G001 Presupuesto - Publico PDF

Proyecto:
“PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO CONTINUO DE LAS

COMPETENCIAS Y CAPACIDADES PROFESIONALES DE LOS SERVIDORES
PÚBLICOS DEL CONTROL FISCAL MEDIANTE LA FORMACIÓN, LA
ASISTENCIA TÉCNICA Y OTRAS ACTIVIDADES DE DESARROLLO”
Guía Metodológica:
GUÍA DE PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL
Documento elaborado por:
Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico
Con el apoyo técnico de:

Doctor JAIME ENRIQUE ARREGOCÉS MONTERO
JAIME RAÚL ARDILA BARRERA

Auditor General de la República
Dirección del Proyecto:

FREDY CÉSPEDES VILLA
Director Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico
Bogotá D.C., Septiembre de 2012

INTRODUCCIÓN
El presupuesto público constituye el elemento rector de las finanzas públicas y en torno

a él se ejecutan las políticas públicas, resumidas en la prestación eficiente de los
servicios públicos, articulado con los planes de desarrollo, marco fiscal y de gastos de
mediano plazo, plan financiero, de inversiones, indicativos y demás actividades de
planificación de la organización estatal. Por tal motivo, la presupuestación debidamente
planificada surge como el instrumento fundamental para hacer coincidir la asignación
de recursos con las necesidades de la comunidad.
En esencia, el Presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir

con la producción de bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la
población, de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía.
La actividad presupuestaria del Estado en todos sus ordenes y niveles se expresa

como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta,
dentro de un periodo de tiempo determinado, a fin de obtener resultados concretos,
expresados en bienes y servicios para la satisfacción de las necesidades de la
población en general, pues el Presupuesto, más que una herramienta jurídico-
contable es un instrumento de planificación y un componente importante de la
política económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista
coherencia entre la política fiscal contenida en el presupuesto y las metas y objetivos
definidos a través de la política monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento
económico e inflación.
Para el ejercicio del control fiscal, el Presupuesto constituye la base fundamental para
evaluar la gestión institucional y del gobierno en general, pues a través del presupuesto
se asignan los recursos más importantes con que cuentan las instituciones estatales
para el cumplimiento de los objetivos que les han sido encomendados, y de su uso
eficiente, eficaz, económico y equitativo, depende en gran medida el crecimiento
económico y el logro de mayores y mejores condiciones de vida de la sociedad.
En su aspecto operativo, el control fiscal al presupuesto se observa desde dos

perspectivas, acordes con las formas de control encomendadas por la constitución y las
leyes a los organismos de control: una primera instancia a través de la auditoria
practicada a cada organismo en particular, bajo la modalidad del control micro, y de otra
parte, a través del control macro, cuyo objetivo es observar el comportamiento de las
finanzas públicas de manera agregada para establecer el grado de cumplimiento de
objetivos macroeconómicos, sectoriales o de los diferentes componentes
institucionales, en concordancia si se trata del Estado como un todo, la Nación o
entidades territoriales.
Vale señalar que la Constitución Política en su artículo 354 le atribuyó a las

Contralorías, además del ejercicio propio del control de la gestión fiscal, la función de
“llevar” la contabilidad presupuestal y rendirle informes al respectivo órganos de control
político, lo cual le da una mayor magnitud a la labor fiscalizadora y compromete a los
entes de control fiscal a desarrollar procesos de auditoria y de evaluación que le
2
permitan realizar un control eficiente y eficaz al gasto público y a sus fuentes de
financiación, en representación de la sociedad en general.
La Auditoría General de la República, consciente de la necesidad de dotar

especialmente a las Contralorías territoriales de instrumentos jurídicos, teóricos y
analíticos que fundamenten el ejercicio de la gestión fiscal en el orden subnacional, ha
preparado esta guía de presupuesto público, con fines de socialización y capacitación a
través de su plataforma virtual, que estamos seguro contribuirá a la realización de una
mejor labor fiscalizadora en esta importante área de la administración territorial.
El presente documento está compuesto por cinco unidades: en la primera se incluyen

componentes temáticos tendiente a orientar a los lectores de manera general, sobre el
papel del Presupuesto público como respuesta a las funciones económicas, sociales y
ambientales que le competen al Estado, su entorno normativo a partir de la Constitución
Política, Ley Orgánica del Presupuesto y los enfoques asociados a una efectiva
planificación territorial; con la segunda unidad se pretende instruir y darle dimensión y
destacar la observancia de los principios presupuestales durante todo el proceso
presupuestal; en la tercera unidad se incluye de manera sistemática, los diferentes
presupuestos del sector público, su composición estructural y conceptual, con el fin de
poder analizar cada uno de sus componentes de ingresos (fuentes) y gastos (usos),
como elementos fundamentales para analizar de manera objetiva el instrumento
presupuestario; con la cuarta unidad se desarrollan las fases que se cumplen desde la
formulación y aprobación del presupuesto público hasta su seguimiento y resultados,
en concordancia con los ordenamientos legales. Finalmente, en una quinta unidad se
describen y analizan los principales controles que las normas legales predican respecto
al presupuesto público territorial.
3
SIGLAS SIGNIFICADO
BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversión

CGR Contraloría General de la República
CONFIS Consejo Superior de Política Fiscal
CONPES Consejo Nacional de Política Económica y Social
CDP Certificado de Disponibilidad Presupuestal
CEP Corporación de Elección Popular
CP Constitución Política
DGPPN Dirección General del Presupuesto Público Nacional
DNP Departamento Nacional de Planeación
EDS Entidades Descentralizadas por Servicio
EICE Empresa Industrial y Comercial del Estado
EOP Estatuto Orgánico del Presupuesto
ESE Empresas Sociales del Estado
ET Entidad o Ente Territorial
GNC Gobierno Nacional Central
LOP Ley Orgánica del Presupuesto
MFMP Marco Fiscal de Mediano Plazo
MGMP Marco de Gasto de Mediano Plazo
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
OEC Operaciones Efectivas de Caja
PAC Programa Anual de Caja Mensualizado
PF Plan Financiero
PGET Presupuesto General Entidad Territorial
PGN Presupuesto General de la Nación
PIB Producto Interno Bruto
PD Plan de Desarrollo
PDT Plan de Desarrollo Territorial
POAI Programa Operativo Anual de Inversiones
RDE Rentas de Destinación Específica
RP Registro Presupuestal
SEM Sociedad de Economía Mixta
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera
SPC Sector Público Consolidado
SGP Sistema General de Participaciones
SGR Sistema General de Regalías
SPNF Sector Público No Financiero
VF Vigencias Futuras
VFE Vigencias Fiscales Futuras Excepcionales
VFO Vigencias Fiscales Futuras Ordinarias
4
ÍNDICE GENERAL
INTRODUCCIÓN…………………………………………………………………… 5
UNIDAD 1
NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA

PLANIFICACIÓN ESTATAL
1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público……………… 11
1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de
Recursos…………………………………………………………….. 11
1.3 Nociones y definición de Presupuesto……………………….. 13
1.4 Presupuesto General del Sector Público…………………….. 15
1.4.1 Nivel Nacional…………………………………………………….... 16
1.4.1.1 Sector Central Nacional………………………………………….. 16
1.4.1.1.1. Rama Legislativa………………………………………………….. 17
1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva……………………………………………………. 17
1.4.1.1.3 Rama Judicial……………………………………………………… 18
1.4.1.1.4 Órganos de Control……………………………………………… 19
1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República………………………….. 19
1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación………………………….. 20
1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República…………………………….. 21
1.4.1.1.5 Organización Electoral………………………………………….. 22
1.4.1.2 Sector descentralizado nacional………………………………. 23
1.4.2 Las Entidades Territoriales…………………………………….. 24
1.4.2.1 Nivel departamental……………………………………………… 25
1.4.2.1.1 Sector central departamental…………………………………… 26
5
1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental………………………. 26
1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal)……………………………….. 26
1.3.2.2.1 Sector central distrital y municipal……………………………. 27
1.3.2.2.2. Sector descentralizado distrital o municipal………………… 27
1.5 Sistema presupuestal y planificación………………………… 27
1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal…….. 28
1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP…………………… 28
1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI………………. 34
1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP………………… 36
1.5.1.4 El Plan de Desarrollo……………………………………………. 38
1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales……….. 39
1.5.1.4.1.1 Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo……….. 40
UNIDAD 2
PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
2.1 Planificación………………………………………………………. 44
2.2 Anualidad………………………………………………………….. 45
2.3 Universalidad……………………………………………………… 47
2.4 Unidad de Caja…………………………………………………… 48
2.5 Programación integral………………………………………….. 50
2.6 Especialización…………………………………………………… 51
2.7 Inembargabilidad…………………………………………………. 51
2.8 Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal 55
6
2.9 Principio de legalidad del gasto público……………………… 56
2.10 Principio de unidad presupuestal……………………………… 56
2.11 Principio de autonomía presupuestal…………………………. 56
2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalías 57
UNIDAD 3
CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
3.1 Concepto de Presupuesto Territorial………………………….. 60
3.2 Presupuesto Participativo……………………………………….. 61
3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial 61
3.3.1 El presupuesto General Departamental……………………… 62
3.3.2 Clasificación del Presupuesto General del Departamento.. 63
3.3.2.1 Definición de los ingresos………………………………………. 64
3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes……………………………………………… 64
3.3.2.1.2 Recursos de Capital ……………………………………………... 67
3.3.2.1.3 Fondos especiales……………………………………………….. 69
3.3.2.1.4 Ingresos de los Establecimientos Públicos…………………. 69
3.3.3 Presupuesto General Distrital o Municipal…………………… 69
3.3.3.1 Clasificación del Presupuesto Distrital o Municipal………... 70
3.3.3.1.1 Presupuesto de Ingresos……………………………………….. 71
3.3.3.1.1.1 Ingresos Corrientes………………………………………………. 71
3.3.3.1.1.2 Recursos de Capital………………………………………………. 74
3.3.3.1.1.3 Ingresos propios de lo Establecimiento Públicos-EP del
orden Distrital o Municipal………………………………………….. 76
3.3.3.1.2 Presupuesto de gastos…………………………………………… 76

7
3.3.3.1.2.1 Gastos de Funcionamiento……………………………………… 74
3.3.3.1.2.1.1 Gastos de personal……………………………………………….. 74
3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales………………………………………………... 77
3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes……………………………………… 80
3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital………………………………………. 84
3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercialización y producción………………….. 84
3.3.3.1.2.2 Servicio de la deuda pública…………………………………… 84
3.3.3.1.2.3 Gastos de inversión…………………………………………….. 85
UNIDAD 4
EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL
4.1 La programación y elaboración del presupuesto…………. 86
4.2 Presentación del Proyecto de Presupuesto………………… 90
4.3 Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto
Territorial………………………………………………………….. 92
4.4 Decreto de liquidación………………………………………… 94
4.5 Ejecución del Presupuesto…………………………………… 95
4.5.1 Ejecución de ingresos………………………………………… 96
4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos……………………… 97
4.5.2 Ejecución presupuestal de gastos……………………………. 98
4.5.2.1 La afectación presupuestal……………………………………... 98
4.5.2.1.1 Proceso de afectación presupuestal………………………… 99
4.5.2.2 Constitución de reservas presupuestales y cuentas por
Pagar………………………………………………………………… 103
4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja – PAC………………. 106

8
4.5.2.4 Modificaciones presupuestales………………………………… 106
4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales………………………………………. 107
4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales………………………………………. 108
4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales…………….. 109
4.5.2.5 Registros de ejecución presupuestal de gastos……………. 110
4.5.2.6 Vigencias Futuras…………………………………………………. 111
4.5.2.6.1 Antecedentes legales…………………………………………….. 112
4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales.. 113
4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades
Territoriales………………………………………………………… 114
4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias…………… 115
4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre
Las Vigencias Futuras……………………………………………. 116
4.5.2.7 Seguimiento y Evaluación del Presupuesto………………….. 117
Unidad 5
CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
5.1 Control Político al presupuesto………………………………… 120
5.2 Control Disciplinario……………………………………………… 122
5.3 Control Interno…………………………………………………….. 124
5.3.1 Control de resultados y de gestión. …………………………… 124
5.3.2 Control técnico-jurídico…………………………………………… 125
5.3.3 Control Económico-administrativo……………………………... 125
5.3.4 Control Fiscal……………………………………………………….. 126
9
5.4.1 Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo……….. 128
5.4.2 Control fiscal a los ingresos públicos…………………………... 130

5.5 Control ciudadano…………………………………………………… 131
ANEXOS
GUIA METODOLÓGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO

PÚBLICO TERRITORIAL…………………………………………………………. 134
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL.. 168
10
UNIDAD 1
NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA

PLANIFICACIÓN ESTATAL
1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público
El propósito de presupuestar siempre ha existido en la mente humana, así lo

demuestra el hecho de que civilizaciones antiguas hacían estimaciones para
pronosticar los resultados de sus cosechas, con el objeto de prevenir los año de
escasez. Los romanos estimaban la cantidad de botines que podrían obtener de los
pueblos conquistados y los tributos que les podrían llegar a exigir. No obstante, solo
hasta finales del siglo XVIII es cuando el presupuesto comenzó a utilizarse como una
ayuda en la administración pública, al sostener el ministro de finanzas de Inglaterra al
Parlamento, sus planes de gastos para el periodo fiscal siguiente, incluyendo un
resumen de gastos del año anterior, y un programa de impuestos y
recomendaciones.
1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de recursos
La función principal del Estado en un sistema económico, consiste en proporcionar

un marco regulatorio que defina las condiciones bajo las cuales opera la economía,
la cual concentra tres grandes funciones:
a) La de Estabilización: Mediante la aplicación de la política fiscal, monetaria y

cambiaria, para mantener altos niveles de empleo, estabilidad de precios y
cambiaria, para lograr un crecimiento económico sostenido y baja tasa de
inflación.
b) La de Redistribución: Consistente en ajustes adecuados de la distribución

del ingreso y la riqueza, consultando lo que la sociedad interpreta como
equitativa.
c) La de Asignación: Comprende provisión de bienes sociales, o proceso

mediante el cual se divide el uso de los recursos totales entre bienes privados
y sociales, y se selecciona la mezcla de bienes sociales.
11
Gráfica 1. Función económica del Estado a través de la acción presupuestaria
Motor
Estabilización Crecimiento
Económico
Reducción
Recursos Acción Presupuestaria Gasto Redistribución Desigualdad
Sociedad del Estado Público
Social
Provisión
Asignación
Bienes
Sociales
Fuente: MHCP-Dirección General del Presupuesto Público
P
En su esencia, el Presupuesto antes que una herramienta jurídico-contable,
docie
constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política
dad económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre
el presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica, y
más concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e
inflación.
En la misión de propender por alcanzar y hacer sostenible el bienestar de la

sociedad, una adecuada redistribución del ingreso y una eficiente asignación de
recursos resultan fundamentales. Estos logros requieren como principales
instrumentos la planificación y adecuadas técnicas de programación, que concluyen
con la expresión financiera de corto plazo, esto es, el PRESUPUESTO. Mediante la
Planeación Presupuestal se pretende, interpretar las necesidades más apremiantes,
frente a recursos públicos escasos
PLANEACIÓN
Expresión de la acción estatal a través de la cual se establecen orientaciones, políticas y
propósitos de corto, mediano y largo plazo, que buscan influir en el funcionamiento de la
economía y en las estructuras y tendencias del desarrollo, para atender a sus
obligaciones constitucionales y legales.
Diagnosticar o reconocer la
PLANEACIÓN ESTATAL problemática que afecta a la
comunidad para formular
soluciones
En esencia, todos los planes se deben elaborar recurriendo a técnicas específicas de

programación y expresarse en presupuestos anuales (principio de anualidad), los
cuales deberán constituir planes de corto plazo concordantes con el Plan de
Desarrollo, donde se identifiquen los cometidos a satisfacer, necesidades
12
apremiantes de la comunidad durante el año de su vigencia y los recursos que los
financiarán.
Desde otro punto de vista, el presupuesto constituye una herramienta clave de la

política pública de un país determinado, rector de las finanzas públicas e instrumento
por excelencia de la ´política fiscal, pues no se podría realizar una política pública
determinada, ni cumplir los objetivos y metas de desarrollo propuestos por el Estado
a través de las entidades y organismos que lo conforman, si no se cuenta en última
instancia con los recursos financieros que el Estado percibe, fundamentalmente, por
medio de impuestos.
1.3 Nociones y definición de Presupuesto
A medida que el Estado va ampliando sus actuaciones en lo social, político,

económico y ambiental, el estudio del presupuesto adquiere cada vez más
importancia, pues a través de él concurre un conjunto de organizaciones con
funciones encomendadas a cada una de ellas. A diferencia de las finanzas privadas,
el dueño tiene la discrecionalidad de decidir los instrumentos de gestión, en lo
público el Estado tiene la potestad de imponer tributos y autorizar gastos en nombre
de la colectividad, representado por el órgano legislativo, con base en lo que propone
el Ejecutivo, a quien compete su gestión y ejecución.
Etimológicamente el término PRESUPUESTO viene del latín PRE que significa

antes, y SUPONERE, calcular, computar. La Asociación Internacional de
Presupuesto Público – ASIP, lo define: “El presupuesto es la herramienta que le
permite al sector público cumplir con la producción de bienes y servicios públicos
para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol
asignado al Estado en la economía y sociedad del país”. Fritz Neumark, hacendista
holandés, define el presupuesto como: ”El resumen sistemático, confeccionado en
periodos regulares, de las previsiones, en principio obligatorias de los gastos
proyectados y de las estimaciones de los ingresos previstos para cubrir gastos”.
El Presupuesto se relaciona también con las previsiones anuales de ingresos y

gastos de una organización, sea esta pública o privada. También se le señala como
un instrumento de carácter financiero y económico, mediante el cual el Estado planea
y programa los ingresos y los gastos para un periodo de tiempo determinado, en
nuestro caso un año (principio de anualidad).
El mecanismo presupuestal es instrumento para racionalizar la asignación de

recursos públicos y se le atribuyen notables características para ejercer el control
político del legislativo sobre el ejecutivo y también herramienta coordinada e
indispensable para alcanzar los fines de la política económica.
La expresión Presupuesto, asociada semánticamente a un cálculo anticipado, no

genera por ello elementos de simplicidad, pues tanto las fuentes (ingresos), como
sus usos (gastos), demandan rigor en su determinación para que quede expresado lo
más cercano a las previsiones y poder realizar la menor cantidad posible de
modificaciones durante su ejecución, pero que en todo caso debe mantener la
13
flexibilidad necesaria para responder con apremio a la satisfacción de necesidades
no previstas inicialmente. Es decir, dado que se trata de un estimativo, es
indispensable realizar durante su ejecución, una permanente evaluación y
seguimiento sobre su comportamiento, tales como sobrestimaciones y
subestimaciones, con el fin de poder realizar los ajustes necesarios para hacerlo
concordante con la realidad o necesidades a satisfacer.
Hoy día, para el caso de la Nación, el presupuesto debe elaborarse y ejecutarse de

manera coherente con la política macroeconómica, pues no hay duda que a través
de este se desarrollan los principales instrumentos de política fiscal por parte del
gobierno, pues en él se concreta la actuación de los gobiernos en la búsqueda del
bienestar de la comunidad.
La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa

como una asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en
un período de tiempo, a fin de obtener unos resultados concretos (bienes y servicios)
para la satisfacción de las necesidades públicas. Existe por tanto, interrelaciones
entre presupuesto, acción estatal y organización social.
Gráfica 2. Acción presupuestaria del Estado
SOCIEDAD/ESTADO PRESUPUESTO
PRODUCCIÓN DE RECURSOS
NECESIDAD PÚBLICA ACCIONES TIEMPO
BIENES Y SERVICIOS
Fuente: Asociación Internacional de Presupuesto Público-ASIP
Dentro de las restricciones impuestas el sistema económico y político, las

autoridades gubernamentales valoran las necesidades de los agentes económicos y
buscan la forma más eficiente de producir cantidades alternativas de los distintos
tipos de bienes. Mediante la toma de decisiones basadas en la racionalidad
económica, el Estado decide qué bienes producir, mediante qué métodos deberán
producirse y cómo deben producirlos los distintos individuos.
Los gobiernos utilizan los recursos para que, mediante reasignaciones de factores
productivos, sea posible lograr una mejor situación que la existente, de acuerdo con
sus juicios de valor, la tecnología disponible y la distribución de los bienes entre los
individuos. Esto conduce a una situación en la que la producción se encuentra
organizada de la mejor manera posible y el enfoque dado a la producción de los
bienes dependerá de las directrices emanadas por las autoridades gubernamentales.
14
Lo anterior significa que la asignación óptima de los recursos se obtiene de las
decisiones administrativas centrales, con las limitaciones impuestas por el modelo
económico adoptado por cada Nación.
Por otro lado, el Presupuesto como instrumento financiero por excelencia, está
llamado a permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su función económica y
asegurar la coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y
servicios públicos.
1.4 Presupuesto General del Sector Público
De acuerdo con el artículo 37 de la Ley 42 de 1993 (Ley orgánica del Control Fiscal):
“El presupuesto general del sector público está conformado por la consolidación de
los presupuestos general de la Nación y de las entidades descentralizadas
territorialmente o por servicios, cualquiera que sea el orden a que pertenezcan, de
los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación, pero sólo con relación
a dichos fondos y de los fondos sin personería jurídica denominados Especiales o
Cuenta creados por ley o con autorización de ésta”.
Gráfica 3. Presupuesto general del sector público
El Presupuesto General de la Nación-PGN a su vez está conformado por el

Presupuesto Nacional más el presupuesto de los Establecimientos Públicos del
orden nacional.
Gráfica 4. Presupuesto General de la Nación
PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACIÓN
Presupuesto Nacional Presupuesto Estapúblicos Nales

nacionales
Rama Legislativa, Judicial,

Ministerio Público, CGR,
Organización Electoral, Rama
Establecimientos públicos del
Ejecutiva (menos entidades
orden nacional 15
Descentralizadas con personería
Jurídica), Policía Nacional y
Servicio de La Deuda.
En materia financiera y presupuestal debemos considerar en primer lugar, que el
sector público colombiano no financiero está integrado por tres niveles: El nacional,
el regional y el local.
Gráfica 5. Órdenes y Niveles del Estado Colombiano
SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO
ORDENES Y NIVELES
DEPARTAMENTAL MUNICIPAL Y
ORDENES NACIONAL (REGIONAL) DISTRITAL (LOCAL)
SECTOR CENTRAL SECTOR CENTRAL SECTOR CENTRAL
NIVELES
SECTOR SECTOR SECTOR

DESCENTRALIZADO DESCENTRALIZADO DESCENTRALIZADO
En cada uno de los niveles se pueden identificar un sector central y un sector

descentralizado. Cuando la Constitución Política se refiere a las entidades
descentralizadas territorialmente hace referencia a los departamentos, distritos,
municipios, territorios indígenas y las demás que se creen conforme a las normas
constitucionales y legales (regiones, áreas metropolitanas, provincias, etc.); y el
sector descentralizado hace referencia a las descentralizadas por servicio, lo cual
trataremos más adelante.
1.4.1 Nivel Nacional
Responsable de fijar los objetivos globales de desarrollo económico y social y de

orientar con políticas a todos los entes territoriales.
1.4.1.1Sector Central Nacional
Comprende los órganos de las tres ramas del poder público que han sido ubicados
en este sector, como también otros autónomos e independientes para el
cumplimiento de los fines del Estado, como los organismos de control y la
organización electoral.
16
Estos organismos no cuentan con recursos propios, ya que en concordancia con el
principio de Unidad de Caja, todos los recursos que recauden en cumplimiento de su
objeto social deben enviarlos a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro
Nacional, conocida también como Tesorería General de la Nación. Esto conlleva a
que no cuenten de manera particular con Presupuesto de Ingresos.
1.4.1.1.1. Rama Legislativa.
Integrada por el Congreso de la República, que a su vez está integrado por el

Sanado de la República y la Cámara de representantes, según el artículo 114 de la
Constitución Política, al Congreso corresponde reformar la Constitución, hacer las
leyes y ejercer el control político sobre el gobierno y la administración.
Gráfica 6. Organigrama de la Rama Legislativa
CONGRESO DE LA REPÚBLICA
CÁMARA DE
SENADO DE LA REPÚBLICA
REPRESENTANTES
7 COMISIONES 7 COMISIONES
CONSTITUCIONALES CONSTITUCIONALES
4 COMISIONES LEGALES 5 COMISIONES LEGALES
2 COMISIONES ESPECIALES 2 COMISIONES ESPECIALES
COMISIONES ACCIDENTALES COMISIONES ACCIDENTALES
1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva
Es la actividad del Estado que tiene por objeto la realización de los cometidos en
cuanto requieren ejecución práctica, mediante actos jurídicos y operaciones
materiales. La función primordial de la Rama Ejecutiva consiste en hacer que las
decisiones legislativas y judiciales se conviertan en hechos reales.
17
La estructura y organización de la rama ejecutiva está establecida en el artículo 38
de la Ley 489 de 1998.Tiene un sector central y un sector descentralizado. El central
está integrado por: la Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República,
los Consejos Superiores de la Administración, los Ministerios, los Departamentos
administrativos, las Superintendencias y unidades administrativas especiales sin
personería jurídica.
Gráfica 7. Organigrama de la Rama Ejecutiva
Fuente: Libardo Rodríguez R.-Estructura del Estado Colombiano
Los organismos pertenecientes a esta esta Rama del poder público, junto con los
demás organismos y entidades de naturaleza pública que de manera permanente
tienen a su cargo el ejercicio de las actividades y funciones administrativas o la
prestación de servicios públicos del Estado colombiano, integran la administración
pública.
1.4.1.1.3 Rama Judicial
Le corresponde dirimir los conflictos derivados de la aplicación de las normas

legales, a través de tres jurisdicciones principales: la común u ordinaria, la
contencioso administrativa, la constitucional y las jurisdicciones especiales.
18
Gráfica 8. Organigrama de la Rama Judicial
1.4.1.1.4 Órganos de Control
La Constitución Política hace referencia a estos organismos en el Título X – De los

organismos de control, haciendo especial referencia a la Contraloría General de la
República y a la Procuraduría General de la Nación, a los cuales se agrega la
Auditoría General de la República.
1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República
La Constitución Política de 1991, en su artículo 267, establece que: "El control fiscal
es una función pública que ejercerá la Contraloría General de la República, la cual
vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
manejan fondos o bienes de la Nación”
19
Gráfica 9. Organigrama del Control Fiscal
La Contraloría General de la República-CGR, es el máximo organismo de control

fiscal del Estado. Además de la CGR existen contralorías departamentales, distritales
y municipales, para ejercicio del control fiscal en su jurisdicción correspondiente.
Al tenor del artículo 272 de la Constitución Política, en los municipios donde no existe
contraloría tal función es ejercida por la contraloría departamental.
1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación
Es un organismo de control, encargado de velar por la aplicación de la ley y por los

intereses generales de la sociedad, forma parte del denominado ministerio público,
del cual forman parte también la Defensoría del Pueblo y los Personeros
municipales.
20
Gráfica 10. Organigrama de la Procuraduría General de la Nación
El artículo 118 de la Carta Constitucional contempla que “al Ministerio Público

le corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección
del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones pública”.
1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República.
Es un organismo de vigilancia de la gestión fiscal, dotado de autonomía jurídica,

administrativa, contractual y presupuestal, que le corresponde ejercer la vigilancia de
la gestión fiscal de la Contraloría General de la República y de las contralorías
departamentales. También puede ejercer control excepcional sobre las cuentas de
las Contralorías distritales y municipales.
21
Gráfica 11. Organigrama de la Auditoría General de la República
1.4.1.1.5 Organización Electoral.
Tiene a su cargo las elecciones, su dirección y vigilancia, así como lo relativo a la

identidad de las personas.
Gráfica 12. Organigrama de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
La OE está constituida por el Consejo Nacional Electoral, la Registraduría Nacional

del Estado Civil y demás dependencias de la Organización electoral.
22
1.4.1.2 Sector descentralizado nacional
Está constituido por entidades a las cuales se les ha otorgado por la ley
competencias y funciones de la administración, para ejercer una actividad
especializada. Nos referimos entonces a uno de los tipos de descentralización:
especializada o por servicio, dotadas de personería jurídica, autonomía
administrativa y patrimonio independiente.
Según la Ley 489 de 1998, el sector descentralizado por servicios del orden nacional,
está constituido por las siguientes entidades:
a) Los establecimientos públicos;

b) Las empresas industriales y comerciales del Estado;
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería
jurídica;
d) Las empresas sociales del Estado y las empresas oficiales de servicios públicos
domiciliarios;
e) Los institutos científicos y tecnológicos;
f) Las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta;
g) Las demás entidades administrativas nacionales con personería jurídica que cree,
organice o autorice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder
Público1.
Estas entidades adelantan en nombre del Estado diversas actividades: Industriales,

comerciales, servicios públicos domiciliarios, servicios de salud, educación,
transporte aéreo y terrestre, entre otros.
Las entidades descentralizadas por servicios son creadas por la Ley o autorizadas
por esta, algunas de ellas se rigen por normas del derecho público integralmente,
como es el caso de los establecimientos públicos, mientras que otras por normas del
derecho privado con excepciones de Ley, es decir, algunas de sus actuaciones
deben acogerse a normas del derecho privado, situación esta a que se deben acoger
las empresas industriales y comerciales del Estado en casos como la contratación
administrativa al acogerse para algunos tipos de contrato al Estatuto de Contratación
(Ley 80 de 1993) como norma de derecho público, y para otros casos al Código de
Comercio como norma de derecho privado.
La personería Jurídica de que están dotadas estas entidades es una habilidad para
adquirir derechos y contraer obligaciones, lo cual realiza a través de un
representante legal que puede denominarse, Gerente, Director, Presidente, Rector,
etc.
Son muchos los aspectos que caracterizan a estas entidades, toda vez que se les
encomienda el cumplimiento especializado de un determinado tipo de servicio
público, por eso es muy importante que desde el punto de vista del control fiscal,
antes de ejercer la correspondiente evaluación de la gestión fiscal, se tenga pleno
1
Ley 489 de 1998
23
conocimiento respecto a su naturaleza jurídica, orden al que pertenece,
características, objeto social del mismo y demás aspectos que la caracterizan, ya
que en esta medida se pude determinar las normas que le son aplicables y los
parámetros para evaluar su gestión fiscal.
Desde el punto de vista financiero y presupuestal debemos decir que las entidades
descentralizadas por servicio vienen a ser una inversión que hace el nivel central,
que puede ser de carácter directo o indirecto, con el 100% de capital público o en
otros casos un porcentaje, como es el caso de las sociedades de economía mixta.
También pueden crearse entidades descentralizadas públicas en forma de sociedad,
donde aportan la Nación, el departamento, el municipio, distrito u otra entidad pública
descentralizada.
Es importante tener en cuenta que las entidades descentralizadas por servicio son de
distinto orden (nacional, distrital o municipal), algunas de ellas financian su objeto
social con los recursos provenientes de sus operaciones o recursos propios, inclusive
pueden llegar a generar excedentes financieros, pero otras no generan suficientes
recursos para autofinanciarse, por lo que pueden llegar a recibir a manera de
transferencia recursos del nivel central al que pertenecen o recurrir al
endeudamiento.
Los entes descentralizados por servicios, a diferencia de los organismos del nivel
central, si cuentan con presupuesto de ingresos, el cual está constituido por los
recursos propios y por los aportes que a manera de transferencia reciben del nivel
central; sin embargo pueden llegar a financiarse autónomamente.
Nuestro tema es Presupuestal, por tanto no ampliamos elementos particulares de

cada una de estas entidades, lo que puede ser tema de otra guía, no obstante en el
contenido integral de este módulo continuaremos tratando aspectos relacionados con
estos.
1.4.2 Las Entidades Territoriales
La Constitución Política en su Título XI hace referencia a la Organización Territorial y

señala en el artículo 286, que son entidades territoriales los departamentos, los
distritos, los municipios y los territorios indígenas. También que la ley le podrá darles
el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan.
24
Gráfica 13. Organigrama de la organización territorial
Según el artículo 287 de la Carta Política, las entidades territoriales gozan de

autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución
y la ley.
Gráfica 14. Autonomía de las entidades territoriales
1.4.2.1 Nivel departamental
Corresponde a este nivel definir la planeación y promoción del desarrollo económico

y social de su territorio, ejerciendo funciones administrativas de coordinación, de
complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la nación y los
municipios de prestación de los servicios que determinen la constitución y las leyes.
La 617 de 2000, en su artículo 1º, se refiere a “CATEGORIZACIÓN

PRESUPUESTAL DE LOS DEPARTAMENTOS” y señala que teniendo en cuenta su
capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con su población e ingresos
25
corrientes de libre destinación se establecen las categoría especial, primera,
segunda, tercera y cuarta.
1.4.2.1.1 Sector central departamental
La ley 489 de 1998, en su artículo 39 señala que las gobernaciones, las secretarías
de despacho y los departamentos administrativos son los organismos principales de
la Administración departamental, los demás les están adscritos o vinculados,
cumplen sus funciones bajo su orientación, coordinación y control en los términos
que señalen la ley y las ordenanzas.
El artículo 299 de la C.P, establece la existencia en cada departamento de una

Corporación de Elección Popular-CEP encargada de ejercer el control político sobre
los actos de los gobernadores, secretarios de despacho y directores de institutos
descentralizados, que se denominará Asamblea departamental, cuyas funciones
están consagradas en el artículo 300 de la Carta Constitucional.
En esencia, la gobernación, las secretarias del despacho, los departamentos

administrativos, la asamblea departamental y la contraloría departamental, son los
órganos del sector central departamental.
1.4.2.1.2 Sector descentralizado departamental
De manera similar al orden nacional, las entidades descentralizadas por servicios del
orden departamental están constituidas por: los establecimientos públicos, las
empresas industriales y comerciales, las ESE, y las empresas oficiales de servicios
públicos domiciliarios; los institutos científicos y tecnológicos; las sociedades públicas
y las sociedades de economía mixta; las demás entidades administrativas
departamentales con personería jurídica que se creen, organicen o autoricen
conforme a las normas legales.
1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal)
La Carta Política considera el municipio como la “entidad fundamental de la división

político-administrativa del Estado”, y que como tal le corresponde prestar los
servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso
local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación ciudadana, el
mejoramiento social y cultural de los habitantes, y las demás funciones que se le
asignen.
De otra parte, consagra la existencia de entidades territoriales del orden local

sometida a régimen especial respecto a los municipios comunes, que les da el
nombre de distrito, como son los casos del Distrito Capital de Bogotá, el Cultural de
Cartagena de Indias, el Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el Cultual e
Histórico de Santa Marta y recientemente el Distrito Especial, Industrial, Portuario,
Biodiverso y Ecoturístico de Buenaventura.
26
La Ley 617 de 2000, ARTICULO 6o. hace referencia a la “CATEGORIZACIÓN DE
LOS DISTRITOS Y MUNICIPIOS”, y señala que los distritos y municipios se
clasificarán atendiendo su población e ingresos corrientes de libre destinación en
categoría especial y de la primera hasta la sexta.
El Congreso de la República expidió Ley 1551 DE 2012, con el objeto modernizar la

normativa relacionada con el régimen municipal, dentro de la autonomía que
reconoce a los municipios la Constitución y la ley, como instrumento de gestión para
cumplir sus competencias y funciones.
Dicha Ley modifica y adiciona aspectos del régimen municipal contenidos

especialmente en la Ley 136 de 1994, y se dan nuevos lineamientos en materia de
competencias, categorización, requisitos para la creación de nuevos municipios,
participación comunitaria, entre otros aspectos.
1.4.2.2.1 Sector central distrital y municipal
De manera similar al orden nacional y departamental, el sector central distrital y

municipal está conformado por el Concejo Municipal, la Alcaldía, las Secretarías y
Departamentos Administrativos, Tesorería, la Contraloría y la Personería.
1.4.2.2.2 Sector descentralizado distrital o municipal
Similar al orden nacional y departamental, las entidades descentralizadas por

servicios del orden distrital y municipal, está constituido por: los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales, las empresas sociales del Estado
y las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios; los institutos científicos y
tecnológicos; las sociedades públicas y las sociedades de economía mixta; las
demás entidades administrativas distritales o municipales con personería jurídica que
creen, organicen o autoricen conforme a las normas legales.
1.5 Sistema presupuestal y planificación
El presupuesto no es un instrumento financiero aislado, pues junto con el concurren

otros elementos con información financiera y proyecciones históricas de corto,
mediano y largo plazo que fundamentan la presupuestación, lo cual se conoce con el
nombre de “Sistema Presupuestal”.
27
Gráfica 15. Componente de la Planificación
COMPONENTES DE LA PLANIFICACIÓN
Políticas y Carácter operativo

orientación de con acciones a corto
acciones y mediano plazo
Marco Fiscal de Mediano Plazo-

MFMP, Plan Operativo Anual de
Inversiones-POAI, Plan Anual de
PLAN DE DESARROLLO Inversiones, Plan Financiero,
Marco de Gastos de Mediano
Plazo-MGMP, Presupuesto Anual,
PAC
El proceso de planificación cuenta en síntesis, con dos tipos de instrumentos, unos

de orientación de políticas y acciones de desarrollo, como es el Plan de Desarrollo, y
otros de carácter operativo, que conlleva acciones de corto plazo, como son el Marco
Fiscal de Mediano Plazo-MFMP, el Plan Financiero, el Marco de Gastos de Mediano
Plazo-, el Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI, el Presupuesto Anual y el
Programa Anual de Caja-PAC.
1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal.
Según el artículo 2º. del Decreto 4730 de 2005, son objetivos del SP: “ el equilibrio
entre los ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas
públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con las
disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilización eficiente de los
recursos en un contexto de transparencia”. Este mismo Decreto señala que: “El
Sistema Presupuestal está constituido por el Plan Financiero, incluido en el Marco
Fiscal de Mediano Plazo; el Presupuesto Anual de la Nación y el Plan Operativo
Anual de Inversiones.
Veamos en qué consiste cada uno de ellos, dándole un enfoque hacia lo territorial:
1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP
Con la expedición de la Ley 819 de 2003 y con el objetivo de promover la

responsabilidad en las finanzas territoriales, estableció el Marco Fiscal de Mediano
28
Plazo - MFMP, como un instrumento de referencia con perspectiva de diez años para
la toma de decisiones fiscales en la elaboración de los presupuestos anuales.
Las entidades territoriales-E.T deben presentar a la CEP (Asamblea Departamental o

Concejo Distrital o Municipal) al mismo tiempo que se presenta el proyecto de
presupuesto, el MFMP, que es un instrumento de referencia con perspectiva de diez
(10) años para la toma de decisiones fiscales.
El MFMP, como Instrumento referencial presenta la tendencia futura de las finanzas

de la entidad territorial, determina montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal y
cumple entre otros los siguientes propósitos:
o Ser una referencia general y un instrumento informativo de la situación de las

finanzas de la ET.
o Elaborar la proyección técnica de la sostenibilidad fiscal territorial a 10 años.
o Promover la sostenibilidad de las finanzas en el mediano plazo sin involucrar las

condiciones políticas que afectan la gestión territorial.
o Sustentar el desarrollo de la actividad del gobierno territorial, en el logro de sus

objetivos de política.
Según el artículo 5º de la Ley 819 de 2003, dicho Marco debe contener como
mínimo:
o El Plan Financiero-PF.
o Metas de superávit primario.
o Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad.
o Acciones y medidas especificas para el cumplimiento de las metas,
con los cronogramas de ejecución.
o Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior.
o Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes
en la vigencia anterior.
o Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes.
o Costo fiscal de los proyectos de acuerdo u ordenanza sancionados
en la vigencia fiscal anterior.
o Indicadores de gestión presupuestal y de resultado de los objetivos,
planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto
a. El plan financiero: El Plan Financiero-PF de la entidad territorial es un

programa de ingresos y gastos de caja, con sus posibilidades de
financiamiento. Es un instrumento de planificación y gestión financiera del
sector público departamental, distrital o municipal, que tiene como base las
operaciones efectivas, en consideración a las previsiones de ingresos, gastos,
déficit y su financiación compatibles con el Programa Anual de Caja-PAC.
29
Al definirse las metas máximas de pagos a efectuarse durante una vigencia
fiscal, el PF sirve de base para elaborar el MFMP, el presupuesto en cada
vigencia y el POAI. De esa manera se constituye en un elemento fundamental
del sistema presupuestal.
Para su elaboración se recomienda seguir los siguientes pasos:
Elaborar un diagnóstico de la situación fiscal del ente territorial y sus

entidades descentralizadas por servicio.
Hacer un pronóstico de los gastos a realizar, los ingresos a recaudar, el

cálculo del déficit y su financiación.
Fijar metas financieras, determinando los objetivos y metas que se

requieren alcanzar en materia financiera y asignar recursos de acuerdo con
estas metas.
El proceso de aprobación del PF debe estar reglamentado en el Estatuto de

Presupuesto Territorial, elaborado en concordancia con la Ley Orgánica del
Presupuesto.
La responsabilidad de elaboración del PF recae en la Secretaria de Hacienda

o quien haga sus veces, en coordinación con Planeación. Una vez elaborado
pasa al Consejo de Gobierno o al Consejo Municipal, Distrital o Departamental
de Política Económica y Social- CONPES o quien haga sus veces, dará su
visto bueno. Posteriormente debe someterse a consideración del Comité de
Hacienda o al Consejo de Política Fiscal-CONFIS del ente territorial, órgano
que bajo la dirección del mandatario seccional o local, y en concordancia con
el artículo 26 del Decreto 111 de 1996, tiene la competencia de aprobar,
modificar y evaluar el PF, como también, ordenar las medidas para su estricto
cumplimiento.
b. Metas de superávit primario: Para la determinación del superávit primario

los departamentos, distritos y municipios de categoría especial, primera y
segunda están en la obligación de establecer su meta de Superávit Primario,
utilizando los datos que tenga la E.T proyectados como ingresos corrientes,
recursos de capital, gastos de funcionamiento e inversión, dentro del proyecto
de presupuesto correspondiente. Cada año el Gobierno territorial determinará
para la vigencia fiscal siguiente una meta de superávit primario para el sector
público no financiero consistente con el plan financiero y metas indicativas
para los superávit primarios de las diez (10) vigencias fiscales. Su cálculo se
realiza a partir de la ejecución presupuestal de la siguiente forma:
SP = IC + RC - GF - GI
IC = Ingresos Corrientes
RC = Recursos de Capital (Descontando recursos del crédito, Privatizaciones
y Capitalizaciones)
30
GF = Gastos de Funcionamiento
GI = Gastos de Inversión GI (incluidos los gastos de inversión que se van a
efectuar en esa vigencia que tengan autorización de vigencias futuras)
SP = Superávit Primario
Se entiende que la deuda es sostenible si el Superávit Primario es mayor o

igual al servicio de la deuda (Amortizaciones + Intereses) de todos los créditos
vigentes en la respectiva vigencia fiscal.
Superávit Primario > = Servicio de la Deuda (Deuda Sostenible)
Indicadores:
1. Superávit Primario / Intereses >= 100%

