Bartolomé Mariano La Seguridad Intenacional en El Siglo XXI PDF

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COLECCIÓN INVESTIGACIONES ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS

LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI,
Mariano César Bartolomé es graduado y Doctor en Relaciones
Internacionales (Universidad del Salvador) y Máster en Socio-
MÁS ALLÁ DE WESTFALIA Y CLAUSEWITZ

logía (ULZ-IVVVVE/Academia de Ciencias de la República
Checa). Como graduado ha realizado actividades de especiali-
Nº 8 Operaciones de Paz: tres visiones
zación en entidades académicas de EE.UU., Francia, Brasil, Chi- COLECCIÓN DE
fundadas
le, Ecuador y Egipto. INVESTIGACIONES ANEPE
CRISTIAN LE DANTEC GALLARDO
GUILLERMO ABARCA UGARTE
Profesor de la Escuela Superior de Guerra, de la Escuela de Nº 1 Textos Básicos del Derecho
AGUSTÍN TORO DÁVILA
Defensa Nacional, de la Universidad Nacional de La Plata y de Humanitario Bélico
J UAN GMO. TORO DÁVILA
MARTÍN PÉREZ LE-FORT la Universidad de Palermo de la República Argentina. EUGENIO PÉREZ DE FRANCISCO
ARTURO CONTRERAS POLGATTI
Nº 9 Alcances y realidades de lo Ex becario investigador postdoctoral en el área Seguridad In-
Político-Estratégico ternacional del Consejo Nacional de Investigaciones Científi- Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile
CÁTEDRA DE SEGURIDAD Y cas y Técnicas (CONICET). Miembro del panel de expertos y FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO
DEFENSA DE LA ANEPE pares evaluadores en el área Seguridad Internacional de la Co- KARINA DOÑA MOLINA
misión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
Nº 10 La protección de los recursos Nº 3 Crisis Internacionales en
(CONEAU).
hídricos en el Cono Sur de Sudamérica: Teoría y Análisis
América. Un imperativo de Coautor de diez libros y autor único de otros tres, el último de AQUILES GALLARDO PUELMA
seguridad para el siglo XXI ellos La Seguridad Internacional post 11S: situación, debates, ten-
PABLO R ODRÍGUEZ MÁRQUEZ Nº 4 Seguridad Humana y Seguridad
dencias (Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2006).
MARIO L. PUIG MORALES Nacional: Relación conceptual y
práctica
Asimismo, desde el año 2005 se desempeña como Consejero de
Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de la CLAUDIA F. FUENTES JULIO
la revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estu-
crisis en la prensa chilena y su
dios Políticos Estratégicos (ANEPE) de Chile. Nº 5 Una estructura para la asesoría en
impacto en la seguridad
subregional y relaciones bilaterales el manejo de crisis internacionales:
IVÁN WITKER BARRA caso nacional
MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ

J UAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ
Nº 12 Hacia un sistema de seguridad
subregional en el Mercosur Nº 6 La disuasión convencional,
ampliado: Rol de la globalización conceptos y vigencia
como factor de viabilidad y agente MARCOS BUSTOS CARRASCO
estructurador PABLO R ODRÍGUEZ MÁRQUEZ
HERNÁN L. VILLAGRÁN NARANJO
Nº 7 La Corte Penal Internacional y las
Nº 13 La estrategia total: una visión Operaciones de paz: competencias
crítica y alcances
GALO E IDELSTEIN SILBER ASTRID ESPALIAT LARSON
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
EN EL SIGLO XXI, MÁS ALLÁ DE
WESTFALIA Y CLAUSEWITZ
Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL
Colección Investigaciones ANEPE Nº 14
Copyright 2006, by: Mariano César Bartolomé
Septiembre 2006
Edita: ANEPE
Registro de Propiedad Intelectual Nº 158.491
ISBN: 956-8478-11-6
(volumen 14)
ISBN: 956-8478-00-0
(Obra completa Colección Investigación ANEPE)
Diseño portada: Sección Comunicacional ANEPE
Libro “De la guerra”, Tomo I. General Carlos von Clausewitz, Círculo Militar,
Buenos Aires, 1968.
Suplemento “11 de septiembre de 2001. El día que nadie olvidará. Un año
después”, diario El Mercurio, 7 de septiembre de 2002.
Impreso en los talleres de Alfabeta Artes Gráficas,
que solo actúa como impresor
Derechos Reservados
Impreso en Chile / Printed in Chile
La seguridad internacional en el siglo XXI, más allá de Westfalia y Clausewitz
ÍNDICE
UNAS PALABRAS DEL AUTOR ....................................................... 9
ABSTRACT ........................................................................................... 11
PRÓLOGO ............................................................................................. 13
INTRODUCCIÓN ............................................................................... 17
CAPÍTULO I:
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA Y LA
EROSIÓN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES
Seguridad y amenazas ....................................................................... 21

Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano” .................... 23
Vigencia y erosión del paradigma westfaliano ............................ 31
La erosión del paradigma westfaliano desde el
reflectivismo ......................................................................................... 40
Seguridad Humana ............................................................................. 50
Seguridad Democrática ...................................................................... 54
Una propuesta de categorización .................................................... 56
CAPÍTULO II:
LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:
CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y “ NUEVAS GUERRAS ”
De la guerra convencional a los conflictos asimétricos .............. 59

Nuevas Guerras ................................................................................... 69
5
Mariano César Bartolomé
Índice
CAPÍTULO III:
LA FISONOMÍA DE LAS “NUEVAS GUERRAS” Y LOS
CONFLICTOS ÉTNICOS
La violencia en las Nuevas Guerras .............................................. 103

Conflictos de identidad .................................................................... 133
CAPÍTULO IV:
LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES
Caracterización de las amenazas transnacionales ..................... 159

Una somera descripción de las principales amenazas
transnacionales .................................................................................. 163
CAPÍTULO V:
EL TERRORISMO INTERNACIONAL
Límites y alcances del concepto ..................................................... 221

Características del fenómeno terrorista ....................................... 226
La fisonomía del terrorismo internacional contemporáneo .... 237
La “privatización” del terrorismo internacional y el 11S ......... 247
Terrorismo y Armas de Destrucción Masiva ............................... 256
La lucha contra el terrorismo ......................................................... 273
CAPÍTULO VI:
LA EVOLUCIÓN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIÓN EN LA
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90 ....... 279

El replanteo de los criterios de intervención .............................. 285
De las intervenciones humanitarias a la Agenda para
la Paz .................................................................................................... 293
El actual espectro de Operaciones de Paz ................................... 303
CONCLUSIONES .............................................................................. 319
BIBLIOGRAFÍA ................................................................................. 327
6
A Carolina,
quien iluminó mi vida y me dio fuerzas
para enfrentar los momentos más difíciles.
7
8
UNAS PALABRAS DEL AUTOR
Deseo expresar mi reconocimiento a la Academia Nacional

de Estudios Políticos y Estratégicos por otorgarme la oportuni-
dad de desarrollar esta investigación. Desde que pisé por pri-
mera vez su claustro, hace más de cinco años, no solo he encon-
trado en esta institución colegas de excelencia académica, que
compartieron conmigo sus conocimientos, sino también entra-
ñables amigos.
Al mismo tiempo, mi especial agradecimiento a Carolina

Sampó, quien en todo momento respaldó mi participación en
este proyecto, dándome fuerzas cuando estas flaqueban. Sin su
apoyo intelectual y afectivo, esta iniciativa no hubiera sido po-
sible.
Finalmente, este trabajo está dedicado a mis hijos Franco y

Camila, quienes sin saberlo estuvieron siempre presentes en todo
su desarrollo, para quienes deseo un mundo menos conflictivo
que les permita cumplir todos sus anhelos y expectativas.
9
ABSTRACT
This article seeks to contribute to revisit the International

Security concept and update the agenda covering this field in
International Relationships, starting from the erosion of what
we have called the Westfalian and Clausewitsian paradigms.
The “Westfalian paradigm”, with a strong theoretically

realistic mark, identifies the State as the almost‘single actor in
world affairs; examines the Security dialectic in interstates
terms, in which the State has the role both of object‘and subject;
prioritizes the military power and maintains the non-
interference in the domestic affairs of the States. In turn, the
“Clausewitsian paradigm” separates the States legal instrument
of violence from the citizenship at large, and identifies the war
as the way to use such violence, in its classic interstate
conventional conflict format.
Due to the erosion of both paradigms, the International

Security agenda is nowadays more vast and complex than
before, covering (inter alia) non-State actors, transnational
dynamics, alternative use of violence and flexibility on the
criteria of non-interference.
In this framework, the so-called “New Wars”, whose key

expressions are the interstate conflicts of ethnic roots, are
highlighted; the transnational threats, whose paradigmatic case
is International Terrorism, and the changes on the criteria for
intervention of the United Nations (UN), a change which
expanded the peace-keeping operations spectrum.
11
PRÓLOGO
En este libro, del destacado doctor César Mariano Bartolo-

mé, se analiza la seguridad en su concepción amplia y moder-
na. El Diccionario de la Lengua Española (RAE) indica que se-
guridad es la cualidad de seguro y que seguro significa estar
libre y exento de todo daño o peligro. Por otra parte, el concep-
to seguridad proviene del latín securitas, que deriva del adjetivo
securus; este está compuesto por se, que significa sin, y cura que
significa cuidado, vale decir, sin temor, despreocupado o sin te-
mor a preocuparse. Este concepto resulta aplicable desde el in-
dividuo hasta la humanidad entera, pasando por los grupos,
las comunidades, las sociedades, los Estados y las organizacio-
nes regionales. Es, sin duda, el gran aporte que este cientista
social argentino hace en su trabajo: explica muy detalladamente
los cambios profundos que se han producido en el área de la
seguridad, especialmente derivados de la globalización y la de-
mocratización.
Inicialmente, la seguridad fue una noción ligada a la inte-

gridad territorial de la nación, que era garantizada principal-
mente por las Fuerzas Armadas. Pero el concepto se ha hecho
más complejo, con la aparición de amenazas de naturaleza muy
distinta al ataque militar contra el propio territorio. Hoy se in-
cluyen en el pensamiento de seguridad amenazas o riesgos
medioambientales, la delincuencia internacional, el narcotráfi-
co, el terrorismo y la presión migratoria, entre otras. El juicio ha
cambiando porque se ha entendido que brindar seguridad no
depende solo del propio Estado, sino también de la cooperación
con otros Estados. Los acuerdos internacionales, la apertura a
los vecinos, la transparencia interna y externa, el incremento de
la interdependencia y hasta la conciencia de la vulnerabilidad
mutua son formas de incrementar la seguridad de una nación.
13
La evolución del concepto de seguridad se debe a los cam-

bios políticos, económicos y militares que han caracterizado
este periodo, produciéndose la aparición de nuevas y múltiples
amenazas, que afectan a las personas, al Estado y a la comuni-
dad internacional, en especial en su dimensión regional. De
esta manera, la seguridad debe entenderse en forma multidi-
mensional y multiespacial, porque las amenazas a los aparatos
estatales son de diversa naturaleza, y no provienen necesaria-
mente de otros Estados y se dan en diferentes planos. La actual
noción de seguridad debe incorporar también al sector privado,
debido al creciente protagonismo del empresariado en las deci-
siones del Estado.
Uno de los aportes que hace Bartolomé al estudio de la segu-

ridad es el relacionado con el cambio de percepción referente a la
naturaleza de las amenazas, y por ende del concepto de seguri-
dad, producido por: 1) la comprensión en círculos políticos y
académicos de la interdependencia entre economía, política y se-
guridad militar; 2) el término de la Guerra Fría que dio inicio a
una etapa de distensión y diálogo, buscándose la cooperación
para resolver los conflictos; y 3) los gobiernos, que asociaron sus
políticas de seguridad a cuestiones como el bienestar económico
o a la autonomía decisoria. Esto es uno de los elementos que el
Doctor Bartolomé presenta en excelente forma.
La sociedad política está constituida por diversas comunida-

des, que a partir de la familia se organizan bajo un mismo régi-
men legal para vivir bien y lograr los fines deseados. Ante la
necesidad de que alguien dirija y decida dentro del grupo, para
lograr el fin común deseado, surgen en forma natural los concep-
tos de autoridad y bien común. Aparece el gobernante y el gobier-
no, constituidos por aquellos que colaboran en su conducción.
Con lo expresado, se confirma la necesidad que tiene el

hombre de establecerse en comunidad en su búsqueda de satis-
facer su carencia de seguridad, en su condición de ser gregario.
El hecho que el individuo se agrupe para sentirse seguro, hace
que el concepto de seguridad esté ligado a la sociedad o agru-
pación de personas, por lo que se comenzó a hablar de seguri-
dad nacional.
14
La idea de seguridad ofrece dificultades para ser definida,

porque cada comunidad de personas lo entiende de acuerdo a
sus propias percepciones y necesidades. Lo que sí se puede
afirmar, es que la concepción de seguridad nacional nace con el
Estado, adquiriendo su naturaleza política, porque su principal
objetivo es la supervivencia de esa organización.
Siguiendo a Bartolomé, desde la perspectiva de la seguri-

dad internacional no todos los Estados enfrentan las misma
amenazas o perciben como tal algunos fenómenos comunes,
como podrían ser las catástrofes naturales, el crimen organiza-
do u otros, que erróneamente se han dado en denominar ame-
nazas emergentes. Asimismo, los Estados no valoran de igual
manera los bienes o valores que puedan ser amagados por al-
guna amenaza, ni tienen la misma capacidad para enfrentarlos
o neutralizarlos, lo que Keohane y Nye denominan vulnerabili-
dad y definen como “la capacidad de un actor de sufrir costos
impuestos por acontecimientos externos”.
Barry Buzan dice que la intensidad de una amenaza, desde

la visión de un Estado, estará determinado por cinco factores:
1) la especificidad de su identidad; 2) su cercanía en tiempo y
espacio; 3) su probabilidad de ocurrencia; 4) las consecuencias
que puede generar; y 5) la influencia que sobre las mismas pue-
den ejercer la circunstancias históricas.
Estos factores son difíciles de aplicar correctamente, debi-

do a la complejidad que presentan normalmente las amenazas.
En efecto, se hace dificultoso determinar la especificidad de
una amenaza, siendo aún más complicado, dada la tecnología
de los cohetes intercontinentales, su cercanía en el espacio,
por ejemplo. Bartolomé, buscando simplificar la propuesta de
Buzan, propone que la seguridad de un Estado dependerá de
tres factores: 1) la determinación de la amenaza; 2) la defini-
ción de los bienes y/o valores a proteger; y 3) el margen de
invulnerabilidad que se desea obtener. Dicho en otras pala-
bras, sostiene que la seguridad es inversamente proporcional
al alcance de la amenaza, y enuncia la siguiente formula con-
ceptual.
15
Las amenazas constituyen el elemento fundamental de aná-

lisis para la formulación de las políticas de seguridad, que de-
ben buscar el cumplimiento de sus objetivos de la seguridad a
través de la prevención, la detección y el enfrentamiento de
esas amenazas, para eliminar o al menos neutralizar lo que se
conoce como factores de inseguridad (que como se ha visto,
están englobados en el concepto amenaza). Estos factores son:
las vulnerabilidades, las interferencias, además de las posibles
agresiones, elementos que aún no se pueden descartar comple-
tamente a pesar del notable aumento de la cultura de la coope-
ración, especialmente interestatal.
Sin duda este libro es una gran contribución para los estu-
diosos de las materias de seguridad, por lo que se debe felicitar
y agradecer al doctor Bartolomé en consideración a su aporte
académico, que presenta de manera moderna y amena.
Francisco Le Dantec Gallardo

Ph.D (c)
Profesor ANEPE
Santiago, septiembre de 2006
16
INTRODUCCIÓN
El presente trabajo es el resultado de una investigación de-

sarrollada durante el año 2005, cuyo propósito fue contribuir a
la reformulación de la Seguridad Internacional y actualizar la
agenda que abarca este campo de las Relaciones Internaciona-
les, a partir de la erosión de lo que hemos dado en llamar para-
digmas westfaliano y clausewitziano.
Desde nuestra perspectiva el “paradigma westfaliano”, de

fuerte impronta teórica realista, identifica al Estado como actor
cuasi único de los asuntos mundiales; plantea la dialéctica de
Seguridad en términos interestatales, correspondiendo al Esta-
do el rol tanto de objeto como de sujeto; prioriza al poder militar
y sostiene la no injerencia en los asuntos internos de los Esta-
dos. A su turno, el “paradigma clausewitziano” disocia al instru-
mento de violencia legal de los Estados de la ciudadanía en
general, e identifica como forma de empleo de tal violencia a la
guerra, en su formato clásico de conflicto interestatal conven-
cional.
La erosión de ambos paradigmas se ha tornado particular-

mente evidente luego de los atentados terroristas perpetrados
en las ciudades de Nueva York y Washington el 11 de septiem-
bre del año 2001 (en adelante, “11S”), aunque tiene orígenes
previos que, en líneas generales, se ubican temporalmente en
torno al fin de la Guerra Fría. Fruto de este proceso, hoy la
agenda de la Seguridad Internacional es más amplia y compleja
que en épocas anteriores, abarcando (inter alia) actores de natu-
raleza no estatal; dinámicas transnacionales; empleos de la vio-
lencia en formas alternativas a la tradicional; y la flexibilización
de los criterios de no injerencia. Específicamente son las amena-
17
zas a la Seguridad Internacional que se desprenden de esta mu-

tación las que hemos querido identificar y describir en nuestro
trabajo, teniendo presente que, como dijera un intelectual espa-
ñol, “poner nombre a lo que nos destruye nos ayuda a defendernos”*.
Nuestra investigación tuvo, en líneas generales, un enfoque

descriptivo y explicativo, alcanzando en algunos pasajes nive-
les prescriptivos. Se estructuró en tres fases básicas: la presente
introducción, un desarrollo subdividido en diferentes etapas,
de acuerdo a criterios temáticos, y conclusiones. La fase de de-
sarrollo se inició secuencialmente con una descripción de los
alcances tradicionales de la Seguridad Internacional, como
campo específico de las Relaciones Internacionales, en épocas
de la Guerra Fría; la erosión de los paradigmas wesfaliano y
paradigma clausewitziano, y los factores que incidieron en ese
cambio; y la fisonomía que adquiere hoy la Seguridad Interna-
cional, así como los niveles en que esta puede subdividirse.
En el desarrollo, jugaron un rol capital los conceptos de

asimetría y transnacionalidad. A partir de la asimetría, analizamos
su traducción en la forma de conflicto conocida como “Nuevas
Guerras”; sus características distintivas y sus principales facto-
res de incidencia; su manifestación como conflictos intraestata-
les de raíz étnica, y las diferentes formas de empleo de la vio-
lencia que exhiben sus protagonistas.
En cuanto a la transnacionalidad, delimitamos los alcances

del concepto, para luego efectuar una descripción de las princi-
pales “nuevas amenazas” o “amenazas transnacionales” que se
encuadran bajo el mismo. Describimos y explicamos al Terroris-
mo Internacional como caso paradigmático de amenaza trans-
nacional contemporánea, máxime tras los eventos del 11S, esta-
bleciendo sus patrones evolutivos a corto y mediano plazo.
* V ÁZQUEZ M ONTALBÁN , Manuel: “Prólogo. Nota sobre globalizadores y

globalizados”, en Le Monde Diplomatique: Geopolítica del Caos, Debate, Barcelona
1999, p. 21
18
Finalmente, en lo que hace a la no injerencia en los asuntos

internos de los Estados, elemento basal del “paradigma westfalia-
no”, hemos efectuado un análisis de la modificación de los cri-
terios de intervención de la Organización de las Naciones Uni-
das (ONU), la ampliación del espectro de operaciones de paz
que supuso ese cambio, y el fuerte grado de asimetría que im-
pregna a esas novedosas misiones.
Desde nuestro punto de vista, las conclusiones obtenidas

en la investigación validan la hipótesis de trabajo que la orien-
tó, que fuera enunciada de la siguiente manera: “Los paradigmas
westfaliano y clausewitziano son insuficientes para comprender la
Seguridad Internacional contemporánea. Debido a la erosión de esos
modelos teóricos, los alcances, límites y contenidos de la Seguridad
Internacional se han modificado, dando lugar a una agenda que, en
relación a épocas anteriores, es más amplia y compleja, requiriendo
novedosos abordajes conceptuales”.
19
CAPÍTULO I
LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA Y

LA EROSIÓN DE SUS PARADIGMAS TRADICIONALES
Seguridad y amenazas
En el panorama actual de las Relaciones Internacionales,

particularmente después de los acontecimientos del 11S, las
cuestiones de seguridad ocupan un lugar descollante en las
agendas de analistas, investigadores y funcionarios públicos.
Esa jerarquización incluye un importante debate, de naturaleza
casi ontológica, sobre el significado que tiene “la seguridad” en
el convulsionado panorama internacional de los albores del si-
glo XXI.
Una primera aproximación a este tema, para despejar el

interrogante planteado, indica que el vocablo “seguridad” en-
traña una doble significación: como “estado de cosas” y como
“acción” tendiente a lograr esa situación, diferencia esta que es
más nítida en idioma inglés, que discrimina entre safety y secu-
rity1. En esta línea, la seguridad sería tanto una situación ideal
que en forma simplificada podría caracterizarse como de “au-
sencia de amenazas”, como un conjunto de medidas y políticas
conducentes a ese objetivo.
En esta línea argumental, es preciso establecer el significa-

do y los alcances asignados al concepto “amenaza”. En este
1 Safety: being free from danger or risk. Security: being safe. En COLLIN, P.: Dictionary
of Government & Politics (2nd ed.), Peter Colling Publishing, Middlesex 1997, pp.
254 y 258. In extenso, Safety: Not in danger. The state of being safe from danger or
harm. Security: Things that are done in order to keep someone or something safe. En
LONGMAN: Dictionary of Contemporary English (3rd ed.), Longman Group, Suffolk
1995, pp. 1250 y 1286.
21
caso lo entenderemos en su sentido más amplio, es decir, como

“un conjunto de circunstancias que integradas constituyen un factor
potencial de daño cierto y que bajo ciertas condiciones puede produ-
cirse”2. Esta concepción amplia de las amenazas excede la exis-
tencia o no de una voluntad hostil que las materialice; por lo
tanto, engloba en sus alcances a un significado de entidad me-
nor, el de riesgo, el que se diferencia del anterior en función de
la existencia (o no) de una intención de generar daño.
Según lo plantea Abraham Maslow, tras las necesidades

fisiológicas básicas, que hacen a la mera supervivencia, la
necesidad de seguridad en tanto “estado de cosas” es la más
importante para el ser humano. Así queda plasmado en la
llamada “pirámide de Maslow”, que jerarquiza y ordena se-
cuencialmente las necesidades humanas en cinco niveles
(Cuadro 1).
CUADRO 1
PIRÁMIDE DE MASLOW
Necesidades de
autorrealización
Necesidades de autoestima
(éxito, prestigio)
Necesidades de aceptación social
(afecto, pertenencia, amistad)
Necesidades de seguridad
(protección contra el daño)
Necesidades fisiológicas
(alimentación, agua, aire)
2 LAIÑO, Aníbal: Una aproximación teórica al concepto de Defensa, mimeo, AGORA

Centro de Estudios Internacionales, Bs. As., octubre de 1991, p. 35.
22
Con este contexto introductorio, a nivel internacional, el

estudio de las cuestiones de seguridad como “estado de cosas”
y “acción” configura el campo de análisis de la Seguridad Inter-
nacional. Entonces podríamos decir, con Mehrotra, que la Segu-
ridad Internacional define su agenda en función de las “amena-
zas a un orden (entendido como reglas de juego) existente”3.
Ampliando esta idea, el foco central de la Seguridad Inter-

nacional consiste en el estudio de la violencia y el conflicto en
el sistema internacional y de las amenazas a la seguridad de los
Estados, incluyendo enfoques y herramientas de distintas disci-
plinas, entre ellas la ciencia política; economía; sociología y la
historia, entre otras. La riqueza y complejidad que derivan de
este abordaje multidisciplinario se incrementan cotidianamen-
te, a partir de la interacción de cuatro factores: la constante
incorporación de nuevos métodos de análisis, particularmente
de las Ciencias Sociales; la exploración de nuevos períodos his-
tóricos, rompiendo cierto “encorsetamiento” que se observaba
en relación a las cuestiones asociadas al conflicto Este-Oeste; el
aumento cuantitativo de los centros de estudios universitarios
en la materia, interconectados a escala global, terminando con
el monopolio temático que otrora tenían los organismos estata-
les (sobre todo militares); y la proliferación de publicaciones
especializadas, que facilitan el debate de ideas, la difusión del
conocimiento y la transferencia tecnológica4.
Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano”
En términos epistemológicos, cuando hablamos de “conoci-

miento” estamos haciendo referencia a los juicios y explicacio-
nes que formulamos respecto a la realidad. La actividad cogno-
citiva que nos permite, a través de la elaboración de
abstracciones conceptuales, formular esas explicaciones sobre
la realidad y poder actuar sobre ella, es la ciencia.
3 MEHROTRA, O.N.: “International Security and Ethnic Crisis”, Strategic Review

XXIII:2, May 1999, pp. 325-337.
4 LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for
the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December
1991 (CIAO Working Paper).
23
La ciencia nos brinda conocimientos ciertos, con garantía

de objetividad, empíricamente contrastables. Y, accesoriamente,
nos permite establecer leyes predictivas. Así, una ley científica
es la formulación de una predicción sujeta a deterrminadas
condiciones y circunstancias específicas fundadas en su resis-
tencia empírica anterior, cuya capacidad explicativa reposa en
su eficacia predictiva.
Hemos formulado estas aclaraciones para postular que,

desde nuestra perspectiva, históricamente imperaron en el cam-
po de la Seguridad Internacional dos paradigmas, que facilita-
ron su conocimiento, permitieron actuar sobre ella y posibilita-
ron la formulación de leyes científicas.
El primero de estos paradigmas es el que hemos denomina-

do “westfaliano”. Su comprensión nos obliga a recordar que,
desde que comenzó a estudiarse en forma sistemática, proba-
blemente hace más de veinte siglos (si se toma como hito de
iniciación a los escritos de Tucídides sobre la Guerra del Pelo-
poneso), las Relaciones Internacionales tendieron a concentrar-
se en las interacciones entre actores soberanos, que de esta mane-
ra se transformaron en su principal objeto de análisis. Según el
momento histórico, esos actores adoptaron el formato de impe-
rios, pueblos o ciudades-estado, entre otros.
En 1648 se registra la Paz de Westfalia, tras los tratados de

Münster y Osnabruck que clausuraron la Guerra de los Treinta
Años en Europa. Una contienda librada en nombre de la religión
entre protestantes y católicos con una ferocidad tal, que daría
lugar a los primeros intentos por regular los conflictos armados.
Correspondió a Hugo Grocio, sobre quien volveremos en el Ca-
pítulo VI, la paternidad de estas iniciativas, razón por la cual es
considerado uno de los padres del Derecho Internacional.
Desde ese momento, el Estado se consolida como actor vir-

tualmente único del tablero internacional, jerarquía esta que
obedece a que no habría otro tipo de entidad capaz de satisfa-
cer tres atributos clave: soberanía, reconocimiento de su “estati-
dad” y control de territorio y población. Esta situación se plas-
ma claramente en el precepto “rex est imperator in regno suo” (el
24
rey es emperador en su reino), por el cual no existe autoridad

más alta que la del gobernante (monárquico o republicano) y
todos los gobernantes son independientes entre sí.
Así se entiende que en un tablero internacional westfalia-

no la seguridad en tanto “estado de cosas” pudiera ser com-
prendida, en una primera aproximación, como una meta nega-
tiva: en palabras de Nye, una situación ideal caracterizada por
la ausencia de amenaza al Estado. Esta definición de Nye coinci-
de con la que elaborara Arnold Wolfers, uno de los principales
analistas del período posterior a la Segunda Guerra Mundial,
para quien la seguridad tenía dos significaciones básicas: por
un lado, libertad de riesgos y peligros; por otra parte, libertad de
dudas, ansiedad o miedo.
Resulta obvio que, en un escenario internacional de im-

pronta estadocéntrica, la fuente de amenaza de un Estado no es
otra que un actor de su misma naturaleza. Hartmann, en esta
línea teórica, señaló con razón que la seguridad de un Estado
siempre será relativa, en tanto los demás Estados continúen
existiendo5. En esta perspectiva la dinámica de la seguridad,
en tanto conjunto de medidas y políticas orientadas a lograr la
situación de ausencia de amenaza, se planteó en términos inter-
estatales y se articuló a través de las políticas exteriores.
Las políticas exteriores constituyen la forma de interacción

de los actores estatales en el modelo westfaliano y se basan, en
última instancia, en una previa definición de intereses (si los
mismos no están definidos e identificados, entonces no puede
hablarse de política exterior), entendidos como aquello que los
Estados procuran, o podrían, proteger o lograr frente a otros Estados.
De esta manera, podría esbozarse una definición primaria de la
política exterior: una selección de intereses nacionales, presumible-
mente formulados de modo tal que constituyan un todo lógicamente
coherente que, luego, se pone en práctica6.
5 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986, p. 13.
6 HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,
pp. XXIV y XXV.
25
Que la mencionada definición sea primaria y no definitiva

obedece a que los intereses seleccionados para su formulación
en la política exterior del Estado no necesariamente se plasman
en la misma de manera automática. Por el contrario, previa-
mente tiene lugar un proceso por el cual esos intereses se com-
patibilizan con la cantidad y calidad de medios y recursos esta-
tales que los pueden respaldar, factores estos que hacen al
poder estatal y que constituyen su capacidad.
Teniendo en cuenta la capacidad del Estado podemos obte-

ner una definición más precisa acerca del significado de la polí-
tica exterior, que es la que adoptaremos como propia: “el con-
junto de acciones que el Estado produce hacia el ambiente
internacional, en función de sus intereses y capacidades”7.
Es un contexto internacional de naturaleza anárquica, don-

de la ausencia de una autoridad supraestatal capaz de sancio-
nar una norma y hacerla cumplir de manera efectiva obliga a
los Estados a velar por sus propios intereses (“principio de au-
toayuda”), comenzando por el de la misma existencia (“princi-
pio de supervivencia”), las amenazas son la resultante de los
conflictos que surgen de la interacción de los Estados. De ma-
nera extremadamente simplificada, entendemos aquí a un con-
flicto como “una interacción antagónica que surge cuando hay dos
aspiraciones para lograr una misma cosa, u objeto social”.
De lo que hasta aquí se ha expuesto, vemos que a partir de

la Paz de Westfalia se configura un sistema internacional donde
la seguridad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un
doble rol de objeto y sujeto; en tanto, como medidas y políticas,
la seguridad se plantea en términos interestatales y se articula a
través de las políticas exteriores. Resta agregar que el empleo
del poder militar, en el marco de la política exterior, constituía
la principal herramienta con que contaban los Estados para lo-
grar y preservar su seguridad.
7 DALLANEGRA PEDRAZA, Luis: “La problemática del orden”, en Luis Dallanegra

Pedraza et al.: Geopolítica y Relaciones Internacionales, Pleamar, Buenos Aires 1981,
pp. 6-7.
26
Nuevamente podemos citar a Hartmann, cuando al hablar

de la relación que se establece en el plano estatal entre el intru-
mento militar y la seguridad, postula que los Estados desean
más la seguridad que la paz en sí misma, por lo cual no vacilan
en recurrir a la guerra para alcanzar y mantener a la primera.
Desde esta perspectiva, cobra sentido el axioma “la paz es un
subproducto de la seguridad”8.
Remontándonos en la historia, el militar e historiador Tucí-

dides, en su relato de la Guerra del Peloponeso (431-404 aC) que
enfrentó a Atenas y Esparta, expone de manera clara el papel del
instrumento militar en la vida de las unidades políticas sobera-
nas, en ese caso las ciudades-Estado de Grecia (Hellas) que ocu-
paban la zona meridional de los Balcanes y los archipiélagos de
los mares Egeo, Adriático y Mediterráneo Oriental.
En esa obra, Tucídides postula que la conducta humana es

guiada por tres factores: miedo (phobos), interés propio (kerdos)
y honor (doxa). Estos aspectos de la naturaleza humana provo-
can inestabilidades y guerras, características de la condición
humana (anthropinon). Y el ejemplo más contundente es el lla-
mado “Diálogo de los melios”, es decir, la justificación que es-
grimen los atenienses ante los habitantes de la isla de Melos, al
momento de intentar ocuparla militarmente: “los poderosos do-
minan y los débiles ceden”9.
Unos diez siglos más tarde, Maquiavelo, escribiendo en

épocas en que comienza a teorizarse sobre el Estado moderno
(Stato)10, ratifica el papel del instrumento militar en la vida de
8 HARTMANN, op. cit., pp. 13-14.

9 A través del “Diálogo de los melios”, la Guerra del Peloponeso es estimada la
primera pieza del pensamiento conocido como Realismo, que considera al poder
como elemento basal de las relaciones entre actores soberanos. Al mismo tiempo,
esa obra es tomada en cuenta como antecedente de otro de los presupuestos
realistas: el balance de poder, como herramienta para mantener la estabilidad
general del sistema.
10 Recordemos que entre los siglos XIV y XVI, en forma simultánea al inicio del
Renacimiento y la decadencia del orden medieval, comienza a consolidarse en
Italia un sistema de pequeños Estados, en los cuales florecieron las artes y ciencias,
recuperándose la lectura de los autores griegos y romanos, que habían sido
27
ese actor, diciendo que los príncipes que se valen por sí mismos
son “los que pueden por gran abundancia de hombres o de dinero
reunir un ejército adecuado y dar batalla campal a cualquiera que le
venga a atacar”11. El célebre florentino agrega, en otro momento:
“Un príncipe no debe tener más objetivo ni más preocupación, ni

dedicarse a otra cosa que no sea la guerra y su organización y
estudio; porque este es el único arte que compete a quien manda,
y encierra tanta virtud, que no solo mantiene en el poder a los
que son príncipes por nacimiento, sino que muchas veces tam-
bién hace que los hombres particulares alcancen esa categoría.
Porque se observa que los príncipes cuando han pensado más en
los refinamientos que en las armas, han perdido su Estado. Y el
motivo fundamental de que lo pierdas es descuidar este arte; y el
motivo que hace que lo adquieras es ser experto en él” 12.
Poco más de un siglo después, Thomas Hobbes en su Le-

viathan (1651) se manifestaba en sentido similar, diciendo en el
cap. XIII de esa obra:
“En todo momento, los reyes y las personas que detentan la auto-
ridad soberana están, a causa de su independencia, en una conti-
nua sospecha y en la situación y postura de los gladiadores, sus
armas levantadas y los ojos de cada uno fijados en los del otro;
me refiero a los fuertes, a las guarniciones, a los cañones que
tienen en la frontera de sus reinos, y a los espías que mantienen
continuamente en el interior de sus vecinos; cosas todas ellas que
constituyen una actitud de guerra”13.
mantenidos vivos por los musulmanes en el Mundo Islámico. En esta época, los
italianos comenzaron a concebir al Stato, cuyos ejemplos más notorios fueron
Venecia, Florencia, Milán y los Estados papales. El modelo más recurrente era el
de una ciudad y sus alrededores, e incluso territorios lejanos, como fue el caso
veneciano.
11 MACHIAVELLI, Niccoló: El Príncipe, Centro Editor de Cultura, Buenos Aires 2003,
p. 62 (Capítulo X: “Quomodo omnium principatuum vires perpendi debeant”,
“De qué forma se deben medir las fuerzas de todos los principados”).
12 Ibidem, p. 81 (Capítulo XIV: “Quod principem deceat circa militiam”, “De lo que
corresponde al príncipe en relación con la milicia”).
13 MERLE, Marcel: Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,
Madrid 1991, p. 34
28
Pese al carácter prewestfaliano de Tucídides y Maquiavelo,

y westfaliano de Hobbes, los tres autores ponen de manifiesto
un rasgo característico del sistema internacional que surge tras
la Guerra de los Treinta Años: la guerra es el máximo estadio de
uso del instrumento militar por parte de los Estados. El estudio
de este fenómeno y sus implicaciones en el terreno histórico y
sociológico le reconoce un lugar preponderante a Karl von
Clausewitz, autor del famoso “De la Guerra” (Vom Kriege), pu-
blicado en 1832 luego de su muerte.
La definición más famosa de este militar prusiano, “la gue-

rra es la continuación de la política por otros medios”, indica que la
guerra, en un sistema estadocéntrico, es un instrumento legíti-
mo de la política, por tanto, en una herramienta al servicio de
los más altos intereses de un Estado14. O expresado de otro
modo, el propósito político es el objetivo, mientras que la gue-
rra es el medio.
La mención de Clausewitz nos permite introducir el segun-

do paradigma que imperó históricamente en el ámbito de la
Seguridad Internacional. Ese segundo paradigma es, precisa-
mente, el “clausewitziano”, a través del cual hacemos referen-
cia a la forma del empleo del instrumento militar por los Esta-
dos; en otras palabras, a la fisonomía de la guerra.
El pensamiento clausewitziano tuvo una fuerte influencia

de las guerras napoleónicas. En su visión, la Revolución Fran-
cesa transformó repentinamente a la guerra en una preocupa-
ción de toda la ciudadanía, que incursionó en un ámbito hasta
entonces reservado a gobernantes y militares; las guerras se
transformaron así en “nacionales”, con el pueblo en armas y la
participación de toda la nación (esto sería un anticipo de las
ideas de “guerra total” de Ludendorff)15. Para Clausewitz, la
contundencia de los ejércitos napoleónicos estuvo asociada a
la conjunción de tres elementos interdependientes y con obje-
14 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 23.
15 MEIRA MATTOS, Carlos de: Estrategias militares dominantes, Pleamar, Buenos Aires
1986, p. 23.
29
tivos complementarios, que identificó como el núcleo de su

teoría sobre la guerra: el Estado (la política), el ejército y el
pueblo 16.
Así, el paradigma clausewitziano refiere a su famosa forma

de guerra trinitaria, por sus tres componentes esenciales: un
gobierno que representa al Estado, encarna la “racionalidad”,
monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados; un ejér-
cito organizado, fuerza “no racional” y “volitiva” que ejecuta la
violencia bajo control del Estado; y un pueblo donde encarnan
las “fuerzas irracionales” y “pasionales” (odio, enemistad, ven-
ganza, etc.) y que permanece al margen de las acciones arma-
das, salvo que sea incorporado al instrumento militar a través
de la movilización17.
Queda fuera de duda que el paradigma clausewitziano,

con su forma trinitaria de guerra, presupone que esta se mani-
fiesta en términos interestatales, excluyendo de los alcances
de esta definición a otras formas de conflicto armado que no
estén protagonizadas por Estados 18. Esta limitación no es in-
validada por los conceptos de Clausewitz respecto a “la niebla
de la guerra”; a que las guerras difieren en carácter, según los
motivos y circunstancias a las que obedecen; y a que “la gue-
rra es un camaleón”.
De esta manera, el paradigma clausewitziano solo puede

interpretarse dentro de los límites que impone el paradigma
westfaliano. El Cuadro 2 presenta gráficamente los paradig-
mas westfaliano y clausewitziano a los que hemos hecho re-
ferencia.
16 PARDO RUEDA, op. cit., p. 22.

