efectivizó la
incorporación del personal del IAPSER a la CJPER y se fijaron valores máximos de
cotización para los haberes previsionales a liquidar a los futuros jubilados, tomando
como haber jubilatorio máximo el que percibe un vocal del Superior Tribunal de Justicia
de Entre Ríos por todo concepto (art. 3º) .

1.2.1. Personal de Establecimientos Educativos

Respecto al personal –docente y no docente- que se desempeña en
establecimientos educativos públicos, la ley 8.732 no los menciona expresamente en
tanto éstos se encontraban bajo la órbita del Estado Nacional hasta que fueron
transferidos a las provincias por Ley 24.049, Decreto reglamentario nº 962/92 y por el
respectivo convenio de Transferencia del 18 de diciembre de 1992 aprobado por Ley
provincial nº 8.741.
Es menester destacar que la Nación transfirió todo, el servicio educativo, los
bienes, el personal docente, y en el artículo 10 de la Ley 24.049 se estableció que: “a
los efectos previsionales, las jurisdicciones receptoras reconocerán los servicios
prestados por el personal en el orden nacional. Los docentes transferidos que no
reúnan los requisitos exigidos en la jurisdicción receptora, podrán continuar
efectuando aportes al sistema nacional de previsión; las jurisdicciones serán agentes
de retención de los mencionados aportes”. Paralelamente en Entre Ríos se dictó la Ley
9.109 que dispuso que para todos los docentes transferidos la CJPER se convierte en
Caja Otorgante dejando de lado el principio de que es caja otorgante aquella en la cual
se acrediten mayor cantidad de años de servicio con aportes debiendo solicitar mediante
convenios complementarios con el Ministerio de Cultura de la Nación la transferencia
de los aportes y contribuciones que correspondan.
Así se exceptúa del principio general establecido en el artículo 81 de la ley
8.732 que en materia de Caja Otorgante dispone que en el ámbito provincial se aplique
lo dispuesto en la ley 18.037 en materia de Caja Otorgante que continúa vigente de
conformidad a lo dispuesto en el artículo 168 de la ley 24.24133.

33 Artículo 168 de la ley 24.241: “Deróganse las Leyes Nros. 18.037 y 18.038, sus complementarias y
modificatorias, con excepción del artículo 82 y los artículos 80 y 81 que se sustituyen por el siguiente
texto: (Artículos 80 y 81, Ley 18.037) Las cajas reconocedoras de servicios deberán transferir a la caja
del organismo otorgante de la prestación, los aportes previsionales, contribuciones patronales, y las
18
 1.3. Prestaciones
Las clases de beneficios están establecidas en el artículo 35 que enumera: a)
Jubilación Ordinaria Común o Especial, b) Jubilación por edad Avanzada, c) Jubilación
por invalidez y d) Pensión.
Por razones de brevedad, respecto a las exigencias y cálculo del haber de cada
beneficio nos remitimos a la matriz correspondiente a la provincia de Entre Ríos.

1.4. Aspectos salientes del régimen

En este apartado destacaremos que la proporcionalidad entre los aportes y
beneficios ha sido un principio que en forma permanente ha iluminado al sistema. En
especial ha cobrado relevancia en materia de movilidad y reajustes.
El régimen de movilidad está expresamente consagrado en el artículo 71º que
dispone “Los beneficios otorgados se reajustarán cada vez que se produzcan
incrementos salariales para el personal en actividad. Los reajustes que deban
realizarse serán liquidados a partir de la fecha en que se liquide al personal en
actividad y se abonarán dentro de los sesenta (60) días. Si el aumento fuera selectivo, a
los agentes pasivos les corresponderá en cada caso un porcentaje promedio del
aplicado al escalafón al que perteneció el agente al momento de acceder al beneficio
jubilatorio, o el que corresponda al cargo que ocupó el agente si éste al momento de
jubilarse se desempeñaba en un puesto no escalafonado”.
De una interpretación armónica de los artículos 22, 23 y 71 de la ley 8732 se
concluye que el concepto de remuneración hace referencia a los ingresos que percibe de
manera regular y habitual una persona -afiliada al régimen provincial- en concepto de
retribución de servicios mientras se encuentra en actividad y por la que se deben