2. Intereses / Ahorro operacional <= 40%
3. Saldo de deuda / Ingresos corrientes <= 80%
c. Metas de deuda pública y análisis de su sostenibilidad. A partir de este

componente del MFMP, se busca determinar el cálculo de la sostenibilidad de
la deuda en el horizonte de los 10 años. Para su obtención, en cada vigencia
se debe observar la sostenibilidad del endeudamiento, considerando su
compatibilidad con las metas de superávit primario. Asimismo, se debe
establecer el cumplimiento de los dos indicadores definidos por la ley 358 de
19972.
d. Acciones y medidas específicas para el cumplimiento de las metas. De

este procedimiento se extraen las estrategias y actividades financieras, con
las cuales el gobernante territorial se ha de comprometer durante
administración, con el fin de garantizar las metas de ingresos, gastos y
financiamiento; por tanto constituye un insumo para la elaboración del Plan de
Acción de la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, con observancia
en los siguientes aspectos:
o Las metas deben ser viables financiera e institucionalmente

o Cumplirse, según los cronogramas de ejecución
o Identificar al responsable de su ejecución.
o Identificar el cronograma de ejecución a los programas.
o Indicadores de seguimiento.
o Estar articuladas al plan de acción de cada dependencia.
e. Informe de resultados fiscales de la vigencia fiscal anterior. Este informe

debe incluir:
o Grado de cumplimiento de metas previstas

o Explicación de incumplimiento
2
Reglamenta el artículo 364 de la Constitución y contiene disposiciones en materia de endeudamiento público.
Se le conoce también como ley de semáforos.
31
o Medidas para corregirlas
o Estrategia para incorporación en las siguientes vigencias
o Indicadores de seguimiento permanente
f. Estimación del costo fiscal de las exenciones tributarias existentes en la

vigencia anterior:
Este otro componente pretende dar cuenta del impacto que han tenido las
decisiones adoptadas en vigencias anteriores, que impliquen exenciones
tributarias, ya sean exenciones o incentivos tributarios, dando cuenta de los
siguientes aspectos:
o Monto de la exención o incentivos

o Plazo
o Beneficiarios
o Cumplimiento del objetivo por el cual se da la exención o
incentivo
o Revisión de su continuidad
g. Relación de los pasivos exigibles y de los contingentes
Los pasivos contingentes son obligaciones pecuniarias sometidas a condición,

es decir, aquellas en virtud de la cual la E. T. estipula contractualmente a favor
de un contratista el pago de una suma de dinero, determinada o determinable
a partir de factores identificados, por la ocurrencia de un hecho futuro incierto.
Las contingencias se generan por el riesgo de la ocurrencia de cualquiera de

los siguientes hechos, entre otros:
- Que deba pagarse la deuda u obligaciones de un tercero por haberse

otorgado un aval o garantía.
- Que se pierda un juicio, litigio o demanda y a consecuencia de ello deba

pagarse una suma de dinero a un tercero.
- Existencia de pasivos pensionales.
- Que la E. T. deba cubrir la garantía otorgada en procesos de contratación

para el desarrollo de proyectos con participación privada, concesiones.
- Que la E. T. deba cubrir una garantía otorgada en contratos de crédito.
Para efectos del MFMP, los pasivos contingentes de las ET deberán tener una
valoración numérica y su existencia obliga incluso a crear un fondo para
contingencias cuyo valor dependerá del monto de contingencias y de la
32
probabilidad de que se convierta en realidad, caso en el cual se convierten en
pasivos exigibles3.
h. Costo fiscal de los proyectos de ordenanza o acuerdo sancionados en la

vigencia fiscal anterior:
Su finalidad es determinar que impacto han tenido las Ordenanzas o Acuerdos

aprobados o que entraron en vigencia el año anterior y poder presentar a la
CEP, la cuantificación y efecto de los costos ocasionados por los mismos,
incluyendo el gasto presupuestal que dichas decisiones generaron en la
vigencia fiscal. Con este análisis se garantiza la corresponsabilidad Gobierno
Territorial-CEP, en la búsqueda de la sostenibilidad fiscal y financiera de la ET
en el largo plazo.
De manera particular este componente debe informar acerca de:
o Valoración monetaria del acto administrativo

o Beneficiarios
o Fuentes de recursos
o Recaudo no percibido por efectos de la reforma
o Cronograma
i. Indicadores de seguimiento a la gestión presupuestal y de resultado de

los objetivos, planes y programas desagregados para mayor control del
presupuesto.
El seguimiento a la gestión y resultados presupuestales es un elemento

fundamental y que la normatividad presupuestal pública exige para todos los
niveles de administración pública. El DNP realiza el seguimiento de las
finanzas territoriales con los Indicadores de Desempeño Fiscal y el Ministerio
de Hacienda y Crédito Público realiza el seguimiento a la viabilidad fiscal de
los departamentos y de los municipios que se encuentren en programas de
reestructuración de pasivos. De tal manera que el DNP recomienda a las ET
utilizar estos mismos indicadores para realizar dicho seguimiento, y sugiere
incluirlos en el Plan de Desarrollo territorial para efecto de diagnóstico y
metas.
El MFMP le brinda al equipo de gobierno, un panorama general y detallado sobre la

situación de las finanzas de la ET y abarca un análisis detallado de la su estructura de
los gastos y los ingresos para atenderlos, los pasivos y las contingencias que se puedan
3
El artículo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en el sentido de que las entidades
públicas tanto nacionales como territoriales, del nivel central y descentralizado, deben efectuar una valoración
de las contingencias para todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior
deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de 1998, o las normas que la
modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones, porcentajes, cuantías y plazos que determine el respectivo
organismo, con el fin de atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias
judiciales en firme.
33
enfrentar en el mediano plazo y la sostenibilidad de la deuda pública, dentro de los
aspectos considerados más relevantes.
Como se trata de una proyección a diez (10) años, el MFMP debe ser revisado cada año,
tanto en la parte ya ejecutada para determinar los ajustes y medidas necesarias, como
en la parte futura, tomando en consideración que tenga un impacto dentro del mismo,
como es el caso de pasivos que no se tenían considerados, reformas tributarias con
impacto en los ingresos, demandas a favor o en contra y normas expedidas durante la
última vigencia que impliquen un mayor gasto4.
1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI
Es un instrumento de programación de la inversión anual, en el cual se relacionan los

proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas.
Esta programación debe estar acorde con las metas financieras establecidas en el Plan
Financiero del MFMP, con las prioridades definidas en el Plan de Desarrollo del ente
territorial y con la inversión sectorial fijada en el Marco de Gastos de Mediano Plazo-
MGMP, para que sea integrado al Presupuesto Anual como el componente de gasto de
inversión.
El Plan en cuestión debe incluir un orden de prioridad para los programas y proyectos de
inversión y las vigencias necesarias para la ejecución de los mismos. En este sentido, los
diferentes Programas deben encontrarse radicados en el Banco de Programas y
Proyectos-BPIN de Inversión de la entidad territorial, en razón a que es la garantía de
que se trata de programas debidamente evaluados y son viables y óptimos para
solucionar los problemas de la comunidad.
El POAI, es considerado el principal vínculo entre el Plan de Desarrollo y el Sistema

Presupuestal, en la medida que se constituye en el punto de partida para ejecutar el PD.,
ya que contiene la programación anual de las inversiones.
En tal sentido, el principio presupuestal de Planificación, establece que el Presupuesto

General del Departamento, Distrito o Municipio, debe guardar concordancia con los
contenidos en el Plan de Desarrollo en sus componentes estratégico y plurianual de
inversiones y con los demás instrumentos del Sistema Presupuestal.
Dentro del ciclo presupuestal, el POAI precede al presupuesto territorial, y debe ser el
resultado de la participación de todas las áreas de la administración en la programación
anual de inversiones. De manera que es el componente de inversión del presupuesto
anual y debe reflejarse en los planes de acción de las dependencias y órganos
ejecutores, para que se pueda hacer seguimiento al PD y determinar el aporte que hace
cada una de las áreas al logro de las metas de desarrollo territorial.
4
La Contraloría General de la República mediante Resolución Orgánica 05993 de 2008, estableció la obligación
de los gobernadores y alcaldes de presentarle anualmente, antes del 15 de febrero de cada vigencia, el MFMP
de la respectiva entidad territorial, para fines evaluativos.
34
El POAI recoge la programación de la inversión contenida en el Plan de Desarrollo y el
MFMP y las previsiones de fuentes de financiamiento dadas en el Plan Financiero, y de
acuerdo con estos determina programas y proyectos de inversión para la vigencia fiscal,
su priorización y las fuentes de financiación.
Las ET cuentan en forma general con dos tipos de recursos: propios o libre destinación5
y los provenientes de transferencias.
Los provenientes de transferencias, son provenientes del Sistema General de

Participaciones, Sistema General de Regalías, cofinanciación, Fondo de Solidaridad y
Garantía-FOSYGA, los más significativos, conceptos que ampliaremos más adelante. No
obstante la destinación específica, en algunos casos consagrados en las normas legales
(Ley 715 de 2001), se autoriza a algunas entidades territoriales de baja categorización,
apropiar recursos de transferencias como libre destinación, en respuesta a un
mecanismo para suplir déficit de financiamiento de sus gastos.
El mayor porcentaje de inversión a nivel territorial se realiza con recursos provenientes

de transferencias. Los ajustes fiscales aplicados a los entes territoriales, especialmente
con la Ley 617 de 2000, han pretendido generar inversión autónoma, ya que en algunos
departamentos y municipios los recursos propios cubren escasamente los gastos de
funcionamiento.
Para calcular el monto total disponible en inversión se debe partir del análisis de la
situación financiera del ente territorial, de las respectivas políticas y proyecciones
financieras. En tal sentido el POAI deberá ser elaborado por los funcionarios
responsables del proceso de planeación y aprobado por la Asamblea departamental o
Concejo distrital o municipal, según el caso.
Según las orientaciones impartidas por el MHCP y el DNP, el POAI debe cumplir
básicamente dos pasos dentro de su conformación:
o Preparación del proyecto

o Aprobación
Una vez aprobado el POAI se deben integrar los programas y subprogramas en el

proyecto de presupuesto general de la ET.
El Banco de Programas y Proyectos de Inversión. El BPIN constituye la instancia que

enlaza la planeación con la programación y el seguimiento de programas y proyectos de
inversión pública, por medio de sus componentes y funciones. Está integrado por
5
Los recursos propios son los que genera la entidad territorial en cumplimiento de su misión y competencias o
facultades que le han otorgado las normas legales para recaudar sus propios impuestos, enajenar sus activos,
generar rendimientos por la inversión de recursos, allegar recursos provenientes del crédito, entre otros, los
cuales gestiona directamente el ente subnacional, y su significación depende de la capacidad económica del
mismo.
35
instrumentos de tipo legal e institucional, educación, capacitación y asistencia técnica,
metodologías y sistemas y herramientas computacionales.
El BPIN se considera un instrumento para el registro y priorización de los programas y

proyectos que se vayan a ejecutar y que son susceptibles de ser financiados con
recursos del ente territorial.
Según las normas presupuestales, los proyectos de inversión que se incorporen al POAI
deben ser aquellos registrados en el BPIN Territorial programados para la vigencia fiscal.
Con este mecanismo se garantiza el cumplimiento de lo contemplado en el Artículo 68
del Decreto 111 de 1996, que establece que no podrá ejecutarse ningún programa o
proyecto que forme parte del Presupuesto hasta tanto no se haya evaluado por el órgano
competente y registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión-BPIN.
El fundamento del BPIN está regulado por las siguientes normas:
o Ley 152 de 1994 (Orgánica del Plan de Desarrollo)

o Estatuto Orgánico del Presupuesto (compilado en el Decreto 111
de 1996)
o Ley 617 de 2000
o Ley 819 de 2003
1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP
El MGMP se considera un proceso estratégico de proyección y priorización de gasto, a

través del cual las decisiones presupuestales anuales son conducidas por prioridades de
política y disciplinadas por una restricción de recursos de mediano plazo.
Se trata de un complemento e insumo fundamental para el Plan de Desarrollo, en la

medida en que el MGMP es un ejercicio que comprende:
La totalidad del gasto (inversión, funcionamiento y servicio de la deuda) y la

articula a las prioridades de política;
Se desarrolla como parte del proceso de programación presupuestal anual; y
Se renueva cada año, de tal modo que no se agota en el tiempo sino que se
actualiza de acuerdo con el desarrollo de la situación fiscal y la revisión de las
políticas de gobierno.
El MGMP tampoco se considera un sistema de presupuestación plurianual territorial que

establece asignaciones de gasto de fuerza legal a varios años, ya que bajo un MGMP se
mantiene la anualidad del sistema presupuestal, sólo que se hacen explícitos los posibles
efectos y restricciones que el gasto presente tenga en el futuro.
Así, a partir de las prioridades de política del gobierno territorial y de las metas fiscales
de mediano plazo existentes, se definen unos techos de gasto que cubren un período de
cuatro (4) años que es renovado anualmente, donde el techo del primer año es
36
consistente con el presupuesto anual, mientras los techos para los años siguientes son
estimaciones indicativas que se convierten en la línea de base para un nuevo período de
programación
El MGMP se constituye en el nexo que permite articular el diseño de políticas, la

planeación de la política fiscal de mediano plazo y la programación presupuestal anual.
El MGMP genera importantes beneficios en términos de disciplina fiscal (consistencia

entre el nivel de gasto y la disponibilidad de recursos en el corto y mediano plazo),
asignación estratégica de recursos (conciliación entre las prioridades del gobierno y lo
que cabe dentro de las posibilidades de pago) y eficiencia y efectividad en el gasto
(provisión de bienes y servicios de calidad que contribuyan al cumplimiento de
prioridades de política a costos razonables).
En lo relativo a la disciplina fiscal, al superar el horizonte anual del proceso de

programación presupuestal tradicional e introducir una fase estratégica al inicio de dicho
proceso, el MGMP permite:
a) Revelar en forma oportuna la restricción de recursos de mediano plazo a la que

se enfrentan cada uno de los sectores del gobierno, de acuerdo con las
prioridades generales de política y las metas fiscales vigentes.
b) Desarrollar propuestas de gasto sectorial que se ajusten a las restricciones de

mediano plazo existentes, de tal modo que se tenga en cuenta el costo de
mantener en el tiempo las iniciativas de política que se aprueben en el presente.
Así, el MGMP contribuye al logro de un objetivo fundamental del gobierno
territorial, como es el de garantizar la sostenibilidad financiera de la ET.
En lo relativo a la asignación estratégica de recursos, en la medida en que se

establece una amplia participación de las diferentes instancias del gobierno en las
decisiones sobre la distribución del gasto, y que existe una secuencia según la cual
las decisiones estratégicas sobre cambios de política anteceden a las decisiones
sobre el detalle del presupuesto anual, el MGMP hace posible lo siguiente:
o Articular el diseño y la revisión de políticas a la asignación del gasto, de forma

tal que la planeación atienda la disponibilidad de recursos en el mediano plazo
y que el presupuesto refleje las prioridades de política del gobierno territorial.
o Concentrar las discusiones asociadas a la programación presupuestal en las

propuestas de cambios de política que se presenten. Con ello, se evita el
desgaste de revisar la totalidad del detalle del presupuesto y (dada una
restricción de recursos de mediano plazo) se abre el espacio necesario para
desarrollar ejercicios de repriorización de gasto, los cuales permiten una
mayor focalización de los recursos públicos y hacen más flexible la gestión
presupuestal.
En lo relativo a la eficiencia y efectividad del gasto, el MGMP permite crear un

entorno que facilita y promueve la gestión estratégica de los diferentes sectores del
37
gobierno territorial, lo que resulta fundamental para hacer un uso más eficiente y
efectivo de los recursos. Esto es así gracias a que el MGMP:
o Ofrece mayor predictibilidad a los gerentes públicos (se provee información

oportuna sobre la disponibilidad de recursos de mediano plazo).
o Promueve una mayor autonomía en la programación de los recursos (y,

paulatinamente, en la ejecución de los mismos) pues, bajo unas restricciones
generales de mediano plazo, los sectores adquieren la iniciativa para proponer
reasignaciones de gasto entre sus programas y entidades.
o Promueve una gestión orientada al desempeño (las proyecciones

presupuestales deben estar justificadas en términos de resultados).
o Genera una mayor legitimidad en torno a las decisiones que se aprueben

durante el proceso de programación presupuestal, de manera que se reduce
la resistencia a su implementación y, por lo tanto, se incrementa la
probabilidad de alcanzar los objetivos de política trazados.
o El mayor nivel de certeza en la disponibilidad de recursos en el mediano plazo

permite avanzar hacia una mayor correspondencia entre la programación y la
ejecución presupuestal anual.
El MGMP tiene su sustento normativo en la Ley 819 de 2003 (Ley de

Responsabilidad Fiscal) y en el Decreto Reglamentario 4730 de 2005 (Decreto
Reglamentario de las normas orgánicas del presupuesto).
1.5.1.4 El Plan de Desarrollo
En la tarea de asignación de recursos, los gobiernos de distinto orden elaboran

planes con el fin de lograr ciertas metas de desarrollo económico, social y ambiental.
En el proceso de elaboración de dichos planes se contemplan las prioridades que
deben tenerse en cuenta para incrementar el nivel de bienestar de la comunidad.
Estos planes, conocidos como planes de desarrollo, se deben cuantificar con el fin de
que los gobiernos posean un instrumento que les permita evaluar su gestión.
Los Planes de Desarrollo-PD son estrategias generales o disposiciones tomadas con

el fin de ejecutar un proyecto que afecta toda la actividad económica. De allí surge el
concepto de presupuesto como herramienta financiera que las autoridades
gubernamentales utilizan con el objeto de lograr sus metas de desarrollo. Debe ser la
réplica financiera del PD.
El presupuesto público es, en este contexto, un PD elemental donde se esbozan los

lineamientos generales sobre la acción gubernamental en el entorno económico.
Como instrumento de desarrollo económico, social y ambiental, plasma las obras
prioritarias de los gobiernos, por medio de estimativos sobre las sumas que el sector
38
privado transfiere en forma de impuestos al sector público y el cálculo de los gastos a
través de los cuales el gobierno revierte a la economía los recursos captados.
1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales
En Colombia, cada uno de los niveles de gobierno tiene la responsabilidad de

planear para el desarrollo integral del país y de las entidades territoriales en
particular, a través de un proceso de transformación multidimensional, sostenible,
incluyente, articulado entre los niveles de gobierno, y orientado a la consolidación
progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la
población en armonía y equilibrio con lo ambiental, lo sociocultural, lo económico y lo
político, y en consideración con el contexto global.
Esta labor fue facilitada con la Constitución Política de 1991 y la Ley 152 de 1994, al
establecer que cada entidad territorial debe contar con un Plan de Desarrollo-PD,
cuya elaboración es responsabilidad y obligación constitucional y legal de los
alcaldes y gobernadores de las entidades territoriales.
Los PD de las entidades territoriales son la carta de navegación y el principal

instrumento de planeación para su desarrollo integral. Son un instrumento político y
técnico, construido de forma democrática y pluralista, donde se concretan las
decisiones, acciones, medios y recursos para promover el bienestar integral de la
población, garantizar los derechos humanos, y fortalecer la democracia participativa.
Por lo tanto, son el más importante instrumento de planeación y de gestión pública
para lograr los fines esenciales del Estado establecidos en la Constitución Política de
1991.
De tal manera que en su artículo 339, dicha Carta Política establece que las
entidades territoriales deben elaborar y adoptar de manera concertada entre ellas y
el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente
de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido
asignadas por la Constitución y la ley.
39
Gráfica 16. Planes de desarrollo territorial
Parte
estratégica
Planes de
desarrollo de
las entidades
territoriales
Paln de
inversión a
mediano y
corto plazo
Los PD de las entidades territoriales están conformados por una parte estratégica y
un Plan de Inversiones a mediano y corto plazo, en los términos y condiciones que
de manera general reglamenta la correspondiente Asamblea Departamental o
Concejo Distrital o Municipal.
1.5.1.4.1.1 Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo
Para estructurar el PD, los Gobernadores y Alcaldes deben señalar cuales son los
objetivos y metas que quieren lograr en la administración del ente territorial, tanto a
mediano como a largo plazo. De igual forma deben indicar los procedimientos,
mecanismos, estrategias y políticas que van a implementar para el logro de los fines
que se han propuesto realizar.
El ordenamiento constitucional demanda la necesaria coordinación con el gobierno

nacional, con el fin de que el PD de los entes subnacionales guarde relación el Plan
Nacional de Desarrollo-PND y viceversa, de ahí que en el Consejo Nacional de
Planeación6 tengan asiento representantes de las entidades territoriales.
La Ley 152 de 1994, orgánica del Plan de Desarrollo, se refiere de manera particular
a los PD territoriales. En relación con los procedimientos, establece:
6
Artículo. 340 de la C.P. “Habrá un Consejo Nacional de Planeación integrado por representantes de las
entidades territoriales y de los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales. El, conejo
tendrá carácter consultivo y servirá de foro para la discusión del plan nacional de desarrollo…En las entidades
territoriales habrá también consejos de planeación, según lo determine la ley…”
40
“Artículo 36º.- En materia de elaboración, aprobación, ejecución seguimiento y
evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en
cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta Ley para el Plan
Nacional de Desarrollo.
Artículo 37º.- Para los efectos del procedimiento correspondiente, se entiende que:
a) En lugar del Departamento Nacional de Planeación actuará la Secretaría,

Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la entidad territorial o la
dependencia que haga sus veces;
b) En lugar del Conpes, actuará el Consejo de Gobierno, o la autoridad de

planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar del
Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de
Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente Ley;
c) En lugar del Congreso, la Asamblea, Consejo o la instancia de planeación que le

sea equivalente en las otras entidades territoriales.
Artículo 38º.- Los planes de las entidades territoriales. Se adoptarán con el fin de
garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus
funciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá
cuando se trate de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre la
Nación y las entidades territoriales, o que deban ser objeto de cofinanciación.
Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán

como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deberán tener
en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas
insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.
Señala la Ley del Plan en su Artículo 39º, que para efecto de la elaboración del
proyecto del PD las ET deberán observar, en cuanto sean compatibles, las normas
previstas para el Plan Nacional, sin embargo deberá tenerse especialmente en
cuenta lo siguiente:
o El Alcalde o Gobernador elegido impartirá las orientaciones para la

elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno
presentado al inscribirse como candidato.
o Una vez elegido el mandatario territorial respectivo, todas las dependencias y,

en particular, las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los
candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo el
apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la
elaboración del plan.
Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales

tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se
41
deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con NBI
y la eficiencia fiscal y administrativa.
o El mandatario territorial, deberá presentar por conducto del secretario de

planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva ET, a
consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el
proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del
mismo.
Le corresponde a dicho Consejo de Gobierno, consolidar el documento que

contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos (2) meses
siguientes a la posesión del respectivo Alcalde o Gobernador conforme a la
Constitución Política y a las disposiciones de la presente Ley.
o Simultáneamente a la presentación del proyecto de plan a consideración del

Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva
administración territorial deberá convocar a constituirse el Consejo Territorial
de Planeación.
o El proyecto de plan como documento consolidado, deberá ser presentado por

el Alcalde o Gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de
Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de
su posesión, para análisis y discusión y con el propósito de que rinda su
concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.
En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar

copia de esta información a la respectiva CEP.
o El respectivo Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su labor antes

de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentando
ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan.
Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere

reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan,
considerará surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales
de Planeación, como las CEP deberán verificar la correspondencia de los
planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento
de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo.
En lo que respecta a la aprobación, la Ley 152, señala en su artículo 40, que los
planes serán sometidos a la consideración de la CEP dentro de los primeros cuatro
(4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La
CEP deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación y si
transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el Gobernador o alcalde podrá
adoptarlos mediante decreto.
En su artículo 41, la misma Ley Orgánica del plan, hace referencia a los Planes de
Acción en las ET y expresa que con base en los planes generales departamentales
42
o municipales aprobados por el correspondiente CEP, cada secretaría y
departamento administrativo preparará, con la coordinación de la oficina de
planeación, su correspondiente plan de acción y lo someterá a la aprobación del
respectivo Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de
los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y
salud, estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dichas
transferencias.
También señala en el referido artículo, que para el caso de los municipios, además
de los PD contarán con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones
especiales sobre la materia, que el Gobierno Nacional y los departamentos
brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de
ordenamiento territorial.
En cuanto a la evaluación, el artículo 42 de la Ley en comento señala que

corresponde a los organismos departamentales de planeación efectuar la evaluación
de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión tanto del
respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdicción.
Los mandatarios territoriales, al tenor de el artículo 43 de la Ley 152, deberán

presentar informe anual de la ejecución de los planes a la respectiva CEP o la
autoridad administrativa que hiciere sus veces en los otros tipos de entidades
territoriales que llegaren a crearse.
En cuanto a la armonización del presupuesto, el artículo 44, expresa que en los

presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión, y que las CEP
deberán definir los procedimientos a través de los cuales los Planes territoriales
serán armonizados con los respectivos presupuestos.
Las directrices normativas en materia de PD territorial también hacen referencia a la

articulación y ajuste de los planes, en tal sentido, los planes de las entidades
territoriales de los diversos niveles, ente sí y con respecto al Plan Nacional, tendrán
en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan
coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las
entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más
amplio, el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la Asamblea
o del Concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente
con aquéllos7.
Finalmente, en su Capítulo XI, la Ley 152 reglamenta lo relacionado con la

Planeación regional, al señalar las funciones especiales de la planificación en
relación con el PD y las autoridades e instancias de planeación.
7
Artículo 45 de la Ley 152 de 1994
43
UNIDAD 2
PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL
Mediante sentencia C-337 de 1993, la Corte Constitucional sostuvo la tesis de que

"Los principios consagrados en el estatuto Orgánico del Presupuesto, son
precedentes que condicionan la validez del proceso presupuestal, de manera que al
no ser tenidos en cuenta, vician la legitimidad del mismo. No son simples requisitos,
sino pautas determinadas por la Ley Orgánica y determinantes de la ley anual de
presupuesto…”
Los principios del sistema están contemplados en los artículos 12 al 24 del Decreto
111 de 1996, que compila la Ley Orgánica del Presupuesto. No obstante, para las
entidades territoriales le son aplicables los siguientes: la planificación, la anualidad, la
universalidad, la unidad de caja, la programación integral, la especialización,
inembargabilidad y la homeostasis (Ley 38/89, artículo 8o. Ley 179/94, artículo 4o.).
Gráfica 17. Principios del sistema presupuestal
PLANIFICACIÓN
ANUALIDAD
UNIVERSALIDAD
UNIDAD DE CAJA
PROGRAMACION INTEGRAL
ESPECIALIZACIÓN
INEMBARGABILIDAD
COHERENCIA MACROECONÓMICA
HOMEOSTASIS PRESUPUESTAL
2.1 Planificación
Este principio señala que el Presupuesto General de la ET deberá guardar

concordancia con los contenidos del Plan de Desarrollo-PD, del Plan de Inversiones-
44
PI, del Plan Financiero-PF y del Plan Operativo Anual de Inversiones-POAI,
territoriales8.
Este principio presupuestal nos demuestra que el presupuesto no es una rueda

suelta como sucedía hace algunos años. A partir del momento en que se entraron a
aplicar instrumentos de planificación en el sector público, básicamente en materia de
inversión pública con perspectiva plurianual, el presupuesto entró a formar parte de
lo que hoy conocemos como Sistema Presupuestal.
Los instrumentos de planificación estatal han venido ampliándose. Hoy día, además
de los contenidos en el Decreto 111 de 19969, sin embargo, con la promulgación de
la Ley 819 de 2003 se incorporan: el Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP y el
Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP. Podríamos considerar también el
Programa Anual de Caja-PAC, en la medida que constituye una programación de
pagos, acordes con la disponibilidad de recursos.
2.2 Anualidad
“El año fiscal comienza el 1o. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año.
Después del 31 de diciembre no podrán asumirse compromisos con cargo a las
apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación
no afectados por compromisos caducarán sin excepción”10.
Es sabido que en materia de inversión, la mayoria de los proyectos se ejecutan a

más de un año, lo que nos lleva a deducir que para el caso de proyectos plurianuales
este principio requiere que anualmente se programe y ejecute la partida
correspondiente para su avance y conclusión.
La plurianualidad está ligada al concepto de vigencias futuras, que trataremos más

adelante, con lo cual se pretende, fundamentalmente, garantizar la inclusión de
apropiaciones en las próximas anualidades presupuestales para la conclusión y
puesta en marcha de proyectos y gastos especiales que requieren para su ejecución
varias vigencias fiscales.
También es concordante el concepto de anualidad con la constitución de reservas

presupuestales y cuentas por pagar, que pretende garantizar la afectación de
apropiaciones presupuestales al cierre de cada vigencia, como resultado de la
asunción de compromisos y obligaciones derivados de la adquisición de bienes y
servicios que no alcanzaron a recibirse a 31 de diciembre de la respectiva vigencia
(reservas presupuestales), o que a pesar de haberse recibido no alcanzaron a ser
pagados (cuentas por pagar).
A pesar de que la anualidad genera elementos evaluativos importantes para la

gestión presupuestal, es importante considerar que el presupuesto por si solo no
8
Ley 38 de 1989, art.9, Ley 179 de 1994, art. 5
9
Compila la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y 225 de 1995, que hasta ese momento constituían la Ley
Orgánica del Presupuesto-LOP.
10
Ley 38 de 1989, artículo 10
45
aporta los suficientes instrumentos para evaluar la gestión de manera integral; más
aún, contiene limitaciones informativas que son recogidos por la contabilidad
financiera.
El hecho de que presupuesto se apruebe para ser ejecutado año por año implica
que se cierre cada 31 de diciembre, para iniciar la ejecución de un nuevo
presupuesto el primero de enero de la siguiente vigencia, sin que se arrojen saldos
históricos acumulativos, que si es propio de la contabilidad financiera.
Presupuestalmente, las apropiaciones o fuentes, se asocian al concepto de gastos,

trátese de funcionamiento o inversión, con lo que se generaría en principio un efecto
negativo sobre el patrimonio público, pues en el caso de la contabilidad financiera el
efecto es distinto, en casos como la formación bruta de capital fijo11, inclusive se
puede observar el efecto patrimonial derivado de inversión social y ambiental.
Son varios los elementos diferenciales entre lo contable presupuestal y lo contable

financiero atribuible a la caracterización de uno y otro sistema de información. Es
observable también, como por el carácter monetario del presupuesto, no resulta
probable registrar provisiones, estimaciones, depreciaciones; tampoco contingencias,
acogidas al hecho de que todo gasto para ser incorporado debe estar debidamente
comprobado o autorizado, que obedezca a normas prexistente o a créditos
judicialmente reconocidos.
El rigor presupuestal también establece, para el caso de ingresos, que no es

permitido incorporar directamente recursos que no figuren en el presupuesto, ni
registrar contingencias a favor hasta tanto se generen de manera efectiva, o en el
primer caso, cuando sean adicionados legalmente.
Los elementos evaluadores en materia de ejecución presupuestal, han permitido

tradicionalmente la generación conceptual de un sistema de ejecución mixta, de
causación en el caso de los gastos y de caja para los ingresos. Esto quiere decir que
a 31 de diciembre, los gastos ejecutados lo constituye la sumatoria de los pagos,
agregando las reservas presupuestales y cuentas por pagar, mientras que en el caso
de los ingresos se toma como ejecución lo recaudado hasta la fecha de cierre (31 de
diciembre), ya que lo que no se alcanzó a recaudar entrará a formar parte de la
ejecución de vigencias siguientes.
Destacar los aspectos disimiles entre uno y otro subsistema de información no

implica destacar la importancia de uno con respecto a otro, pues desde el punto de
vista de las finanzas públicas ambos pertenecen con sus características propias a un
sistema integrado, junto con otros subsistemas como la deuda, cartera, tesorería,
almacenes e inventarios, entre otros; lo importante es considerar que para fines
evaluativos, en términos resultados, hay que tenerlos en cuenta a todos para derivar
verdaderas fundamentaciones, pues el presupuesto por si solo adolece de una
amplia gama de información.
11
Inversión en activos o bienes de capital que permiten desarrollar la actividad de producción, para generar
otros bienes.
46
Jurisprudencia
En la sentencia C-337 del 19 de agosto de 1993, la Corte Constitucional sostuvo la

siguiente tesis respecto del principio de anualidad: "Este principio hace parte de
nuestro ordenamiento jurídico debido a la función de control político integral del
Congreso, pues a medida que éste se consolidó, reclamó para sí la intervención en
los asuntos fiscales, de manera periódica y continua. Su objetivo principal es facilitar
la labor de armonizar la gestión presupuestal con otras actividades que tienen lugar
también dentro del marco anual. El principio de anualidad tiene, pues, la ventaja de
acomodar la gestión".
2.3 Universalidad
El presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere realizar

durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia ninguna autoridad podrá
efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o transferir crédito alguno,
que no figuren en el presupuesto12.
Este principio compromete a realizar una acertada programación presupuestal, pues

a pesar que el presupuesto es susceptible de modificaciones durante su ejecución,
no debe sometérsele a constantes modificaciones derivadas de la imprevisión. A
pesar de que las normas presupuestales actuales no establecen un límite a las
modificaciones, resulta evidente una mala gestión en la estimación de gastos cuando
se observan elevados porcentajes en las modificaciones con relación al presupuesto
inicialmente aprobado13.
La posibilidad de incorporar gastos en la medida que se presenten situaciones no

previstas inicialmente, es un mecanismo de flexibilidad frente a las multiplex
inflexibilidades de los presupuestos públicos, no obstante deben atenderse diferentes
reglas fiscales, con el fin de que el presupuesto guarde concordancia con los demás
instrumentos de política fiscal y de la economía en general.
Otro elemento a tener en cuenta en la inclusión de los gastos es que el presupuesto

per se no crea gastos, es decir, la norma aprobatoria del presupuesto (ley,
ordenanza o acuerdo) autoriza los montos de apropiaciones para una vigencia
determinada, acorde con un unos recursos que se esperan obtener, pero tanto los
ingresos como esos gastos deben obedecer a normas o autorizaciones
prexistentes14.
12
Ley 38 de 1989, artículo 11, Ley 179 de 1994, artículo 55, inciso 3, Ley 225 de 1995, artículo 22.
13
Este límite de modificaciones existió en el estatuto presupuestal anterior (Decreto 294 de 1973), cuando se
establecía un límite del 30%, pero que dejaba la opción de desbordar tal porcentaje bajo situaciones justificadas
que siempre resultaban.
14
Así lo establece el artículo 346 de la Carta Constitucional, cuando señala que en el presupuesto de
apropiaciones se deben incluir las partidas, siempre y cuando correspondan a créditos judicialmente
reconocidos, o a gastos decretados previamente, o los propuestos por el gobierno respectivo para atender el
funcionamiento de la administración, o para pagar la deuda, o destinados a dar cumplimiento al Plan de
Desarrollo.
47
De tal manera que la estimación de gastos debe estar siempre acogida a un
fundamento jurídico, pues a quien legalmente corresponde preparar el proyecto de
presupuesto en los diferentes niveles de la administración pública es al ejecutivo o
gobierno, quien de no hacerlo con observancia a situaciones normativas prexistentes
respecto a ingresos y gastos, estaría arrogándose competencias que no le
corresponden.
Una situación especial relacionada con este principio está dada por el tema de las
sentencias y conciliaciones. Interpretando el referido artículo 346 de la CP, la
incorporación al presupuesto está fundamentada en la ejecutoria de la sentencia y
no en procesos previos de este tipo de contingencia; mientras que para proceder a
conciliar no se requiere disponibilidad presupuestal, pero si una vez conciliado.
La prohibición de inclusión de apropiación en el caso de procesos no ejecutoriados,

no exime tomar las previsiones del caso a través de otros instrumentos, como el de
contar con fondos de sustentación o de contingencias para atender estos eventos
que deben figurar registrados durante todo el proceso que se surte en la contabilidad
financiera, en su etapa inicial (cuentas de orden deudoras), fallado en primera
instancia (pasivo contingente) o fallado definitivamente en contra y debidamente
ejecutoriado (pasivo corriente), a partir de lo cual debe apropiarse
presupuestalmente, recurriendo a una adición, traslado presupuestal o su
programación en el presupuesto de la siguiente vigencia, mediante una juiciosa
evaluación y toma de decisiones respecto a las alternativas.
Jurisprudencia
La Sala Plena de la Corte Constitucional sostuvo en la sentencia C-337 del 19 de

agosto de 1993 la siguiente tesis para justificar la existencia de este principio: "Su
consagración obedece a que se vio la necesidad de una concepción total, puesto que
el control político fiscal exige la universalidad y no la parcialidad, en aras de la
objetividad, controlando el todo, se controlan las partes, pero no lo contrario. El
control político y operativo del presupuesto se puede realizar efectivamente, siempre
y cuando los ingresos y gastos figuren allí. La finalidad, pues, no es otra que la
efectividad del control. "Sin embargo, debe la Corte reiterar que esta Corporación ya
se ha pronunciado sobre la inconstitucionalidad del principio anteriormente citado:
"La Corte encuentra que el precepto de universalidad no se aviene con el actual
artículo 347 de la Carta Política. El mencionado principio se predica únicamente del
gasto y no de los ingresos o rentas"15.
2.4 Unidad de Caja
Este principio pregona que con el recaudo de todas las rentas y recursos de capital
se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones autorizadas en el Presupuesto de
la entidad territorial16; es decir, que los recursos captados deben ir a un acervo
común de donde se realizarán los giros respectivos, lo que permite en principio no
15
Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992
16
Ley 38 de 1989, artículo 12; Ley 179 de 1994, artículo 55, incisos 3,8 y 18; Ley 225 de 1995, artículo 5.
48
contar con restricciones respecto a la utilización de los fondos disponibles acordes
con la necesidad de atender el pago de los gastos.
Al tenor de este principio, se niega la existencia de rentas con destinación específica,

no obstante la Constitución Política en su artículo 359 consagra como excepciones:
a) Las participaciones previstas en la Constitución a favor de los departamentos,
distritos y municipios, b) Las destinadas a inversión social y c) Las que, con base en
leyes anteriores, se asigna a entidades de previsión social y a las antiguas
intendencias y comisarías.
Las entidades territoriales reciben recursos derivados de transferencias,

especialmente de la Nación, para fines específicos, como es el caso del Sistema
General de Participaciones, regalías, cofinanciación, entre otros, a los cuales no le es
aplicable el principio en comento. En este caso debemos comprender que la Unidad
de Caja se aplica a los recursos propios o de libre destinación, constituyendo la
tesorería departamental, distrital o municipal, la dependencia donde confluyen los
distintos recursos de tal naturaleza, para con ellos atender el pago de las distintas
obligaciones financiadas con estas mismas fuentes.
Para el caso de los fondos con destinación especifica, las mismas normas que los
reglamentan hacen los señalamientos respecto a su manejo, independiente de los
recursos propios, por tanto, deben tenerse en cuentas bancarias independientes17,
ya que es una medida necesaria para ejercer control sobre los mismos.
Este principio presupuestal contempla, además, que los excedentes financieros18 que
determinen los establecimientos públicos de las entidades territoriales son del
Departamento, Distrito o Municipio, pues en realidad estos órganos son desde el
punto de vista financiero, una inversión que realizan los niveles centrales territoriales;
por tanto, es su dueño en representación de la población territorial, verdaderos
socios o aportantes. En este caso, la generación de excedentes financieros se
asimila a la determinación de utilidades, repartida entre los propietarios o socios de
una empresa privada. Vale señalar que cuando estas entidades descentralizadas
generan pérdidas, es preciso apropiar recursos para solventarlas.
17
Ley 715 de 2001, artículo 57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales, para la administración y manejo de
los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud,
deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como
una cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de
caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que
permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los
recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El
manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la
Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con
ningún otro recurso.
18
Por cuestiones metodológicas, la Dirección General del Presupuesto Nacional, DGPN, y el Departamento
Nacional de Planeación, DNP, han definido el concepto de excedente financiero de la siguiente manera: Es un
efecto patrimonial resultante de deducir al valor del patrimonio el monto del capital social y el de las reservas
legales de la entidad, a 31 de Diciembre del año que se analiza.
49
No obstante la existencia de metodología en el orden nacional para la determinación
del excedente financiero de las entidades descentralizadas, en los estatutos
presupuestales de cada ET, debe contemplarse la forma de cálculo autónoma.
También trata el EOP, lo relacionado con los rendimientos financieros de los

Establecimientos Públicos provenientes de la inversión de los recursos originados en
los aportes de la entidad territorial (sector central) deben ser consignados en la
Tesorería del ente territorial, en la fecha que indiquen los reglamentos. Se exceptúan
los obtenidos con los recursos recibidos por los órganos de previsión y seguridad
social, para el pago de prestaciones sociales de carácter económico.
La Unidad de Caja no es solo aplicable a los niveles centrales territoriales, la cual

como hemos dicho se concreta en los recursos que llegan a la respectiva tesorería
departamental, distrital o municipal; en el caso de una entidad descentralizada por
servicios (EP, EIC, SEM), la unidad de caja se da con respecto a la tesorería de cada
una de ellas. Lo mismo que en el caso de recursos con destinación específica, tipo
SGP, donde la unidad de caja se aplica al interior de estos mismos recursos.
2.5 Programación integral
Señala que todo programa presupuestal debe contemplar simultáneamente los

gastos de inversión y de funcionamiento que las exigencias técnicas y
administrativas demanden como necesarios para su ejecución y operación, de
conformidad con los procedimientos y normas legales vigentes. Agrega que el
programa presupuestal incluye las obras complementarias que garanticen su cabal
ejecución19.
Es importante señalar que este principio vino a solucionar grandes problemas que se
presentaban con relación a la inversión física, especialmente, pues antes de que se
estableciera, los proyectos que no alcanzaban a concluirse dentro del periodo de
gobierno del respectivo mandatario, regularmente quedaban como obras inconclusas
y algunas se llegaban a inaugurar sin haberse concluido. Pero lo más desacertado
que se presentaba era el hecho de que la programación de la inversión no se hacía
de manera integral; es decir, para la construcción de un hospital, por ejemplo, se
presupuestaba la construcción de la edificación u obra física, y no se incluía la
dotación interna y los gastos del personal que iba a atender el servicio dentro del
proyecto. De tal manera que se terminaba la obra, se inauguraba y permanecía en
este estado por mucho tiempo sin entrar en operación, toda vez que faltaba todo el
equipamiento y las personas necesarias para su funcionamiento.
Hoy día, correspondiendo a este principio presupuestal, la programación

presupuestal debe realizarse incluyendo todos los costos y gastos necesarios hasta
que entre en operación el proyecto, trátese de inversión física o social.
También es importante que en el momento de hacer la programación presupuestal

de los proyectos de inversión, se tenga un concepto claro asociado a los costos del
19
Ley 38 de 1989, artículo 55, inciso 3
50
mismos, ya que ello nos permite incorporar como parte del proyecto, todo concepto
identificado con el mismo desde sus etapas previas como estudios de prefactibilidad,
estudios de suelo, planos, etc., según el tipo de inversión, hasta la puesta en marcha
del mismo, teniendo en cuenta que muchos conceptos que desde el punto de vista
presupuestal son tratados como gastos de funcionamiento, en este caso tendrán la
connotación de gastos de inversión, bajo el concepto de que entraría a formar parte
del costo del proyecto, todas las erogaciones necesarias hasta la conclusión y puesta
en operación dicho proyecto.
Parte de las confusiones para la identificación de los conceptos de gastos de

funcionamiento y gastos de inversión desde el punto de vista presupuestal, es la falta
de claridad conceptual en las instituciones públicas, para poder distinguir cuando se
considera costo y cuando gasto, aspectos que si son tratados y definidos en la
contabilidad financiera.
2.6 Especialización
Las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y

funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron
programadas20.
Hay dos aspectos que destacar con relación a este principio presupuestal, el primero,
que cada entidad u organismo público es creado para cumplir un fin determinado en
nombre del Estado y no se justifica la existencia de más de uno de ellos para cumplir
los mismos objetivos. Por tanto, cada vez que se crean las instituciones se les señala
el objeto social a cumplir y la fuente de recursos con que contará para el
cumplimiento del mismo, que anualmente va a programar, aprobar y ejecutar. De esa
manera se concibe que no debe destinar tales recursos a fines que corresponden a
otra entidad u organismo dentro del mismo Estado.
El segundo aspecto tiene que ver con las apropiaciones propiamente dichas, es algo
parecido a una destinación específica. Es decir, cuando el presupuesto es aprobado,
integralmente es un Ley en el orden nacional, una Ordenanza en el orden
departamental y Acuerdo en el orden distrital y municipal. De tal manera que el
monto del presupuesto es distribuido en cada concepto de gasto, que para algunos
constituye una inflexibilidad pero que al tenor de las normas hay que ejecutarlo
conforme a la distribución aprobada. Existe, desde luego, el mecanismo para poder
utilizar o variar la distribución inicial, a través de modificaciones presupuestales, pero
recordando que esto es posible realizar mediante una norma de igual o mayor
jerarquía.
2.7 Inembargabilidad
Las rentas incorporadas al Presupuesto del Departamento, Distrito y Municipio son

inembargables, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No
obstante la anterior consideración, los funcionarios competentes deberán adoptar las
20
Ley 38 de 1989, artículo 14; Ley 179 de 1994, artículo 55, inciso 3
51
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias21.
Según lo reglamentado por la LOP, la inembargabilidad incluye los recursos del

Sistema General de Participaciones y del Sistema General de Regalías, que como
sabemos llegan a las ET provenientes de la Nación, mediante el mecanismo de
transferencias. Señala también que los funcionarios judiciales se abstendrán de
decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en dicha norma, lo
que se considera causal de mala conducta.
De los principios presupuestales contenidos en la LOP, este ha sido tal vez el más
controvertido, pues no ha sido suficiente lo contenido en la Ley Orgánica con fines de
protección de los recursos públicos, para evitar que se sigan embargando, lo que ha
generado un singular enfrentamiento entre la jerarquía de la Ley y los mandamientos
judiciales expresados en cada una de las sentencias proferidas en contra de las
entidades estatales.
El sentido de la inembargabilidad no se deriva solo del hecho de querer amparar los

recursos públicos, que hasta determinado momento se consideraban desprotegidos
frente a las apetencias de los demandantes del Estado en general, sino que de
hecho la norma presupuestal prohíbe incurrir en un gasto que no esté debidamente
presupuestado. Es decir, cuando se aprueba el presupuesto se asignan unas
apropiaciones, dentro de las cuales resultaría inconstitucional incorporar un gasto
que aún no existe, recuérdese lo señalado en el principio de Universalidad, y los
expresado en la Constitución Política, en el sentido que debe obedecer a un crédito
judicialmente reconocido.
De tal manera, que lo que habría que hacer es, a partir del momento en que quede
ejecutoriada la sentencia, incorporar mediante modificación presupuestal (adición o
traslado) la apropiación y la financiación del mismo, para proceder a su pago, caso
para el cual se han debido tomar las previsiones correspondientes a través de un
fondo de contingencias, según lo señala el Código Contencioso Administrativo. Una
tercera opción sería incorporarlo en el presupuesto de la siguiente vigencia, lo que no
resulta recomendable debido a lo oneroso, dada la generación de intereses a que
esto conlleva. Lo anterior sin perjuicio de que puede llegar a surtirse en materia de
conciliación.
Pero bien, el hecho de que los recursos públicos no sean sujeto de embargo, no es
óbice para que no se adelanten procesos y se condene a cualquier entidad pública.
El Código Contencioso Administrativo-CCA22, en su artículo 192, se refiere al