17 VAN CREVELD, Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,
pp. 33 y ss.
18 Existen, no obstante, interpretaciones de Clausewitz que aplican su pensamiento
a actores no estatales que protagonizan conflictos armados contemporáneos. Un
ejemplo, aplicado al caso de las FARC colombianas, es el excelente trabajo de
TORRIJOS, Vicente: “El poder y la fuerza”, Fuerzas Armadas LX:195, junio 2005,
pp. 28-39
30
Vigencia y erosión del paradigma westfaliano
Aproximadamente hasta los albores de la década del 70, es

decir, durante los primeros veinticinco años de vigencia de la
Guerra Fría, los análisis y desarrollos en el campo de la Seguri-
dad Internacional estuvieron signados por una fuerte impronta
westfaliana. Dicho de otro modo, el Estado monopolizaba los
roles de sujeto y objeto de la Seguridad; producto de ese mono-
polio, en el sistema internacional las cuestiones de Seguridad se
expresaban a través de relaciones interestatales; finalmente, la
condición de un Estado en materia de Seguridad estaba asociada,
casi con exclusividad, al poder militar.
Dos conceptos de uso cotidiano en el campo de las Relacio-

nes Internacionales, poder duro/blando y alta/baja política, ayudan
a comprender más cabalmente esas características distintivas de
la Seguridad Internacional durante la Guerra Fría. Como se ob-
serva en el Cuadro 319, en tiempos del conflicto Este-Oeste la
Seguridad del Estado, interpretada desde el prisma teórico rea-
lista, estaba asociada al poder duro y constituía una cuestión de
alta política, mereciendo un tratamiento prioritario por parte de
los más importantes niveles del gobierno. Por el contrario, las
cuestiones vinculadas a los poderes blandos no calificaban como
temas de Seguridad, quedando relegados jerárquicamente al
campo de la baja política.
CUADRO 2
Relaciones Poder militar
interestatales Paradigma (guerra)
Wesfaliano
ESTADO
Paradigma
Clausewitziano Ejércitos
Pueblo
nacionales
19 WILLETTS, Peter: “Transnational actors and International Globalization in Global

Politics”, en John BAYLIS & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics.
Oxford University Press, Oxford 1997, p. 305.
31
CUADRO 3
DISTINCIÓN ENTRE ALTA Y BAJA POLÍTICA
(CONCEPCIÓN REALISTA DE LA GUERRA FRÍA)
ALTA POLÍTICA BAJA POLÍTICA
CUESTIÓN POLÍTICA Paz y Seguridad Economía, tecnología,

cuestiones sociales,
Derechos Humanos
DECISORES Jefes de gobierno y Ministros de menor
principales ministros jerarquía y otros
funcionarios
INVOLUCRAMIENTO Mínima o inexistente Amplia
DE ACTORES NO
GUBERNAMENTALES
TIPO DE SITUACIÓN Alta prioridad Baja prioridad (rutina)
GENERADA (potencial de crisis)
La asociación de la Seguridad Internacional al poder duro, a

partir de la adopción global de concepciones estratégicas ema-
nadas de los principales polos del sistema internacional (sobre
todo EE.UU.), se explica tanto en la propia naturaleza como en
los riesgos inherentes de la contienda interhegemónica: la mul-
tiplicación (proliferación horizontal) de conflictos armados en
cualquier punto del planeta, susceptibles de escalar (prolifera-
ción vertical) a una guerra nuclear global que pusiera en riesgo
la misma supervivencia de la especie humana.
Así, los conceptos seguridad y poder militar quedaron ínti-

mamente asociados en el pensamiento estratégico de EE.UU. en
particular, y de Occidente en general, en una relación que im-
pregnó los aspectos y cuestiones más diversas, y que se exten-
dió a cada rincón de su área de influencia.
Involuntariamente, la Carta de la Organización de las Na-

ciones Unidas (ONU) coadyuvó a la militarización de la agenda
de la Seguridad Internacional, al vincular implícitamente la se-
guridad al poder militar. Ese documento consagra en su artícu-
lo 1º como propósito básico de la entidad el mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales; sin embargo, a lo largo del
32
articulado subsiguiente, ambos conceptos serán generalmente

asociados a agresiones armadas o amenazas del uso de la fuer-
za. Más aún, la idea de agresión que maneja la ONU está ínti-
mamente asociada al uso del poder militar. Su Res 3314/74 de-
fine a la agresión como el uso de la fuerza armada por parte de
un Estado contra la soberanía, la integridad territorial o la inde-
pendencia política de otro Estado, o en alguna forma contraria
a la Carta de la entidad.
En definitiva, la militarización de la agenda de la Seguri-

dad Internacional fue, con raras excepciones, el rasgo dominan-
te de las doctrinas estratégicas vigentes durante cerca de cuatro
décadas. Quienes adherían a esta óptica rechazaban todo inten-
to de redefinirla, argumentando que cualquier eventual modifi-
cación de la agenda de seguridad destruiría la coherencia inte-
lectual que se registraba en este campo de análisis 20.
Desde nuestro punto de vista, el ejemplo más acabado de

esta óptica es Stephen Walt, cuya definición de seguridad se re-
fiere a “el estudio de la amenaza, uso y control de la fuerza militar”21.
Los paradigmas westfaliano y clausewitziano comenzaron

a erosionarse a partir de principios de la década del 70. La
descripción secuencial y cronológica de ese proceso se inicia
con la aparición, en el plano teórico de las Relaciones Interna-
cionales, de nuevos conceptos y abordajes desde la vertiente
teórica del liberalismo, que contemplaron en sus enfoques a
otro tipo de actores amén del Estado. Estos enfoques “pluralis-
tas” tienen su punto de partida en 1971, cuando Keohane y Nye
caratularon como transnacional a todo “movimiento de elementos
tangibles o intangibles a través de las fronteras estatales, en el cual al
menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobierno u
organismo internacional alguno”22.
20 DEL ROSSO, Stephen: “The Insecure State (What Future for the State?)”, Daedalus
124:2, Spring 1995.
21 WALT, Stephen: “The Renaissance of Security Studies”, Mershon International
Studies Review 41 (1991), pp. 211-39.
22 KEOHANE, Robert y Joseph NYE (eds.): Transnational Relations and World Politics,
Harvard University Press, Cambridge (MA) 1971, p. 332.
33
Apenas un año después, Oran Young postuló que lo que

define a un actor internacional como tal no es el ejercicio de
soberanía ni el control de territorio, atributos propios del Esta-
do, sino la autonomía (en tanto no subordinación total a otro
actor) y la influencia (en tanto participación en relaciones de
poder). A estas dos características se agregaría una tercera, la
representatividad, para conformar el conjunto de cualidades que
definen a un actor de la política internacional, desde el punto
de vista pluralista23 (Cuadro 4).
CUADRO 4
CONCEPCIÓN PLURALISTA DE UN ACTOR INTERNACIONAL
CUALIDAD SIGNIFICADO
Autonomía Grado de libertad de acción que posee un actor en la

búsqueda de su/s objetivo/s.
Representatividad Entidad/es que el actor representa.
Influencia Capacidad del actor de “marcar una diferencia” en

determinado contexto y en relación a una cuestión
específica.
La aparición y difusión de los planteos pluralistas, y del con-

cepto de transnacionalidad en ese marco, tuvieron un doble im-
pacto en el paradigma westfaliano. El primero consistió en incor-
porar al campo de análisis de la Seguridad Internacional a nuevos
actores de jerarquía no estatal, extremadamente heterogéneos en-
tre sí (terroristas, traficantes, criminales, fundamentalistas religio-
sos, insurgentes, etc.), protagonistas de amenazas no militares al
Estado. El segundo, fue poner en entredicho que las cuestiones de
Seguridad solo se planteaban en términos interestatales, indican-
do la existencia de amenazas cuyo potencial de daño alcanza, y
cuya resolución exige, la acción concertada de más de un Estado.
23 Las obras mencionadas son YOUNG, Oran: ‘The Actors in World Politics’, en James
ROSENAU & M. EAST (eds.): The Analysis of International Politics, 1972; y HOCKING,
Brian y Michael SMITH: World Politics, Harvester Wheatsheaf. Hollis, New York
34
Nuevamente se registraron fuertes embates teóricos al para-

digma westfaliano a fines de los años 70, y otra vez buena parte
de la responsabilidad le cupo a Keohane y Nye. Basándose en
sus estudios sobre transnacionalidad, estos académicos profun-
dizaron sus análisis y elaboraron el concepto de Interdependen-
cia Compleja, clasificable teóricamente dentro del institucionalis-
mo liberal en general, y del neofuncionalismo en particular.
En lo que se refiere al tema de la Seguridad, la interdepen-

dencia compleja tenía dos postulados clave. El primero de ellos
indicaba que cuestiones de naturaleza no militar, como la eco-
nomía, pueden adquirir igual o mayor relevancia estratégica
que temas asociados al poder duro; en palabras de los autores,
“la noción tradicional (militar) de Seguridad Nacional se volvió am-
bigua”. El segundo postulado, en tanto, señalaba que las armas
no son un recurso efectivo para resolver ciertos problemas, por
ejemplo algunos de naturaleza económica.
La bandera enarbolada en ese entonces por esos dos acadé-

micos, según la cual cuestiones no militares pueden equiparar
en importancia estratégica a las militares, tuvo un fuerte impul-
so desde otras tres procedencias: en primer lugar, desde plan-
teos teóricos encuadrados en lo que se conoce como Realismo
Existencial; en segundo término, desde los mencionados estu-
dios sobre Paz y Conflicto; por último, impensadamente, desde
el ámbito del medio ambiente.
El Realismo Existencial es un concepto empleado por Ro-

bert Lieber, decano del Departamento de Gobierno de la Uni-
versidad de Georgetown, en el sentido de “el realismo tal cual
existe en la realidad”. La idea es que el realismo, lejos de consti-
tuir una “ley de acero”, debe servir como aproximación a la reali-
dad fáctica, donde la teoría se contrasta con los hechos24.
1990. Citadas en GEERAERTS, Gustaaf: “Analyzing Non-State Actors in World

Politics”, Centrum voor Polemologie - Centre for Peace & Security Studies, Vrije
Universiteit Brussel, POLE Paper 1:4, october 1995.
24 LIEBER, Robert: “Existencial Realism after the Cold War”, en Strategy And Force
Planning Faculty: Strategy and Force Planning. Naval War College, Newport 1997,
pp. 63-77.
35
Desde la perspectiva realista existencial, recordemos que

Stanley Hoffmann postuló la “no fungibilidad del poder”. Esta
idea indicaba que aunque el poder militar es la última ratio de
los Estados, y componente esencial del paradigma westfaliano,
su aplicabilidad está severamente restringida, debido a la frag-
mentación del sistema internacional en sentido vertical (de
acuerdo al tipo de poder) y horizontal (en subsistemas regiona-
les). La fragmentación del sistema internacional obedece a que
en su seno coexisten diferentes jerarquías y estructuras (“hetero-
geneidad estructural”), en función de diferentes tipos de poder25.
Profundizando la línea argumental de Hoffmann, el em-

pleo del instrumento militar como medio de obtener seguridad
no solo adolecía de severas restricciones en su aplicabilidad,
sino que se había vuelto en extremo oneroso. Este encareci-
miento no solo se registraba en términos absolutos, sino tam-
bién relativos, ya que los costos de las armas como medio para
obtener seguridad eran superiores a otras alternativas “blan-
das” disponibles, como las comunicaciones, el accionar en foros
multilaterales y el poder económico.
Esta limitación evidenció los errados resultados que puede

proporcionar una ecuación de poder estatal que se base en la
fuerza militar, siendo que un cálculo de ese tipo puede brindar
una estimación teórica del poder que en modo alguno represen-
ta el poder “realmente empleable” por un Estado. Se configura
así una brecha entre el poder teórico del Estado y sus verdade-
ras capacidades para alcanzar sus metas, que se ampliará cada
vez más en la medida en que el analista soslaye (o ignore) la
naturaleza cambiante del poder mundial.
En cuanto a los estudios de Paz y Conflicto, cuyos antece-

dentes se registran en las décadas del 40 ó 50, en su seno Jo-
hann Galtung y otros teóricos neomarxistas (sobre todo Robert
Cox) instalaron progresivamente en el ámbito de las Relaciones
Internacionales la necesidad de reformular el concepto “paz”.
25 HOFFMANN, Stanley: Janus and Minerva. Essays in the Theory and Practice of
International Politics. Westview Press, Boulder & London 1987, pp. 122-148.
36
Según Galtung, esta debía extender sus alcances más allá de la

mera “ausencia de guerra” (denominada “paz negativa”) para
incluir una eliminación de todas las formas de “violencia estruc-
tural”, entendiendo como tal las formas de dominación interes-
tatales, o entre Estados y ciudadanos. Y desde esta perspectiva,
en la cual la superación de la violencia estructural configura
una “paz positiva” (vg. sólida, estable, duradera), las temáticas
socioeconómicas no podían ser excluidas de los análisis de la
seguridad de Estados y ciudadanos26.
Un ejemplo elocuente de este enfoque es la encíclica Popu-

lorum Progressio del 26 de marzo de 1967, en la cual la Iglesia
Católica materializó el compromiso asumido en el Concilio Va-
ticano II de enfocar su atención en aquellos pueblos que se es-
forzaban por desarrollarse y elevar su nivel de vida. Desarrollo
este que la perspectiva papal diferenciaba en dos esferas, una
primera referida al desarrollo integral del hombre y una segun-
da relacionada con el desarrollo solidario de la Humanidad.
La encíclica alertó que una gran porción de la Humanidad

no podía materializar su aspiración de vivir en condiciones
dignas de salario, salud, educación, vivienda, etc. Y agregaba
que la persistencia o agravamiento de esta situación entrañaba
el riesgo de inestabilidades políticas y otras manifestaciones
polemológicas, basadas en el rechazo a las malas condiciones
de vida. En síntesis, Populorum Progressio sostuvo que el com-
bate a la miseria y la lucha por el desarrollo no solo equiva-
lían a la promoción de un mayor bienestar material y espiri-
tual, sino también a la consolidación de la paz. En palabras de
Pablo VI, la paz no es solo ausencia de guerra, sino vigencia
de un orden justo, por lo cual “el desarrollo es el nuevo nombre
de la paz” 27.
26 De acuerdo a GALTUNG, Johan: Peace: Research,Education, Action. Essays in Peace

Research Vol. I, Christian Ejlers Forlag, Copenhagen 1975. En MOLLER, Bjørn: The
Concept of Security. The Pros and Cons of Expansion and Contraction. COPRI, Working
Paper Nº 20/2000.
27 Populorum Progressio. Carta encíclica de S.S. Pablo VI sobre el desarrollo de los pueblos,
Ediciones Paulinas, Buenos Aires 1967.
37
Respecto a los aportes desde el campo ambiental, fueron espe-

cialmente importantes los trabajos Redefining National Security, pu-
blicado en 1977 por Lester Brown, titular del World Watch Institute,
y el casi homónimo Redefining Security de Richard Ullman, seis
años después. Brown sostuvo que entre las amenazas a la seguri-
dad de los Estados debían incluirse el cambio climático, la erosión
de los suelos, la escasez alimentaria y la deforestación. Y Ullman,
en sentido similar, arguyó que lo que definía a una acción o se-
cuencia de eventos como “amenaza” a la seguridad no era su
naturaleza militar o no, sino su capacidad de afectar drásticamen-
te y en un lapso relativamente próximo la calidad de vida de la
población, o de reducir el abanico de opciones políticas del Esta-
do, o de otros actores (personas, grupos, corporaciones, etc.) que
interactuaran con el mismo28.
En conjunto, la aparición y aplicación al campo de la Segu-

ridad Internacional de los enfoques teóricos del pluralismo, la
transnacionalidad, la interdependencia compleja y la violencia
estructural, así como los embates revisionistas generados desde
la esfera ambiental, tornaron tan evidente la insuficiencia del
paradigma westfaliano, que esa situación fue reconocida por la
ONU.
En 1986, el organismo emitió el informe “Los Conceptos de

Seguridad” (Documento A/40/553) en el cual, aunque mantie-
ne un enfoque estadocéntrico de la seguridad, la desmilitariza
y confirma su multidimensionalidad. En concreto, para la ONU
la seguridad en el plano interestatal es: “Una condición en la que
los Estados consideran que no hay peligro de un ataque militar, pre-
sión política ni coerción económica, por lo que pueden proseguir libre-
mente su desarrollo y progreso propios”.
En esta línea de pensamiento, la seguridad como “acción” se

descompone, en términos metodológicos, en conceptos y políticas.
Los conceptos de seguridad son las diferentes bases en que confían
28 Hacemos referencia a BROWN, Lester: “Redefining National Security” WorldWatch

Institute Paper Nº 14, Washington DC, October 1977; y U LLMAN , Richard:
“Redefining Security”, International Security 8:1, Summer 1983, pp. 129-153.
38
para su seguridad las personas, los Estados y la comunidad in-

ternacional en general; comprenden y combinan diferentes ele-
mentos como la capacidad militar, el poderío económico, el desa-
rrollo social, el progreso de la ciencia y la tecnología, y la
cooperación mediante el uso de la diplomacia bilateral y multila-
teral. A su vez, las políticas de seguridad traducen los conceptos de
seguridad en medidas instrumentales concretas.
No podemos dejar de mencionar, en este repaso a la ero-

sión del paradigma westfaliano, un aporte de singular impor-
tancia registrado a principios del decenio del 90 y correspon-
diente a Buzan, quien podría ser calificado como un realista
existencial. En la línea planteada más de dos décadas antes por
Keohane y Nye, este teórico tipificó dos nuevos tipos de actores
de la Seguridad Internacional, a partir de la flexibilización de la
concepción estadocéntrica: las subunidades y los individuos.
Las subunidades consisten en grupos organizados de indivi-

duos que operan en el interior de las unidades –entendidas
como Estados– y que buscan afectar la conducta de las mismas;
una organización criminal, o un grupo terrorista, encajarían en
esta categoría. Los individuos, en tanto actores de la Seguridad
Internacional, podrían serlo desde el momento en que desafían
el poder del Estado (“subversivos”); apoyan intereses extranje-
ros (“quinta columna”); influencian sobre las políticas guberna-
mentales (opinión pública y “elites”); o, finalmente, ejercen el
poder como gobernantes29.
Además, Buzan estableció nuevos niveles de agregación

para el abordaje de los problemas de seguridad: la región, en-
tendida como un territorio compuesto por dos o más Estados;
la subregión, parte de una región que involucra a más de un
Estado o porciones de diferentes Estados; finalmente la micro-
rregión, como área que se despliega dentro de los límites de un
Estado.
29 BUZAN, Barry: People, States and Fear: An Agenda for International Security Studies
in the Post-Cold War Era, Lynne Rienner Publishers, Boulder (CO) 1991, pp. 52-55.
39
En síntesis, desde principios de los años 70 el campo de

análisis de la Seguridad Internacional experimentó un intenso
proceso de complejización, resultante de la progresiva erosión
del paradigma westfaliano. El Cuadro 5 condensa estos cambios.
CUADRO 5
COMPLEJIZACIÓN DE LA SEGURIDAD INTERNACIONAL
GUERRA FRÍA POST-GUERRA FRÍA

SUJETO Estado Estado
Actores no estatales
OBJETO Estado Estado

Sociedad
Individuos
TIPO DE RELACIÓN Interestatales Interestatales

Transnacionales
PODER ASOCIADO Poder duro Poder duro

Poderes blandos
La erosión del paradigma westfaliano desde el reflectivismo
El análisis de la erosión del paradigma westfaliano que he-

mos efectuado está basado en los enfoques teóricos tradiciona-
les de las Relaciones Internacionales, que giran en torno al Esta-
do, considerado el único (realismo) o el más importante
(liberalismo) actor del sistema internacional. Incluso los aportes
de Hoffmann y Buzan, encuadrables dentro del realismo exis-
tencial, revelan una fuerte impronta estadocéntrica.
Frente a este estado de cosas, han surgido nuevos concep-

tos aplicables al campo de la Seguridad Internacional, cuyos
adherentes piensan en términos diferentes a los realistas y libe-
rales, a los que denominan indistintamente “racionalistas”, en
sentido algo peyorativo. Estos nuevos enfoques, que se englo-
ban bajo el rótulo de “reflectivismo” o “postpositivismo”, con-
centran su atención en torno a dos ejes básicos: los temas que
40
integran la agenda de la Seguridad Internacional, y sus criterios

espaciales. Ambas cuestiones dan lugar a las principales co-
rrientes reflectivistas, que suelen presentarse de manera combi-
nada: postmodernismo y constructivismo.
El Constructivismo
El constructivismo considera que la inclusión de un tema

determinado dentro de la agenda de Seguridad no solo refleja
la existencia de un problema, sino también el ejercicio de una
opción política que permite la adopción de medidas y acciones
especiales. En otras palabras, esa agenda es dinámica, sujeta a
cambios y a una permanente “construcción” (de ahí el nombre
del enfoque). El constructivismo pretende contestar la siguiente
pregunta: ¿cómo se desarrollan las percepciones sobre seguri-
dad, cómo ingresan en el debate público y cómo se instituciona-
lizan en organizaciones, roles y prácticas?
Algunos autores se refieren al constructivismo como enfo-

ques “no tradicionales” de la Seguridad que enfatizan en su
costado normativo. En lugar de enfocar en criterios metodoló-
gicos o analíticos, priorizan un debate centrado en qué actores
(profundización) y cuáles temas (ampliación) deben ser inclui-
dos en esta área temática. Así, los criterios de profundización y
ampliación constituyen las claves de los enfoques no tradicio-
nales de la Seguridad30.
Las posiciones constructivistas han facilitado la incorpora-

ción a la agenda de Seguridad de una mayor cantidad de cues-
tiones, en la medida en que así lo hacían los gobiernos y/o las
sociedades, en lo que se conoce como “procesos de securitiza-
ción”. Al mismo tiempo, los temas securitizados reflejan entre
sí altos niveles de heterogeneidad, y tornan al concepto en mul-
tidimensional. Así se constata en la definición de seguridad que
propone la ONU (“...ataque militar, presión política coerción econó-
mica”...) y que hemos mencionado en pasajes anteriores.
30 TARRY, Sarah: “Deepening and Widening: An Analysis of Security Definitions in

the 1990s”, Journal of Military and Security Studies, Fall 1999.
41
Como ya hemos anticipado, un paradigma de securitiza-

ción fue el del medio ambiente, durante la década del 70. Otras
securitizaciones no tuvieron por eje un tema, como en el caso
ambiental, sino al objeto de la seguridad; ejemplos en este sen-
tido son, además del concepto Seguridad Humana, que veremos
con detalle más adelante, los de Seguridad de los Pueblos, Seguri-
dad Societal y Seguridad Democrática.
• La idea de Seguridad de los Pueblos, desarrollada por la

Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales,
alega que la seguridad de los individuos es una meta de
jerarquía igual o mayor que la tradicional seguridad de los
Estados, por lo cual esta última pierde sustento (y conse-
cuentemente no puede ser invocada) si desconoce o afecta
negativamente a la primera31.
• Según Barry Buzan, la Seguridad Societal se refiere a aquellas

amenazas a la identidad de la sociedad (lengua, religión,
costumbres, etc.) que pueden poner en riesgo su superviven-
cia como tal, entendiendo la sociedad en su sentido amplio:
entidades étnicas y/o religiosas relevantes32.
• La Seguridad Democrática, tal vez la única concepción de

seguridad de cuño verdaderamente latinoamericano, con-
templa la securitización de la democracia en el continente,
vinculándola con cuestiones económicas y sociales, así
como con el monopolio de la violencia legítima y el control
efectivo del territorio por parte del Estado (vide infra).
Desde nuestro punto de vista, el ejemplo más cercano y elo-

cuente de la influencia constructivista en la Seguridad Interna-
cional es el que protagoniza desde inicios de los años 90 el conti-
nente americano. En esos momentos, algunos indicadores
31 Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales: Nuestra Comunidad

Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.
32 El concepto original de Seguridad Societal, que luego lo profundizaría y
perfeccionaría junto a Ole Wæver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People,
States and Fear..., op. cit.
42
permitían pensar que un intento de alcanzar consensos continen-

tales en materia de Seguridad tendría mejor resultado que otros
que tuvieron lugar en decenios anteriores, entre ellos la recom-
posición de las relaciones EE.UU.-América Latina; la democrati-
zación de la mayoría de las naciones latinoamericanas; el encau-
zamiento de pujas geopolíticas seculares por la vía de la
negociación (esto, en términos de la Teoría de la Paz Democráti-
ca, sería consecuencia directa de la democratización latinoameri-
cana); y un efectivo control civil sobre las instituciones militares.
En ese contexto de cambio histórico, la Organización de

Estados Americanos (OEA) replanteó la cuestión de la seguri-
dad hemisférica, embarcándose en la búsqueda de un andamia-
je conceptual que sea aceptado y adoptado por todas las nacio-
nes americanas. Esa búsqueda dio lugar a la creación en 1991
de la Comisión Especial sobre Seguridad Hemisférica (CESH), que
dos años después presentó a todos los países miembros el docu-
mento “Aportes a un nuevo concepto de Seguridad Hemisférica. Se-
guridad Cooperativa”.
Desde “Aportes”... hasta el presente, una marcada influen-

cia del constructivismo facilitó la incorporación de un extenso y
heterogéneo listado de amenazas a la agenda de seguridad he-
misférica. Por una parte ese listado incluye amenazas protago-
nizadas por actores de naturaleza no estatal, de dinámica trans-
nacional; por otro lado, securitiza cuestiones económicas y
sociales, que además mutan su objeto de análisis, el cual se
traslada de los Estados a los individuos y las sociedades.
Correspondió a la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH)

de la OEA, constituida el 9 de junio de 1995 mediante la Reso-
lución 1353 de la Asamblea General y heredera de la CESH, dar
los toques finales a ese listado, plasmado en la Conferencia Espe-
cial de Seguridad Hemisférica celebrada a fines del mes de octu-
bre del 2003 en México DF. En buena medida, esta se basó en la
llamada “Declaración de Bridgetown”, emitida tras la Asam-
blea General de la OEA que sesionó en Barbados el año ante-
rior; este documento reconoció que muchas de las nuevas ame-
nazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad
hemisférica son de naturaleza transnacional; que son problemas
43
intersectoriales que requieren respuestas de aspectos múltiples

por parte de distintas organizaciones nacionales; y que pueden
requerir una gama de enfoques diferentes33.
En la Conferencia Especial de Seguridad Hemisférica se

constató, como ocurriera el año anterior en Barbados y una dé-
cada antes en el marco de la CESH, la heterogeneidad de pers-
pectivas de los gobiernos americanos respecto a las amenazas a
su seguridad: desde el terrorismo y el narcotráfico, hasta el de-
terioro ambiental y los desastres naturales; desde el tráfico de
armas pequeñas/livianas y la proliferación de WMD, hasta la
pobreza y la corrupción34.
El Postmodernismo
En cuanto al postmodernismo, su intención es avanzar más

allá de “la modernidad” de las Relaciones Internacionales, con
su consagración del Estado como actor por excelencia. Dicho en
otras palabras, se rechaza el llamado “síndrome de Westfalia”:
considerar que la territorialidad, la soberanía o la autoridad
estatal son conceptos absolutos, macroconceptos imposibles de
ser operacionalizados35. Por eso sus adherentes analizan la polí-
tica internacional desde perspectivas alternativas a la estatal,
tanto en lo referido a sus protagonistas, como en lo que hace a
su geografía.
En los análisis de la Seguridad Internacional en la post

Guerra Fría, el posmodernismo ha complejizado y enriquecido
los enfoques de este campo desde el prisma de la geografía, un
factor clave en esta materia, toda vez que las amenazas se des-
pliegan y materializan en espacios y territorios. Uno de los más
famosos estrategas contemporáneos, Colin Gray, lo planteó de
33 OEA: Declaración de Bridgetown: Enfoque Multidimensional de la Seguridad

Hemisférica, AG/DEC. 27 (XXXII-O/02), 4 de junio de 2002.
34 OEA: Declaración sobre Seguridad en las Américas, OEA/Ser.K/XXXVIII, 28 de
octubre de 2003.
35 CAPORASO, James: “Changes in the Westphalian Order: Territory, Public Authority
and Sovereignty”, International Studies Review 2:2, Summer 2000, pp. 1-28.
44
la siguiente manera: “la geografía define a los jugadores (sean Esta-

dos o no), frecuentemente define los objetivos por los cuales los juga-
dores compiten, y siempre define los términos en los cuales ellos mi-
den su seguridad en relación a otros actores”36.
El eje de ese salto cualitativo ha sido relativizar la utilidad

de los tradicionales mapas políticos para reflejar en toda su ex-
presión amenazas dinámicas y heterogéneas. En palabras de Mi-
chael Klare, hay un “cisma geográfico” correlativo al cisma regis-
trado globalmente en el campo de la Seguridad Internacional37.
Opina Kaplan en La Anarquía que viene, seguramente uno

de los trabajos más provocativos y polémicos sobre la Seguri-
dad Internacional en la post-Guerra Fría, que los mapas políti-
cos en los cuales cada Estado está indicado con un color vivo y
uniforme, son una invención del modernismo en general y del
colonialismo europeo en particular. Son el resultado de la ex-
tensión a la geografía de la voluntad del hombre moderno por
clasificar, categorizar y definir, empleando técnicas científicas
de medición. Son, también, el producto del abaratamiento de
las tecnologías de impresión, que favorecieron su difusión.
En contraste con ese convencionalismo, este autor señala

que en muchos lugares de África y Asia los mapas políticos
tradicionales escasamente reflejan la realidad que surge de los
conflictos intraestatales; de hecho, ejemplifica que en el sector
noroccidental de ese continente (Sierra Leona, Costa de Marfil,
Guinea, Níger, Benin, Liberia, Ghana, Togo) la realidad es más
asimilable a los viejos mapas victorianos de la época del Impe-
rio Británico: un número limitado de puestos de comercio cos-
teros y, más allá, un interior desconocido. En sus palabras:
36 HANSEN, David: “The Immutable Importance of Geography”, Parameters, Spring

1997, pp. 55-64.
Cabe aclarar que Gray no utiliza exactamente la palabra “objetivo”, sino
“apuesta” (stake).
37 KLARE, Michael: “Redefining Security: The New Global Schisms”, Current History,
November 1996.
45
“Viajar con las guerrillas eritreas en lo que, de acuerdo al mapa,

era Etiopía del norte, viajar en “el norte de Irak” con las guerri-
llas kurdas, y alojarme en un hotel en el Cáucaso controlado por
una mafia local –por no decir nada de mis experiencias en África
Occidental– me permitió desarrollar un saludable pesimismo res-
pecto a los mapas, los cuales, comencé a comprender, crean una
barrera conceptual que nos impide comprender la fractura políti-
ca que apenas está empezando a ocurrir mundialmente”38.
Bajo el influjo postmodernista, dos ideas en especial pare-

cen flexibilizarse respecto a la Seguridad Internacional: por un
lado, la dicotomía interior-exterior; por otra parte, el valor ab-
soluto del factor distancia.
En cuanto a lo primero, cada vez resulta más difícil caratu-

lar a las amenazas como internas o externas, en la medida en
que las mismas tienen una dinámica transnacional y suelen cor-
tar horizontalmente las fronteras de los Estados. Así, en los
últimos años se idearon numerosos conceptos que pretendieron
dar cuenta de esta situación. Entre los neologismos que de esta
manera enriquecieron el debate de la Seguridad Internacional,
podemos citar los siguientes:
• Los fenómenos, procesos o espacios “intermésticos”, adjeti-

vo este que hace referencia al entrecruzamiento de factores
internacionales, regionales e internos que se superponen o
interactúan, y que trascienden la tradicional noción de so-
beranía estatal39.
• Las “áreas grises”. Pese a su ambigüedad, un área gris pue-

de ser comprendida a partir del empleo que hacen de este
concepto tres autores diferentes: Peter Lupsha, Jean-Marie
Guéhenno y Eric de la Maisonneuve. Lupsha, eventual crea-
38 KAPLAN, Robert: “The coming Anarchy”, The Atlantic Monthly 273:2, February
1994, pp. 44-76.
39 PUGH, Michael: Protectorates and Spoils of Peace. Intermestic Manipulation of Political
Economy in South-East Europe, COPRI, Working Paper Nº 36/2000.
46
dor del citado término40, califica así a determinadas porcio-

nes de un territorio que pasan a manos de organizaciones
“mitad criminales, mitad políticas”, erosionando la legitimi-
dad del gobierno; Guéhenno, por su parte, indica que la ca-
racterística distintiva de un área gris es que en su seno des-
aparecen las distinciones claras entre cuestiones de
seguridad interna o externa, así como entre aspectos crimi-
nales y militares; por último, De la Maisonneuve describe de
esa manera a zonas de “no derecho” que sirven de refugio y
santuario a organizaciones terroristas y criminales (a menu-
do vinculadas entre sí) que evolucionan en el lugar con total
impunidad, apoyándose en parte de la población local41.
• Las “áreas sin ley”, definidas en noviembre del año 2002

por el Secretario de Defensa de EE.UU. como espacios geo-
gráficos “vacíos” de la presencia gubernamental, relativa-
mente despoblados, que son ocupados por organizaciones
criminales o terroristas. En palabras del funcionario estado-
unidense: “esta amenaza es una hierba que es plantada y crece
en los espacios sin gobierno, como costas, ríos y áreas fronterizas
despobladas”. Básicamente un área sin ley es un área gris,
siendo errada la idea de “ausencia de ley”, ya que en estas
regiones hay una norma, solo que impuesta por criminales
o terroristas42.
También encaja dentro de la perspectiva postmodernista el

llamado “neomedievalismo”, un concepto desarrollado por el
teórico Hedley Bull y luego profundizado por otros investigado-
res como John Ruggie. Los enfoques neomedievalistas postulan
40 Hasta donde sabemos, el primer uso de este concepto se registra en un trabajo

de Lupsha publicado en M ANWARING , Max (ed.): Gray Area Phenomena.
Confronting the New World Disorder, Westview Press, Boulder (CO) 1993.
41 Estas conceptualizaciones las tomamos del prólogo de Juan Gabriel Tokatlián a
VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia, ISCO, Buenos Aires 1999, pp. 9-10;
GUÉHENNO, Jean-Marie: “The Impact of Globalization on Strategy”, Survival 40:4,
Winter 1998-99, pp. 7-19; DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia.
Ensayo sobre la Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, pp. 188-189.
42 Ver OPPENHEIMER, Andrés: “La amenaza de las áreas sin ley”, La Nación (Buenos
Aires) 11 de marzo de 2003.
47
que el Estado experimenta actualmente una simultánea transfe-

rencia de autoridad hacia instituciones políticas supraestatales,
autoridades locales y regionales, y actores transnacionales. El pa-
ralelo es con la Edad Media, época en que coexistía una dualidad
de poder terrenal (el Reino) y espiritual (la Iglesia), bajo la cual
proliferaban señores feudales de diferente jerarquía (duques,
condes, vizcondes, marqueses, barones, etc.), y diferentes unida-
des territoriales menores, enlazadas por comerciantes.
En el modelo neomedievalista coexisten diferentes entida-

des a distintos niveles, cuyos ejercicios del poder se superpo-
nen, y el Estado podría reducirse a un rol que llegaría a ser
prácticamente figurativo; de este modo, en la visión de Ruggie,
la soberanía se transforma en “heteronomía”. Y consecuente-
mente, la dicotomía interior-exterior también se torna difusa43.
Respecto al segundo factor mencionado, distancia, tal vez

ya no sea suficiente que un Estado identifique primariamente
las amenazas a su seguridad en función de su contexto regional
y de sus vecinos limítrofes. La idea, entonces, es comenzar a
asociar las amenazas a escalas de análisis que pueden llegar a
ser globales.
El sustento de esta óptica no necesariamente debería aso-

ciarse al ejercicio de políticas de poder, sino también con el
mantenimiento de la estabilidad general del sistema internacio-
nal (o sea del “orden” internacional) frente a eventuales pertur-
badores que no deponen su actitud por vía de la disuasión. Un
provocativo ensayo publicado en Security Dialogue ayuda a
comprender las argumentaciones que subyacen a este enfoque,
43 Las primeras menciones al neomedievalismo se encuentran en BULL, Hedley:

The Anarchical Society. A Study of Order in World Politics, Macmillan, Basingstoke
1977. En este trabajo nos basamos en elaboraciones ulteriores, específicamente
HASENCLAVER, Andreas et al.: “The Future of Sovereignty. Rethinking a Key
Concept of International Relations”, Tübinger Arbeitspapiere zur Internationalen
Politik und Friedensforschung Nº 26, Tübingen 1996; y MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict
and Postmodern Warfare: What is the Problem? What could be done?, COPRI, Working
Paper, October 1996.
48
alegando que en los últimos años se ha asistido a una lenta

pero constante revolución en los asuntos mundiales que ha
afectado el concepto de soberanía.
En esta línea argumenta James Gow, pues a él pertenece

este enfoque, que la legitimidad que la comunidad internacio-
nal (vg. los Estados con mayor poder) le otorga a un régimen
político guarda relación directa con la observancia de las reglas
de juego internacionales por parte de ese régimen. O dicho de
otro modo, el criterio para reconocer exógenamente una autori-
dad estatal no es solo su capacidad para ejercer poder ad intra,
sino también su carácter no disruptivo del orden internacional.
Dos conclusiones básicas se desprenden de esta novedosa mu-
tación que Gow denomina “internacionalización de la soberanía”:
• Surge una suerte de “monitoreo” de la calidad de soberanía

que ejercen los Estados.
• La solidez de la soberanía que ejerce un Estado reconoce

como una de sus fuentes a la forma en que este contribuye
a la estabilidad internacional.
Entonces, se amplían las tradicionales nociones de amenaza

que reconocen los Estados, los que pasan a incorporar en su
inventario a tales perturbadores. Las amenazas al orden inter-
nacional se tornan, transitivamente, en amenazas a los Estados;
y estos pueden reformular su tradicional derecho de autodefen-
sa contra agresiones externas, ejerciendo una novedosa “defen-
sa contra la inestabilidad” que accesoriamente contribuye a la
paz y seguridad internacionales44.
La internacionalización de la soberanía demanda a los Es-

tados que conciban a escala planetaria lo que Zeev Maoz ha
denominado “Ambiente Internacional Políticamente Relevante”
(PRIE), definido como “el grupo de unidades políticas cuyas estruc-
turas, conductas y políticas tienen un impacto directo en los cálculos
44 GOW, James: “A Revolution in International Affairs”, Security Dialogue 31:3,

September 2000, pp. 293-306.
49
estratégicos y políticos del Estado focalizado”. Usualmente el PRIE

incluye a todos los países contiguos y a aquellos poderosos ca-
paces de interactuar con el Estado focalizado45.
En la línea discursiva de Gow, que sugiere que el PRIE de

todo Estado abarca ahora los cuatro extremos del planeta, se ha
hablado de “fronteras estratégicas”, entendiéndolas como la
principal línea de defensa estatal, aunque se encuentren a 15
mil km de distancia de su territorio46.
Seguridad Humana
La manifestación más amplia de los procesos de securitiza-

ción está constituida por el concepto Seguridad Humana, cuya apa-
rición formal se registra en las ediciones del Informe sobre Desa-
rrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD) correspondientes a los años 1993 y 199447.
Su surgimiento no es inconexo de la falencia que significa, en el
plano internacional, el empleo del concepto seguridad solo en re-
lación a los Estados. Esta opción soslaya las demandas de seguri-
dad de los individuos, las cuales habitualmente se encuentran más
asociadas a cuestiones de su vida cotidiana que a conflictos de
naturaleza interestatal. Desde este punto de vista, la clave de la
Seguridad Humana radica en la mutación de su objeto de análisis,
el cual se traslada de los Estados a los individuos.
En la visión de sus primeros teóricos, la Seguridad Huma-

na abarca dos aspectos y siete categorías principales. Los aspec-
tos remiten, por un lado, a la seguridad contra amenazas cróni-
cas como el hambre, las enfermedades y la falta de libertades
individuales; por otro, a la protección contra alteraciones súbi-
45 Ver MAOZ, Zeev: Domestic Sources of Global Change, University of Michigan Press,
Ann Harbor (MI) 1996. También en MAOZ, Zeev & Bruce RUSSETT: “Normative
and Structural Causes of Democratic Peace, 1946-1986”, American Political Science
Review 87:3 (1993), pp. 624-638.
46 CASTRO, Jorge: “En la Aldea Global, la Nación se defiende en todo el Planeta”,
Argentina Global Nº 3, octubre-diciembre 2000.
47 Salvo mención expresa, nos basamos en PNUD: Informe sobre Desarrollo Humano
1994, Fondo de Cultura Económica, México DF 1994, pp. 25-46.
50
tas y dolorosas del modus vivendi cotidiano en los planos fami-

liar, laboral y/o comunitario. Las categorías, en tanto, son segu-
ridad económica; alimentaria; en materia de salud; ambiental;
de la comunidad; política y personal.
A modo de ejemplo sobre la articulación de los referidos

aspectos y categorías, el IDH del año 1994 postulaba que la
Seguridad Humana es “...un niño que no murió, una enfermedad
que no se propagó, un trabajo que no se perdió, una tensión étnica
que no desembocó en violencia”... Con el tiempo, la Comisión so-
bre Seguridad Humana de la ONU, promovida por Japón y
lanzada en la Cumbre del Milenio del año 2000, la definió de la
siguiente manera:
“la protección del núcleo vital de todas las vidas humanas de ma-
nera que se amplíen las libertades y se promueva la realización
humana. La Seguridad Humana significa proteger las libertades
fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida.
Significa también proteger a las personas de amenazas generaliza-
das o invasivas. Significa utilizar procesos que parten de la base de
las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear siste-
mas políticos, sociales, ambientales, económicos, militares y cultu-
rales que en su conjunto les aporten a las personas los elementos
para su supervivencia, su bienestar y su dignidad”48.
La necesidad de detectar tempranamente cualquier deterio-

ro de los entornos de Seguridad Humana le otorga a este con-
cepto un fuerte contenido preventivo, que se articula mediante
el monitoreo de “indicadores de alerta anticipada”, especial-
mente diseñados a tal efecto, de naturaleza socioeconómica y
política. Entre los primeros, las tasas de consumo de calorías,
de desempleo y subempleo; entre los segundos, el respeto a las
libertades individuales y la calidad de coexistencia entre gru-
pos y comunidades étnicamente diferentes. El Cuadro 6 presen-
ta ejemplos de tales indicadores49.
48 Commission on Human Security: Human Security Now, New York: 2003, p. 4.