sustitutivas de estas últimas si las hubiera. Deben considerarse incluidos en la transferencia que se
establece por la presente, los cargos que adeude el beneficiario, correspondientes a los servicios
reconocidos, a efectos de su amortización ante la caja otorgante. La transferencia deberá efectuarse en
moneda de curso legal en forma mensual y de acuerdo al procedimiento que se determine en la
reglamentación. Será organismo otorgante de la prestación cualquiera de los comprendidos en el sistema
de reciprocidad, en cuyo régimen se acredite haber prestado mayor cantidad de años de servicio con
aporte. En el caso de que existiese igual cantidad de años de servicio con aportes el afiliado podrá optar
por el organismo otorgante. Queda derogada la Ley Nº 18.038, sus complementarias y modificatorias,
todo con la salvedad de lo que disponen los artículos 129,156 y 160 de la Ley del Sistema Integrado de
Jubilaciones y Pensiones.
19
efectuar aportes previsionales y contribuciones patronales. El artículo 23 por su parte
detalla que conceptos están excluidos del artículo 22; mientras que el artículo 71 regula
el reajuste de los beneficios para aquellas personas que ingresaron a la pasividad y
reglamenta de algún modo el principio de movilidad previsional establecido en el
artículo 14 bis de la Constitución Nacional junto al de proporcionalidad entre los
aportes y beneficios, establecido en el artículo 41 de la Constitución Provincial
reformada.
Ahora bien, deben efectuarse algunas observaciones al respecto. Cuando el
artículo 71 refiere al reajuste de los beneficios previsionales cada vez que se produzca
un incremento salarial, corresponde tener en cuenta no sólo los aumentos en los haberes
de los activos sino también como lo ha dispuesto la jurisprudencia, corresponde incluir
en la movilidad automática al establecimiento de adicionales generales cuando éstos son
remunerativos (C.S.J.N. “Torres” Fallos 321:619; “Costa” Fallos 325:2161 y “Mallo”
Fallos 328:4232).
Un suplemento de carácter general es aquel que es otorgado a una –valga la
redundancia- una generalidad de personas que se desempeñan en las mismas funciones,
reparticiones o cargos, y sin exigir para su percepción el desempeño de alguna tarea
extra o alguna cualidad personal. Así “...para que un suplemento sea considerado
para calcular el haber jubilatorio, se requiere que la norma de creación lo haya
otorgado a todo el personal en actividad, sin que deba cumplirse con ninguna
circunstancia específica para su otorgamiento y, en el caso en que su carácter
general no surja de la norma, en la medida en que se demuestre de un modo
inequívoco que lo percibe la totalidad del personal en actividad de un mismo grado o
de todos los grados y que importe una ruptura de la razonable proporcionalidad que
debe existir entre el sueldo en actividad y el haber de retiro34”.
Por el contrario, los suplementos de carácter particular son aquellos que
establece el órgano competente en ejercicio de su actividad discrecional para retribuir a
quienes prestan actividades específicas o en razón de las exigencias a que se ve
sometido el personal en cada caso. En otras palabras, su percepción se encuentra
relacionada por una especial condición del sujeto, que debe reunirse o tener relación

34 Fallos, 327:3226 CSJN in re “Midón Osvaldo L. y otros c/ Caja de Retiros, Jubilaciones y Pensiones
de la Policía Federal Argentina” de fecha 19/08/2004.
20
para ser percibida en el haber de pasividad, no resultando la movilidad automática sino
que debe ser analizada en cada caso.
La diferencia en cuanto a la movilidad está en que así como los adicionales
otorgados a la generalidad operan como movilidad automática, los adicionales
particulares que se les otorguen a los activos, para que opere el carácter sustitutivo entre
el haber de pasividad y el de actividad, ha de acreditarse por el interesado que de haber
continuado en actividad le hubiese correspondido su percepción.