“Cumplimiento de sentencias o conciliaciones por parte de las entidades públicas”, y
señala que: “Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o
devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su
ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación,
21
Ley 38 de 1989, artículo 16; Ley 179 de 1994, artículo 6, 55, inciso 3
22
Ley 1437 de 2011
52
adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.-Las condenas impuestas a
entidades públicas consistentes en el pago o devolución de una suma de dinero
serán cumplidas en un plazo máximo de diez (10) meses, contados a partir de la
fecha de la ejecutoria de la sentencia. Para tal efecto, el beneficiario deberá
presentar la solicitud de pago correspondiente a la entidad obligada.- Las cantidades
líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que
aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria
de la respectiva sentencia o del auto, según lo previsto en este Código.- Cuando el
fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se
interponga el recurso de apelación, el Juez o Magistrado deberá citar a audiencia de
conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso.
La asistencia a esta audiencia será obligatoria. Si el apelante no asiste a la
audiencia, se declarará desierto el recurso.- Cumplidos tres (3) meses desde la
ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe
una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable
para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta
cuando se presente la solicitud.- En asuntos de carácter laboral, cuando se condene
al reintegro, si dentro del término de tres (3) meses siguientes a la ejecutoria de la
providencia que así lo disponga, este no pudiere llevarse a cabo por causas
imputables al interesado, en adelante cesará la causación de emolumentos de todo
tipo.-
El incumplimiento por parte de las autoridades de las disposiciones relacionadas con
el reconocimiento y pago de créditos judicialmente reconocidos acarreará las
sanciones penales, disciplinarias, fiscales y patrimoniales a que haya lugar.-
Ejecutoriada la sentencia, para su cumplimiento, la Secretaría remitirá los oficios
correspondientes”.
En el artículo 194 el CCA, se refiere a los Aportes al Fondo de Contingencias, en

el sentido de que las entidades públicas tanto nacionales como territoriales, del nivel
central y descentralizado, deben efectuar una valoración de las contingencias para
todos los procesos judiciales que se adelanten en su contra, y con base en lo anterior
deberán efectuar aportes al Fondo de Contingencias de que trata la Ley 448 de
199823, o las normas que la modifiquen o sustituyan, en los montos, condiciones,
porcentajes, cuantías y plazos que determine el respectivo organismo, con el fin de
atender, oportunamente, las obligaciones dinerarias contenidas en providencias
judiciales en firme.
También señala el CCA, que no obstante lo anterior, en la medida en que una

contingencia se encuentre debidamente provisionada en el Fondo de Contingencias,
y se genere la obligación de pago de la condena, este se hará con base en el
procedimiento descrito por esta misma norma, de tal manera que los procesos cuya
condena quede ejecutoriada antes de valorar la contingencia, se pagarán
directamente con cargo al presupuesto de la respectiva entidad, dentro de los doce
(12) meses siguientes a la ejecutoria de la providencia, previa la correspondiente
solicitud de pago.
23
Por medio de la cual se adoptan medidas en relación con el manejo de las obligaciones contingentes de las
entidades estatales y se dictan otras disposiciones en materia de endeudamiento público.
53
Agrega el CCA, que las entidades priorizarán, dentro del marco de gasto del sector
correspondiente, los recursos para atender las condenas y para aportar al Fondo de
Contingencias según la valoración que se haya efectuado.
En el artículo 195, el mismo Código señala el trámite para el pago de condenas o

conciliaciones, que deberá estar sujeto a las siguientes reglas:
a. Ejecutoriada la providencia que imponga una condena o apruebe una

conciliación cuya contingencia haya sido provisionada en el Fondo de
Contingencias, la entidad obligada, en un plazo máximo de diez (10) días,
requerirá al Fondo el giro de los recursos para el respectivo pago.
b. El Fondo adelantará los trámites correspondientes para girar los recursos a la

entidad obligada en el menor tiempo posible, respetando el orden de
radicación de los requerimientos a que se refiere el numeral anterior.
c. La entidad obligada deberá realizar el pago efectivo de la condena al

beneficiario, dentro de los cinco (5) días siguientes a la recepción de los
recursos.
d. Las sumas de dinero reconocidas en providencias que impongan o liquiden

una condena o que aprueben una conciliación, devengarán intereses
moratorios a una tasa equivalente al DTF desde su ejecutoria. No obstante,
una vez vencido el término de los diez (10) meses de que trata el inciso
segundo del artículo 192 de este Código o el de los cinco (5) días establecidos
en el numeral anterior, lo que ocurra primero, sin que la entidad obligada
hubiese realizado el pago efectivo del crédito judicialmente reconocido, las
cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa
comercial.
La ordenación del gasto y la verificación de requisitos de los beneficiarios, radica

exclusivamente en cada una de las entidades, sin que implique responsabilidad
alguna para las demás entidades que participan en el proceso de pago de las
sentencias o conciliaciones, ni para el Fondo de Contingencias. En todo caso, las
acciones de repetición a que haya lugar con ocasión de los pagos que se realicen
con cargo al Fondo de Contingencias, deberán ser adelantadas por la entidad
condenada.
La reglamentación de los temas antes señalados, según el CCA, quedó a cargo del
Gobierno Nacional, con el fin de que se cumplan los términos para el pago efectivo a
los beneficiarios, y estableció que el incumplimiento a las disposiciones relacionadas
con el reconocimiento de créditos judicialmente reconocidos y con el cumplimiento de
la totalidad de los requisitos acarreará las sanciones penales, disciplinarias y fiscales
a que haya lugar, situaciones que ya habían quedado recogidas en la Ley Orgánica
del Presupuesto y en el Código Disciplinario Único.
Finalmente establece el CCA en este mismo artículo, que “el monto asignado para
sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso
54
serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden
de embargo de estos recursos será falta disciplinaria”.
Jurisprudencia
Al definir la constitucionalidad del artículo 16 de la Ley 38 de 1989, el juez

constitucional, en sentencia C-546 del 1 de octubre de 1992, afirmó que "Para la
Corte Constitucional, entonces, el principio de inembargabilidad presupuestal es una
garantía que es necesario preservar y defender, ya que ella permite proteger los
recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado Social de
Derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la
dignidad humana".
2.8 Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal.
La LOP contempla dos principios más del Sistema Presupuestal, de especial

aplicación para el Presupuesto General de la Nación, no obstante de estos podemos
recoger aspectos convenientes para el orden territorial.
En el primer caso, la coherencia que el presupuesto debe tener con metas

macroeconómicas trazadas por el gobierno nacional en coordinación con el Banco de
la República parecería trazar una distancia en la participación de las entidades
territoriales en las decisiones de impacto económico y en particular parecería que la
forma en que se elaboren y ejecuten los presupuestos territoriales no tendría impacto
macroeconómico. No obstante, la Nación es responsable de fijar los objetivos
globales de desarrollo económico y social y de orientar con políticas a todos los
entes territoriales; a eso se debe la presencia permanente de entidades del orden
nacional asesorando, coordinando, supervisando, monitoreando, fiscalizando, entre
otros aspectos, la gestión fiscal territorial.
Cuando han existido desbordamientos en la situación fiscal de las ET ha sido

necesario promover reformas en materia de responsabilidad, disciplina y reglas
fiscales, como ha sido el caso de la Ley 617 de 2000 y la 819 de 2003.
En cuanto al principio de Homeostasis Presupuestal, pretende hacer compatible el

comportamiento de los presupuestos con el ritmo de crecimiento de la economía. Es
invitar a reflexionar que las finanzas públicas en general forman parte de la economía
como un todo. También, que los recursos públicos son limitados y una buena
ejecución presupuestal no se evalúa a partir de lo que se haya ejecutado o gastado,
sino en la media de las necesidades que satisfaga, la cobertura que haya tenido, los
objetivos y metas cumplidas de acuerdo con lo planeado.
Un presupuesto congruente con las metas que se han trazado implica entonces que
no necesariamente todos los recursos que ingresan deben gastarse, y mucho menos
comprometer gatos más allá de las disponibilidades de recursos, o gastar de acuerdo
con el ciclo de los ingresos, pues una buena gestión de las finanzas públicas
recomienda crecimiento sostenible, lo cual se puede lograr generando ahorro en
épocas de bonaza, para ser aplicado en época de vacas flaca.
55
La recomendación es importante, dada la creencia en los fiscos territoriales de que
todo recurso extraordinario que se reciba durante la vigencia, necesariamente debe
gastarse, lo que implica actuar en forma cíclica, sin realizar una evaluación previa
respecto a la priorización y conveniencia de utilizarlo en la presente vigencia, aplazar
su ejecución para la siguiente o generar ahorro bajo un comportamiento
contracíclico.
La interpretación del acervo jurisprudencial en materia presupuestal lleva a

considerar que además de los anteriores, se consideran principios presupuestales,
entre otros, los de legalidad presupuestal, unidad presupuestal y autonomía
presupuestal.
2.9 Principio de legalidad del gasto público.
Este principio no contemplado en la LOP, se fundamenta en jurisprudencia de la

Corte Constitucional, que ha señalado expresamente que los componentes del ciclo
presupuestal, en sus diferentes etapas, no solo deben estar necesariamente
regulados por una norma de superior jerarquía, como la Constitución o la ley
orgánica, tal como lo dispone el artículo 352 de la Carta, sino que, “este proceso no
puede ser decidido y realizado solamente por el poder ejecutivo con exclusión de la
representación popular, sino que debe contar –en algunos momentos del ciclo
presupuestal– con el concurso del Congreso, de las asambleas departamentales o
de los concejos municipales, según el caso (al menos en las fases de discusión y
aprobación de los presupuestos)24.
2.10 Principio de unidad presupuestal
Señala que todos los ingresos y gastos del Estado deben sujetarse a los principios
contemplados en la Constitución y desarrollados por la Ley Orgánica de
Presupuesto-LOP, independientemente de la naturaleza del ente público de que se
trate, o del nivel de Gobierno al que pertenezca. Los ingresos y gastos deben estar
agrupados en un mismo documento y deben ser presentados simultáneamente para
su aprobación.
Con el desarrollo de este principio se evita que el presupuesto se presente de

manera disímil, lo que dificultaría el control político, el control fiscal y financiero del
mismo, su consolidación y análisis de la ejecución tanto activa como pasiva.
2.11 Principio de autonomía presupuestal
Se interpreta como la capacidad que la Constitución y las Leyes les han conferido a
ciertos organismos para comprometer, contratar y ordenar el gasto. Así lo ha
expresado la Corte Constitucional, cuando señala que: “(…) la autonomía
presupuestal garantizada por la Constitución a los órganos de control, se refiere a su
libertad de ordenar el gasto, contratar y ejecutar, dentro del marco de la ley, del
24
RESTREPO, Juan Camilo. Hacienda pública. Bogotá, U. Externado de Colombia, 8ª. Ed, oct. 2006, p. 243.
56
presupuesto aprobado, y no atribuye a ente distinto del Gobierno la iniciativa y la
facultad de formulación del proyecto de presupuesto, la que por su naturaleza
supone la posibilidad de modificar los anteproyectos de las entidades que conforman
las diferentes secciones del presupuesto general de la Nación (C.P. art. 352 y L. 179
de 1994, art. 16).25
De otra parte, la LOP, en su artículo 110, señala: “Los órganos que son una sección
en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y
comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el
gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo
que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y
la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá
delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán
ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de
Contratación de la Administración Pública26 y en las disposiciones legales vigentes.
2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalías
Mediante el Acto Legislativo 05 de 2011 se constituyó en Colombia el Sistema

General de Regalías-SGR, estableciendo que este estará integrado por el conjunto
de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones.
En su reglamentación mediante la Ley 1530 de 2012, en el Título V-RÉGIMEN

PRESUPUESTAL, Capítulo I- Del Sistema Presupuestal, artículo 62 señala:
“Principios del Sistema Presupuestal. El Sistema Presupuestal del Sistema
General de Regalías se regirá por los principios de planificación regional;
programación integral; plurianualidad, coordinación, continuidad; desarrollo armónico
de las regiones; concurrencia y complementariedad; inembargabilidad; publicidad y
transparencia.
La misma norma definió en los artículos subsiguientes tales principios, así:
“Artículo 63. Planificación regional. Los componentes del Sistema Presupuestal

del Sistema General de Regalías deberán guardar concordancia con los ejercicios de
planeación regional, que a su vez buscarán articular el Plan Nacional de Desarrollo y
los planes de desarrollo de las entidades territoriales, y los planes de vida de las
comunidades indígenas y los de etnodesarrollo de las comunidades Negras,
Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.
Artículo 64. Programación integral. Los proyectos de inversión registrados en el
Banco de Programas y Proyectos de Inversión del Sistema General de Regalías
incorporarán, en forma integral, todos los gastos asociados al respectivo proyecto de
inversión, sin que los mismos correspondan a gastos corrientes, entendidos estos
como gastos recurrentes que son de carácter permanente y posteriores a la
terminación del proyecto.
25
Corte Constitucional: Sentencia C-592 del 7 de diciembre de 1995. MP: Eduardo Cifuentes Muñoz.
26
Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifican y adicionan.
57
Artículo 65. Plurianualidad. Los componentes del Sistema Presupuestal del
Sistema General de Regalías deben propender porque este opere con un horizonte
de mediano plazo, en el cual se puedan identificar los ingresos del mismo y se
definan presupuestos que abarquen una bianualidad, la cual comienza el 1° de enero
y termina el 31 de diciembre del año siguiente al de su inicio.
Artículo 66. Coordinación. La Nación y las entidades territoriales coordinarán sus
actuaciones con el fin de optimizar los recursos que integran el Sistema General de
Regalías. Así, propenderán por la gestión integral de iniciativas de impacto regional,
sin que a través del Presupuesto General de la Nación, de los presupuestos de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado y de las Entidades Territoriales se
incluyan apropiaciones para el financiamiento de las mismas iniciativas, salvo que
correspondan a mecanismos de cofinanciación.
Artículo 67. Continuidad. A través de los componentes del Sistema Presupuestal
del Sistema General de Regalías se buscará la real ejecución de los proyectos. Los
diferentes órganos del Sistema General de Regalías propenderán porque en forma
prioritaria se dispongan de los recursos necesarios para que aquellos tengan cabal
culminación.
Artículo 68. Desarrollo armónico de las regiones. El Sistema Presupuestal del
Sistema General de Regalías propenderá por la distribución equitativa de las
oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones,
según los criterios definidos por la Constitución Política y la presente ley.
Artículo 69. Concurrencia y complementariedad. A través del Sistema
Presupuestal del Sistema General de Regalías se financiarán iniciativas que
permitan el desarrollo integral de las regiones, complementando las competencias
del nivel nacional y los niveles territoriales.
Artículo 70. Inembargabilidad. Los recursos del Sistema General de Regalías son
inembargables, así como las rentas incorporadas en el presupuesto del Sistema. Las
decisiones de la autoridad judicial que contravengan lo dispuesto en la presente ley,
harán incurrir al funcionario judicial que la profiera en falta disciplinaria gravísima, sin
perjuicio de la Responsabilidad Fiscal.
Artículo 71. Publicidad y transparencia. Debe garantizarse el acceso a la
información del Sistema General de Regalías, con el fin de fortalecer la lucha contra
la corrupción, en términos de eficiencia de la gestión pública de las entidades
involucradas en el mismo, contribuyendo al proceso de generación de opinión pública
y control social.”
58
Unidad 3
CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
La Constitución Política en su artículo 352 señala que: “…. la ley orgánica del
presupuesto regulará lo correspondiente a la programación, aprobación,
modificación, ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades
territoriales y de los entes descentralizaos de cualquier nivel administrativo, y su
coordinación con el plan nacional de desarrollo,…” Reitera dicho artículo, la
preminencia de la Ley Orgánica en todo el proceso presupuestario y ordena la
aplicación de los principios constitucionales en lo pertinente a las entidades
territoriales. Así mismo, evidencia la coordinación y complementación que ha de
existir entre la Constitución y la Ley Orgánica, en materia fiscal.
De otra parte, el artículo 353 establece la aplicación extensiva de los principios y

disposiciones que se consagran para el nivel nacional para la elaboración,
aprobación y ejecución del presupuesto, al nivel territorial. Esta norma, conforme lo
expresa la Corte Constitucional, habrá de entenderse como una regla de
interpretación adicional que va a complementar lo que establece el artículo 352 de la
Carta. Así, debe entenderse que en cualquier ET, el orden de aplicabilidad de las
normas es el siguiente: en primer lugar la Constitución y, posteriormente, lo
dispuesto por la norma orgánica del presupuesto. Estas normas señalan, cómo la
Ley Orgánica y, conforme a ella todos los presupuestos tanto de la nación, como
territoriales y de las entidades descentralizadas por servicios, deben ceñirse a lo
establecido en el título XII de la Carta Política. Es decir, someterse a los artículos 345
a 353 de la Carta Política, normas que se refieren a las etapas de elaboración,
programación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto (con excepción
de los artículos 350, que hace referencia al gasto social, y 345, que consagra el
principio de legalidad).
Los artículos 345 al 353 de la C.N, constituyen lo que se ha denominado el núcleo

rector en materia presupuestal colombiana, ya que consagran los principios de
procedimiento de contenido fiscal, que a su vez constituyen las bases sustantivas y
procedimentales de todo el proceso presupuestal.
La LOP se encuentra compilada, en gran parte, por el Decreto 111 de 1996, y en su

artículo 109 señala: “Las entidades territoriales al expedir las normas orgánicas de
presupuesto deberán seguir las disposiciones de la ley orgánica del presupuesto,
adaptándolas a la organización, normas constitucionales y condiciones de cada
entidad territorial…”.
Al tenor de lo contemplado en la LOP, las entidades territoriales iniciaron el proceso

tendiente a adaptar, no adoptar, su propio Estatuto Presupuestal. Podemos asumir
entonces, que cada ET debe contar en estos con un estatuto presupuestal bajo los
lineamientos de la LOP.
59
3.1 Concepto de Presupuesto Territorial
Es una herramienta fundamental para la ejecución de la política económica y fiscal

de las ET, a través de su función como financiador y/o proveedor de bienes y
servicios en nombre del Estado dentro de su jurisdicción.
Herramienta utilizada por la ET, que le permite cumplir con la producción de bienes y
servicios para satisfacer NBI de la población.
Podemos también decir que: consiste en las previsiones anuales de ingresos y

gastos de las ET, con el fin de cumplir los objetivos encomendados por el Estado.
Es un instrumento de carácter financiero y económico mediante el cual, el las

entidades descentralizadas territorialmente, planean y programan los ingresos y
gastos en un período de tiempo determinado.
Podemos encontrar infinidades de conceptos y definiciones sobre el presupuesto

territorial a partir de los elementos que caracterizan a los presupuestos públicos.
Inclusive podemos hacerlo coincidir con la autorización que le da la Asamblea
Departamental (ordenanza) o Concejo Distrital o Municipal (acuerdo), al mandatario
de la entidad territorial para que estime unos ingresos, autorizándole unos gastos
para un año determinado.
En esencia el presupuesto se asimila en la parte de gastos a una tarjeta de crédito,

toda vez que lo que se aprueba es un cupo al Alcalde o Gobernador para
comprometer unas apropiaciones o gastos durante el año, lo cual no deben
sobrepasar lo autorizado.
Desde el punto de vista jurídico, el presupuesto público es una Ley (nivel nacional),
una Ordenanza (nivel departamental) y un Acuerdo (nivel distrital y municipal). Es
una norma sui generis, ya que tiene, para todos los casos, vigencia de solo un año.
El presupuesto es el principal instrumento que permite poner en práctica las

actividades contenidas en el Plan de Desarrollo y así continuamos encontrando
definiciones, asociadas a su funcionalidad dentro de las finanzas públicas
territoriales, en este caso.
Cada persona que conozca la manera operativa y procedimental del presupuesto

público, puede emitir un concepto sobre el mismo. Entonces, así como surgen
definiciones informales, también surgen algunos definiciones institucionalizadas,
como la de la Asociación Internacional de Presupuesto Público, ASIP, que hemos
consignado en la Unidad 1 de este documento27.
27
“El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la producción de bienes y
servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la población de conformidad con el rol asignado al
Estado en la economía y sociedad del país”.
60
3.2 Presupuesto Participativo
En esencia, un Presupuesto Participativo es un mecanismo de participación social y

una herramienta de gestión local que permite a la ciudadanía y a las instituciones
públicas de un determinado territorio, construir conjuntamente desarrollo humano
sostenible. En la medida en que la institución posibilita que su población se organice
para conocer y entender su presupuesto, proponer y elegir como se ejecuta,
intervenir en las prioridades de inversión y controlar permanentemente la ejecución
de los recursos públicos.
El éxito de un proceso de presupuesto participativo, está medido por la forma en

que la entidad territorial articule esta herramienta de gestión local, a todo su
quehacer administrativo y se asuma como una política pública desde la que se
adelantan procesos formativos, que cualifican la participación ciudadana y hacen
sostenible el proceso.
El artículo 40 de la Ley 1551 de 2012, en el parágrafo 3°, señala: “El Concejo

Municipal o Distrital podrá constituir, para apoyar la inversión social en los
Corregimientos, Comunas y localidades, un presupuesto
participativo que permita a los ciudadanos deliberar y decidir en la distribución
de un porcentaje del presupuesto municipal, a través de las JAL, asignado a sus
respectivas comunas, corregimientos y localidades, observando las normas y
Ias disposiciones nacionales y municipales que rigen el ejercicio de la planeación,
el presupuesto y la contratación, en concordancia con el Plan de Desarrollo
Municipal. En todo caso los procesos de planeación local serán insumo para
la formulación del plan municipal de desarrollo, así mismo se dará prioridad a
las propuestas de inversión presentadas por los respectivos Consejos
Comunales y Corregimientos de Planeación que dentro de sus respectivos
planes garanticen complemento con trabajo comunitario, dentro del marco de
los convenios.
Para la implementación y ejecución del presupuesto participativo, la

administración municipal garantizará los recursos necesarios para la
operación y puesta en marcha del programa de planeación y presupuesto
participativo en cada una de las Comunas y Corregimientos del municipio y
distrito dentro del plan plurianual de inversiones. Se creará dentro del
Presupuesto Municipal un componente denominado Presupuesto Participativo
que hará parte del Estatuto Orgánico del Presupuesto del Municipio o Distrito.
3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial
El Estatuto de Presupuesto de la Entidad Territorial, está integrado por dos niveles:
Un primer nivel: Compuesto por el Presupuesto General de la Entidad Territorial,

integrado por el presupuesto departamental, distrital o municipal (sector central) y por
los Presupuestos de los Establecimientos Públicos de los órdenes correspondientes.
61
Un segundo nivel: Incluye la fijación de metas financieras a todos el sector público
territorial y la distribución de los excedentes financieros de las Empresas Industriales
y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta del orden Territorial, con
el régimen de aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución Política, las
leyes, Ordenanzas y Acuerdos les concede
Gráfica 18. Cobertura del Estatuto Presupuestal Territorial
COBERTURA DEL ESTATUTO PRESUPUESTAL TERRITORIAL
P
R La Asamblea Departamental,
I Concejo Distrital o Municipal,
M Presupuesto de los
Contraloría Departamental,
E Establecimientos
R Distrital o Municipal, Personería
Públicos del orden
Distrital o Municipal, Despacho
N Departamental,
del Gobernador o Alcalde,
I Distrital o Municipal
V Secretarias y Departamentos
E
Administrativos
L
S
E
G Incluye la fijación de metas financiera a todos el sector público
U
N
territorial y la distribución de los excedentes financieros de las
D Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de
O
Economía Mixta del orden Territorial, con el régimen de
N aquellas, sin perjuicio de la autonomía que la Constitución
I Política, las Leyes, Ordenanzas y Acuerdos les conceden.
V
E
L
3.3.1 El presupuesto General Departamental. Está conformado por el presupuesto

departamental (sector central), más el presupuesto de los Establecimientos Públicos
del orden Departamental.
62
Gráfica 19. Presupuesto General Departamental
Los programas de gastos de las entidades y dependencias mencionadas, hacen

parte del Presupuesto General Departamental, y se financian con los ingresos
recibidos a través de la Tesorería Departamental (unidad de caja), de donde se les
gira o pagan los gastos en la medida de su ejecución, acorde con la programación de
pagos establecida en el PAC.
En el caso de los Establecimientos Públicos, corresponde a los presupuestos

aprobados a las entidades de este orden que poseen; personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio independiente, están adscritos al Despacho del
Gobernador o a una secretaría o departamento administrativo, que cumplen
funciones especialmente de tipo administrativo y se rigen por normas del derecho
público.
También vale la pena señalar que la característica de patrimonio independiente que

poseen los Establecimientos Públicos, en este caso del orden departamental, indica
que está constituido por recursos o rentas propias (venta de bienes y servicios)
derivados de su ejercicio, rendimientos financieros, donaciones, enajenación de
activos y las transferencias que reciba acorde con los ordenamientos legales y
ordenanzas.
Los presupuestos públicos de los distintos niveles del Estado guardan similitud
estructural y normativa, sin embargo es lógico suponer que están diferenciados
especialmente por los tipos de recursos que cada uno de ellos maneja para cumplir
los fines que les han sido encomendados.
Desarrollaremos esta parte teniendo en cuenta la estructura característica de los dos

niveles característicos de entidad territorial: a) Departamentos, y b) Distritos y
Municipios.
3.3.2 Clasificación del Presupuesto General del Departamento
El presupuesto General de los departamentos está conformado por tres partes: a) El

presupuesto de Ingresos, b) El Presupuesto de Gastos y c) Las Disposiciones
Generales.
63
El presupuesto de ingresos contiene el estimativo de lo que se espera recibir durante
el año por concepto ingresos corrientes, recursos de capital y los ingresos propios de
los establecimientos públicos del orden departamental.
El presupuesto de gastos comprende el estimativo de lo que se espera erogar

durante la vigencia por concepto de gastos de Funcionamiento, el Servicio de la
Deuda e Inversión.
La tercera parte del presupuesto departamental esta constituida por las

Disposiciones Generales, que son normas aplicables solo para el año en que va a
regir el presupuesto, y tienen como finalidad regular la ejecución activa y pasiva del
presupuesto.
Las disposiciones generales se consideran normas complementarias a las

establecidas en el estatuto presupuestal del departamento.
Gráfica 20. Presupuesto General del Departamento
3.3.2.1 Definición de los ingresos
3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes.
Son los recursos que percibe permanentemente el Departamento, en desarrollo de lo

establecido en las disposiciones legales, por concepto de la aplicación de impuestos,
contribuciones, tasas y multas. De acuerdo con su origen se clasifican en tributarios y
no tributarios. Su denominación esta asociada a la regularidad con que se reciben.
Ingresos Tributarios. Son los impuestos propiamente dichos, están conformados

por aquellos recursos que percibe el Departamento sin contraprestación directa
alguna, fijados en virtud de norma legal. Se clasifican en directos e indirectos.
64
o Impuestos Directos. Son los gravámenes establecidos por la Ley que recaen
sobre los bienes y renta de las personas, naturales y/o jurídicas. Consultan la
capacidad de pago del contribuyente. Ejemplo:
o Impuesto sobre vehículos automotores

o Impuesto de registro
o Impuestos Indirectos. No consultan la capacidad de pago del contribuyente. Se

aplican a las personas naturales y/o jurídicas y recaen sobre las transacciones
económicas, la producción, el comercio, la prestación de servicios, el consumo,
los servicios, etc. Por lo general, son pagados en forma indirecta por el
contribuyente (el responsable de declararlo es otra persona distinta de la
señalada por la Ley, en virtud de la incidencia del tributo).
Impuestos Indirectos departamentales
o Consumo de cigarrillos nacionales

o Consumo de cigarrillos extranjeros
o Consumo de cervezas nacionales
o Consumo de cerveza extranjeras
o Consumo de licores extranjeros
o Consumo de vinos nacionales
o Consumo de vinos extranjeros
o Degüello de ganado mayor
o Estampilla prodesarrollo
o Estampilla prodesarrollo-Ley 863/03
o Estampilla proelectrificación
o Estampilla proelectrificación- Ley 863/03
o Estampilla procultura
o Estampilla procultura- Ley 863/03
o Estampilla pro-Hospitales Universitarios
o Estampilla pro-Hospitales Universitarios- Ley 863/03
o Sobretasa a la gasolina motor extra y corriente.
¿Que es un Impuesto?. Impuesto es una contribución que con carácter

obligatorio establece el Estado, para con ello atender el suministro de servicios
públicos o mejorar los existentes, sin que por ello exista una retribución
proporcional a quien lo pague.
Ingresos no Tributarios. Son los ingresos percibidos por el gobierno

departamental, que aunque son obligatorios dependen de las decisiones o
actuaciones de los contribuyentes o provienen de la prestación de servicios.
Este rubro incluye los ingresos originados por una contraprestación específica,
cuyas tarifas se encuentran reguladas por la autoridad competente, los
provenientes de pagos efectuados por concepto de sanciones pecuniarias
impuestas por el departamento a personas naturales o jurídicas que incumplen
65
algún mandato legal y aquellos otros que constituyendo un ingreso corriente no
puedan clasificarse en los ítems anteriores.
Comprende los conceptos de: tasas y tarifas, multas, aportes, rendimientos,

participaciones, regalías y compensaciones, contribución por valorización,
cofinanciación, transferencias del sector eléctrico, degüello ganado mayor.
Ingreso no tributarios departamentales

o Tasas
o Tránsito y Transporte
o Sistematización
o Expedición de Certificados y Paz y Salvos
o Tasas, Multas y Contribuciones. En este rubro se incluyen los ingresos

originados por la contraprestación de servicios específicos que se encuentran
regulados por el gobierno departamental y los provenientes de pagos
efectuados por concepto de sanciones pecuniarias impuestas por las
autoridades departamentales a personas naturales o jurídicas que incumplen
un mandato u ordenamiento legal.
Diferencia entre tasa e impuesto
TASA IMPUESTO
Existe una contraprestación No existe contraprestación
Su carácter de pago es voluntario Su carácter de pago es obligatorio
Es temporal Es permanente
o Rentas Contractuales. Son los ingresos que percibe el departamento, con el

carácter de contraprestación, por efecto de la aplicación de un contrato o
convenio.
o Otros Ingresos no Tributarios. Constituidos por aquellos recursos que no

pueden clasificarse en los ítems anteriores.
Transferencias. Son los recursos que percibe el departamento de otros gobiernos

(nacional, distrital y municipal) por mandato legal, como es el caso de los
provenientes de la Nación por el Sistema General de Participaciones-SGP, según lo
establecido en la Constitución Política en sus artículos 356 y 357, reglamentado por
la Ley 715 de 2001 y 1176 de 2007 y de las entidades descentralizadas por pago de
compromisos adquiridos como el Plan de Gestión Ambiental o Estratificación por
parte de las empresas.
También se incluyen aquí los recursos que se obtengan para la cofinanciación de

proyectos, de entidades públicas o privadas, al igual que los provenientes del
Sistema General de Regalías-SGR, de conformidad con lo establecido en el Acto
Legislativo 05 de 2011, reglamentado por la Ley 1530 de 2012.
66
3.3.2.1.2 Recursos de Capital
Son ingresos que percibe el departamento, sin una regularidad permanente,

provenientes entre otras de las siguientes fuentes:
Recursos del Crédito. Son los ingresos provenientes de las operaciones de crédito
público que tienen por objeto dotar a las entidades de recursos, bienes o servicios,
con plazo para su pago. Dentro de estas operaciones están comprendidas entre
otras, la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos
de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para
las obligaciones de pago.
La incorporación en el Presupuesto del Departamento, de los recursos de crédito

autorizados y aun no contratados y perfeccionados, estará limitada en su cuantía a la
determinada en el acto administrativo que autorice su contratación o emisión.
Las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas.
o Recursos del Crédito Interno: Son los recursos provenientes de operaciones de

crédito público, que de conformidad con las disposiciones cambiarias se celebren
exclusivamente entre residentes del territorio colombiano, para ser pagados en
moneda legal colombiana.
o Recursos del Crédito Externo: Son los recursos provenientes de operaciones

de crédito público, que se celebren con entidades comerciales, multilaterales,
gobiernos u organismos del exterior, pagaderos en moneda extranjera.
Recursos del balance. Son los provenientes de rendimientos por operaciones

financieras, donaciones, diferencial cambiario, excedentes financieros de los
establecimientos públicos del orden departamental y de las empresas industriales y
comerciales del Estado de este orden, sociedades de economía mixta y otros
recursos de capital.
Recursos del Balance del Tesoro: Ingresos provenientes de la liquidación del

ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el superávit
fiscal, la cancelación de reservas o pasivos no exigibles y la venta de activos
definidos así:
o Superávit Fiscal. Se origina en el cierre de la vigencia fiscal del año

inmediatamente anterior y es el resultado de restar de la disponibilidad neta en
tesorería las exigibilidades como son: los recursos con destinación específica, las
reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre y las cuentas por pagar.
Al mismo tiempo se determinan los reconocimientos, entendidos ellos como los

ingresos que al cierre de la vigencia fiscal no han ingresado a la Tesorería, pero
de los cuales se tiene certeza que se recaudarán en una fecha posterior al 31 de
diciembre, se registrarán como ejecutados o causados en el presupuesto de
ingresos de la vigencia fiscal que se cierra. Deben estar certificados por parte de
67
la persona natural o jurídica, pública o privada en la cual se originan los recursos,
o mediante los cálculos efectuados con base en las disposiciones legales
vigentes.
Con base en el estado de tesorería, las reservas presupuestales y los

reconocimientos, se determina el superávit fiscal, o los excedentes financieros
según sea el caso.
o Cancelación de Reservas y cuentas por pagar. Recursos liberados por la

cancelación de las reservas presupuestales y cuentas por pagar susceptibles de
incorporar en el presupuesto, o por concepto de pasivos no exigibles al cesar la
obligación de pago.
o Venta de Activos. Son los ingresos que recibe el departamento por la venta de
activos considerados no necesarios para sus actividades, incluidos los títulos
valores con vencimiento mayor a un año.
Rendimientos por Operaciones Financieras. Corresponde a los ingresos

obtenidos por la colocación de los recursos del departamento en el mercado de
capitales o en títulos valores.
Diferencial Cambiario. Se define como el mayor o menor valor en pesos, originado

por la diferencia entre las tasas de cambio utilizadas en la incorporación al
Presupuesto General del Departamento de los recursos del crédito nominados en
moneda extranjera y las tasas de cambio vigentes a la fecha de su utilización o de su
monetización o conversión a pesos. Si la diferencia es positiva constituye un
ingreso, mientras que si es negativa constituye un gasto.
Excedente financieros de las entidades descentralizadas por servicios.

Corresponde al monto de recursos provenientes del cierre fiscal de estas entidades y
que cada año el Departamento de Política Económica y Fiscal o quien haga sus
veces, determina que entrarán a hacer parte de los ingresos del departamento.
El excedente financiero es un efecto patrimonial resultante de deducir al valor del

patrimonio el monto del capital social y el de las reservas legales de la entidad, a 31
de Diciembre del año que se analiza. Se puede resumir así:
EXCEDENTE FINANCIERO = PATRIMONIO CAPITAL SOCIAL – RESERVAS LEGALES
Donaciones. Son aquellos recursos que percibe el departamento a título gratuito, de

personas naturales o jurídicas, nacionales o internacionales, de carácter no
rembolsable.
Cofinanciación. Son los recursos que recibe el departamento, provenientes de otra

entidad pública (nación, distrito, municipio) por concepto de la participación conjunta
en la realización o ejecución de un proyecto o actividad.
68
Otros ingresos de capital: Corresponde a aquellos recursos de capital diferentes a
los definidos anteriormente.
3.3.2.1.3 Fondos especiales.
Constituyen fondos especiales en el orden departamental, los ingresos creados y

definidos en la ley u ordenanza, para la prestación de un servicio público específico,
así como los pertenecientes a fondos sin personería jurídica creados legalmente28.
3.3.2.1.4 Ingresos de los Establecimientos Públicos
Corresponde a los ingresos propios generados por los EP del orden departamental,
compuestos por las rentas propias o ingresos corrientes y los recursos de capital
generados por la actividad para la cual se creó el órgano respectivo.
Ingresos corrientes o rentas propias. Son todos los ingresos corrientes de los
establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias del departamento,
entendidos como aquellos que estas las entidades reciben ordinariamente en función
de su actividad o que por disposiciones legales les hayan sido asignados.
Recursos de capital. Constituidos por los recursos del crédito externo e interno con
vencimiento mayor de un año, el diferencial cambiario, los rendimientos por
operaciones financieras, los excedentes financieros que el CONPES departamental o
quien haga sus veces les reasigne y las donaciones. Los créditos de tesorería, es
decir, los contratados con plazo igual o inferior a un año, no tienen efectos
presupuestales con excepción del pago de los intereses que estos causen, los cuales
se deberán imputar como un gasto financiero.
3.3.3 Presupuesto General Distrital o Municipal.
En forma similar a los departamentos, el presupuesto general del nivel distrital o

municipal, comprende:
a) Presupuesto distrital o municipal (sector central), compuesto por:
o El Presupuesto del Concejo Distrital o Municipal

o El Presupuesto de la Contraloría Distrital o Municipal (si la hubiere)
o El Presupuesto de la Personería Distrital o Municipal
o El Presupuesto del Despacho del Alcalde, Secretarías, Tesorería y
Departamentos Administrativos.
28
Art. 27 de la Ley 225 de 1995 y art. 30 del Decreto 111 de 1996
69
Gráfica 21. Presupuesto General Distrital o Municipal
b) El de los establecimientos públicos lo conforman las entidades con esta

naturaleza jurídica del orden distrital o municipal.
3.3.3.1 Clasificación del Presupuesto Distrital o Municipal
El presupuesto General de los distritos o municipios está conformado por tres partes:
a) El presupuesto de Ingresos, b) El presupuesto de gastos y c)
Las disposiciones generales.
El presupuesto de ingresos contiene el estimativo de lo que se espera recibir durante

el año por concepto de: Ingresos corrientes, recursos de capital y los ingresos
propios de los establecimientos públicos del orden distrital o municipal.
El presupuesto de gastos comprende el estimativo de lo que se espera erogar

durante la vigencia por concepto de: Gastos de funcionamiento, el servicio de la
deuda e inversión.
La tercera parte del presupuesto distrital o municipal esta constituida por las
disposiciones generales, que son normas aplicables solo para el año en que va a
regir el presupuesto, y tienen como finalidad regular la ejecución activa y pasiva del
presupuesto.
Las disposiciones generales se consideran normas complementarias a las

establecidas en el estatuto presupuestal del distrito o municipio.
70
Gráfica 22. Clasificación de los ingresos municipales
Presupuesto de ingresos distrital o municipal
o Ingresos corrientes
o Recursos de capital
o Ingresos de los Establecimientos Públicos
3.3.3.1.1 Presupuesto de Ingresos
Esta compuesto por el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, integrado por

la estimación de los ingresos y recursos que el municipio y los Establecimientos
Públicos del orden Municipal esperan recaudar durante el año fiscal, y comprende los
siguientes conceptos:
3.3.3.1.1.1 Ingresos Corrientes. Son los recursos que llegan al municipio en forma
regular. Es decir, disponibilidades normales y permanentes del gobierno municipal,
que corresponden a las funciones y competencias del municipio.
Estos se clasifican en tributarios y no tributarios, así:
Ingresos Tributarios. Se refieren a los ingresos que tienen el carácter de impuestos.

Para mayor claridad se debe tener en cuenta que los impuestos son ingresos del
tesoro municipal que cumplen con las siguientes características:
71
o Son propiedad del ente territorial
o Tienen carácter obligatorio
o Son generales, según su base gravable
o No generan contraprestación alguna
o Son exigidos coactivamente, si es del caso
Los Ingresos tributarios municipales se clasifican en: Impuestos directos e impuestos

indirectos.
Impuestos Directos. Son gravámenes establecidos por la ley que recaen sobre la
renta, los ingresos y la riqueza de las personas naturales y/o jurídicas. Consultan
capacidad de pago. (Ley 64 de 1931), entre ellos encontramos:
o Circulación y tránsito por transporte público

o Predial unificado
o Porcentaje del Impuesto predial para Corporaciones
Autónomas Regionales
Impuestos Indirectos. Es aquel que recae indirectamente sobre las personas

naturales o jurídicas que demandan bienes y servicios con base en las Leyes,
Ordenanzas y Acuerdos. (Ley 64 de 1931).
o Impuesto al transporte de hidrocarburos

o Degüello de ganado mayor
o Industria y comercio
o Avisos y tableros
o Publicidad exterior visual
o Delineación y urbanismo
o Espectáculos públicos
o Impuesto de ocupación de vías
o Juegos de suerte y azar
o Juegos promocionales municipales
o A las ventas por sistema de clubes
o Rifas
o Billetes, tiquetes, boletas de rifas y premios de las mismas
o A las apuestas en toda clase de juegos permitidos
o De casinos
o Sobre apuestas mutuas
o Gravámenes a concursos hípicos y caninos
o Porcentaje de juegos de suerte y azar para Colciencias
o Degüello de ganado menor
o Sobretasa bomberil
o Sobretasa consumo gasolina motor
o Estampillas
o Alumbrado público
o Plusvalía
o Registro de marcas y herretes
o Pesas y medidas
72
o Contribución del 5% sobre contratos
Ingresos no Tributarios. Esta categoría incluye todo ingreso de los distritos o

municipios por conceptos diferentes a los impuestos. Son ejemplo de ellos los
recursos obtenidos por la prestación de servicios, en el desarrollo de contratos y
otros.
Tasas. Son las sumas que reciben el distrito o municipio, provenientes de

las personas que hacen uso o se benefician de un bien o servicio derivado
de sus actividades.
Multas. Son sanciones pecuniarias que pagan las personas, naturales o

jurídicas, por infringir una norma o mandato legal.
Transferencias y Participaciones. Son recursos que se reciben de la

Nación o de otras entidades públicas del orden nacional en atención a un
mandato legal, entre las que podemos señalar: los provenientes del
Sistema General de Participaciones-SGP, del Sistema General de
Regalías-SGR y los de cofinanciación.
Fondos Especiales. Es un sistema de manejo de recursos públicos con el

fin de prestar un servicio público específico, sin que a ello se le incorpore la
condición de personería jurídica.
Contribuciones. Son obligaciones económicas que las normas establecen

a determinados sectores de la población como contraprestación a
beneficios directos o indirectos originados por la construcción de obras
públicas o prestación de servicios específicos, entre las cuales
encontramos:
o Contribución en plusvalía
o Contribución especial de seguridad
o Contribución de valorización
o Contribución para bomberos
Sobretasas. Son aquellas que recaen sobre algunos tributos previamente

establecidos y tienen como característica que los recursos captados se
destinan a un fin específico, entre las que tenemos:
o Sobretasas para las Corporaciones Autónomas Regionales

o Sobretasas para las áreas metropolitanas
o Sobretasa a la gasolina y ACPM
Otros Ingresos no Tributarios. Constituidos por aquellos recursos que no

pueden clasificarse en los ítems anteriores.
73
3.3.3.1.1.2 Recursos de Capital
Los recursos de capital son ingresos no recurrentes o permanentes que percibe el

Municipio, provenientes entre otras de las siguientes fuentes:
o Recursos del crédito

o Recursos del balance
o Rendimientos por operaciones financieras
o Donaciones
o Diferencial cambiario
o Excedentes financieros de los entes descentralizados
o Otros recursos de capital
Recursos del Crédito. Son los ingresos provenientes de las operaciones de crédito
público que tienen por objeto dotar a las entidades de recursos, bienes o servicios,
con plazo para su pago o aquellas mediante las cuales el Distrito o Municipio actúa
como deudor solidario o garante de obligaciones de pago. Dentro de estas
operaciones están comprendidas entre otras, la contratación de empréstitos, la
emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de
proveedores y el otorgamiento de garantías para las obligaciones de pago.
La incorporación al presupuesto del distrito o municipio de los recursos del crédito

autorizados y aun no contratados y perfeccionados, estará limitada en su cuantía a la
determinada en el acto administrativo que autorice su contratación o emisión.
Las operaciones de crédito público pueden ser internas o externas.
• Recursos del crédito interno. Son los recursos provenientes de operaciones de

crédito público, que de conformidad con las disposiciones cambiarias, se celebren
exclusivamente, entre residentes del territorio colombiano para ser pagaderos en
moneda legal colombiana.
• Recursos del crédito externo. Son los recursos provenientes de operaciones de

crédito público, que se celebren con entidades financieras, comerciales,
multilaterales, gobiernos u organismos del exterior, pagaderos en moneda extranjera.
• Recursos del Balance del Tesoro. Ingresos provenientes de la liquidación del

ejercicio fiscal del año inmediatamente anterior. Incluye, entre otros el superávit
fiscal, cancelación de reservas y la venta de activos definidos así:
o Superávit Fiscal. Se origina en el cierre de la vigencia fiscal del año

inmediatamente anterior y es el resultado de restar de la disponibilidad neta en
tesorería las exigibilidades como son: los recursos con destinación específica,
las reservas presupuestales constituidas a 31 de diciembre y las cuentas por
pagar.
Al mismo tiempo se determinan los reconocimientos, entendidos ellos como

los ingresos que al cierre de la vigencia fiscal no han ingresado a la tesorería,
74
pero de los cuales se tiene certeza que se recaudarán en una fecha posterior
al 31 de diciembre, se registrarán como ejecutados o causados en el
presupuesto de ingresos de la vigencia fiscal que se cierra.
Deben estar certificados por parte de la persona natural o jurídica, pública o

privada en la cual se originan los recursos, o mediante los cálculos efectuados
con base en las disposiciones legales vigentes.
Con base en el estado de tesorería, las reservas presupuestales y los

reconocimientos, se determina el superávit fiscal, o los excedentes financieros
según sea el caso.
o Cancelación de Reservas. Recursos liberados por la cancelación de las

reservas presupuestales, pasivos exigibles y cuentas por pagar susceptibles
de incorporar al presupuesto.
o Venta de Activos. Son los ingresos que recibe el Distrito o Municipio por la
venta de activos no corrientes de su propiedad, incluidos los títulos valores
con vencimiento mayor a un año.
• Rentas Contractuales. Son los ingresos que percibe el Distrito o Municipio, con
el carácter de contraprestación, por efecto de la aplicación de un contrato o
convenio.
• Recuperación de cartera vencida. Ingresos provenientes del pago realizado por

otras entidades públicas del sector central o descentralizado, a quienes el Distrito
o Municipio le había concedido algún crédito.
• Excedentes Financieros de las entidades descentralizadas por servicio del

orden distrital o municipal. Recursos proveniente de la generación del
excedente financiero de las entidades descentralizadas del orden distrital o
municipal, determinado a partir del patrimonio y restarle el capital social y las
reservas legales.
Patrimonio
(menos) Capital social
(menos)Reserva legal
= Excedente financiero
• Rendimientos Financieros: Corresponde a los ingresos obtenidos por la

colocación de los recursos del Municipio en el mercado de capitales o en títulos
valores.
• Otros Ingresos de Capital. Corresponde a aquellos recursos de capital

diferentes a los definidos anteriormente.
75
o Diferencial Cambiario. Recursos provenientes de la diferencia positiva en el
las tasas de cambio por operaciones en monedad extranjera, determinado
entre el momento de su desembolso y su monetización o conversión a pesos.
o Donaciones. Son aquellos recursos que se perciben de diferentes entidades

u organismos del nivel nacional o internacional a título gratuito, con carácter
no rembolsable.
3.3.3.1.1.3 Ingresos propios de lo Establecimiento Públicos-EP del orden

distrital o municipal.
Corresponde a los ingresos generados por los EP del orden distrital o municipal en
cumplimiento de las actividades u objetivos para los cuales han sido creados.
Ingresos corrientes o rentas propias. Todos los ingresos corrientes de los

establecimientos públicos, excluidos los aportes y transferencias de la ET,
entendidos como aquellos que las entidades reciben ordinariamente en función
de su actividad o que por disposiciones legales les hayan sido asignados.
Recursos de capital. Todos los recursos del crédito externo e interno con
vencimiento mayor de un año, el diferencial cambiario, los rendimientos por
operaciones financieras, los excedentes financieros que se les reasignen y las
donaciones.
3.3.3.1.2 Presupuesto de gastos
El Presupuesto de Gastos incluye las erogaciones que pretende realizar la ET,

durante la respectiva vigencia fiscal, distinguiendo entre funcionamiento, servicio de
la deuda e inversión.
76
Gráfica 23. Clasificación del presupuesto de gastos
FUNCIONAMIENTO SERVICIO DE LA DEUDA