49 VILLANUEVA AYÓN, Miriam: “La Seguridad Humana: ¿Una Ampliación del
concepto de Seguridad Global?”, Argentina Global Nº 3, octubre-diciembre 2000.
51
CUADRO 6
SEGURIDAD HUMANA: INDICADORES DE ALERTA ANTICIPADA
CATEGORÍA INDICADOR
SEGURIDAD ALIMENTARIA – Oferta diaria de calorías.

– Índice de producción de alimentos per
cápita.
– Grado de dependencia respecto de la
importación de alimentos.
SEGURIDAD ECONÓMICA – Tasas elevadas de desempleo.

– Descenso del ingreso nacional real.
– Elevadas tasas de inflación.
– Grandes disparidades en los niveles
de ingresos.
– Desigualdad, medida en el Índice de
Desarrollo Humano.
SEGURIDAD POLÍTICA – Violaciones a los Derechos Humanos

(incluye represión política, tortura, des-
apariciones o censura en medios escritos,
etc.).
– Gasto Militar, medido por la relación
entre gasto militar y el total de gasto en
educación y salud.
SEGURIDAD COMUNITARIA – Conflictos étnicos o religiosos medidos

por el porcentaje de la población que
participa en dichos conflictos.
– Número de bajas.
Hoy, la Seguridad Humana está considerada la categoría

más omnicomprensiva de la seguridad, encontrándosela pre-
sente en documentos de numerosos organismos internacionales
y países. Por ejemplo, el concepto de Seguridad Humana de
ACNUR implica una agenda normativa que incluye todo lo que
es bueno y deseable por parte de la comunidad internacional:
derechos humanos; justicia social; libertad; democracia; desa-
rrollo sustentable; mitigacion de la pobreza; bienestar social;
proteccion ambiental; estabilidad política y paz interestatal.
Aunque los críticos de estas lecturas alegan que, al incorporar
52
tantos aspectos heterogéneos, la Seguridad Humana conlleva

una cierta “devaluación” de la seguridad, desde el momento en
que se desemboca en el interrogante: “¿qué no es una cuestión
de seguridad?”50.
Se ha argumentado que la Seguridad Humana podría cons-

tituir la piedra basal de una nueva doctrina de seguridad de la
ONU, acorde a las exigencias y desafíos de la post-Guerra Fría.
La misma partiría del convencimiento que el logro de seguri-
dad es indisociable de la existencia de un desarrollo sustentable
y centrado en el individuo; democracia, pluralismo y respeto a
los derechos humanos; mecanismos de protección social, y dis-
tribución equilibrada de la riqueza.
Así, esta nueva doctrina se orientaría a la prevención de

conflictos, atacando sus causas políticas y económicas profun-
das, revalorizando tres conceptos básicos: prevención, interven-
ciones con finalidades humanitarias, y colaboración de grandes
corporaciones transnacionales en la resolución de conflictos.
Sin embargo, una funcionaria del Departamento de Asun-

tos Políticos de la ONU ha opinado que todavía existen severos
obstáculos estructurales, materiales y morales para que en el
corto plazo avance una nueva doctrina basada en la Seguridad
Humana. Entre ellos, la falta de una adecuada cultura “preven-
tiva” en el organismo, pese a algunos adelantos registrados en
los últimos tiempos; exactamente lo mismo, en relación a las
intervenciones humanitarias; la falta de fondos destinables a tal
efecto; la carencia de una estructura burocrática concebida para
atender estos casos; finalmente, los escollos que podrían surgir
en el Consejo de Seguridad (CSNU), cuyos miembros perma-
nentes suelen tomar decisiones en su esfera de competencia en
función de abordajes ad hoc (caso por caso)51.
50 HAMMERSTAD, Anne: “Whose Security? UNHCR, Refugee Protection and State

Security after the Cold War”, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 391-403.
51 DE CAMPOS MELLO, Valerie: Can the UN construct a Universal Doctrine of Human
Security?, International Studies Association (ISA) Annual Convention, Chicago,
February 2001.
53
Seguridad Democrática
Como se anticipó, la Seguridad Democrática es una concep-

ción de seguridad de origen latinoamericano, elaborada tenien-
do en cuenta que, en la medida en que aumenten –o tal vez solo
persistan– altos niveles de violencia estructural en las socieda-
des, disminuyen los niveles de gobernabilidad (ver Capítulo II)
en las democracias del continente, y consecuentemente estas se
debilitan.
Los orígenes de la Seguridad Democrática se remontan a

América Central, cuando los Acuerdos de Paz de Esquipulas-II
del 7 de agosto de 1987, auspiciados por el Grupo de Contadora
y su Grupo de Apoyo, cerraron el capítulo de virtuales guerras
civiles en esa parte del continente. En esa oportunidad, se coin-
cidió en que la consolidación de la seguridad en la zona no solo
estaba supeditada a la deposición de las armas por parte de
organizaciones insurgentes, sino también al avance y consolida-
ción de los procesos de apertura democrática, así como a la
superación de la pobreza.
Con este marco, en diciembre de 1991 las naciones del ist-

mo suscribieron el “Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la
Organización de los Estados Centroamericanos”, que constituía
al territorio de sus miembros en una “Región de Paz, Libertad,
Democracia y Desarrollo”. Entre los propósitos del documento,
el art. 3 (b) incluía:
“concretar un nuevo modelo de Seguridad Regional sustentando

en un balance razonable de fuerzas, el fortalecimiento del poder
civil, la superación de la pobreza extrema, la promoción del desa-
rrollo sostenido, la protección del medio ambiente, la erradicación
de la violencia, la corrupción, el terrorismo, el narcotráfico y el
tráfico de armas”.
Ese modelo de seguridad regional se plasmó en el “Trata-

do Marco de Seguridad Democrática”, suscripto el 15 de di-
ciembre de 1995 durante la reunión de presidentes centroame-
ricanos celebrada en San Pedro Sula, Honduras. En línea con
el Protocolo de Tegucigalpa, el nuevo concepto de Seguridad
54
Democrática se sustentó en la supremacía y el fortalecimiento

del poder civil; el balance razonable de fuerzas militares; la
seguridad de las personas y sus bienes; la superación de la
pobreza y la pobreza extrema; la promoción del desarrollo
sostenible; la protección del medio ambiente; y la erradicación
de la violencia, la corrupción, la impunidad, el terrorismo y el
tráfico de armas.
La multidimensionalidad de este concepto deriva, a su vez,

de los principios que la rigen: la Seguridad Democrática es inte-
gral e indivisible y al mismo tiempo inseparable de la dimen-
sión humana; la ayuda solidaria y humanitaria frente a las
emergencias amenazas y desastres naturales; la consideración
que la pobreza y la pobreza extrema constituyen amenazas a la
seguridad de los habitantes y a la estabilidad democrática de
las sociedades centroamericanas52.
Esto último queda explicitado en el art. 5, donde se lee que

“las partes reconocen que la pobreza y la extrema pobreza ()... consti-
tuyen una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la estabilidad
democrática de las sociedades centroamericanas”. Y se refuerza en el
art. 10, que dice: “la Seguridad Democrática es inseparable de la
dimensión humana. El respeto a la dignidad esencial del ser humano,
el mejoramiento de su calidad de vida y el desarrollo pleno de sus
potencialidades, constituyen requisitos para la seguridad en todos sus
órdenes”.
El Tratado Marco de Seguridad Democrática constituyó el

principal marco referencial de la Política de Defensa y Seguridad
Democrática adoptada por el gobierno de Colombia en el año
2003. Álvaro Uribe, titular del Poder Ejecutivo de ese país, defi-
nió a ese intrumento político de la siguiente manera: “un con-
52 OEA: Aspectos bilaterales y subregionales de la Seguridad Hemisférica. El Tratado Marco

de Seguridad Democrática en Centroamérica (presentado por la Doctora Ana
Elizabeth Villalta Vizcarra, Directora de la Unidad de Asesoría Jurídica del
Ministerio de Relaciones Exteriores de El Salvador, ante la Comisión en su
reunión celebrada el 29 de octubre de 2002). CP/CSH/INF.14/02 add. 5, 6 de
noviembre 2002.
55
junto integral de estrategias para recuperar el orden en cuanto este

constituye el presupuesto ineludible para la vigencia real de los dere-
chos y libertades fundamentales”53.
Las prioridades de este conjunto de estrategias guberna-

mentales parecen estar dictadas por el triple imperativo de lo-
grar y consolidar el control efectivo de todo el territorio, forta-
leciendo y optimizando las instituciones democráticas del
Estado en cada zona de su geografía; recuperar el monopolio
del uso de la violencia frente a los grupos armados ilegales; y
erradicar el cultivo, procesamiento y comercialización de dro-
gas ilícitas, desarticulando a las organizaciones criminales que
se dedican a esta actividad. No obstante, la Seguridad Demo-
crática colombiana también incorpora una arista económica y
social, a través de un plan nacional que incluye medidas educa-
tivas, sanitarias, de cobertura social, crediticias, de vivienda, de
generación de empleo y mejora de la infraestructura.
Una propuesta de categorización
La multiplicidad de cambios cualitativos registrada en la

arena de la Seguridad Internacional, a partir de la erosión del
paradigma westfaliano, ha dado lugar a numerosas lecturas no-
vedosas. Entre ellas podemos citar el planteo de un director de
la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) estadounidense,
al hablar de “nuevo paradigma de amenaza”; la idea de “seguridad
global” de Gwyn Prins; las “amenazas sistémicas” de Bryan He-
hir; o la “metamorfosis de la violencia” que plantea Eric de la
Maisonneuve. Como veremos, estos conceptos no solo no son
antagónicos, sino que se complementan entre sí a la perfección.
El nuevo paradigma de amenaza refleja un alejamiento de los

enemigos “conocidos” hacia conjuntos más globales y generali-
zados de competidores, adversarios y circunstancias conflictivas,
las cuales pueden no coincidir con las definiciones tradicionales
del Estado, e incluso trascender limitaciones territoriales y políti-
cas. El resultado es que emerge un paradigma de amenaza nove-
53 Ibidem.
56
doso, caracterizado por una alta heterogeneidad, que puede fluc-

tuar a lo largo de todo el espectro de conflicto, desde el momento
en que su expresión física varía fuertemente según cuáles sean el
lugar y las circunstancias imperantes54.
En forma casi idéntica Gwyn Prins, de la Universidad de

Cambridge, postuló a la Seguridad Global como nuevo enfo-
que de la seguridad internacional, agregando que la misma
reflejaba 55:
“...la transición de un mundo donde el poder era interpretado

fuera de toda controversia como la fuerza militar de los Estados,
a otro donde, cada vez más, los individuos y las comunidades
enfrentan amenazas sin enemigos; donde muchas de las fuerzas e
ideas políticas familiares durante los dos últimos siglos ya no
pueden resguardar la seguridad”.
En un sentido similar, extrapolando las categorías de análi-

sis empleadas por Hehir en un trabajo sobre proliferación, las
amenazas sistémicas son propias del período posterior a la Gue-
rra Fría. Si antes las amenazas eran agresivas y estaban encarna-
das en un Estado extranjero, ahora son sistémicas en el sentido
de abarcar todo tipo de actores susceptibles de generar daños56.
En cuanto a la “metamorfosis de la violencia”, el pensador

galo que la sugiere ha postulado que el crecimiento de la vio-
lencia a nivel mundial se complejiza y agrava a partir de las
múltiples formas en que esa violencia se expresa, y a la veloci-
dad en que lo hace. Complejidad y velocidad se tornan, de esta
manera, en las claves de la mencionada metamorfosis, cuya ex-
presión más visible es su “deslocalización”; es decir, su transfor-
54 HUGHES, Patrick: Global Threats and Challenges to the United States and its Interests
Abroad. Statement For The Senate Select Committee On Intelligence, 5 February
1997. Statement For The Senate Armed Services Committee On Intelligence, 6
February 1997.
55 DEL ROSSO, op. cit.
56 HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,
The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.
57
mación en violencias derivadas a nuevas zonas de conflicto, otro-

ra estables; y violencias transformadas, expresadas en nuevos ám-
bitos de la vida social57.
Por nuestra parte, consideramos útil e incorporamos la ca-

tegorización de la agenda de Seguridad Internacional que pro-
pone Uday Bhaskar, estructurada en torno a tres niveles: macro,
tradicional y micro.
• Nivel de Seguridad Macro: concierne a la distribución de po-

der en el sistema internacional; se focaliza en los principa-
les polos de poder y sus capacidades e influencias, sean
estas políticas, militares, económicas, culturales, etc.
• Nivel de Seguridad Tradicional: esencialmente se refiere al po-

der duro, o sea al instrumento militar, así como a la forma y
grado de su empleo real o potencial por parte de los Esta-
dos, en el marco de arquitecturas de seguridad.
• Nivel de Seguridad Micro: engloba cuestiones no necesaria-

mente militares que afectan la seguridad del Estado y/o
sus sociedades e individuos, incluyéndose aquí factores de
naturaleza transnacional sobre cuya dinámica las estructu-
ras estatales padecen fuertes limitaciones, así como lo que
ha dado en llamarse “Nuevas Guerras” 58.
57 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 16-21, 59.

58 BHASKAR, Uday: “Post-Cold War Security”, Strategic Analysis XXI:8, November
1997, pp. 1135-1148.
58
CAPÍTULO II
LA RUPTURA DEL PARADIGMA CLAUSEWITZIANO:

CONFLICTOS ASIMÉTRICOS Y “NUEVAS GUERRAS”
De la guerra convencional a los conflictos asimétricos
Como se anticipó en el primer capítulo del presente trabajo,

los conflictos armados interestatales remiten al modelo de guerra
convencional que presupone el paradigma clausewitziano. En
ese sentido, Martin Van Creveld define a la guerra convencional
como “un conflicto armado librado en forma abierta por un Estado
contra otro, a través de sus ejércitos regulares”59. Como se anticipó
en el Capítulo I, basándose en Clausewitz, el referido historiador
militar le atribuye a la guerra convencional un carácter trinitario,
por sus tres componentes esenciales: un gobierno que representa
al Estado, monopoliza la fuerza y la emplea contra otros Estados;
un ejército organizado, que la ejecuta; y un pueblo que permane-
ce al márgen de las acciones, salvo que sea incorporado al instru-
mento militar a través de la movilización60.
El paradigma de la guerra convencional moderna en la

post-Guerra Fría fue la primera Guerra del Golfo, con empleo
intensivo de tecnologías de última generación. Este salto cuali-
tativo se tradujo en el empleo intensivo del concepto Revolu-
ción de los Asuntos Militares (RMA), que atemporalmente Kre-
pinevich definió de la siguiente manera:
“lo que ocurre cuando la aplicación de nuevas tecnologías en un

número significativo de sistemas militares se combina con con-
59 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare: An Overview, mimeo, NIC

2020 Project, Washington 2004.
60 VAN CREVELD , Martin: The Transformation of War, Free Press, New York 1991,
pp. 33 y ss.
59
ceptos operacionales innovadores y adaptaciones a la organiza-

ción, en una manera tal que se altera fundamentalmente el carác-
ter y conducta del conflicto ()... haciéndolo a través de un dramá-
tico incremento en el poder de combate y la efectividad militar de
las Fuerzas Armadas” 61.
Una RMA va más allá de una mera Revolución Técnica Mi-

litar (RTM), concepto que se refiere a la aplicación de nuevas
tecnologías al armamento, para constituirse en un cambio en
la misma naturaleza de la guerra. Su característica distintiva
no sería tanto la rapidez con que se incrementa la efectividad
militar respecto al contendiente, sino la magnitud del cambio
de esa efectividad en relación a las capacidades militares pre-
existentes. Así, una RMA es el resultado de cuatro factores
secuenciales: cambio tecnológico + desarrollo de sistemas de
armas + innovaciones operacionales + adaptación organizacio-
nal 62.
La actual RMA está asociada a una RTM basada en el cam-

po de las Tecnologías de la Información (TI), expresada en una
formidable capacidad para procesar y transmitir información.
Desde esta perspectiva, se ha vinculado la actual RMA con el
avance en los sistemas automatizados de comando, control, in-
teligencia y guerra electrónica, gracias al cual lo que lograrán
las FF.AA. será: “una forma de combatir que diferirá cualitativa-
mente del combate actual: tendrán la capacidad no solo para atacar al
enemigo en su profundidad, sino también para vigilar esa profundi-
dad enemiga en tiempo real”63.
La idea de guerras convencionales, esencia del paradigma

clausewitziano, presupone que ambos contendientes adoptan e
internalizan sus características básicas, desarrollando conse-
cuentemente modos de combate similares. Sin embargo, la post-
61 K REPINEVICH , Andrew: “Cavalry to Computer: The Pattern of Military

Revolutions”, en Strategy And Force Planning Faculty: Strategy and Force
Planning. Naval War College, Newport 1997, pp. 430-446.
62 FITZSIMONDS, James & Jan Van Tol: “Revolutions in Military Affairs”, Joint Forces
Quaterly Nº 19, Summer 1998, pp. 90-97.
63 TURBIVILLE, Graham, William MENDEL, William & Jacob KIPP: “El Cambiante
Ambiente de Seguridad”, Military Review julio-agosto 1997, pp. 2 y ss.
60
Guerra Fría estuvo acompañada por una cambiante fisonomía

de los conflictos armados, cambio este que presenta el desafío
de emplear el poder militar en formas diferentes a la que plan-
tea el referido paradigma. Opina al respecto Eric de la Maison-
neuve:
“Clausewitz a este respecto está influenciado por la sociedad pru-

siana de su época: no podía imaginar una alternativa a la socie-
dad tradicional. Se deja obnubilar por dos instituciones –el Esta-
do y el regimiento– que limitaban su visión del mundo
organizado. Clausewitz tiene una concepción también estrecha de
la política, que aborda como una actividad autónoma, sin en-
cuentro de formas racionales y emocionales donde la razón y los
sentimientos son factores determinantes, pero donde la cultura
no desempeña ningún papel decisivo”64.
Esa variación fisonómica ha redundado en la aparición de

nuevos rótulos para denominar a los conflictos, pareciendo
atractivo el de “guerras subconvencionales”, definidos por Van
Creveld como “conflictos librados por, o contra, actores no estatales,
y que abarcan desde terrorismo hasta enfrentamientos entre milicias
armadas”. Empero, la denominación que más parece haberse ex-
tendido en los últimos tiempos es la de conflictos asimétricos,
que no enfatiza en la entidad de los contendientes, sino en su
modo de combate. Este concepto surge inicialmente en 1995 en
la publicación oficial estadounidense Joint Warfare of the Armed
Forces, en referencia a conflictos armados en los cuales se en-
frentan fuerzas disímiles, en el sentido de terrestres versus aé-
reas, aéreas versus navales, etc.
A lo largo de la segunda mitad de la década del 90 los

alcances del concepto fueron volviéndose más nítidos, hasta
llegar a su significación actual, que es bastante clara, aunque
algunos analistas estratégicos insisten en resaltar su vague-
dad. Tal es el caso, por ejemplo, de Steven Lambakis, quien
postula que la noción de asimetría es un cliché empleado para
64 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra

Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 40.
61
referirse a la complejidad del entorno internacional post Gue-

rra Fría; que en numerosas oportunidades el adjetivo “asimé-
trico” es empleado como sinónimo de “antiestadounidense”; y
que quienes lo usan le asignan sus propios contenidos, contri-
buyendo a la incomprensión del actual escenario de la Seguri-
dad Internacional 65.
No creemos que las cosas sean de ese modo. Hoy se en-

tiende que en los conflictos asimétricos la respuesta de uno los
protagonistas frente a su oponente no enfatiza en la búsqueda
de una paridad de fuerzas, sino en el empleo de tácticas no
convencionales; desde el punto de vista de las Fuerzas Arma-
das, esa forma de operar es percibida como profundamente
diferente a la que orientó su organización y el desarrollo de
sus sistemas de armas 66.
En los términos de Steven Metz, en el marco de un con-

flicto la idea de asimetría hace referencia a algún tipo de dife-
rencia que establece uno de los contendientes, para ganar una
ventaja sobre su adversario. Esta diferencia busca generar un
impacto psicológico de magnitud que afecte la conducta del
oponente; requiere una apreciación previa de sus vulnerabili-
dades; y suele basarse en tácticas, armas o tecnologías innova-
doras y no tradicionales 67.
Otro autor, en este caso el mencionado Lambakis, indica

que la idea de asimetría suele remitir a lo “no convencional”, lo
inusual, lo que se aparta de lo previsto. Así, el atributo de “asi-
métrico” podría ser aplicado a toda amenaza, táctica o conduc-
ta percibida como desleal, heterodoxa, sorpresiva, no familiar e
imprevisible68.
65 LAMBAKIS, Steven: “Reconsidering Asymmetric Warfare”, Joint Forces Quaterly

Nº 36, December 2004, pp. 102-108.
66 CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the
Lessons from Vietnam, Advanced Military Studies Course (AMSC-1), Department
of National Defence, War, Peace and Security WWW Server, Canada 1998.
67 METZ, Steven: “Strategic Asymmetry”, Military Review LXXXI:4, July-August
2001, pp. 23-31.
68 LAMBAKIS, op. cit.
62
En este sentido, en las guerras convencionales los Estados

beligerantes “buscan la disimetría pero no la asimetría”. La dife-
rencia es clara: mientras la disimetría indica una diferencia
cuantitativa entre fuerzas beligerantes, la asimetría subraya las
diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y
en los valores69.
Así queda plasmado en la definición de asimetría que pro-

pone Max Manwaring70:
“Actuar, organizar y pensar de manera diferente al oponente, en

orden a maximizar ventajas de uno mismo, explotar una debili-
dad del oponente, retener la iniciativa, y/o ganar mayor libertad
de acción. Puede ser político-estratégica, estratégico-militar, ope-
racional, o una combinación de las mismas. Puede admitir dife-
rentes métodos, tecnologías, valores, organizaciones, perspectivas
temporales, o alguna combinación de todo ello. Puede ser de corto
o largo plazo. Puede ser deliberada o por omisión. Puede ser
discreta o buscada en conjunción con abordajes simétricos. Y
puede tener dimensiones tanto psicológicas como físicas”.
Lo hasta aquí planteado permite entender que en un con-

flicto asimétrico que enfrenta a las Fuerzas Armadas y a un
actor de naturaleza subestatal, será este el que apele a tácticas
no convencionales. Si se considera que en términos estrictamen-
te objetivos el actor menos poderoso es el de jerarquía subesta-
tal, se entiende por qué los conflictos asimétricos suelen ser
ejemplificados con la alegoría de “David contra Goliat”, resal-
tando que en una situación de este tipo el contendiente más
débil puede alzarse con la victoria71.
69 BISHARA, Marwan: “La Era de las Guerras Asimétricas”, Le Monde Diplomatique

(ed. en español) octubre 2001, pp. 6-7.
70 MANWARING , Max: “La Política de Seguridad de EE.UU. en el Hemisferio
Occidental: ¿por qué Colombia? ¿por qué ahora? ¿qué debe hacerse?”, Argentina
Global Nº 6, julio-septiembre 2001. http://www.geocities.com/globargentina/
Manw01.htm
71 MAXWELL, David: “Timeless theories in the 21st Century”, Small Wars Journal,
October 2005.
63
Conviene destacar que algunos analistas no concuerdan

con el postulado que contempla una eventual victoria de David
frente a Goliat, si este último está personificado en una de las
grandes potencias de Occidente, como sería el caso de EE.UU.,
Gran Bretaña o Francia. El historiador Victor Hanson, por ejem-
plo, asegura que el soldado occidental “puede matar como ningún
otro en el planeta”, producto de su individualismo y su capaci-
dad de adaptación; ambas capacidades estarían asociadas a una
estructura cultural que ensalza el capitalismo, la libertad reli-
giosa, la democracia y la tolerancia intelectual72.
Sin embargo, es precisamente desde esas potencias occi-

dentales de donde provienen muchos de quienes previeron,
hace ya décadas, la dificultad del poder militar convencional
ante estos conflictos, que puede llegar a niveles de impotencia.:
Lawrence de Arabia ya decía que el empleo de FF.AA. tradicio-
nales contra tropas no regulares era tan inútil como “tomar sopa
con un cuchillo”; más cerca en el tiempo, en toda la obra de Sir
Basil Liddell Hart esta apreciación se repite en numerosas opor-
tunidades. Más recientemente, Ignacio Ramonet lo planteó en
los siguientes términos:
“Este nuevo tipo de conflicto en el que el fuerte se enfrenta al

débil o al loco es más fácil empezarlo que concluirlo. Y por
masivo que sea, el empleo de los medios militares ultramodernos
no garantiza necesariamente que se alcancen los objetivos per-
seguidos” 73.
Un claro ejemplo de asimetría es el terrorismo contemporá-

neo. El carácter asimétrico del desafío que plantea esa amenaza
transnacional fue reconocido dramáticamente hace más de
veinte años por el Pentágono, tras un atentado perpetrado con
72 ROTHSTEIN, Edward: “Batallas que definieron a Occidente”, La Nación (Buenos

Aires) 15 de diciembre de 2001.
La obra de Hanson a la que se hace referencia es “Carnage and Culture”
(“Matanza y cultura”), editada por Doubleday en 2001. En ella, el autor reafirma
el axioma, que muchos atribuyen a Heródoto, según el cual los ciudadanos libres
son mejores guerreros, más motivados y flexibles.
73 RAMONET , Ignacio: Guerras del Siglo XXI. Nuevos miedos, nuevas amenazas.
Barcelona, 2002.
64
un coche-bomba contra sus instalaciones militares en Beirut, de

la siguiente manera:
“Una bomba terrorista venció la teórica ventaja militar de una

unidad anfibia de la Marina, apoyada por aviones, un acorazado
y la capacidad de inteligencia combinada de una nación, para
ganar la mayor victoria política de importancia estratégica por
los terroristas y sus patrocinadores ()... simbólicamente los terro-
ristas derrotaron la fuerza militar de un superpoder al costo de
un chofer de camión Mercedes Benz amarillo”74.
Casi dos décadas más tarde, los atentados perpetrados el

11S evidenciaron que las amenazas asimétricas no son necesa-
riamente neutralizables a través de un aumento del gasto y la
dedicación a las formas de combate únicamente simétricas,
como había sido el caso de EE.UU. El Secretario de Defensa,
Donald Rumsfeld, tomó debida nota de esta limitación y aludió
a la necesidad de “imponer un nuevo vocabulario y diferentes cons-
trucciones”, distintas a las tradicionales, para comprender lo
que había sufrido y estaba enfrentando su país, ya que:
“El 11 de septiembre EE.UU. no fue atacado por tradicionales

ejércitos, sino por enemigos ocultos. Los ataques representaron
una nueva forma de guerra ()... fueron una llamada, una alerta
de que estamos entrando en un nuevo período peligroso en el cual
la invulnerabilidad (de EE.UU.) ha sido reemplazada por una
nueva era de vulnerabilidad; una en la cual las ciudades y las
personas son atacadas en nuevas formas ()... debemos pasar de
una mentalidad y un planeamiento “basados en amenazas” a una
mentalidad y un planeamiento “basados en capacidades”. Es de-
cir, no solo quién es el enemigo, sino cómo nos atacará”75.
Posteriormente, este funcionario amplió sus conceptos a la

luz de las acciones de las tropas estadounidenses en Afganis-
74 BERMÚDEZ, Lilia: “El Terrorismo en la Guerra de Baja Intensidad”, en Augusto

VARAS (comp.): Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia Política en
América Latina, GEL, Buenos Aires 1990, pp. 179-199.
75 RUMSFELD , Donald: “Beyond this War on Terrorism”, The Washington Post,
November 1, 2001, p. A35.
65
tán, indicando que esa experiencia había confirmado que las

FF.AA. debían desarrollar nuevos conceptos basados en la ca-
pacidad de adaptación, decisiva en un mundo definido por la
sorpresa y la incertidumbre. O como él mismo dijo, “lo descono-
cido, lo incierto, lo que no se ve, lo inesperado”.
Por cierto, la experiencia afgana no indujo a Rumsfeld a des-

cartar de plano las capacidades para librar combates simétricos,
sino, como se dijera anteriormente, a complementarlas con habi-
lidades útiles frente a amenazas asimétricas. Es así que toma
como ejemplo de capacidad adaptativa a la batalla que culminó
en la caída del bastión talib Mazar-e-Sharif, donde se emplearon
en forma complementaria bombas ultramodernas guiadas por
rayos láser, con tropas especiales estadounidenses montadas a
caballo, que cabalgaron junto a insurgentes locales76.
En un sentido similar a lo expresado por el funcionario

estadounidense, por ese entonces el think tank de estudios estra-
tégicos Stratfor postulaba que el combate contra el actual terro-
rismo transnacional requería la inversión del pensamiento pole-
mológico tradicional, que no se desarrolla en términos
asimétricos, sino simétricos. Si habitualmente las capacidades
de un potencial agresor son más claras que sus verdaderas in-
tenciones, en el caso de Al-Qaeda sus objetivos estaban fuera de
discusión, aunque no se conocía las capacidades disponibles
para lograrlos77.
Citemos una tercera lectura, coincidente con las anteriores,

provenientes en este caso del analista y periodista Robert Ka-
plan. Este ha abogado por una transformación de las Fuerzas
Armadas de su país en una versión actualizada de aquel ejérci-
to que conquistó el Far West en detrimento de numerosas tribus
indias que combatían con modalidades asimétricas; esas unida-
des, describe Kaplan, eran altamente versátiles en el plano tác-
76 RUMSFELD, Donald: “El futuro de los ejércitos”, Archivos del Presente Nº 28 (2002).
77 STRATFOR: War Plan. Part III: North American Theater of Operations, September 26,
2001 (http://www.stratfor.com/home/0109262355.htm).
66
tico, logísticamente autónomas y aptas para operar en la pro-

fundidad del territorio enemigo.
En el alegato de Kaplan, ese nuevo ejército estadounidense

debería alejarse de las grandes unidades conformadas por cien-
tos o miles de combatientes, para adoptar formatos más reduci-
dos, a la sazón más efectivos contra oponentes asimétricos. Así,
“un buen soldado en un lugar como Mogadisco puede hacer mila-

gros. Unos pocos cientos de boinas verdes en Colombia y las Filipi-
nas pueden ser adecuados multiplicadores de fuerza. Diez mil sol-
dados, como en Afganistán, malgastan agua. Y ciento treinta mil,
como en Irak, constituye un desorden que nadie debe repetir” 78.
Las lecturas de Rumsfeld, Stratfor y el famoso periodista

de The Atlantic Monthly coincidían con investigaciones posterio-
res que indicaron que los eventos del 11S no habían alterado la
tendencia global hacia una mayor expansión de los conflictos
asimétricos. Inversamente, tomando en cuenta nuevamente a
Van Creveld, las guerras convencionales declinarían todavía
más, a la luz de dos factores: por un lado, la disminución de su
“tamaño”; por otro, su creciente costo.
La referencia del historiador israelí al “tamaño” de los con-

flictos tradicionales nos informa que difícilmente retornen los
días en que los enfrentamientos bélicos se medían en términos
de grandes áreas geográficas, como fue recurrente en la última
conflagración mundial: la “Batalla del Atlántico”; la “Batalla del
Pacífico”; la campaña norafricana de 1941-1943; o el avance ale-
mán hasta Stalingrado y su repliegue, que abarcó desde 1941
hasta 1945. Esta reducción de escala se traduce en una disminu-
ción de las unidades involucradas en el evento: la Segunda Gue-
rra Mundial registró el enfrentamiento directo de cuerpos com-
pletos de Ejército, cada uno integrado por más de un millón de
individuos; hasta el comienzo de los años 90 (primera Guerra del
Golfo), la formación estándar continuaba siendo el “cuerpo”,
78 KAPLAN, Robert: “Indian Country”, The Wall Street Journal, September 21, 2004,
p. A-22
67
aunque de dimensiones mucho más reducidas que antaño; en el

último cambio de siglo, la unidad estándar sería la “división”,
pudiendo pasar a ser la “brigada” en un futuro cercano.
A su turno, la referencia al costo apunta, por un lado, al

incremento de esta variable a partir del progresivo abandono
de los ejércitos conformados por conscriptos, y su reemplazo
por soldados profesionales adecuadamente remunerados; por
otro, al salto tecnológico experimentado por los sistemas de
armas. Dos ejemplos respecto a esto último: mientras en el cénit
de la Segunda Guerra Mundial los EE.UU. producían 300 uni-
dades diarias de su aeronave de combate más avanzada, actual-
mente el desafío de producir 300 bombarderos F-22 le insumiría
quince años; y mientras las potencias vencedoras de la primera
y segunda guerra mundial podían darse el lujo de abandonar
en el campo de batalla gran cantidad de material bélico, tras la
primera Guerra del Golfo fue notorio el esfuerzo estadouniden-
se por recuperar, reparar y reacondicionar piezas de artillería,
blindados y vehículos de transporte severamente averiados en
la contienda79.
A más de cinco años de los luctuosos hechos del 11S y del

inicio de la subsiguiente “guerra contra el terrorismo”, numero-
sos especialistas señalan que el gobierno de EE.UU. parece ha-
ber hecho oídos sordos a las lecturas del tono de las proporcio-
nadas por Rumsfeld y Stratfor, optando por privilegiar sistemas
de armas concebidos para conflictos simétricos.
Max Boot ha asociado ese modelo de conducta de la Casa