1.5. Prescripción
El artículo 96 de la ley 8732 dispone que el derecho a jubilación o pensión oes
de carácter imprescriptible, lo que no obsta a que proceda la prescripción de los haberes
que no han sido reclamados a tiempo, que es una cuestión totalmente diferente.
Así, la prescripción es plenamente aplicable en materia previsional. Sin entrar
en la discutida consideración respecto a su naturaleza, en cuanto a si se trata de un
instituto perteneciente al derecho de forma o de fondo, nos limitaremos a afirmar que
desde el Estado Federal sucesivamente se han dictado normas al respecto como ser el
Código Civil u otras leyes nacionales.
En efecto, frente a las disposiciones de carácter general incluidas en el Código
Civil que no regulan en forma expresa la prescripción en materia previsional, la ley
18.037 en su artículo 82 fijó un plazo bienal en materia de reajustes previsionales.
A pesar de que la ley 18.037 fue derogada por la ley 24.241, por expresa
disposición de ésta, el artículo 82 de aquella se encuentra vigente (cfr. art. 168) y en
modo alguno avanza sobre atribuciones del Congreso, puesto que ha sido ratificada por
éste sin superponerse al Código Civil, y además ha sido convalidada por la Corte
Suprema de Justicia en reiteradas oportunidades.
De lo dicho puede desprenderse que las normas del código civil que regulan la
prescripción poseen carácter supletorio, y que no obstan a la regulación específica del
instituto. Así “... la prescripción liberatoria se ha de regir, en primer término, por las
normas específicas consagradas por las leyes de cada disciplina y en los aspectos no
reglamentarios, se aplicarán con carácter complementario y subsidiario, las normas de

21
derecho civil, siempre, claro está que no resulten incompatibles con los principios
generales que rigen al derecho especial.35”
Ahora bien, el artículo 82 de la ley 18.037 es aplicable en el régimen
previsional provincial por aplicación del artículo 26 de la ley 9.428. Así, vemos que
dispone “Es imprescriptible el derecho a los beneficios acordados por las leyes de
jubilaciones y pensiones, cualesquiera fueren su naturaleza y titular. Prescribe al año
la obligación de pagar los haberes jubilatorios y de pensión, inclusive los provenientes
de transformación o reajuste, devengados antes de la presentación de la solicitud en
demanda del beneficio. Prescribe a los dos años la obligación de pagar los haberes
devengados con posterioridad a la solicitud del beneficio. La presentación ante la Caja
interrumpe el plazo de prescripción, siempre que al momento de formularse el
peticionario fuere acreedor al beneficio solicitado. Las disposiciones del presente
artículo son aplicables también, en los regímenes de jubilaciones y pensiones de la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires y de las provincias y sus
municipalidades”.

2. Retiros policiales
La Caja de Jubilaciones y Pensiones administra y contempla como afiliados al
personal policial de la provincia de conformidad a lo dispuesto por Ley nº 5.654 36
(modificada por Ley 8.707), garantizándose no obstante la administración independiente
de los fondos de cada régimen37.

35 DE LA FUENTE, Horacio “Prescripción y caducidad” en VAZQUEZ VIALARD, Antonio: Tratado

de Derecho del Trabajo, Ed. Astrea, Buenos Aires.