Dirigidos a atender las necesidades de Destinados al cumplimiento de las
las entidades para cumplir a cabalidad obligaciones correspondientes al pago de
con las funciones asignadas a la entidad amortizaciones, intereses, comisiones e
territorial en la Constitución y en las imprevistos, originados por operaciones
leyes de crédito público. (Créditos externos e
internos)
entidades
GASTOS
para cumplir a cabalidad
con
las funciones asignadas en

la INVERSIÓN
Erogaciones que permiten incrementarla
capacidad de producción y la
Constitución y la Ley productividad en el campo de la
infraestructura física, económica y social
Diseño: MHCP Dirección del Presupuesto Público Nacional
3.3.3.1.2.1 Gastos de Funcionamiento
Son las apropiaciones necesarias para la adquisición de bienes y servicios

necesarios para el normal desarrollo de las actividades administrativas, técnicas y
operativas. Comprende los gastos por servicios personales, gastos generales,
aportes patronales y transferencias de funcionamiento.
3.3.3.1.2.1.1. Gastos de personal.
Corresponden a aquellos gastos en que incurren las ET como contraprestación a los

servicios prestados por las personas con base en una relación laboral directa o a
través de contrato, que comprende los siguientes conceptos:
Servicios personales asociados a la nómina. Comprende la remuneración por

concepto de sueldos y demás factores salariales legalmente establecidos, de los
servidores públicos vinculados a la planta de personal, tales como:
o Sueldos de personal de nómina. Remuneraciones a los empleados de la ET

que pertenecen a la planta aprobada y autorizada legalmente, que incluye: la
jornada ordinaria; la jornada nocturna; las jornadas mixtas; el trabajo ordinario
en días dominicales y festivos; los incrementos por antigüedad.
77
o Horas extras y días festivos. Comprende la remuneración que debe
reconocerse a los empleados que realizan horas adicionales de trabajo
respecto a la jornada ordinaria. Su reconocimiento y pago están sujetos a las
limitaciones establecidas en las disposiciones legales vigentes.
o Indemnización por vacaciones. Es la compensación en dinero por concepto

de vacaciones causadas y no disfrutadas, reconocida y pagada al personal
que se desvincula del ET o a quienes por necesidades del servicio no les ha
sido autorizado el tiempo de disfrute, previa expedición de la resolución
motivada expedida por el Alcalde o quien haga sus veces.
o Prima Técnica. Reconocimiento económico que se hace a algunos servidores

públicos, pagaderos de acuerdo al cargo que desempeñan, otorgada
conforme a los requerimientos legales.
o Gastos de representación. Apropiación destinada a compensar gastos que

ocasiona el desempeño de un cargo del nivel ejecutivo, asesor o directivo,
otorgada de acuerdo con las disposiciones legales vigentes.
o Bonificación por servicios prestados. Es la apropiación destinada al pago

por cada año continuo de servicios a que tienen derecho los empleados
públicos y, según lo contratado, los trabajadores oficiales, equivalente a los
porcentajes señalados por las normas legales vigentes sobre la materia,
correspondientes a la asignación básica mensual, incrementos por antigüedad
y gastos de representación.
o Auxilio de transporte. Pago que se realiza a los empleados públicos que por
ley tienen derecho y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales, en la
cuantía y condiciones establecidas para ello. Cuando la Entidad Territorial-ET
suministre el transporte a sus servidores no habrá lugar a este
reconocimiento.
o Subsidio de Alimentación. Pago a los empleados públicos de la ET y, según

lo contratado a los trabajadores oficiales de determinados niveles salariales
para contribuir a su manutención en la cuantía y condiciones señaladas por
las normas legales. Cuando la ET suministre la alimentación a sus servidores
no habrá lugar a este reconocimiento.
o Prima de Servicios. Pago a que tienen derecho los empleados públicos y,

según lo contratado, los trabajadores oficiales, en forma proporcional al tiempo
laborado, siempre que hubieren servido en el respectiva ET por lo menos un
semestre.
o Prima de Navidad. Prestación social a favor de los empleados y trabajadores,

como retribución especial por servicios prestados durante cada año o
proporcional al tiempo laborado, pagadera en el mes de diciembre de la
vigencia correspondiente, de conformidad con las normas sobre la materia.
78
o Prima de Vacaciones. Reconocimiento y pago a los empleados y
trabajadores de la administración territorial, por cada año de servicio o
proporcional al tiempo laborado, liquidada con el salario devengado en el
momento del disfrute, conforme a las normas legales vigentes.
o Bonificación especial de recreación. Corresponde al pago que se realiza a

los empleados públicos y, según lo contratado, a los trabajadores oficiales,
equivalente a dos (2) días de la asignación básica mensual que les
corresponda en el momento de iniciar el disfrute del respectivo período
vacacional, según lo autorizado en normas legales vigentes.
o Indemnizaciones laborales. Apropiaciones destinadas a sufragar los gastos

ocasionados por los pagos que la ET debe efectuar, originado por la supresión
de cargos derivados de reformas administrativas o de ajustes fiscales, y en
general las derivadas de ordenamientos legales, para lo cual no fue necesario
adelantar proceso jurídico alguno.
o Otras primas y bonificaciones. Lo constituyen aquellos gastos de personal

por concepto de primas extraordinarias y bonificaciones diferentes a las
enunciadas anteriormente.
Servicios personales indirectos. Son aquellos gastos destinados a atender la

contratación de personas naturales o jurídicas para que presten servicios calificados
o profesionales que no pueden ser desarrollados por personal de planta. Incluye la
remuneración al personal que se vincule en forma ocasional, para atender
actividades netamente temporales o para compensar la falta de personal de planta
en caso de licencias o vacaciones. Según los ordenamientos legales, dicha
remuneración debe incluir las prestaciones sociales a que tengan derecho, así como
las contribuciones a que haya lugar. Comprende los conceptos tales como:
o Jornales. Constituye el salario estipulado por días y pagadero por períodos no

mayores de una semana, por el desempeño de actividades netamente
transitorias que no pueden ser desarrolladas con personal de planta. Según el
ordenamiento legal, por este rubro deberán pagarse las prestaciones sociales
y las transferencias a que legalmente tenga derecho quien desarrolla la
actividad, previo certificado de disponibilidad presupuestal, expedido por el
jefe de presupuesto de la ET o quien haga sus veces.
o Personal Supernumerario. Es la remuneración al personal ocasional que las

normas legales autoricen vincular para suplir a los empleados públicos de la
ET, en caso de licencias, vacaciones, o para desarrollar actividades
netamente transitorias que no puedan atenderse con personal de planta. Con
cargo a este mismo rubro deben pagarse las prestaciones sociales y las
transferencias a que legalmente tengan derecho los supernumerarios.
De este concepto se derivan las denominadas “nóminas paralelas”, que

aunque es una denominación que carece de fundamento legal, se llegan a
tipificar cuando en efecto se comprueba el exceso de personal contratado
79
inclusive para atender labores innecesarias, ya que pueden ser atendidas por
el personal de planta.
o Honorarios. Con cargo a este rubro se deben cubrir conforme a los

reglamentos, los estipendios a los servicios profesionales, prestados en forma
transitoria y esporádica, por personas naturales o jurídicas, para desarrollar
actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de
las funciones a cargo de la ET contratante, cuando las mismas no puedan
cumplirse con personal de planta. Por este rubro se podrán pagar los
honorarios de los miembros de las juntas directivas.
o Remuneración Servicios Técnicos. Pago que se realiza por servicios

calificados a personas naturales o jurídicas que se prestan en forma continua
para asuntos propios del órgano, los cuales no pueden ser atendidos con
personal de planta de la ET o que se requieran conocimientos especializados
y están sujetos al régimen contractual vigente.
o Otros Gastos de Personal. Corresponde a los Gastos de Personal que no

están clasificados dentro de las definiciones anteriores y se encuentran
autorizados por norma legal vigente.
3.3.3.1.2.1.2 Gastos Generales
Son las erogaciones relacionadas con la adquisición de bienes y servicios necesarias

para el normal funcionamiento de la organización territorial, así como para el pago de
impuestos, contribuciones, tasas y multas a que esté sometida la misma.
Adquisición de bienes y servicios. Gastos por la compra de bienes muebles

destinados a apoyar el desarrollo de las funciones del ente territorial, también
derivados de la contratación y el pago a personas naturales o jurídicas por la
prestación de un servicio que complementa el desarrollo de las funciones del ET y
permite mantener y proteger los bienes que son de su propiedad o están a su cargo,
así como los pagos por concepto de tasas a que se esté obligado legalmente. Dentro
de este concepto se encuentran: compra de equipo, materiales y suministros, gastos
imprevistos, otros gastos generales por adquisición de bienes y servicios,
sostenimiento de semovientes, capacitación, bienestar social y estímulos,
mantenimiento, servicios públicos, arrendamientos, viáticos y gastos de viaje,
impresos y publicaciones, comunicaciones y transporte, gastos judiciales, seguros.
o Compra de equipo. Apropiación destinada a la adquisición de bienes

tangibles de consumo duradero que deben inventariarse. Las adquisiciones se
harán con sujeción al plan de compras.
o Arrendamientos. Apropiación destinada a cubrir los gastos ocasionados por

cánones de arrendamiento de bienes inmuebles de propiedad oficial o
particular, ocupados por las entidades de la administración territorial y de
bienes muebles como maquinaria y equipo especializados.
80
o Dotación. Partida destinada para atender el suministro de vestuario de trabajo
para empleados y trabajadores de las entidades de la administración territorial,
según las labores que desempeñen, de conformidad con lo ordenado en la
Ley, y convenios vigentes.
o Gastos de Computador. Erogaciones por concepto de servicios de

arrendamiento y mantenimiento de equipos de computación Hardware y
Software, de procesamiento electrónico de datos de grabación e impresión,
contratos cuyo objeto sea facilitar el funcionamiento de sistemas de computo;
la adquisición de medios magnéticos de almacenamiento de información,
suministro para impresión y demás gastos necesarios para el continuo y
eficiente manejo del hardware y el software que requiera la entidad. En ningún
caso incluye adquisición de equipos de cómputo y equipos de impresión y
comunicaciones.
o Viáticos y gastos de viaje. Rubro para atender los gastos de transporte,

manutención y alojamiento de los empleados y trabajadores de las ET que se
desplacen a desempeñar funciones propias de su cargo fuera de la sede
habitual de trabajo, de acuerdo con las normas vigentes.
o Este rubro también incluye los gastos de traslado de los empleados

públicos y sus familias cuando estén autorizados para ello y, según lo
contratado, a los trabajadores oficiales.
o No se podrán imputar a este rubro los gastos correspondientes a la

movilización dentro del perímetro urbano de cada ciudad, ni viáticos y
gastos de viaje a contratistas, salvo que se estipule así en el respectivo
contrato.
o Los viáticos solo podrán computarse como factor salarial para la

liquidación de cesantías y pensiones cuando se cumplan las
condiciones señaladas en el literal i) del artículo 45 del Decreto-Ley
1045 de 1978.
o Comunicación y Transporte. Con cargo a esta apropiación se cubren los

gastos por concepto de portes aéreos y terrestres, empaques, embalajes y
acarreos, alquiler de líneas telefónicas, télex, fax, telégrafo, servicio de
mensajería, correo postal, correo electrónico, provisión del servicio de internet,
beeper, celular, intranet, extranet y otros medios de comunicación y transporte
colectivo dentro de la ciudad de los empleados y funcionarios.
o Gastos judiciales. Rubro a través del cual e atienden los gastos que los ET
deben realizar para atender la defensa de sus intereses en los procesos
judiciales que cursan en su contra o cuando actúa como demandante,
diferentes a los honorarios de los abogados defensores.
o Por este rubro se atenderán gastos, tales como: fotocopias de

expedientes, transmisión de documentos vía fax, traslado de testigos,
81
transporte para efectuar peritazgos, y demás costos judiciales
relacionados con los procesos.
o Impresos y Publicaciones. Rubro destinado a la compra de material

didáctico, libros de consulta, periódicos y revistas, suscripciones, diseño,
diagramación, divulgación y edición de libros, revistas, cartillas, vídeos y
memorias, pago de avisos de televisión, edición de formas, fotocopias,
encuadernación, empaste, sellos, avisos, formularios, fotografías,
autenticaciones y calcomanías por revisión de vehículos.
o Sentencias y conciliaciones. Provee los recursos para pagar el valor de las

sentencias, laudos, conciliaciones y providencias de autoridades
jurisdiccionales competentes en contra de la administración territorial y en
favor de terceros y los gastos conexos a los procesos judiciales y
extrajudiciales.
o Mantenimiento y reparaciones. Por este rubro se registran las erogaciones

correspondientes a la conservación y reparación de bienes muebles e
inmuebles de propiedad del ET y los repuestos y accesorios que se requieran
para tal fin; contratos por servicios de aseo y cafetería, gastos de
administración, vigilancia y mantenimiento de inmuebles que ocupen las
entidades territoriales.
o Materiales y Suministros. Apropiación destinada a la adquisición de bienes

tangibles e intangibles de consumo final o fungibles, que no se deban
inventariar por las diferentes dependencias y no sean objeto de devolución,
tales como papelería, útiles de escritorio, cafetería y aseo; medicinas,
materiales desechables de laboratorio y uso médico, materiales para
seguridad y vigilancia; campañas agrícolas, educativas y similares, material
fotográfico, material necesario para artes gráficas y microfilmación. Se
incluyen los disquetes y discos compactos, llantas, lubricantes, repuestos y
accesorios.
Las adquisiciones por este rubro deberán realizarse con sujeción al plan de
compras.
o Gastos imprevistos. Erogaciones excepcionales de carácter eventual o

fortuito de inaplazable e imprescindible realización para el funcionamiento de
las Entidades Territoriales-ET. No podrán imputarse a este rubro gastos
suntuarios o correspondientes a conceptos de adquisición de bienes o
servicios ya definidos, erogaciones periódicas o permanentes, ni utilizarse
para completar partidas insuficientes.
La afectación de este rubro requiere resolución motivada, suscrita por el

Gobernador o Alcalde o su delegado, previa aprobación y registro de la oficina
de presupuesto o la dependencia que haga sus veces.
82
o Seguros. Apropiación destinada a cubrir el costo previsto en los contratos o
pólizas para amparar la propiedad inmueble, maquinaria, vehículos, equipos,
seguros de vida y seguro de lesiones corporales que ampare a funcionarios de
la administración territorial. Igualmente se pagarán con cargo a este rubro los
seguros que requieran el levantamiento de embargos judiciales y los
deducibles por concepto de reclamaciones a compañías aseguradoras.
o Suministro de Alimentos. Comprende los gastos de alimentación para los

reclusos de las cárceles dependientes de la ET.
o Servicios Públicos. Rubro para sufragar el pago de los servicios de energía

eléctrica, acueducto, alcantarillado, aseo, gas, y telefonía pública conmutada,
telefonía móvil celular, sistemas troncalizados, telefonía satelital, servicios al
valor agregado e instalaciones en los cuales funcionen las entidades de la
Administración Seccional o local, cualquiera que sea el año de su causación.
También incluye aquellos costos accesorios tales como reinstalaciones,
acometidas y traslados.
o Capacitación. Rubro destinado a promover el desarrollo integral del recurso

humano, elevar el nivel de compromiso de los empleados, fortalecer la
capacidad de aportar conocimientos, habilidades y actitudes para el mejor
desempeño laboral, facilitar la preparación permanente de los empleados y
para contribuir al mejoramiento Institucional.
No se deberán hacer erogaciones con destino al pago de la educación

definida como Formal de conformidad con la Ley general de educación.
o Bienestar e Incentivos. Rubro destinado a sufragar los gastos generados en

procesos permanentes orientados a crear, mantener y mejorar las condiciones
que favorezcan el desarrollo integral del empleado y el de su familia en
aspectos del nivel educativo, recreativo, habitacional y de salud, de
conformidad con las disposiciones legales vigentes.
o Promoción Institucional. Apropiación para gastos por concepto de eventos

oficiales, y gastos tendientes a fortalecer la imagen institucional, los recaudos
de la administración territorial y los que se ocasionen en las actividades
propias de la administración y demás actos protocolarios.
o Impuestos, Tasas, Contribuciones y Multas. Apropiación destinada al pago

de tributos, tasas, contribuciones y multas que se ocasionen para el normal
funcionamiento de la administración territorial, cualquiera que sea el año de su
causación. Entre estos se incluye el pago por el certificado de emisiones
atmosféricas de fuentes móviles o análisis de gases a los vehículos oficiales.
o Intereses y Comisiones. Apropiación destinada al pago de los intereses y

comisiones que se ocasionan por los créditos de tesorería y demás servicios
financieros.
83
3.3.3.1.2.1.3 Transferencias corrientes
Son recursos que las ET transfieren a entidades nacionales, departamentales o

municipales públicas o privadas, con fundamento en un mandato legal. De igual
forma, involucra las apropiaciones destinadas a la previsión y seguridad social,
cuando la ET asume directamente la atención de las mismas.
Las transferencias corrientes se clasifican de la siguiente manera:
Transferencias por convenios con el sector privado. Estas transferencias

corresponden a las apropiaciones que los órganos desarrollan en cumplimiento de
sus funciones a través de convenios con entidades privadas.
Transferencias al sector público. Comprende las apropiaciones que los ET

destinan con fundamento en un mandato legal a entidades públicas del orden
nacional o regional, o a empresas públicas financieras o no financieras o a otras
entidades públicas del orden territorial, para que desarrollen un fin específico.
Transferencias de previsión y seguridad social. De acuerdo al objeto del gasto

comprende entre otras las relacionadas con:
o Pensiones y jubilaciones. Son los pagos por concepto de nóminas de

pensionados y jubilados, que los ET realizan directamente, en los términos
señalados en las normas legales vigentes.
o Cesantías. Son los gastos provenientes de pagos por concepto de

cesantías que los órganos hacen directamente al personal, conforme al
régimen especial que le señale la ley o la norma legal que lo sustenta.
3.3.3.1.2.1.4 Transferencias de capital
Comprende aportes a órganos y entidades para gastos de capital y la capitalización

del ente receptor.
3.3.3.1.2.1.5 Gastos de comercialización y producción
Corresponde a aquellos gastos que realizan las administraciones territoriales para

adquirir bienes, servicios e insumos que participan directamente en el proceso de
producción o comercialización, distinguiendo las actividades que realizan entre
comercial, industrial y agrícola.
3.3.3.1.2.2 Servicio de la deuda pública
Son las apropiaciones destinadas a la cancelación o pago de la deuda contraída con

plazo mayor a un año, tanto interna como externa, que comprende el pago de capital,
los intereses, las comisiones, y los imprevistos originados en operaciones de crédito
público que incluyen los gastos necesarios para la consecución de los créditos
externos, realizadas conforme a la ley. Comprende los siguientes conceptos:
84
Servicio de la deuda interna. Constituye el monto total de pagos que se causen
durante la vigencia fiscal por amortización, intereses, gastos y comisiones,
correspondientes a empréstitos con acreedores nacionales y que se paguen en
pesos colombianos. El servicio de la deuda interna se clasifica también en las
subcuentas:
o Amortización deuda pública interna. Corresponde al monto programado

anualmente para amortizar el pago de las cuotas que se causen durante la
vigencia fiscal, derivado de empréstitos con acreedores nacionales y que se
paguen en pesos colombianos. Esta subcuenta se clasifica por objeto del
gasto en entidades financieras y títulos valores.
o Intereses, comisiones y gastos deuda pública interna. Es el monto total de

pagos que se causen durante la vigencia fiscal por concepto de intereses,
gastos y comisiones de empréstitos con acreedores que se pague en moneda
nacional. Esta subcuenta se clasifica por objeto del gasto en entidades
financieras y títulos valores
Servicio de la deuda externa. Es el monto total de pagos que se causen durante la

vigencia fiscal por amortización, intereses y comisiones correspondientes a
empréstitos con acreedores del exterior y pagaderos en moneda extranjera. El
servicio de la deuda externa se clasifica en las subcuentas:
o Amortización deuda pública externa. Corresponde al monto programado

anualmente para amortizar el pago de las cuotas que se causen durante la
vigencia fiscal, derivado de empréstitos con acreedores internacionales y
que se paguen en moneda extranjera. Se clasifica por objeto del gasto en
banca comercial, banca de fomento, gobiernos, organismos multilaterales,
proveedores, cuenta especial de deuda externa.
o Intereses, comisiones y gastos deuda pública externa. Comprende el

monto total de pagos que se causen durante la vigencia fiscal por concepto
de intereses, gastos y comisiones de empréstitos con acreedores
internacionales y que se paguen en moneda extranjera. Se clasifica por
objeto del gasto en banca comercial, banca de fomento, gobiernos,
organismos multilaterales, proveedores, cuenta especial de deuda externa.
3.3.3.1.2.3 Gastos de inversión
Lo constituyen las erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún

modo económicamente productivas, o que se materialicen en bienes de utilización
perdurable, llamados también de capital por oposición a los de funcionamiento, que
se hayan destinado por lo común a extinguirse con su empleo. Este concepto incluye
los gastos destinados a crear infraestructura social. La característica fundamental de
estos gastos es que su asignación permita acrecentar la capacidad de producción y
la productividad en el campo de la estructura física, económica y social territorial.
85
UNIDAD 4
EL PROCESO PRESUPUESTAL TERRITORIAL
Conceptualmente el proceso presupuestal constituye las diferentes etapas que

recorre el presupuesto desde su inicio hasta su ejecución, extendida en nuestro caso
para efectos de seguimiento y evaluación.
4.1 La Programación y elaboración del presupuesto
En esta etapa del proceso presupuestal se establecen los lineamientos, instrumentos

y procedimientos para la elaboración, presentación, estudio y aprobación del
presupuesto de las entidades territoriales.
La programación es una actividad que se desarrolla de manera permanente y

continua, teniendo como parámetro el calendario presupuestal, así como la
coordinación de la oficina de presupuesto y la secretaria de planeación de la ET, en
lo referente a inversión.
La oficina o dirección de presupuesto deberá elaborar un cronograma con las

actividades a desarrollar como programación presupuestal, que deberá dar a conocer
a las dependencias involucradas en el proceso mediante circular en que se indique
el calendario correspondiente.
En dicha programación se deben definir los lineamientos de política presupuestal,

consistente en una herramienta de programación presupuestal mediante la cual se
determinan los objetivos, metas y parámetros a tener en cuenta para la elaboración
del presupuesto de la siguiente vigencia, se establecen las pautas generales que las
entidades deben seguir, las principales variables fiscales a tener en cuenta para sus
proyecciones, los aspectos sobre disciplina fiscal, la asignación estratégica del gasto
de acuerdo a prioridades y el uso eficiente y eficaz de los recursos.
En lo que respecta a ingresos, se deben definir, clasificar y calcular teniendo como

fundamente el Plan Financiero, pues las fuentes de financiación son aquellos
recursos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos y entidades
para cumplir a cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley.
El proceso de elaboración del presupuesto de las ET se sustenta legalmente en la

aplicación de la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP compilada en el Decreto 111 de
1996, complementado con las demás normas en materia de endeudamiento público
territorial, de ajuste y responsabilidad fiscal, de distribución de competencias y de
reglamentación de los recursos del Sistema General de Participaciones-SGP y del
Sistema General de Regalías, entre otras.
86
Gráfica 24. Etapas del Proceso presupuestal Territorial
Presentación Estudio y
Programación
del proyecto aprobación
Seguimiento y
Ejecución Liquidación
evaluación
En concordancia con el artículo 8 de la Ley 819 de 2003, la preparación y

elaboración del presupuesto general de las ET, deberá sujetarse a los
correspondientes: Marcos Fiscales de Mediano Plazo-MFMP, el cual contiene el Plan
Financiero, pero también al Plan Plurianual de Inversiones, el Marco de Gastos de
Mediano Plazo-MGMP y al Plan Operativo Anual de Inversiones. En tal sentido, el
proyecto de presupuesto, aunque constituye un proceso de requerimientos
especialmente analíticos, resulta hoy día relativamente fácil incorporar las fuentes
(ingresos) y usos (gastos), ya que en si el presupuesto es considerado el último
componente del sistema presupuestal. Esto no le resta importancia al presupuesto,
pero en efecto, cuando se llega al presupuesto, un alto porcentaje de su
procesamiento se encuentra definido.
Mediante el presupuesto anual cada administración de las ET propone poner en

ejecución los programas y proyectos definidos en su Plan de Desarrollo. De esa
manera, el presupuesto se constituye en el principal instrumento para ejecutar las
grandes metas del programa de gobierno en cada jurisdicción, limitados por los
recursos disponibles para su realización. De ahí el hecho, de que a pesar de tener
radicado en un Banco de Programas y Proyectos múltiples y variados cometidos,
asociados a necesidades, en muchos casos apremiantes, es necesario no solo
viabilizarlos, sino además priorizarlos, dada la limitación de recursos.
En lo que respecta a la formulación de los gastos de funcionamiento, la ET debe

tener presente los siguientes elementos: a) El Plan de compras de bienes y servicios,
a partir del cual se proyecte el gasto de los servicios generales, tanto del sector
central de la administración, como de los órganos de control y b) La proyección de
los gastos de personal, tanto del sector central de la administración, como de los
órganos de control, teniendo en cuenta el régimen prestacional y salarial de los
empleados públicos del nivel territorial y las leyes 136 de 1994, 330 de 1996, 617 de
2000, 1148 de 2007 y 1551 de 2012, 1551 de 2012, entre otras.
87
En cuanto al servicio de la deuda, la base serán los distintos contratos de crédito,
tanto internos como externos y el estimativo de los títulos que los tenedores esperan
redimir durante la vigencia.
En la etapa de preparación del presupuesto de la ET los funcionarios de la secretaría

de planeación y de la secretaría de hacienda o quien haga sus veces, son los
responsables de la programación y preparación del proyecto de presupuesto, y a su
vez están facultados para adoptar los parámetros económicos que servirán para su
sustentación ante el Consejo de Gobierno.
88
Gráfica 25. Proceso general de elaboración del Presupuesto de la Entidad
Territorial
Inicio Fin
Bajo la dirección del mandatario Acuerdo u Ordenanza Mandatario ET expide

territorial, la Secretaria de Hacienda autorizando los recursos Decreto de Liquidación
elabora el MFMP adicionales
El COMPES o Consejo de Gobierno El mandatario de la

de la entidad territorial aprueba el ET dicta decreto de
MFMP suspensión de las
Proyecto de partidas que
Ordenanza o pretendían financiar
Acuerdo el faltante de
ingresos
El Plan Financiero y las metas de
superávit primerio del MFMP son
aprobados por el CONFIS de la ET
El mandatario de la ET presenta El CEP aprueba el
un proyecto de Ordenanza o presupuesto de la ET
Acuerdo con nuevas rentas
El Plan Financiero se incorpora al
MFMP
Ingresos menores
que los gastos
Bajo la dirección del mandatario de
la ET, la Secretaría de Planeación en
coordinación con la Secretaria de
Hacienda, teniendo en cuenta el PD,
EL mandatario de la ET presenta proyecto
elaboran el POAI
definitivo de presupuesto al órgano colegiado de
elección popular
El POAI es aprobado por el CONPES

El mandatario de la ET presenta proyecto a las
de la ET o por el Consejo de
Comisiones Económicas del órgano colegiado de
Gobierno
elección popular en la fecha indicada
POAI aprobado La SH y de Planeación bajo la dirección del

mandatario de la ET consolidan el Proyecto de
Presupuesto
El PAOI se remite a la Secretaria de La Secretaria de Hacienda o quien haga sus veces

Hacienda para que sea incorporado al prepara las Disposiciones Generales del proyecto de 89
proyecto de presupuesto presupuesto
Toda ET debe contar, además de su Estatuto Presupuestal, con manuales de
procedimientos e instructivos para el desarrollo eficiente y eficaz de la labor de
preparación o cálculo presupuestal y demás etapas del proceso, labor en la cual
cuenta son suficiente asesoría y acompañamiento de la Dirección de Apoyo Fiscal
del Ministerio de hacienda y Crédito Público y del Departamento Nacional de
Planeación - Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible.
Dentro de los elementos de apoyo al proceso de elaboración del proyecto de

presupuesto, se debe contar con los formatos diseñados por la Dirección Territorial
de Presupuesto, lo cuales contarán entre otros aspecto con una guía para indicar
que solo se podrán incluir las apropiaciones que corresponden a:
o Créditos Judicialmente Reconocidos.

o Gastos decretados conforme a Leyes, Ordenanzas o Acuerdos
o Las destinadas a dar cumplimiento al Plan de Desarrollo del ente
territorial
o Vigencias Futuras
En lo que respecta a las fuentes de financiación con que se atenderá el pago de los
gastos, debe tenerse en cuenta que estas son de dos tipos en los ET:
o Fuentes exógenas. Son aquellas que provienen de las transferencias de

recursos de la Nación o participación de los recursos del Estado, como son
las del Sistema General de Participaciones-SGP y del Sistema General de
Regalías-SGR, condicionadas en un alto porcentaje a destinación
específica.
o Fuentes endógenas. Constituidas por los recursos que se originan en su

jurisdicción, en virtud de un esfuerzo propio, o por decisión política de las
autoridades locales, como son los recursos procedentes del recaudo,
contemplados en fuentes tributarias propias, como lo determinó la
sentencia C-897de 1999.
4.2 Presentación del Proyecto de Presupuesto
El proyecto de presupuesto anual deberá presentarse a consideración de la

Asamblea Departamental o Concejo Distrital o Municipal dentro de la fecha que
establezcan los reglamentos. En el caso se los municipios se ha establecido su
presentación dentro de los tres (3) primeros días de las sesiones ordinarias del mes
de noviembre.
A partir de la vigencia de la Ley 819 de 2003, las ETs de categoría especial, primera
y segunda categoría, deben presentar a la Asamblea o Concejo, junto con el
proyecto de presupuesto para la vigencia siguiente, un Marco Fiscal de Mediano
Plazo-MFMP.
90
Es un hecho que en materia presupuestal, tanto los ingresos como los gastos deben
estar debidamente discriminados. El nivel de desagregación con que se debe
presentar el proyecto de presupuesto de la ET no se encuentra determinado
legalmente, como si existe para la Nación29, situación que conlleva a que la
Asamblea o Concejo exija su presentación y aprobación al nivel de desagregación
más amplio posible, lo que implica, ya en el proceso de ejecución, requerir trámite a
través de estos órganos de elección popular cualquier modificación que afecte el
nivel de desagregación aprobado, situación que no se presenta en el nivel nacional,
donde el trámite modificatorio solo se daría si afecta el presupuesto a nivel de
grandes rubros.
La Constitución Política de 1991, al establecer la posibilidad de aprobar el

presupuesto anual sin la igualdad entre ingresos y gastos suprimió el principio
presupuestal de “equilibrio”, contemplado hasta ese momento en la Ley Orgánica del
Presupuesto, sin que con ello se estuviere propiciando la generación de un déficit
implícito.
Al tenor de la Ley Orgánica del Presupuesto30 se interpreta que si los ingresos

legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados, el
Gobernador o Alcalde, por conducto de la Secretaria de Hacienda o quien haga sus
veces, mediante un proyecto de Ordenanza o Acuerdo, según el caso, propondrá a
la Corporación de Elección Popular-CEP, los mecanismos para la obtención de
nuevas rentas o la modificación de las existentes que financien el monto de los
gastos propuestos. “En dicho proyecto se harán los ajustes al proyecto de
presupuesto de rentas hasta por el monto de los gastos desfinanciados” (Ley 179/94,
artículo 24).
En caso que el presupuesto se apruebe sin que se hubiere expedido la Ordenanza o

Acuerdo con los recursos adicionales a que se refiere el artículo 347 de la
Constitución Política, el Gobierno suspenderá mediante decreto las apropiaciones
que no cuenten con financiación, hasta tanto se produzca una decisión final del
Congreso.31
El proyecto con los nuevos recursos continúan su trámite en la vigencia siguiente, de

tal manera que si la CEP aprueba los recursos faltantes el presupuesto queda
financiado y se liberan los recursos que habían sido suspendidos. Pero si la CEP
decide no aprobarlos, el Gobierno Territorial debe finalmente hacer los ajustes, lo
que implica aplazar aquellos gastos desfinanciados.
Según las normas presupuestales, si el proyecto no se presenta dentro de la fecha

establecida, regirá el presupuesto de la vigencia anterior. También si la CEP no
29
Decreto 568 de 1996, artículo 14: -“El proyecto de presupuesto de Gastos se presentará al Congreso
clasificado en secciones presupuestales distinguiendo entre cada una los gastos de funcionamiento, servicio de
la deuda pública y los gastos de inversión. Los gastos de inversión se clasificarán en Programas y
Subprogramas…”
30
Decreto 111 de 1996, artículo 54.
31
Decreto 111 de 1996, artículo 55
91
expide el presupuesto antes de la fecha límite, rige el proyecto presentado por el
gobernador o alcalde. 32
¿Que se entiende por presupuesto del año anterior?. Resulta utópico pensar que
es exactamente el mismo, por tanto, hace referencia especialmente a la cuantía,
situación que todo gobierno evitaría llegase a suceder, por cuanto lo más probable es
que tenga que disminuir la cuantía del proyecto presentado y ajustarse a la del año
anterior, que se supone menor.
De acuerdo con la Ley Orgánica del Presupuesto-LOP, se entiende por presupuesto

del año anterior:
o El sancionado o adoptado por el Gobierno y liquidado para el año

fiscal en curso
o Los créditos adicionales debidamente aprobados para el año fiscal
en curso
o Los traslados de apropiaciones efectuadas al presupuesto para el
año fiscal en curso
Acogerse al presupuesto del año anterior implica al tenor del artículo 348 de la
Constitución Política, que la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces, debe
hacer nuevas estimaciones de rentas y recursos de capital con el fin de ajustarlos a
los montos del nuevo presupuesto; de tal manera que si dicho ajuste no alcanza a
cubrir el total de los gastos, podrá el Gobierno de la ET, reducir los gastos y suprimir
o modificar o refundir empleos hasta el monto calculado de rentas y recursos de
capital del nuevo año fiscal.
No obstante la repetición del presupuesto, la Inversión se debe repetir por su cuantía

total, “quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de los ingresos
calculados, de acuerdo con los requerimientos del Plan Operativo Anual de
Inversiones” 33.
También establece la LOP que: “Cuando no se incluyan en el decreto de repetición

del presupuesto nuevas rentas o recursos de capital que hayan de causarse en el
respectivo año fiscal por no figurar en el presupuesto de cuya repetición se trata, o
por figurar en forma diferente, podrán abrirse, con base en ellos, los créditos
adicionales”34.
4.3 Estudio y aprobación del proyecto de presupuesto territorial
El trámite adelantado en la CEP para aprobar el proyecto de presupuesto es similar

al seguido para las Ordenanzas y Acuerdos. Se presenta a través de la Secretaría de
la CEP, luego pasa a la comisión de presupuesto para su primer debate y
32
La aprobación del proyecto de presupuesto mediante decreto del mandatario territorial por vencimiento del
término para su aprobación por parte del órgano colegiado de elección popular se le denomina “dictadura
fiscal”.
33
Ley 38/89, artículo 52; Ley 179/94, artículo 55, inciso 1o. y 18
34
Ley 38/89, artículo 53. Ley 179/94, artículo 55, inciso 2o.
92
posteriormente su aprobación en la plenaria. En el proceso de discusión y estudio el
gobierno territorial va a estar representado por el Secretario de Hacienda y Jefe o
Director de Presupuesto, con el fin de asesorar y darle las explicaciones del caso
respecto al proyecto a los diputados o concejales, según el caso.
Durante el proceso de estudio y aprobación, el presupuesto puede llegar a ser

devuelto al gobierno territorial en las fechas que establezca el Estatuto de
Presupuesto de la ET, con el fin de hacerle las enmiendas formuladas por CEP. El
proyecto no puede incluir mayores cuantías o nuevos proyectos a no ser que cuente
con la anuencia del Gobierno Territorial y siempre y cuanto se cuente con la
viabilidad jurídica y financiera.
Veamos que sucede en el Municipio al tenor de la Ley 136 de 1994:

Según el artículo 73 de dicha norma, el proyecto de presupuesto, para convertirse
definitivamente en Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos
días. El proyecto será presentado en la secretaría del Concejo, la cual lo repartirá a
la Comisión de Presupuesto, encargada de darle aprobación en primer debate.
La presidencia del Concejo debe designar un ponente para primero y segundo
debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria.
El proyecto de presupuesto debe ser sometido a consideración de la plenaria de la
Corporación, tres días después de su aprobación en la comisión respectiva.
Cuando el proyecto de Acuerdo hubiere sido negado en primer debate, podrá ser
nuevamente considerado por el Concejo a solicitud del gobierno municipal.
El estudio y discusión del proyecto de presupuesto de la entidad subnacional puede
generar varios resultados:
No es aprobado por CEP dentro de la fecha establecida en el Estatuto

Territorial de Presupuesto-, caso en el cual debe ser adoptado por el
mandatario territorial por decreto.
El proyecto de presupuesto es aprobado, caso en el cual se remite al

mandatario para su sanción. El gobernante territorial puede sancionar la
Ordenanza o Acuerdo, en cuyo caso debe publicarlo dentro de los 10 días
siguientes. En el caso de los municipios debe remitirlo al Gobernador, en
los 5 días siguientes a la sanción.
Un aspecto poco conocido en materia del trámite para la aprobación del proyecto de
presupuesto es lo consagrado en el artículo 77 de la Ley 136 de 1994, referido a la
“participación ciudadana en el estudio: “Para expresar sus opiniones, toda persona
natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de
acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones
permanentes. La mesa directiva del Concejo dispondrá los días, horarios y duración
de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno
ejercicio de este derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse
previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto.- Con
93
excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u
opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas
oportunamente en la Gaceta del Concejo.”
De conformidad con el artículo 78 de la misma Ley, el alcalde puede objetar los
proyectos de acuerdo del presupuesto aprobado por el Concejo por motivos de
inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas.
En el orden municipal, el Alcalde dispone de cinco (5) días para devolver con
objeciones el proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto
sea de veintiuno a cincuenta artículos y hasta de veinte días cuando el proyecto
exceda cincuenta artículos.
En caso de que el Concejo no esté reunido, el Alcalde está en la obligación de
convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de
sesiones no podrá ser superior a cinco días.
De otra parte, según lo establece el artículo 79 de la Ley en comento: “Si la plenaria
del Concejo rechazare las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá
sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el
Presidente de la Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo”.
También pueden derivarse objeciones de derecho conforme a lo contemplado en el
artículo 80 de la misma Ley 136, así: “Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas,
el alcalde enviará dentro de los diez (10) días siguientes, el proyecto acompañado de
una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga
jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se
archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro
de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el Tribunal
considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al Concejo para que se
reconsidere”.
Una vez cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo
definitivo.
Una vez aprobado el Acuerdo de Presupuesto deberá ser publicado en el respectivo
diario, gaceta o emisora local o regional, lo cual debe realizarse dentro de los diez
(10) días siguientes a su sanción.35
“Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del
acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del
numeral 10 del artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos
de los acuerdos”.36
4.4 Decreto de liquidación
Una vez aprobado el presupuesto, el Mandatario de la ET sanciona la respectiva

Ordenanza o Acuerdo. También le corresponde expedir el decreto de liquidación del
35
36
94
Presupuesto General Territorial-PGT, ambos antes de que se inicie la nueva vigencia
fiscal. En la preparación de este decreto se toma como base el proyecto de
presupuesto presentado por el Gobierno Territorial a consideración del CEP y se
incluyen todas las modificaciones realizadas durante su trámite en ese órgano. Este
decreto de liquidación debe acompañarse de un anexo que tiene el detalle del gasto
para el año fiscal respectivo.
Según lo establecido en la LOP37, al Gobierno Territorial le corresponde dictar el

Decreto de Liquidación del Presupuesto de su respectivo territorio.
En la preparación de este decreto la Secretaría de Hacienda del ET deberá observar

las siguientes pautas:
Tomará como base el proyecto de presupuesto presentado por el Gobierno

Territorial a la consideración del CEP.
Insertará todas las modificaciones que se le hayan hecho en el CEP.
Este decreto se acompañará con un anexo que tendrá el detalle del gasto
para el año fiscal respectivo (Ley 38 de 1989, art. 54; Ley 179 de 1994,
art.31).
4.5 Ejecución del Presupuesto
La ejecución del presupuesto es una etapa del proceso presupuestal de especial

importancia, pues en ella se desarrollan los dos elementos esenciales del mismo: el
recaudo de los recursos (ejecución activa) y la aplicación de los gastos (ejecución
pasiva), denominados también fuentes y usos.
La gestión presupuestal genera una gran responsabilidad y por ello la aplicación de

conocimientos precisos sobre la materia, pues un mal manejo no solo daría al traste
con los cometidos estatales de mejorar las condiciones socioeconómicas de la
comunidad, sino que le genera a quienes participan en su proceso implicaciones de
tipo penal, fiscal y disciplinario, cuando se realiza sin observancia en las normas y
reglamentos.
La particular característica del presupuesto público de constituir una autorización o

cupo concedido al correspondiente mandatario, representante legal u ordenador,
para comprometer gastos limitados en cuantía y durante un tiempo determinado lleva
consigo la premisa de no poder adquirir compromiso alguno sin la previa
disponibilidad de apropiación presupuestal, pero que a pesar de ello muchos
gestores públicos arbitrariamente exceden.
Pero es necesario recalcar que la ejecución es tanto de ingresos como de gastos,

porque en muchos casos se focaliza la atención sólo a estos últimos, lo que genera
por lo regular que la responsabilidad de los jefes de presupuesto se asuma en torno
37
Decreto 111 de 1996, artículo 67
95
a la sola ejecución pasiva, dejando la responsabilidad de la ejecución de los ingresos
al tesorero. La responsabilidad por tanto no es por el componente presupuestal de
fuentes y usos, sino por requerir llevarse de manera sincronizada la una con la otra;
es decir, que en el proceso de ejecución referido a gastos no se consulta solo
disponibilidad de las apropiaciones, sino también la manera como se están llevando
a cabo las expectativas de recaudo para el pago de los gastos.
La gestión presupuestal está acompañada de un acervo normativo que precisan las

funcionalidades del mismo y que van ajustándose en la medida que las
circunstancias vayan requiriendo adoptar otros mecanismos. Es copiosa la
información que a manera de instructivos entidades como el DNP, el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, el Banco de la República, la Contraloría General de la
República, la Auditoría General de la República y la Contaduría General de la
Nación, emiten para facilitar el proceso y advertir permanentemente de las posible
irregularidades que pueden llegar a cometerse.
Pero además de las normas específicas en materia presupuestal es necesaria la

observancia de normas relacionadas con el tema como la contabilidad pública, la
deuda pública, la contratación administrativa y el control fiscal interno y externo.
La ejecución presupuestal queda consignada en los libros de registro presupuestal.