Blanca a una suerte de aversión histórica a los modos de en-
frentamiento armado no convencionales, originada en la guerra
de Vietnam. Y agrega que esa aversión coloca a EE.UU. en una
posición desventajosa, desde el momento en que no cuenta con
la capacidad de “elegir” la naturaleza de sus próximos conflic-
tos, que tendrán una asimetría cada vez más marcada pues “el
enemigo tiene un voto, y cuanto más evidente sea la falta de habilidad
79 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.
68
de EE.UU. para lidiar con tácticas insurgentes o terroristas, más

predominantes se volverán esas tácticas” 80.
Avalando este punto, se ha dicho que los sistemas de armas

estadounidenses como el tanque Abrams, los bombarderos B-1
y B-2, o las proyectadas aeronaves F-22 y F-40, no tendrán un
impacto importante en la lucha contra el terrorismo internacio-
nal81. Paralelamente, se ha señalado que la realidad operacional
que define la guerra global contra el terrorismo es el combate
asimétrico contrainsurgente, lo que impone la necesidad de re-
orientar el instrumento militar a esta realidad, para hacer frente
al desafío estratégico de la época. Tal reorientación no debería
enfatizar en conceptos tradicionales como “poder de fuego” o
“tecnología”; por el contrario, el foco debería situarse en la for-
mación de recursos humanos adoctrinados, entrenados y equi-
pados para combatir en un contexto de asimetría, enfatizando
en su versatilidad y adaptabilidad82.
Nuevas Guerras
Existen, en el actual panorama de la Seguridad Internacio-

nal, dos manifestaciones descollantes de conflictos asimétri-
cos, que implican la ruptura del paradigma clausewitziano.
Mientras una de ellas es el terrorismo internacional, mencio-
nado en párrafos precedentes y tratado in extenso en el Capítu-
lo VI, la restante alude a lo que la británica Mary Kaldor ha
denominado “Nuevas Guerras”.
Resulta claro que Kaldor, al hablar de “Nuevas Guerras”,

considera que el concepto “guerra” es aplicable a conflictos ar-
mados cuyos contendientes no son Estados, alterando de mane-
ra sustantiva las características que Clausewitz le atribuyó a ese
fenómeno y que son, todavía hoy, las predominantes en el pla-
no teórico de las Relaciones Internacionales.
80 BOOT, Max: “The Struggle to transform the Military”, Foreign Affairs March/
April 2005.
81 VAN CREVELD, Martin: Modern Conventional Warfare..., op. cit.
82 SERCHUK, Vance & Thomas DONNELLY: Fighting a Global Counterinsurgency,
American Enterprise Institute (AEI), National Security Outlook, December 1, 2003.
69
El chileno Salgado evidencia esa continuidad conceptual a

través de la definición de Hedley Bull según la cual la guerra
“es la violencia organizada llevada a cabo entre unidades políticas”.
En ese sentido, la violencia no es guerra a menos que sea lleva-
da a cabo en nombre de una unidad política, contra otra unidad
política, en ambos casos Estados; las unidades políticas tienen
la responsabilidad simbólica de las acciones que llevan adelan-
te quienes ejercen la violencia; y en el actual sistema internacio-
nal, solo la guerra librada entre unidades políticas puede aspi-
rar a cierta legitimidad83.
Otros autores también coinciden con esta lectura, como Pe-

ter Wallensteen y Margareta Sollenberg, quienes utilizan el con-
cepto “guerra” de acuerdo al grado de intensidad del conflicto
armado. Así, este puede ser menor, si el número de bajas regis-
tradas durante su transcurso es superior a 25, pero menor a
1.000; intermedio, con más de 1.000 bajas durante su transcurso,
pero, en cualquiera de los años considerados, menos de esa
cantidad y más de 25; y mayor (o literalmente guerra), con más
de 1.000 bajas fatales en cualquiera de sus años de desarrollo84.
Estas, más allá de sus causas específicas (que varían de

caso a caso), son la manifestación extrema de la erosión de la
autoridad del Estado; su debilidad de representación; la pérdi-
da de confianza en la capacidad estatal para responder a las
demandas públicas, su inhabilidad (o falta de voluntad) para
regular la privatización e informalización de la violencia.
En cualquier caso las Nuevas Guerras, más allá de sus cau-

sas específicas (que varían de caso a caso), son la manifestación
extrema de la erosión de la autoridad del Estado; su debilidad
de representacion; la pérdida de confianza en la capacidad esta-
tal para responder a las demandas públicas, su inhabilidad (o
falta de voluntad) para regular la privatizacion e informaliza-
ción de la violencia.
83 SALGADO BROCAL, Juan: Democracia y Paz. Ensayo sobre las causas de la guerra.
CESIM, Santiago de Chile 2000, p. 100
84 WALLENSTEEN, Peter & Margareta SOLLENBERG: “Armed Conflict, 1989-1998”,
Journal of Peace Research 36:5, September 1999, pp. 593-606
70
En la visión de la investigadora del Reino Unido, estos con-

flictos borran el límite, otrora claro, entre “paz” y “guerra”. Y
pueden ser percibidas como “fallas de protección”, desde el mo-
mento en que la legitimidad de las instituciones políticas está
íntimamente ligada a la protección física de los ciudadanos85.
Pueden agregarse cuatro comentarios a la cuestión de las

Nuevas Guerras, sea o no que se las denomine así:
• Son de carácter intraestatal (asemejándose así al concepto

de “conflictos semiconvencionales” que propone Van Cre-
veld), constituyendo en tal sentido la forma de conflicto
armado más usual de la post-Guerra Fría.
• Su incremento cuantitativo, en los últimos tres lustros,

está asociado a los cambios experimentados por el table-
ro estratégico global, debido a la finalización de la Gue-
rra Fría.
• Están íntima y directamente relacionadas con el concepto

de gobernabilidad.
• Su estudio es pasible de ser enfocado desde las teorías que

correlacionan el conflicto y las formas de organización polí-
tica predominantes en determinada época.
Predominio cuantitativo en la post-Guerra Fría
El empleo de la violencia en los conflictos intraestatales

revela formas alternativas a la guerra convencional interesta-
tal, única aceptada por el modelo teórico realista, y porcen-
tualmente desplaza a esta última en el escenario de la post-
Guerra Fría. Sin menoscabo de los elevadísimos índices de
conflictividad registrados durante el siglo XX, las tendencias
sugieren que desde el siglo XVI existe un paulatino abandono
85 KALDOR, Mary: Cosmopolitanism and Organised Violence, paper prepared for

Conference on “Conceiving Cosmopolitanism”, Warwick, April 2000. The Global
Site (www.theglobalsite.ac.uk).
71
del empleo de la fuerza para dirimir conflictos interestatales,

sea entre grandes poderes como entre estos y otros Estados
con menores capacidades.
Esta tendencia, que podría ser interpretada como una ero-

sión del realismo, bien puede explicarse a partir de los postula-
dos teóricos de la corriente de la Sociedad Internacional, que
encuentra entre sus principales referentes a Hedley Bull, un
teórico que en numerosas oportunidades ha sido catalogado en-
tre las corrientes heterodoxas del realismo. Esta escuela ha de-
mostrado, en perspectiva histórica, la existencia de una progre-
siva estabilidad en las relaciones interestatales, producto de la
interacción de tres factores esenciales: la consolidación de las
fronteras estatales; la institucionalización de normas (escritas y
no escritas) y procedimientos de conducta; y el liderazgo de las
grandes potencias86.
Contrario sensu, durante los once años transcurridos entre el

fin de la Guerra Fría y el cambio de milenio (1989-1999), se
registraron 110 conflictos armados en diferentes lugares del pla-
neta, cubriendo todas las gradaciones de intensidad. De ese to-
tal, 94 de ellos fueron intraestatales sin intervención de terceras
partes externas; otros 9 fueron intraestatales aunque con algún
tipo de participación extranjera; finalmente, los 7 restantes fue-
ron interestatales. Es decir que el 93,63% de los conflictos arma-
dos acontecidos en el mundo entre 1989 y 1998 (103 casos) fue-
ron de naturaleza intraestatal87.
De todos modos, ni el incremento cuantitativo de los con-

flictos armados intraestatales, ni su creciente participación en
el universo de contiendas armadas existentes, son notas exclu-
86 PIETRZYK, Mark: Explaining the Post-Cold War Order: An International Society

Approach, mimeo., International Studies Association, 40th Annual Convention,
Washington DC, February 1999.
87 Las cifras consignadas para el lapso 1989-1998 fueron tomados de WALLENSTEEN,
Peter & Margareta SOLLENBERG: “Armed Conflict, 1989-1998”, Journal of Peace
Research 36:5, September 1999, pp. 593-606. La actualización correspondiente a
1999 se obtuvo de LE DANTEC, Francisco: “Conflictos que derivaron en guerra en
la post Guerra Fría”, Revista Política y Estrategia Nº 95, ANEPE (2004), pp. 66-82.
72
sivas del fin de la bipolaridad. Una mirada atenta confirma

que, en este campo, asistimos a la aceleración de una tenden-
cia iniciada en el siglo 19: esa centuria mostró un promedio de
18 enfrentamientos armados por década, 65% de los cuales
eran intraestatales. En el siglo recientemente concluido, ese
promedio de conflictos ascendió a 27 casos por decenio, aun-
que varió sustancialmente su composición cualitativa: los mis-
mos representaron el 80% de los eventos en los años 70, llega-
ron al 90% en los años 80 y –como se dijo– oscilaron entre ese
porcentaje y un virtual 100% en los años 90 88.
Cambios en el tablero estratégico mundial
Los cambios experimentados en el tablero estratégico mun-

dial, particularmente la finalización de la Guerra Fría, han faci-
litado, e incluso fomentado indirectamente, la aparición y desa-
rrollo de Nuevas Guerras.
Respecto a lo primero, numerosos conflictos intraestatales

contemporáneos tienen relación directa con la desaparición de
la bipolaridad, una etapa en que los casos de ese tipo existieron
en gran cantidad, eclosionaron en todos los continentes y au-
mentaron constantemente en cantidad. Lo novedoso, en cam-
bio, es que ahora tales conflictos suelen manifestarse y desarro-
llarse sin restricciones.
Para explicar este cambio, recordemos que en épocas del

enfrentamiento Este-Oeste los conflictos intraestatales se ajusta-
ban al juego global entre EE.UU. y la URSS. La conducta de las
dos superpotencias aparentaba ser contradictoria, aunque era
profundamente cínica en su esencia: como señaló Aron, la di-
suasión nuclear le otorgó a Washington y Moscú una suerte de
tranquilidad estratégica que les permitió fomentar (sin protagoni-
zar de manera directa) la violencia en niveles convencionales y
en regiones periféricas a su hipotético teatro de enfrentamiento
directo, descentralizándola.
88 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next
Century, Brassey‘s (US), New York 1990, p. 17.
73
Ese fomento podía adoptar dos formas básicas. La primera

forma se iniciaba con la identificación del Estado alineado tras la
superpotencia opuesta y, como segundo paso, la virtual creación
de un conflicto entre ese Estado y otro actor (estatal o no), que
hasta ese momento era inexistente o tenía una conducta pasiva;
este actor era apoyado con armas, recursos logísticos, dinero y
un discurso ideológico. Muchos movimientos insurgentes en
África y América Latina están incluidos en esta categoría.
La segunda forma de fomento de las superpotencias a los

conflictos periféricos, consistía en “tomar posición”, por inicia-
tiva propia, en un conflicto previo entre actores estatales y/o
no estatales, cuyas raíces no estaban relacionadas con la lucha
ideológica de la Guerra Fría. Aceptando el punto de vista de
Rufin, dentro de esta categoría deben incluirse a aquellos con-
flictos donde las partes buscaron racionalmente el apoyo de
una superpotencia, y usaron a la Guerra Fría como una justifi-
cación para lograr sus propios objetivos.
Uno de los ejemplos que expone este autor es el conflicto

armado desatado en Etiopía en 1961, cuando las minorías eri-
treas resisten la asimilación total que les quería imponer el em-
perador cristiano Negus. Al comienzo los eritreos fueron finan-
ciados por las naciones árabes musulmanas, opuestas a Negus
por su prédica religiosa y por su simpatía hacia Israel. A fines
de ese decenio, los eritreos recibieron apoyo soviético en forma
simultánea al alineamiento del gobierno central con EE.UU. Y
desde 1977, cuando la URSS abandona su alianza con Somalia y
atrae hacia su esfera a Etiopía, Occidente opta por respaldar a
los eritreos. La conclusión en este caso es que las antinomias
Este-Oeste no explicaron la esencia étnica y religiosa de la con-
frontación descripta89.
Otros autores sostienen ópticas similares a las de Rufin.

Solomon demuestra que este enfoque es aplicable a muchos ca-
sos acontecidos en África Subsahariana. En Angola, el enfrenta-
miento entre el grupo Movimiento Popular para la Liberación
89 RUFIN, Jean Christophe: O Imperio e os Novos Bárbaros, Editora Record, Rio de

Janeiro 1992.
74
de Angola (MPLA), de orientación pro marxista y sostenido por

Moscú, y la pro occidental Unión Nacional para la Liberación
Total de Angola (UNITA) de Jonas Savimbi, mostraba hacia el
exterior una cobertura ideológica, aunque sus raíces eran étni-
cas: la puja por el poder entre el mayoritario grupo Umbundu,
cuyo líder era el propio Savimbi y que se había organizado en
la UNITA, y los minoritarios Kimbundu agrupados en el MPLA,
junto a los sectores mestizos (descendientes de la unión de loca-
les y portugueses).
Un caso similar al angoleño es el que se observaba en Mo-

zambique. En este caso, el grupo que se subordinaba a las di-
rectivas estratégicas soviéticas era el Frente de Liberación de
Mozambique (FRELIMO), mientras la Resistencia Nacional de
Mozambique (RENAMO) se alineaba tras EE.UU. y otras poten-
cias occidentales (y del gobierno blanco de Sudáfrica). Pero el
hecho es que, debajo del enfrentamiento ideológico Este-Oeste,
la RENAMO era la organización de la etnia Ndau que habitaba
las regiones centrales del país, que pujaba por el poder contra
las tribus meridionales que habían conformado el FRELIMO90.
Rapoport, por su parte, puntualiza otros casos parecidos.

Uno de ellos es el de los kurdos, cuyo separatismo en detrimen-
to de Irak fue financiado por los soviéticos durante la década
del 70, hasta que un acercamiento entre Bagdad y Moscú hizo
que cesara ese respaldo. Un segundo caso es el respaldo estado-
unidense a la autonomía de los miskitos en Nicaragua, en épo-
cas en que ese país estaba gobernado por el régimen sandinista,
opuesto a Washington; tan pronto el Frente Sandinista de Libe-
ración Nacional (FSLN) dejó el poder, el apoyo de EE.UU. a los
miskitos cesó. Otro caso que involucró al gobierno de Washing-
ton fue el de la resistencia tibetana (los llamados khampas) a la
ocupación china, que fue apoyada hasta los años 70, cuando
mejoran las relaciones chino-estadounidenses91.
90 SOLOMON, Hussein: Towards the 21st Century: A New Global Security Agenda?, Institute
of Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.
91 RAPOPORT, David: “The Importance of Space in Violent Ethno-Religious Strife”,
The University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation,
February 1996.
75
Aun cuando haya correspondido a los protagonistas de los

conflictos periféricos la intención de sobredimensionar la im-
portancia de estos en el marco de la compulsa Este-Oeste, está
más allá de toda duda que el enfrentamiento bipolar los reguló.
Y este gerenciamiento redujo hasta un nivel prácticamente nulo
el protagonismo de la ONU en casos de ese tipo. El ejemplo de
esta inactividad es que durante el transcurso de la contienda
bipolar el citado organismo solo tuvo real injerencia en un solo
conflicto que involucraba cuestiones de naturaleza étnica: el
árabe-israelí. De ahí la sentencia de Väyrynen, para quien “el
contexto de la Guerra Fría hizo de la ONU una arena, más que un
actor, en la diplomacia preventiva”92.
Entonces, el primer efecto de la post-Guerra Fría en los

conflictos internos es claro: por lo general, los mismos pueden
expresarse ahora en su verdadera magnitud. Para algunos, esta
expresión es la continuación natural del proceso de descoloni-
zación iniciado luego de la Segunda Guerra Mundial, que había
sido suspendido por el juego bipolar.
Fuera de unas pocas regiones sensibles (por ejemplo el Me-

dio Oriente), la mayoría de esos conflictos no afectan intereses
estratégicos de los grandes poderes. Como dijera descarnada-
mente un embajador norteamericano en Somalia, “muchos con-
flictos étnicos contemporáneos involucran áreas que no son piezas
críticas para nadie en el mundo de la post-Guerra Fría”93.Y si no
existen intereses estratégicos en riesgo, no siempre existe inte-
rés “real” (es decir, un interés independiente del llamado “efecto
CNN”) en limitar y controlar un conflicto periférico, razón por
la cual el mismo suele ser ignorado: “algunos decisores políticos
simplemente no quieren saber (sobre conflictos intraestatales en otras
partes del mundo), porque tomar conocimiento implica responsabili-
dad de actuar”, sentencia un informe de Carnegie Commission94.
92 VÄYRYNEN, Raimo: Preventing Deadly Conflicts: failures in Iraq, Yugoslavia and

Kosova. International Studies Association (ISA), 40 th Annual Convention,
Washington DC, February 1999.
93 JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,
Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation
(IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.
94 OTIS, Pauletta: “Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?”.
76
Si hasta aquí hemos analizado por qué el fin de la Guerra

Fría ha facilitado la aparición de las llamadas Nuevas Guerras,
agreguemos que estas pueden verse indirectamente fomentadas
por el citado cambio estratégico, por lo menos de tres maneras
específicas. La primera de esas formas es quitándole apoyo po-
lítico y económico a muchos Estados que, en función de esa
colaboración, durante décadas no desarrollaron una élite políti-
ca eficiente, instituciones públicas sólidas ni una estructura
económica capaz de satisfacer por sí sola las demandas de la
población. Así, el fin de la Guerra Fría dejó al descubierto una
amplia franja de países con limitadas capacidades de funciona-
miento político y económico.
Existe un claro antecedente histórico de la ineptitud de mu-

chos Estados para manejarse por sí mismos, sin sostén externo,
con un mínimo grado de eficiencia: el proceso de descoloniza-
ción de África subsahariana. Paul Johnson, en su historia del
siglo XX, describe con precisión los primeros pasos de muchos
Estados africanos donde las élites políticas locales no supieron
instalar una administración pública con el mínimo nivel de efi-
ciencia, y donde la estructura económica colapsó rápidamente.
Esas élites políticas aseguraban que el “subdesarrollo” era el
producto del colonialismo, pero ese subdesarrollo fue todavía
mayor luego de la independencia.
La segunda manera en que el orden emergente de la post-

Guerra Fría fomentó la aparición o el agravamiento de conflic-
tos internos tuvo que ver con la expansión a escala planetaria
de los ideales democráticos, entendiendo a estos en el sentido
que lo hace Occidente.
Tras la caída del Muro de Berlín numerosos Estados africa-

nos, asiáticos e inclusive latinoamericanos recibieron fuertes
presiones externas para que democratizaran sus sistemas políti-
cos. La forma en que se materializaron esas presiones fue con-
dicionando toda ayuda económica al inicio y desarrollo de pro-
cesos de democratización. Si así no fuera, esa ayuda externa
sería susceptible de ser empleada de manera espuria, culminan-
do en las arcas de la elite política, situación en la cual “buena
77
parte del auxilio externo es una redistribución desde los pobres de

Occidente a los ricos del (Sur)”95.
La conducta de condicionamiento de la ayuda externa a la

ejecución de procesos de democratización ha sido denominada
como “el espíritu de La Baule”, en alusión a la ciudad gala donde
se desarrolló la cumbre francoafricana de 1990, ocasión en que
el mandatario local François Miterrand condicionó toda ayuda
externa de su país a la introducción de la democracia en el
Estado receptor 96. Idénticas posiciones sostuvieron la Unión
Europea (UE) y el Banco Mundial.
Así, por imposición del “espíritu de La Baule” numerosos

Estados iniciaron procesos de transición regimental completa-
mente numerosos, siendo que en épocas de la Guerra Fría tal
demanda había sido subordinada al posicionamiento del Esta-
do en relación al juego entre las superpotencias. Tales procesos
de transición, aplicados en sociedades civiles escasamente de-
sarrolladas, en numerosos casos redundaron en cuadros de
fragmentación social y en la eclosión de conflictos internos.
Finalmente, la tercera forma en que el orden emergente de

la post-Guerra Fría fomentó la aparición o el agravamiento de
conflictos internos es similar a la segunda manera, solo que
reemplazando los ideales democráticos por los mecanismos de
liberalización y desregulación económicas. En la medida en que
la ayuda proveniente del exterior esté condicionada a la aplica-
ción de procesos de liberalización, privatización, reducción del
presupuesto estatal y ortodoxia fiscal, estas políticas pueden
generar efectos indeseados: profundización de las brechas de
95 NICHOLSON, Michael: Failing States, Failing Systems, paper prepared for Failed
States and International Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue
University, West Lafayette, February 1998.
96 HOLM, Hans-Henrik: The Responsibility That Will Not Go Away: Weak States in the
International System, paper prepared for Failed States and International Security:
Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette,
February 1998.
Este autor indica la conducta hipócrita del gobierno francés, siendo que cuatro
años después (Biarritz, 1994) Francia aceptaría como copresidente de la cumbre
francoafricana al dictador de Zaire, Mobutu Sese Seko.
78
pobreza; agravamiento de las disparidades de desarrollo entre

diferentes regiones; polarización social y desocupación, entre
otras. Tharoor lo plantea de la siguiente manera97:
“Es irónico, aunque cierto, que las economías paternalistas no

generaron tantos conflictos sobre cuestiones económicas como lo
hicieron las economías en proceso de conversión al capitalismo,
donde la distribución de recursos sigue las leyes del mercado,
antes que los imperativos políticos del Estado”.
Un escenario de ese tipo puede, a su vez, desatar o agravar

manifestaciones de protesta susceptibles de ser protagonizadas,
o capitalizadas, con objetivos de naturaleza étnica.
Gobernabilidad y “Estados Fallidos”
La aparición, vigencia en el tiempo o agravamiento de todo

conflicto intraestatal, como sería el caso de las Nuevas Guerras,
refleja cuadros de fragmentación social98 que fomentan la proli-
feración de grupos subculturales: sectores sociales con tendencia
a formar sus propias normas y valores, que se aíslan a menudo
del resto de la sociedad y acentúan de ese modo su tendencia al
particularismo y a la interpretación parcial de la realidad. A su
vez, la proliferación de grupos subculturales ahonda más la
fragmentación social, configurando un feedback negativo.
Un escenario signado por la fragmentación social y la apa-

rición –o radicalización– de grupos subculturales denota, per se,
la existencia de importantes niveles de anomia social, entendien-
do como tal al debilitamiento de los mecanismos de control
normativos e institucionales, de valores tradicionales y pautas
97 THAROOR, Shashi: “The Future of Civil Conflict”, World Policy Journal XVI:1,
Spring 1999.
98 Parafraseando a Tulchin podríamos decir que una sociedad fragmentada es
“aquella en la cual no es probable que resulten efectivas las políticas para solucionar los
problemas referidos a la violencia y a la inseguridad (siendo) probable que causen
divisiones entre los grupos sociales y que creen distancia entre estos”. En TULCHIN,
Joseph: “La Seguridad Ciudadana en la perspectiva global”, Archivos del Presente
Nº 16, abril-junio 1999, pp. 51-59.
79
de conducta social99. O lo que es básicamente lo mismo, aunque

en forma inversa, un bajo grado de institucionalidad (concepto
más conocido por su palabra en inglés, governance), en referen-
cia a las normas abstractas o reglas del juego –formales e infor-
males– que definen los actores, los procedimientos y los medios
legítimos de la acción colectiva100.
En un cuadro como el descripto se produce, casi automáti-

camente, un aumento de los niveles de violencia social, entendi-
da como aquel tipo de violencia “que resulta de una relación social
particular de conflicto que involucra, por lo menos, a dos polos con
intereses contrarios, actores individuales o colectivos, pasivos o acti-
vos en la relación”101. Incluso suelen surgir manifestaciones de
violencia política, o sea, “aquella que proviene de agentes organiza-
dos que buscan modificar, sustituir o desestabilizar la institucionali-
dad estatal vigente, o de aquellas situaciones que restringen la legiti-
midad, la representación y la participación de la población”102.
Todo esto afecta negativamente la gobernabilidad, concepto

político que, en lo que podríamos llamar una visión “tradicio-
nal” o “estrecha”, básicamente consistiría en la capacidad del
Estado de contar simultáneamente con legitimidad y eficacia,
condiciones esenciales para garantizar su existencia. En última
instancia, la existencia misma del Estado se plasma en su posi-
bilidad de ejercer en forma continuada el poder político legíti-
mo mediante la obediencia cívica del pueblo; contrariamente,
en condiciones de ingobernabilidad, no hay forma de ejercer el
poder político ni de controlar los acontecimientos.
99 WALDMANN, Peter: “Anomia social y violencia”, en Alan Rouquié (comp.):

Argentina, hoy, Siglo XXI Editores, Buenos Aires 1982, pp. 206-248.
100 PRATS CATALÁ, Jordi: “Gobernabilidad y globalización”, en Fernando CARRILLO
FLÓREZ (ed.): Democracia en déficit. Gobernabilidad y desarrollo en América Latina,
BID, Washington DC 2001, pp. 79-99.
101 Aunque la definición corresponde a Álvaro Guzmán, la tomamos según su
empleo en CONCHA EASTMAN, Alberto: “Salud, violencia e inseguridad”, en
Fernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?, FLACSO
Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 503-520.
102 CARRIÓN, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en
Fernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana..., op. cit., pp.13-58.
80
A partir de las definiciones de ingobernabilidad de Robert

Dorff, se puede obtener (por contraste) una segunda definición
de gobernabilidad, que coincide absolutamente con la presenta-
da anteriormente: “la habilidad para gobernar, para cumplir las mu-
chas y variadas responsabilidades de manejar un Estado moderno en
un ambiente crecientemente complejo”103.
Entre las condiciones que hacen a la gobernabilidad, en

tanto capacidad estatal, se han incluido la provisión de adecua-
dos niveles de seguridad interna y externa; estabilidad política;
la existencia de algún tipo de proceso de participación en la
actividad política, que sea aceptado por las mayorías; una si-
tuación económica que garantice ciertos niveles de bienestar,
ofrezca posibilidades de progreso y permita participar de parte
de la renta nacional; cierto grado de justicia social; un manejo
eficaz de las relaciones entre diferentes grupos étnicos y/o reli-
giosos, en caso de que estos existan; finalmente, y por sobre
todas las cosas; el respaldo de la mayoría del electorado, que
debe “percibir” al gobierno (más allá de que realmente lo sea)
como legítimo104.
Conceptualizaciones más complejas y abarcativas de la go-

bernabilidad entienden que esta no es un atributo del Estado,
sino de la sociedad, y que depende de la capacidad de los go-
bernantes, los ciudadanos y sus intermediarios para lograr con-
sensos que hagan posible formular políticas que permitan res-
ponder equilibradamente a lo que la sociedad espera del
gobierno105.
En un punto extremo, la caída de los niveles de goberna-

bilidad puede producir un virtual colapso estatal, configuran-
do lo que usualmente denominamos “Estado Fallido”, aunque
también se lo ha conocido bajo diferentes denominaciones:
103 D ORFF , Robert: “Democratization and Failed States: The Challenge of

Ungovernability”. Parameters, Summer 1996, pp. 17-31.
104 MARKS, Edward: “The War on Terrorism: The Critical Role of Governments”,
American Diplomacy IX:4 (2004).
105 TOMASSINI, Luciano: “Gobernabilidad y políticas públicas en América Latina”,
en Carrillo Flórez, op. cit., pp. 45-78.
81
solo por citar algunos casos, Peters habla de “Estados acciden-

tales”, Mills de “Estados disfuncionales” y Holm de “Cuasi-
Estados” 106. Más allá de las denominaciones, este escenario ha
sido caratulado por algunos analistas como la mayor amenaza
a la estabilidad internacional en las primeras etapas del pre-
sente siglo 107.
Llegados a este punto es necesario destacar que, aun cuan-

do el concepto Estado Fallido ha sido empleado en forma recu-
rrente en los últimos tiempos, con especial énfasis en el análisis
de los conflictos intraestatales, no se registra un consenso abso-
luto respecto a sus alcances. Por lo menos dos interpretaciones
parecen enfrentarse en este campo: una de ellas asocia esa figu-
ra a una debilidad extrema del aparato estatal, mientras la otra
la vincula a una “distorsión” de las naturales funciones estata-
les, sea que esto implique debilidad o no.
Un ejemplo de este segundo enfoque está dado por quienes

definen al Estado Fallido a partir de dos situaciones extremas,
antagónicas y mutuamente excluyentes: por un lado, la acumu-
lación excesiva de poder por parte del aparato estatal y su
transformación en amenaza a los habitantes que supuestamente
debe proteger; en las antípodas, su incapacidad para funcionar
y cumplir con sus obligaciones básicas. Es decir, este concepto
podría ser aplicado a Estados tanto demasiado fuertes como
demasiado débiles108.
Por el contrario, en el primer enfoque de un Estado Fallido

este revela una clara incapacidad para mantener la estabilidad
en su territorio, independientemente de la forma “consensual”
106 PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96, pp.
18-27; MILLS, Greg: “A 21st Century Security Agenda: The End of <Defence> as
We Know It?”, Strategic Analysis XX:2, May 1997; HOLM, op. cit.
107 WOODWARD, Susan: “Failed States. Warlordism and ‘Tribal’ Warfare”, Naval War
College Review LII:2, Spring 1999; MOORE, Will & David DAVIS: Does Ethnicity Matter?
Ethnic Alliances and International Interactions. University of California, Institute on
Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº 20, June 1995.
108 WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of
Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,
Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.
82
o “coercitiva” que adopte la misma. Hablamos de estabilidad

consensual cuando está construida en torno a instituciones po-
líticas en funcionamiento, mientras la estabilidad coercitiva se
refiere a situaciones en las cuales el Estado provee a los habi-
tantes de seguridad física y autoridad, aunque al costo de un
recorte de las libertades individuales y la eventual violación a
los Derechos Humanos.
En términos comparativos, la primera lectura no incluye en

esta tipología a aquel caso en el cual el aparato estatal mantiene
la estabilidad interna, aun cuando la misma sea únicamente de
carácter coercitivo. En palabras de un investigador de la Uni-
versidad de Sussex, “muchos de los Estados con los peores registros
en materia de Derechos Humanos no han fallado, en el sentido de
tener gobiernos inefectivos. De alguna forma ellos son muy efectivos,
considerando sus objetivos represivos”109. En cambio, una situación
de esta naturaleza sí configura, para el segundo abordaje, un
Estado Fallido.
Sin embargo, usualmente se emplea el primer enfoque de

Estado Fallido, y así lo hacemos en este trabajo, asignándole a
esta categoría de unidades políticas seis características básicas:
mantienen escasas instituciones estatales en funcionamiento;
ofrecen pocos o nulos servicios públicos; carecen de la autori-
dad necesaria para adoptar decisiones que alcancen a todos los
ciudadanos; no pueden ejercer el control físico efectivo sobre su
territorio; ven disputado su monopolio legal de la fuerza, y son
incapaces de contener la fragmentación social (es decir, no
cuentan con la capacidad para resolver sus propios problemas
sin ayuda administrativa o presencia militar exterior). Desde
esta perspectiva, la precondición para la viabilidad estatal es
mantener el funcionamiento de cuatro instituciones políticas,
cada una de ellas vital e imprescindible: las FF.AA., las FF.SS. y
policiales, la administración pública y el sistema judicial110.
109 NICHOLSON, op. cit.

110 BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward a
Predictive Model”. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.
83
Habiendo establecido que el enfoque de Estado Fallido que

estamos empleando es el que remite a una debilidad extrema del
aparato estatal, y luego de identificar las seis características bási-
cas que se le atribuyen, conviene remarcar que un escenario de
esas características no se plantea de manera abrupta y repentina;
por el contrario, suele ser el producto de una caída progresiva de
los niveles de gobernabilidad, en lo que ha dado en llamarse un
“proceso de falla” (failure proccess). Esta aclaración es de capital
importancia, desde el momento en que permite operacionalizar
al concepto Estado Fallido en diferentes categorías.
Así, Waldmann efectúa una importante contribución a la

comprensión de este tema, al discriminar dos estadíos previos a
los Estados Fallidos propiamente dichos: los Estados institucio-
nalmente débiles, por un lado, y los Estados anómicos, por otro.
Los primeros carecen de la capacidad para monopolizar la fuer-
za y hacer cumplir sus obligaciones impositivas a la población,
atribuciones estas que hacen al núcleo de la idea de soberanía;
por otro lado, la brecha existente entre una elite gobernante
severamente deslegitimada y el resto de la sociedad, induce a
esta última a reorientar su lealtad y obediencia a actores subes-
tatales alternativos.
La segunda categoría de esta tipología, los Estados anómi-

cos, remite a unidades políticas que no controlan una parte im-
portante de las atribuciones que le competen, y cuya presencia
en buena parte de su territorio es ficticia, por lo cual su sobera-
nía sobre esas áreas (usualmente zonas de fronteras alejadas del
ecúmene estatal) es meramente nominal111.
Resulta evidente que en un Estado Fallido se rompe el

acuerdo de naturaleza contractual que existe entre la ciudada-
nía y el aparato estatal, por lo cual este último monopoliza la
violencia. En otras palabras, desaparece la atribución clave que
Hobbes le atribuye al Leviathan. De allí que este tipo de actores
carezcan de un consenso político lo suficientemente sólido
111 WALDMANN, Peter: El Estado anómico. Derecho, seguridad pública y vida cotidiana
en América Latina, Nueva Sociedad, Caracas 2003, pp. 15 y ss.
84
como para eliminar el uso de la violencia como un elemento

central y continuo en la vida doméstica.
Para algunos investigadores, la pérdida del monopolio es-

tatal de la violencia es el aspecto más saliente de estos casos. La
razón de esta línea argumental es que suelen emerger nuevos
actores con mejor capacidad que el Estado para restablecer el
orden, en un contexto de relaciones sociales fragmentadas y
autoridades frágiles e informales. Y en la medida en que esos
actores no estatales logran restablecer el orden sobre porciones
de territorio, pueden captar la lealtad de la población del lugar,
en base a un tácito acuerdo de reciprocidad.
Respecto a lo antedicho, De la Maissoneuve expresa la gra-

vedad que implica “la desesperanza de hombres y mujeres que, no
teniendo nada que ganar (con la observancia del acuerdo contractual
con el Estado), no tendrían tampoco nada que perder (con su resci-
sión)”112. Su connacional Edgard Morin se manifiesta en similar
sentido hablando de un “mito del progreso”, entendiendo como
tal a la esperanza de un futuro mejor que justifique los padeci-
mientos del presente; y en el contexto de determinadas culturas
políticas, la desaparición de ese mito le puede hacer perder
legitimidad al Estado113.
Las visiones de estos dos franceses, es descripta sombría-

mente por Dorff en los siguientes términos:
“Frustrado por la falta de habilidad de los gobiernos para ayudar,

el pueblo puede alejarse del Estado soberano y abrazar grupos
pequeños y más efectivos. De esa manera, las presiones a favor de
la fragmentación a menudo están relacionadas con la decreciente
capacidad del Estado para responder a las necesidades de sus
ciudadanos”.
Una característica de capital importancia de los Estados Fa-

llidos es que los mismos, por lo general tras un proceso degene-
112 DE LA MAISONNEUVE, op. cit. p. 20.

113 MORIN, Edgard: “El Mito del Progreso murió”, Clarín, 5 de septiembre de 1996.
85
rativo de cierta duración, se tornan “incapaces de sostenerse a sí

mismos como miembros de la comunidad internacional”. De ningún
modo esto significa su desaparición oficial; por el contrario,
generalmente el país continúa existiendo oficialmente (siendo
en esto de vital importancia el reconocimiento internacional), o
más gráficamente “persiste”, pero sin capacidades concretas114.
Al momento de explicar esta persistencia, se ha argumenta-

do que el sistema estadocéntrico de Westfalia, una vez recono-
cido un Estado, le prestó escasa importancia a su grado de or-
ganización y su forma de funcionamiento interno; de hecho, el
principio de no intervención, sobre el que volveremos en el Capí-
tulo V, auspiciaba este desentendimiento. Desde esta perspecti-
va, el enfoque westfaliano subordinó, como elemento de persis-
tencia de un Estado, su desenvolvimiento en el ámbito
doméstico a su reconocimiento en el plano externo. Un caso
ejemplificador es el de Zaire, que implosionó de manera abso-
luta recién en 1997 y tras casi cuarenta años de funcionamiento
“aparentemente” normal, siendo que en 1961 ya se opinaba so-
bre este país115:
“El gobierno, reconocido por las potencias extranjeras, se-

meja ser un grupo de individuos extraídos de la minúscula
intelligentzia congoleña, investidos de autoridad formal
pero careciendo de los requisitos para un efectivo control
sobre la población, para no decir nada de su capacidad
para formular leyes basadas en la opinión pública y en el
conocimiento de problemas y alternativas, para imponer
esas leyes, y para que sean respaldadas en procesos judicia-
les. Ni puede decirse que la población tenga el suficiente
sentido de bienestar necesario para rechazar su uso de la
violencia”.
La comprensión de ese estatus ficticio, meramente nominal,

que suelen ostentar muchos Estados Fallidos, remite directa-
114 DORFF, op. cit.