36 Reglamento General de Policía.

37 La ley 5.854 (B.O. 26/07/1976) estableció que las prestaciones de jubilación, retiro o pensión que se
otorguen, actualicen o reajusten por aplicación de las leyes 5.654 y 5.730 (anterior a la ley 8.732) se
atenderán exclusiva y excluyentemente con los recursos previstos en sus respectivos regímenes y con los
que por su origen corresponda considerar como pertenecientes a los mismos. Bajo ningún concepto podrá
disponer de los fondos excedentes de un régimen para el pago de los beneficios consagrados en el otro.
Este artículo regirá retroactivamente al 1/01/1976. Por artículo 9 se dispone “La Caja de Jubilaciones y
Pensiones administrará por separado los recursos afectados al cumplimiento de las leyes 5.654 y 5.730
de conformidad con lo dispuesto en la presente”.
22
 A modo general destacamos que la ley 5.654 regula el régimen de retiro del
personal policial en actividad ya sea retiro voluntario o retiro obligatorio 38. La solicitud
de retiro debe ser presentada en sede policial y el Jefe de Policía es quién resuelve el
pedido remitiendo el resolutorio al Poder Ejecutivo Provincial para la emisión del
Decreto respectivo que disponga el pase a retiro. Así lo dispone el artículo 239 de la ley
que reza: “El pase a la situación de retiro será dispuesto por Decreto del Poder
Ejecutivo y no significa la cesación del estado policial sino la limitación de sus deberes
y derechos establecidos en la ley”
Para acceder a la situación de retiro se requiere de veinte (20) años de servicios
policiales con aportes, lo que podrá exceptuarse en caso de retiro obligatorio por
accidentes o enfermedades sufridas en y por acto de servicio 39o en actos de arrojo, como
consecuencia inmediata del ejercicio de las funciones policiales. En caso de no alcanzar
el mínimo requerido se podrán computar servicios previos de naturaleza no policial.
El cálculo del haber de retiro está previsto en el artículo 256 de la ley 5.654 y
determina que el haber se calcula sobre el percibido durante el mes de actividad que
corresponda al grado, función o cargos desempeñados durante el término mínimo de
doce (12) meses consecutivos con antelación a la fecha de su pase a retiro y agrega que
deben incluirse en el mismo los suplementos generales y particulares que perciba. El
porcentaje además será siempre gradual al tiempo de servicios computados por el agente
en cada caso.
En ocasiones ello ha ocasionado algunos inconvenientes en tanto muchas veces
se reclaman adicionales que por distintas razones no fueron percibido durante el período
mínimo de doce meses consecutivos e inmediatamente anteriores al pase a retiro,
legalmente previsto.
Así ha ocurrido que el personal retirado ha solicitado el reajuste de sus haberes
por inclusión de un suplemento instituido por Decreto nº 6479/06 por responsabilidad
funcional alegando que las funciones que desempeñó efectivamente al momento del
pase a retiro eran equivalentes a las previstas en el acto administrativo que reconoció el
adicional. Ahora bien, en muchos casos el reconocimiento en pasividad de dicho

38 El pase a situación de retiro por disposición de la ley 5.654 se denomina Retiro Obligatorio (art. 247).
39 En los artículo 258 a 259 quáter se regula todo lo concerniente al retiro obligatorio por invalidez y se
describe lo que se entiende por “en y por acto de servicio” a los cuales me remito brevitatis causae.
23
adicional se ve impedido por cuanto los agentes no las prestaron de manera efectiva
durante el período completo de doce meses anteriores al cese y ello generó una catarata
de reclamos, apelaciones y acciones judiciales. La Caja denegó en esos casos los
reajustes y el argumento para denegarlos se centra en la referida interpretación del
artículo 256 de la ley 5654.40
Otro de los aspectos que quiero destacar –porque ha sido objeto de reclamos- es
que el establecimiento de regímenes previsionales diferentes para el personal de
seguridad y el personal civil no afecta el principio de igualdad consagrado a nivel
constitucional. Este principio tutela la igualdad ante la ley ante similares circunstancias
fácticas y en al respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que la
igualdad exige que se trate del mismo modo a quienes se encuentran en iguales
circunstancias (Fallos 200:424) y prohíbe que se formulen o practiquen distinciones
arbitrarias u hostiles entre los habitantes (Fallos 115:111, 138:313; 162:414 y 198:112).
Respecto al caso que hoy nos ocupa, el mismo Tribunal ha convalidado la desigualdad
de los regímenes de las distintas leyes de jubilación (Fallos 206:112, 218:470 y
223:343). Concretamente en la causa “Augusto Carlos A. Patalano v. Instituto Nacional
de Previsión Social” (Fallos 206:112) la Corte expresó que “la desigualdad de los
regímenes de las distintas leyes de jubilaciones no contraría el art. 16 de la Const.
Nacional” y también que “e materia previsional puede tratarse de forma diferente a
quiénes se encuentren en escalafones distintos por sus actividades específicas, sin que
tal situación resulte lesiva de la garantía de igualdad prescripta por el art. 16 de la
Constitución Nacional” (C.S.J.N. 10.10.1989 “Alvarez Domínguez”).
Ello encuentra fundamento en que cada régimen previsional se sustenta en
particularidades propias de quiénes aportan y de las necesidades de protección y
estabilidad que se requieran para cada actividad o sector. Estas diferencias hacen que los
beneficios que se otorguen en cada sistema no sean idénticos. El Tribunal también ha
afirmado que “La garantía de igualdad prescripta por el art. 16 de la Constitución
40 Desde la Asesoría Legal de la CJPER consideramos oportunamente que el texto de la norma antes
referida es muy claro y preciso, dejando poco margen para interpretaciones diferentes a la que se efectúa.
En efecto, de su tenor literal, sentido gramatical y ubicación sistemática se observa que para el cálculo del
haber de retiro se requiere tomar el haber percibido durante un término mínimo de doce meses anteriores
y consecutivos anteriores al cese. De lo que se desprende que si en el último año ascendió o le fue
reconocido o sustraido un adicional o bonificación, este no será tenido en cuenta al momento de calcular
su haber sino alcanzó el período mínimo legalmente previsto.