Para tal efecto la Contraloría General de la República, con base en las atribuciones
constitucionales contempladas en el artículo 354 y las legales contenidas en la Ley
42 de 1993, expidió la Resolución Orgánica 6224 de 2010, mediante la cual
reglamenta entre otros aspectos sus facultades en materia presupuestal relacionadas
con definiciones, procedimientos para la afectación, el registro presupuestal y
estructuración de libros de contabilidad presupuestal.
En relación con los libros oficiales de la contabilidad presupuestal, la CGR a través

de su reglamentación extendió su pronunciamiento a todo el sector público
colombiano, estableciendo definiciones y procedimientos para determinar la
afectación presupuestal, el registro presupuestal, su estructuración y sistematización,
aspectos que quedaron consignados en el Manual para el Registro de Contabilidad
Presupuestal Pública que hace parte integral de la citada Resolución Orgánica.
No obstante las competencias constitucionales y legales en materia de contabilidad

presupuestal, la CGR con fines de unificación de la contabilidad presupuestal del
sector público, se fundamentó en la Resolución 036 de 1998, expedida por la
Dirección General del Presupuesto Público del MHCP, mediante la cual se
determinaron los procedimientos con relación al registro de los libros contables de las
entidades que integran el Presupuesto General de la Nación.
4.5.1 Ejecución de ingresos
A la ejecución de ingresos también se le llama ejecución activa y tiene como base el

recaudo de cada renglón presupuestado. Dentro del concepto contable-financiero a
este tipo de ejecución se le denomina de caja, que en esencia consiste en registrar el
ingreso solo hasta el momento en que se produce la corriente monetaria o recibo del
96
efectivo y no en el momento en que se adquiere el derecho. Se contrapone este
sistema al de causación que registra el ingreso desde el momento en que se tiene
derecho a percibirlo, aunque no se haya producido su recaudo, lo cual permitiría al
cierre de la vigencia registrar no solo lo recaudado sino lo reconocido y dejado de
percibir, situación que se daría en vigencias siguientes y de esa manera pertenece a
la ejecución del año en que se recaudo.
Gráfica 26. Etapas de la ejecución de Ingresos
HECHO ECONÓMICO
- VENTA DE BIENES
- PRESTACIÓN DE UN SERVICIO
- IMPOSICIÓN DE TRIBUTOS, TASAS Y
MULTAS
- CONTRATO DE CRÉDITO
RECONOCIMIENTO (Causación)
- FACTURACIÓN
- DECLARACIONES TRIBUTARIAS
- COMPARENDO
- ACTO ADMINISTRATIVO
- DESEMBOLSOS DE CRÉDITO
CONTROL
- FISCALIZACIÓN TRIBUTARIA
- ADMINISTRACIÓN DE CARTERA
RECAUDO
- SISTEMA BANCARIO
- DIRECTAMENTE EN LAS TESORERÍAS
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional
En el recaudo de ingresos es importante tener en cuenta que esté debidamente

soportado mediante acto administrativo o cualquier otro documento que ampara el
hecho generador del recurso, observando además, que se trate de ingresos
debidamente presupuestados, pues si en verdad es positivo recaudar inclusive por
encima de lo presupuestado, también se debe tener en cuenta que si se trata de un
recurso no contemplado no se debe incorporar como ejecución ya que toda fuente de
financiación debe figurar en el presupuesto y su incorporación para ser utilizada
requiere surtir el proceso de modificación presupuestal.
En cuanto a los ingresos propios de los EP Territoriales, estos son recaudados

directamente por sus respectivas tesorerías, en donde se cumple el principio de
unidad de caja.
4.5.1.1 Registro del recaudo de los ingresos
Consiste en el monto de los recursos recaudados durante una vigencia fiscal por la
ET por concepto de cada uno de los conceptos detallados en el anexo del
presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la respectiva entidad
subnacional. El registro en los libros de presupuesto deberá indicar la fecha, valor,
97
tipo y documento soporte de la operación, el tercero, con su identificación y concepto
por el cual se recauda el ingreso.
4.5.2 Ejecución presupuestal de gastos
Una vez surtido el proceso de aprobación y liquidación del presupuesto en la

vigencia anterior, las ET disponen a partir del 1º. de enero de cada vigencia con
apropiaciones presupuestales para atender todo lo programado gastar en
funcionamiento, pago de deuda e inversión.
Según el Decreto 1957 de 2007, reglamentario del EOP, en su artículo 1°, establece
que “Los compromisos presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o
ejecutan, tratándose de contratos o convenios, con la recepción de los bienes y
servicios, y en los demás eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan
exigible su pago”.
De otra parte, el Decreto 111 de 1996, en su artículo 18, hace referencia al principio
presupuestal de Especialización y señala: “Las apropiaciones deben referirse en
cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y se ejecutarán
estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas.
Al tenor de la LOP (artículo 89): “Las apropiaciones incluidas en el Presupuesto

General Territorial, son autorizaciones máximas de gasto que la CEP aprueba para
ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva. Después del
31 de diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y, en consecuencia, no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse”.
4.5.2.1 La afectación presupuestal
Uno de los aspectos fundamentales para salvaguardar el límite de las autorizaciones

para gastos del presupuesto lo constituye la disposición contenida en el EOP, en el
sentido de que los actos administrativos dictados que afecten las apropiaciones
presupuestales deben contar con certificado de disponibilidad presupuestal previos,
con lo que se garantiza la existencia de apropiación suficiente para atender los
gastos que se pretenden realizar38.
38
Artículo 71 del Decreto 111 de 1996
98
Gráfica 27. Proceso de afectación presupuestal
PAGOS
REGISTRO
OBLIGACIÓN
REGISTRO
PRESUPUESTAL
COMPROMISO
CERTIFICADO DE
DISPONIBILIDAD-
CDP P
APROPIACIÓN
PAC
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional-Adaptación del autor
4.5.2.1.1 Proceso de afectación presupuestal
El Decreto 1957 de 2007, en su Artículo 1°, señala: “Los compromisos

presupuestales legalmente adquiridos, se cumplen o ejecutan, tratándose de
contratos o convenios, con la recepción de los bienes y servicios, y en los demás
eventos, con el cumplimiento de los requisitos que hagan exigible su pago.
Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de

celebración del compromiso, se debe contar previamente con una autorización por
parte del Confis o de quien éste delegue, de acuerdo con lo establecido en la ley,
para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de vigencias futuras”.
o Apropiación. Se define como el monto máximo autorizado para asumir

compromisos con un objeto determinado durante la vigencia fiscal. En
concordancia con el principio presupuestal de Anualidad, después del 31 de
diciembre de cada año estas autorizaciones expiran y en consecuencia no
podrán comprometerse, adicionarse, transferirse ni contracreditarse.
El presupuesto aprobado anualmente para cada ET consta realmente de tres

partes: Presupuesto de Ingresos, Presupuesto de Gastos y una tercera
denominada “Disposiciones Generales”. En esta última parte se presentan los
diferentes conceptos de gastos definidos, indicando qué clase de gastos
deben imputarse a ellos, pero también que conceptos no deben ser
imputados. En otros casos expresará el requerimiento de actos administrativos
para afectarlo, formalidades de tipo contractual, comportamiento de los gastos
con relación a los cambios de vigencia, entre otros aspectos, todo enmarcado
dentro de los objetivos de las Disposiciones Generales de incluir elementos
que permitan una eficiente y eficaz ejecución presupuestal.
99
La especificidad de cada apropiación es un hecho característico de los
presupuestos que algunos podrían llegarlo a considerar dentro de las
inflexibilidades del mismo, pero con ello se evita la discrecionalidad del
ordenador, pues no se trata en efecto de un acervo como en el caso de los
ingresos. Además, se debe tener en cuenta que el presupuesto integralmente
es una norma: Ley, Ordenanza, Acuerdo, excepcionalmente Decreto; de tal
manera que afectarlo de manera irregular implícitamente es violar la norma,
que como sabemos solo puede ser modificada mediante una de igual o
superior jerarquía, tal como se procede en caso de las modificaciones
presupuestales.
La definición o descripción de cada apropiación o concepto de gasto debe ser

un hecho obligatorio para todo presupuesto, inclusive debe serlo también para
los ingresos, ya que es un instrumento de control interno que permite verificar
si en efecto el presupuesto se está ejecutando conforme a lo planeado.
También, si se está cumpliendo con el principio presupuestal de
Especialización.
o Certificado de disponibilidad presupuestal. “…es el documento expedido

por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la
existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación para la
asunción de compromisos. Este documento afecta preliminarmente el
presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se efectúa el
correspondiente registro presupuestal”39.
Las ET deben llevar un registro de los CDP, que les permita establecer en
todo momento los saldos de apropiación disponibles con el fin de poder
expedir nuevas disponibilidades y evitar excederse de las mismas.
También se recomienda mediante el control interno, establecer el tiempo por

el cual se expiden los CDP y realizar un seguimiento a su expedición con el fin
de verificar su utilización y expiración, de tal manera que los CDP no utilizados
después de una fecha determinada puedan ser anulados y así habilitar las
apropiaciones para nuevas disponibilidades.
El procedimiento previo de CDP para contraer compromisos deja como

evidencia que las entidades públicas para adquirir bienes y servicios no
requieren disponibilidad de dinero o efectivo sino establecer si cuenta con
cupo en el presupuesto, pues si requiriera disponibilidad de dinero el
certificado de disponibilidad le sería solicitado al Tesorero. También que las
operaciones de adquisición de bienes y servicios se pagan posteriores a su
recibo a satisfacción, excepto las adquisiciones mediante el sistema de caja
menor, por las características de este tipo de gastos.
o El Registro Presupuestal-RP. “…es la operación mediante la cual se

perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En esta operación
39
100
se debe indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que
haya lugar”40.
Las normas presupuestales son reiterativas en consagrar la observancia de no

contraer obligaciones cuando no exista la apropiación, o excederse del sado
disponible, ya que esta contravención acarrea responsabilidad personal y
pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones.41
El RP es uno de los requisitos para el perfeccionamiento de los contratos y por

tanto para proceder a su inicio, aspecto que por mucho tiempo originó
confusiones, ya que al tenor del artículo 41 de la Ley 80 de 1993 no se
contemplaba esta requisito, pero que más adelante, mediante el Decreto 679
de 1994 en su artículo 26 se señaló: “De los requisitos de ejecución. En
desarrollo de lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 80 de 1993, para la
ejecución del contrato se requerirá de la aprobación de la garantía y de la
existencia de la disponibilidad presupuestal correspondientes. Lo anterior sin
perjuicio de que se efectúe el correspondiente registro presupuestal, cuando a
ello haya lugar, de acuerdo con la ley orgánica de presupuesto y sus
disposiciones complementarias”.
o Compromisos. Son los provenientes de actos y contratos expedidos o

celebrados por las ET, en desarrollo de la capacidad de contratar y de
comprometer el presupuesto, realizados en cumplimiento de las funciones
públicas asignadas por la Constitución Política y la ley. Dichos actos deben
desarrollar el objeto de la apropiación presupuestal. Ya hemos observado
como previamente a la adquisición del compromiso (bien sea a través de la
expedición de actos administrativos o de la celebración de contratos), toda
entidad pública ejecutora debe contar con el respectivo CDP. La adquisición
de compromisos sin haberse tramitado el CDP y el RP, da lugar a los
denominados “hechos cumplidos”, que consiste precisamente en contraer
compromisos u obligaciones sin haber surtido previamente dichos requisitos.
Los hechos cumplidos es una irregularidad dentro del proceso presupuestal no

definida explícitamente en la LOP, pero si implícitamente, partiendo incluso del
concepto general de que para poder ejecutar un gasto este debe estar
previamente presupuestado. Este tipo de observación se deja consignado
dentro de las disposiciones generales del presupuesto, donde se expresa la
prohibición de realizar pagos de bienes y servicios cuando se configuren como
hechos cumplidos.
Los requisitos previos a la adquisición e compromisos pueden llegar a generar

problemas de tipo jurídico y de carácter fiscalista en las ET, y han sido
sucesivos los casos en que posterior a la culminación del periodo de gobierno
se presentan innumerables casos de personas que requieren pagos por la
prestación de un servicio o el suministro de un bien, encontrándose la
limitación de no poderles tramitar el pago por corresponder a compromisos u
40
41
Ley 38 de 1989, art. 86; Ley 179 de 1994, art.49
101
obligaciones de una vigencia ya expirada y sobre la cual no se constituyó la
correspondiente reserva presupuestal o no figura en la relación de cuentas por
pagar, en razón de haberse omitido la expedición del CDP y el RP, casos en
los cuales las ET son demandadas y así se ven abocadas a enfrentar
engorrosos procesos judiciales, procesos conciliatorios, condenas,
sustentaciones ante las CEP para que aprueben las modificaciones
presupuestales por fallos en contra, entre otros aspectos.
Los hechos cumplidos pueden llegar a presentarse con existencia de

apropiación o sin existencia de apropiación, ya que al no consultar la
disponibilidad presupuestal esta puede llegar a comprometerse para otra
finalidad y no dejar saldo disponible para el gasto realizado incorrectamente.
De todas maneras, la norma presupuestal prohíbe tramitar pagos cuando se
tipifiquen como hechos cumplidos, pero hay que tener en cuenta que cuando
el tercero demanda exigiendo mediante proceso judicial el pago, el
demandado es la ET y no el ordenador del gasto, quien deberá responder a
través de acciones de repetición o de procesos de responsabilidad fiscal, pero
que en todo caso la situación debe ser evaluada en contexto.
o Registro de la Obligación. Consiste en registrar las sumas adeudadas a

terceros por la ET como consecuencia del perfeccionamiento u cumplimiento
de compromisos adquiridos en ocasión de la prestación de servicios o el
suministro de bienes y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los
anticipos pactados y no pagados, en desarrollo de normas presupuestales y
de contratación administrativa.
En la gestión financiera de las ET y entidades públicas en general es

importante distinguir la diferencia entre compromiso y obligación. En el primer
caso la entidad no ha recibido el bien o el servicio y por tanto el tercero no ha
adquirido el derecho a exigirnos el pago; un ejemplo de ello son las reservas
presupuestales, un contrato perfeccionado pero que aún no ha desarrollado el
objeto del mismo. En el segundo caso la existencia de obligación obedece al
hecho de que ya el tercero me entregó a satisfacción total o parcial los bienes
y servicios y por tanto, a partir del momento de la entrega a satisfacción
adquiere el derecho a exigirnos el pago. Es lo que se conoce como pasivo,
que desde el punto de vista presupuestal está asociado el concepto de
cuentas por pagar.
o El Pago. Es la operación mediante la cual la ET, una vez verificados los

requisitos previstos en el acto administrativo o en el contrato, la programación
de pagos contenida en el PAC y demás normas que regulan esta materia,
desembolsa a favor de un beneficiario un monto de dinero expresado en
pesos colombianos, mediante cheque o por consignación en la cuenta
bancaria del mismo, extinguiendo con ello la respectiva obligación.
102
4.5.2.2 Constitución de reservas presupuestales y cuentas por pagar
Conceptualmente las reservas presupuestales son los compromisos legalmente

constituidos por las entidades que conforman el Presupuesto General de la ET, que
cuentan con registro presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido antes del cierre
de la vigencia fiscal para la cual rige el presupuesto, y que por tanto deberán pagarse
en la vigencia siguiente, con cargo al presupuesto de la vigencia anterior.
Compromisos - Obligaciones = Reservas Presupuestales
Decreto 111 de 1996: “Artículo 89. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano
constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de diciembre
no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente contraídos y desarrollen
el objeto de la apropiación. Las reservas presupuestales solo podrán utilizarse para
cancelar los compromisos que les dieron origen”.
o Cuentas por Pagar. Son obligaciones que al cierre de la vigencia no

alcanzaron a ser pagadas a las personas beneficiarias por el suministro de
bienes y servicios. Para su constitución se requiere entonces: que hayan sido
expedidos los correspondientes CDT y RP; que los bienes y servicios se
hayan recibido efectivamente. También forman parte de las Cuentas por
Pagar que se constituyan al cierre de la vigencia, los anticipos entregados a
los contratistas que no alcanzaron a ser legalizados.
El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005, modificado por el artículo 6º del

Decreto 1957 de 2007, señala que: “…Cada órgano constituirá al 31 de
diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a los
anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y con
los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que
hagan exigible su pago”.
Las cuentas por pagar serán constituidas por los empleados de manejo de las
pagadurías o tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
Obligaciones - Pagos = Cuentas por Pagar
A la suma de las reservas presupuestales más las cuentas por pagar se le

denominan “Rezago Presupuestal”.
Reservas Presupuestales + Cuentas por Pagar = Rezago

Presupuestal
Decreto 111 de 1996: “Artículo 89. … Igualmente, cada órgano constituirá al
31 de diciembre del año cuentas por pagar con las obligaciones
correspondientes a los anticipos pactados en los contratos y a la entrega de
bienes y servicios”.
103
En el control de las reservas presupuestales y cuentas por pagar, las ET
deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar afectan
el presupuesto de la vigencia en que fueron constituidas.
o Que las reservas presupuestales y la cuentas por pagar que no se ejecuten

durante la vigencia siguiente a la de su constitución, fenecen.42
Ejecutar en este caso no se refiere a su ejecución presupuestal,

recuérdese que ya fueron imputadas al presupuesto del año en que se
constituyeron. La ejecución de las cuentas por pagar es su pago y en el
caso de las reservas presupuestales es la recepción del bien o el servicio,
lo cual indica que una reserva presupuestal (compromiso) se puede
convertir en una cuenta por pagar (obligación).
o Si durante el año de la vigencia de la reserva o de la cuenta por pagar

desaparece el compromiso o la obligación que las originó, el ordenador del
gasto y el jefe de presupuesto procederán a su cancelación y elaborarán
un acta para que se efectúen los ajustes respectivos.
o Que para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes

a la de celebración del compromiso, se debe contar previamente con una
autorización por parte del Confis Territorial o de quien este delegue, de
acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a
presupuestos de vigencias futuras.
o Que tanto las reservas presupuestales como las cuentas por pagar, son
además de un hecho presupuestal, una expresión contable-financiera que
debe figurar registrada en la contabilidad: las cuentas por pagar como un
pasivo y las reservas presupuestales en cuentas de orden acreedoras, en
razón a que no constituyen una obligación.
Debe tenerse en cuenta que las reservas presupuestales que se constituyen al cierre
de la vigencia, debido a que constituyen compromisos por no haberse desarrollado el
objeto de la apropiación, la obligación se daría en la vigencia siguiente con la
recepción del bien o el servicio, lo que implica pasar de un compromiso a una
obligación.
También es importante analizar qué sucede con las reservas presupuestales y

cuentas por pagar que se cancelan por fenecimiento del tiempo de su constitución,
pues en el caso de las primeras no hay inconveniente especial, si se cancelan al
cierre de la siguiente vigencia o antes es debido a que el bien o el servicio finalmente
no se recibió o el contrato finalmente no se ejecutó; contablemente se realiza la
reversión del registro o ajuste correspondiente. Pero en el caso de las cuentas por
42
Decreto 568 de 1996: Artículo 38.
104
pagar se debe entender que la cancelación o el fenecimiento se da por el
ordenamiento presupuestal, pues su fenecimiento puede obedecer por no haberse
podido realizar el pago, lo que indica que la obligación como tal persiste. Es el típico
caso de las “Vigencias Expiradas”.
Cuando los casos de Vigencias Expiradas son recurrentes o significativos, es

recomendable constituir un rubro para el pago de estas obligaciones, con el fin de
evitar engorrosos trámites de modificación presupuestal cuando el beneficiario se
presente en una vigencia posterior al fenecimiento de dichas obligaciones.
Para efectos de análisis histórico de la ejecución presupuestal se debe tener en

cuenta que la constitución de reservas presupuestales y cuentas fueron conceptos
que en su momento se tomaron como ejecución, pero que al cancelarse constituirían
un menor valor de las afectaciones presupuestales, que indica especialmente, en el
caso de las reservas presupuestales que el presupuesto se ejecutó con el registro
presupuestal del compromiso y no con el desarrollo del objeto.
La cancelación de cuentas por pagar origina un recurso presupuestal bajo el

concepto de recursos del balance, que en la contabilidad financiera se refleja al
debitar el pasivo y acreditar una cuenta de ingresos.
Cuadro 28. Rezago presupuestal y deuda flotante

Cifras en billones de pesos
Apropiaciones Compromisos Obligaciones Pagos

150 130 120 105
Apropiaciones Reserva Cuentas por

Expiradas Presupuestal Pagar
20 10 15
Rezago
Presupuestal
vigencia 2011
25
Rezago de 2010
pagado en 2011
18
Deuda Flotante
7
Fuente: CGR-Inorme Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro
105
La constitución en cada vigencia, de rezago presupuestal y su posterior formalización
o ejecución via pago, en el caso de las cuentas por pagar o recepción de los bienes y
servicios en el caso de las reservas presupuestales y su posterior pago, no garantiza
que no vayan quedando saldos pendientes, que generan la nacesidad de adoptar
instrumentos de gestión de pagos, pero que aún así, van siendo acumulativas a
través de Deuda Flotante, que se obtiene de la diferencia del rezago presupuestal
de una vigencia, menos el rezago presupuestal pagado de la vigencia
inmediatamente anterior, lo que comúnmente se conoce también como la diferencia
de rezagos.
4.5.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja - PAC. Este instrumento de

planeación de la ejecución presupuestal permite definir el monto mensual de fondos
disponibles para efectuar el pago de los compromisos y obligaciones asumidos en
desarrollo de las apropiaciones presupuestales incorporadas en el Presupuesto de la
ET. En esencia el PAC fija el monto máximo autorizado para efectuar pagos.
La aprobación del PAC corresponde al CONFIS de la entidad territorial, con

fundamento en las metas máximas de pago establecidas en el Plan Financiero. En el
caso de los Establecimientos Públicos del orden territorial corresponde a las juntas o
consejos directivos o al representante legal cuando no exista junta o consejo
directivo, como también sus modificaciones.
El PAC está establecido para regular la ejecución presupuestal de gastos respecto a

las disponibilidades de la tesorería.
Una de las reglas de cumplimiento consiste en que no se deben adquirir

compromisos de pago por encima de los montos aprobados en el PAC.
También debe tenerse en cuenta que como el PAC, contiene es la programación de

pagos durante la vigencia, por tanto no va a tener concordancia con el presupuesto
del año, ya que además de los pagos de la vigencia actual va a contener la
programación del pago del rezago presupuestal, bajo el concepto de pagos de la
vigencia anterior.
4.5.2.4 Modificaciones presupuestales
Se presentan por la necesidad de realizar ajustes con relación a la programación o

estimación inicial derivado de varios factores como: el cambio de comportamiento de
la economía no previsto; situaciones coyunturales, fortuitas e imprevistas de
inaplazable atención, aplazamiento de programas y proyectos, factores de tipo
político, social o ambiental, entre otros.
Substancialmente el presupuesto es un instrumento con alto contenido de

inflexibilidades. Sin embargo, no obstante su planificación previa se originan
aspectos que son necesarios modificar en aras a atender prioritariamente la realidad
sobre lo supuesto.
106
Existen diferentes tipos de modificaciones presupuestales. En el caso de las ET
podemos considerar: Las adiciones, reducciones, traslados (créditos y
contracréditos), aplazamientos.
Gráfica 28. Modificaciones presupuestales
Adiciones
Traslados
o Modificaciones
Presupuestales
Reducciones y Aplazamientos
Equilibrio decretado por suspensión mientras

se expide ordenanza o acuerdo de financiación
4.5.2.4.1 Adiciones presupuestales
Es el procedimiento que se adelanta para incorporar conceptos de gastos no

contemplados en el presupuesto inicial. Para adicionar el nuevo gasto se requiere
contar con el recurso que lo va a financiar, por tal motivo se requiere la expedición de
la correspondiente certificación de la existencia de tal fuente. Regularmente las
normas presupuestales han señalado al jefe de presupuesto como el responsable de
certificar tal disponibilidad, lo cual no resulta práctico, teniendo en cuenta que dicho
funcionario no maneja disponibilidad de fondos, de tal manera que tal atribución
podría recaer en el tesorero o en contador de la ET.
Como se trata de incrementar el monto del presupuesto, se requiere que el gobierno

de la ET presente a la CEP, un proyecto de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos.
La normas presupuestales recomiendan que antes de proceder a tramitar la adición

se evalúe la posibilidad de efectuarla mediante contracréditos, o sea a través de un
traslado presupuestal. También, que cuando no sea posible, las adiciones
presupuestales podrán efectuarse cuando se cumpla con algunos de los siguientes
requisitos:
o Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación

inicial de gastos;
o Contar con mayores ingresos.
En caso de que ninguno de los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la

respectiva adición, la Secretaría de Hacienda preparará una actualización del MFMP,
107
un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto de
recomendaciones43.
No todas las operaciones de modificación presupuestal requiere trámite a través de

la CEP, la el LOP y sus decretos reglamentarios prevén que pueden hacerse
mediante otros mecanismos que regulan y facilitan el manejo presupuestal, tales
como traslados realizados en el anexo del decreto de liquidación, sin exceder los
montos totales aprobados por la CEP. De ahí la importancia de no aprobar el
presupuesto territorial por parte de la Asamblea o Concejo tan desagregado, ya que
cada vez que la modificación afecta ese nivel, se requiere tramitarlo mediante
Ordenanza o Acuerdo, mientras que si la desagregación fue realizada mediante el
anexo del decreto de liquidación del presupuesto, sin exceder los montos totales
aprobados por la CEP para funcionamiento, servicio de la deuda y la distribución
para inversión, se podrá hacer mediante resolución expedida por el respectivo
mandatario.44
Las actuales normas presupuestales no contemplan de manera taxativa un límite o

porcentaje máximo a las adiciones, como si fueron establecidas en el anterior EOP45,
no obstante es una disyuntiva. De una parte, el presupuesto no puede constituir un
instrumento rígido para poder responder oportunamente a las necesidades de ajuste,
para hacerlas compatibles con la realidad mediática, esto supone que por encima del
cuestionamiento de su incremento debe estar la satisfacción de las necesidades de
la comunidad, y del otro, se presenta el hecho de que un presupuesto adicionado en
forma excesiva con relación al monto inicial puede ser el resultado de una mala
programación y estimación, situación que contraría el principio presupuestal de
Universalidad.
De todas maneras, vale recordar que el incremento al presupuesto no está dado por
la disponibilidad de los recursos, sino por las necesidades a satisfacer, y dentro de
un concepto macroeconómico, al comportamiento de la economía, las metas que en
materia monetaria, política cambiaria y fiscal se hayan propuesto los gobiernos.
En el caso de las ET es factible que además de las políticas internas, estas pueden
llegar a ser dictadas por el gobierno central como medidas que buscan sostenibilidad
fiscal.
4.5.2.4.2 Traslados Presupuestales
Consiste en surtir una apropiación insuficiente o agotada con los recursos sobrantes
de otra, con lo cual no e altera el monto total del presupuesto. Con su viabilidad
estaríamos evitando recurrir a modificaciones presupuestales, por tanto los traslados
constituyen un mecanismo de recomposición de las apropiaciones, no obstante su
excesiva utilización resulta indicadora de una mala programación y gestión
presupuestal.
43
44
45
Decreto Ley 294 de 1993
108
Las normas presupuestales establecen que el jefe de presupuesto o quien haga sus
veces es quien debe expedir la correspondiente certificación que indique la
existencia libre y suficiente de apropiación que se pretende trasladar, no señalan sin
embargo que en dicha certificación se señale, además, que el saldo que queda en la
apropiación cubre suficientemente las necesidades de gasto hasta el final de la
vigencia, que sin embargo podría ser contemplado en normas de control interno.
Esto por el hecho de que con alguna regularidad se presenta el hecho de que
después de haber trasladado apropiaciones de un rubro, es necesario volver a
surtirlo, lo que estaría indicando una deficiente ejecución.
En materia de traslados presupuestales, las normas legales en materia presupuestal

no contemplan tampoco un monto o porcentaje máximo, pues si bien es un
instrumento de flexibilidad y de recomposición presupuestal, un excesivo traslado
durante una vigencia determinada es indicadora de una mala programación y
distribución presupuestal.
Los traslados pueden autorizarse atendiendo el nivel de desagregación presupuestal

que afecte. Es decir, si el traslado por ejemplo afecta el nivel de desagregación
general aprobado por el CEP requerirá tramitar la correspondiente ordenanza o
acuerdo; mientras que si afecta niveles de desagregación más bajos, procede el
decreto o resolución ejecutiva.
Las normas presupuestales de los ET pueden contemplar situaciones como las que
proceden en el orden nacional cuando se trata de trasladar recursos de inversión,
estableciendo concepto previo de la Secretaria de Planeación, como un mecanismo
para salvaguardar la vulnerabilidad de los recursos destinados a la inversión física,
económica, social y ambiental del ET.
Es importante aclarar que el mecanismo de traslado de disponibilidad procede en el

caso del presupuesto de gastos, pues no es factible esta práctica en el caso de los
ingresos, ya que estaría indicando el cambio de naturaleza del ingreso, de suceder el
traslado de recursos de un rubro de ingreso a otro no sería indicativo de traslado sino
de reclasificación presupuestal.
No obstante la regulación en materia de traslados, podría eventualmente darse el

traslado de recurso de financiación. El presupuesto de gastos al aprobarse se indica
cual es la fuente que lo va a financiar, de tal manera que si por alguna circunstancia
se evalúa durante la ejecución presupuestal cambiar dicha fuente, se recurriría a la
modificación presupuestal correspondiente.
4.5.2.4.3 Reducciones y aplazamientos Presupuestales
Los procedimientos de reducción y aplazamiento de apropiaciones presupuestales

están consagrados en los artículos 76 y 77 del EOP. Estas operaciones se
presentan cuando la ET o alguna de sus entidades que conforman el Presupuesto
General Territorial, requiere reducir o posponer la apropiación de un gasto, dado que
las estimaciones de los recaudos de ingresos muestran que estos van a ser menores
a los previstos y se requiere mantener el equilibrio presupuestal. Cuando esto ocurre
109
se puede reformar, si fuere el caso, el PAC con el fin de eliminar los saldos
disponibles para compromisos u obligaciones de las apropiaciones reducidas o
aplazadas; caso en el cual las autorizaciones que se expidan con cargo a estas
apropiaciones, no tendrán valor alguno.
Como en el caso de las adiciones, el Gobierno territorial puede reducir apropiaciones

por caso como el o perfeccionamiento de recursos del crédito autorizados o porque
las expectativas fiscales permiten determinar un menor recaudo de ingresos respecto
a lo presupuestado.
Las reducciones o aplazamientos total o parcial de las apropiaciones presupuestales

pueden ser realizados en cualquier mes del año fiscal mediante decreto, previo
concepto del Consejo de Gobierno. De manera particular se puede presentar cuando
no fueren aprobados los nuevos recursos por la CEP o que fueren insuficientes para
atender los gastos, cuando el presupuesto se aprueba desequilibrado en
concordancia con el artículo 347 de la Constitución Política.46
Efectuar reducciones y aplazamientos presupuestales debe ser el resultado de los

análisis evaluativos que de la ejecución se realice durante cada vigencia, pues de
poco serviría realizarlo pasado el cierre de vigencia. La evaluación y seguimiento no
solo es una exigencia de gestión presupuestal, sino que puede tener implicaciones
de tipo disciplinario, tal como lo contempla la Ley 734 de 200247, Artículo 48. “Faltas
Gravísimas, numeral 25: “No adoptar las acciones establecidas en el estatuto
orgánico del presupuesto, cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al
recaudo efectivo de los ingresos”.
4.5.2.5 Registros de ejecución presupuestal de gastos
La Resolución 036 de 1998 de la DGPPN contiene los formularios e informes en los

cuales se debe registrar los movimientos que se efectúen a cada rubro presupuestal.
Estos formularios son:
o Libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y

pagos;
o Libro de registro de reservas presupuestales;
o Libro de registro de cuentas por pagar;
o Libro de registro de vigencias futuras;
o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos –
apropiaciones de la vigencia;
o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – reservas
presupuestales, e
o Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – cuentas
por pagar.
46
Ley 38 de 1989, art. 63; Ley 179 de 1994, art.34) Decreto 111 de 1996: Artículo 77
47
Código Disciplinario Único
110
4.5.2.6 Vigencias Futuras
Las Vigencias Futuras-VF son un instrumento de planificación presupuestal y

financiero, que consiste en autorizar la asunción de obligaciones que afecten los
presupuestos de vigencias posteriores. Se realiza con el fin de garantizar la
existencia de apropiaciones suficientes en los años siguientes para asumir
compromisos y obligaciones con cargo a ellas, como también disponer de los
recursos financieros, y de esa manera garantizar el avance y conclusión de
proyectos plurianuales.
En Colombia existen dos clases de vigencias futuras: Ordinarias, cuya ejecución se

inicia con el presupuesto de la vigencia en curso, y Excepcionales, cuyas
obligaciones afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras y no cuentan con
una apropiación en el presupuesto de la vigencia en que son autorizadas.
El tema de las Vigencias Futuras se puede abordar conceptualmente a partir del

principio presupuestal de anualidad, según el cual: “El año fiscal comienza el 1º. de
enero y termina el 31 de diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no
podrán asumirse compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se
cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducarán sin excepción”.48
Colocando el tema de VF en contexto, también podemos relacionarlas con el

principio presupuestal de “Programación Integral”, que señala que todo programa
presupuestal debe contemplar simultáneamente los gastos de inversión y de
funcionamiento que las exigencias técnicas y administrativas demanden como
necesarios para su ejecución y operación, de conformidad con los procedimientos y
normas legales vigentes. Agrega que el programa presupuestal incluye las obras
complementarias que garanticen su cabal ejecución.
En esencia, la programación integral pretende que todo proyecto que se inicie llegue
a su conclusión, referenciada por su puesta en marcha, situación que no debe
quedar supeditada a la anualidad presupuestal, que fue propio del pasado,
caracterizado por un cúmulo de obras inconclusas, ya que proyectos iniciados en un
periodo de gobierno determinado, quedaba sujeta su continuidad a la
discrecionalidad del mandatario sucesor.
Se trata de acomodar la gestión presupuestal a la realidad de los objetivos y

resultados, ya que en virtud de la anualidad presupuestal no es posible adquirir
compromisos que excedan en su ejecución la vigencia fiscal respectiva. Sin
embargo, la necesidad de hacer operativa la dinámica presupuestal llevó al
Congreso de la República a incorporar inicialmente en la LOP, un mecanismo que
permitiera adquirir compromisos con cargo a las apropiaciones de las vigencias
durante las cuales se estima se van a estar ejecutando las apropiaciones para el
48
Ley 38/89, artículo 10
111
cumplimiento de un objeto determinado, hasta su total conclusión y/o puesta en
marcha.
Sobre el mismo principio de anualidad, se pronunció la Honorable Corte

Constitucional en los siguientes términos:
4.5.2.6.1 Antecedentes legales
La figura de las VF en el ordenamiento colombiano ha venido evolucionando desde

su contemplación inicial en la Ley 38 de 1989 hasta los actuales reglamentaciones
basadas fundamentalmente en la Ley 819 de 2003 y últimamente con la expedición
de la Ley 1483 de 2011.
Con la Constitución Política de 1991 se entró a darle un tratamiento específico a las

vigencias futuras, cuando se estableció que el Plan Nacional de Desarrollo debía
incorporar los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de
inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos
para su ejecución -denominada Plan de Inversiones Públicas. La primera
aproximación a su reglamentación a partir del contenido constitucional se dio con la
Ley 21 de 1992, como ley anual de presupuesto y por ende con aplicabilidad limitada
a la vigencia fiscal colombiana, motivo por el cual fue demandada y la Corte
Constitucional declaró inexequible el articulado correspondiente, y en Sentencia C-
337 de 1993, expresó lo siguiente: “Hoy en día con el avance técnico de la materia
presupuestal, y al incorporarse el principio de planeación –que por naturaleza implica
el cómputo a largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio
absoluto, para ser simplemente un punto de referencia, más no de cálculo
determinado al rigor de un periodo inmodificable. […] Y es razonable que así suceda,
por cuanto es un hecho que si la actividad presupuestal debe estar acorde con la
planeación, es lógico que el presupuesto al reflejar las pautas de planeación, deba
contemplar la plurianualidad, desarrollando así el proceso fiscal, compuesto de
sucesivas etapas […]”.
Debido a la declaratoria de inconstitucionalidad referida, el Gobierno Nacional

propuso al Congreso de la República en el mes de octubre de 1993 un proyecto de
Ley Orgánica de Presupuesto modificatoria de la Ley 38 de 1989, el cual dio origen a
la Ley 179 de 1994. Con esta última ley se abrió paso a las denominadas vigencias
futuras ordinarias.
En consideración a que las VF ordinarias requerían contar con apropiación

presupuestal en la vigencia fiscal en que se imparte su aprobación, en 1994 se
presentó un nuevo proyecto de ley modificatorio de la Ley 38 de 1989, en el cual se
propuso una nueva reforma al esquema de vigencias futuras, derivado de lo cual, el
Congreso aprobó la Ley 225 de 1995, también modificatoria de la LOP, que permitió
introducir una nueva modalidad de vigencias futuras que se denominarían
excepcionales. Con esta última modificación se adoptaron lineamientos básicos que
permitían contar con mecanismos reglamentados para la financiación de iniciativas
que superaran el año fiscal. Posteriormente se aprobó la Ley de Responsabilidad
Fiscal (Ley 819 de 2003), por la cual se dictaron normas orgánicas en materia de
112
presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y de una manera más concreta el
régimen de vigencias futuras49.
4.5.2.6.2 Vigencias Futuras Ordinarias para Entidades Territoriales. Se

encuentran reguladas por la Ley 819, que en su artículo 12 señala los siguientes
aspectos:
a) Las autorizaciones para comprometer VF serán impartidas por la asamblea o

concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa aprobación por el
Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
b) Se podrá autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de

vigencias futuras cuando su ejecución se inicie con presupuesto de la vigencia
en curso y el objeto del compromiso se lleve a cabo en cada una de ellas
siempre y cuando se cumpla que:
o El monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las

mismas consulte las metas plurianuales del MFMP de que trata el artículo
1o de dicha Ley;
o Como mínimo, de las VF que se soliciten se deberá contar con apropiación

del quince por ciento (15%) en la vigencia fiscal en la que estas sean
autorizadas;
o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá

obtenerse el concepto previo y favorable del Departamento Nacional de
Planeación-DNP.
c) El CEP se abstendrá de otorgar la autorización si los proyectos objeto de la no

están consignados en el Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administración, excede su capacidad de
endeudamiento.
d) La autorización por parte del Confis para comprometer presupuesto con cargo
a VF no podrá superar el respectivo período de gobierno. Se exceptúan los
proyectos de gastos de inversión en aquellos casos en que el Consejo de
Gobierno previamente los declare de importancia estratégica.
e) En las ET, queda prohibida la aprobación de cualquier vigencia futura, en el

último año de gobierno del respectivo alcalde o gobernador, excepto la
celebración de operaciones conexas de crédito público50.
49
Documento Vigencias Futuras, Dirección de Inversiones y Finanzas Públicas - Departamento Nacional de
Planeación, Julio 23 de 2010
50
Ley 80 de 1993, Artículo 6°, OPERACIONES CONEXAS. Se consideran conexas a las operaciones de crédito
público, a las operaciones asimiladas o a las de manejo de la deuda pública, los actos o contratos relacionados
que constituyen un medio necesario para la realización de tales operaciones….”
113
Es importante aclarar que el mínimo del 15%, se aplica a proyectos que vayan a ser
financiados con recursos de las ET. De tal manera que en caso de proyectos
cofinanciados con recursos de la Nación o de otra entidad, que requieran vigencias
futuras, el monto mínimo del 15% se aplicará a la parte financiada por la ET,
independientemente del monto del proyecto, y solo sobre lo que es vigencia futura,
es decir, sobre el costo del proyecto en las próximas vigencias.
El MHCP, en lo que tiene que ver con las excepciones de las operaciones de crédito
público, se fundamenta en que estas y sus operaciones asimiladas, y el compromiso
de vigencias futuras, son conceptos fiscales y financieros diferentes y por tanto
regulados por normas distintas. Las operaciones de crédito público tienen por objeto
proveer de recursos, bienes o servicios a las entidades públicas para financiar un
gasto previamente definido y los recursos así obtenidos deben ser incorporados
como ingresos presupuestales y no como gastos, aunque la cancelación de estos
préstamos al igual que sus intereses se pacten a futuro con cargo al servicio de la
deuda. Entre tanto, las vigencias futuras son una operación de gasto y no de ingreso,
de suerte que dichas apropiaciones presupuestales se entienden ejecutadas cuando
se desarrolla el objeto de las mismas en cada vigencia fiscal. A título de ejemplo, una
vigencia futura se constituye cuando un órgano celebra un contrato con un tercero
con el propósito de que se realice una obra que abarca varias anualidades o cuando
constituyan garantías a las concesiones, etc.51
Respecto al caso anterior, dicho Ministerio considera también, que las normas que
regulan una y otra materia son diferentes, y por este hecho, las limitaciones que rigen
el compromiso de vigencias futuras no se aplica para la contratación de operaciones
de crédito público y asimiladas a estas, ni para la determinación de capacidad de
endeudamiento, ya que esta situación se encuentra regulada por la Ley 758 de 1997,
el capítulo III de la Ley 819 de 2003 y sus decretos reglamentarios.
4.5.2.6.3 Vigencias Futuras Excepcionales para Entidades Territoriales. Se

encuentran reguladas por la Ley 1483 de 2011, norma que al respecto contempla:
a) Que las Asambleas o Concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán
autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de VFs sin
apropiación en el presupuesto del año en que se concede la autorización,
siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
o Las VFs excepcionales solo podrán ser autorizadas para proyectos de

infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público social en los
sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento básico, que se
encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los respectivos bancos de
proyectos.
o El monto máximo de VFs, plazo y las condiciones de las mismas deben

consultar las metas plurianuales del MFMP de que trata el artículo 5o de la
Ley 819 de 2003.
51
MHCP, Cartilla de Aplicación para Entidades Territoriales – Ley 819 de 2003, pag. 35
114
o Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga
sus veces.
o Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá

Planeación”.
b) La CEP deberá abstenerse de otorgar la autorización, si los proyectos objeto de

la VF no están consignados en el Plan de Inversiones del Plan de Desarrollo
respectivo y si sumados todos los compromisos que se pretendan adquirir por
esta modalidad y sus costos futuros de mantenimiento y/o administración, excede
la capacidad de endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se
garantice la sujeción territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II
de la Ley 819 de 2003.
c) Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades
territoriales como VFs ordinarias y excepcionales, se descontarán de los ingresos
que sirven de base para el cálculo de la capacidad de endeudamiento, teniendo
en cuenta la inflexibilidad que se genera en la aprobación de los presupuestos de
las vigencias afectadas con los gastos aprobados de manera anticipada.
d) La autorización por parte de la Asamblea o Concejo respectivo, para

comprometer presupuesto con cargo a VFs no podrá superar el respectivo
período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de inversión en
aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento en estudios de
reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras prioritarias e
ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del Gobierno Nacional,
previamente los declare de importancia estratégica.
e) En las ET queda prohibida la aprobación de cualquier VF, en el último año de

gobierno del respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de
cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última
doceava del Sistema General de Participaciones.
f) El plazo de ejecución de cualquier VF aprobada debe ser igual al plazo de

ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.
4.5.2.6.4 Vigencias Futuras e implicaciones disciplinarias
Desde el punto de vista disciplinario, el artículo 48 de la Ley 734 de 2002 (Código

Disciplinario Único) señala que constituye falta disciplinaria gravísima: “22. Asumir
compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso del saldo
disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes”.
115
4.5.2.6.5 Complementos conceptuales y jurisprudenciales sobre las Vigencias
Futuras:
o El MHCP-D.G.P.N ha insistido en numerosos conceptos en que el mecanismo

para hacer viable la ejecución de contratos de duración superior a un año no es el
de las “reservas presupuestales” si no el de las “vigencias futuras”. Mediante este
sistema, los gastos que haya de realizar la ET durante la ejecución del contrato
que los origina, afectan las vigencias fiscales en que se causen y no únicamente
la del período presupuestal en que se celebró, con lo cual se evitan las
distorsiones propias de las “reservas presupuestales”.
o Las VF para servicio de la deuda proceden cuando no corresponden a contratos

de empréstito ni a contrapartidas, los cuales se rigen por las normas que regulan
las operaciones de crédito público.
o Las autorizaciones de VF que no se utilicen a 31 de diciembre del año en el cual

fueron expedidas, caducan sin excepción.
El mecanismo de vigencias futuras ha sido avalado por la Corte Constitucional en las

diferentes sentencias sobre la Materia:
En la sentencia C-337 de 1993, referente de todas aquellas que después se han

promulgado sobre VF, la Corte señaló taxativamente: “Por la esencia misma de la ley
del Plan, resulta obvio que deban contemplarse presupuestos plurianuales, ya que
en ella necesariamente se prevén propósitos y objetivos nacionales de largo plazo,
así como programas y proyectos de inversión pública nacional que, como
consecuencia lógica del ejercicio de planeación propio del desarrollo de todo Estado,
exige que el Gobierno de turno contemple diversas metas económicas que deberán
cumplirse en el transcurso de varias anualidades. Es imposible planear un desarrollo
armónico e integral sobre la base de una anualidad absoluta, ya que la labor de
planear el desarrollo sugiere la previsión de metas a largo plazo para establecer los
propósitos de mediano y corto plazo, como medidas coordinadas para llegar al fin.
Sin la plurianualidad, el proceso presupuestal no estaría en armonía con el proceso
de planeación, lo cual contraviene el espíritu de la Carta. Añadiendo en la misma
sentencia: Hoy en día con el avance técnico de la materia presupuestal, y al
incorporarse el principio de planeación -que, por naturaleza implica el cómputo a
largo plazo-, la anualidad del presupuesto deja de ser un principio absoluto, para ser
simplemente un punto de referencia, mas no de cálculo determinado al rigor de un
periodo inmodificable. El presupuesto, de acuerdo con el artículo 17 de la Ley 38 de
1989, puede ser plurianual siempre y cuando tenga la aprobación del Consejo
Superior de Política Fiscal (CONFIS)”.
Posteriormente en la Sentencia C-357 de 1994, la Corte expresó:

“Cuando un órgano requiera celebrar compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, deberá cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida
por el Consejo Superior de Política Fiscal -CONFIS-. Los recursos necesarios para
desarrollar estas actividades deberán ser incorporados en los proyectos de
presupuesto de la vigencia fiscal correspondiente. Esta norma es semejante al
116
artículo 76 de la Ley 21 de 1992, declarado exequible en sentencia C-337/93, de
agosto 19 de 1993. El texto del artículo 76, será este: Cuando los organismos y
entidades requieran celebrar compromisos que cubran varias vigencias fiscales,
deberán cumplir con los requisitos exigidos en la reglamentación expedida por el
Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. El cargo formulado en aquella
oportunidad era el de la violación del principio de la anualidad, consagrado en los
artículos 346 de la Constitución y 100 de la Ley 38 de 1989. Y éste es el mismo que
se esgrime ahora contra el artículo 40. Sentencias de la Corte Constitucional: C-337
de 1993. MP: Vladimiro Naranjo Mesa, y C-357 de 1994. MP: Jorge Arango Mejía.
La Corte declaró exequible el artículo 76, considerando que es lógico que en el

Presupuesto de cada año se hagan las apropiaciones correspondientes a los gastos
que deban hacerse en varias vigencias sucesivas (Sentencia C-337/93, agosto 19 de
1993, Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa)...” (...) En síntesis: en nada
viola la Constitución el que se contraigan compromisos que cubran varias vigencias
fiscales, y que en cada presupuesto anual se hagan las apropiaciones
correspondientes. Así lo declarará la Corte (...) La sentencia C- 023 de 1996, por su
parte, señaló expresamente: (...) Artículo 9º: Por qué es exequible.
Invocando, erróneamente, el artículo 345 de la Constitución se dice que es

inexequible la norma que permite la autorización de obligaciones que afecten
presupuestos de vigencias futuras. Se olvida que la administración puede asumir
compromisos que, por su magnitud o por su costo, deban cumplirse durante varios
años, es decir, bajo la vigencia de diversos presupuestos sucesivos. Por ello, el
artículo acusado establece una serie de previsiones, como éstas: la autorización la
autorización de los Concejos, las Asambleas, etc., en lo que les compete; la
obligación de presentar, en el proyecto de presupuesto anual, un articulado sobre la
asunción de compromisos para vigencias futuras. Corte Constitucional: Sentencia C-
023 de 1996. MP. Jorge Arango Mejía.
El principio de la anualidad del presupuesto, como ya lo definió la Corte

Constitucional, no implica el que la administración pública no pueda programar obras
que se ejecuten en vigencias sucesivas, pues tal limitación sería absurda. Así lo
definió la Corte en la Sentencia C-357 del 11 de agosto de 1994, Magistrado
Ponente: Jorge Arango Mejía. En consecuencia, se declarará exequible el artículo 9º
de la Ley 179 de 1994”.52
4.5.2.7 Seguimiento y Evaluación del Presupuesto.
Las ET en sus respectivos Estatutos Presupuestales deben establecer los

lineamientos bajo los cuales se ha de ejercer el seguimiento y evaluación de sus
presupuestos, adoptando procedimientos similares a los contenidos en la LOP para
el Presupuesto General de la Nación.
En tal sentido, damos algunas orientaciones sobre aspectos que podrían tenerse en
cuenta en el diseño y aplicación de dichos procedimientos, por tanto no constituye un
117
elemento de forzosa aceptación, pero si de importante orientación para dicho
propósito.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público -Dirección General del Presupuesto

Nacional, para realizar la programación y la ejecución presupuestal, efectuará el
seguimiento financiero del presupuesto de las entidades Territoriales en relación con
los recursos del Sistema General de Participaciones, del Sistema General de Regalía
y demás transferencias.
(Ley 38 de 1989, art. 77; Ley 179 de 1994, art.40). Decreto 111 de 1996: Artículo 93.
Las ET en relación con el SGP y SGR, deben enviar al Ministerio de Hacienda y