115 STOHL, Michael & George Lopez: “Westphalia, the End of the Cold War and the
New World Order: Old Roots to a “NEW” Problem”.
86
mente a la cuestión de cómo se crean los Estados. En este plano,

con el tiempo se consolidaron dos escuelas teóricas sobre su
conformación y reconocimiento: la teoría declaratoria y la teoría
constitutiva (uno de cuyos principales referentes es el jurista
Hans Kelsen). Ambas le otorgan una capital importancia a cua-
tro factores capitales: un territorio definido, una población per-
manente, un gobierno efectivo y la capacidad de establecer re-
laciones con otros Estados.
Para la teoría declaratoria, la satisfacción de los referidos

elementos hace que una entidad pueda ser considerada un Es-
tado, independientemente de la acción que tome la comunidad
internacional. Para la teoría constitutiva, en cambio, esas condi-
ciones son necesarias pero no suficientes, debiendo agregarse a
las mismas el reconocimiento de la entidad como Estado, por
parte de la comunidad internacional. Dicho en otros términos,
mientras para la teoría constitutiva la consagración de un Esta-
do es un hecho legal, para la teoría declaratoria es un hecho
fáctico y natural.
Estas dos escuelas dan lugar a sendas concepciones dife-

rentes de la soberanía, pudiendo esta ser positiva o negativa. La
soberanía positiva repara en la cuestión de las capacidades de
los Estados, pues considera que el reconocimiento legal y for-
mal es insuficiente. En cambio, la soberanía negativa solo es
contemplada por la teoría constitutiva; es decir, una condición
legal y formal, por lo cual se admite o decide la existencia de
Estados (y de gobiernos) incapaces de avanzar como tales por sí
mismos116. Otra forma en que se han explicado las diferencias
entre las dos tipologías es señalando que el estatus de sobera-
nía es negativo cuando es otorgado desde el exterior, corres-
pondiendo los límites y formas del nuevo Estado a una deci-
sión exógena; en tanto, es positiva la soberanía cuando el nuevo
Estado accede a la misma sustentado en sus propias acciones y
capacidades, sin contar con la ayuda inicial de la comunidad
internacional117.
116 ECKERT, Amy: The Construction of States in International Politics, International Studies
Association (ISA), 40 th Annual Convention, Washington DC, February 1999.
117 HOLM, op. cit.
87
El apego irrestricto a la soberanía positiva comienza a ser

dejado de lado luego de la Segunda Guerra Mundial, en el mar-
co de los procesos de autodeterminación y de descolonización.
En esos momentos el deseo o la aquiescencia de las potencias
coloniales de reconocer a nuevas unidades políticas impulsadas
por tendencias etnonacionalistas, se transforma en un criterio
más importante que su grado de organización y su forma de
funcionamiento interno; el principio de no intervención, de he-
cho, auspiciaba este desentendimiento.
De esa manera, la persistencia de un Estado Fallido como

miembro de la comunidad internacional solo es entendido a
partir de la teoría constitutiva, con predominio de soberanía
negativa, soslayando otros factores domésticos.
Conflicto y formas de organización política
Si bajo el rótulo de Nuevas Guerras nos referimos, parodian-

do a Kaldor, a conflictos asociados a la erosión de la autoridad
del Estado y a la reducción de los niveles de gobernabilidad
estatales, hay quienes sugieren que estos casos están influidos
por las formas de organización política contemporáneas.
Concretamente, la referencia es a la creciente debilidad de

los Estados bajo el influjo de la globalización, un concepto ori-
ginalmente concebido por George Modelski en 1972, en un tra-
bajo donde analizaba la tendencia europea a incorporar otras
regiones a su sistema de comercio, que de esa manera se am-
pliaba cada vez más118.
En el caso de este trabajo, limitado deliberadamente a lo

económico, se utilizará una definición simplificada que conden-
sa los factores capital; mercados; estrategias competitivas; tec-
nología e I+D. Entonces la globalización será: “La integración
internacional creciente de los mercados de bienes, servicios y capital.
Impulsan esta globalización la tendencia generalizada hacia la libera-
118 Hacemos referencia a MODELSKI, George: Principles of World Politics, Free Press,
New York 1972.
88
lización del comercio y los mercados de capitales, la creciente interna-

cionalización de las estrategias empresariales de producción, todo esto
sustentado en un importante avance tecnológico”119.
Producto de la mencionada revolución tecnológica, que co-

menzó a manifestarse a lo largo de la última etapa de la puja
estratégica soviético-estadounidense, las brechas existentes en
materia de bienestar se han ido ampliando, tanto entre Estados
ricos y pobres como en el seno de los países de ambos grupos.
Este gap en materia de bienestar suele ser explicado a tra-

vés del empleo de abordajes propios de la llamada “escuela
marxista” de las Relaciones Internacionales, cuyo enfoque es
radicalmente diferente al ofrecido por el realismo y el liberalis-
mo. Su eje no reposa en la conflictividad del sistema internacio-
nal, como sí se observa entre realistas y liberales, sino en la
existencia de estructuras de dominación y subordinación inter e
intraestatales, en cuyo seno se registran situaciones de inequi-
dad económica y social120.
Con este marco teórico, hoy se habla de una concepción

centro-periferia o, en los términos de Wallerstein, un Sistema-
119 Adaptamos aquí la definición que se emplea en QURESHI, Zia: “La globalización:
nuevas oportunidades, grandes desafíos”, Finanzas y Desarrollo, marzo de 1996,
pp. 30-33.
120 Los actores principales de la lectura marxista no son los mismos que en el realismo
(el Estado) ni el liberalismo (además del Estado el individuo, actores sub y
supraestatales), ya que el protagonismo reposa en las clases sociales, definidas a
partir de su relación con los medios de producción; más específicamente, el
Estado y los organismos supraestatales son entendidos por los marxistas como
herramientas constituidas deliberadamente por las clases dominantes, para
consolidar y mantener su dominación.
Para las posiciones marxistas, la economía internacional no solo ocupa un lugar
central, sino que constituye el sustento de las mencionadas estructuras de
dominación y subordinación, debido a su carácter capitalista. El capitalismo, en
su evolución histórica, había alcanzado una etapa de imperialismo a nivel
planetario, donde las sociedades capitalistas más desarrolladas (lo que se daría
en llamar el “Norte”) se imponían a las de menor desarrollo (el “Sur”); estas
últimas, por su parte, no veían limitado su desarrollo debido a una aplicación
ineficiente y/o incompleta de los postulados capitalistas (como sugiere el
liberalismo clásico), sino por el mantenimiento deliberado de la dominación del
Norte a través de diferentes vías.
89
Mundo. Aquí mundo alude a un área geográfica específica, do-

minada por un conjunto de reglas, cuya estructura está com-
puesta por un núcleo caracterizado por producciones con alto
grado de especialización y empleo intensivo de tecnología y
capital121; una periferia intensiva en mano de obra, caracterizada
por una producción de naturaleza primaria, y una semiperiferia
(agregado del autor a la idea básica de Lenin) que cumple un
rol intermedio entre el núcleo y la periferia, asumiendo algunas
características de cada uno122.
Hoy el Sistema-Mundo es, valga la redundancia, verdade-

ramente mundial. En este esquema, conforme se avanza del
centro hacia la periferia disminuye la calidad de inserción de
los Estados en el juego económico de la globalización y, salvo
que medien factores de seguridad, también la importancia de
los mismos para el núcleo. Este panorama ha llevado a algunos
analistas a alegar que la globalización es un contrasentido si no
incorpora a todos los Estados, y que solo podrá llamarse de
esta manera cuando subsane esta falencia; es decir, cuando se
produzca “la globalización de la globalización”123.
Existe una relación directamente proporcional entre la evo-

lución de las brechas de bienestar y la evolución de los niveles
de conflictividad social. A partir de esa relación, podría cuestio-
narse la validez “universal” de aquellas teorías que aseguraban
que una mayor liberalización comercial inevitablemente reduci-
ría los niveles de conflicto inter e intraestatales. Probablemente,
no exista mejor ejemplo de esta corriente teórica que la tesis de
Richard Rosecrance sobre el “Estado Comercial” (Trading State)124.
121 Puede ser un núcleo de poder centralizado, es decir un Imperio-Mundo, o una

Economía-Mundo: múltiples centros dentro del núcleo, que compiten entre sí y
donde los recursos no se distribuyen de acuerdo a una decisión política
centralizada, sino en función del mercado y los recursos de poder de tales centros.
122 De acuerdo a HOBDEN, Steve & JONES, Richard: “World-System Theory”, en
BAYLIS, John & Steve SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford
University Press, Oxford 1997, pp. 125-145.
123 I ANNI, Octávio: A Sociedade global, Ed. Civilização Brasileira, Rio de Janeiro
1992, p. 25.
124 Para Rosecrance los niveles de seguridad internacional podrían incrementarse
cualitativa y cuantitativamente si todos los Estados concentraran sus energías
90
Una manera de comprender el impacto negativo que puede

tener la globalización económica en la erosión de los niveles de
gobernabilidad, es empleando el modelo que propuso el checo
Sztompka, cuando analizó las transformaciones de Europa Cen-
tral-Oriental: las sociedades que están sometidas a intensas
transiciones, como la que significa la adaptación al fenómeno
de la globalización, se regulan por tres relojes que avanzan a
diferente velocidad, señalando diversas horas: la hora del aboga-
do indica el tiempo que demanda la sanción de las leyes y regla-
mentos necesarios para adaptarse a la nueva realidad, y es de
seis meses; la hora del economista muestra el tiempo que se nece-
sita para aplicar las reformas económicas, y se la estima en seis
años; finalmente, la hora del ciudadano significa el tiempo que
puede demandar un cambio en los códigos culturales de la po-
blación, que puede llegar a los sesenta años125.
Entonces, una baja calidad de inserción en el juego econó-

mico global puede agravar un conflicto intraestatal si el reloj
que indica la hora del ciudadano es sensiblemente más lento que
los otros dos relojes. ¿Qué implican estas diferentes velocida-
des, en sociedades con formas premodernas de organización, o
con un concepto de democracia asociado a la eficacia? Que al
desaparecer la esperanza de un futuro mejor como justificación
de los padecimientos del presente (en un sentido similar al
mencionado mito del progreso del francés Edgard Morin), puede
debilitarse la idea de la convivencia.
En buena medida, el impacto negativo que puede tener la

globalización económica en la erosión de los niveles de gober-
nabilidad es comprobable, actualmente, en América Latina. El
en la expansión de su comercio, en un contexto que permita desarrollar esa

actividad en forma libre; el sustento a esta tesis es que a partir de la Revolución
Industrial se rompe la tradicional relación directamente proporcional que habían
registrado los factores territorio y poder, siendo que un aumento del primero
impactaba favorablemente en el segundo. Tras esa revolución y la aparición de
los procesos de industrialización, la mejor vía para incrementar el poder estatal
es captando nuevos mercados para colocar su producción y obtener
importaciones, a través del comercio internacional.
125 SZTOMPKA, Piotr: La variedad de acercamientos a la investigación, ULZ/IVVVVE/
Academia de Ciencias de la República Checa, Maestría en Sociología, módulo
II, 1995.
91
informe sobre Indicadores Mundiales del Desarrollo, difundido en

abril del año 2004 por el Banco Mundial, considera que en
América Latina fracasó la lucha contra la pobreza, persistiendo
niveles de desigualdad entre pobres y ricos que son incluso
más altos que en África. Ese dossier muestra que la extrema
pobreza en la región (aquellos que viven con menos de U$S 1
diario) está estancada en 10% de la población desde 1981, y que
el crecimiento económico de la década de los noventa no logró
modificarlo. Paralelamente, en la franja social de personas que
viven con menos de US$ 2 por día, la región también está prác-
ticamente detenida, habiendo bajado apenas del 27% al 25%126.
Los datos que aporta la Comisión Económica para América

Latina y el Caribe (CEPAL) caminan en el mismo sentido e indi-
can que aproximadamente 220 millones de personas en el sub-
continente, que constituyen el 44% de la población, carecen de
recursos para cubrir sus necesidades básicas127.
Se observa un correlato directo en el debilitamiento de la

adhesión a los valores democráticos, y en la afectación negativa
de la gobernabilidad, abundando indicadores cualitativos y
cuantitativos que confirman la aplicación de este axioma en
América Latina. En este sentido el informe “La democracia en
América Latina”, elaborado por el PNUD a mediados del año
2004, analiza la solidez de ese sistema político en la región, y su
permeabilidad a los vaivenes económicos y sociales. El adminis-
trador del Programa, Mark Malloch Brown, anticipó en el prólo-
go del dossier los resultados obtenidos, de la siguiente manera:
“América Latina presenta actualmente una extraordinaria para-

doja. Por un lado, la región puede mostrar con gran orgullo más
de dos décadas de gobiernos democráticos. Por otro, enfrenta una
creciente crisis social. Se mantienen profundas desigualdades,
126 WORLD BANK: Global Poverty down by half since 1981 but progress uneven as
economic growth eludes many countries, News Release 2004/309/S, Washington
DC, April 23, 2004; WORLD BANK: Growth is back to Latin America and the
Caribbean, News Release 2004/284/LAC, Washington DC, April 19, 2004.
127 CEPAL: Anuario estadístico de América Latina y el Caribe 2003. CEPAL, Santiago de
Chile 2004 (www.eclac.cl/estadisticas).
92
existen serios niveles de pobreza, el crecimiento económico ha

sido insuficiente y ha aumentado la insatisfacción ciudadana con
esas democracias –expresada en muchos lugares por un extendido
descontento popular–, generando en algunos casos consecuencias
desestabilizadoras”128.
El informe, basado en consultas a casi 20 mil ciudadanos de

la región, así como en entrevistas personales a más de doscien-
tos líderes de opinión, mostró que el 43% de los latinoamerica-
nos tiene actitudes democráticas, otro 30,5% posiciones ambiva-
lentes y el remanente 26,5% posturas no democráticas. Más
específicamente, se evidenció que el 48,1% de los latinoamerica-
nos prefiere el desarrollo económico a la democracia y el 44,9%
apoyaría un gobierno autoritario si este satisface sus aspiracio-
nes de bienestar129.
Similares fueron los resultados obtenidos por la Corporación

Latinobarómetro, en su informe de agosto del año 2004, confir-
mando que la mayoría de los latinoamericanos apoya la demo-
cracia pero también toleraría un régimen autoritario si es capaz
de resolver sus problemas económicos. Así,, en una eventual
dicotomía entre los valores democracia y bienestar/orden, secto-
res mayoritarios de la población del hemisferio podrían incli-
narse por la segunda alternativa. Textualmente, el informe indi-
ca: “La base del autoritarismo político en América Latina está sin
duda en esta demanda de orden o autoritarismo social, donde la pobla-
ción prefiere orden en vez de libertades”. Como sustento de esta
apreciación, un 55% de los encuestados señala que “no le impor-
taría un gobierno no democrático en el poder si resuelve los problemas
económicos”130.
128 PNUD: Informe sobre la democracia en América Latina: hacia una democracia de
ciudadanas y ciudadanos. Proyecto sobre el Desarrollo de la Democracia en América
Latina (PRODDAL), Alfaguara, Lima 2004, p. 11.
129 Ibidem, pp. 137-153, en especial Tabla 46.
130 Corporación Latinobarómetro: Informe-Resumen Latinobarómetro 2004: una década
de mediciones, Santiago de Chile, 13 de agosto de 2004, pp. 10 y 18-19. Este 55%
constituiría el segmento de “demócratas insatisfechos” (p. 24): los que apoyan a
la democracia y dicen no estar satisfechos con su desempeño.
93
Las conclusiones del PNUD y de Latinobarómetro fueron

reafirmadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Este organismo advirtió en su informe del año 2003 que “las
deudas sociales acumuladas durante la crisis son una amenaza para
la estabilidad a mediano plazo de América Latina” y debido a ello
hay un considerable descontento en la región, no solo con la
administración económica sino con los resultados de la demo-
cracia. En tanto, el Informe Anual 2003 de la Comisión Inter-
americana de Derechos Humanos (CIDH) afirma que los regí-
menes democráticos en la región “no han logrado una
institucionalidad y cultura democrática suficientes ()... obstaculi-
zando el imperio de la ley, afectando la vigencia de los derechos
fundamentales” y “generando un clima apto” para “crisis sociales
con impacto político-institucional” 131.
En definitiva, lo cierto es que quienes apostaban a la libera-

lización económica como factor de ordenación automático de la
post-Guerra Fría a escala global, aquellos que anunciaban que
Marte (dios de la guerra) sería reemplazado por Mercurio (dios
del comercio) en los asuntos mundiales132, no solo se han equi-
vocado sino que han soslayado que en determinadas circuns-
tancias, irónicamente, Mercurio ayuda a Marte.
También debe destacarse la erosión de las capacidades esta-

tales que puede generar un aspecto en particular de la globali-
zación: el que se refiere a las comunicaciones. Este fenómeno se
basa en el despliegue de una verdadera revolución tecnológica,
especialmente en el campo de la Tecnología de la Información
(IT). Diariamente observamos el efecto de esta situación: hay
mayor cantidad de información, respecto a una mayor cantidad
de hechos, que se transmite más rápidamente, por mayor canti-
dad de fuentes.
Esta “difusión de la información” suele reducir, de forma

casi absoluta la capacidad del Estado para controlar a sus ciu-
131 O LIVERA , Yanina: La democracia en la picota en América Latina, AFP, 4 de abril

de 2004.
132 Ver GRONDONA, Mariano: “En vez de Marte, Mercurio”, La Nación (Buenos Aires)
1 de julio de 1990, p. 8.
94
dadanos mediante la censura; es decir, regulando la cantidad

y calidad de información que los ciudadanos reciben, una po-
lítica normalmente justificada en motivos de seguridad nacio-
nal o paz social. Dorff expresa este efecto de la siguiente ma-
nera 133:
“La tecnología de las comunicaciones fue en no pequeña

parte responsable de la caída de muchos regímenes polí-
ticos y económicos centralizados; simplemente se volvió
imposible controlar la información y las ideas, y manejar
la política y la economía a través de sistemas altamente
centralizados y jerárquicos. Grupos subnacionales, trans-
nacionales y descentralizados pueden ahora competir
con muchos gobiernos formales por la lealtad de los in-
dividuos”.
Y en sentido similar, Peters agrega134:
“La declinación del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asalto

del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usurpan la
habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y responder a la
información. La era moderna fue la era de la eficiencia de las masas.
La era postmoderna es la era de la ineficiencia de las masas”.
En la misma medida en que disminuye la capacidad del

Estado para ejercer censura, aumenta la capacidad de informa-
ción de los ciudadanos, aun sobre cuestiones contrarias a los
intereses del gobierno central. Por cierto, a partir del crecimien-
to de Internet el Estado no solo ve dificultado el control de la
información que reciben sus ciudadanos, sino también de la
información que emiten. Esto, porque esa red rompe las tradi-
cionales diferencias entre productores y consumidores de informa-
ción, entre autores y lectores.
En suma, el punto es que la globalización recorta y limita

las capacidades del Estado para satisfacer demandas societales,
133 DORFF, op. cit.

134 PETERS, op. cit.
95
favoreciendo su fragmentación. Sintetizando lo antedicho, coin-

cidimos con Eric de la Maissoneuve cuando indica que el pro-
blema es el desfasaje, y a veces la contradiccion, que existe en-
tre el cambio radical del mundo y las estructuras políticas
ligadas al pasado. Estos dos factores no evolucionan a la misma
velocidad, ni de forma armoniosa, por lo cual son las estructu-
ras del Estado, sometidas al doble proceso de la globalizacion y
la desintegración, las que están en tela de juicio135.
Las lecturas de Van Creveld caminan en el mismo sentido

que las del pensador galo. Él percibe que el Estado, que desde
la Paz de Westfalia ha constituido la más importante institución
política moderna, está perdiendo jerarquía pari passu la apari-
ción de nuevas estructuras, con alto nivel de complejidad; tal
reducción se patentiza en el hecho que, hacia adentro de las
fronteras, disminuye su capacidad para proteger la vida políti-
ca, económica y social de sus ciudadanos.
Este cuadro repercute en la esfera de la seguridad, donde

los resortes de la violencia dejan de estar monopolizados por el
Estado, difundiéndose entre actores no estatales capaces de mo-
vilizar lealtades contra el primero; más aún, en numerosos ca-
sos la difusión de los instrumentos de violencia fomenta la
irrupción de conflictos armados que culminan en el virtual co-
lapso del Estado.
Así, el Estado moderno enfrenta una crisis: por un lado, sus

más modernos armamentos son demasiado poderosos, y de
efectos demasiado indiscriminados, como para ser usados con-
tra estos grupos; por otro, la proclividad de combatir a los in-
surgentes a partir de sus propios métodos llevaría a los funcio-
narios políticos (y a los militares) a ser considerados, ellos
mismos, como autoritarios. Ante esa disyuntiva, los Estados
suelen volverse anómicos, en muchos casos subestimando deli-
beradamente ante el público la dimensión de la amenaza, facili-
tando su crecimiento.
135 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 18, 21, 29.
96
Con este diagnóstico, el futuro del Estado, considerando a

esta institución política según su forma tradicional adquirida
tras la Paz de Westfalia, sería nebuloso. Contrariamente a lo
predicho por George Orwell en 1984, la tecnología moderna
(expresada en el fenómeno de la globalización) no ha resultado
en el establecimiento de dictaduras totalitarias, sino en la pér-
dida de poder de los gobiernos en manos de organizaciones y
actores no estatales136.
Conflictos de nueva generación
Si las llamadas Nuevas Guerras están asociadas a la erosión

del poder del Estado en épocas de globalización, como se corro-
bora en los enfoques de La Maissoneuve y Van Creveld, enton-
ces aquellas constituyen una “nueva generación” de conflictos,
enraizados en las características de la época. De la Maissoneu-
ve, por ejemplo, habla de “revoluciones estratégicas” que se
vinculan con la forma predominante de expresión de la violen-
cia organizada; por eso, también se refiere a ellas como sucesi-
vas “metamorfosis de la violencia” (concepto que da nombre a
su principal obra en español).
La primera de esas revoluciones estratégicas tiene lugar en

el Renacimiento, de la mano de la aparición de la pólvora, ele-
mento este que le brinda a las potencias de entonces los medios
para satisfacer su sed de poder y riquezas. Por imperio de las
circunstancias, surgen los ejércitos regulares y permanentes,
dotados de una compleja organización, cuya manutención exige
recursos (financieros, logísticos, humanos) que solo puede pro-
veer una administración centralizada. Así, la revolución militar
renacentista, caracterizada por la aparición del arma de fuego y
la constitución de ejércitos regulares, incide de manera directa
en la conformación del Estado moderno137.
Hoy, al cabo de otras revoluciones, en varios puntos del

globo el Estado moderno parece perder el control de una vio-
136 VAN CREVELD, Martin: “The Fate of the State”, Parameters, Spring 1996.
137 DE LA MAISONNEUVE, op. cit., pp. 32-34.
97
lencia que abandona el formato de la guerra convencional y

simétrica, para tornarse multiforme. Este hecho demanda un
aggiornamiento estatal que, de no llevarse a cabo, podría produ-
cir un colapso de esa institución política. En este punto, De la
Maissoneuve detecta una paradójica inversión de factores: las
amenazas que permitieron que los Estados se “hicieran” en una
adversidad designada podrían, más de dos siglos después y
con nuevas formas, llevarlo a “deshacerse”138.
Si, como anticipáramos, las Nuevas Guerras constituyen

una “nueva generación” de contiendas armadas, cuya lógica es
indisociable de las características de la época, para algunos son
Conflictos de Cuarta Generación.
La idea de conflictos de cuarta generación, bastante popu-

larizada en los últimos años, se desprende de un desarrollo
teórico que se difundió esencialmente desde las publicaciones
del Marine Corps estadounidense. Uno de los primeros trabajos
en la materia, aparecido en las postrimerías de la década del
‘80, asocia este concepto a la transición en la morfología bélica
registrada durante el Siglo XX, identificando dos grandes hitos
que marcan el final y el inicio de tres generaciones de conflictos:
en el primer hito, el incremento del poder de fuego, aunado al
desarrollo del arte táctico, decretan que el poder de fuego masivo
reemplace al poder humano masivo tácticamente pobre; en el se-
gundo, al poder de fuego se le suma una mayor movilidad.
Secuencialmente, cada una de las tres generaciones identifica-
das genera una ampliación del campo de batalla y de la capaci-
dad de maniobra del contendiente.
En esta línea de pensamiento, los conflictos de cuarta gene-

ración reconocen como campo de batalla a la sociedad en su
conjunto (y a su cultura), pudiendo provocar su implosión. Por
eso se ha dicho de ellos que son políticos, más que militares; que
el primer objetivo que se persigue con este tipo de lucha es la
“parálisis política”, haciendo colapsar a las instituciones, para
luego influenciar la voluntad y la resolución de los decisores en
138 Ibidem, p. 152.
98
un sentido determinado. Sirven como ejemplo los sucesos regis-

trados regularmente en Irak desde el año 2003: atentados de los
insurgentes contra líderes locales, sedes de los partidos políticos
y centros de reclutamiento de las nuevas fuerzas policiales. En
esos casos, el objetivo de las agresiones fue más allá de los daños
materiales y las bajas en vidas humanas, apuntando a la erosión
del proceso de democratización y a la deslegitimación de la diri-
gencia política y los nuevos policías.
Avanzando en el carácter eminentemente político de estas

contiendas, hasta el momento su ocurrencia siempre redundó
en profundas alteraciones del contexto político en el cual tuvie-
ron lugar. Así se constató tanto en aquellos casos en que la
victoria correspondió total o parcialmente a sus protagonistas
irregulares (Vietnam, Líbano, Somalia, Chechenia, Argelia),
como cuando se impusieron las fuerzas estatales (Malasia,
Omán, El Salvador)139.
Estos eventos no reconocen límites claros entre guerra y

paz, o entre combatientes y no combatientes, ni permiten
identificar con precisión los frentes de batalla. Son eventos
signados por una gran dispersión geográfica y valorizan, en
mayor medida que en cualquier generación anterior, el rol de
las operaciones psicológicas y el manejo de los Medios de Co-
municación Social (MCS).
El rol de las operaciones psicológicas y el uso de los MCS

revela uno de los elementos centrales de los conflictos de cuarta
generación: la importancia que adquiere, para los contendien-
tes, la influencia en la voluntad del oponente, entendiendo
como tal no solo a los combatientes, sino también a su dirigen-
cia política y a su cuerpo social. Trabajos recientes han destaca-
do, como antecedentes mediatos de este énfasis en la voluntad
del oponente, a la “Guerra Popular” de Mao Tse Tung y –parti-
cularmente– a la estrategia político-militar seguida por el Viet-
139 H AMMES , Thomas: “Insurgency: Modern Warfare evolves into a Fourth

Generation”, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS), Strategic Forum Nº 214, January 2005.
99
cong en la guerra de Vietnam contra los estadounidenses; en

esa estrategia, cuyo nombre original es Dau Trahn, las acciones
dirigidas a la población propia, así como a la población del
enemigo, adquirían una jerarquía similar a las acciones arma-
das que se llevaban adelante.
Se ha dicho que EE.UU. no fracasó en Vietnam por causales

estrictamente militares, sino por la pérdida de su voluntad de
luchar. En esta línea, en el marco de la guerra contra el terroris-
mo que EE.UU. implementó tras los atentados del 11S, las ac-
ciones de los insurgentes iraquíes estarían demostrando que el
Dau Trahn es aplicable a los conflictos del siglo XXI: el objetivo
de sus ataques no sería tanto afectar la capacidad bélica de la
Casa Blanca y sus aliados, sino erosionar el respaldo de la opi-
nión pública estadounidense a las operaciones militares que su
gobierno lleva adelante en Irak140. Así fue reconocido por la
prensa estadounidense después del sitio y posterior captura de
la ciudad de Fallujah en marzo de 2004, al referirse a la conduc-
ta que tuvieron en esos eventos:
“la historia de la guerra sugiere que en una situación de ese tipo

(Fallujah) el ejército moderno no siempre vence. Las guerrillas
cometen atrocidades precisamente con el propósito de romper la
voluntad de su adversario. <Voluntad> en este caso no se aplica
solo a los soldados sino, mucho más, al gobierno democrático que
los envió a pelear”141.
En definitiva, quienes definen a los conflictos de cuarta ge-

neración como conflictos que reconocen a la sociedad como
campo de batalla, de gran dispersión geográfica y con un im-
portante rol de las operaciones psicológicas y el manejo mediá-
tico, alegan la importancia estratégica de su adecuada interpre-
tación, pues:
140 MAXWELL, op. cit.

141 MELLOAN, George: “There’ll be more Fallujahs to test U.S. resolve”, The Wall
Street Journal, April 6, 2004, p. A-17.
100
“Quien primero reconozca, entienda e implemente un cambio ge-

neracional tendrá una ventaja decisiva. Por el contrario, la na-
ción que se adapte tardíamente al cambio generacional, quedará
expuesta a la derrota”142.
Otra concepción de los conflictos de cuarta generación tam-

bién asocia esta idea a una transición en la morfología bélica,
pero abarca un período que excede holgadamente al siglo XX y
toma elementos de la Ciencia Política, en el marco de la Teoría
de las Épocas de la Guerra. Esta postula que la evolución de la
guerra se basa en la aparición de nuevas formas de combate
que desafían a aquellas consideradas aceptables por las institu-
ciones políticas vigentes en el momento y que, pese a ser recha-
zadas por criminales o moralmente corruptas, persisten y se
consolidan debido a que reflejan cambios más profundos, refe-
ridos a la organización social de los individuos. En otras pala-
bras, la evolución de la guerra está signada por sus cambios de
paradigma.
CUADRO 7
TEORÍA DE LAS ÉPOCAS DE LA GUERRA
ÉPOCA ORG. SOCIAL FORMA DE DESAFÍO APARICIÓN

VIGENTE COMBATE DEL DESAFÍO
VIGENTE
Clásica Imperio Legiones de Insurgentes Fines del
Infantería montados siglo IV
(Caballería a inicios del
Liviana) siglo VIII
Medieval Reinos Feudales Caballería Mercenarios con Mediados
con armas armas de fuego del siglo
de puño (arcabuces) XIV a
mediados del
siglo XVII
Moderna Estado Fuerzas Insurgentes no Desde fines
Armadas estatales del siglo XX-
estatales
142 LIND, William et al.: “The Changing Face of War: into the Fourth Generation”,
Marine Corps Gazette October 1989, pp. 22-26.
101
Desde esta perspectiva, como puede observarse en el Cua-

dro 7, la actual incompatibilidad entre la guerra limitada mo-
derna y las nuevas formas de violencia debe ser entendida
como el tercer desafío histórico a la tradición bélica de Occiden-
te, tras la aparición de la caballería liviana y de las armas de
fuego, dando lugar a una cuarta época (vg. generación) de la
guerra 143.
Podría citarse aun una tercera lectura, que califica como

conflictos de cuarta generación a los conflictos asimétricos, ge-
nerados a partir de la pérdida del monopolio de la fuerza por
parte del Estado, caracterizados por contextos políticos voláti-
les; entre sus manifestaciones estarían incluidos el terrorismo y
el crimen organizado, tanto en sus formas tradicionales como
en sus últimas versiones, aunque las futuras fisonomías de es-
tos conflictos aún permanecerían sin identificar144.
143 BUNKER, Robert: “Epochal Change: War Over Social and Political Organization”,
Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.
144 WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN: Anticipating the Nature of Next Conflict,
Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://
www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).
102
CAPÍTULO III
LA FISONOMÍA DE LAS “NUEVAS GUERRAS”

Y LOS CONFLICTOS ÉTNICOS
La violencia en las Nuevas Guerras
El empleo de la violencia en las Nuevas Guerras, de natu-

raleza asimétrica, revela formas alternativas a la guerra conven-
cional, paradigma del pensamiento clausewitziano y única
aceptada por los modelos teóricos realistas. A la vez, porcen-
tualmente la desplaza en el escenario de la post-Guerra Fría.
Resulta interesante efectuar un doble análisis comparativo

entre los conflictos convencionales y los conflictos intraestata-
les, y pari passu entre la conducta de los militares profesionales
y los insurgentes, en torno a indicadores clave. En este trabajo
hemos seleccionado los siguientes quince indicadores, en todos
los cuales se observa una situación de asimetría: organización;
logística; tecnología; dirección; doctrina; táctica; características de los
aliados; ámbito físico; vinculación con actividades criminales; riesgos
potenciales en términos de bajas; las diferentes concepciones cultura-
les que involucran; el tipo de Inteligencia que demandan; costos eco-
nómicos; marcos jurídicos; finalmente, tipo de combatiente.
Organización
Mientras la guerra moderna está protagonizada por FF.AA.

estatales que revelan un alto grado de organización y tienen un
orden de batalla claramente estructurado, los actores irregulares
registran un nivel de organización interno limitado y un orden
de batalla amorfo. Empero, ese limitado nivel de organización no
inhibe la identificación de tres estratos básicos145 en el seno de
145 STANTON, Martin: “What Price Sticky Foam?” Parameters, Autumn 1996, pp. 63-68.
103
los grupos insurgentes: el grupo de jefes (5%), por lo general

asentados en áreas urbanas; un núcleo reducido de combatientes
con armamento sofisticado (10 a 20%); y una masa (75 a 80%) de
combatientes peor armados –muchas veces compuesto por jóve-
nes, ancianos y mujeres– y adherentes, con roles de importancia
en apoyo, inteligencia y contrainteligencia.
En algunos análisis se ha calculado que, más allá de otros

factores de incidencia, un bando irregular podría imponerse en
un conflicto intraestatal si llegara a adquirir una dimensión
equivalente al 2% de la población del país. Y que esa dimensión
exige una proporción de FF.AA. de 10-1 a 15-1146. Se ha citado
como ejemplo histórico de la desproporción entre combatientes
irregulares y recursos humanos uniformados el de guerrilla en
Malasia, donde 5 mil guerrilleros obligaron a una movilización
de 230 mil soldados y policías (proporción 40-1), insumiendo
1.000 horas/hombre la eliminación de cada insurgente147.
Aun con ese costo, las operaciones en Malasia fueron exito-

sas, un desenlace que parece ser más la excepción que la regla
de estos conflictos. Veamos otros dos ejemplos propuestos por
Fall148, Chipre y Argelia. En el conflicto interno chipriota, el
Reino Unido aisló completamente la isla mediterránea y mandó
al lugar 40 mil hombres, para someter a los 300 independentis-
tas que respondían al líder insurgente George Grivas; pese a
que la proporción entre soldados regulares e insurgentes favo-
recía a los británicos en 110-1, tras un lustro de operaciones el
gobierno de Londres se vio impulsado a negociar con su opo-
nente. En Argelia, la proporción favorecía a Francia en 11-1: 760
mil militares galos se habían movilizado para sofocar a 65 mil
combatientes que, con el correr del tiempo, llegaron a sumar la
módica cantidad de 7 mil; a pesar de su despliegue, tras casi
una década de conflicto Francia no logró imponerse, con el re-
sultado por todos conocido: la independencia de la colonia.
146 PASCHALL, Rod: LIC 2010. Special Operations & Unconventional Warfare in the Next
Century, Brassey‘s (US), New York 1990, p. 117.
147 O‘NEILL, Bard: Insurgency & Terrorism. Inside Modern Revolutionary Warfare,
Brassey‘s (US), New York 1990, p. 54.
148 FALL, Bernard: “The Theory and Practice of Insurgency and Counterinsurgency”,
Naval War College Review LI:1, Winter 1998 (Reprinted from the April 1965 issue).
104
Un punto más respecto a la organización, de capital impor-

tancia: que los protagonistas insurgentes de un conflicto in-
traestatal registren limitaciones en su orden de batalla interno,
no implica per se que estén impedidos de efectuar desplaza-
mientos estratégicos, como ya lo demostró la historia con la
Larga Marcha de Mao Tse Tung. Tal es el caso que se observa en
Colombia, donde las FARC aplican lo que podría llamarse gue-
rra de movimientos: desarrollo de operaciones ofensivas caracte-
rizadas por la flexibilidad, movilidad, capacidad de desplazamiento y
concentración de efectivos. Se ha sugerido que en este cambio
tuvo incidencia el asesoramiento prestado por la insurgencia de
El Salvador, concretamente instructores del Frente Farabundo
Martí de Liberación Nacional.
Logística
Las unidades de combate regulares consumen grandes can-

tidades de munición, combustible, repuestos y vituallas, dando
lugar a largos y complejos trenes logísticos; las irregulares se
encuentran poco limitadas por factores logísticos, dado que sus
necesidades de munición y alimentos son menores, que sus en-
seres son fácilmente transportables y que cuentan con apoyo
civil; así, puede no haber vías férreas, caminos, puentes ni de-
pósitos que atacar por parte de las unidades regulares, a efectos
de reducir su capacidad operativa.
Aplicando estas diferencias logísticas a la guerra contra el

terrorismo desatada luego del 11S, atacar la infraestructura del
líder terrorista Osama bin Laden en el oriente de Afganistán,
equivale a destruir tan solo unas cuantas tiendas de arpillera,
teléfonos móviles y computadoras portátiles, todo lo cual es
inmediatamente reemplazable149.
Tecnología
Para las fuerzas regulares es importante el desarrollo tec-

nológico de la maquinaria bélica, que no siempre alcanza en los
conflictos asimétricos la performance que ofrecen sus fabrican-
149 KAPLAN, Robert: El retorno de la Antigüedad, Ediciones B, Barcelona 2002, p. 186.
105
tes, mientras tal importancia parecería ser menor para los in-
surgentes, quienes revalorizan el armamento que puede ser ro-
bado, contrabandeado, fácilmente transportado individualmen-
te o manufacturado localmente: fusiles, ametralladoras,
morteros y minas.
De todos modos, el menor valor relativo que tendrían las

armas tecnológicamente avanzadas para bandos irregulares
comprometidos en un conflicto intraestatal no significa, per se,
que el mismo no sea crecientemente empleado; en este sentido,
casi diariamente se constata el uso de misiles portátiles antiaé-
reos o antitanque, miras láser o visores nocturnos. De acuerdo a
un investigador del Instituto de las Naciones Unidas para la
Investigación del Desarme (UNIDIR), en el lapso 1983-1998 se
registró el derribo de más de 325 aeronaves mediante el uso de
misiles antiaéreos portátiles, como el Stinger y el SAM-7, por
parte de actores no estatales150.
En los tiempos contemporáneos, el inicio de esta tendencia

se observó en 1975 en el conflicto del Sudeste Asiático, cuando
el Khmer Rouge comenzó a usar lanzacohetes portátiles chinos
de 85 mm y misiles antitanques rusos SA-7; como consecuencia,
casi instantáneamente perdieron efectividad los aviones T-28 y
los carros blindados M-113 de las FF.AA151.
Dirección
En la guerra moderna la dirección de las operaciones de-

pende, en última instancia, del más alto nivel del Estado, el
político; esta característica no solo tiene un correlato tecnológi-
co, plasmado en el uso de complejos sistemas de comunicacio-
nes y control, sino político: el establecimiento de reglas de empe-
ñamiento que limiten aún más las capacidades de un
instrumento militar para enfrentar una insurgencia. Ejemplos
150 SINGH, Jasjit: “Tráfico ilícito de armas pequeñas: algunos aspectos y temas”, en
GASPARINI ALVES, Péricles & CIPOLLONE, Daiana (eds.): Represión del Tráfico Ilícito
de Armas Pequeñas y Tecnologías Sensibles: Una Agenda orientada hacia la Acción,
UNIDIR, Nueva York y Ginebra 1998, pp. 11-20.
151 PASCHALL, op. cit., pp. 41-42.
106
de estas limitaciones serían la decisión política de no considerar

como enemigo u oponente a determinado grupo, indicando a
su instrumento militar que evite enfrentamientos o escaramu-
zas con el mismo; o la prohibición de abrir el fuego en zonas
urbanas.
Más aún, en su empleo en conflictos intraestatales frente a

insurgencias, el instrumento militar suele estar expuesto a recu-
rrentes cambios de las citadas reglas de empeñamiento, en función
de evaluaciones políticas. Estas modificaciones (que los estado-
unidenses denominan informalmente como creeping) pueden
implicar tanto el abandono de la misión original, como su ex-
pansión a nuevas tareas adicionales.
En los conflictos intraestatales la atribución decisoria des-

cansa en los líderes locales, usualmente referentes carismáticos
de bandas armadas (el modelo denominado por Walzer como
“feudalismo bastardo”152), quienes suelen autofijarse sus reglas
de empeñamiento sobre la base de considerandos personales a
través de medios tan simples como un teléfono común, un wal-
kie talkie, un mensajero o disparos al aire de un arma de fuego.
El grado de imprevisibilidad que adquieren por esa razón las
acciones insurgentes y la “sorpresa estratégica” que pueden
producir, no deben ser desestimadas.
El ejemplo paradigmático es el de Shamil Basayev, líder

indiscutido de la resistencia chechena frente a Rusia, abatido en
julio de 2006 por las fuerzas del gobierno. A mediados de 1995,
mientras Boris Yeltsin aseguraba en la cumbre que el G-7 cele-
braba en Halifax que ese conflicto armado sería rápidamente
superado, Basayev y un grupo selecto de combatientes ingresa-
ron en suelo ruso y ocuparon el hospital municipal de Buden-
novsk, reteniendo a más de un millar de rehenes. La acción
insurgente, que se prolongó durante una semana, mantuvo en
vilo a buena parte de la audiencia mundial y puso de relieve las
limitaciones del instrumento militar ruso. Su desenlace fue un
acuerdo entre Basayev y el primer ministro Viktor Cher-
nomydin, por el cual este último aceptaba detener la ofensiva
152 WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, p. 18.
107
armada sobre Chechenia e iniciar un diálogo de paz. Tales fue-

ron los resultados de la imprevista sorpresa estratégica que pre-
pararon los insurgentes153.
Doctrina y tácticas
La doctrina de las fuerzas regulares es clara y coherente,

abarcando los objetivos que se perseguirán, los recursos que se
necesitarán, la forma en que se organizarán y desplegarán, las
armas que se emplearán y la manera en que se las utilizará.
Nada de eso se registra entre las fuerzas irregulares, que actúan
por prueba y error basadas en el sentido común o la intuición,
características estas que suelen redundar en una peligrosa sub-
estimación de las mismas.
Las fuerzas irregulares, al plantear una respuesta asimétri-

ca, rechazan la ya mencionada táctica tradicional de las FF.AA.
de la batalla decisiva con intenso empleo de medios, optando
por operaciones de menor costo e intensidad de medios: em-
boscadas a unidades menores, atentados o ataques al tren logís-
tico. Accesoriamente, como bien ha señalado Munkler, en los
conflictos asimétricos las fuerzas irregulares capitalizan en su
beneficio la dimensión tiempo, planteando a la contraparte un
enfrentamiento de “menor velocidad”, o dicho de otra manera,
una desaceleración del conflicto, que conlleva implícitamente el
riesgo de padecer un mayor número de bajas154.
La guerra de Vietnam es un adecuado ejemplo de esta dife-

rencia doctrinaria. Mientras EE.UU. enfocó el conflicto como
una suerte de reedición de la guerra de Corea, los vietnamitas
lo hicieron de una manera absolutamente diferente, como que-
da patentizado por el coronel Harry Summers en su obra On
Strategy: A Critical Analysis of the Vietnam War. Cuenta Summers
153 Una excelente descripción del origen, motivaciones, actividades e implicancias

de este combatiente se encuentra en Finch, Raymond: Why the Russian Military
Failed in Chechnya, mimeo., United States Army, Foreign Military Studies Office,
Fort Leavenworth (KS), May 1997.
154 MUNKLER, Herfried: “Las Guerras del Siglo XXI”, Revista Internacional de la
Cruz Roja Nº 849, 31 de marzo de 2003.
108
que en abril de 1975 sostuvo conversaciones con líderes nor-

vietnamitas a quienes les dijo: “Ustedes saben que nunca podrán
vencernos en batalla”. La respuesta de la contraparte fue: “Puede
ser, pero eso es absolutamente irrelevante”.
A la hora de comprender esta visión vietnamita, basta re-

cordar a Ho Chi Minh, quien aseguraba que fuerzas irregulares
pequeñas podían derrotar a complejos y poderosos ejércitos,
siempre y cuando utilizaran la estrategia adecuada. Ho Chi
Minh describió esa estrategia como “un tigre enfrentando a un
elefante”: si el tigre permanece quieto, el elefante lo arrollará y
aplastará; pero el tigre debe ir por la retaguardia del elefante,
atacándolo por atrás y por los flancos, para luego ocultarse en
la espesura de la selva, y recomenzar otra vez el ciclo. De esta
manera, lentamente el elefante se agotaría, debilitaría y mori-
ría. En términos de Ho, esta era la forma de guerra que debía
aplicarse en Indochina.
Los resultados fueron contundentes: fracasó rotundamente

la intención de EE.UU. de llevar a las guerrillas del Vietcong a
una batalla abierta, acorralándolas previamente mediante el
empleo de mejores comunicaciones, fotografía infrarroja y des-
foliantes. Un informe de la Oficina de Análisis Estratégico del
Pentágono, fechado en 1968, estimó que el 75% de los combates
registrados entre las tropas norteamericanos y los insurgentes
tuvieron lugar en condiciones de tiempo, lugar, tipo y duración
planteados por estos últimos; por la misma fecha otro dossier,
esta vez de la CIA, calculó que menos del 1% de las más de 2
millones de operaciones militares conducidas por EE.UU. entre
1966 y 1968 había resultado en contactos positivos con el Viet-
cong155.
El ejemplo de Vietnam no solo es aplicable a la gran mayoría

de los conflictos intraestatales de los últimos años, sino que se
proyecta hacia los choques de este tipo que se esperan para el
corto y mediano plazo. En este sentido, un interesante trabajo de
155 CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the
109
trasfondo prospectivo publicado hace algunos años en Military

Review por el coronel John House (Ejército de EE.UU.) describe
las características de un conflicto intraestatal en el año 2025; en él
se enfrentan las “fuerzas azules” (instrumento militar tradicional)
y las “fuerzas naranjas”, opinando estas últimas156:
“...las Fuerzas Azules han cuestionado si sus términos doctrina-

les regulares tales como <centro de gravedad> aún tienen alguna
utilidad. Nuestra organización, que se expandía a manera de ara-
ña, se asemejaba a la acción de insertar la mano en un cubo de
agua. Una vez que se saca la mano del agua, la impresión hecha
se desvanece”.
Los postulados de House parecen confirmarse en las opera-

ciones desplegadas por EE.UU. en Irak, con posterioridad a los
atentados del 11S en el marco de la guerra contra el terrorismo.
Frente a los atentados ejecutados por los insurgentes en suelo
iraquí contra las tropas de la coalición, se ha alegado que la
clave de estos no reside tanto en su intensidad, sino en su fre-
cuencia. En esta línea, sitios de Internet vinculados con el gru-
po Al Qaeda aluden a un presunto “método del electroshock”:
un atentado tras otro, incesantemente, “para perturbarlos (a los
enemigos), como si vieran fantasmas a todo momento y en todas par-
tes, sin darles respiro”157.
Aliados locales
Al contrario que en las guerras modernas entre FF.AA.

organizadas, donde la articulación de coaliciones de aliados es
usual, la búsqueda de actores locales que desempeñen un rol
similar en los conflictos intraestatales se torna en una fuente
de riesgos, debido a los propios intereses que persiguen aque-
llos en la arena local, pudiendo efectuar abruptos cambios de
posición política o cometiendo acciones inconsultas del tipo
free rider que comprometan al Estado aliado, tornándolo en
cómplice. En la búsqueda de un ejemplo, nuevamente podemos
156 HOUSE, John: “El Enemigo después del Próximo”.