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Nacional no impone la uniformidad de la legislación en materia previsional, ni impide
la existencia de regímenes jubilatorios distintos en tanto no exista una discriminación
irrazonable o propósitos persecutorios” (C.S.J.N. 20.08.1996 “Moscoso Beatriz c.
IMPS”).
Por ello, no existe discriminación arbitraria ni un trato irrazonable al escalafón
policial que se rigen por el sistema de retiro instituido por la ley 5.654 reformada por la
ley 8707. La distinción normativa con el régimen de la ley 8.732 obedece a diferencias
de regímenes previsionales por circunstancias y fundamentos distintos, en especial,
particularidades propias del régimen policial de seguridad que presupone el
sometimiento de su personal en base a la disciplina y la subordinación jerárquica, en un
sistema de ascensos y retiros, en el cual prevalece los fines y eficiencia del servicio de
seguridad pública.
Como es sabido, el retiro además, no implica la cesación del estado policial
sino la limitación de sus derechos y deberes. El estado policial no se pierde sino que se
modifica, de personal policial en actividad se pasa a personal policial en retiro,
continuando en la institución.
Como lo tiene dicho la jurisprudencia “el pase a retiro obligatorio se
compadece con la naturaleza y fin de la institución policial, milicia armada
estructurada piramidalmente, cuya función es mantener el orden público y asegurar la
paz social. La necesidad de satisfacer el interés general y la propia estructura de la
citada institución imponen la renovación necesaria de sus cuadros siempre dentro de
los límites de la razonabilidad y la legitimidad” (Tribunal Superior de Justicia de
Córdoba, sala contencioso administrativa, 04.06.1996, publicado en LLC1997, 91).
Así, el haber de retiro para los casos de incapacidad total y permanente para
aquellos casos que no se produjera en actos de arrojo o “en y por acto de servicio”, se
calcula conforme al artículo 258, 2) a) cuando no tenga 20 años de servicio computados
se tiene un cuenta el 3% del haber mensual por cada año de servicio computable.
Para finalizar en materia de pensiones y toda otra cuestión que no se encuentre
expresamente regulada supletoriamente rige la ley 8.732.

3. Servicio Penitenciario

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 El régimen del servicio penitenciario tiene una doble regulación, por un lado
encontramos una ley 5.797 (B.O. 15/01/1976) que es una ley especial –al igual que lo
que sucede en materia policial- regula al Servicio Penitenciario en general y su régimen
especial de retiros en un capítulo aparte; y por el otro, tiene contemplación expresa en el
artículo 37 inc. 5º de la ley 8.732, por lo que en casos de insuficiencia de años de
servicios penitenciarios con aportes en situaciones de incapacidad pueden acceder al
82% del haber por el régimen común.
Este ha sido un error de la ley 8.732 que es posterior, al regular en dos
regímenes con consecuencias y exigencias diversas que determinan consecuencias
deficitarias para el sistema.

4. La reforma constitucional de 2008

Tal como había sido habilitado por la Ley 9.768 de declaración de la necesidad
de la reforma de la Constitución Provincial, la Convención Constituyente podía
“ampliar las normas e instituciones en materia de seguridad social sin alterar los
preceptos actuales establecidos en el artículo 19 de la Constitución vigente”.
Además existieron diversas propuestas vinculadas a la supresión, modificación o
reemplazo del inciso 27 del artículo 135 de la Constitución antes vigente, en cuanto
disponía como atribución del Gobernador a la de “conceder jubilaciones y pensiones
conforme a la ley de la materia”.
En el seno de la Convención Constituyente se remarcó que en el tema tenía
aristas mucho más complejas que un mero trámite burocrático destinado a obtener la
firma del titular del Poder Ejecutivo para el otorgamiento de los beneficios y que en
realidad en virtud de esta norma se había imposibilitado la transferencia del Organismo
Previsional provincial. Así se buscaba por un lado no abrogar la norma que había
impedido toda posibilidad de transferencia del régimen jubilatorio al sistema nacional
pero a la vez aligerando el trámite a los fines de que los beneficios pudieran ser
acordados directamente en el ámbito de la Caja de Jubilaciones y Pensiones,
manteniéndose estadual y en la órbita provincial.
Por esta razón es que se mantuvo la titularidad de la función de conceder
jubilaciones y pensiones en manos del Poder Ejecutivo Provincial y se estableció que