Crédito Público -Dirección General del Presupuesto Nacional, la información que
éstos le soliciten para el seguimiento presupuestal y para el centro de información
presupuestal. El Departamento Nacional de Planeación-DNP podrá solicitar
directamente la información financiera necesaria para evaluar la inversión pública y
para realizar el control de resultados.
En cada ET, la Secretaría de Hacienda, o quien haga sus veces, será el centro de
información presupuestal en el cual se consolidará lo pertinente a la programación,
ejecución y seguimiento del Presupuesto General de la ET, de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con
régimen de Empresa Industrial y Comercial del Estado dedicadas a actividades no
financieras, del orden territorial.
Las ET en sus estatutos presupuestales deberán determinar, en concordancia con lo

establecido en la LOP las normas y procedimientos que sobre suministro de
información, registros presupuestales y su sistematización deberán seguir los
órganos del orden territorial
El seguimiento está vinculado directamente con la programación y ejecución del

presupuesto del órgano respectivo. Con él se busca evaluar las tendencias de gasto
de cada rubro presupuestal y generar los elementos de juicio que permitan una mejor
formulación de las operaciones presupuestales de la vigencia y la programación de
las vigencias siguientes.
Desde el punto de vista del presupuesto, el seguimiento de la ejecución trata de

establecer la capacidad de ejecución de las ET a lo largo de la cadena presupuestal
(apropiación, compromiso, obligación y pago) que permita, a su vez, la programación
de futuras operaciones presupuestales.
(Decreto 4730 de 2005: Artículo 34. Seguimiento y Evaluación Presupuestal).
En cada ET, la Secretaría de Hacienda y su dependencia de presupuesto, en

concordancia con lo que se aplica en el nivel nacional, deberán efectuar el
seguimiento del Presupuesto General de la ET, razón por la cual será el centro de
información presupuestal.
La secretaría de planeación o quien haga sus veces, realizar el seguimiento y

evaluación de la gestión de los proyectos de inversión.
118
Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la ET, deben enviar la
información que se les solicite la Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y la
Secretaría de Planeación, según su competencia, para el seguimiento presupuestal,
y en caso de no hacerlo, el Confis territorial podrá suspender o limitar el Programa
Anual de Caja.
La Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces y la de Planeación, deberán

establecer una agenda de evaluaciones, así como los estándares mínimos de calidad
y las metodologías de las evaluaciones.
Es importante aclarar que el seguimiento financiero del presupuesto no constituye un

mecanismo de control, pues éste está asignado por la Constitución y la ley a la
Contraloría correspondiente, así como el control político, que está a cargo de la
correspondiente Asamblea o Concejo. El seguimiento es más bien una herramienta
de análisis de la ejecución presupuestal, simultáneo o posterior, que permite adoptar
criterios consistentes y oportunos para mejorar el proceso de programación
presupuestal y efectuar correctivos a la misma ejecución.
119
Unidad 5
CONTROLES AL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES
El presupuesto de las ET está sujeto a varios tipos de controles, los cuales permiten
durante el proceso presupuestal, especialmente durante su ejecución y posterior a
ella, realizar las evaluaciones correspondientes con el fin cumplir los ordenamientos
normativos correspondientes, pero especialmente cumplir con los objetivos
propuestos, mediante la asignación y distribución de bienes y servicios a la
comunidad a la cual sirve, y dentro de un contexto macroeconómico, a través de la
política fiscal contribuir con las metas macroeconómicas propuestas por el gobierno
nacional para lograr crecimiento económico sostenible.
Gráfica 29. Controles al presupuesto territorial
Control
Político
Control
Control Fiscal
Disciplinario
Controles
al
Presupuesto
Control Control
Ciudadano Interno
5.1 Control Político al presupuesto
De acuerdo con el artículo 114 de la Constitución Política le corresponde al Congreso

de la República de Colombia, reformar la Carta Política, hacer las leyes y ejercer el
“control político” sobre el gobierno y la administración pública.
El control político que realiza el Congreso, además de lo previsto en el artículo 135-3

de la Constitución, se desarrolla en el capítulo X de la Ley 5ª de 1992… “b. Citación
de los Jefes de Departamento Administrativo a las Comisiones Constitucionales; c.
Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros del
Despacho y los Jefes de Departamento Administrativo, presenten a consideración de
las Cámaras, en especial el mensaje sobre los actos de la administración y el informe
120
sobre la ejecución de los planes y programas, a que hace referencia el numeral 12
del artículo 189 de la Constitución Política”.
El capítulo XII de la LOP habla - DEL CONTROL POLÍTICO Y EL SEGUIMIENTO

FINANCIERO. (Ley 38 de 1989, Art. 76, Ley 179 de 1994, Art. 55, inciso 1, Decreto
111 de 1996: Artículo 95. ). “CONTROL POLÍTICO NACIONAL. Sin perjuicio de las
prescripciones constitucionales sobre la materia, el Congreso de la República
ejercerá el control político sobre el presupuesto mediante los siguientes
instrumentos: ... d) Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el
fenecimiento definitivo de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que
presente el Contralor General de la República”.
En el orden territorial, es la función que tiene la CEP (Asamblea departamental o

Concejo distrital o municipal), de citar a los miembros del gobierno territorial, para
evaluar sus actividades frente a la administración.
Constituye una evaluación crítica y política del desempeño de un funcionario o la

validez de las estrategias del Gobierno, fundamentado en el suministro o acopio de
información que fundamente el debate y cuestionamientos a la administración.
En el orden nacional el principal mecanismo de cuestionamiento queda reflejado en

la denominada “moción de censura-MC” como mecanismo del control político. La
MC fue introducida en la Constitución Política de 1991 con la finalidad de que el
Congreso ejerciera el “control político” que le corresponde como función
constitucional sobre el gobierno y la administración publica. Tiene el alcance de un
cuestionamiento que coadyuva en el mejoramiento de la gestión y de la función
pública.
A nivel Territorial, el Acto Legislativo No. 01 de 2007, al modificar los artículos 300 y
301 de la Constitución Política, concedió a las Asambleas departamentales y
concejos distritales y municipales, respectivamente, competencias para aplicar la
moción de censura contra los secretarios de despacho. Ya anteriormente a nivel
municipal el artículo 39 de la Ley 136 de 1994 había creado la figura de “moción de
observaciones”.
La 1551 de 2012, “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el

funcionamiento de los municipios” en su artículo 18 modifica el artículo 32 de la Ley
136 de 1994, sobre atribuciones de los Concejos Municipales, y en su numeral 2,
señala: “Exigir informes escritos o citar a los secretarios de la Alcaldía,
Directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas del
orden municipal, al contralor y al personero, así como a cualquier funcionario
municipal, excepto el alcalde, para que haga declaraciones orales sobre asuntos
relacionados con la marcha del municipio. Igualmente los concejos municipales
podrán invitar a los diferentes funcionarios del Orden Departamental, así como a
121
los representantes legales de los organismos descentralizados y de los
establecimientos públicos del orden nacional, con sedes en el respectivo
departamento o municipio, en relación con temas de interés local”.
De otra parte, el artículo 165, numeral 6 de la Ley 136 de 1994, sobre Atribuciones
del Contralor Municipal, este debe: “Presentar anualmente al Concejo un informe
sobre el estado de las finanzas de la entidad territorial, a nivel central y
descentralizado, acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y
fondos públicos”.
No obstante contemplar las leyes la obligatoriedad de la administración y del

Contralor territorial correspondientes, informes a la CEP territorial, no hay
señalamientos expresos de los resultados del control político ejercido por dichas
corporaciones, en forma similar a lo que opera en el orden nacional con relación a la
Cámara de Representantes, que en cumplimiento de lo establecido en el ordinal 2º
del artículo 178 de la CP, debe “Examinar y fenecer la cuenta general del
presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor General de la República”. Para
tal finalidad existe en dicha Corporación legislativa, una célula congresional
especializada en esta labor, denominada “Comisión Legal de Cuentas”, con
funciones definidas en el artículo 310 de la Ley 5 de 1992.
5.2 Control Disciplinario
“El Estado es el titular de la potestad disciplinaria”. La Procuraduría General de la

Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo
podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de
competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia.
En virtud de la misma potestad, mediante decisión motivada, de oficio o a petición de

cualquier persona, podrá avocar el conocimiento de aquellos asuntos que se tramitan
internamente en las demás dependencias del control disciplinario. También se
procederá en la misma forma cuando se desprenda del conocimiento de un
proceso”53
El artículo 48 de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario único. En materia

presupuestal considera falta gravísima los siguientes aspectos:
“20. Autorizar u ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que

tienen destinación específica en la Constitución o en la ley.
21. Autorizar o pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la
Constitución Política.
53
Artículos 1º y 3º de la Ley 734 de 2002, Código Disciplinario Único
122
22. Asumir compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en
exceso del saldo disponible de apropiación o que afecten vigencias futuras, sin
contar con las autorizaciones pertinentes.
23. Ordenar o efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el

Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones necesarias y suficientes, cuando

exista la posibilidad, para cubrir el déficit fiscal, servir la deuda pública y atender
debidamente el pago de sentencias, créditos judicialmente reconocidos, laudos
arbitrales, conciliaciones y servicios públicos domiciliarios.
25. No adoptar las acciones establecidas en el “estatuto orgánico del presupuesto”,

cuando las apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los
ingresos.
26. No llevar en debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de

ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.
27. Efectuar inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen,

necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad del
mercado.
28. No efectuar oportunamente e injustificadamente, salvo la existencia de acuerdos

especiales de pago, los descuentos o no realizar puntualmente los pagos por
concepto de aportes patronales o del servidor público para los sistemas de
pensiones, salud y riesgos profesionales del sistema integrado de seguridad social,
o, respecto de las cesantías, no hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden
estricto en que se hubieren radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar
ni efectuar oportunamente el pago por concepto de aportes patronales
correspondiente al 3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF”.
El tema del control disciplinario al presupuesto ha tenido especial significación a

partir de la expedición de la Ley 38 de 1989 (una de las leyes componentes de la
LOP). Mediante el artículo 92, literal c) de dicha norma se contempló la creación
dentro del Ministerio Público, la Procuraduría Delegada para Asuntos
Presupuestales, “…la cual tendría a su cargo la práctica de las investigaciones que
los particulares y entidades soliciten por presuntas contravenciones a las
disposiciones constitucionales y legales de orden presupuestal, que se deriven de los
informes que someta a su consideración el Director General del Presupuesto o los
ordenadores del gasto, dicha norma fue derogada posteriormente por el artículo 71
de la Ley 179 de 1994, de tal manera que dicha función es ejercida hoy día por la
Procuraduría Delegada para la Economía y la Hacienda Pública”.
123
5.3 Control Interno
Según el artículo 3º de la Ley 87 de 1993, el sistema de control interno forma parte

de los sistemas contables, financieros, de planeación, de información y
operacionales de la respectiva entidad.
El sistema de control interno tiene como objetivos:
o Proteger los recursos de la organización, buscando su adecuada

administración ante posibles riesgos que lo afecten;
o Garantizar la eficacia, la eficiencia y economía en todas las operaciones
promoviendo y facilitando la correcta ejecución de las funciones y actividades
definidas para el logro de la misión institucional;
o Velar porque todas las actividades y recursos de la organización estén
dirigidos al cumplimiento de los objetivos de la entidad;
o Garantizar la correcta evaluación y seguimiento de la gestión organizacional;
o Asegurar la oportunidad y confiabilidad de la información y de sus registros;
o Definir y aplicar medidas para prevenir los riesgos, detectar y corregir las
desviaciones que se presenten en la organización y que puedan afectar el
logro de sus objetivos;
o Garantizar que el Sistema de Control Interno disponga de sus propios
mecanismos de verificación y evaluación;
o Velar porque la entidad disponga de procesos de planeación y mecanismos
adecuados para el diseño y desarrollo organizacional, de acuerdo con su
naturaleza y características. Ver el art. 10, Decreto Nacional 205 de 2003.
Para el umplimiento de los objetivos señalados, las ET deben elaborar y aprobar

manuales de procedimientos de CI en materia presupuestal, dentro de los cuales se
indique la manera de dar cumplimiento a los siguientes controles conexos:
5.3.1 Control de resultados y de gestión.
Le correspondería realizarlo a la Secretaría de Planeación, en coordinación con la

Secretaria de Hacienda, con base en el Plan Operativo de Inversiones-POI- (Ley
715/03).
Programa las participaciones y controla las ejecutorias de los Entes Territoriales

como beneficiarios de recursos provenientes del PGN.
Este control le corresponde también ejercerlo a las Contralorías, en ejercicio del

control de gestión con enfoque integral.
124
Gráfica 30. Control de gestión y resultados
•Es el examen de la eficiencia y eficacia de las

entidades en la administración de los recursos
Gestión presupuestales.
•Examen que se realiza para establecer en qué

medida se logran slos objetivos y cumplen los
Resultados planes, programas y proyectos adoptados por
la administración, en un período determinado
5.3.2 Control técnico-jurídico.
Lo ejercen las ET, a través de las Secretaría u Oficinas de Planeación, en

coordinación con la Oficina Jurídica. Consiste en la comprobación que se hace de las
operaciones presupuestales, con el fin de establecer que se realicen o hayan
realizado conforme a las normas que le son aplicables.
También le corresponde ejercerlo a la Contraloría correspondiente en cumplimiento

del control de legalidad.
5.3.3 Control Económico-administrativo.
Le corresponde a la Secretaría de Hacienda del ET, y debe realizarlo en forma

previa, perceptiva y posterior.
125
Gráfica 31. Control económico-administrativo
Operaciones
efectivas de
ingresos y
gastos
Programa Verificación y
Anual de análisis del
Caja-PAC Presupuesto
Ejecución
5.4 Control Fiscal
La Contraloría Territorial en concordancia con la LOP, debe ejercer la vigilancia fiscal

de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos presupuestales (Ley 38 de
1989, art.79; Ley 179 de 1994. art.71).
Las competencias de las Contralorías en materia presupuestal son bastante ámplias.
De una parte, la Constitución Política de 1991 en su artículo 354 estableció la

atribución de las Contralorías de “llevar la contabilidad de la ejecución del
presupuesto” y en ese sentido separó esta competencia de las que corresponden al
Contador General de la Nación en materia de contabilidad pública financiera. Esta
atribución que no ha sido tan comprensible fue ratificada por la H. Corte
Constitucional mediante sentencia C-557 de 2009.
El control de la gestión fiscal al presupuesto por parte de las Contralorías,

comprende dos grandes conceptos: Un control micro y un control macro. El primero
se ejerce a través del proceso de auditoría a cada sujeto de control, dentro de la cual
se encuentra el área de presupuesto; mientras que el control macro comprende el
consolidado o agregado de los presupuestos
126
Gráfica 32. Control fiscal macropresupuestal
CF
micro
Control fiscal
CF micro macro CF micro
presupuestal
CF
micro
En el caso de las ET territoriales hemos estudiado el caso del Presupuesto General,

compuesto por el nivel central (gobernación o alcaldía y sus respectivas secretarías,
más Asamblea, Concejo municipal, contraloría, personería, entre otros), más los
establecimientos públicos del nivel territorial. Si quisiéramos tener un presupuesto
general de todo el sector público de la ET, le agregaríamos el presupuesto de la
Empresas industriales y comerciales del Estado del orden territorial, Sociedades de
Economía Mixta del mismo orden, y así: ESEs, universidades, colegios e institutos
técnicos, empresas de servicios públicos domiciliarios. Se incluiría, además, recursos
públicos del ET en poder de particulares (fiducias, convenios, fondos de fomento,
etc.).
Los procesos de consolidación cada día son más propicios realizar, aprovechando
los avances en las TICs54, de tal manera que en el futuro se podría lograr consolidar
el Departamento con los municipios y todas las entidades descentralizas por servicio-
EDS; la región con todos los departamentos municipios y EDS, y así sucesivamente.
El seguimiento realizado al presupuesto pretende entre otros aspectos, contar con

elementos para la toma de decisiones ya sea de manera global o sectorial, dentro del
proceso de evaluar la gestión fiscal y las políticas públicas.
54
Tecnología de la Información y la Comunicación
127
Cuando analizamos el instrumento presupuestal de manera consolidada estamos
analizando el gasto público de manera integral y su impacto sobre la economía, pero
también, al tenor de los principios del control fiscal, se trata de establecer la
eficiencia, la eficacia, la economía y la equidad, especialmente.
De otra parte, cuando establecemos el comportamiento de ingreso y gastos desde el

punto de vista sectorial, podemos ver los efectos de la ejecución de los diferentes
programas y proyectos de un área en particular y su articulación con la política
general de cada gobierno en particular.
5.4.1 Control fiscal macropresupuestal- Lectura de apoyo
El Control Fiscal Macro Territorial tiene como objetivo examinar el comportamiento

de las finanzas públicas de los Departamentos, Distritos y Municipios de manera
agregada.
Según el artículo 32, del Decreto Ley 267 de 2000, el nivel macro de la vigilancia de
la gestión fiscal, consiste en la consolidación de análisis, resultados y situaciones en
que se encuentran y desarrollan las finalidades del Estado, tanto a escala general y
territorial, como por sectores de actividad.
En esencia, las Contralorías por mandato de la Constitución Política y la Ley, deben

compilar las estadísticas fiscales de su jurisdicción, lo cual les permite conformar
acervos informativos para elaborar los informes que deben presentar a las
Corporaciones de Elección Popular-CEP y atender los requerimientos de entidades
de control y de gestión del nivel nacional.
La Constitución Política y las normas legales le conceden a las Contralorías de

diferente orden, suficientes competencias para el requerimiento de información a las
distintas administraciones, con fines de control, auditoría e insumo para la
preparación de informes y resultados que anualmente debe presentar a las CEP,
mandatarios territoriales y disponerlo a la ciudadanía en general, quienes le han
encomendado la función de velar por el buen manejo de los recursos que les
pertenece.
En este mismo tenor, los órgano de control deben auditar la información financiera,
presupuestal y estadística en general, para analizar y evaluar la consistencia de la
política fiscal y ambiental de los gobiernos territoriales, establecer los resultados
superavitarios o deficitarios de sus finanzas, lo cual fundamenta los diferentes
informes que conforme a los ordenamientos legales debe presentar a las Asambleas
y Concejos distritales y municipales y demás usuarios del nivel nacional y territorial.
La función de control fiscal macro no se traduce en el solo hecho de presentar los

informes de ley, mas que esto es poder concretar unas cifras oficiales confiables y
oportunas que sirvan para la toma de decisiones y verdadero direccionamiento de la
fiscalidad territorial y por extensión de la economía nacional, pues la diversidad de
cifras, indicadores y fuentes de información, son aspectos de gran impacto
cuestionado por organismos económicos multilaterales. De esa manera, las cifras
128
reveladas por las Contralorías, más que lograr su aceptabilidad por parte de las
autoridades económicas en el concierto nacional y territorial, originan polémica y por
no decirlo, rechazo por parte de los gobiernos de distinto orden, donde en la mayoría
de los casos los resultados, cifras e indicadores se reflejan y manejan acorde con la
coyuntura política del momento. Estos aspectos han sido evidentes en la
determinación y proyección del PIB, inflación, desempleo, déficit fiscal y deuda
pública.
La Constitución Política de 1991, le concedió a la CGR especiales competencias

relacionadas con el presupuesto público. En el orden nacional debe llevar la
contabilidad de la ejecución del presupuesto (art. 354 C.P.) y consolidarlo con el de
las entidades descentralizadas territorialmente o por servicios de cualquier orden y
los recursos públicos manejados por particulares, lo cual constituye en esencia el
presupuesto general del sector público.
La contabilidad de la ejecución del presupuesto, como lo señala el artículo 37 de la

Ley 42 de 1993, consiste básicamente en UN SISTEMA DE INFORMACIÒN SOBRE
LA EJECUCIÒN DE INGRESOS Y GASTOS, DEL PRESUPUESTO, E INCLUYE
LOS RECONOCIMIENTOS Y RECAUDOS Y LA ORDENACIÒN DE GASTOS Y DE
PAGOS. Contrariando principios adoptados por la contabilidad financiera-patrimonial,
esta se lleva mediante el método de partida simple, consistente en una afectación
lineal de sumatorias y restas para efectos de resultado (presupuesto inicial, más
adiciones, menos reducciones, presupuesto definitivo, ejecución y saldo).
La Contaduría General de la Nación, desde la expedición inicial del Plan General de

Contabilidad Pública se arrogó la competencia de ¨llevar la contabilidad
presupuestal¨ e incorporó dentro de la nomenclatura contable las denominadas
cuentas cero (0) de Presupuesto y Tesorería, lo cual permite llevar el presupuesto
por partida doble, sin que ello constituya una labor obligatoria, pues es claro que la
competencia le fue atribuida a la CGR.
Vale señalar que el presupuesto es uno de los componentes más importantes de la

política fiscal. Constituye una pieza clave para el cumplimiento de las metas fiscales
del gobierno y un elemento necesario para favorecer el crecimiento económico, lleva
a determinar la viabilidad económica y financiera del mismo, ya que con base en los
supuestos que lo soportan, se evalúa la consistencia de las metas de déficit del
sector público no financiero.
Con base en las competencias sobre esta materia, la CGR también se pronuncia
anualmente sobre el proyecto de presupuesto que en cada legislatura el Gobierno
presenta a consideración del Congreso y también sobre el monto antes del 15 de
septiembre de cada vigencia fiscal, aunque con muy poco efecto sobre las
decisiones ya tomadas por el ejecutivo.
Las competencias de la Contraloría en materia presupuestal han sido ratificadas por

Sentencia C-557/09, pronunciada con exequibilidad como resultado de demanda de
inconstitucionalidad interpuesta contra el artículo 37 de la Ley 42 de 1993. En dicha
sentencia se concreta también, la competencia de la CGR de determinar una
129
nomenclatura presupuestal en concordancia con la Ley Orgánica del presupuesto,
aspecto necesario en el procesamiento y consolidación de la información.
Sería importante proponerse afianzar la solidez de las competencias de la CGR en

materia presupuestal y sustentar la confiabilidad de los resultados en torno a su
ejecución, de tal manera que constituyan herramienta de ajustes fiscales, pues de
manera deliberada la ley orgánica a partir de la Ley 38 de 1989, excluyó a la CGR
como fuente de información válida a tener en cuenta al formular los presupuestos en
cada vigencia fiscal. Es decir, las recomendaciones de la CGR en materia
presupuestal quedaron sin relevancia a partir de dicha norma, ya que es totalmente
discrecional del gobierno en la formulación del presupuesto la observancia del
pronunciamiento del órgano de control fiscal sobre esta materia, resultado de un
control micro y macro. Normas anteriores en materia presupuestal contemplaban que
el gobierno en la formulación del presupuesto debía tener en cuenta las
recomendaciones de las Contralorías.55
5.4.2 Control fiscal a los ingresos públicos:
Ha sido tradicional en el ejercicio del control fiscal, focalizar el control en los gastos,
en contraposición a las fuentes o recursos que los financian.
No existe una justificación valedera, pero parecería se derivara del anacrónico
concepto del control fiscal que establecía como objetivo: ¨velar por el buen uso de los
recursos públicos¨, lo que conlleva a tener como referencia los usos más no las
fuentes. En efecto, las fuentes y usos son la esencia del presupuesto, en los cuales
los primeros se proyectan recibir y los segundos se autorizan realizar, durante la
vigencia fiscal.
Estructural y funcionalmente en las entidades públicas se puede observar como el
jefe de presupuesto o quien hace sus veces, atiende todo lo relacionado con la
ejecución de los gastos, mientras que los ingresos son gestionados, recaudados,
erogados y contabilizados o registrados por los tesoreros.
Se podría considerar que las interpretaciones que se dan en materia presupuestal
dificultaran precisar el alcance de este control, ya que es común comparar el
presupuesto con una tarjeta de crédito que se les expide a los representantes legales
u ordenadores del gasto, donde el límite no son los ingresos propiamente dichos,
sino las apropiaciones. No obstante muchas personas asocian el presupuesto con el
dinero o las disponibilidades de efectivo manejado a través de la tesorería.
Existe mucha realidad el considerar que la evasión y elusión tributaria obedecen en
gran medida a la falta de control interno y externo sobre los tributos. En efecto, poca
atención ha merecido determinar en ejercicio del control fiscal, la elevada cartera por
impuestos existente en el sector público, que de llegarse a recuperar le evitarían al
Estado colombiano entre tres y cuatro reformas tributarias de tipo fiscalista, pero que
también es cierto, los saldos reflejados como cartera constituyen una situación
incierta o de saldos insolutos, sin evidencias ni confiabilidad de registros en la
contabilidad financiera.
55
Decreto Ley 294 de 1973
130
Las prescripciones constituyen un hecho recurrente en la administración tributaria,
los cinco (5) años establecidos para declararla es propiciada por la mala gestión y las
actuaciones corruptas de algunos funcionarios que determinan la prescripción o
desaparición de las obligaciones.
A través del proceso de saneamiento contable en el sector público colombiano,
ordenado por la Ley 716 de 2001, se pudo establecer la dimensión de esta
problemática, pues al inicio del mismo, la cartera tributaria de la Nación, administrada
por la DIAN, ascendía a un poco más de los $5 billones, saldo que poco varió al
finalizar la vigencia del ordenamiento legal que pretendía revelar los verdaderos
saldos reflejados en los estados financieros públicos.
De que se conozca no existen procesos de responsabilidad alguno adelantado por
una mala gestión de ingresos, por el contrario la gestión de gastos es considerada un
aportante permanente de evidencias que fundamentan o justifican establecer el
detrimento al patrimonio público, pero una negligente gestión en los recaudos poca
importancia ha merecido, a pesar de consagrase en la Constitución Política en su
artículo 6º la responsabilidad de los servidores públicos ante las autoridades por
omisión en el ejercicio de sus funciones.
Vale considerar que el asunto poco tiene que ver con el aspecto normativo, pues la
legislación actual es suficiente para atender los propósitos de ejercer un control
eficiente y eficaz, pues por encima están la pertenencia por lo público y el desarrollo
de una cultura dirigida hacia lo que es afecto a todos.
La determinación de programas de auditoría de ingresos debe constituir un concepto
de obligatorio desarrollo en el proceso auditor. El cumplimiento de la tarea de control
se enfrenta a los despropósitos de las administraciones de mostrar evidencias que
soporten la generación de hallazgos y la formulación de las glosas correspondientes,
como sucede en los casos en que se abstiene de proferir los actos administrativos de
declaratoria de prescripciones y caducidades, porque ello implícitamente generaría
las investigaciones del caso para establecer responsabilidades.
Otro aspecto deficiente son las limitaciones del ejercicio del control fiscal para
establecer responsabilidades, pues los procesos seguidos a los contribuyentes
pasan de mano en mano, lo cual dificulta establecer en cabeza de quien recaen las
omisiones que finalmente originan la pérdida de los recursos públicos por carteras
incobrables.
5.5 Control ciudadano
La Constitución Política de 1991 incorporó significativas bases para la participación

de la ciudadanía en la gestión de las entidades públicas. En el artículo 270 señala:
“La ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan
vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus
resultados”.
Los fundamentos constitucionales y legales han despertado en la ciudadanía

conciencia respecto a la necesidad de vigilar controlar la gestión pública, a través de
los mecanismos establecidos.
131
El proceso legislativo en desarrollo del mandato constitucional dieron lugar a la
promulgación de la Ley 134 de 1994, referente a normas de mecanismos de
participación ciudadana. Esta normas contempla en su Capítulo I, la
“Democratización, del control y de la fiscalización de la administración pública y en el
artículo 99, establece lo relacionado con “la participación administrativa como
derecho de las personas. La participación en la gestión administrativa se ejercerá por
los particulares y por las organizaciones civiles en los términos de la Constitución, y
de aquellos que se señalen mediante la ley que desarrolle el inciso final del artículo
103 de la Constitución Política y establezcan los procedimientos reglamentarios
requeridos para el efecto, los requisitos que deban cumplirse, la definición de las
decisiones y materias objeto de la participación, así como de sus excepciones y las
entidades en las cuales operarán estos procedimientos”.
Otro desarrollo legislativo quedó consagrado en el artículo 167 de la Ley 136 de

1994, señalar la Participación Comunitaria en los Organismos de Control: “Los
organismos de control fiscal vincularán a la comunidad en la realización de su
gestión fiscal sobre el desarrollo de los planes, programas y actividades que realice
la entidad fiscalizada, para que ella a través de los ciudadanos y de los organismos
de participación comunitaria, pueda garantizar que la función del Estado esté
orientada a buscar beneficios de interés común, que ayuden a valorar que sus
contribuciones estén siendo dirigidas en búsqueda de beneficio social.
También se estableció la participación ciudadana en la contratación administrativa,

así lo señala el artículo 66 de la Ley 80 de 1993:
132
ANEXOS
133
GUIA METODOLÓGICA PARA AUDITAR EL PRESUPUESTO PÚBLICO
TERRITORIAL
Introducción
La Auditoría General de la República-AGR, en su propósito de contribuir a la

generación de herramientas que hagan más fácil y expedito el ejercicio del control
fiscal tanto interno como externo, de los recurso públicos en el nivel territorial, ha
preparado esta guía metodológica para la auditoria de los presupuestos
departamentales, distritales y municipales a cargo de las respectivas contralorías.
Esta herramienta de apoyo al proceso de auditoria está dirigida a crear elementos

de juicio aplicados al control interno y externo en el área de presupuesto de las ET,
conscientes de las grandes falencias que sobre el instrumento presupuestal se
evidencian, en gran medida por la falta de procedimientos e instrumentos de tipo
analítico y conceptual. También por la fijación recurrente en la importancia de
algunas áreas de la administración, como es el caso de la contratación, en
consideración a la poca importancia concedida a otras.
Tradicionalmente, a pesar de que el presupuesto constituye el instrumentos rector de

las finanzas públicas, los procesos de auditoria son laxos, limitados y poco
contemplativos de la problemática presupuestal, muchas veces por la falta de
conocimiento de este importante instrumento, ya que para su evaluación y control se
requiere no solamente conocer y aplicar las técnicas de auditoria generalmente
aceptadas, sino un conocimiento integral asociado a elementos de tipo económico,
fiscal, jurídico, conceptual, político, financiero y ambiental, entre otros aspectos.
La auditoria al presupuesto público debe constituir un instrumento fundamental del

proceso auditor, ya que a partir de este se obtienen y asignan los recursos con que
se cumplen todos los cometidos estatales. Por tanto, de él dependen todas las
ejecutorias de las administraciones públicas de distinto orden, en nombre del Estado.
La guía, además de elementos instrumentales de auditoría, contiene dos grandes

temas de apoyo al proceso auditor, relacionado el primero con el señalamiento de las
actuaciones irregulares más frecuentes en cada etapa del proceso presupuestal, con
indicación de normas que expresan su cumplimiento y un segundo de carácter
operativo, donde se describen procedimientos de auditoría observables durante cada
etapa del proceso auditor al instrumento presupuestal de las entidades territoriales.
1. ALCANCE DE LA GUIA
Esta guía no contiene todos los elementos que el proceso auditor requiere,
pero si incorpora elementos metodológicos para ser insertados dentro de una
134
guía general que involucre todas las áreas sujetas al control de cada
administración territorial.
Se ha elaborado enfocada al nivel de presupuesto general territorial, en

consideración a las características comunes de los departamentos, distritos,
municipios y establecimientos públicos de estos mismos órdenes. Por tanto,
no involucra las características propias de empresas industriales y comerciales
de estado, sociedades de economía mixta asimiladas a estas y demás
entidades descentralizadas por servicio, no obstante contiene elementos
sustanciales que contribuirían al diseño de procedimientos propios para tales
organizaciones públicas.
El documento en cuestión, por si solo no contiene todos los elementos que

fundamentan el ejercicio del control de la gestión fiscal presupuestal, pero si
aporta a los que lo consulten elementos esenciales para establecer dentro de
las diferentes etapas del proceso presupuestal, los hechos de mayor
relevancia a tener en cuenta para determinar las falencias en la gestión
presupuestal, tanto de ingresos como de gastos, y de otra parte un
señalamiento de los principales procedimientos seguidos en el proceso de
auditoria al presupuesto que pueden conducir al diseño de otros más
específicos o acordes con las características particulares de cada sujeto de
control
El diseño de esta guía no se ha realizado con fines propiamente normativo,

pero si basada en el acervo de normas que regulan el presupuesto público,
pues es básicamente un soporte en los procesos de capacitación virtual que
adelanta de manera recurrente durante cada vigencia fiscal la AGR a través
de su plataforma informática. Tampoco es un documento rígido, ya que como
elemento de enseñanza o guía, se espera su retroalimentación durante los
procesos de enseñanza-aprendizaje y el contacto con las realidades
institucionales, caso en el cual se requiere previa autorización de la AGR para
su implementación, dando así, tanto a los docentes como a los capacitandos,
elementos de juicio iniciales para sus aportes a un mejoramiento continuo.
La utilización de los instrumentos contemplados en esta guía no se limitan al

componente de control fiscal (interno y externo), pues también la
administración en su disposición de participar en los proceso de capacitación
que adelanta la AGR puede recurrir a su observancia y guía, toda vez que en
él se consignan actuaciones de tipo presupuestal que no contrarían el
ordenamiento jurídico de especial observancia para la administración territorial
y de fundamentación para el diseño o actualización de sus estatutos
presupuestales.
135
Para una mejor utilización de la Guía, se recomienda realizar una lectura a las
Unidades precedentes relacionadas específicamente con el tema presupuestal
público territorial.
Se hace necesario también, la realización de una lectura con sentido crítico,

ya que el componente presupuestal en el caso colombiano está regulado por
una amplia, dispersa, cambiante y permanente emisión normativa, lo cual no
es óbice para que se pueda contar con elementos actualizados acordes con
las exigencias de apoyo a la gestión presupuestal de las entidades
territoriales.
2. DESARROLLO CONCEPTUAL
Desde hace mucho tiempo, los diferentes órganos de control estatal han
tratado de adelantar una función coordinada que permita la adopción de
procesos y procedimientos estándares que sirvan a las diferentes instancias
encargadas de esta labor en nombre del Estado.
Existen muchas coincidencias entre las herramientas que uno y otro

organismo adopta para desarrollar sus competencias, pues en principio todo
debe estar acogido al ordenamiento jurídico, labor dificultada por la amplia
regulación normativa, donde además concurre la jurisprudencia y los
pronunciamientos doctrinarios.
Para la propuesta de esta guía se ha recurrido, en primer lugar a los

contenidos constitucionales, legales y reglamentarios relacionados con el
desarrollo normativo presupuestal en lo fiscal, disciplinario y penal, apoyado
por otras instancias de control como son el político y la participación
ciudadana.
De otra parte, los procedimientos de auditoría contenidos, se expresan sin

perjuicio de los instrumentos que cada órgano de control interno o externo
aplica para la práctica de auditoría, acorde con normas de auditoría de general
aceptación. Se han desarrollado, además, con la finalidad de poderlos ajustar
a situaciones particulares de los sujetos de control, y en ese sentido constituye
un instrumento dinámico no rígido o inflexible, para permitir inclusive irle
incorporando más elementos o procedimientos, en concordancia con los
objetivos institucionales y los elementos de juicio que los auditores, tanto en el
proceso de planeación como de ejecución de la auditoría consideren
incorporar.
3. SITUACIONES IRREGULARES MÁS FRECUENTES EN MATERIA

PRESUPUESTAL
136
La práctica de controles, tanto interno como externos ha llevado a determinar
situaciones irregulares que de manera recurrente se presentan durante el
proceso presupuestal, que al precisarlas pretenden advertir su no comisión
hacia el futuro. Este aspecto se enmarca dentro del verdadero objetivo del
control fiscal, de mejorar de manera progresiva la gestión institucional,
contrario a lo que en el pasado se interpretaba, al asociar la eficiencia del
control con el mayor número de hallazgos, observaciones e informes que
manifestaban de manera recurrente el empeoramiento de las organizaciones
públicas.
Vale aclarar que el ejercicio del control fiscal en el área de presupuesto, así
como en las demás áreas de la administración, se debe ejercer sin sustraerse
de la posibilidad de denunciar o dar traslado a las distintas instancias del
Estado, de los hechos que en materia penal o disciplinaria se establezcan
durante su ejercicio o práctica de control. Es por ello que dentro del concepto
de irregularidades incluimos todas ellas, sin distingo de competencias o
instancias para ser abocadas.
3.1. En la preparación del presupuesto
En concordancia con las normas constitucionales y legales, las Contralorías

no ejercen control previo al presupuesto. Esto no es óbice para que de manera
posterior pueda hacer las observaciones correspondientes respecto a las
actuaciones de la administración durante el proceso de elaboración,
proyección o cálculo del instrumento presupuestal, o recurriendo a la función
de advertencia para prevenir en la comisión de actuaciones, que de realizarse
generaría la formulación de glosas u observaciones, y probablemente otros
tipos de actuaciones de tipo penal, fiscal o disciplinario.
A continuación se presentan las actuaciones irregulares que con más

frecuencia se han podido establecer se cometen en las ET en la etapa de
preparación del presupuesto:
3.1.1 Inconsistencias metodológicas legales y/o de cálculo
Decreto 111 de 1996, Artículo 35. La base para calcular las rentas que
deben incluirse en el proyecto de presupuesto, es “el recaudo de cada renglón
rentístico”, de acuerdo con la metodología que establezca en este caso la
Secretaría de Hacienda, “sin tomar en consideración los costos de su
recaudo”.
3.1.2 Inclusión de gastos no autorizados
Constitución Política, artículo 346: Sólo deben incluirse “partidas para atender
créditos judicialmente reconocidos, gastos decretados conforme a ley anterior,
137
el funcionamiento de la administración y el cumplimiento del Plan de
Desarrollo”.
Es importante tener en cuenta que el presupuesto no crea gastos, todo gasto

en el incorporado debe estar previamente autorizado u obedecer a una norma
prexistente.
También hay que tener en cuenta que la Constitución Política, en su artículo

355 prohibió decretar auxilios o donaciones a favor de personas naturales o
jurídicas de derecho privado, lo cual debe ser de especial observancia.
Decreto Ley 1222 de 1986, artículo 262: “No podrá hacerse ningún gasto
público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas
Departamentales o las Municipalidades ni transferirse ningún crédito a un
objeto no previsto en el respectivo presupuesto”.
3.1.3 No inclusión de apropiaciones para pago de sentencias, déficit

fiscal, servicio de la deuda y servicios públicos domiciliarios.
Decreto 111 de 1996, Artículo 19: “INEMBARGABILIDAD. … No obstante la

anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las
medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos
respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su
integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias”.
Decreto 111 de 1996, Artículo 44: (Concordancia) Los jefes de los órganos
que conforman el Presupuesto General Territorial, asignarán en sus
anteproyectos de presupuesto y girarán oportunamente los recursos
apropiados para servir la deuda pública y atender el pago de los servicios
públicos domiciliarios, incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no
cumplan con esta obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte
de la Contraloría respectiva, en el que se podrán imponer las multas que se
estimen necesarias hasta que se garantice su cumplimiento.
Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales (Ley 38/89, artículo

88. Ley 179/94, Artículo 50”.
Decreto 111 de 1996, artículo 45. “Los créditos judicialmente reconocidos,

los laudos arbitrales y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus
apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado,

debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir
138
las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las
medidas conducentes.
En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa, de estos

intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le
correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien
las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.
Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los

intereses y demás perjuicios que se causen para el Tesoro Público como
consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas
obligaciones.
Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de

que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario
o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20
días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la
cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal o a favor
de él o los beneficiarios (Ley 179/94, artículo 65)”.
En concordancia con el artículo 46 del Decreto 111 1996, cuando en el

ejercicio fiscal anterior a aquel en el cual se prepara el proyecto de
presupuesto resultara un déficit fiscal, la Secretaría de Hacienda del ente
Territorial, incluirá forzosamente la partida necesaria para saldarlo. La no
inclusión de esta partida será motivo para que la comisión respectiva de la
Asamblea o Concejo devuelva el proyecto de presupuesto.
Ley 734 de 2002, Art. 48, numeral 24 – Código Disciplinario Único:

“Constituye falta gravísima. No incluir en el presupuesto las apropiaciones
necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit
fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias,
créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios
públicos domiciliarios.
3.1.4 No inclusión de apropiaciones para gastos decretados legalmente.
Ley 3, año 1991, Art. 21. Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma
Urbana, estará constituido, entre otros, por al menos el 5% de los ingresos
corrientes municipales.
139
Ley 19, año 1991, Art. 2. Fondo de Fomento y Desarrollo del Deporte. Los
alcaldes municipales fijarán la suma o porcentaje dentro del presupuesto para
el funcionamiento del Fondo.
Ley 1448 de 2011, artículo 50: “Asistencia Funeraria ... las entidades
territoriales, en concordancia con las disposiciones legales … pagarán con
cargo a sus presupuestos y sin intermediarios, a las víctimas a que se refiere
la presente ley, los gastos funerarios de las mismas, siempre y cuando no
cuenten con recursos para sufragarlos”.
3.1. 5 No inclusión de apropiaciones para contralorías y personerías.
Decreto 111 d3 1996, Artículo 106. Los alcaldes y los concejos distritales y
municipales, al elaborar y aprobar lo presupuestos, respectivamente, tendrán
en cuenta que las apropiaciones para gastos de funcionamiento de las
contralorías y personerías, no podrán ser superiores a las que fueron
aprobadas en el presupuesto vigente, incrementadas en un porcentaje igual al
índice de precios al consumidor esperado para la respectiva vigencia fiscal
(Ley 225/95, artículo 28).
Artículo 107. La programación, preparación, elaboración, presentación,

aprobación, modificación y ejecución de las apropiaciones de las contralorías y
personerías distritales y municipales se regirán por las disposiciones
contenidas en las normas orgánicas del presupuesto de los distritos y
municipios que se dicten de conformidad con la Ley Orgánica del Presupuesto
o de esta última en ausencia de las primeras (Ley 225/95, artículo 29).
ARTICULO 108. Las contralorías y personarías distritales y municipales

tendrán la autonomía presupuestal señalada en la Ley Orgánica del
Presupuesto (Ley 225/95, artículo 30).
Ley 166 de 1994, artículo 2o. “APROPIACIONES PRESUPUESTALES

PARA LAS PERSONERÍAS Y CONTRALORÍAS DISTRITALES Y
MUNICIPALES. Los alcaldes municipales y distritales y los concejos
municipales y distritales al elaborar y aprobar los presupuestos, tendrán en
cuenta que las apropiaciones para las contralorías y personerías no podrán
ser inferiores a los presupuestados, aprobado y ajustado para la vigencia en
curso, e incrementados en un porcentaje igual al índice de precios al
consumidor.
PARÁGRAFO 1o. Como los presupuestos anuales de los entes territoriales

deben ser aprobados por los concejos municipales y distritales durante las
sesiones correspondientes al mes de noviembre, el índice de precios al
consumidor a que se refiere el inciso anterior, se tomará sobre el acumulado
140
correspondiente a los últimos doce meses, con corte a 31 de octubre del
respectivo año.
PARÁGRAFO 2o. Para los fines previstos en el presente artículo el índice de

precios al consumidor, será el correspondiente al total fijado para el nivel
nacional por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE.
Si el índice de precios al consumidor resultare inferior al porcentaje decretado

por el Gobierno Nacional para el aumento del salario mínimo legal, se tomará
este último como base mínima para fijar los presupuestos de las personerías y
contralorías distritales y municipales, para lo cual los alcaldes efectuarán las
modificaciones y ajustes presupuestales del caso”.
Ley 330 de 1998, artículo 8, numeral 15. Atribuciones del Contralor

Departamental: “Elaborar el proyecto de presupuesto de la Contraloría y
presentarlo al Gobernador dentro de los términos establecidos por la ley para
ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos”.
De otra parte, la Ley 177 del 28 de diciembre de 1994, determinó el

procedimiento para la preparación de los presupuestos de las contralorías y
las personerías del orden municipal y distrital. Con relación a las primeras, se
estableció que el contralor deberá preparar el proyecto de gastos para incluir
en el presupuesto y sólo se podría modificar por el concejo, a su propia
iniciativa, sin que, en esta etapa de preparación, pudiera participar el alcalde;
adicionalmente, estableció que ya en la etapa de ejecución del presupuesto no
podía ser objeto de traslados administrativos.
3.1.6 Sobrestimación de ingresos
Decreto 111, año 1996, Art. 35. “El cómputo de las rentas que deban incluirse
en el proyecto de presupuesto, tendrá como base el recaudo de cada renglón
rentístico, de acuerdo con la metodología que establezca la Secretaría de
Hacienda, sin tomar en consideración los costos de su recaudo”.
3.1.7 Incluir ingresos que no estén debidamente soportados en

disposiciones legales vigentes.
Todo ingreso que se incorpore al presupuesto debe estar soportado en una

norma prexistente. Vale recordar que el presupuesto no crea ingresos, esta es
una competencia que la Constitución Política en tiempo de paz se la atribuye
al Congreso, Asamblea y Concejo.
Constitución Política, artículo 338. “En tiempo de paz, solamente el

Congreso, las asambleas departamentales y los concejos distritales y
municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las
141
ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos activos y
pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades
fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes,
como recuperación de los costos de los servicios que les presten o
participación en los beneficios que les proporcionen; pero el sistema y el
método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos”.
3.1.8 No clasificar debidamente un ingreso.
Decreto 111 de 1996, artículo 27. Los ingresos corrientes se clasificarán en

tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios se subclasificarán en
impuestos directos e indirectos, y los ingresos no tributarios comprenderán las
tasas y las multas (Ley 38/89, artículo 20. Ley 179/94, artículo 55, inciso 10 y
artículos 67 y 71).
3.1.9 No solicitar apropiaciones presupuestales para compromisos

adquiridos mediante vigencias futuras.
Ley 819 de 2003, artículo 10º Vigencias Futuras Ordinarias. La Secretaría

de Hacienda incluirá en los proyectos de presupuesto las asignaciones
necesarias para darle cumplimiento a lo dispuesto en este artículo.
3.1.10 Incluir programas o proyectos no previstos en el plan de

desarrollo, ni inscritos en el Banco de Programas y Proyectos de
Inversión-BPIN.
Constitución Política, artículo 346. En concordancia, el Gobierno de la ET,

formulará anualmente el Presupuesto de Rentas y Ordenanza o Acuerdo de
Apropiaciones que deberá corresponder al Plan de Desarrollo y lo presentará
a la CEP, en la fecha que establezcan los reglamentos.
En la Ley de Apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no

corresponda….. o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de
Desarrollo.
Decreto 4730 de 2005: Artículo 11. Elaboración del Plan Operativo Anual
de Inversiones. En forma concordante con esta norma, la Secretaría de
Planeación, en coordinación con la Secretaría de Hacienda de la ET
presentarán el Plan Operativo Anual de Inversiones para su aprobación por el
CONPES o quien haga sus veces. El Plan será elaborado con base en los
criterios establecidos por la ET, incluyendo los proyectos debidamente
inscritos y evaluados en el Banco de Proyectos de Inversión y guardará
142
consistencia con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y el Marco de Gasto de
Mediano Plazo.
3.1.11 No tener en cuenta la correspondencia entre las fuentes de

financiamiento y el uso que se le puede dar a cada una.
Decreto 4730 de 2005: “Artículo 2. Objetivos y Conformación del Sistema