157 “Otra generación de terroristas invade Irak”, La Nación (Buenos Aires), 14 de
agosto de 2003.
110
recurrir a la figura de Basayev que, aunque se inició en la

insurgencia combatiendo junto a las milicias azeríes en el con-
flicto de Nagorno Karabaj, fue en Georgia (peleaba para los
abjasios) donde los “asesores” rusos le dieron la mayor ins-
trucción, como también lo hicieron con quienes luego integra-
rían su unidad de élite chechena Batallón Abjaz 158. Tiempo des-
pués, los propios rusos serían las víctimas de las acciones de
este batallón.
Ámbito físico
Las fuerzas regulares procuran la segregación de sus activi-

dades del ámbito físico de la sociedad civil, dando lugar a con-
ceptos como frentes (de batalla) y teatros (de operaciones); esta
separación se desdibuja en un conflicto intraestatal donde las
fuerzas irregulares están integradas a la sociedad, siendo difusos
los límites entre ambas en términos geográficos, de sexo, edad e
inclusive tiempo: un conflicto puede prolongarse por años, al
punto de tornarse habitual en la vida cotidiana de la población.
La consecuencia inevitable de esos difusos límites es que los con-
flictos intraestatales se tornan crecientemente urbanos.
Dicho en otras palabras Sarajevo, Tuzla y Gorazde, Gaza y

Cisjordania, Grozny, Puerto Príncipe, Mogadisco, y más recien-
temente Fallujah y Bagdad son, al mismo tiempo, referencias
urbanas y teatros de operaciones de los conflictos intraestatales.
En este sentido, Peters dice que las ciudades son “el equivalente
posmoderno de las junglas y las montañas”159.
En el año 1999, el Instituto de Estudios Estratégicos (IISS) de

Londres evaluó que el campo de batalla asimétrico del futuro
será la ciudad, donde hacia el año 2020 morará el 70% de la
población del planeta. La elección de ese terreno corresponderá a
los insurgentes, pues su naturaleza eliminará muchas de las ven-
tajas de los ejércitos convencionales, en términos de poder aéreo,
158 FINCH, op. cit.

159 PETERS, Ralph: “Our Soldiers, Their Cities”, Parameters, Spring 1996, pp. 43-50.
111
blindados, comunicaciones y artillería160. Por la misma época los

analistas Hahn y Jezior, involucrados en el proyecto Army After
Next del ejército estadounidense, coincidieron con esa aprecia-
ción, aventurando que la mayor parte de los conflictos asimétri-
cos que se libren en las próximas décadas tendrán lugar en am-
bientes urbanos, y que el control de estos será crítico para el
cumplimiento de los objetivos (estratégicos, operacionales y tác-
ticos) de las fuerzas armadas involucradas en esas contiendas161.
La ocurrencia de estos conflictos en ambientes urbanos

obliga a las fuerzas regulares a pelear en un complejo entorno
que, según diversos especialistas, es descentralizado; se des-
pliega de manera vertical, abarcando desde la altura de las to-
rres hasta la profundidad de los subterráneos; finalmente, suele
involucrar al menos tres actividades simultáneas, en diferentes
sectores de su ejido, tornándose en una “guerra de tres barrios”
(el concepto es de Charles Krulak): asistencia humanitaria en el
primero, operaciones de paz en el segundo, y combate abierto
en el tercero.
Algunos observadores aventuran que las fuerzas armadas

no se encuentran absolutamente preparadas para hecer frente a
este desafío. Craig considera a la lucha urbana como un “arte
perdido” por las Fuerzas Armadas, practicado por última vez
durante la Segunda Guerra Mundial; Thomas, por su parte, cita
declaraciones de oficiales rusos según las cuales el Ejército Rojo
no había practicado operaciones de guerra urbana desde 1970/
1975 aproximadamente, siendo su última experiencia real de
este tipo la represión de la llamada “Primavera de Praga” en
1968162.
Precisamente en referencia a los uniformados rusos, en

Grozny aplicaron la táctica básica de destruir todas y cada una
160 BRASLAVSKY, Guido: “Un enemigo en cada esquina”, Clarín 27 de junio de 1999,
Suplemento Tendencias.
161 HAHN, Robert & Bonnie Jezior: “Urban Warfare and the Urban Warfighter of
2025”, Parameters, Summer 1999, pp. 74-86.
162 CRAIG, op. cit.; THOMAS, Timothy: “The Battle of Grozny: Deadly Classroom for
Urban Combat”, Parameters, Summer 1999, pp. 87-102.
112
de las unidades rebeldes, sin prestar mayor atención a los da-

ños colaterales, desarrollando operaciones ofensivas masivas y
en gran escala, tan efectivas en la Gran Guerra Patriótica Soviéti-
ca (la lucha contra Alemania en la Segunda Guerra Mundial).
Esta opción dio lugar a un empleo indiscriminado del poder
destructivo del armamento (por ejemplo usando toneladas de
artillería para eliminar a francotiradores aislados), sin reparo
en la cantidad de bajas, su carácter combatiente o no, o la natu-
raleza de los blancos que, al decir de un analista, también son
pasibles (como los armamentos) de un uso dual163. Decimos esto
porque los blancos incluyeron mercados, hospitales, monumen-
tos y lugares históricos, en cuyas cercanías los chechenos apos-
taban sus unidades de manera absolutamente deliberada, cono-
ciendo el negativo rédito que su destrucción reportaría a los
rusos, en términos de apoyo de la población local.
Precisamente, los combates de Grozny mostraron muchas

de las limitaciones y vulnerabilidades de un instrumento mili-
tar tradicional al combatir a grupos insurgentes en ambientes
urbanos. El ministro de Defensa ruso Pavel Grachev, había
anunciado con anterioridad que podía ocupar la ciudad en solo
dos horas, empleando únicamente un regimiento aerotranspor-
tado. Sin embargo, la primera unidad rusa movilizada hacia ese
casco urbano (la brigada Maikop) el 11 de diciembre había per-
dido, veinte días después, 800 de sus 1.000 efectivos; 20 de sus
26 tanques y 102 de sus 120 vehículos blindados. Hicieron falta,
para lograr el control de la ciudad, bombardeos constantes que
llegaron a una cadencia de 4 mil detonaciones por hora durante
el bombardeo invernal 1994-1995, frente a 3,5 mil detonaciones
diarias en Sarajevo durante los peores momentos del bombar-
deo serbio.
Estas operaciones masivas y en gran escala generaron un

doble efecto pernicioso. El primero de esos fue fortalecer las
tendencias etnonacionalistas en la población, inclusive en aque-
llas franjas que inicialmente deseaban permanecer bajo la égida
163 HEHIR, Bryan: The Uses of Force in the Post-Cold War World, Presentation Report,
The Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington DC 1996.
113
de Moscú; aumentó así el número de combatientes chechenos,

al punto de transformarse cada ciudadano nativo en un enemi-
go de los rusos. El efecto restante fue la aparición de severos
dilemas éticos y morales en Rusia respecto a las acciones en
Chechenia, tanto entre su población civil como en las estructu-
ras castrenses; en este último caso, alcanzando inclusive al pri-
mer comandante de las fuerzas desplazadas a ese país para
sofocar el intento independentista, el general Vorobyov, quien
calificó a las medidas de su gobierno como criminales.
La aparición de profundos debates morales también se re-

gistró en la –ya mencionada– Intifada, un evento a partir del
cual el conflicto árabe-israelí dejó de ser para Israel un proble-
ma externo, para transformarse en interno. El empleo de la Tsa-
hal por parte del poder político en la represión a la violencia
étnica de la contraparte, hizo que esta cumpliera esa orden con
un alto grado de improvisación, siendo que históricamente su
misión había sido defender al país contra la acción de las
FF.AA. de otros Estados. Investigaciones de campo llevadas a
cabo por los propios académicos israelíes164 indicaron que la
participación de las Fuerzas de Defensa en la represión a la
Intifada afectó la cohesión interna de las mismas.
Se supo así que hubo casos de resistencia a la participación

en ese conflicto, al punto del abandono del país por parte de
reservistas convocados a tal efecto; pedidos masivos de pases a
unidades que no estaban afectadas a tal operación; cuestiona-
mientos a la legalidad de las órdenes emitidas por el poder
político, formulados ante los jefes militares en forma individual
e incluso mediante petitorios colectivos; desobediencia de órde-
nes; discusiones abiertas entre jefes y subordinados. Casos de
este tipo minaron la cohesión interna y el espíritu de cuerpo de
las unidades que participaron en esas acciones.
Con posterioridad al 11S, la dificultad que entraña un entor-

no urbano encuentra sus últimos episodios en las ciudades de
164 LIEBES, Tamar & BLUM-KULKA, Shoshana: “Managing a Moral Dilemma: Israeli
Soldiers in the Intifada”, Armed Forces & Society 21:1, Fall 1994, pp. 45-68.
114
Irak, en el marco de la tercera Guerra del Golfo. La captura de

los principales núcleos urbanos iraquíes, particularmente su ca-
pital Bagdad, fue precedida por ataques aéreos y bombardeos de
artillería de precisión (desde 20 o 30 km de distancia) sobre áreas
densamente pobladas, a partir de la decisión del Pentágono de
privilegiar la protección de sus propios efectivos, antes que la
reducción de las víctimas civiles y los daños colaterales. La idea
de esas operaciones fue abrir corredores de seguridad a través de
los cuales unidades helitransportadas penetrarían más y más en
la ciudad, conforme colapsaran las defensas de Hussein165.
Tras la caída de Bagdad, las fuerzas militares de Estados

Unidos volvieron a encontrarse con un serio desafío, al igual
que en Saigón tres décadas antes: un ambiente denso y extraño;
un idioma indescifrable; una desconfianza sin fin; el hostiga-
miento constante de guerrillas poco detectables y atacantes sui-
cidas. Diría al respecto Thomas Sanderson, experto del Centro
de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS), que el Pentá-
gono debe encontrar nuevas tácticas en Irak, para no ver repeti-
da la historia de Vietnam, de ganar las batallas y perder la
guerra. Textualmente: “Hay muchos puntos en común con los días
difíciles de Vietnam. Somos extranjeros en Bagdad, y el problema otra
vez es dónde no hay un enemigo”166.
Vinculaciones con actividades criminales
Otra característica de las insurgencias en los conflictos in-

traestatales es que las mismas suelen mantener relaciones con
actividad criminal, terrorismo y tráficos (de armas, ayuda hu-
manitaria, droga), todo lo cual genera activos que deben ser
blanqueados. Esto le otorga al conflicto intraestatal la caracterís-
tica de área gris, ya mencionada en el Capítulo I.
Las actividades delictivas o criminales que suelen obser-

varse en los conflictos intraestatales incluyen el pillaje; la extor-
165 CORDESMAN, Anthony: The True Nature of Urban Warfare, Center for Strategic
and International Studies (CSIS), Iraq War Note, March 30, 2003.
166 “Las similitudes con la Guerra de Vietnam”, La Nación (Buenos Aires) 29 de
octubre de 2003.
115
sión por “protección”; la comercialización del acceso a agua

opotable, tierra y recursos minerales; y el control del comercio
de determinados bienes e insumos, entre otras. Respecto a esto
último, entre los numerosos casos existentes pueden mencio-
narse los diamantes en Sierra Leona; las drogas en Colombia,
Afganistán, Myanmar, Turquía y Líbano; las maderas preciosas
en Camboya, o el petróleo en el Congo (ex Zaire). Inclusive, el
carácter altamente lucrativo de estas actividades suele consti-
tuir un aliciente para que un conflicto intraestatal no sea resuel-
to por la vía del diálogo167.
Así, se ha dicho que la financiación del esfuerzo bélico por

parte del protagonista subestatal de un conflicto intraestatal,
suele ser “globalizada” en el sentido de acudir a fuentes de
recursos estrechamente ligados a mercados globales. Siendo
que estas fuentes de financiación solo pueden mantenerse a tra-
vés de la continuación de la violencia, la lógica del conflicto
armado incorpora parámetros económicos, a la vez que surge
una situación paradójica: el objetivo político del conflicto se
desdibuja y adquiere primacía su prolongación en el tiempo.
Como ha dicho Pardo Rueda: “la guerra se convierte en el único
instrumento para mantener el flujo de recursos para alimentar la
guerra misma”168.
También deben incluirse entre las referidas actividades cri-

minales a aquellas que desarrollan los llamados “mercaderes de
la muerte”, o sea las personas u organizaciones que proveen
mercenarios (vide infra). Según se ha apuntado, muchas veces
las organizaciones que efectúan este reclutamiento son las mis-
mas que participan del comercio internacional de drogas y ar-
mas, o del terrorismo169.
167 KEEN, David: “The Economic Functions of Violence in Civil Wars”, Adelphi Paper
Nº 320, July 1998; THAROOR, Shashi: “The Future of Civil Conflict”, World Policy
Journal XVI:1, Spring 1999, pp. 1-11.
168 PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 36.
169 MALAN, Mark & CILLIERS, Jakkie: “Mercenaries and Mischief: The Regulation of
Foreign Military Assistance Bill”, Institute for Security Studies (IIS), Occasional
Paper Nº 25, September 1997.
116
Riesgos de bajas
Otra dimensión en torno de la cual se pueden efectuar análi-

sis comparativos entre la guerra limitada moderna y la insurgen-
cia que protagoniza a los conflictos armados intraestatales, se
refiere a los respectivos riesgos potenciales, en términos de bajas.
El 3 de octubre de 1993 en Somalia las fuerzas norteamericanas,
desplegadas en el marco de la operación ONUSOM-II iniciada en
mayo de 1993, padecieron una emboscada organizada por el lí-
der insurgente local Mohammed Farah Aidid, que redundó en
un saldo de 13 víctimas fatales y otros 75 heridos, amén del
secuestro de un piloto de helicóptero cuyo rostro en prisión fue
difundido por los medios de comunicación de todo el mundo.
Desde el punto de vista estrictamente táctico, difícilmente

este acontecimiento pueda ser calificado como una derrota lisa
y llana de los norteamericanos, teniendo en cuenta que el ban-
do de Aidid sufrió entre 200 y 350 muertos y de 700 a 750
heridos en la acción, según datos del Comité Internacional de la
Cruz Roja en Mogadisco. No obstante, por su costo en bajas por
efectivo (70%), este episodio superó a los registrados en el últi-
mo decenio de la Guerra de Vietnam, encontrando como ante-
cedente más cercano la batalla del valle indochino de Drang, en
1965. Ahí cobró forma lo que algunos analistas, como Yates170,
han denominado síndrome de Somalia: el vínculo que se estable-
ce, sobre todo en la opinión pública –medios de comunicación
mediante– entre la percepción de éxito o fracaso de una opera-
ción y la cantidad de bajas estadounidenses incurridas.
Con posterioridad a los eventos del 11S, el síndrome de So-

malia siguió vigente, a pesar de alegatos de especialistas milita-
res en el sentido que la cantidad de bajas padecidas no puede
ser el criterio determinante para la continuación de una opera-
ción. Así, se alegó que medir la pertinencia de las operaciones
que EE.UU. llevaba a cabo en Afganistán en el marco de su
guerra contra el terrorismo, peleando contra un contendiente
170 Ver YATES, Lawrence: “Operaciones de Estabilidad y Apoyo: Analogías, Patrones

y Temas Repetidos”, Military Review enero-febrero 1998, pp. 2 y ss.
117
asimétrico (los talibán), en función de su costo en vidas, equi-

valía a juzgar la conveniencia de que Nueva York contara con
un Departamento de Bomberos a partir de los bomberos muer-
tos en las operaciones de rescate de las Torres Gemelas171.
Las operaciones en Irak mostraron, en una medida aún ma-

yor que las desplegadas en suelo afgano, los riesgos que experi-
mentan las fuerzas armadas regulares, en términos de bajas, al
combatir asimétricamente contra unidades insurgentes. Mien-
tras la efímera fase “simétrica” de la tercera Guerra del Golfo,
que se prolongó desde el 20 de marzo hasta el 1 de abril del
2003, le ocasionó a EE.UU. y sus aliados 138 muertos, la etapa
asimétrica de ese conflicto elevó la cantidad “oficial” de bajas
estadounidenses a 856 muertos y más de 6.000 heridos hacia
mediados de julio del 2004.
Los cálculos efectuados en ese momento por un centro de

estudios argentino indicaron que, tomando en cuenta que la
fuerza desplegada en Irak por EE.UU. y sus aliados totalizaba
unos 137 mil efectivos, alrededor del 5% de ese contingente
había sido muerto o herido, tasa esta que trepaba al 7% en
algunas unidades. El estudio agregaba que, teniendo en cuenta
que 56 mil efectivos aliados eran combatientes propiamente di-
chos, las bajas en este segmento llegaban al 30%, si a los muer-
tos y heridos se agregaba a quienes padecían problemas psico-
lógicos172.
Los últimos datos proporcionados por el periodismo al res-

pecto indican que las bajas en Irak llegaron a 1.649 en junio del
2005, además de unos 12 mil heridos. A esa cifra se le deben
adicionar 88 víctimas fatales de Gran Bretaña; 92 de otras nacio-
nes integrantes de la coalición; casi 250 de empresas militares
privadas; 2.000 de tropas iraquíes leales, más un número no
especificado de agentes de inteligencia.
171 PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,
Mechanicsburg (PA) 2003, pp. 147-148.
172 FRAGA, Rosendo: Las bajas en Irak pueden decidir la elección de Estados Unidos, Centro
de Estudios para la Nueva Mayoría, 14 de julio de 2005 (http://
www.nuevamayoria.com/ES/INVESTIGACIONES/?id_defensa&file=040714).
118
Concepciones culturales
Salvo en aquellos casos en que las milicias irregulares que

protagonizan los conflictos intraestatales tengan los valores cul-
turales de Occidente (una hipótesis, que hasta el momento no
ha podido ser contrastada), las mismas suelen manejarse con
concepciones culturales distintas a las que utilizan los instru-
mentos militares organizados. Esta diferencia fue claramente
visible en la guerra de Vietnam, más concretamente en las con-
tinuas referencias de los norteamericanos a la paciencia del ene-
migo y su aceptación casi voluntaria de fuertes derrotas tácti-
cas, con elevadas bajas, en orden a una victoria a largo plazo.
Maynes sugiere que la lección que la Historia Militar le

brindó a los estadounidenses en el sudeste asiático, a los fran-
ceses en Argelia y a la hoy extinta URSS en Afganistán, fue que
la determinación es un factor que suele imponerse a la superio-
ridad tecnológica del adversario, sobre todo si este último com-
parte la “muy alta capacidad para matar y muy baja capacidad para
morir” que caracterizaría a las sociedades de Occidente173. Esta
baja capacidad para morir se hallaría implícita, como hemos
visto en el Capítulo II, en la Revolución de los Asuntos Milita-
res (RAM).
A un alto jefe militar se le han atribuido las siguientes pala-

bras, pronunciadas en un discurso ante oficiales superiores:
“Uno tiene que entender la cultura en la cual se encuentra inserto.
Nunca logramos obtener buena inteligencia cultural, ni entender qué
es lo que incentiva a la gente, cuál es la estructura de su sociedad,
cómo se diferencian sus valores y costumbres de trabajo de los nues-
tros”174. Atento a esta complejidad, algunos analistas completan
su propuesta de reformulación del pensamiento estratégico ele-
vando al nivel de disciplinas estratégicas, con una jerarquía nun-
173 MAYNES, Charles: “The limitations of force”, en Aspen Strategy Group: The United
States and the Use of Force in the post-Cold War Era, The Aspen Institute, Maryland
1995, pp. 21, 34-35.
174 SCALARD, Douglas: “Pueblos de los que nada sabemos: cuando la Doctrina no es
suficiente”, Military Review noviembre-diciembre 1997, pp. 3 y ss.
119
ca alcanzada en épocas anteriores, a la sociología, la economía,

el derecho y la religión, entre otras175.
Inteligencia
También en el campo de la Inteligencia se registran diferen-

cias entre los requerimientos que impone un conflicto armado
simétrico sostenido por instrumentos armados cooperativos, y
los que demandan los conflictos intraestatales. En el primer
caso, los esfuerzos de Inteligencia se orientan en el sentido que
impone la Revolución de los Asuntos Militares (RMA) mencio-
nada en el Capítulo II y enfatizan en el empleo intensivo de
tecnología para conocer en tiempo real el campo de batalla. En
el restante escenario, en cambio, las demandas parecen orien-
tarse en otros dos sentidos: por un lado, en la comprensión
cultural de un adversario que suele ostentar y adherir a valores
y creencias diferentes de las propias; por otro, en nuevos énfa-
sis en fuentes humanas (HUMINT) invaluables a la hora de
recolectar y procesar información sobre ambientes de combate
que distan de ser el campo de batalla tradicional.
Sobre esta cuestión Ralph Peters, tras subrayar que cada

vez en mayor medida los instrumentos militares organizados
involucrados en conflictos intraestatales, deben combatir en
ambientes urbanos, sugiere que las demandas de inteligencia
que estos acontecimientos exigen son completamente diferentes
a los costosos y complejos sistemas empleados en la Guerra del
Golfo. De hecho, Peters le asigna tal magnitud al gap entre las
orientaciones de la Inteligencia militar y las demandas que a la
misma le imponen los conflictos intraestatales, que concluye
que Inteligencia es una de las ramas de la actividad militar que
en mayor medida ha quedado “prisionera” de formas de pensar
de la Guerra Fría176.
175 Vid. DE LA MAISONNEUVE, Eric: Incitation à la Reflexion Stratégique, Economica,

Paris 1998; MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the
Problem? What could be done?, COPRI, Working Paper, October 1996.
176 PETERS, Ralph: “Our Soldiers”..., op. cit.
120
Costos operativos
En cuanto a los costos operativos, es a todas luces evidente

que el de un instrumento militar organizado es infinitamente
superior al de una milicia irregular, en función de sus requeri-
mientos logísticos en materia de vituallas, combustible, muni-
ción y repuestos; los complejos sistemas de comunicaciones y
control que necesita; los gastos en materia sanitaria o de cober-
tura social que generan sus heridos o víctimas fatales y –sobre
todo– la tecnología incorporada a su maquinaria bélica. Por
ejemplo, se ha calculado que un día de operaciones en la Gue-
rra del Golfo insumió aproximadamente US$ 1,5 mil millones,
cifra superior al presupuesto bianual (1990-1991) con que por
entonces contaban las Naciones Unidas para financiar todas sus
operaciones de paz en el globo, que rondaba los US$ 1,4 mil
millones.
Tres casos históricos sirven como paradigmas de esta dife-

rencia de costos, el primero de los cuales es la guerra de Viet-
nam: EE.UU. habría gastado en ese conflicto, incluyendo las
pensiones a sus veteranos, unos US$ 300 mil millones, o sea
US$ 300 mil por cada una de las bajas (un millón) infligidas a
los norvietnamitas; esta última suma equivalía al ingreso anual
de 3.000 vietnamitas, por lo cual la muerte de cada insurgente
norvietnamita insumió un costo equivalente a la suma de sus
ingresos durante 3.000 años. En contrapartida, la ayuda de la
URSS a Vietnam del Norte, que amén de ocupar a su vecino del
sur generó a EE.UU. 56 mil bajas y 300 mil heridos, no habría
llegado a los US$ 10 mil millones177.
Nuestro segundo paradigma se refiere a la llamada Intifada,

es decir, al levantamiento de la población palestina en los
–entonces– territorios ocupados de Gaza y Cisjordania. En este
conflicto intraestatal, las propias fuentes israelíes consignan
que el 80% de los casos de agresión perpetrados por los palesti-
nos fueron ataques con piedras (60% de ellos efectuados por
177 WESSON, Robert: Política Exterior para una Nueva Era, Troquel, Buenos Aires 1979,
pp. 51-52.
121
menores), 15% implicaron el empleo de cócteles molotov y solo

un 5% el uso de armas de fuego. En los primeros tres años de
desarrollo de la Intifada, las Fuerzas de Defensa de Israel (Tsavah
Hagana Leisrael, Tsahal) afectadas al mismo treparon de mil a
10/12 mil efectivos y Tel Aviv gastó en sofocarlo la friolera
suma de US$ 500 millones178.
Naturalmente, el tercer paradigma es el que se desprende

de las acciones militares encabezadas por EE.UU. en Irak, con
posterioridad al 11S. En febrero del 2003, el Instituto Internacio-
nal de Estudios Estratégicos (IISS) había calculado que esas
operaciones podrían alcanzar un costo de US$ 33 mil millones,
menos de la mitad de lo que había demandado la segunda Gue-
rra del Golfo (US$ 61 mil millones en 1991, equivalentes a US$
78 mil millones doce años después), en tanto las tareas de pos-
guerra podían elevar el costo a US$ 50 mil millones.
Finalmente, la fase “simétrica” de las operaciones en Irak

insumió menos que lo estimado por el think tank londinense: US$
20 mil millones, discriminados por el Pentágono en US$ 10 mil
millones en las operaciones propiamente dichas; otros US$ 7 mil
millones en mantenimiento de personal; por último, US$ 3 mil
millones en municiones. Al momento de publicarse esas cifras,
en abril del 2003, las fuentes castrenses estadounidenses calcula-
ron que cada año adicional de presencia de sus tropas en suelo
iraquí tendría un costo adicional de US$ 2 mil millones179.
Un año después de publicadas esas estimaciones del De-

partamento de Defensa, la Oficina de Presupuesto del Capitolio
estableció que hacia fines del año 2004 el costo total de la cam-
paña en Irak, contando sus fases simétrica y asimétrica, alcan-
zaría los US$ 150 mil millones, mientras el mantenimiento de
las tropas estacionadas en ese país le insumiría a los contribu-
yentes norteamericanos US$ 48 mil millones por año180.
178 INBAR, Efraim: “Israel‘s Small War: The Military Response to the Intifada”, Armed
Forces and Society 18:1, Fall 1991, pp. 29-50.
179 HEREDIA, Lourdes: “La guerra costó U$S 20.000 millones”, BBC Mundo, 17 de
abril de 2003.
180 “El costo de Irak”, BBC Mundo, 9 de abril de 2004.
122
Marco jurídico
Como bien ha señalado Walzer, al hablar sobre la tesis de las

guerras justas, tema que trataremos in extenso en el Capítulo VI,
en los ejércitos modernos la justicia se ha convertido en una de
las pruebas que debe superar cualquier estrategia o táctica mili-
tar, en lo relativo a cuándo y cómo debe emplearse la fuerza. Esa
justicia alcanza al bienestar de hombres y mujeres inocentes del
otro bando, insistiendo que hay cosas que son moralmente in-
aceptables y que no pueden hacerse ni siquiera al enemigo181.
Así, las fuerzas militares organizadas, integradas por sol-

dados que combaten en función de los intereses del Estado,
rigen su accionar por el Derecho de Guerra, que se concentra en
la forma de conducción de las operaciones militares, para que
estas se ajusten a las leyes y costumbres de la guerra; y por el
Derecho Internacional Humanitario (DIH), que apunta a regu-
lar todas aquellas actividades que pueden producir víctimas y,
generadas estas últimas, atenuar su sufrimiento.
El DIH deriva de los Derechos Humanos y comparte con

estos ciertos principios: el de humanidad, que establece que to-
das las medidas empleadas en el campo de aplicación del Dere-
cho solo deben provocar el daño mínimo imprescindible para el
logro del objetivo buscado; el de necesidad, que establece el ob-
jetivo en función del cual se aplica la fuerza; el de proporcionali-
dad, que preconiza un uso controlado de la fuerza; y el de limi-
tación, que prohíbe cierto tipo de armas o las restringe a su
empleo únicamente defensivo.
Los conflictos intraestatales han planteado algunos dilemas

en torno a la aplicación del Derecho de Guerra y el DIH. Los
planteos han derivado de la interacción de algunos factores,
entre ellos la reticencia de los líderes políticos democráticos a
aplicar el término “guerra” a formas de empleo del instrumento
militar diferentes a la guerra convencional clausewitziana; y los
límites cada vez más difusos entre “guerra” y “paz”.
181 WALZER, op. cit., pp. 34-36.
123
En ambos casos, un ejemplo válido es el de los bombar-

deos que ejecutó la aviación de miembros de la OTAN contra
posiciones serbias, en el conflicto de Kosovo. En esa oportuni-
dad, el gobierno estadounidense se negó reiteradamente a en-
cuadrar esas acciones bélicas en el marco de una guerra, debi-
do a restricciones políticas domésticas propias y de los
aliados, que podrían haber derivado en la paralización de las
operaciones aéreas.
Sin embargo, los dilemas jurídicos tienden a ser superados,

por parte de los instrumentos militares involucrados en conflic-
tos intraestatales, a través de la observancia en esos escenarios
de un conjunto de reglas básicas del Derecho de Guerra por
parte del personal militar propio, que son: (i) solo se combate a
combatientes; (ii) frente a un contrincante que depone las ar-
mas, no se lo daña innecesariamente y se informa la novedad a
los superiores; (iii) no se matan ni torturan prisioneros; (iv) se
ayuda a los necesitados, sean estos amigos o contrincantes; (v)
no se ataca personal, instalaciones o equipos médicos; (vi) se
limita la acción destructiva a lo estrictamente necesario; (vii) se
trata a todos los civiles adecuadamente; (viii) se respetan las
propiedades y posesiones privadas; finalmente, (ix) se vela por
el cumplimiento del Derecho de Guerra y se reporta a la supe-
rioridad toda violación de la misma182.
En contraste con estas normas de conducta, como ya lo

apuntara Carl Schmitt en su famosa Teoría del Partisano, las
fuerzas irregulares no se atienen a las reglas o tradiciones del
combate, ni limitan sus acciones a la victoria sobre el oponente;
por el contrario, lo criminalizan y pretenden destruirlo. Dos des-
cripciones de la conducta que pueden adoptar las insurgencias,
aunque tal vez parezcan impregnadas de cierto contenido des-
pectivo, ayudan a entender la percepción que algunos analistas
militares se han forjado sobre esta cuestión. La primera de ellas
corresponde a Tucker183:
182 HAYS PARKS, W.: “Rules of conduct during Operations Other Than War: the Law
of War does apply”, American Diplomacy VI:2 (2001).
183 TUCKER, David: “Fighting Barbarians”, Parameters, Summer 1998, pp. 69-79.
124
“...salvajes armados que no respetan ninguna de las restricciones

civilizadas bajo las cuales nosotros (las FF.AA.) operamos, quie-
nes harán todo, absolutamente todo, para lograr la victoria ()... A
la tortura y la violación la considerarán un deporte; a despedazar
niños y ancianos, un placentero trabajo para las tardes; a violar
tratados, algo no más problemático que respirar”.
En la segunda descripción, formulada en similar sentido

que la anterior, Finch opina lo siguiente sobre la insurgencia
que protagoniza los conflictos intraestatales184:
“...este tipo de oponente no les atribuye la más mínima importan-

cia a las reglas formales de la guerra y está preparado para emplear
cualquier estrategia que le permita alcanzar sus objetivos. La no-
ción de que el campo de batalla es una zona aislada y que el comba-
te solo tiene lugar entre los uniformados es un absurdo desde la
perspectiva de este enemigo, quien estima que cualquier cosa y
cualquier persona puede ser un objetivo legítimo”.
El riesgo inherente del enfrentamiento a una insurgencia

cuya conducta se rige por estos valores es doble: por un lado,
que los ejércitos regulares adopten igual postura, dando lugar a
una mutua criminalización por la cual, en determinadas circuns-
tancias, la parte regular adopte las metodologías de su contra-
parte para combatirlo; por otra parte, que la insistencia de las
fuerzas regulares en atenerse a los parámetros del Derecho de
Guerra y el DIH alimente la hostilidad de los insurgentes, agra-
vando al conflicto.
Este último escenario ha sido explorado por Kaplan, quien

sostiene que el apego a valores morales que caracteriza a los
militares, así como su usual aversión a la generación de bajas
innecesarias, podrían ser elementos interpretados por la contra-
parte como síntomas de debilidad, invitando a la agresión185.
Según uno de los más importantes expertos en terrorismo

de la actualidad, Josef Bodansky, algo de esa interpretación de
184 FINCH, op. cit.