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era de carácter irrenunciable, cerrando todo tipo de posibilidad de transferencia. No
obstante, para evitar las dilaciones habidas en el trámite desde la resolución dictada por
el Organismo Previsional que aconsejaba conceder o denegar un beneficio, luego pasaba
al Ministerio (de Salud y Acción Social en ese entonces) que emitía un nuevo dictamen
legal y elaboraba el proyecto de Decreto, hasta que por último llegaba a manos del
Gobernador que lo firmaba y ahí realmente se “concedía” o “denegaba” ello insumía
muchísimo tiempo; por lo que el nuevo texto constitucional ahora establece que esta
facultad deberá ejercerse a través de la Caja de Jubilaciones y Pensiones que es el ente
autárquico provincial encargado de atender el sistema previsional, a los efectos de
emitir el acto administrativo.
La redacción del artículo 175 inc. 23 actualmente dispone: “Son atribuciones del
Poder Ejecutivo: …23º Conceder jubilaciones y pensiones conforme a la ley de la
materia. Esta función es irrenunciable y deberá ejercerse por la Caja de Jubilaciones y
Pensiones, que es el ente autárquico provincial encargado de atender el sistema
previsional, a efectos de emitir el acto administrativo”
Citando al ex convencional Carlín41 esta cláusula tiene diversos ingredientes que
es importante destacar: en primer lugar “el conferimiento de rango constitucional a la
Caja de Jubilaciones y Pensiones de la Provincia, que fue creada por Ley nº 3.600 del
año 1949. Al nombrarla expresamente y diciendo que debe ejercerse por intermedio de
este Organismo, le estamos dando el estadio correspondiente dentro de la carta
fundamental de la provincia de Entre Ríos” resaltando además su carácter autárquico y
provincial, autarquía respecto a la capacidad para administrar su recursos y provincial
como ente estadual y así evitar cualquier especulación de transferencia.

Sección 4

1. La Caja en números
La Caja de Jubilaciones y Pensiones de la provincia de Entre Ríos, a través de
su portal oficial en internet (www.cajajper.gov.ar) publica mensualmente -en tutela del

41 Discurso del miembro informante en la sesión de la Convención Constituyente, ex convencional

Carlín, en Versión Taquigráfica de la Honorable Convención Constituyente de Entre Ríos, 11º sesión
ordinaria.
27
derecho a la información pública- informes estadísticos respecto al sistema previsional
provincial.
Vemos que en último informe anual (2108) que hay alrededor de 53.029
beneficiarios – o como hoy se prefiere denominar “titulares de derechos”- y poco más
de 80 mil aportantes activos, lo que refleja una relación de 2 a 1. Pero lo más
preocupante es el aumento de la franja de pasivos a un ritmo acelerado. Como lo
expresar el Presidente de la CJPER, Dr. Daniel Elías “al ritmo que vamos en 10 años
vamos a tener 60 mil jubilados, con un aumento de entre el 30% al 40%, lo cual
obligaría a que la población de activos crezca en esa misma proporción. Pero tenemos
un dato: en 10 años la población de Entre Ríos creció un 6,7% lo cual nos hace
suponer que en los próximos 10 años la cantidad de trabajadores crecerá en esa misma
proporción. O sea, la población de jubilados crecerá, como mínimo un 30% y los
activos menos de un 7%. Eso es elocuente 42”. Incluso más recientmente se acreditó el
crecimiento de los pasivos en 4-0, es decir los pasivos aumentaron un 4% mientras que
el personal en actividad tan sólo un 0,3%.
Al igual que otros regímenes provinciales de Argentina, la CJPER tiene un
déficit previsional de origen ya que con los recursos que ingresan por aportes y
contribuciones no alcanza para afrontar las erogaciones corrientes mensuales.