Presupuestal. Son objetivos del Sistema Presupuestal: el equilibrio entre los
ingresos y los gastos públicos que permita la sostenibilidad de las finanzas
públicas en el mediano plazo; la asignación de los recursos de acuerdo con
las disponibilidades de ingresos y las prioridades de gasto; y la utilización
eficiente de los recursos en un contexto de transparencia”.
3.2 Presentación y aprobación
3.2.1 Incumplimiento de términos
Decreto Ley 1333 de 1986, Art. 266. Alcaldes de Municipios de categorías

tercera a sexta presentan proyecto de presupuesto al Concejo el primer día de
sesiones de noviembre.
Ley 136, año 94, Art. 23, Literal c). Alcaldes de municipios de categoría
especial, primera y segunda, presentan proyecto de presupuesto al Concejo el
primer día de sesiones de octubre.
Decreto Ley 1333 de 1986, artículo 266: Alcaldes de Municipios de

categorías tercera a sexta presentan proyecto de presupuesto al Concejo el
primer día de sesiones de noviembre.
Artículo 76. Concejo remite acuerdo de presupuesto al Alcalde para sanción,

dentro de los siguientes cinco (5) días hábiles siguientes.
Artículo 78. Alcalde dispone máximo de 5, 10 o 20 días hábiles, para devolver

con objeciones el Acuerdo de presupuesto al Concejo, si contiene hasta 20, 50
o más artículos, respectivamente.
Artículo 81. Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo

diario, o gaceta, o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse
dentro de los diez días siguientes a su sanción.
Artículo 82. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde
enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla
con la atribución del numeral diez (10) del artículo 305 de la Constitución. La
revisión no suspende los efectos de los acuerdos.
143
Ley 177 de 1994, Artículo 4. “El Artículo 79 de la Ley 179, quedará así:
OBJECIONES POR INCONVENIENCIA. Si la Plenaria del Concejo rechazare
las objeciones por inconveniencia, el Alcalde deberá sancionar el proyecto en
un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el Presidente de la
Corporación procederá a sancionarlo y publicarlo.
3.2.2. Alterar el contenido del proyecto de presupuesto en forma ilegal
Constitución Nacional, artículo 349. La Asamblea Departamental o el

Concejo Distrital o Municipal, sólo puede aumentar los cómputos de rentas, de
recursos del crédito y del balance del Tesoro, con concepto previo y favorable
del Secretario de Hacienda.
Constitución Nacional, artículo 351. La Asamblea Departamental o el

Concejo Distrital o Municipal, sólo puede aumentar las partidas de gastos o
incluir una nueva con la aceptación escrita del Secretario de Hacienda.
Tampoco puede eliminar o reducir partidas de gastos destinadas al servicio de
la deuda demás obligaciones contractuales, a la atención de los gastos
ordinarios de la Administración y al Plan de Inversión
3.2.3 No objetar el presupuesto siendo inconstitucional o ilegal
Constitución Nacional, artículo 315, Numeral 6. Es atribución del Alcalde

objetar los Acuerdos que sean contrarios al ordenamiento jurídico.
Decreto 111 de 1996, Art. 109. Alcalde dispone de cinco (5) días para remitir
al Tribunal Administrativo el Acuerdo de presupuesto objetado por ser
contrario a la Constitución o la Ley. Así mismo, el Tribunal dispone de veinte
(20) días hábiles para pronunciarse.
3.2.4 Expedir el presupuesto sin tener facultad legal
Constitución Política, artículo 300, ordinal 5º. Corresponde a las

Asambleas departamentales por medio de ordenanzas: Expedir las normas
orgánicas del presupuesto departamental y el presupuesto anual de rentas y
gastos.
Constitución Política, artículo 313, ordinal 5°. Corresponde a los Concejos

dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el
Presupuesto de Rentas y Gastos.
Según las normas presupuestales, si la CEP no aprueba el presupuesto

dentro del tiempo establecido por los ordenamientos legales, lo aprueba por
144
Decreto el correspondiente Gobernador o Alcalde. A este figura se le conoce
como “dictadura discal”.
3.3 Ordenación del gasto
3.3.1 Exceder la apropiación disponible
Decreto 111 de 1996: Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el

Presupuesto General de la ET son autorizaciones máximas de gasto que la
CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva (…).
Ley 734 de 2002, artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 22. Asumir
compromisos sobre apropiaciones presupuestales inexistentes o en exceso
del saldo disponible de apropiación…”
3.3.2 Afectar apropiaciones que no corresponden con el objeto del gasto
Decreto 111 de 1996: Artículo 18. Especialización. Las apropiaciones

deben referirse en cada órgano de la administración a su objeto y funciones, y
se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual fueron programadas
(Ley 38 de 1989, art.14; Ley 179 de 1994, art.55, inciso 3°).
3.3.3 Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto
Decreto 111 de 1996: Artículo 71. Todos los actos administrativos que
afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de
disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente
para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar
con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean
desviados a ningún otro fin…”. …”En consecuencia, ninguna autoridad podrá
contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo
disponible.
Decreto 111, artículo 112. Además de la responsabilidad penal a que haya

lugar, serán fiscalmente responsables:
“…….
a) Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a

nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley.
b) Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas

contra expresa prohibición.
…”
145
3.3.4 Comprometer vigencias futuras sin autorización legal
Decreto 111 de 1996, artículo 71: “…En consecuencia, ninguna autoridad

podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del
saldo disponible, o sin la autorización previa del CONFIS o por quien éste
delegue, para comprometer vigencias futuras…”
Ley 734 de 2002, artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 22. Asumir
compromisos…. que afecten vigencias futuras, sin contar con las
autorizaciones pertinentes.
Ley 819 de 2003, artículo 12. VIGENCIAS FUTURAS ORDINARIAS PARA

ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las
autorizaciones para comprometer vigencias futuras serán impartidas por la
asamblea o concejo respectivo, a iniciativa del gobierno local, previa
aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Ley 1483 de 2011, Artículo 1°. VIGENCIAS FUTURAS EXCEPCIONALES

PARA ENTIDADES TERRITORIALES. En las entidades territoriales, las
asambleas o concejos respectivos, a iniciativa del gobierno local, podrán
autorizar la asunción de obligaciones que afecten presupuestos de vigencias
futuras sin apropiación en el presupuesto del año en que se concede la
autorización, siempre y cuando se cumplan los siguientes requisitos:
a) Las vigencias futuras excepcionales solo podrán ser autorizadas para

proyectos de infraestructura, energía, comunicaciones, y en gasto público
social en los sectores de educación, salud, agua potable y saneamiento
básico, que se encuentren debidamente inscritos y viabilizados en los
respectivos bancos de proyectos.
b) El monto máximo de vigencias futuras, plazo y las condiciones de las

mismas deben consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano
Plazo de que trata el artículo 5o de la Ley 819 de 2003.
c) Se cuente con aprobación previa del Confis territorial o el órgano que haga
sus veces.
d) Cuando se trate de proyectos que conlleven inversión nacional deberá

Planeación.
146
La corporación de elección popular se abstendrá de otorgar la autorización, si
los proyectos objeto de la vigencia futura no están consignados en el Plan de
Inversiones del Plan de Desarrollo respectivo y si sumados todos los
compromisos que se pretendan adquirir por esta modalidad y sus costos
futuros de mantenimiento y/o administración, excede la capacidad de
endeudamiento de la entidad territorial, de forma que se garantice la sujeción
territorial a la disciplina fiscal, en los términos del Capítulo II de la Ley 819 de
2003.
Los montos por vigencia que se comprometan por parte de las entidades
territoriales como vigencias futuras ordinarias y excepcionales, se descontarán
de los ingresos que sirven de base para el cálculo de la capacidad de
endeudamiento, teniendo en cuenta la inflexibilidad que se genera en la
aprobación de los presupuestos de las vigencias afectadas con los gastos
aprobados de manera anticipada.
La autorización por parte de la asamblea o concejo respectivo, para

comprometer presupuesto con cargo a vigencias futuras no podrá superar el
respectivo período de gobierno. Se exceptúan los proyectos de gastos de
inversión en aquellos casos en que el Consejo de Gobierno, con fundamento
en estudios de reconocido valor técnico que contemplen la definición de obras
prioritarias e ingeniería de detalle, de acuerdo a la reglamentación del
Gobierno Nacional, previamente los declare de importancia estratégica.
PARÁGRAFO 1o. En las entidades territoriales, queda prohibida la

aprobación de cualquier vigencia futura, en el último año de gobierno del
respectivo gobernador o alcalde; excepto para aquellos proyectos de
cofinanciación con participación total o mayoritaria de la Nación y la última
doceava del Sistema General de Participaciones.
PARÁGRAFO 2o. El plazo de ejecución de cualquier vigencia futura aprobada

debe ser igual al plazo de ejecución del proyecto o gasto objeto de la misma.
3.3.5 Omitir o expedir en forma irregular el certificado de disponibilidad

presupuestal
Decreto 568 de 1996: Artículo 19.- El certificado de disponibilidad es el

documento expedido por el jefe de presupuesto o quien haga sus veces con el
cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre
de afectación para la asunción de compromisos. Este documento afecta
preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso y se
efectúa el correspondiente registro presupuestal. En consecuencia, los
órganos deberán llevar un registro de éstos que permita determinar los saldos
de apropiación disponible para expedir nuevas disponibilidades.
147
3.4. Compromisos
3.4.1 Omitir el registro presupuestal del compromiso
Decreto 568 de 1996: Artículo 20. El registro presupuestal es la operación

mediante la cual se perfecciona el compromiso y se afecta en forma definitiva
la apropiación, garantizando que ésta no será desviada a ningún otro fin. En
esta operación se debe indicar claramente el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar”.
3.4.2 Prolongar la vigencia fiscal
Decreto 111 de 1996: Artículo 89. Las apropiaciones incluidas en el

Presupuesto General de la ET son autorizaciones máximas de gasto que la
CEP aprueba para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal
respectiva. Después del 31 de diciembre de cada año estas autorizaciones
expiran y, en consecuencia, no podrán comprometerse, adicionarse,
transferirse ni contracreditarse. (…).
3.4.3 Ordenar gastos sin tener facultad legal
DECRETO 111 DE 1996, artículo 112. Además de la responsabilidad penal a

que haya lugar, serán fiscalmente responsables:
“….Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a

nombre de los órganos oficiales obligaciones no autorizadas en la ley, o que
expidan giros para pagos de las mismas…”.
3.4.4. No ejecutar presupuesto, planes y programas
Se enmarca dentro del ejercicio del control de la gestión fiscal y del control
fiscal interno.
3.4.5 Omitir o expedir en forma irregular el Programa Anual de Caja PAC
Decreto 111 de 1996: a) Del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC:

Artículo 73. La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la ET se
hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja -PAC-. Este es el
instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos
disponibles y el monto máximo mensual de pagos de los establecimientos
públicos del orden territorial en lo que se refiere a sus propios ingresos, con el
fin de cumplir sus compromisos. En consecuencia, los pagos se harán
teniendo en cuenta el PAC y se sujetarán a los montos aprobados en él.
El Programa Anual de Caja estará clasificado en la forma que establezca el

Gobierno Territorial y será elaborado por los diferentes órganos que
148
conforman el Presupuesto General Territorial, con la asesoría de la Secretaría
de Hacienda del ente territorial y teniendo en cuenta las metas financieras
establecidas por el CONFIS territorial.
El PAC correspondiente a las apropiaciones de cada vigencia fiscal, tendrá

como límite máximo el valor del presupuesto de ese período. Se podrán
reducir las apropiaciones cuando se compruebe una inadecuada ejecución del
PAC o cuando el comportamiento de ingresos o las condiciones
macroeconómicas así lo exijan.
Las apropiaciones suspendidas, incluidas las que se financian con los

recursos adicionales a que hace referencia el artículo 347 de la Constitución
Política, lo mismo que aquellas financiadas con recursos del crédito no
perfeccionadas, sólo se incluirán en el PAC cuando cese en sus efectos la
suspensión o cuando lo autorice el Confis Territorial o quien haga sus veces,
mientras se perfeccionan los contratos de empréstito.
Ley 734 de 2002, artículo 48, Faltas gravísimas, numeral 23. Ordenar o
efectuar el pago de obligaciones en exceso del saldo disponible en el
Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC).
Decreto 4730 de 2005: Artículo 27. Seguimiento al Programa Anual

Mensualizado de Caja. El Confis Territorial o quien haga sus veces hará un
seguimiento trimestral al Programa Anual Mensualizado de Caja, con el objeto
de definir o modificar los montos máximos de pago mensuales por entidad,
teniendo en cuenta el monto global de PAC aprobado, las prioridades de
gasto, el nivel de ejecución y las restricciones fiscales y financieras.
3.4.6 Ordenar o efectuar pagos sin el lleno de requisitos legales
Decreto 111, año 1996, Artículo 113. Los ordenadores y pagadores serán
solidariamente responsables de los pagos que efectúen sin el lleno de los
requisitos legales.
Ley 734 de 2002, artículo 48, numeral 21. Faltas gravísimas. Autorizar o
pagar gastos por fuera de los establecidos en el artículo 346 de la Constitución
Política.
3.4.7 Omitir o retardar pago de obligaciones legalmente contraídas.
Decreto 111 de 1996, Artículo 44. Las ET asignarán en sus anteproyectos de

presupuesto y girarán oportunamente los recursos apropiados para servir la
149
deuda pública y atender el pago de los servicios públicos domiciliarios,
incluidos los de agua, luz y teléfono. A quienes no cumplan con esta
obligación se les iniciará un juicio fiscal de cuentas por parte de la Contraloría
respectiva, en el que se podrán imponer las multas que se estimen necesarias
hasta que se garantice su cumplimiento.
Esta disposición se aplicará a las entidades territoriales (L. 38/89, art. 88; L.
179/94, art. 50).
Decreto 111 de 1996, Artículo 45. Los créditos judicialmente reconocidos,

los laudos arbitrales, y las conciliaciones se presupuestarán en cada sección
presupuestal a la que corresponda el negocio respectivo y con cargo a sus
apropiaciones se pagarán las obligaciones que se deriven de éstos.
Será responsabilidad de cada órgano defender los intereses del Estado,

debiendo realizar todas las actuaciones necesarias en los procesos y cumplir
las decisiones judiciales, para lo cual el jefe de cada órgano tomará las
medidas conducentes.
En caso de negligencia de algún servidor público en la defensa de estos

intereses y en el cumplimiento de estas actuaciones, el juez que le
correspondió fallar el proceso contra el Estado, de oficio, o cualquier
ciudadano, deberá hacerlo conocer del órgano respectivo para que se inicien
las investigaciones administrativas, fiscales y/o penales del caso.
Además, los servidores públicos responderán patrimonialmente por los

intereses y demás perjuicios que se causen para el tesoro público como
consecuencia del incumplimiento, imputables a ellos, en el pago de estas
obligaciones.
Notificado el acto administrativo que ordena el pago de las obligaciones de

que trata este artículo y encontrándose el dinero a disposición del beneficiario
o apoderado, según el caso, no se causarán intereses. Si transcurridos 20
días el interesado no efectuó el cobro, las sumas a pagar se depositarán en la
cuenta depósitos judiciales a órdenes del respectivo juez o el tribunal y a favor
de él o los beneficiarios (L. 179/94, art. 65).
Decreto 111 de 1996, artículo 112, Parágrafo. Los ordenadores, pagadores,

auditores y demás funcionarios responsables que estando disponibles los
fondos y legalizados los compromisos demoren sin justa causa su
cancelación o pago, incurrirán en causal de mala conducta.
Ley 734 de 2002, (Código Disciplinario Único), artículo 48, Faltas

gravísimas, numeral 24. No incluir en el presupuesto las apropiaciones
necesarias y suficientes, cuando exista la posibilidad, para cubrir el déficit
150
fiscal, servir la deuda pública y atender debidamente el pago de sentencias,
créditos judicialmente reconocidos, laudos arbitrales, conciliaciones y servicios
públicos domiciliarios.
3.4.8 No efectuar los pagos, descuentos ni girar en forma oportuna las

transferencias de ley

gravísimas, numeral 28. No efectuar oportunamente e injustificadamente,
salvo la existencia de acuerdos especiales de pago, los descuentos o no
realizar puntualmente los pagos por concepto de aportes patronales o del
servidor público para los sistemas de pensiones, salud y riesgos profesionales
del sistema integrado de seguridad social, o, respecto de las cesantías, no
hacerlo en el plazo legal señalado y en el orden estricto en que se hubieren
radicado las solicitudes. De igual forma, no presupuestar ni efectuar
oportunamente el pago por concepto de aportes patronales correspondiente al
3% de las nóminas de los servidores públicos al ICBF.
3.4.9 Realizar transacciones cuando se configuran como hechos

cumplidos.
Ordenanza o Acuerdo de Obligaciones anuales, en disposiciones

generales. Prohíbese tramitar actos administrativos u obligaciones que
afecten el presupuesto de gastos cuando no reúnan los requisitos legales o se
configuren como hechos cumplidos. El representante legal y ordenador del
gasto o en quienes estos hayan delegado, responderán disciplinaria, fiscal y
penalmente por incumplir lo establecido en esta norma.
3.4.10 Omitir o llevar en forma inadecuada la contabilidad presupuestal

gravísimas, numeral 26. No llevar en debida forma los libros de registro de la
ejecución presupuestal de ingresos y gastos, ni los de contabilidad financiera.
3.4.11. Afectar rubros que no corresponden con el objeto del gasto
Decreto 111 de 1996, Artículo 112, literal b). Además de la responsabilidad

penal a que haya lugar, serán fiscalmente responsables: “…Los funcionarios
de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra expresa
prohibición o emitan giros para el pago de las mismas;
3.4.12 Ordenar gastos no autorizados en el presupuesto
Decreto 111 de 1996, Artículo 112, literal d). Los Pagadores y el Auditor
Fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos se violen los
151
preceptos consagrados en el presente Estatuto y en las demás normas que
regulan la materia
3.4.13 Apropiarse de dineros públicos
Ley 190 de 1995, artículo 19. Peculado por apropiación. "El servidor
público que se apropie en provecho suyo o de un tercero de bienes del Estado
o de empresas o instituciones en que esta tenga parte o de bienes o fondos
para-fiscales, o de bienes de particulares cuya administración, tenencia o
custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus funciones,
incurría en prisión de seis (6) o (15) años, multa equivalente de seis (6) a
(15)”.
3.4.14 Omitir cuenta corriente separada para el manejo de las rentas de

destinación específica
Ley 715 de 2001, Artículo 57. Fondos de Salud. Las entidades territoriales,
para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de
Participaciones-SGP y de todos los demás recursos destinados al sector
salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de
salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su
presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con
unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y
presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión
el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los
recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás
rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe
regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General
de la Nación.
Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con
ningún otro recurso”.
3.4.15 Cambiar la destinación de los recursos
Ley 190 de 1995, Artículo 32. Peculado por aplicación oficial diferente.
“El empleado oficial que dé a los bienes del Estado o de empresas o
instituciones en que éste tenga parte, cuya administración o custodia se le
haya confiado por razón de sus funciones, aplicación oficial diferente de
aquella a que están destinados, o comprometa sumas superiores a las fijadas
en el presupuesto, o las invierta o utilice en forma no prevista en éste, incurrirá
en prisión de seis (6) meses a tres (3) años, (multa de un mil a cincuenta mil
pesos)* e interdicción de derechos y funciones públicas de uno (1) a tres (3)
años.
152
3.4.16 Omitir o llevar inadecuadamente la contabilidad presupuestal
Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 26: No llevar en
debida forma los libros de registro de la ejecución presupuestal de ingresos y
gastos, ni los de contabilidad financiera
3.5 - Manejo de recursos
3.5.1Negligencia en el recaudo de rentas
Constitución Nacional, Artículo 6. Los servidores públicos son responsables

ante las autoridades por omisión en el ejercicio de sus funciones.
Decreto 111 de 1996, artículo 75. Corresponde a la Secretaría de Hacienda

de la ET efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del
Presupuesto General Territorial, por conducto de las oficinas de manejo de
sus dependencias o de las entidades de derecho público o privado delegadas
para el efecto; se exceptúan las rentas de que trata el artículo 22 de este
estatuto (corresponde al artículo 34 del presente estatuto). (Ley 38/89, artículo
61).
Estatuto anticorrupción, Artículo 114. FACULTADES DE INVESTIGACIÓN

DE LOS ORGANISMOS DE CONTROL FISCAL. “Los organismos de control
fiscal en el desarrollo de sus funciones contarán con las siguientes facultades:
a. Adelantar las investigaciones que estimen convenientes para establecer la

ocurrencia de hechos generadores de daño patrimonial al Estado
originados en el menoscabo, disminución, perjuicio, detrimento, pérdida, o
deterioro de los bienes o recursos públicos, producida por una gestión
fiscal antieconómica, ineficaz, ineficiente, e inoportuna y que en términos
generales no se aplique al cumplimiento de los cometidos y de los fines
esenciales del Estado…”
3.5.2 Ejecutar ingresos que no figuran en el presupuesto
Constitución Política, Artículo 345º.- En tiempo de paz no se podrá percibir

contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de rentas..” ,
3.5.3 Utilizar recurso con destinación específica para fines distintos
Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 21. Autorizar u
ordenar la utilización indebida, o utilizar indebidamente rentas que tienen
destinación específica en la Constitución o en la ley.
3.5.4 No tener la suficiente previsión en la inversión de los recursos
153
Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 27. Efectuar
inversión de recursos públicos en condiciones que no garanticen,
necesariamente y en orden de precedencia, liquidez, seguridad y rentabilidad
del mercado.
Ley 610 de 2000, artículo 3o. GESTIÓN FISCAL. Para los efectos de la
presente ley, se entiende por gestión fiscal el conjunto de actividades
económicas, jurídicas y tecnológicas, que realizan los servidores públicos y las
personas de derecho privado que manejen o administren recursos o fondos
públicos, tendientes a la adecuada y correcta adquisición, planeación,
conservación, administración, custodia, explotación, enajenación, consumo,
adjudicación, gasto, inversión y disposición de los bienes públicos, así como a
la recaudación, manejo e inversión de sus rentas en orden a cumplir los fines
esenciales del Estado, con sujeción a los principios de legalidad, eficiencia,
economía, eficacia, equidad, imparcialidad, moralidad, transparencia,
publicidad y valoración de los costos ambientales.
3.5.5 Expedir cheques sin fondos
Decreto 410, de 1971, Artículo 714.(C.C). El librador de un cheque debe

tener provisión de fondos disponibles en el banco librado.
Art. 731. El librador de un cheque presentado en tiempo y no pagado por su

culpa abonará al tenedor, como sanción, el 20% del importe del cheque.
3.6 Modificaciones al presupuesto
3.6.1 Ignorar la expedición de certificados de disponibilidad en casos de

adiciones y traslados presupuestales.
Decreto 111 de 1996, Artículo 82. La disponibilidad de los ingresos para abrir
créditos adicionales será certificada por el contador general de la ET. La
disponibilidad en caso de traslado presupuestal será certificada por el jefe de
presupuesto o quien haga sus veces.
3.6.2 Efectuar modificaciones sin tener facultad legal
La competencia corresponde según el nivel que afecte el acto de modificación

(ordenanza, acuerdo, decreto, resolución): Asamblea, Gobernador, Concejo,
Alcalde, Secretaria de Hacienda.
Decreto 111 de 1996: Artículo 80. El Gobierno Territorial presentará a la CEP

proyectos de Ordenanza o Acuerdo sobre traslados y créditos adicionales al
presupuesto, cuando sea indispensable aumentar la cuantía de las
apropiaciones autorizadas inicialmente o no comprendidas en el presupuesto
154
por concepto de Gastos de Funcionamiento, Servicio de la Deuda Pública e
Inversión (Ley 38 de 1989, art.66; Ley 179 de 1994, art.55, incisos 13 y 17).
3.6.3 Efectuar modificaciones en exceso
Efectuar modificaciones en exceso no es propiamente una contravención, ya

que las normas generales en materia presupuestal no lo contemplan como tal,
ni establecen un límite o porcentaje máximo, como lo si lo llegaron a
establecer LOP anteriores, no obstante, cuando resulta una práctica
recurrente es recomendable establecer un techo y las vías de excepción.
Producir modificaciones en forma excesiva puede ser indicativo de una mala

programación o cálculo presupuestal, que se refleja en una mala gestión, y
que contraría el ordenamiento del principio del sistema presupuestal de
Universalidad: “Decreto 111 de 1996, Artículo 15. UNIVERSALIDAD. El
presupuesto contendrá la totalidad de los gastos públicos que se espere
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. En consecuencia, ninguna
autoridad podrá efectuar gastos públicos, erogaciones con cargo al Tesoro o
transferir crédito alguno, que no figuren en el presupuesto” (Ley 38/89, artículo
11. Ley 179/94, artículo 55, inciso 3o. Ley 225/95, artículo 22).
Decreto 111 de 1996, Artículo 76. En cualquier mes del año fiscal, el
Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Ministros, podrá reducir o
aplazar total o parcialmente, las apropiaciones presupuestales, en caso de
ocurrir uno de los siguientes eventos: que el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público estimare que los recaudos del año puedan ser inferiores al total de los
gastos y obligaciones contraídas que deban pagarse con cargo a tales
recursos; o que no fueren aprobados los nuevos recursos por el Congreso o
que los aprobados fueren insuficientes para atender los gastos a que se
refiere el artículo 347 de la Constitución Política; o que no se perfeccionen los
recursos del crédito autorizados: o que la coherencia macroeconómica así lo
exija. En tales casos el Gobierno podrá prohibir o someter a condiciones
especiales la asunción de nuevos compromisos y obligaciones (Ley 38/89,
artículo 63, Ley 179/94, artículo 34).
Artículo 77. Cuando el Gobierno se viere precisado a reducir las

apropiaciones presupuestales o aplazar su cumplimiento, señalará, por medio
de decreto, las apropiaciones a las que se aplican unas u otras medidas.
Expedido el decreto se procederá a reformar, si fuere el caso, el Programa
Anual de Caja para eliminar los saldos disponibles para compromisos u
obligaciones de las apropiaciones reducidas o aplazadas y las autorizaciones
que se expidan con cargo a apropiaciones aplazadas no tendrán valor alguno.
Salvo que el Gobierno lo autorice, no se podrán abrir créditos adicionales con
155
base en el monto de los apropiaciones que se reduzcan o aplacen en este
caso (Ley 38/89, artículo 64, Ley 179/94, artículo 55, inciso 6o.).
3.6.4 No efectuar los ajustes o modificaciones presupuestales necesarios
Ley 734 de 2002, artículo 48, faltas gravísimas, numeral 25. No adoptar as
acciones establecidas en el estatuto orgánico del presupuesto, cuando las
apropiaciones de gasto sean superiores al recaudo efectivo de los ingresos.
Decreto 4730 de 2005: Artículo 28. Modificaciones Presupuestales. Si

durante la ejecución del Presupuesto General de la Nación fuese necesario
modificar el monto del presupuesto para complementar los recursos
insuficientes, ampliar los servicios existentes o establecer nuevos servicios
autorizados por la ley, el Gobierno Territorial presentará a la CEP un proyecto
de Ordenanza o Acuerdo para tales efectos.
La modificación se realizará preferiblemente mediante un contracrédito en la

vigencia en curso. Cuando no sea posible, las adiciones presupuestales
podrán efectuarse cuando se cumpla con alguno de los siguientes requisitos:
a) Tener el carácter de extraordinarios e imprevisibles, frente a la estimación
inicial de gastos; b) Contar con mayores ingresos. En caso de que ninguno de
los requisitos antes previstos se cumpla, y se requiera la respectiva adición, la
Secretaría de Hacienda preparará una actualización del Marco Fiscal de
Mediano Plazo, un análisis de las implicaciones de dicha adición y un conjunto
de recomendaciones.
3.7 Constitución de reservas y cuentas por pagar
3.7.1 Omitir la constitución de reservas y cuentas por pagar
Decreto 111 de 1996, Artículo 80. Al cierre de la vigencia fiscal cada órgano
constituirá las reservas presupuestales con los compromisos que al 31 de
diciembre no se hayan cumplido, siempre y cuando estén legalmente
contraídos y desarrollen el objeto de la apropiación. Las reservas
presupuestales solo podrán utilizarse para cancelar los compromisos que les
dieron origen.
Igualmente, cada órgano constituirá al 31 de diciembre del año cuentas por

pagar con las obligaciones correspondientes a los anticipos pactados en los
contratos y a la entrega de bienes y servicios.
3.7.2 No cancelar las reservas presupuestales y cuentas por pagar
Decreto 568 de 1996: Artículo 38. Las reservas presupuestales y cuentas por
pagar constituidas por las ET que no se ejecuten durante el año de su
vigencia fenecerán.
156
3.7.3 No incorporar a las cuentas por pagar obligaciones que cumplen
requisitos
Decreto 1957 de 2007: Artículo 3°. Cuando quiera que se encuentre en

trámite una licitación, concurso de méritos o cualquier otro proceso de
selección del contratista con todos los requerimientos legales, incluida la
disponibilidad presupuestal, y la celebración y perfeccionamiento del
respectivo contrato se efectúe en la vigencia fiscal siguiente, este se atenderá
con el presupuesto de esta última vigencia.
Decreto 1957 de 2007: Artículo 6°. El artículo 31 del Decreto 4730 de 2005
quedará así: “Artículo 31. Cuentas por pagar. Cada órgano constituirá al 31
de diciembre del año cuentas por pagar con los recursos correspondientes a
los anticipos pactados en los contratos, a los bienes y servicios recibidos, y
con los recursos respecto de los cuales se hayan cumplido los requisitos que
hagan exigible su pago.
3.7.4 Constituir reservas y cuentas por pagar por fuera del tiempo límite
En cada Estatuto presupuestal de las ET deberá estar contemplada la fecha

límite para constituir las reservas presupuestales y cuentas por pagar de la
vigencia respectiva.
En el caso de la Nación, Decreto 1957 de 2007: Artículo 6°. El artículo 31

del Decreto 4730 de 2005 quedará así: Cuentas por pagar. Las cuentas por
pagar serán constituidas a más tardar el 20 de enero de cada año… Estas
serán constituidas por los empleados de manejo de las pagadurías o
tesorerías con la aprobación del ordenador del gasto.
3.7.5 Constituir reservas presupuestales y cuentas por pagar sin soporte
3.7.6 Pagar compromisos no incluidos en las reservas
3.7.7 Modificar las reservas mediante traslados y adiciones
……………………………………………………
4. PROCEDIMIENTOS DE AUDITORIA AL PRESUPUESTO TERRITORIAL
OBJETIVO
Verificar el comportamiento del presupuesto, tanto de ingresos como de

gastos, incluidas las adiciones, reducciones, pagos, constitución y ejecución
de reservas presupuestales y cuentas por pagar, durante la vigencia
analizada, en concordancia con las diferentes etapas del proceso
presupuestal, y el cumplimiento de las normas que regulan la materia.
157
4.1 PRESUPUESTO DE INGRESOS
Corresponde a la fuente de recursos aprobados para la vigencia presupuestal

y con las cuales se financiaran los diferentes gastos para la misma.
4.1.1 AUDITORIA AL PRESUPUESTO INICIAL DE INGRESOS
Corresponde al monto de las rentas y recursos de capital aprobados para la

ET por la CEP para la correspondiente vigencia.
Procedimiento de auditoría:
a. Verifique el monto del presupuesto de ingresos para la vigencia y

compruebe que el monto registrado en los aplicativos informáticos y en los
libros de la contabilidad presupuestal correspondan al aprobado mediante
Ordenanza o Acuerdo por la CEP, para la vigencia correspondiente.
b. Compruebe la información contenida en los libros de registro presupuestal,

en los cuales deben estar contenidos la fecha, el concepto, tipo y
documento soporte de la operación, el tercero responsable del pago y el
valor recaudado.
c. Recuerde que en casos excepcionales el presupuesto puede ser aprobado

por Decreto del mandatario territorial (dictadura fiscal). En este caso,
determine las razones por las cuales la CEP no aprobó el presupuesto de
la ET, con el fin de contar con elementos evaluativos del proceso
presupuestal de la vigencia.
d. Compruebe que los rubros presupuestales para ingresos estén

debidamente discriminados y guarden concordancia con el acto
aprobatorio y decreto o resolución de distribución.
e. Constate la concordancia de lo presupuestado como ingresos con lo

aprobado para gastos, con el fin de establecer la financiación de las
apropiaciones. De encontrarse desequilibrado verifique las causas o
razones de tal situación.
f. Compruebe en caso de que el presupuesto se haya aprobado

desequilibrado (los gastos mayores que los ingresos), se encuentre en
trámite de aprobación el proyecto de obtención de recursos que financian
la diferencia, pues en caso de que este no sea aprobado, verifique se
efectúe el ajuste correspondiente con el fin de dejar equilibrado ingresos
frente a gastos.
158
4.1.2 AUDITORIA A LAS MODIFICACIONES DEL PRESUPUESTO DE
INGRESOS
Son actuaciones basadas en norma legal expedida por los competentes, que
autorizan incrementar o disminuir el monto de los ingresos inicialmente
aprobados, por circunstancias que las mismas autorizaciones expresan.
a. Compruebe que en el caso de las adiciones presupuestales se haya

expedido la correspondiente certificación de existencia y disponibilidad
del recurso que sirvieron para incrementar el presupuesto.
b. Constate que se haya expedido la correspondiente norma autorizando

incorporar los nuevos ingresos al presupuesto.
c. Verifique que los ingresos que se utilizaron para adicionar el

presupuesto obedecen a recursos creados por una norma pre
existente, pues el solo acto de adición presupuestal no legaliza la
existencia y disponibilidad de un recurso.
d. Compruebe que la adición de ingresos, bajo el concepto de fuente, se

haya realizado para financiar usos o gastos por igual monto, de tal
manera que no se haya afectado el equilibrio presupuestal.
e. Establezca la razonabilidad de las adiciones presupuestales, pues la

sola existencia de nuevos o mayores ingresos no son causa justificable
de incremento presupuestal, ya que dentro de un punto de vista
económico es recomendable la generación de ahorro, acorde con las
circunstancias de tipo fiscal de la entidad territorial.
f. Determine la existencia de normas y procedimientos de control interno

que regulan las modificaciones presupuestales, con el fin de establecer
casos como montos y fechas límites para producir tales operaciones y
demás regulaciones sobre la materia.
g. Compruebe que en el proceso de modificación presupuestal de

ingresos no se efectúen traslados o créditos y contracréditos, pues en
este caso no se contempla este tipo de operación, ya que esto
implicaría un cambio de naturaleza del ingreso. No obstante, es factible
la realización de reclasificaciones o un cambio de fuente de
159
financiación, para lo cual se requiere la autorización legal56
correspondiente.
4.1.3 AUDITORIA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEFINITIVO
Resulta de sumar al presupuesto inicial las adiciones y deducirle las

reducciones presupuestales.
a. Verifique que las adiciones al presupuesto de ingreso estén amparadas

en la correspondiente norma expedida para el efecto. Recuerde que el
presupuesto en su monto debe ser modificado por otra norma de igual
o superior jerarquía.
b. Compruebe que las autorizaciones expedidas en materia presupuestal

para la modificación de los ingresos hayan sido expedidos por las
personas u organismos competentes y corresponda a norma de mayor
o igual jerarquía.
c. Compruebe que el monto del presupuesto definitivo sea igual al del

presupuesto inicial más las adiciones menos las reducciones. En caso
de encontrar diferencias averigüe las causas de las mismas y solicite si
es el caso las modificaciones o ajustes pertinentes, de lo contrario
consígnelo dentro del plan de mejoramiento que suscriba con la ET.
4.1.4 AUDITORIA AL PRESUPUESTO DE INGRESOS DEFINITIVO
Es el proceso a través del cual las ET recaudan los ingresos presupuestados

para la vigencia correspondiente.
a. Compruebe que todo ingreso recaudado corresponda a los aprobados

en el presupuesto inicial o incorporado mediante adición.
b. Verifique que los ingresos recaudados hayan sido consignados

oportunamente en las respectivas cuentas corrientes y de ahorro
abiertas para tales efectos.
c. Compare el presupuesto definitivo con la ejecución a fin de establecer

el porcentaje de ejecución del presupuesto de la vigencia. Recuerde
56
La autorización legal no implica el acatamiento taxativo a una Ley, sino a una norma expedida por autoridad
competente.
160
que en este caso la ejecución puede llegar ser superior que lo
presupuestado, caso en el cual determine a que obedeció la situación
superavitaria.
d. Compruebe el registro de los ingresos en los libros de registro

presupuestal o en los aplicativos dispuestos para tal fin.
e. En la evaluación de la gestión, tenga en cuenta que las operaciones de

gestión presupuestal de ingresos incluye las operaciones establecidas
en la respectiva Ordenanza o Acuerdo que conlleven a: el
reconocimiento de derechos por cobrar, la anulación o compensación
delos derechos por cobrar, el recaudo y las devoluciones.
f. Compruebe que la información consignada en los libros de registro

presupuestal de ingresos se lleven acorde con las pautas señaladas
por la Contraloría General de la República-CGR, en el Manual para el
registro de la Contabilidad Presupuestal incluido en el Anexo a este
documento.
4.2 PRESUPUESTO DE GASTOS
Contiene las apropiaciones incluidas en el presupuesto de la ET, con el fin de

atender los gastos presupuestados para la vigencia fiscal correspondiente.
4.2.1 AUDITORIA AL PRESUPUESTO INICIAL DE GASTOS
El presupuesto inicial de gastos contiene las apropiaciones aprobadas para la

vigencia fiscal correspondiente mediante Ordenanza o Acuerdo o en casos
excepcionales mediante Decreto del mandatario territorial.
a. Verifique el monto del presupuesto de la ET aprobado para la respectiva

vigencia y compruebe que el monto de la apropiación inicial del
presupuesto registrado en los aplicativos informáticos o en los libros de
registro presupuestal, corresponda al aprobado mediante Ordenanza o
Acuerdo.
b. Compruebe la concordancia del presupuesto de gastos con el de ingresos,

con el fin de establecer la financiación de las erogaciones. De encontrase
desequilibrado verifique las causas o razones de tal situación.
161
c. Cerciórese en caso de que el presupuesto haya sido aprobado
desequilibrado (los gastos superan a los ingresos), que se encuentre en
trámite el proyecto de aprobación de los recursos faltantes.
d. Verifique que en el presupuesto de la respectiva vigencia se hayan

incluido las apropiaciones presupuestales para atender los proyectos
plurianuales amparados con vigencias futuras aprobadas.
e. Compruebe en caso del mayor valor presupuestal de gastos sobre

ingresos que el gobierno territorial haya dictado el respectivo decreto de
suspensión de los gastos a financiar con los nuevos ingresos.
f. Constate que en caso de que la Asamblea o Concejo no haya aprobado el

proyecto para la obtención de los recursos que se pretendían para
financiar el mayor gasto, el gobierno territorial haya efectuado los ajustes
correspondientes tendientes a dejar equilibrado los conceptos de fuentes y
usos presupuestales.
4.2.2 AUDITORIA A LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTALES DE

GASTOS
Las modificaciones presupuestales de gastos de las ET incluyen las adiciones,

reducciones, traslados o créditos y contracréditos y aplazamientos,
básicamente.
Como característica especial recuerde que en el caso de traslados

presupuestales no se altera el monto total del presupuesto, ya que consiste
básicamente en sacar de una apropiación y trasladarla a otra en igual monto.
Procedimientos de auditoría.
a. Compruebe en caso de adiciones al presupuesto de gastos, se haya

expedido la correspondiente disposición y se haya contado
simultáneamente con la fuente de financiación.
b. Constate que previa la adición presupuestal se haya tramitado la

certificación de la existencia del recurso disponible para financiar los
gastos que se adicionan por parte del funcionario autorizado.
Aunque algunas normas conceden esta atribución al jefe de

presupuesto, resulta más factible dejarla a cargo del tesorero o jefe
de contabilidad, ya que se trata de certificar la existencia de un
recurso que aún no hace parte del presupuesto.
162
c. Verifique, si es del caso, selectivamente, la expedición de los
certificados de disponibilidad expedidos por el jefe de presupuesto o
quien haga sus veces para proceder a realizar traslados
presupuestales.
d. En este caso anterior, compruebe, además, el comportamiento de

las apropiaciones contracreditadas, ya que en algunos casos son
desprovistas sin una verdadera planeación, requiriendo
posteriormente provisionarlas, lo cual genera un comportamiento
inadecuado en las apropiaciones en relación con los objetivos
institucionales.
e. Realice una evaluación de los créditos y contracréditos (traslados

presupuestales) realizados durante cada vigencia con el fin de
evaluar la gestión presupuestal en relación con la programación y
estimación presupuestal.
f. Compruebe en caso de traslados de inversión a funcionamiento que

exista, además del certificado de disponibilidad y libre afectación de
la apropiación la correspondiente autorización por parte de la
Secretaria de Planeación respecto a la viabilidad del traslado
realizado.
4.2.3 AUDITORIA A LAS APROPIACIONES DEFINITIVAS
Es el presupuesto inicial de la ET más las adiciones, menos las reducciones

presupuestales.
Procedimientos de auditoría:
a. Verifique que las apropiaciones y valores adicionados al presupuesto estén

amparados en la correspondiente norma expedida para el efecto.
b. Compruebe que las disposiciones expedidas en materia presupuestal para

su modificación hayan sido expedidos por las personas u organismos
competentes y corresponda a norma de mayor o igual jerarquía.
c. Compruebe que el monto de la apropiación definitiva sea igual al monto de

la apropiación inicial más las adiciones menos las reducciones. En caso de
encontrar diferencias averigüe las causas de las mismas.
163
4.2.4 AUDITORIA A LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO DE GASTOS
Es la afectación de los rubros de gastos con base en los registros

presupuestales (RP) derivado de un compromiso debidamente perfeccionado.
a. Compruebe que en la adquisición de todo compromiso se haya expedido y

registrado previamente el correspondiente Certificado de Disponibilidad
Presupuestal (CDP), por parte del Jefe de Presupuesto o quien haga sus
veces.
b. Verifique la expedición de los correspondientes registros presupuestales

(RP).
c. Compruebe que los CDP hayan sido aprobados para un periodo
determinado, durante el cual debe haberse adquirido el compromiso.
d. Compruebe que los CDP no utilizados, después de determinada fecha

sean anulados y habilitada la correspondiente apropiación.
e. Verifique que todo pago se haya tramitado cumpliendo los requisitos

previos en materia presupuestal, de lo contrario haga las observaciones
correspondientes, pues esto constituye un hecho cumplido.
f. Constate los pagos realizados bajo la figura de hechos cumplidos con el fin
de dejar consignada la observación correspondiente, lo mismo que las
razones aducidas por la administración del ente territorial.
g. Compruebe que los compromisos registrados no sean superiores a los

CDP expedidos. Esto denotaría la adquisición de compromisos sin el lleno
de este requisito previo o sin consultar la disponibilidad presupuestal, lo
cual puede generar también, un hecho cumplido.
h. Compruebe que la ejecución presupuestal vía pagos no sea superior a las

obligaciones, pues indicaría la realización de pagos en exceso o por fuera
de la disponibilidad presupuestal, lo cual merece un análisis de su parte y
el requerimiento a la administración del en territorial.
i. Compruebe que los pagos realizados estén acordes con la programación

del PAC.
164
j. Verifique que después de 31 de diciembre de cada vigencia la entidad no
continuó utilizando las apropiaciones presupuestales y por tanto los saldos
de apropiaciones no comprometidas no fueron utilizados a otro fin.
k. Constate el cumplimiento de los pagos de compromisos oportunamente,

relacionados con el servicio de la deuda, sentencias y conciliaciones,
servicios públicos domiciliarios, aportes parafiscales, entre otros, y advierta
si es posible a la administración territorial respecto a las consecuencias e
implicaciones de tipo fiscal y disciplinario que tales omisiones originan.
l. Compruebe la apertura o existencia de cuentas corrientes separadas para

el manejo de recursos con destinación específica, como es el caso del
Sistema General de Participaciones-SGP y Sistema General de Regalía –
SGR, de tal manera que le permita constatar que con tales recursos no se
realiza unidad de caja.
m. Constate que las apropiaciones presupuestales se ejecutan conformen al

fin para el cual fueron creadas.
n. Verifique que la ejecución presupuestal de gastos se realice de manera

concordante con la Marco Fiscal de Gastos aprobado por la ET.
o. Compruebe que en el PAC aprobado se incluya la programación de pagos

de la vigencia y los de la vigencia anterior (rezago presupuestal).
p. Realice un análisis a la ejecución presupuestal de gastos a partir del

porcentaje ejecutado, con el fin de evaluar la gestión y el cumplimiento de
los objetivos propuestos.
q. Constate que cuando se aprueben vigencias futuras ordinarias estas hayan

contado como mínimo con el 15% de apropiación en la vigencia que se
inicia la ejecución del proyecto con ellas financiado.
4.2.5 AUDITORIA A LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS

POR PAGAR (Rezago Presupuestal)
Comprende la constitución y pago de reservas presupuestales y cuentas por

pagar constituidas al cierre de cada vigencia fiscal, representativas de
compromisos y obligaciones que quedaron pendientes de recibo del bien o el
servicio o de pago de la obligación, respectivamente, a 31 de diciembre.
165
4.2.5.1 Reservas Presupuestales
Son los compromisos constituidos al cierre de la vigencia, amparados con

apropiación presupuestal, sobre los cuales aún no se han recibido los bienes y
servicios.
a. Verifique que en la constitución de las Reservas Presupuestales se hayan

expedidos los CDP y RP correspondientes.
b. Compruebe que las Reservas Presupuestales se hayan constituido para

amparar la adquisición de bienes y servicios debidamente soportados,
sobre los cuales al cierre de la vigencia no alcanzaron a ser recibidos.
c. Compruebe que cuando los compromisos que dieron lugar a la constitución
de reservas presupuestales sean anulados, se efectúen las cancelaciones
correspondientes de las reservas constituidas.
d. Compruebe que las reservas presupuestales constituidas al cierre de la

vigencia anterior y no se haya recibido el bien o servicio que las originó,
sean canceladas.
e. Verifique que las reservas presupuestales hayan sido registradas en la

contabilidad financiera en Cuentas de Orden Acreedoras y cruce esta
información con la de presupuesto.
4.2.5.2 Cuentas por pagar
Son las obligaciones constituidas al cierre de la vigencia, por concepto de bienes

y servicios recibidos sobre los cuales no fue posible realizar los pagos antes del
31 de diciembre, por tanto debe ser realizado en la vigencia siguiente.
a. Verifique que los hechos que dieron lugar a la constitución de cuentas por
pagar, estén amparados en los correspondientes CDP y RP correspondientes.
b. Compruebe que la constitución de cuentas por pagar corresponda a

transacciones para la adquisición de bienes y servicios efectivamente
recibidos y debidamente soportados.
c. Verifique que las cuentas por pagar no lleven más de una vigencia
constituidas.
166
d. Verifique que las cuentas por pagar constituidas al cierre de la vigencia
anterior y que hayan sido pagadas sean canceladas.
e. Compruebe que el monto de ejecución de las cuentas por pagar no sea

superior al monto constituido inicialmente.
Es de recordar que estas, una vez aprobadas no se pueden adicionar ni

trasladar, pero si, cancelar o anular.
………………………………………………………………
ANEXO 2
167
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL
PÚBLICA
168
CONTENIDO
CAPÍTULO I
DE LOS TIPOS DE REGISTRO PRESUPUESTAL
A. DE INGRESOS
B. DE APROPIACIONES Y COMPROMISOS
C. DE OBLIGACIONES Y PAGOS AUTORIZADOS
D. DE LAS VIGENCIAS FUTURAS
E. DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y CUENTAS POR PAGAR
CAPÍTULO II
DEL PROCESO DE AFECTACIÓN
A. De expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP-

B. Del Registro Presupuestal del Compromiso
C. Del Registro Presupuestal de la Obligación
D. Del Registro de la Vigencia Futura
CAPÍTULO III
DE LOS LIBROS DE REGISTRO PRESUPUESTAL
1. LIBRO DE REGISTRO DE INGRESOS

2. LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS,
OBLIGACIONES Y PAGOS
3. LIBRO DE REGISTRO DE VIGENCIAS FUTURAS
4. LIBRO DE REGISTRO DE RESERVAS PRESUPUESTALES
5. LIBRO DE REGISTRO DE CUENTAS POR PAGAR
169
MANUAL PARA EL REGISTRO DE LA CONTABILIDAD PRESUPUESTAL
PÚBLICA
Objetivo
Con el presente documento, la Contraloría General de la República define los

estándares para el registro de la Contabilidad Presupuestal de las entidades públicas
del orden Nacional y Subnacional, el cual comprende las definiciones básicas de la
programación y ejecución presupuestal, junto con la estructura de columnas que
contiene cada uno de los libros de registro presupuestal en materia de ingresos y
gastos que deberán aplicar las entidades del Sector Público Colombiano.
La información registrada en los libros de contabilidad presupuestal que contiene

este manual deberá realizarse de conformidad con los conceptos del clasificador
presupuestal contenido en los parámetros de la Categoría Presupuestal de la
plataforma CHIP que administra la Contraloría General de la República, que le sean
aplicables a las entidades del SECTOR GOBIERNO GENERAL ó EMPRESAS de los
niveles Nacional ó Subnacional.
CAPÍTULO I
DE LOS TIPOS DE REGISTRO PRESUPUESTAL
Para efectos de realizar los diferentes registros en cada uno de los libros, y en donde
aplique deberán utilizarse los valores válidos dispuestos para cada concepto en las
tablas de ayuda de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP.
Los tipos de registro que deben llevarse en los Libros de Registro Presupuestal son
los que a continuación se relacionan, los cuales no pueden interpretarse como una
autorización general de afectación presupuestal.
A. DE INGRESOS
Indica el monto de los recursos a ser recaudados en una vigencia fiscal por la
entidad pública y el monto total de los ingresos recaudados a quienes corresponda
administrarlos de acuerdo con la ley, para cada uno de los conceptos detallados en
el anexo del Presupuesto de Ingresos del Presupuesto General de la Nación,
Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su
equivalente para las demás entidades del Sector Público. El registro en los libros de
presupuesto señalará la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la
operación, el tercero y el valor por el cual se recaudan efectivamente los ingresos del
Presupuesto.
B. DE APROPIACIONES Y COMPROMISOS
170
Indica el monto disponible para efectuar gastos y el monto de los compromisos
asumidos de cada una de las apropiaciones establecidas en el anexo del decreto de
liquidación del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás
entidades del Sector Público. El registro en los libros de presupuesto indicará la
fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y la cuantía
de la operación. Igualmente contendrá la totalidad de los certificados de
disponibilidad expedidos y de los compromisos que afecten las apropiaciones.
C. DE OBLIGACIONES Y PAGOS AUTORIZADOS
Indica los saldos de las obligaciones pendientes de autorización de pago para cada
una de las apropiaciones incluidas en el anexo del decreto de liquidación del
Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos,
Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para las demás entidades del
Sector Público. Este registro en los libros de presupuesto llevará la fecha, el
concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y las cuantías de
todas las obligaciones y pagos autorizados.
D. DE LAS VIGENCIAS FUTURAS
Registra el monto de los compromisos adquiridos con cargo a una autorización de

gasto impartida por el CONFIS o por quien éste delegue (Orden Nacional), y aquellas
que, en el orden subnacional, autorice la Asamblea o el Concejo respectivo, previa
aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga sus veces.
Este registro en los libros de presupuesto llevará la fecha, el concepto, tipo y

documento soporte de la operación para todos y cada uno de los años afectados.
También presenta los saldos no utilizados de dichas autorizaciones los cuales
fenecen el 31 de diciembre del año en el cual se otorgó esta autorización.
E. DE LAS RESERVAS PRESUPUESTALES Y LAS CUENTAS POR PAGAR
Indica los saldos de los compromisos y las obligaciones pendientes de autorización

de pago por cada una de las apropiaciones constituidas como Reservas
Presupuestales o Cuentas por Pagar. Estos registros en los libros de presupuesto
señalan la fecha, el concepto, tipo y documento soporte de la operación, el tercero y
las cuantías de las obligaciones y pagos autorizados.
171
CAPÍTULO II
DEL PROCESO DE AFECTACIÓN
Las etapas del proceso de afectación son:
A. Expedición del correspondiente certificado de disponibilidad por el jefe de

presupuesto del Órgano respectivo o quién haga sus veces, previo a la adquisición
del compromiso.
A1. De la expedición del Certificado de Disponibilidad Presupuestal -CDP-
Definición: De acuerdo con lo establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto

y sus decretos reglamentarios, el certificado de disponibilidad presupuestal es un
documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el
cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de
afectación para la asunción de compromisos con cargo al presupuesto de la
respectiva vigencia fiscal.
Definición del Registro: Se entiende por registro del certificado de disponibilidad

presupuestal la elaboración y expedición del documento que afecta preliminarmente
el presupuesto mientras se perfecciona el compromiso.
Obligatoriedad: Los Órganos que integran el Sector Público no podrán adquirir

compromisos, ni dictar actos con cargo al presupuesto sin soportarlos previamente
con el certificado de disponibilidad presupuestal, debidamente expedido por el jefe de
presupuesto o por el funcionario que desempeñe estas funciones en cada Órgano.
Expedición: Las dependencias de presupuesto o quienes hagan sus veces en cada

Órgano expedirán los certificados de disponibilidad presupuestal hasta por el valor
del saldo que se encuentre libre de afectación en la respectiva apropiación
presupuestal.
Vigencia: El Certificado de Disponibilidad Presupuestal tendrá una vigencia

equivalente al término del proceso de asunción del respectivo compromiso.
B. Registro presupuestal de los compromisos legalmente adquiridos y que

desarrollen el objeto de la apropiación, efectuado por el jefe de presupuesto del
Órgano respectivo o quien haga sus veces.
B1. Del Registro Presupuestal del Compromiso
Definición: Son compromisos los actos realizados por los Órganos que en desarrollo
de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto a nombre de la
persona jurídica de la cual hagan parte, se encuentren en el proceso de llevar a cabo
el objeto establecido en los mismos. Dichos actos deben desarrollar el objeto de la
apropiación presupuestal.
172
Definición del Registro: Se entiende por registro presupuestal del compromiso la
imputación presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación,
garantizando que ésta solo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valor y
el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. El acto del registro perfecciona el
compromiso.
Obligatoriedad: De conformidad con el Estatuto Orgánico del Presupuesto y demás

normas reglamentarias no se podrán atender compromisos con cargo al presupuesto
que no cuenten previamente con el registro presupuestal correspondiente en el que
se indique claramente el valor y plazo de las prestaciones a que haya lugar.
Expedición: El jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada Órgano será el
responsable de efectuar el registro presupuestal correspondiente en los términos y
con el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales.
Vigencia: El registro presupuestal del compromiso tendrá vigencia por el plazo

estipulado de las prestaciones a las que haya lugar según la normatividad y
condiciones existentes en el contrato.
C. Registro de las obligaciones y autorizaciones de pago, que corresponde a los

actos mediante los cuales se determina la exigibilidad de los compromisos cuando se
haya llevado a cabo el objeto establecido en ellos y se ordena su pago.
C1. Del Registro Presupuestal de la Obligación
Definición: Se entiende por obligación el monto adeudado producto del desarrollo de

los compromisos adquiridos por el valor equivalente a los bienes recibidos, servicios
prestados y demás exigibilidades pendientes de pago, incluidos los anticipos no
pagados que se hayan pactado en desarrollo de las normas presupuestales y de
contratación administrativa.
Definición del Registro: Se entiende por registro presupuestal de la obligación la

imputación mediante la cual se afecta el compromiso en el que ésta se origina,
estableciendo el plazo en el que debe atenderse su pago.
Obligatoriedad: Los Órganos que integran el Gobierno General de los órdenes

nacional y territorial deberán efectuar el registro presupuestal correspondiente para
determinar la exigibilidad de los compromisos y expedir las autorizaciones de pago.
Expedición: El jefe de presupuesto o quien haga sus veces en cada Órgano será el
responsable de efectuar el registro presupuestal correspondiente en los términos y
con el cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales.
Vigencia: El registro presupuestal de la obligación tendrá vigencia equivalente al

término del proceso de ejecución de los pagos autorizados.
D. La autorización de gasto impartida por el Consejo Superior de Política Fiscal -

CONFIS- o por la autoridad que este delegue para Vigencias Futuras (Orden
173
Nacional), y aquellas que, en el orden subnacional, autorice la Asamblea o el
Concejo respectivo, previa aprobación por el Confis territorial o el órgano que haga
sus veces, es el documento soporte para incluir en el certificado de disponibilidad
respectivo el monto de las apropiaciones de vigencias presupuestales futuras
afectadas, por el jefe de presupuesto del órgano respectivo o quién haga sus veces.
D1. Del Registro de la Vigencia Futura
Expedición: En cada vigencia fiscal el jefe de presupuesto o quien haga sus veces
registrará los compromisos adquiridos con cargo a las autorizaciones de vigencias
futuras sin que para ello se requiera expedir un nuevo certificado de disponibilidad.
174
CAPÍTULO III
DE LOS LIBROS DE REGISTRO PRESUPUESTAL
Para efecto de llevar el registro de todas las operaciones presupuestales las

dependencias encargadas en cada órgano deben llevar los siguientes libros:
1. Libro de Registro de Ingresos

2. Libro de Registro de Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos
3. Libro de Registro de Vigencias Futuras
4. Libro de Registro de Reservas Presupuestales
5. Libro de Registro de Cuentas por Pagar
1. LIBRO DE REGISTRO DE INGRESOS
En este libro deben registrarse las operaciones inherentes a la gestión de los

ingresos públicos indicando la fecha, el número, la clase, el signo, el valor, el
documento soporte y el tercero. Son operaciones de gestión del presupuesto de
ingresos las operaciones establecidas en la ley que conlleven a: el reconocimiento de
derechos por cobrar, la anulación o compensación de los derechos por cobrar, el
recaudo y las devoluciones.
Para el diligenciamiento de este libro se seguirán las siguientes instrucciones:
• El registro de las operaciones podrá realizarse: a) En forma detallada, reflejando

cada uno de los documentos que afectan al concepto o b).En forma resumida,
registrando mediante una única operación la totalidad de los documentos del mismo
tipo que afectan el concepto.
En caso de que se utilice el procedimiento previsto en el literal b).- anterior, los

registros auxiliares correspondientes reflejarán los soportes unitarios por fechas para
su registro en este libro.
• Al inicio de la vigencia se abre el registro para cada uno de los rubros aprobados en
el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de
entidades del Sector Público.
• Cada registro en libros deberá llevarse de acuerdo con el siguiente detalle:
A.- ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:
A.1 IDENTIFICACION INSTITUCIONAL
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Ingresos".
2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponde el
presupuesto de Ingresos. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de
175
la Nación corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos
del Sector Público corresponde al código CHIP.
3-. Unidad Ejecutora: Código y nombre de la(s) dependencia(s) que administra(n)

recursos de acuerdo con la Ley.
4-. Regional: Código y nombre de las regionales que de acuerdo con las necesidades
haya establecido el Órgano.
5-. Vigencia: Año durante el cual rige el presupuesto.
A.2 IDENTIFICACION PRESUPUESTAL
6-. Tipo de Ingreso: Código tomado del clasificador de ingresos contenido en los
formularios de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. En su nivel de mayor
agregación contiene, entre otros, los conceptos de: Ingresos Corrientes, De Capital,
Parafiscal, Fondos Especiales y Disponibilidad Inicial.
7-. Grupo: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
tipos de ingresos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la
Nación, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios
o su equivalente para las demás entidades del Sector Público.
8-. Subgrupo: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
grupos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación,
equivalente para las demás entidades del Sector Público.
9-. Nivel: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
subgrupos de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación,
10-. Subnivel: Corresponde al detalle de los ingresos que componen cada uno de los
niveles de acuerdo con el anexo de la Ley del Presupuesto General de la Nación,
11-. Numeral: Código que identifica el detalle del subnivel de ingreso según el anexo
de la Ley del Presupuesto General de la Nación, Ordenanza en el caso de
entidades del Sector Público, acompañado de su descripción.
12-. Concepto: Código que desagrega el numeral, según las necesidades de

información precisas en cada caso, acompañado de su descripción.
176
13-. Recurso: Agrupación de los ingresos para determinar la fuente de financiación
de los gastos. Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de
recursos y orígenes específicos existan para un mismo concepto de ingreso.
14-. Origen: Código tomado de la tabla de origen específico del ingreso contenido en
los documentos soporte para la elaboración de los formularios de ingreso de la
categoría presupuestal de la plataforma CHIP.
15-. Acto administrativo (solo para departamentos y municipios): tipo y número de

documento que restringe o libera la libre destinación de un recurso corriente (Ley
617de 2000).
B.- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas:
1-. Fecha: Indica el día y el mes en que se produce la operación que se registra.
2-. Operación: Identifica, a través de las cuatro subcolumnas que la integran -

Número, Clase, Signo, Valor- la naturaleza de la operación objeto del registro.
2.1-. Subcolumna (3) - Número: Identifica el número secuencial correspondiente a la

transacción que se registra.
2.2-. Subcolumna (4) - Clase: Especifica en forma precisa la operación que origina el
registro, indicando la columna o subcolumna que la operación afecta.
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Describe el signo: uno si es positivo o dos si es

negativo la operación que se realiza.
2.4-. Subcolumna (6) - Valor: Monto de la transacción que se registra.
3-. Documento Soporte: Identifica a través de las dos columnas que la integran tipo y
número del documento.
3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Describe el tipo de documento.
3.2-. Subcolumna (8) - Número: Se refiere al número de la secuencia del documento.
4-. Tercero (9): Código de identificación de la Entidad Pública con la que se está
efectuando una operación. Para las demás Entidades corresponde al código con el
que se agregan las operaciones con el respectivo sector (Privado o Internacional).
5-. Aforo: Identifica a través de las tres columnas que la integran: aumento,
disminución y el total del Aforo.
5.1-. Subcolumna (10) - Aumento: Incluye el Aforo Inicial, las Adiciones, los Créditos
y los Desaplazamientos del Aforo.
177
5.2-. Subcolumna (11) - Disminución: Incluye las Reducciones, los Contracréditos y
los Aplazamientos del Aforo.
5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto del aforo vigente, equivalente al aforo
inicial, más las adiciones al aforo, menos las disminuciones a éste (subcolumna 12 =
subcolumnas 10 - 11).
6-. Derechos por Cobrar: Esta columna a través de las tres subcolumnas que la
integran (Derechos Causados, Derechos Anulados y Total) muestra después de cada
operación el valor neto actualizado de los Derechos reconocidos por cobrar.
6.1-. Subcolumna (13) - Derechos Causados: Son aquellos soportados en los actos
en los cuales se determina la cuantía del ingreso que deba recibirse.
6.2-. Subcolumna (14) - Derechos Anulados: Valor de las disminuciones

determinadas por la autoridad competente, de acuerdo con lo previsto en las normas
legales que le sean de aplicación.
6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto acumulado de los derechos por
cobrar a la fecha, equivalente al valor de los derechos causados, menos los
derechos anulados (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14).
7-. Recaudo Efectivo: Esta columna, a través de sus tres subcolumnas (Efectivo,
Devolución y Total) indica el valor recaudado en dinero.
7.1-. Subcolumna (16) - Efectivo: Monto recaudado en dinero por concepto de

ingresos de la vigencia o cuentas por cobrar.
7.2-. Subcolumna (17) - Devolución: Esta columna muestra el valor de las

devoluciones de ingresos definidas por la Administración de conformidad con las
normas legales, en razón de haberse recibido previamente los correspondientes
ingresos, empleando como medio de pago el Efectivo.
7.3-. Subcolumna (18) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo en dinero a la
fecha, equivalente al valor de lo recaudado en efectivo, menos las devoluciones en
efectivo (subcolumna 18 = subcolumnas 16 - 17).
8-. Recaudo en Papeles: Esta columna refleja el monto recaudado en valores

recibidos por la administración en títulos que pueden utilizarse para atender
obligaciones tributarias de acuerdo con la Ley. Se divide en tres subcolumnas
(utilización, emisión y total).
8.1-. Subcolumna (19) - Utilización: Monto recaudado en papeles.
8.2-. Subcolumna (20) - Emisión: Esta columna, muestra el valor de las devoluciones
de ingresos definidas por la Administración de conformidad con las normas legales,
en razón de haberse recibido previamente los correspondientes ingresos, empleando
como medio de devolución los Papeles.
178
8.3-. Subcolumna (21) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo en papeles a
la fecha, equivalente al valor de lo recaudado en papeles, menos las devoluciones en
papeles (subcolumna 21 = subcolumnas 19 - 20).
9-. Recaudo Bruto (22): Esta columna indica después de cada operación el valor
bruto actualizado de los derechos reconocidos recaudados, cualquiera que sea el
medio de pago empleado, es decir recaudo en efectivo más papeles menos
devoluciones en efectivo menos devoluciones en papeles (columna 22 =
subcolumnas 18 + 21).
10-. Otras formas de recaudo: Refleja los derechos cancelados por medios diferentes
al efectivo y papeles, en especial las compensaciones y la dación en pago de
acuerdo con la Ley. Se divide en tres subcolumnas: Ejecución, Reversión y Total.
10.1-. Subcolumna (23) - Ejecución: Monto recaudado por medios diferentes al

efectivo o papeles por concepto de ingresos.
10.2-. Subcolumna (24) - Reversión: Esta columna, muestra el valor de las

devoluciones de ingresos definidas por la Administración de conformidad con las
normas legales, en razón de haberse recibido previamente los correspondientes
ingresos, empleando medios de pago diferentes al efectivo o papeles.
10.3-. Subcolumna (25) - Total: Refleja el monto acumulado del recaudo empleando
medios de pago diferentes al efectivo o papeles a la fecha, equivalente al valor de lo
recaudado, menos las reversiones (subcolumna 25 = subcolumnas 23 - 24).
11-. Aforo sin ejecutar (26): Aforo no ejecutado, resultante de restar del total del
aforo, el monto del recaudo bruto y las otras cancelaciones (columna 26 =
subcolumna 12 - columna 22 - subcolumna 25).
12-. Pendiente de cobro (27): Saldo adeudado por los contribuyentes o terceros,
resultante de restar del total de los derechos por cobrar, el monto del recaudo bruto y
las otras cancelaciones (columna 27 = subcolumna 15 - columna 22 - subcolumna
25).
13-. Descripción (28): Esta columna tiene carácter opcional y posibilita una
descripción concisa de la transacción que origina el registro.
2. LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS,

OBLIGACIONES Y PAGOS
Refleja la apropiación vigente, la apropiación vigente no afectada, el total de los

certificados de disponibilidad expedidos, los compromisos contraídos, los certificados
de disponibilidad pendientes de comprometer; el total de obligaciones causadas y los
compromisos pendientes de causar; el total de pagos realizados y las obligaciones
por pagar.
179
En este libro debe registrarse diariamente cada una de las operaciones que afecten
el presupuesto de gastos por cada uno de los rubros del anexo del Decreto de
liquidación del presupuesto indicando la fecha, el número, la clase, el tipo y el valor
del documento que autoriza la operación, de acuerdo con las siguientes
instrucciones:
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Apropiaciones, Compromisos,

Obligaciones y Pagos".
2-. Sección o Código CHIP: Código y nombre del órgano al cual corresponden las
apropiaciones. Para los Órganos que integran el Presupuesto General de la Nación
corresponde al código asignado en SIIF-Nación y para los demás Órganos del Sector
Público corresponde al código CHIP.
3-. Unidad Ejecutora: Código y nombre de la(s) dependencia(s) que realiza(n)

actividades específicas señaladas por la Ley dentro de la Entidad, y se encuentran
identificadas en el anexo del Decreto de Liquidación del Presupuesto, Ordenanza en
el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para
las demás entidades del Sector Público.
4-. Regional: Código y nombre de las regionales, de acuerdo con las necesidades
establecidas por el Órgano.
5-. Vigencia: Año para el cual rige el presupuesto.
6-. Identificación Presupuestal: Código tomado del clasificador de gasto contenido en

los formularios de la categoría presupuestal de la plataforma CHIP. En su nivel de
mayor agregación contiene, entre otros, los conceptos de: Funcionamiento, Deuda,
Inversión y Operación Comercial.
7-. Descripción: Nombre de cada uno de los rubros del Presupuesto de Gastos
asociado a la identificación presupuestal.
8-. Recurso: Agrupación de los ingresos para determinar la fuente de financiación de

los gastos. Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y
finalidades existan para un mismo concepto de gasto.
9-. Finalidad: Clasificación de la finalidad económica de los gastos. En esta sección y

lugar se deberá insertar tantas filas como fuentes de financiación que tenga el gasto.
180
2-. Operación: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran -
Número, Clase, Signo y Valor- identifica el evento de gestión que se está registrando.

clase de transacción que se registra.
registro indicando la columna o subcolumna que la operación afecta.
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Describe el signo: uno si es positivo o dos si es

negativo la operación que se realiza.
3-. Documento Soporte: Esta columna se divide en dos subcolumnas: Tipo y

Número.
3.1-. Subcolumna (7) - Tipo: Indica el documento soporte que autoriza la transacción.
3.2-. Subcolumna (8) - Número: Identifica el número del respectivo documento

soporte que autoriza la transacción.
5-. Apropiación Vigente: A través de las seis subcolumnas que la integran, muestra el
monto de la apropiación aprobada a la fecha y sus condicionamientos.
5.1-. Subcolumna (10) - Aumento: Incluye la Apropiación Inicial, las Adiciones, los
Créditos y los Desaplazamientos de la Apropiación.
5.2-. Subcolumna (11) - Disminución: Incluye las Reducciones, los Contracréditos y

los Aplazamientos de la Apropiación.
5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto de apropiación vigente, equivalente a

la apropiación inicial, más las adiciones, menos las disminuciones (subcolumna 12 =
5.4-. Subcolumna (13) - Condicionada: Monto de la apropiación que presenta

restricciones para su afectación, con base en las leyendas: Previo concepto o
distribución previo concepto; las que requieran autorización previa del CONFIS para
comprometerse por corresponder a recursos del crédito autorizado o del
perfeccionamiento del contrato de empréstito; y las aplazadas en desarrollo de lo
dispuesto en los artículos 76 y 77 del Estatuto Orgánico, y para cuando sea del caso,
181
las instrucciones impartidas por el Confis regional o quien haga sus veces, de
acuerdo con el Estatuto de Presupuesto que le aplique.
5.5-. Subcolumna (14) - Liberada: Monto de la apropiación liberada de las

restricciones para su afectación.
5.6-. Subcolumna (15) - Apropiación disponible: Refleja el monto de apropiación

susceptible de afectar, equivalente a la apropiación total vigente, menos los
condicionamientos más las liberaciones (subcolumna 15 = subcolumnas 12 - 13 +
14).
6-. Certificados de Disponibilidad Presupuestal: Monto acumulado de los Certificados

de Disponibilidad Presupuestal expedidos a la fecha. Está compuesto por tres
subcolumnas Constitución, Reversión y Total.
6.1-. Subcolumna (16) - Constitución: Monto de CDPs expedidos con cargo a las
apropiaciones de la vigencia, o expedición de éstos con cargo al cupo de vigencia
futura autorizada.
6.2-. Subcolumna (17) - Reversión: Monto de reversión de CDPs expedidos con

cargo a las apropiaciones de la vigencia, o con cargo al cupo de vigencia futura
autorizada.
6.3-. Subcolumna (18) - Total: Refleja el monto neto de CDPs expedidos equivalente
a la expedición de CDPs, menos las reversiones de éstos (subcolumna 18 =
subcolumnas 16 - 17). Diferenciando vigencia, de aquellos soportados con cargo al
cupo de vigencia futura autorizada.
7-. Apropiación Vigente no Afectada (19): Es el resultado de restar al total de la

apropiación disponible el total de los Certificados de Disponibilidad Presupuestal
expedidos (columna 19 = subcolumnas 15 - 18).
8-. Compromisos: Monto acumulado de los compromisos adquiridos a la fecha. Está

compuesto por tres subcolumnas Constitución, Reversión y Total.
8.1-. Subcolumna (20) - Constitución: Monto de los compromisos constituidos de la

vigencia, junto con los derivados de la utilización del cupo de la vigencia futura.
8.2-. Subcolumna (21) - Reversión: Monto de reversión de compromisos de la

vigencia, junto con aquellos derivados de la utilización del cupo de la vigencia futura.
8.3-. Subcolumna (22) - Total: Refleja el monto de los compromisos constituídos

(subcolumna 22 = subcolumnas 20 - 21). Diferenciando los de la vigencia, de los
originados por la utilización del cupo de la vigencia futura.
9-. Certificados de Disponibilidad Presupuestal por Comprometer (23): Saldo

equivalente al monto total de Certificados de Disponibilidad Presupuestal expedidos
menos el total de compromisos adquiridos (columna 23 = subcolumnas 18 - 22).
182
10-. Obligaciones: Corresponde al valor acumulado del cumplimiento de los
compromisos reconocidos con base en el recibo a satisfacción de los bienes, obras o
servicios; así como los anticipos pactados, los impuestos, sentencias o
conciliaciones. Compuesta por tres subcolumnas a saber: Contraídas, Reversión y
Total.
10.1-. Subcolumna (24) - Contraídas: Monto de las obligaciones contraídas de la

vigencia, y las derivadas de la utilización del cupo de vigencias futuras.
10.2-. Subcolumna (25) - Reversión: Monto de reversión de obligaciones contraídas

de la vigencia, y las derivadas de la utilización del cupo de vigencias futuras.
10.3-. Subcolumna (26) - Total: Refleja el monto de las obligaciones contraídas,

equivalente a las obligaciones contraídas, menos las reversiones efectuadas.
11-. Compromisos por obligar (27): Saldo equivalente al total de compromisos

adquiridos menos el total de obligaciones causadas (columna 27 = subcolumnas 22 -
26).
12-. Pagos: Monto acumulado de los pagos realizados a la fecha, previa autorización
impartida por el ordenador del gasto. Compuesta por tres subcolumnas a saber:
Ejecución, Reversión y Total.
12.1-. Subcolumna (28) - Ejecución: Monto de pagos efectuados de la vigencia, junto

con aquellos realizados con cargo soportada en la utilización del cupo de la vigencia
futura.
12.2-. Subcolumna (29) - Reversión: Monto de reversiones de pagos de la vigencia, y

los derivados de la utilización de la vigencia futura.
12.3-. Subcolumna (30) - Total: Refleja el monto de pagos efectuados, equivalente a

los pagos ejecutados, menos las reversiones de los pagos (subcolumna 30 =
13-. Obligaciones por Pagar (31): Corresponde a la diferencia entre el monto

acumulado de las Obligaciones y el monto acumulado de los pagos realizados a la
fecha (columna 31 = subcolumnas 26 - 30).
3. LIBRO DE REGISTRO DE VIGENCIAS FUTURAS
Se registran los cupos de vigencias futuras autorizados por el CONFIS o por quien
este delegue (Orden Nacional), y cuando sea del caso, aquellas autorizaciones
impartidas por la Asamblea o Concejo respectivo, previa aprobación por el Confis
territorial o el órgano que haga sus veces (Orden Subnacional).
183
Este libro se diligenciará y llevará de acuerdo con las siguientes instrucciones:
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Vigencias Futuras".
Público No Financiero corresponde al código CHIP.
3-. Vigencia: Año en el cual se autorizan los cupos de vigencias futuras.
4-. Identificación presupuestal: Identificación numérica para cada autorización

otorgada al máximo nivel de desagregación de Funcionamiento, Operación
Comercial e Inversión. Esta identificación será la misma para todos los años que
conforma la autorización de la vigencia futura. Para efectos del los registros
relacionados con las reprogramaciones que pueden ser objeto, éstos deberán
incorporarse en la misma hoja en que se registro la autorización inicial.
5-. Recurso: Identificación de la fuente de financiación del gasto.
6-. Finalidad: Código tomado de la tabla de gasto por finalidad económica contenido
en los documentos soporte para la elaboración de los formularios de gasto de la
categoría presupuestal de la plataforma CHIP.
B.- COLUMNARIO: El libro está constituido por las siguientes columnas:
1-. Fecha: Indica el día, el mes y el año en que se produce la operación que se
registra.
2-. Vigencia: Indica el año al cual le es autorizado un cupo de vigencia futura.

Igualmente indica el tipo de autorización dada a dicha autorización. A saber:
Ordinaria, Excepcional o De importancia estratégica.
Número, Clase, Signo y Valor- identifica el objeto del registro.

184
3.3-. Subcolumna (8) - Signo: Identifica el signo positivo o negativo de la operación.
4-. Documento Aprobación: Esta columna se divide en tres subcolumnas: Fecha,

Tipo y Número.
4.1-. Subcolumna (10) – Fecha: Día/Mes/Año. 4.2-. Subcolumna (11) - Tipo: Tipo de
documento expedido por el CONFIS o quien haya sido delegado (Orden nacional).
Por el CONFIS territorial o el órgano que haga sus veces (Orden subnacional).
4.3-. Subcolumna (12) - Número: Identifica el número del respectivo documento en el

cual se concedió la aprobación.
5-. Documento Autorización: Esta columna se divide en tres subcolumnas: Fecha,

Tipo y Número.
5.1-. Subcolumna (13) – Fecha: Día/Mes/Año. 5.2-. Subcolumna (14) - Tipo: Tipo de
documento (solo para el orden subnacional) Ordenanza ó Acuerdo.
5.3-. Subcolumna (15) - Número: Identifica el número de la respectiva Ordenanza u

Acuerdo a través del cual se otorgó la autorización.
6-. Valor Autorizado: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la
integran, muestra, para todos y cada uno de los años el monto de las autorizaciones
inicialmente concedidas, junto con las reprogramaciones que en el transcurso del
tiempo se hayan realizado.
6.1-. Subcolumna (16) - Inicial: Valor inicialmente autorizado para todos y cada uno
de los años que conforman el cupo de vigencia futura.
6.2-. Subcolumna (17) - Nuevo valor autorizado: Corresponde a las

reprogramaciones para todos y cada uno de los años del cupo inicialmente
autorizado.
6.3-. Subcolumna (18) - Valor anterior autorizado: Corresponde al monto autorizado

vigente, para todos y cada uno de los años, antes de la reprogramación.
6.4-. Subcolumna (19) - Total: Es una columna de resultado que muestra por año los
valores vigentes que han sido autorizados junto con sus modificaciones (subcolumna
19 = subcolumnas 16 + 17 - 18).
7-. Compromisos: Esta columna, a través de las cuatro subcolumnas que la integran
muestra el monto de los compromisos asumidos por año con cargo a los cupos
autorizados, junto con aquellos que hayan sido objeto de reprogramación. Se precisa
que los registros aquí consignados deben corresponder a los incorporados en el
“LIBRO DE REGISTRO DE APROPIACIONES, COMPROMISOS, OBLIGACIONES
Y PAGOS” de la vigencia en curso e identificados con las sigla “VF”.
185
7.1-. Subcolumna (20) - Inicial: Valor de los compromisos asumidos en todos y cada
uno de los años con cargo al cupo autorizado inicialmente.
7.2-. Subcolumna (21) - Nuevo valor comprometido: Valor de los compromisos

asumidos para todos y cada uno de los años con cargo al cupo total vigente
autorizado (columna 19).
7.3-. Subcolumna (22) - Valor anterior comprometido: Corresponde a los

compromisos adquiridos para todos y cada uno de los años con cargo al cupo
vigente antes de la reprogramación.
7.4-. Subcolumna (23) - Total: Refleja el total de los compromisos en todos y cada
uno de los años año asumidos con cargo a los cupos de vigencias futuras
autorizados, incluyendo las modificaciones realizadas (subcolumna 23 =
subcolumnas 20 + 21 - 22).
8-. Saldo por comprometer (24): Valor no comprometido en todos y cada uno de los
años para cada una de las vigencias futuras. Corresponde a la diferencia existente
entre el valor autorizado y el valor comprometido (columna 24 = subcolumnas 19 -
23).
9-. Descripción (25): En esta columna se describe el objeto del contrato del bien o
servicio a recibir.
10-. Tercero (26) - Nit: Código de identificación de la Entidad Pública con la que se
está efectuando una operación. Número de identificación (NIT) de la persona natural
o jurídica con que se contrata.
11-. Tercero (27) - Razón Social: Razón social de la persona natural o jurídica con
que se contrata.
4. LIBRO DE REGISTRO DE RESERVAS PRESUPUESTALES
Este libro presenta las reservas constituidas con cargo al presupuesto de la vigencia
anterior en los respectivos rubros del anexo del Decreto de Liquidación del
Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de
Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos, su ejecución y los
saldos. Se diligenciará y llevará de acuerdo con las instrucciones que más adelante
se presentan.
Se precisa que las reservas presupuestales constituidas, que no se ejecuten durante

el año de su vigencia fenecerán.
186
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Reservas Presupuestales".

los Establecimientos Públicos.
5-. Vigencia: Año al que pertenecen las reservas constituidas.
6-. Identificación Presupuestal: Código de cada rubro presupuestal, conforme al

anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los
Establecimientos Públicos, de la vigencia fiscal anterior.
7-. Descripción: Nombre de cada uno de los rubros del Presupuesto de Gastos del
año fiscal al que corresponden las reservas constituidas, asociado a la identificación
presupuestal.
8-. Recurso: Agrupación que permiten establecer las fuentes que financian un gasto.
Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades
existan para un mismo concepto de gasto que se reserva.
9-. Finalidad: Clasificación de la finalidad económica de los gastos.

187
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Indica el signo positivo o negativo de la operación.

Número.

5-. Reserva constituida: Monto actual de la reserva presupuestal constituida. Esta

columna se compone de las subcolumnas Inicial, Cancelación y Total.
5.1-. Subcolumna (10) - Inicial: Monto de reserva presupuestal constituida. Estos

registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de
“Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos”.
5.2-. Subcolumna (11) - Cancelación: Registro de los valores anulados de las

reservas presupuestales constituidas.
5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto neto de reservas presupuestales

constituídas, equivalente a la constitución de reservas presupuestales, menos sus
cancelaciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). Diferenciando las de la
ejecución de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de
la vigencia futura.
6-. Obligaciones: Corresponde al valor acumulado del cumplimiento de los

compromisos que respaldan la reserva, con base en el recibo a satisfacción de los
bienes, obras o servicios. Está compuesta por las subcolumnas, Contraídas,
Reversión y Total. Estos registros mantienen los atributos de registro consignados en
el libro de “Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos”.
6.1-. Subcolumna (13) - Contraídas: Monto de obligaciones contraídas con cargo a la

reserva constituida.
6.2-. Subcolumna (14) - Reversión: Registro de los valores reversados de las

obligaciones contraídas.
6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto neto de obligaciones contraídas,

equivalente a las obligaciones contraídas, menos las reversiones de las obligaciones
contraídas (subcolumna 15 = subcolumnas 13 - 14). Diferenciando las de la
188
ejecución de la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de
la vigencia futura.
7-. Reservas por Obligar (16): Saldo equivalente al total de las reservas constituidas
menos el total de las reservas presupuestales que se han convertido en obligaciones
(columna 16 = subcolumnas 12 - 15). Diferenciando las derivadas de la ejecución de
la reserva en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la vigencia
futura. Este monto a 31 de diciembre fenece, de acuerdo con las normas legales.
8.1-. Subcolumna (17) - Ejecución: Monto de los pagos realizados con cargo a las
obligaciones contraídas de la reserva presupuestal.
8.2-. Subcolumna (18) - Reversión: Registro de los valores reversados de los pagos
realizados de la reserva.
8.3-. Subcolumna (19) - Total: Refleja el monto neto de pagos efectuados,

equivalente a los ejecutados, menos sus reversiones (subcolumna 19 = subcolumnas
17 - 18). Diferenciando los de la ejecución de la reserva en la vigencia, de los
originados por la utilización del cupo de la vigencia futura.
9-. Obligaciones por Pagar (20): Es el resultado de restar del total de las obligaciones
causadas el total de los pagos realizados a la fecha (columna 20 = subcolumnas 15 -
19). Diferenciando las derivadas de la ejecución de la reserva en la vigencia, de las
originadas por la utilización del cupo de la vigencia futura.
5. LIBRO DE REGISTRO DE CUENTAS POR PAGAR
Este libro presenta las cuentas por pagar constituidas con cargo al presupuesto de la
vigencia anterior en los respectivos rubros del anexo del Decreto de Liquidación del
Presupuesto, Ordenanza en el caso de Departamentos, Acuerdo en el caso de
Municipios o su equivalente para los Establecimientos Públicos su ejecución y los
saldos. Se diligenciará y llevará de acuerdo con las instrucciones que más adelante
se presentan.
Se precisa que las cuentas por pagar constituidas, que no se ejecuten durante el año
de su vigencia fenecerán.
A - ENCABEZAMIENTO: Consta de las siguientes partes:
189
1-. Nombre del Libro: "Libro de Registro de Cuentas por Pagar".

los Establecimientos Públicos.
5-. Vigencia: Año al que pertenecen las cuentas por pagar constituidas.
6-. Identificación Presupuestal: Código de cada rubro presupuestal, conforme al

anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto, Ordenanza en el caso de
Departamentos, Acuerdo en el caso de Municipios o su equivalente para los
Establecimientos Públicos, de la vigencia fiscal anterior.
7-. Descripción: Indica el nombre de cada uno de los rubros del gasto, conforme al
anexo del Decreto de Liquidación del presupuesto del año fiscal a que corresponden
las cuentas por pagar.
8-. Recurso: Agrupación que permiten establecer las fuentes que financian un gasto.
Se deberán abrir igual número de hojas como agrupaciones de recursos y finalidades
existan para un mismo concepto de gasto con cuentas por pagar constituidas.
9-. Finalidad: Clasificación de la finalidad económica de los gastos.
B- COLUMNARIO: Consta de las siguientes columnas:

registro, indicando la columna o subcolumna que la operación afecta.
190
2.3-. Subcolumna (5) - Signo: Indica el signo positivo o negativo de la operación.

Número.

5-. Cuentas por Pagar Constituidas: Monto actual de las cuentas por pagar
constituidas. Esta columna se compone de las subcolumnas Inicial, Cancelación y
Total.
5.1-. Subcolumna (10) - Inicial: Monto de la cuenta por pagar constituida. Estos
registros mantienen los atributos de registro consignados en el libro de
“Apropiaciones, Compromisos, Obligaciones y Pagos”.
5.2-. Subcolumna (11) - Cancelación: Registro de los valores anulados de las

cuentas por pagar constituidas.
5.3-. Subcolumna (12) - Total: Refleja el monto neto de las cuentas por pagar
constituídas, equivalente a la constitución de cuentas por pagar, menos sus
cancelaciones (subcolumna 12 = subcolumnas 10 - 11). Diferenciando las de la
ejecución de las cuentas por pagar en la vigencia, de las originadas por la utilización
del cupo de la vigencia futura.
6.1-. Subcolumna (13) - Ejecución: Monto de los pagos realizados con cargo a las
obligaciones contraídas.
6.2-. Subcolumna (14) - Reversión: Registro de los valores reversados de los pagos
realizados.
6.3-. Subcolumna (15) - Total: Refleja el monto neto de pagos efectuados,

equivalente a los ejecutados, menos sus reversiones (subcolumna 15 = subcolumnas
13 - 14). Diferenciando los de la ejecución de las cuentas por pagar en la vigencia,
de los originados por la utilización del cupo de la vigencia futura.
191
7-. Cuentas por Pagar pendientes (16): Es el resultado de restar al total de las
Cuentas por Pagar constituidas el total de los pagos realizados a la fecha (columna
16 = subcolumnas 12 -15). Diferenciando las derivadas de la ejecución de las
cuentas por pagar en la vigencia, de las originadas por la utilización del cupo de la
vigencia futura.
8-. Descripción (Concepto): Esta columna tiene carácter opcional y posibilita una
192
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Proyecto:

“PROGRAMA INTEGRAL DE MEJORAMIENTO CONTINUO DE LAS

GUÍA DE PRESUPUESTO PÚBLICO TERRITORIAL

Documento elaborado por:

Oficina de Estudios Especiales y Apoyo Técnico

Con el apoyo técnico de:

JAIME RAÚL ARDILA BARRERA

Dirección del Proyecto:

Bogotá D.C., Septiembre de 2012

El presupuesto público constituye el elemento rector de las finanzas públicas y en torno

En esencia, el Presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir

La actividad presupuestaria del Estado en todos sus ordenes y niveles se expresa

En su aspecto operativo, el control fiscal al presupuesto se observa desde dos

Vale señalar que la Constitución Política en su artículo 354 le atribuyó a las

La Auditoría General de la República, consciente de la necesidad de dotar

El presente documento está compuesto por cinco unidades: en la primera se incluyen

BPIN Banco de Programas y Proyectos de Inversión

NOCIONES Y BASES GENERALES DEL PRESUPUESTO PÚBLICO Y LA

1.1 Origen y evolución del Presupuesto Público……………… 11

1.2. El papel del Estado como mecanismo de asignación de

1.3 Nociones y definición de Presupuesto……………………….. 13

1.4 Presupuesto General del Sector Público…………………….. 15

1.4.1 Nivel Nacional…………………………………………………….... 16

1.4.1.1 Sector Central Nacional………………………………………….. 16

1.4.1.1.1. Rama Legislativa………………………………………………….. 17

1.4.1.1.2 Rama Ejecutiva……………………………………………………. 17

1.4.1.1.3 Rama Judicial……………………………………………………… 18

1.4.1.1.4 Órganos de Control……………………………………………… 19

1.4.1.1.4.1 Contraloría General de la República………………………….. 19

1.4.1.1.4.2 Procuraduría General de la Nación………………………….. 20

1.4.1.1.4.3 Auditoria General de la República…………………………….. 21

1.4.1.1.5 Organización Electoral………………………………………….. 22

1.4.1.2 Sector descentralizado nacional………………………………. 23

1.4.2 Las Entidades Territoriales…………………………………….. 24

1.4.2.1 Nivel departamental……………………………………………… 25

1.4.2.1.1 Sector central departamental…………………………………… 26

1.4.2.2 Nivel local (distrital y municipal)……………………………….. 26

1.3.2.2.1 Sector central distrital y municipal……………………………. 27

1.3.2.2.2. Sector descentralizado distrital o municipal………………… 27

1.5 Sistema presupuestal y planificación………………………… 27

1.5.1 Objetivos y conformación del Sistema Presupuestal…….. 28

1.5.1.1 El Marco Fiscal de Mediano Plazo-MFMP…………………… 28

1.5.1.2 Plan Operativo Anual de Inversiones – POAI………………. 34

1.5.1.3 Marco de Gastos de Mediano Plazo-MGMP………………… 36

1.5.1.4 El Plan de Desarrollo……………………………………………. 38

1.5.1.4.1 Planes de desarrollo en las entidades territoriales……….. 39

1.5.1.4.1.1 Formulación y Aprobación del Plan de Desarrollo……….. 40

PRINCIPIOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

2.4 Unidad de Caja…………………………………………………… 48

2.5 Programación integral………………………………………….. 50

2.8 Coherencia Macroeconómica y Homeostasis Presupuestal 55

2.10 Principio de unidad presupuestal……………………………… 56

2.11 Principio de autonomía presupuestal…………………………. 56

2.12 Principios presupuestales del Sistema General de Regalías 57

CONFORMACIÓN DEL PRESUPUESTO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES

3.1 Concepto de Presupuesto Territorial………………………….. 60

3.2 Presupuesto Participativo……………………………………….. 61

3.3 Cobertura del Estatuto de Presupuesto General Territorial 61

3.3.1 El presupuesto General Departamental……………………… 62

3.3.2 Clasificación del Presupuesto General del Departamento.. 63

3.3.2.1 Definición de los ingresos………………………………………. 64

3.3.2.1.1 Ingresos Corrientes……………………………………………… 64

3.3.2.1.2 Recursos de Capital ……………………………………………... 67