185 KAPLAN, op. cit., pp. 192, 197.
125
debilidad se observó en relación a Al Qaeda, al momento de

apoyar a las milicias somalíes que atacaron a los militares de
EE.UU. desplegados en el marco de la misión UNOSOM-II. Tras
la transmisión por la CNN del cadáver de un piloto de helicóp-
tero arrastrado por las calles de Mogadisco, esas fuerzas aban-
donaron el Cuerno de África en 1993, un hecho que habría sido
calificado por Osama bin Laden y sus lugartenientes como un
síntoma del “quiebre moral” de los uniformados estadouniden-
ses, calificándolos como “tigres de papel”186.
Tipo de combatiente
Finalmente, las guerras modernas son ejecutadas por solda-

dos, individuos dotados de cohesión, disciplina y profesionalis-
mo a través de un proceso de entrenamiento y adoctrinamiento;
estos soldados responden a una clara cadena de mando, están
preparados para recibir y ejecutar órdenes, siempre en función
de los intereses y objetivos del Estado, plasmados en las men-
cionadas reglas de empeñamiento. Por el contrario, las fuerzas
irregulares no están integradas por soldados sino por un tipo
de individuo con diferentes destrezas, valores y expectativas,
cuyo arquetipo son los señores de la guerra (warlords) de numero-
sos conflictos intraestatales: el guerrero, un combatiente primiti-
vo de lealtades cambiantes, acostumbrado a la violencia y sin
interés en el orden público.
Kaplan habla de esos guerreros indicando que, en líneas

generales, sus manifestaciones abarcan desde las bandas de
adolescentes asesinos en África occidental, las mafias rusas y
albanesas, los traficantes de droga latinoamericanos, los terro-
ristas suicidas de Palestina y los seguidores de Osama bin La-
den en todo el globo. Sus protagonistas pueden incluir desde ex
presidiarios y patriotas étnicos y radicales, hasta traficantes de
armas y drogas, y militares dados de baja en ejércitos de todo el
mundo. Pero en todos los casos, la constante parece ser la des-
186 ITUASSU, Arthur: “O executivo do ódio”, Jornal do Brasil, 25 de noviembre de

2001.
126
humanización del adversario y la equiparación de compasión

con debilidad: “aunque existen diferencias enormes entre, por ejem-
plo, Radovan Karadzic y un Osama bin Laden, ninguno de los dos
juega según las reglas occidentales: ambos son guerreros”187.
Estos guerreros, han sido convenientemente discriminados

por Peters en una tipología básica que reconoce las siguientes
cuatro clases, en función de los grupos sociales de los cuales
provienen188. La primera clase está integrada por personas pro-
venientes de las clases sociales bajas, carentes de educación y
víctimas de cierto resentimiento social, que encuentran un nuevo
sentido de dignidad personal a partir de su incorporación a una
milicia o grupo insurgente; el poder que obtienen de esa manera
suelen canalizarlo en función de su resentimiento, por ejemplo
saqueando y apropiándose de bienes que en circunstancias nor-
males hubieran estado fuera de su alcance económico.
La segunda clase de guerreros se compone de jóvenes que

se ven repentinamente privados de educación y dirección debi-
do al colapso de ciertas instituciones sociales como escuelas,
sistemas religiosos y, particularmente, la familia. En este con-
texto sufren un efecto centrípeto, voluntario o no, que los acer-
ca a las milicias y bandas armadas, organizaciones que les brin-
dan cierto marco de conducta. A diferencia del primer caso, los
integrantes de este segundo grupo hubieran podido desenvol-
verse y progresar normalmente en una sociedad pacífica, si hu-
bieran contado con la educación y dirección acorde; son poten-
cialmente recuperables, aunque esa probabilidad es
inversamente proporcional al tiempo en que estuvieron insertos
en las bandas y milicias armadas189.
187 KAPLAN, op. cit., pp. 181-182.

188 PETERS, Ralph: “The new warrior class”, Parameters 24:2, Summer 1994, pp. 16-
25. Este trabajo fue actualizado a la realidad post 11S en PETERS, Ralph: Beyond
Baghdad..., op. cit. pp. 44-59, de donde hemos tomado sus nuevas versiones.
189 Dentro de esta segunda clase se incluye como subgrupo a los llamados niños
soldados. Mayores detalles sobre este fenómeno en STEL, Enrique: “Los Niños
Soldados en los Conflictos Armados”, Argentina Global Nº 8, enero-marzo 2002
(http://www.geocities.com/globargentina/Stel02.htm).
127
Peters identifica como tercera clase de guerreros a los lla-

mados patriotas, personas que luchan por una fuerte convicción
(religiosa, étnica, de defensa nacional o personal), susceptibles
de ser reintegrados a la sociedad civil, especialmente si su con-
vivencia con la violencia fue corta; en todos los casos, tanto la
posibilidad misma de reinserción como la calidad de la misma
estarán supeditadas a diferentes factores, entre ellos el psicoló-
gico, el educativo y el económico, esto último relacionado con
la posibilidad de obtener empleo y beneficios en el período de
posguerra.
Finalmente una cuarta clase de guerreros incluiría a aque-

llos individuos que han fracasado en la carrera militar tradicio-
nal, sea por problemas de aptitud, disciplinarios o incluso pre-
supuestarios, en este caso como víctimas de programas de
redimensionamiento de las FF.AA. Dotados de instrucción en el
manejo de armas, capitalizan esas habilidades obteniendo pues-
tos de importancia en las bandas irregulares, u operando en
diferentes partes del mundo como mercenarios, entendiendo
este concepto tal cual lo hace la Convención de Ginebra de
1949: una persona que (i) es especialmente reclutada para com-
batir en un conflicto armado, (ii) toma parte en las hostilidades,
(iii) está motivada básicamente por el deseo de ganancia priva-
da y (iv) no es miembro de los bandos enfrentados en el conflic-
to 190. Son precisamente la disposición de una habilidad que
solo contribuye a elevar el nivel de violencia y la proclividad a
la difusión de esa violencia a través de mecanismos mercena-
rios, las que determinan su nivel de peligrosidad.
190 Hay definiciones ulteriores del merceranismo, aunque basadas en la primera.

De acuerdo al artículo 1º de la Convención Internacional contra el Reclutamiento,
Uso, Financiamiento y Entrenamiento de Mercenarios, aprobada el 4 de diciembre
de 1989 durante la LXXII reunión plenaria de la Asamblea General de la ONU,
un mercenario es una persona que: (i) está motivada a tomar parte en hostilidades
esencialmente por el deseo de ganancia privada, y de hecho le es prometida por
una de las partes en conflicto una compensación material que excede
sustancialmente la paga de combatientes de similares rango y función de esa
parte en conflicto; (ii) no comparte la nacionalidad de las partes en conflicto, ni
reside en los territorios controlados por estas; (iii) no es miembro de las fuerzas
militares de las partes en conflicto; (iv) no ha sido enviado por un Estado que no
es parte del conflicto en misión oficial, como miembro de sus FF.AA.
128
A pesar de la indudable utilidad de la tipología de Peters,

la multiplicidad de manifestaciones de los conflictos intraesta-
tales torna a la misma insuficiente para contemplar por lo me-
nos tres situaciones específicas, que de esta manera darían lu-
gar a otras tantas categorías adicionales de guerreros. Una de
esas situaciones específicas puede evidenciarse al considerar tá-
citamente que cada individuo involucrado en estos conflictos
los protagoniza solo desde una única organización, sea esta una
institución estatal (Fuerzas Armadas, de seguridad, policiales)
o un actor irregular. Diferentes experiencias indican que esos
límites pueden tornarse difusos:
• en Sierra Leona los sobels (contracción de las palabras sol-

diers y rebels), actúan como agentes de policía en horario
diurno y en la noche integran bandas de rebeldes que ope-
ran en las afueras de la ciudad capital; de la misma mane-
ra, numerosas bandas de irregulares operan a las órdenes
de personal militar en actividad191.
• en el conflicto de los Balcanes, unidades de artillería serbias

en Mostar eran contratadas por los bosnios para bombardear
posiciones croatas e, inversamente, pagadas por estos últi-
mos para atacar a los primeros; los serbios, de esta manera,
variaban sus blancos de acuerdo a la hora del día192.
Otra situación específica pone en tela de juicio el supuesto

según el cual los instrumentos de violencia legal de los Estados
permanecen básicamente cohesionados frente al conflicto in-
traestatal, aunque algunos elementos aislados puedan abando-
narlos por motivos diversos (última categoría de Peters). Sal-
vando esta omisión, una sexta categoría de guerreros sería
aquella formada por sectores completos del instrumento militar
del Estado, que lo desconocen a partir de una fuerte convicción;
191 HILLS, Alice: “Policing, Enforcement and Low Intensity Conflict”, en STANYER,
Jeffrey & S TOKER , Gary (eds.), Contemporary Political Studies 1997, Vol. II
(proceedings of the Annual Conference held at the University of Ulster,
Jordanstown, Belfast, April 8th-10th,1997), Political Studies Association of the
United Kingdom 1997, pp. 946-957.
192 THAROOR, op. cit.
129
si en función de tal convicción los integrantes de esta sexta

categoría se asemejan a los patriotas de la tercera, por su prepa-
ración militar se asemejan a los de la cuarta, aunque difieren de
estos en que su alzamiento es colectivo.
El conflicto yugoslavo fue paradigmático en este sentido.

La doctrina conocida como Defensa Nacional Total: implementa-
da por Tito en 1968 para que la ciudadanía participara en la
lucha contra un eventual invasor, redundó en la constitución de
unidades de defensa territoriales. Y estas unidades, operando
de manera absolutamente organizada bajo sus mandos directos
habituales, fueron las que se opusieron a las FF.AA. federales
tras la decisión de independizarse adoptada por Croacia y Eslo-
venia.
El sustento de esta sexta categoría de guerreros ha sido

claramente explicado por Mario César Flores a partir de lo que
denomina dualidad militar-ciudadano. El sector castrense no se
halla aislado del resto de la Sociedad, de la cual se nutre; esta
permeabilidad comunica a los uniformados con el resto de la
Sociedad y, consecuentemente con sus debates y problemas. En
la medida en que los militares integran la Sociedad, más allá de
su carácter, inevitablemente ostentan valores, intereses, ideales
y preferencias que, pudiendo ser comunes a otros ciudadanos,
no necesariamente son los mismos que ostentan sus camaradas.
La dualidad que plantea Flores se manifiesta entonces entre la
pertenencia a una estructura jerárquica y homogénea vis-á-vis la
pertenencia a una sociedad heterogénea y compleja. Así, al me-
nos en el plano teórico, los miembros de las FF.AA. podrían
encontrarse ante la disyuntiva del respeto al orden y la jerar-
quía, condiciones inherentes a su profesión, o la manifestación
de disconformidad ante determinado statu quo193.
En cuanto a la tercera categoría de guerreros susceptible de

ser agregada a la clasificación original de Peters, o sea la sépti-
ma y última categoría de nuestro listado definitivo, la misma
193 FLORES, Mario: Bases para una Política Militar, UNQui/SER en el 2000, Bs.As.
1996, pp. 28-29.
130
estaría compuesta por una alteración de la concepción tradicio-

nal del merceranismo. La variación consiste en que la actividad
mercenaria no se ejerce en forma individual por sus protagonis-
tas, ni se instrumenta a través de organizaciones criminales que
explotan el área gris de los conflictos. Por el contrario, es aplica-
da por compañías legales autodenominadas “empresas interna-
cionales de seguridad”, “empresas militares privadas” o “compañías
militares privadas”, y conocidas usualmente bajo el rótulo de
ejércitos privados.
En muchos casos, estas empresas se limitan a proveer equi-

pos y entrenamiento a gobiernos asediados por insurgencias,
sin entrar en combate, mejorando la efectividad de sus instru-
mentos militares. Más aún, en incontables ocasiones suelen ha-
cerlo bajo las limitaciones que le imponen los intereses de sus
Estados (hipótesis de mínima), o directamente en el marco de la
política exterior de los mismos (hipótesis de máxima), siendo
subcontratados por sus gobiernos. Muchos de estos casos guar-
dan relación con los EE.UU. y Gran Bretaña, como consta en sus
propias fuentes bibliográficas.
Sin embargo, atento a que los ejércitos privados también son

susceptibles de categorizaciones que los diferencian entre sí, al
contrario que en el caso anterior, existen numerosas empresas
de este tipo que se involucran directamente en actividades de
combate. Por ejemplo, Adams diferencia entre194:
• Primer Tipo: Actividad mercenaria en su forma tradicional,

por grupos e individuos cuyas destrezas militares son di-
rectamente aplicables al combate, o al apoyo de combate.
Suelen ser grupos ad hoc, aunque crecientemente se regis-
tran empresas organizadas que satisfacen este tipo de de-
manda.
194 ADAMS, Thomas: “The New Mercenaries and the Privatization of Conflict”,
Parameters, Summer 1999, pp. 103-116; ver también SHEARER, David: “Private
Armies and Military Intervention”, Adelphi Paper Nº 316, The International
Institute for Strategic Studies (IISS), February 1998.
131
• Segundo Tipo: Compañías comerciales que proporcionan

prácticamente todas las actividades de organización, adoc-
trinamiento, entrenamiento y equipamiento que demanda
un cliente, incluyendo armamentos de alta tecnología y tác-
ticas de avanzada, sin entrar ellos en combate. Suelen estar
integradas por personal de vasta experiencia militar en
FF.AA. modernas.
• Tercer Tipo: Provisión de servicios altamente especializados

con aplicación militar, por parte de empresas pequeñas
concentradas en actividades específicas, como protección
personal; interceptación de señales; hacking; seguridad en
comunicaciones, etc.
El ejemplo más conocido de este tipo de guerreros es el que

protagoniza la firma Executive Outcomes, conformada por vete-
ranos militares sudafricanos en 1989, el que concitó la atención
mundial en este tipo de fenómenos en 1993. En esos momentos
la empresa participó en el conflicto intraestatal angoleño, re-
capturando de manos de los insurgentes de UNITA (Unión Na-
cional para la Independencia Total de Angola) pozos petroleros
y minas de diamantes; estas operaciones, así como otras desa-
rrolladas posteriormente en Sierra Leona, fueron ejecutadas con
un alto nivel de efectividad e implicaron el empleo de arma-
mento sofisticado, incluyendo helicópteros artillados.
Algunas visiones, que aparentan ser minoritarias, rescatan

aspectos positivos de estas compañías privadas: son empresas
formalmente constituidas y de funcionamiento permanente, y no
constituciones transitorias, con las ventajas que ello supone en
materia de transparencia y control; están asentadas en países del
Primer Mundo, quedando sujetas a sus leyes; y son altamente
profesionales. También se ha remarcado que las mismas siempre
se han ubicado del lado del Estado (y no de los insurgentes) en
un conflicto intraestatal, con efectos que fluctúan desde una ma-
yor capacidad oficial para imponer orden (objetivo de mínima)
hasta evitar un virtual colapso del Estado (objetivo de máxima).
Un autor estadounidense lo plantea del siguiente modo195:
195 MILTON, Thomas: “Los Nuevos Mercenarios-Ejércitos para Alquilar”, Military

Review marzo-abril 1998, pp. 66 y ss.
132
“Para aquellos gobiernos que están a punto de derrumbarse, estos

ejércitos de mercenarios ofrecen una solución ante una situación
peligrosa ()... De la misma manera que las compañías de seguridad
son aceptadas como una medida positiva, si tienen resultados posi-
tivos en reducir el crimen, de igual manera se acepta a los contra-
tistas militares, si estos obtienen resultados positivos en ayudar a
un ejército a cumplir sus misiones a un costo mínimo”.
En las operaciones militares que desarrolló EE.UU. en Irak,

en el marco de la guerra contra el terrorismo implementada tras
los atentados del 11S, se emplearon más de veinte mil efectivos
de unas sesenta compañías de ese tipo (la más conocida es in-
dudablemente Halliburton), una cifra equivalente al personal
militar que proveyeron los demás aliados de la coalición. Esta
participación privada eximió al Pentágono de desplegar mayo-
res contingentes de tropas en Irak y redujo el costo político de
la operación, pues las bajas privadas no son incluidas en los
listados de víctimas oficiales196.
Hasta el momento no parece haberse detectado compañías

militares privadas que se hayan involucrado en un conflicto
intraestatal en contra de un gobierno legítimo, ni contravinien-
do los intereses políticos de los Estados en los cuales están radi-
cados. Pero no puede descartarse la hipótesis de la participa-
ción de los mismos contra instrumentos de violencia legal de
los Estados. La razón de fondo para este juicio de valor es que
el móvil último de estos ejércitos privados no es el altruismo,
sino el lucro.
Por otro lado, más allá de la eventual participación directa

de estas compañías privadas en combate, lo cierto es que las
mismas incrementan el potencial de ejercicio de la violencia en
aquellos conflictos intraestatales en que están involucradas.
Conflictos de identidad
Hemos dicho que en épocas de la post-Guerra Fría la prin-

cipal forma de manifestación de las llamadas Nuevas Guerras,
196 SINGER, Peter: “La privatización de la guerra”, Archivos del Presente Nº 37 (2005).
133
ajenas al paradigma clausewitziano, está constituida por con-

flictos de identidad; más específicamente, por choques armados
intraestatales de raíz étnica. Mary Kaldor, quien concibió a ese
concepto, coincide en señalar a la “política de identidades”
como uno de sus rasgos más notorios.
Los conflictos intraestatales de raíz étnica comenzaron a

proliferar hacia fines de la Guerra Fría y rápidamente escalaron
horizontal y verticalmente197. Así, el fin de la bipolaridad fue
un momento en que el sistema internacional experimentó ten-
dencias opuestas y simultáneas; una rara circunstancia que al-
guien describió como “la coexistencia de la fusión y la fisión”:
fusión hacia mayores niveles de diálogo y entendimiento, y fi-
sión de Estados y sociedades enteras, que se fragmentaban y
desintegraban198.
Los florecientes conflictos intraestatales no siempre se ubi-

caban geográficamente alejados de los principales centros del
poder mundial, en Asia o África, sino que llegaban inclusive al
territorio europeo, como se observó en Yugoslavia a partir de
1991-1992. Los acontecimientos balcánicos en 1991, además,
preanunciaron lo que antes del fin de ese año se observaría en
la Unión Soviética, decretando la desaparición del último de los
imperios modernos, su fragmentación y la aparición de una
quincena de Estados independientes delimitados a partir de cri-
terios de identidad étnica.
Estos eran acontecimientos excepcionales para el sistema

internacional, tanto cualitativa como cuantitativamente: desde
un punto de vista cualitativo, tras el proceso de descoloniza-
ción que siguió a la Segunda Guerra Mundial no se habían re-
gistrado procesos separatistas exitosos, con la única excepción
de Bangladesh en 1971. En todo caso, lo que se había observado
197 Hablamos de escalada vertical en relación a un incremento en la magnitud e

intensidad de la violencia empleada, en términos de destrucción material y
muerte; los límites que se violan son de naturaleza legal y social. Cuando nos
referimos a escalada horizontal, hacemos referencia a la expansión de los límites
geográficos de un conflicto; los límites que se violan son de naturaleza territorial.
198 SOLOMON, Hussein: Towards the 21st Century: A New Global Security Agenda?, Institute
of Security Studies (ISS), Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.
134
durante la época del enfrentamiento bipolar eran algunas accio-

nes de sentido opuesto, es decir anexiones: Goa por la India;
Timor Oriental por Indonesia; Gaza, Cisjordania y Jerusalem
Oriental por Israel y, desde cierto punto de vista, Vietnam del
Sur por Vietnam del Norte.
La comprobación tanto cuantitativa como cualitativa de la

excepcionalidad de los hechos que acontecieron mundialmente
al término de la Guerra Fría se obtiene al observar que, sin
tomar en cuenta la independencia de Eritrea en 1991, de las
cenizas soviéticas, yugoslavas y checoslovacas surgieron, en
poco más de dos años, veinticuatro nuevos Estados, afectando a
más de 320 millones de personas.
Los conflictos intraestatales constituyen una amenaza a la

Seguridad Internacional en un doble sentido: primero, conspi-
ran contra el orden estadocéntrico consagrado en la Paz de
Westfalia de 1648; segundo, amenazan la seguridad de gran
cantidad de individuos, afectando negativamente valores reje-
rarquizados en las postrimerías de la segunda Guerra del Golfo
(1991), cuando la represión indiscriminada de Sadam Hussein a
las minorías chiita y kurda derivó en la intervención de la co-
munidad internacional.
Para algunos analistas, esta amenaza no tiene visos de de-

crecer en el corto y mediano plazo, sino todo lo contrario, en lo
que se configuraría como una ruptura del “principio del um-
bral”199. Un diagnóstico de la situación global efectuado por
199 “Principio del umbral”. Así denomina Hobsbawn a la idea desarrollada

inicialmente por la escuela histórica de economistas alemanes del siglo XIX para
determinar la viabilidad de una nación. Una nación, para ser considerada como
tal, tiene que ser del tamaño suficiente como para formar una unidad de
desarrollo que fuese viable. Por debajo de ese umbral, no tenía justificación
histórica. Esta lectura beneficia a los Estados de gran tamaño (Grossstaaten) y
propone la constitución de un sistema político internacional formado por grandes
Estados (Grossstaatenbildung). Así se comprende el sentido negativo con que suele
emplearse la idea de balcanización, y las causas por las cuales países como
Luxemburgo y Liechtenstein fueron considerados durante mucho tiempo como
anomalías sistémicas. En HOBSBAWN, Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780,
Crítica, Barcelona 1991, pp. 39-40.
135
Daniel Moynihan ante el periódico New York Times se inscribe

en esta óptica: en las próximas décadas podría asistirse a la
aparición de unos 50 nuevos Estados-Naciones, la mayoría de
ellos como producto de graves colapsos estatales con empleo de
la violencia200, sin descartarse que algunas de las nuevas unida-
des estatales se subdividan a su vez en otras menores (“efecto
matrozka”). En sentido similar, François Thual no descartó que
el siglo XXI se constituya en la centuria de la balcanización
política del planeta y la tribalización del mundo201.
Apreciaciones como las de Moynihan y Thual cuentan, a

simple vista, con un argumento a favor, que es precisamente la
diferencia existente entre la división política mundial y la dis-
tribución de etnias en la superficie del planeta. Resultado de
este contraste, aproximadamente el 40% de los Estados existen-
tes encierran en sus fronteras cinco o más grupos étnicos clara-
mente identificables, mientras en el otro extremo del espectro
solo un 20% de los Estados registran ad intra cierta homogenei-
dad étnica. El reflejo de estos datos es que aproximadamente
un sexto de la población mundial pertenece a grupos étnicos
que son minoritarios en sus Estados. En un sentido similar, en
tanto los Estados oficialmente reconocidos rondan las dos cen-
tenas, los grupos étnicos existentes se estiman en unos 8 mil.
Frente a este panorama, De la Maisonneuve subraya los

efectos negativos para la seguridad internacional que generaría
la multiplicación de Estados-Naciones, teniendo en cuenta que
su limitada viabilidad los transformaría en futuras fuentes de
inestabilidad. De allí su frase “demasiados Estados corresponden
muy a menudo a demasiado poco Estado”202.
Pese a su jerarquización en la agenda de la Seguridad Inter-

nacional, el panorama de estudio sobre los conflictos étnicos
200 BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward a
Predictive Model”. Parameters, Spring 1996.
201 TELLO, Ángel: “Globalización y conflictos”, en Ángel TELLO (comp.): Conflictos y
Comunicación en la Globalización, Ediciones de Periodismo y Comunicación, La
Plata 1999, pp. 109-110.
202 DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la Guerra
Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, p. 135.
136
parece estar signado por cierta “desolación teórica”, que facilita

el uso de términos y conceptos en forma prácticamente indiscri-
minada, sin que sus usuarios hayan definido previamente sus
alcances. Como dijo un conocido investigador203:
“El número rápidamente creciente de libros sobre nacionalismo y

etnicidad desafortunadamente no se ve correspondido con una
claridad conceptual, ni ciertamente con consenso alguno entre
los principales analistas, ni siquiera por una convergencia de
visiones”.
Y en un sentido similar, David Carment diría204:
“Determinar las condiciones necesarias y suficientes para un

conflicto étnico es una tarea compleja. No existen dos investiga-
dores que coincidan sobre las causas exactas de una contienda
étnica”.
Para paliar esa desolación teórica y conceptual, creemos

que una forma simplificada de abordar estos conflictos, sin re-
parar en sus especificidades, consiste en hacerlo desde la
geocultura. Desde el punto de vista de las modernas teorías de
las Relaciones Internacionales la geocultura es una idea que, en
el marco de los enfoques de Immanuel Wallerstein, se refiere al
contexto cultural de determinada área o región geográfica, sien-
do vista la cultura en su más amplia acepción, incluyendo valo-
res y procesos. Dicho esto en otras palabras, una determinada
geocultura hace referencia a una unidad que condensa, interre-
laciona, lo geográfico y lo cultural, constituyendo un totum do-
tado de características particulares.
Dentro de la perspectiva neomarxista de Wallerstein, carac-

terizada por una concepción centro-periferia, la geocultura del
203 MOLLER, Bjørn: Ethnic Conflict and Postmodern Warfare: What is the Problem? What
could be done?, Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), October 1996.
204 DE CARMENT, David: “The Ethnic Dimension in World Politics: Theory, Policy
and Early Warning”, Third World Quaterly 15:4 (1994), pp. 551-582. En JENTLESON,
Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult, Necessary.
University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC),
Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.
137
mundo moderno se sustenta en dos pilares básicos: la ideología

liberal y un “sistema dominante de conocimientos”, que él lla-
ma “cientismo” (scientism)205. Sin embargo, ese concepto es ple-
namente aplicable en otras escalas, y precisamente así suele ser
usado.
Existe una sólida impronta geocultural en las identidades

colectivas y en la discriminación entre “Estados” y “naciones”.
Esto, porque en numerosas oportunidades denominamos Esta-
dos-Naciones a unidades políticas que, según como se las mire,
solo son Estados, porque sus límites no coexisten territorial-
mente con una nación, ni desarrollaron de manera eficiente un
“sentimiento nacional”. La clave, en este caso, consiste en tener
presente que existen dos concepciones antagónicas de nación,
una de esencia cívica y la otra de raíz étnica.
El enfoque histórico nos ayuda a comprender tanto las cau-

sas del empleo generalizado del concepto Estado-Nación, como
la posterior aparición de perspectivas opuestas a esa generali-
zación; en definitiva, la coexistencia de las concepciones cívica
y étnica de nación206.
Los orígenes de esta diferencia nos remontan a la antigua

Grecia, donde se empleaban tres diferentes términos para iden-
tificar a los individuos: en primer lugar, demos era un concepto
a través del cual se aludía a quienes actuaban como cuerpo
político; laos se refería a las clases bajas, u ocasionalmente a los
guerreros; ethnos, por último, era un concepto genérico que se
usaba para identificar a comunidades (griegas o no) que habían
abandonado las formas de organización tribales para lograr
cierta forma de organización política, generalmente basada en
ancestros comunes. Roma heredaría estas disquisiciones, deno-
minando populus al demos, plebs (ciudadanos no patricios) al laos
205 HOBDEN, Steve & Richard JONES: “World-System Theory”, en John BAYLIS & Steve
SMITH (eds.): The Globalization of World Politics. Oxford University Press, Oxford
1997, pp. 139-140.
206 Salvo mención expresa, el enfoque histórico se basa en GHEBALI, Victor-Yves:
Ethnicity in International Conflicts: revisiting an elusive issue, mimeo, International
Security Studies at Yale University, January 1999.
138
y natio al ethnos. Sin embargo, natio y ethnos no eran exactamen-

te lo mismo, puesto que los romanos utilizaban al primero en
estricta referencia a individuos no romanos (estos eran populus
o plebs) que moraban fuera de su lugar de origen.
Con el paso del tiempo, los conceptos continuaron mutan-

do. En sus primeros siglos la Iglesia empleó el concepto ethne
(plural de ethnos) para referirse a individuos y grupos que no
profesaban la fe cristiana, es decir paganos; esta significación
de naturaleza religiosa era la tercera que se le asignaba al voca-
blo, tras la política (con los griegos) y la antropológica (con los
romanos). Por su parte, natio se transformó en nation y fue em-
pleado en forma genérica respecto a la población que compartía
un territorio bajo una autoridad unificada, sea o no que tuvie-
ran un origen común.
Estos tres elementos, nación, territorio y autoridad, dieron

lugar al concepto Estado. Y con la Revolución Francesa, la na-
ción se jerarquizó al transformarse tanto en la representación de
todos los individuos, sin distinciones de ningún tipo, como en
la fuente última de la legitimidad de quienes ejercían el poder
político del Estado.
Ampliemos un poco más este punto. Hacia el siglo XVIII se

registraba, en el territorio de la actual Francia, la presencia de
diferentes actores que desafiaban los basamentos de la monar-
quía como única referencia y fuente de autoridad para la pobla-
ción. En tanto la población gala era demasiado diversa como
para constituir una nación étnica, la referida retórica revolucio-
naria no enfatizó en ese factor, sino que desarrolló y empleó la
idea de nación como una forma diferente al rey, e incluso pre-
via al mismo. Esta idea evocaba una embrionaria noción de
“pueblo francés” como poseedor de determinados derechos,
como una fuente de autoridad diferente e independiente del
monarca, que de esa manera no podia monopolizar la represen-
tatividad del pueblo.
Los citados revolucionarios efectuaban reclamos políticos

al rey, que circulaban ilícitamente entre la población. Esto gene-
raba tres efectos: primero, enfatizaba la distinción entre el mo-
139
narca y el Estado, generando la idea de “derechos fundamenta-

les” como límite a las arbitrariedades reales, y dando a enten-
der que la existencia de Francia era autónoma del rey; segundo,
apuntalaba la idea de un pueblo con sus propios intereses y
derechos; tercero, reforzaba la idea de la nación como una for-
ma de representar a la población como un continuo espacial y
temporal, generando la práctica de efectuar reclamos en nom-
bre de la nación.
Todo esto contribuyó a consolidar la idea de nación en un

sentido cívico, y no étnico. Y la cristalización de esa idea ya se
constata en 1788 con la convocatoria real a los “Estados Genera-
les”, un encuentro de representantes de los tres estamentos so-
ciales (clero, nobleza y “Tercer Estado”, ergo pueblo) que no
había tenido lugar desde 1614. En ese evento el Tercer Estado se
autodeclara “Asamblea Nacional”, y une esta idea con la de
Estado a partir de la Revolución Francesa.
Es recién con posterioridad a esa revolución cuando los nue-

vos gobernantes franceses buscaron reafirmar la idea de nación a
partir de elementos culturales, impulsando la uniformidad lin-
güística, especialmente en áreas rurales en peligro de embates
contrarrevolucionarios (el lenguaje se transformó así en central
para la formación de la identidad). Pero ya había echado raíces la
idea, que se expandió por Occidente, según la cual Estado y na-
ción eran conceptos virtualmente inseparables207.
¿Cómo surge entonces el enfoque teórico alternativo, que

desemboca en la actual diferenciación entre Estado y nación? A
partir de la interacción de tres elementos de importancia que se
desarrollaron a lo largo de los últimos dos siglos. El primero de
esos elementos fue la oposición del alemán Johannes Fichte a la
visión homogeneizante sobre la nación que promovía la Revo-
lución Francesa, ofreciendo una tesis alternativa según la cual
el carácter determinante de la nación es biológico: una descen-
dencia sanguínea común.
207 KEITNER, Chimene: “National Self-Determination in Historical Perspective: The

Legacy of the French Revolution for Today’s Debates”, International Studies Review
2:3, Fall 2000, pp. 3-26.
140
Un segundo elemento fue la consolidación del concepto de

raza, que desde el Iluminismo se empleaba para describir las
variedades de individuos en base a sus diferencias morfológi-
cas (color de piel, de ojos, rasgos faciales, etc.). El tercer y últi-
mo elemento acontece a fines del siglo XIX, cuando el sociólogo
Georges Lapouge recupera del fondo de la Historia el vocablo
ethne y lo transforma en ethnie, asignándole un contenido simi-
lar al que originalmente le habían dado sus mentores los grie-
gos; es decir, una o más razas que con el correr del tiempo
formaron, por una u otra razón, entidades cohesiondas signa-
das por sentimientos de pertenencia y solidaridad comunes en-
tre sus miembros.
En esta línea de pensamiento, la idea iluminista de raza,

expresada por Fichte en términos de descendencia sanguínea
común, constituye la piedra basal de una etnia. Pero esta va
más allá de los aspectos biológicos para abarcar “creencias y
conductas comunes, que se manifiestan en patrones (tanto de conduc-
ta como simbólicos) de lenguaje, territorio, religión, economía y polí-
tica”. Desde esta perspectiva, que corresponde a Otis, una etnia
se basa en el tiempo (historia) y el espacio (territorio); establece
su membresía por nacimiento; y asegura su continuidad me-
diante la transmisión de creencias y conductas a sus descen-
dientes208.
Es claro que la idea de etnia tiene un sólido contenido

geocultural, desde el momento en que torna indisociables los
factores territorio y cultura (creencias y conductas). Expresado
en los términos de De Ventos, el territorio es el hardware, mien-
tras la cultura es el software209.
Transitivamente, igualmente sólida es la impronta geocul-

tural (territorio-cultura) que revela la nación, entidad etnopolíti-
ca por excelencia, y que definimos con Anthony Smith como
“una población determinada compartiendo un territorio histórico, mi-
tos y memorias comunes, una cultura pública y masiva (anterior al
208 OTIS, Pauletta: “Ethnic Conflict. What Kind of War Is This?”.

209 DE VENTOS, Xabier: Nacionalismos. El laberinto de la identidad, Espasa Calpe, Madrid
1994, p. 28.
141
Estado), una economía territorial diferenciada y derechos y deberes

comunes a todos sus miembros”.
Una nación tiene conciencia de su etnicidad común, posee

“sentido de identidad étnica”, entendida como “el uso subjetivo,
simbólico o emblemático, por parte de algún grupo o pueblo, de
algún aspecto cultural, en orden a diferenciarse a sí mismos de otros
grupos”. En estos términos, una nación requiere y demanda
algún tipo de estatus o reconocimiento especial. En palabras
de Mehrotra, “el sentido de identidad étnica es a la etnia lo que la
conciencia de clase es a la clase” 210.
Abundan los ejemplos del contenido geocultural de etnias y

naciones. Nótese que, cuando una nación que existe en el seno
de un Estado le reclama al gobierno central mayores márgenes
de autonomía sobre su territorio, entre las demandas prioritarias
se incluye el manejo de la educación. Pues es la educación la que
garantizará en última instancia la supervivencia de ese lazo
geocultural. Igualmente conocidos son los casos en que se pre-
tende debilitar el nexo de una nación con determinado territorio,
destruyendo los símbolos culturales que sobre este se yerguen.
Sin embargo, la comprensión de los conflictos de naturale-

za étnica es limitada, desde el momento en que no suelen dis-
criminar los objetivos que persiguen sus protagonistas. Así,
unas pocas opiniones sugirieron que el enfrentamiento de mu-
chos grupos étnicos no era el medio para lograr un objetivo,
sino un fin en sí mismo; de ahí había un pequeño paso a consi-
derar a una cultura como conflictiva en su misma esencia. Los
integrantes de esa cultura padecían, de esta manera, una califi-
cación subjetiva similar al efecto que el intelectual Ivan Djuric
denominó “Síndrome Serbo-Positivo”, en pleno apogeo del
conflicto balcánico211.
En diferente sentido, se logra una mayor comprensión del

universo de conflictos intraestatales a través de la propuesta de
210 MEHROTRA, O.N.: “Ethno-Nationalism in the Contemporary World”, Strategic

Analysis XXII: 6, September 1998, pp. 829-840.
211 DJURIC, Iván: “Pax Americana”, El País 3 de marzo de 1993, p. 11.
142
Gurr, de clasificación de las reafirmaciones étnicas: contiendas por

el poder, reivindicación de derechos indígenas y etnonacionalismo212.
En las contiendas por el poder la existencia del Estado está

fuera de discusión, y la lucha entre comunidades étnicas o na-
ciones –o grupos específicos dentro de las mismas– es por el
acceso y control de los recursos estatales; conocidos ejemplos
de esta categoría serían los casos de Afganistán y Angola luego
de que las superpotencias dejaran de apoyar a alguno de los
actores locales, en función del enfrentamiento Este-Oeste.
La reivindicación de derechos indígenas está protagoniza-

da por miembros de comunidades étnicas o naciones por obte-
ner del Estado los medios para proteger sus territorios, recursos
y cultura de la influencia externa. En algunas oportunidades el
otorgamiento de un estatus especial por parte del gobierno cen-
tral es una efectiva forma de satisfacción a esta demanda. En
otras ocasiones, cuantitativamente más usuales y estadística-
mente vinculadas con casos de demandas insatisfechas formu-
ladas por dos o más comunidades étnicas o naciones, la autori-
dad central rechaza de plano las exigencias por temor a un
efecto dominó: la progresiva erosión de la autoridad y solidez
estatales como efecto de sucesivas concesiones a múltiples acto-
res subestatales. Desde la perspectiva de este último escenario
es que las demandas de comunidades étnicas o naciones han
sido calificadas como “caballos de Troya” a la seguridad de los
Estados213.
Finalmente el etnonacionalismo, o simplemente nacionalis-

mo, remite a lo ya mencionado por Anthony Smith: la voluntad
de una comunidad étnica o nación de obtener su independencia
y constituir un Estado-Nación a expensas de uno o más Estados
preexistentes. De ahí que Ghebali lo califique como un “fenó-
meno regresivo”, en el sentido que contraría los dictados de la
212 GURR, Robert: “Peoples Against States: Ethnopolitical Conflict and the Changing
World System”. Canadian Security Intelligence Service (CSIS/SCRS), Commentary
Nº 50, November 1994, unclassified.
213 RICHMOND, Oliver: Mediating Ethnic Conflict: a task for Sisyphus?, International
Studies Association (ISA), 40th Annual Convention, Washington DC, February 1999.
143
modernidad, cristalizada en la concepción de la Revolución