Reflexiones finales

En forma muy temprana la provincia de Entre Ríos estableció políticas de

previsión social, como es la Ley General de Pensiones nº 1.325 del año 1886 para los
empleados de la Provincia que fijó el primer régimen contributivo en nuestra provincia.
Este sistema coexistía con la facultad del Congreso Provincial de otorgar pensiones
graciables por ley y sin determinar bajo qué condiciones, contemplada en el artículo 98
inc. 29 de la Constitución Provincial de 1860 (reformada en 1883).
En 1904 – en consonancia con la reforma constitucional provincial de 1903- se
creó el Fondo de Jubilaciones y Pensiones para los funcionarios, empleados y agentes

42 Discurso del Dr. Daniel A. Elías en la sede del Centro de Jubilados Provinciales de Paraná, publicado
en El Diario, 7/03/2012.
28
civiles de la Administración Provincial, constituyendo el germen de los regímenes
actualmente vigentes de carácter contributivo y obligatorio.
Desde la ley 3.600 que creó en 1.949 la Caja de Jubilaciones y Pensiones de la
Provincia, pasando por la ley 5.730 con sus avances y hasta la ley 8.732 amparadas bajo
la vigencia primero de la Constitución reformada en 1933 y actualmente de la reforma
de 2008, vemos que Entre Ríos se caracterizó siempre por consagrar la autarquía
respecto al manejo de los recursos provenientes de aportes y contribuciones de la
seguridad social provenientes de los distintos sujetos aportantes.
También la provincia ha sido reticente a la transferencia, que fue de alguna
manera impartida desde la impronta del neoliberalismo vigente en la década de los
noventa y que impuso a nivel nacional el injusto sistema de capitalización a cargo de las
AFJP, entidades privadas con ánimo de lucro.
Así finalmente la Caja de Jubilaciones y Pensiones se mantuvo bajo la órbita
provincial y ello fue expresamente objeto de tratamiento en reforma constitucional de
2008 como se hizo referencia en este trabajo.
La legislación vigente en Entre Ríos, la ley 8.732 es un régimen que realiza la
movilidad constitucional manteniendo el 82% móvil para el cálculo del haber de
jubilación, lo que es una ventaja comparativa respecto del régimen de movilidad
nacional- que actualmente existe luego de la intervención del máximo tribunal
No obstante teniendo en cuenta que es una ley dictada hace más de veinte años,
algunas de sus cláusulas deberían ser actualizadas. A modo de ejemplo, hoy día algunos
de los supuestos de jubilación ordinaria especial contemplados en su articulado han
perdido todo sentido debido al avance de las comunicaciones, las TIC`s y han devenido
en la desaparición del algunos oficios.
Asimismo ante el avance vegetativo de la población habría que poner a
discusión en un debate abierto y democrático el estado actual –deficitario- del régimen
previsional y las posibles soluciones, que tienen que ver no sólo con un aumento
gradual de la edad para acceder a la jubilación y el derecho a pensión, sino también con
otros mecanismos de financiación. Estos temas son muy sensibles y considero que la
sociedad toda debe involucrarse, para lo cual celebro la publicación on-line de los

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informes estadísticos de la Caja de Jubilaciones y Pensiones que invitan al compromiso
y fomento de la participación de todos los actores del régimen.
Otro tema que no quiero dejar de mencionar, es una deuda pendiente que es la
autarquía de la Caja de Jubilaciones y Pensiones actualmente consagrada a nivel
constitucional que en los hechos resulta de operativida dificultosa.

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30
SALDUNA, Bernardo I. (2008): Constitución de Entre Ríos- comentada y anotada, con
jurisprudencia y doctrina, Dictum ediciones, Paraná.
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de Rodolfo Depalma, Buenos Aires.
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Ed. Astrea, Buenos Aires.
Libro Blanco de la Seguridad Social
H. Convención Constituyente de Entre Ríos, Versión Taquigráfica- Prueba Preliminar,
11º Sesión Ordinaria, Paraná 06 de junio de 2008.

Quiero agradecer muy especialmente a los asesores legales y técnicos de la Caja de

Jubilaciones y Pensiones de la Provincia que tan cálidamente han colaborado para hacer
de este trabajo una mirada realista del funcionamiento del régimen previsional
entrerriano. Gracias Claudio Tanger, Daniel Montero y Sergio Colja.

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