Francesa que concibe a los conceptos Estado y Nación como in-
separables214.
En sus versiones modernas, el nacionalismo en tanto mo-

vimiento ideológico reconoce al menos cinco claras influen-
cias: primero, el principio de autodeterminación de las comu-
nidades difundido por el Iluminismo en el siglo XVIII;
segundo, el éxito de la primera guerra moderna de descoloni-
zación e independencia, la de EE.UU. entre 1776 y 1784, que
instala la idea que es posible que triunfen las ideas nacionales
y las aspiraciones de autodeterminación, más allá de la oposi-
ción de una potencia (en este caso, Gran Bretaña); tercero, el
ya mencionado contenido dado por los protagonistas de la
Revolución Francesa de 1789 al concepto nación (“la Nation”),
como una entidad que alcanzaba e integraba a todos los fran-
ceses, más allá de cualquier tipo de distinción; cuarto, la po-
derosa idea alemana del Volk, cuyo significado excede a la
mera traducción literal de “pueblo” para referirse a un senti-
miento de unidad basado en una historia y una tradición co-
munes; finalmente, las tesis elaboradas por el italiano Giusep-
pe Mazzini a principios del siglo XIX según las cuales cada
miembro de una nación le debe a la misma lealtad y obedien-
cia, cada nación precisa ser independiente y soberana sobre su
territorio histórico, y la conformación de una familia de nacio-
nes autodeterminadas es indudablemente el modelo ideal de
división política del mundo.
Ya en el siglo XX, la Paz de Versalles que sucedió a la Pri-

mera Guerra Mundial agregaría nuevos bríos a las visiones na-
cionalistas. Woodrow Wilson impulsó las ideas de “autodeter-
minación de los pueblos” que, pese a su vaguedad conceptual
(frente a exigencias de mayor especificidad respecto al concepto
“pueblo”, Wilson alegaba que “él reconocía a un pueblo cuando lo
veía”), influyeron en la aparición de nuevos Estados como Aus-
tria, Checoslovaquia, Hungría, Yugoslavia, Polonia, Lituania,
Letonia, Estonia, etc.
214 GHEBALI, op. cit.
144
Bajo la influencia de estos elementos, lo que se conoce

como ideología nacionalista postula que la Humanidad está na-
turalmente dividida en naciones y cada una de las cuales tiene
características particulares. Agrega que a partir de este hecho
incontrastable, cada individuo solo podrá lograr plena libertad
y autodeterminación a través de su nación; por esta causa, no
hay poder político que tenga mayor fuerza que la nación, por-
que esta representa a la colectividad en su conjunto. Llevando
esto al plano internacional, según la ideología nacionalista una
nación únicamente puede plasmarse y desarrollarse totalmente
en su propio Estado, cuya legitimidad se sustenta en ser al mis-
mo tiempo Estado-Nación. Cerrando el esquema, la primera
condición para la libertad y paz globales es la constitución y el
reconocimiento de los Estados-Naciones.
Por definición, el éxito de una tendencia etnonacionalista y

la consecuente constitución de una Nación en un Estado, impli-
ca la constitución de instituciones políticas que, más allá de sus
características regimentales específicas, configuran una “etno-
cracia”. Peter Wallensteen define de manera simplificada a la
etnocracia como “el manejo de un Estado por un grupo étnico, en
algunas oportunidades en cooperación con otros grupos, pero donde es
claro un patrón de dominación étnica”. Este teórico tipifica como
modelos etnocráticos a los desaparecidos imperios de Occiden-
te, agregando que el término215:
“...es empleado para significar la situación donde el Estado actúa

como una agencia de la comunidad étnica dominante, en térmi-
nos de sus ideologías, sus políticas y su distribución de recursos.
Esto involucra tres proposiciones. Primero, un Estado etnocráti-
co es aquel en el cual el reclutamiento para puestos de la elite
estatal, la administración pública y las Fuerzas Armadas está
desproporcionadamente cubierto por el grupo étnico mayoritario.
En aquellos casos donde ocurre el reclutamiento de quien tiene
otros orígenes étnicos, esto está condicionado a su asimilación a
la cultura étnica dominante ()... Segundo, un Estado etnocrático
215 WALLENSTEEN, Peter: State Failure, Ethnocracy and Democracy: New Conceptions of
Governance, paper prepared for Failed States and International Security: Causes,
Prospects and Consequences, Purdue University, West Lafayette, February 1998.
145
es aquel que emplea los valores y atributos del segmento étnico

dominante como los elementos centrales para la elaboración de la
ideología nacional ()... El tercer atributo del Estado etnocrático
es que las instituciones estatales –su Constitución, leyes y es-
tructuras políticas– sirven para mantener y reforzar el monopo-
lio de poder por parte de un segmento étnico”.
Junto a la falta de discriminación de los objetivos que per-

siguen sus protagonistas, un segundo elemento que conspira
contra la comprensión de los conflictos étnicos indica que suele
soslayarse la solidez de las demandas de sus protagonistas.
Este error puede corregirse si se tiene en cuenta la diferencia
entre dos enfoques opuestos, el “constructivismo” y el “primor-
dialismo”216.
En los términos de la perspectiva constructivista, a la cual

se hizo mención en el Capítulo I, la identidad étnica no es in-
evitable ni inmutable, sino pragmática, voluntaria y, en conse-
cuencia, variable. La identidad étnica, para los constructivistas,
se construye a partir de las interacciones sociales, por lo cual es
un fenómeno social; siguiendo esta línea de pensamiento, en la
medida en que las referidas interacciones sociales se modifican,
también lo puede hacer la identidad étnica. En relación con este
enfoque teórico, el “instrumentalismo” aseguró que todo tipo
de manifestación y movilización de raíz étnica es el resultado
de una manipulación de los individuos por parte de elites polí-
ticas o líderes carismáticos, quienes “juegan la carta étnica” para
obtener objetivos políticos concretos; son, en términos de Ghe-
bali, “conflictos etnizados” en los cuales la etnia sirve como un
arma ofensiva217.
Las élites o líderes que “juegan la carta étnica” pueden ha-

cerlo en un contexto social donde la identidad étnica no está
desarrollada ni es valorada en forma especial por los indivi-
216 Los alcances de estas teorías, ya incorporadas al lenguaje usual de las Relaciones
Internacionales y usadas por numerosos investigadores de los conflictos internos,
los tomamos según su interpretación en BAKER & AUSINK, op. cit.; GURR, op. cit.;
y SARDAMOV, Ivelin: “Identity’s Role in the Serbo-Croatian Conflict”, Peace Review
9:4, December 1997, pp. 461-468.
146
duos; en este caso, la mencionada identidad debe ser recreada,

y hablamos entonces de “activistas étnicos”. Otro caso es el de
sociedades donde ya se registran ciertas polarizaciones previas
en función de criterios étnicos, situación en la cual se busca
profundizar esa polarización; hablamos, en este caso, de “em-
prendedores políticos” (political entrepeneurs)218.
Tanto los “activistas étnicos” como los “emprendedores políticos”

ejercen un efecto centrípeto sobre parte de la sociedad, polarizán-
dola. La polarización y “etnización” de la Sociedad se logra apelan-
do a acontecimientos históricos, mitos y emociones; también in-
tentan hacer ver a la membresía a una identidad étnica como un
medio para que sus integrantes obtengan ventajas y beneficios.
Además, el sentido de identidad étnica se refuerza a través de la
imposición de rígidas normas de admisión a la misma.
Pero no es solo sobre la Sociedad donde ejercen su efecto

polarizador los “activistas étnicos” y “emprendedores políticos”.
También suelen hacerlo, en los casos en que se verifica su exis-
tencia, sobre las diásporas de esa comunidad étnica o nación.
Una investigación realizada sobre este tema en 1999, por quien
se desempeñaba a cargo de la Dirección de Comunicaciones y
Proyectos Especiales del Secretariado General de la ONU, indi-
có que los grupos étnicos o nacionales en el exilio suelen man-
tener posiciones tan o más radicalizadas que sus contrapartes
en suelo natal; esta radicalización facilita el apoyo económico a
activistas étnicos y emprendedores políticos.
Shashi Tharoor, autor del referido dossier, establece diferen-

tes causas para ese radicalismo, y la consecuente propensión al
apoyo económico. En primer lugar, el expatriado “expía” de
alguna manera sus culpas por haber abandonado su tierra na-
tal, máxime cuando su partida obedeció a la búsqueda de un
mejor nivel de vida; segundo, puede sentir que está contribu-
yendo a modificar las causas por las cuales él en su momento
218 LAKE, David & ROTHCHILD, Donald: Ethnic Fears and Global Engagement: The
International Spread and Management of Ethnic Conflict. University of
California, Institute on Global Conflict and Cooperation (IGCC), Policy Paper Nº
20, La Jolla (CA), January 1996.
147
consumó el citado abandono; en tercer término, refuerza los

lazos con el terruño, sobre todo si no existen posibilidades (por
decisión propia o imperio de las circunstancias) de llevar a cabo
ese refuerzo en forma presencial219.
Desde la perspectiva constructivista, la polarización y “et-

nización” de la Sociedad se hace siempre con objetivos de reten-
ción y/o aumento de poder. No obstante, podrían establecerse
ciertas diferencias según sea que el “activista étnico” o el “em-
prendedor político” se ubique en el Estado, o en oposición al mis-
mo. Un individuo o élite en el poder estarán más tentados a
apelar a movilizadores étnicos cuanto más frágil sea su legiti-
midad y eficacia en el gobierno; es decir, como se verá más
adelante, cuanto menor sea su grado de gobernabilidad. Se es-
tablecería así una relación inversamente proporcional entre go-
bernabilidad y constructivismo.
Por otro lado, el éxito de una política constructivista es

mayor si no existen canales de expresión y difusión de opinio-
nes alternativas, que actúen como una suerte de antídoto al
citado constructivismo, como sería el caso de una prensa verda-
deramente independiente220.
Algo diferente es el caso cuando el “activista étnico” o “em-

prendedor político” se opone al Estado. El mero hecho de no te-
ner acceso a los recursos estatales puede llevarlo a depender
fuertemente del apoyo de sus seguidores o circunstanciales
aliados, lo que a su vez condiciona su conducta: menores már-
genes para negociar y el riesgo de ser depuesto en caso que su
conducta sea percibida como “blanda”, o que surjan dentro de
su estructura de apoyo posturas más radicalizadas que la suya.
En conjunción, estos elementos contribuyen a que quien busca
la etnización de la Sociedad adopte una posición radicalizada,
por decisión propia o por imperio de las circunstancias221.
219 THAROOR, op. cit.

220 VAN EVERA, Stephen: “Hypotheses on Nationalism and War”, en Robert ART &
Robert JERVIS (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary
Issues, Harper Collins, New York 1996.
221 OTIS, op. cit.
148
En oposición al constructivismo, el primordialismo (o

“esencialismo”) reivindicó la multiplicidad de factores que inci-
den en las identidades étnicas colectivas, así como la memoria
histórica que las sustentan (por lo general con una fuerte carga
épica), normalmente de siglos de duración. Desde el primordia-
lismo, en el conflicto balcánico se observaba que las identida-
des étnicas de croatas y serbios se remontaban unos diez siglos
hacia el pasado, para remitirse a la Edad Media; en la crisis de
Ruanda, los enfrentamientos entre los hutus y los tutsis data
del siglo XVI; en el caso de Chechenia sus habitantes ya se
habían proclamado independientes en épocas de la guerra civil
rusa (1917-1920); en relación al conflicto entre Armenia y Azer-
baidján por el énclave Nagorno-Karabakh (“Artsaj” para los ar-
menios), aunque fue en 1923 cuando Stalin ubicó a este enclave
bajo control administrativo azerí, sus credenciales armenias
(base del actual conflicto) se remontan al siglo VI d.C.
Aun reconociendo el valor del constructivismo y el instru-

mentalismo, y su utilidad para comprender reafirmaciones de
identidad de tipo étnico –y para evaluar conflictos intraestata-
les–, nuestra lectura de la situación global nos indica que son
limitados los casos donde pueden aplicarse esos enfoques. Esto
significaría una desventaja respecto al primordialismo, que per-
mite comprender una mayor cantidad de conflictos.
La relación que existe entre la evolución de un conflicto

intraestatal y el tipo de interacción que se registra entre sus
protagonistas es directa. En primer lugar, observamos que las
chances de solución negociada del conflicto aumentan en aque-
llos casos donde no existe un alto grado de antagonismo entre
esos protagonistas. Así, podemos esperar que estos conflictos
hallen una solución en el marco del Estado, si al mismo tiempo
se registran mecanismos democráticos; como ya se dijo, a través
de estos mecanismos se acepta y respeta la diversidad étnica de
los individuos, defendiendo al mismo tiempo su igualdad de
derechos y obligaciones respecto a otros ciudadanos.
La situación es distinta, mostrando posibilidades de nego-

ciación menores, que pueden llegar a un punto de nulidad,
cuando las comunidades étnicas o naciones que compiten den-
149
tro de las mismas fronteras sostienen entre sí conflictos suscep-

tibles de ser calificados como “de raíces profundas” o “intrata-
bles”. Hablamos aquí de “conflictos de raíces profundas” en el sen-
tido en que lo hacen Burton y Mitchell y Banks, es decir,
conflictos entre partes que sostienen valores que, claramente,
no son negociables 222; en similar sentido, calificamos como
“conflictos intratables” a aquellos en el cual los actores perciben
que no pueden correr el riesgo de aportar la alta dosis de con-
fianza necesaria para pasar de la situación de conflicto a acuer-
dos que modifiquen la distribución de poder entre las partes y
contribuyan a superar la situación conflictiva223.
Cuando hablamos de conflictos de raíces profundas, también

estamos estableciendo un tipo especial de percepción que cada
protagonista tiene del otro: habitualmente, no es la de un ad-
versario momentáneo, producido por las circunstancias, sino
permanente. En este sentido, una observación efectuada por Um-
berto Eco (luego de una experiencia personal, durante un viaje
fuera de Italia) indicó que fuera de Occidente, numerosas co-
munidades étnicas o naciones suele estar acendrada la idea del
enemigo como algo usual: siempre hay un enemigo a quien en-
frentarse; una persona, un pueblo, un Estado, siempre estará
opuesto a otro por reivindicaciones territoriales, odios raciales
o religiosos o enemistades históricas.
Estamos hablando, dentro del campo de las percepciones,

de las “imágenes especulares” (o “efecto espejo”): actitudes fijas y
distorsionadas que desarrollan dos actores entre sí, por influen-
cia de su percepción del entorno, generándose un conflicto
cuya responsabilidad es siempre de la contraparte224. Y esta
mención a las percepciones da cierto sustento a enfoques según
los cuales numerosos conflictos intraestatales de raíz étnica son
definibles psicológicamente a partir de un “patrón patológico co-
222 MITCHELL, Christopher & BANKS, Michael: Handbook on conflicts resolution, Pinter
Wellington House, London 1997; BURTON, John: Conflict: Resolution and Prevention,
St. Martin’s Press, New York 1990.
223 Hacemos aquí una adaptación de la definición que consta en RICHMOND, op. cit.
224 DOUGHERTY, James & PFALTZGRAFF, Robert: Teorías en pugna en las Relaciones
Internacionales, GEL, Buenos Aires 1993, pp. 302-304.
150
mún” que incluye: narcisismo, porque el grupo étnico se percibe

a sí mismo como dotado de un grado de especificidad tal, que
legitima sus aspiraciones constituir un Estado-Nación indepen-
diente; paranoia, porque el grupo percibe que su identidad se ve
amenazada desde el exterior; una intolerable sensación de pro-
miscuidad de un grupo respecto a los demás, en lo que respecta
a la coexistencia dentro de los límites de un mismo Estado; y
fobia a los grupos que amenazan su identidad y con los cuales
se vio forzado a convivir hasta el momento225.
Cuando la responsabilidad, “la culpa”, es de la otra parte y

cada una de sus acciones son apreciadas como una amenaza a
la propia seguridad, nos enfrentamos a una situación que Fran-
cois Thual considera de “pánico existencial”. Desde la perspecti-
va de este francés, en un conflicto intraestatal de raíz étnica el
pánico existencial de uno de los bandos en disputa se relaciona
con la percepción que este tiene de correr el riego de desapari-
ción; desaparición que no necesariamente es material, sino psi-
cológica y cultural. De esta manera, una situación de pánico
existencial se vincula con el deseo de supervivencia del grupo o
bando que lo percibe226.
David Lake y Donald Rotschild sostienen una visión similar,

considerando que el factor clave en un conflicto étnico es el
“miedo al futuro”. En su perspectiva, desde el momento en que
una nación o comunidad étnica comienza a temer colectivamente
por su destino en el futuro, se maximiza la desconfianza con
respecto a la contraparte y se revalorizan las políticas, memorias
y mitos que contribuyen a justificar dicho miedo, dando lugar a
“un tóxico brebaje de desconfianza y sospecha que puede explotar en
violencia” pues “para que se provoque un conflicto un grupo no nece-
sita saber que el otro es agresivo, solo que puede llegar a serlo”.
Lake y Rotschild, en sus estudios específicos sobre el referi-

do miedo al futuro, consideran que en el mismo inciden dos
factores, y a su vez puede adoptar otras tantas formas básicas.
El primer factor de incidencia es el relativo a “fallas de infor-

226 TELLO, op. cit., p. 111.
151
mación”, y sugiere que el temor de un bando respecto a las

conductas de la contraparte se incrementa cuando no se posee
información respecto a las actitudes del otro; o cuando existe
esa información, pero es retenida por algún sector interesado
en que aumenten los niveles de conflictividad; o cuando existe
una deliberada desinformación.
El segundo factor de incidencia es el “balance de poder”

entre los bandos en disputa, pues toda alteración (demográfica,
política, económica, territorial, etc.) de este balance que sea per-
cibida como desfavorable por un bando, incrementará sus te-
mores respecto a la conducta de su oponente; de hecho, ese
grupo se sentirá con menores recursos para defender sus pun-
tos de vista frente a la contraparte, y abrigará menos esperan-
zas de que esta cumpla con compromisos contraídos previa-
mente. Incluso, esta sensación de creciente debilidad puede dar
lugar a una aceleración en la erupción del conflicto (en una
suerte de estrategia preemptiva), evitando que el paso del tiem-
po acentúe el desbalance de poder.
En cuanto a las formas que puede adoptar el miedo de un

bando involucrado en un conflicto intraestatal de naturaleza
étnica, respecto a la conducta del contendiente, el mismo puede
expresarse en temor a la asimilación cultural dentro de una
nación o comunidad étnica, hegemónica y dominante; o temor
a su seguridad física, e inclusive a su misma supervivencia.
Este segundo temor no se refiere únicamente a un escenario en
el cual la contraparte opta por la eliminación porque considera
insuficiente la asimilación; por el contrario, un bando puede
optar por la eliminación física de la contraparte precisamente
porque no está en capacidad de asimilarla culturalmente227.
En síntesis, se configura una versión doméstica del tradi-

cional Dilema de la Seguridad (Security Dilemma) 228. Así, a par-
tir de la adaptación de este último término, de empleo esen-
227 LAKE & ROTHCHILD, op. cit.

228 Ya hemos desarrollado este concepto en BARTOLOME, op. cit., pp. 285-288, tomando
como base JERVIS, Robert: “Offense, Defense and the Security Dilemma”, en ART
& JERVIS, op. cit., pp. 183-203.
152
cialmente interestatal, surgen como herramientas teóricas ap-

tas para su empleo en el análisis de los conflictos intraestata-
les, los conceptos Dilema de la Seguridad Étnico (Ethnic Securi-
ty Dilemma) y Dilema de la Seguridad Societal (Societal Security
Dilemma).
El Dilema de la Seguridad Étnico, desarrollado por Posen229,

es simplemente la aplicación a los ámbitos intraestatales del
Dilema de la Seguridad original. Precisamente por esa razón, su
principal falla radicaría en soslayar las diferencias que implican
un sistema político anárquico (el internacional) frente a uno
teóricamente jerárquico (el interno); es decir, este modelo es
aplicable en casos de altos niveles de ingobernabilidad, donde
el Estado no monopoliza la fuerza, en cuyo contexto los grupos
étnicos deben velar por sus propios intereses, compitiendo en-
tre sí. A mayor competencia, mayor el grado de amenaza que
cada parte siente respecto a la otra, llegando al máximo cuando
una de las partes logra controlar (o recupera) los recursos del
Estado.
Por otro lado, no parece surgir de los escritos de este autor

ningún aporte al Dilema de la Seguridad Societal, una construc-
ción comparativamente más sólida cuya autoría corresponde a
Barry Buzan. Esencialmente, Buzan relaciona la Seguridad So-
cietal con aquellas amenazas a la identidad de la Sociedad que
pueden poner en riesgo su supervivencia como tal, entendien-
do la Sociedad en su sentido amplio: entidades étnicas y/o reli-
giosas relevantes. Y entre las amenazas, focaliza en aquellas
que afectan la vigencia de factores de identidad. Con este con-
texto, el dilema propiamente dicho se plantea en los siguientes
términos230:
“En la medida en que las tensiones respecto a migraciones, iden-

tidad y territorio ocurren entre las sociedades, nos vemos forza-
dos –por analogía con la política internacional– a hablar respecto
229 POSEN, Barry: “The Security Dilemma and Ethnic Conflict”, Survival 35:1 (Spring
1993), pp. 27-47.
230 DE BUZAN, Barry: “Societal Security, State Security, and Internationalisation”,
en WAEVER, Ole et al.: Identity, Migration and the New Security Agenda in Europe,
153
a un dilema de seguridad societal. Esto implicaría que las socie-

dades pueden experimentar procesos en los cuales las percepcio-
nes sobre ‘los otros’ se desarrollan en el marco de mutuamente
refozadas ‘imágenes del enemigo’ encaminadas al mismo tipo de
dialéctica negativa que en el dilema de seguridad entre Estados”.
Una segunda observación deriva de la primera. En conflic-

tos de raíces profundas, puede suponerse que la coexistencia de
los dos bandos dentro de un mismo Estado no es el producto de
la voluntad de los mismos, sino de un factor externo, o de la
imposición de un bando sobre el otro. Un ejemplo sería el de
África Subsahariana: muchos protagonistas de conflictos de raí-
ces profundas fueron “condenados” a vivir juntos en función del
absurdo trazado de fronteras efectuado por Francia y Gran Bre-
taña en sus antiguos dominios coloniales (se ha calculado que
estos dos países son los responsables del trazado del 40% de las
fronteras existentes). Como conclusión de esta segunda obser-
vación, podemos decir que en los conflictos intraestatales de
raíces profundas, las reivindicaciones étnicas adoptan la forma
de etnonacionalismo.
En estos casos, el etnonacionalismo no se condiciona por

un análisis costo-beneficio de naturaleza económica. En otras
palabras, el progreso no está asociado al logro de resultados,
sino a la separación respecto a la otra parte: no hay progreso si
continúa la coexistencia dentro de los límites de un Estado común.
Observando este tipo de situaciones, que pudimos ver en Asia
tras la implosión de la Unión Soviética, no estamos de acuerdo
con Stanley Hoffmann, cuando asegura que el efecto que tiene
la multiplicación de Estados-Naciones para la paz y seguridad
internacionales es incierto231.
Pinter, London 1993, p. 47. En R OE , Paul: The Societal Security Dilemma,

Copenhagen Peace Research Institute (COPRI), June 1996.
El concepto original de Buzan, que luego lo profundizaría y perfeccionaría junto
a Ole Weaver, aparece originalmente en BUZAN, Barry: People, States and Fear: An
Agenda for International Security Studies in the Post-Cold War Era, Harvester
Wheatsheaf, London 1991.
231 HOFFMANN, Stanley: “La crisis del internacionalismo liberal”. Archivos del Presente
Nº 3 (1996), pp. 39-59.
154
Una característica distintiva de este tipo de conflictos es

que, cuando llega a niveles de empleo de la violencia, el objeto
de la misma no está limitado a los combatientes, sino que alcan-
za a todos los integrantes del otro bando, sin discriminación. La
situación es semejante a lo que señala Johnson cuando estudia
los totalitarismos de Hitler y Lenin: la pérdida del concepto de
“culpa individual” –que en Occidente es una tradición cristia-
na– y su transformación en “culpa colectiva”232.
Cuando la culpa es colectiva, los blancos de la violencia

también son colectivos. La violencia es total y se orienta a la
aniquilación, materializando el famoso dictado de Hobbes se-
gún el cual “el Hombre es el lobo del Hombre” y constituyendo, en
los términos contemporáneos de La Maisonneuve, una “violen-
cia molecular”. The Carnegie Commission on Preventing Deadly
Conflict calculó que en estos casos aproximadamente el 90% de
las muertes corresponden a no combatientes, que son asesina-
dos en forma racional y voluntaria, con énfasis en mujeres y
niños; esa institución ha observado que en estos casos la violen-
cia alcanza las mismas dimensiones que las vistas por el mundo
con Hitler, Mao, Stalin o Pol Pot233.
Conviene destacar que se han ensayado diferentes explica-

ciones respecto al asesinato deliberado de mujeres y niños. Por
ejemplo, una óptica señala que los niños y las mujeres muchas
veces suelen desempeñar la función de combatientes, hecho
que se justifica en una escasez de recursos humanos más aptos
y que se registra con mayor asiduidad en bandos que se en-
cuentran en desventaja numérica respecto a sus oponentes. Una
segunda explicación apunta al hecho que usualmente las muje-
res y los niños permanecen en los núcleos urbanos, mientras los
hombres marchan a los lugares de combate, por lo cual todo
ataque a un centro urbano indefectiblemente arrojará altos ni-
veles porcentuales de mujeres y niños entre las víctimas.
232 JOHNSON, Paul: Tiempos Modernos, Vergara, Buenos Aires 1988, pp. 80-81, 88, 138,
348-349.
233 HOLL, Jane (Executive Director) et al.: Second Progress Report, The Carnegie
Commission on Preventing Deadly Conflict, Wash. DC, July 1996.
155
En contraste con las dos explicaciones ensayadas anterior-

mente, que en cierta forma podrían redundar en algún tipo de
justificación al homicidio de mujeres y niños, una tercera lectu-
ra indica que en numerosas oportunidades esos asesinatos no
tienen otra justificación que el odio de sus perpetradores, y son
el indicador de la conducta que podrían adoptar en caso de
vencer a sus contendientes en el conflicto (el ya mencionado
riesgo de eliminación). Paradójicamente, este escenario de ani-
quilación es el que mueve al bando amenazado a comprometer
en el combate todos sus recursos, inclusive mujeres y niños,
dando lugar a la primera óptica señalada234.
Luego de un análisis de las diversas explicaciones que se

podrían emplear para justificar ese empleo de la violencia, he-
mos seleccionado dos, que pueden presentarse en forma aislada
o simultáneamente. La primera explicación proviene de la psi-
cología y, luego de una adaptación a nuestro campo de investi-
gación, supone que la coexistencia dentro de las fronteras de un
Estado de dos comunidades étnicas o naciones que protagoni-
zan un conflicto de raíces profundas y mantienen entre sí imá-
genes especulares, constituye (para los protagonistas) una frus-
tración que puede ocasionar conductas agresivas.
El sustento de este enfoque es la llamada “Hipótesis Dollard-

Doob”, una línea de investigación iniciada en los años 30 en la
Universidad de Yale. En los términos de esta perspectiva, las
tendencias a la agresión producidas por una frustración (de un
individuo, una comunidad étnica o una nación) pueden ser
contenidas, a través de diferentes “mecanismos de inhibición”.
Así, la función de estos mecanismos es disuadir la agresión,
elevando los costos que esa conducta tendría para su ejecu-
tor235. En el caso de los conflictos intraestatales, dos sólidos
ejemplos de mecanismos de inhibición podrían ser el monopo-
lio estatal de la violencia y –en épocas de la Guerra Fría– el
control que las dos superpotencias ejercían sobre los conflictos
periféricos.
234 OTIS, op. cit.

235 DOUGHERTY & PFALTZGRAFF, op. cit., pp. 294-296 y 338-341.
156
De todos modos, la inhibición de la agresión no elimina la

frustración; por el contrario, la alimenta y “mantiene viva” has-
ta la desaparición de los mecanismos de inhibición. En esos
momentos la agresión se manifiesta, probablemente con mayor
violencia que la probable en circunstancias previas. Por esta
razón, Xabier Rubert de Ventos califica a la violencia que ejerce
una comunidad étnica o nación como una “patología de la identi-
dad”: cuando no se permite que una identidad se exprese de
manera racional, finalmente lo hace con la forma de una fobia,
una paranoia, violenta236.
La agresión produce dos efectos en quien la ejerce: prime-

ro, se transforma en un evento espiritualmente liberador que per-
mite –irónicamente– una suerte de tranquilidad de conciencia; se-
gundo, eleva el valor de su ejecutor, quien se percibe a sí
mismo como un portador de justicia, que es tomado en serio
(tal vez por primera vez) por la contraparte237. En este punto,
nuestra lectura tiene puntos de contacto con lo que Baker y
Ausink denominan “legado de venganza”238:
“Una querella grupal heredada de venganza o paranoia grupal

subyace a muchos conflictos, en los cuales los grupos agraviados a
menudo invocan injusticias irresueltas que pueden datar de siglos.
Esos agravios pueden transmitirse entre generaciones, como se ha
visto en el intento serbio por detener el avance del Islam en Euro-
pa, una misión que se remonta 600 años hacia atrás, hasta la
derrota de los serbios contra los turcos en Kosovo”.
La segunda explicación seleccionada para explicar la ma-

yor probabilidad de empleo de la violencia, en un conflicto de
raíces profundas, tiene una utilidad limitada solo a algunos de
esos casos. Su aplicación depende de las pautas culturales de
los protagonistas de esos conflictos, concretamente de su acep-
tación de determinados “mitos” que justifiquen la violencia239.
236 DE VENTOS, op. cit., p. 91.

237 METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks
(PA) 1993.
238 BAKER & AUSINK, op. cit.
239 MERLE, Marcel: Sociología de las Relaciones Internacionales, Alianza Editorial,
Madrid 1991, p. 304.
157
Desde esta perspectiva, la violencia no requiere de la racionali-

dad como accesorio, porque240:
“El mito se expresa a sí mismo en sentimientos, significando que

los pueblos primitivos “sienten” las cosas más que “pensarlas”.
El clima, la magia o las palabras de un líder tribal pueden hacer
sentir al individuo la energía de aquellas grandes historias míti-
cas de su propia cultura tribal particular”.
En numerosos casos, el mito está provisto por la historia:

así como Hitler se remitía a los antiguos héroes germánicos y
Mussolini buscaba revivir las épocas de gloria de Roma, es
usual la referencia a los aztecas en México, en particular la re-
sistencia a la conquista encabezada por Hernán Cortés, así
como a la grandeza del Imperio Inca y la muerte de Tupac
Amaru, en las regiones andinas sudamericanas. Podríamos
agregar que la fuente de mayor sustento a los mitos –aunque no
la única– es la religión, pues usualmente contiene cierto con-
cepto de justicia, cuya manipulación puede legitimar el empleo
de la violencia como castigo; ese concepto de justicia puede
tener relación con el “derecho divino” de una Nación a determi-
nado territorio.
240 BELBUTOWSKI, Paul: “Strategic Implications of Cultures in Conflict”, Parameters,

Spring 1996, pp. 32-42.
158
CAPÍTULO IV
LAS AMENAZAS TRANSNACIONALES
Caracterización de las amenazas transnacionales
Debido a su rigidez y sus limitaciones, los paradigmas

westfaliano y clausewitziano no permiten considerar, dentro de
la agenda temática de la Seguridad Internacional, a las amenazas
transnacionales, identificables en función de dos características
distintivas: en primer lugar, son situaciones o fenómenos que se
despliegan “cortando” las fronteras nacionales, pudiendo al-
canzar una escala global, cuyo potencial de daño afecta y cuya
resolución exige la acción concertada de más de un Estado; en
segundo término, involucran lo definido por Keohane y Nye
como interacción transnacional: movimiento de elementos tangi-
bles o intangibles a través de las fronteras estatales, en el cual
al menos uno de los actores involucrados no pertenece a gobier-
no u organismo internacional alguno.
Más allá de los diferentes criterios según los cuales pueden

ser categorizadas las amenazas transnacionales, existe cierto
consenso en que las mismas incluyen siete fenómenos: los flu-
jos migratorios masivos; el terrorismo; la criminalidad organi-
zada; la proliferación de Armamento de Destrucción Masiva
(ADM); el deterioro ambiental, la guerra informática; finalmen-
te, la proliferación de armamento pequeño/liviano.
Por supuesto, existen listados alternativos o complementa-

rios a este, que abarcan temas tales como la proliferación de
tecnologías sensitivas, las pandemias o la pobreza, entre otros.
Sin embargo, debe destacarse que en estos casos no se registra
el mismo grado de coincidencia que en los anteriores; por otro
lado, algunos de estos fenómenos –como la corrupción– son
159
tipificables en categorías específicas, de concepción relativa-

mente novedosa, como es el caso de las amenazas transversales,
entendibles como:
“ataques dirigidos contra los Estados y la democracia (que) so-

cavan las reglas de funcionamiento de nuestros sistemas (y)
contribuyen a erosionar las instituciones democráticas y gene-
ran un fuerte sentimiento de apatía en la Sociedad Civil frente
a la clase política, que redunda en la pérdida de confianza no
solo en los gobiernos sino también en los sistemas tal como
están establecidos” 241.
Existen diferentes criterios para disminuir el alto grado de

heterogeneidad del listado de amenazas transnacionales que se
ha propuesto inicialmente. Uno de ellos es el enfoque clasifica-
torio de la agenda de la Seguridad Internacional contemporá-
nea que proponen Handley y Ziegler, de acuerdo a dos dimen-
siones: actor, discriminable en estatal y no estatal; y poder,
dividible en letal y no letal. Como se observa en el Cuadro 8, se
conforma de esa forma un modelo de análisis bidimensional en
el cual la intersección de las dos categorías de cada dimensión
crea una tipología de cuatro tipos de amenaza a la seguridad de
los Estados.
Las “amenazas Tipo I” remiten a Estados que persiguen sus

intereses nacionales empleando el poder duro. Las “amenazas
Tipo II” están protagonizadas por actores no estatales que po-
seen, o pretenden poseer, una capacidad letal que coadyuve a la
consecución de sus objetivos. Las “amenazas Tipo III” tienen
que ver con los poderes blandos a los cuales apelan los Estados.
Finalmente, las “amenazas Tipo IV” incluyen a actores no esta-
tales que no ejercen la violencia física en la consecución de sus
objetivos242.
241
Concepto tomado y adaptado de SAMPÓ, Carolina: La corrupción en la agenda de
seguridad latinoamericana, mimeo, Colloque “France-Amerique Latine et les
Caraibes. La coopération dans le cadre européen des affaires de justice et de
sécurité”, Université de la Sorbonne Nouvelle Paris III-IHEAL, Paris octubre
2004.
242
H ANDLEY , John & Andrew ZIEGLER : “A conceptual framework for National
Security”, American Diplomacy VIII:4 (2002).
160
Así, de acuerdo al modelo de análisis bidimensional de los

dos investigadores estadounidenses, fenómenos como el terroris-
mo, la proliferación de ADM y (de acuerdo a nuestro criterio) la
guerra informática, constituirían amenazas Tipo II. La criminali-
dad organizada y la proliferación de armamento pequeño/livia-
no encuadrarían como amenazas Tipo IV; el deterioro ambiental
y los flujos migratorios masivos no se enmarcarían en esta tipo-
logía, salvo que estén protagonizadas por un actor racional.
CUADRO 8
MATRIZ DE AMENAZAS DE HANDLEY Y ZIEGLER
ESTADOS ACTORES NO ESTATALES
Capacidad letal Tipo I Tipo II
Capacidad no letal Tipo III Tipo IV
Un segundo criterio para reducir la heterogeneidad que

suele observarse en el listado de amenazas transnacionales es
en función de la percepción de su peligrosidad. Desde esta
perspectiva, EE.UU. ha sugerido dividir a las amenazas en in-
minentes o de largo plazo. Según esta discriminación, una amena-
za inminente es aquella cuya peligrosidad se constata en forma
cotidiana a nivel global, requiriendo respuestas inmediatas;
esta categoría incluiría al terrorismo, el crimen organizado y la
proliferación de armamento pequeño/liviano. En el caso de las
amenazas de largo plazo, sus efectos nocivos son menos discer-
nibles cotidianamente, por lo cual se suele asignar menores re-
cursos (humanos, económicos) a su investigación y neutraliza-
ción; integrarían esta categoría los flujos migratorios masivos,
la proliferación de ADM, el deterioro ambiental y la guerra in-
formática243.
243
Institute for National Strategic Studies (INSS): Strategic Assesment 1999. Priorities
for a Turbulent World, National Defense University (NDU), NDU Press,
Washington 1999, p. 247.
161
A partir de esa lista consensuada, conviene efectuar cinco

aclaraciones. La primera de ellas es que estos fenómenos suelen
ser erróneamente calificados como “nuevas amenazas”, un cli-
ché que no solo no arroja luz sobre la cuestión, sino que induce
a graves yerros conceptuales. Sucede que, con la excepción de
la guerra informática, ninguna de estas amenazas es “nueva”.
Sí es novedosa su jerarquía dentro de la Seguridad Internacio-
nal, en términos comparativos con épocas anteriores de predo-
minio conceptual estadocéntrico, como también lo son sus for-
mas de manifestación, a la luz del proceso de globalización y de
la revolución tecnológica iniciada a fines de la década del 80.
En este sentido, se ha dicho que el fenómeno de la globali-

zación ha incidido particularmente en el terrorismo, el crimen
organizado y la proliferación de ADM, vectores y tecnologías
sensitivas, agravando estos fenómenos. Este agravamiento obe-
dece a una “revolución de destrezas” (skill revolution) de sus
protagonistas, que incrementan su escala de operaciones hasta
un plano verdaderamente planetario, gracias a los avances en
materia de transporte; la instantaneidad de las comunicaciones;
la difusión de la información, y los flujos de capital244.
La segunda aclaración que es necesario efectuar, apunta a

que las amenazas transnacionales no pueden ser jerarquizadas
en relación a su importancia, peligrosidad o probabilidad de
ocurrencia. Por el contrario, la valoración de una amenaza de-
pende de la situación específica de cada Estado que, a través de
un proceso de esencia constructivista, la securitiza o desecuriti-
za de acuerdo a las circunstancias.
Nuestra tercera aclaración indica que, en el marco del des-

pliegue espacial de la mayoría de las amenazas transnacionales,
se repite el mismo patrón que se registra en otros fenómenos que
“cortan” las fronteras estatales e involucran a actores de natura-
leza no estatal: la creciente importancia de las ciudades. Así
como las grandes urbes constituyen el clivaje geográfico de la
globalización económica, desde el momento en que concentran
244
CHA, Victor: “Globalization and the Study of International Security”, Journal of
Peace Research 37:3 (2000), pp. 391-403.
162
las sedes de las grandes compañías multi y transnacionales, que

requieren sus servicios especializados, también lo son de las or-
ganizaciones terroristas y criminales (en tanto sede), e incluso de
las migraciones masivas (como lugar de destino). Los terroristas
y criminales encuentran en las ciudades fuentes de financiamien-
to, apoyo logístico, infraestructura de transporte y comunicacio-
nes y –algo no menos importante– anonimato245.
Una cuarta aclaración que debe efectuarse es que las ame-

nazas transnacionales no son inconexas entre sí. Por el contra-
rio, muchas veces suelen presentarse en forma simultánea, sea
en una relación causa-efecto (por ejemplo, un deterioro ambien-
tal que promueve migraciones masivas), o en una situación en
la cual dos o más amenazas se combinan sinérgicamente, como
se alerta que podría acontecer entre el terrorismo y la prolifera-
ción de ADM.
Finalmente, la quinta aclaración parece un contrasentido,

desde el momento en que postula que las amenazas transnacio-
nales conllevan cierta valorización del Estado. Aunque la trans-
versalidad de estos fenómenos confirma las limitaciones estata-
les para enfrentarlos, indicando a la cooperación multilateral
como la única opción viable en la materia, lo cierto es que los
afectados por estas amenazas recurren prima facie al Estado en
busca de protección. Como ha apuntado Jervis, con posteriori-
dad al 11S los ciudadanos estadounidenses “no apelaron a sus
iglesias y corporaciones multinacionales, ni a la ONU, sino a su
gobierno nacional”246.
Una somera descripción de las principales amenazas trans-

nacionales
Crimen organizado
La criminalidad organizada es un fenómeno subcultural

que dista de ser novedoso. Sin embargo, su imagen de amena-
245
SASSEN, Saskia: “Ciudadanos del mundo, uníos”, Clarín 9 de junio de 2003.
246
JERVIS, Robert: “An Interim Assessment of September 11: What Has Changed
and What Has Not?”, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.
163
za transnacional de primer orden es más reciente, y no parece

datar de más de un cuarto de siglo. De alguna manera su fiso-
nomía es la que plantea la escritora española Rosa Montero en
su novela La Hija del Caníbal, donde le hace decir a uno de sus
protagonistas:
“hay muchos mundos en el mundo, y el más amplio, el más

sólido y más estable es el mundo clandestino de la criminalidad
internacional. La alta delincuencia es la mayor multinacional
que existe en el planeta; posee unas normas estrictas, una admi-
nistración colegiada, una jerarquía bien establecida. Y funciona
en todos los países de la tierra. Eso sí que es internacionalismo, y
no los sueños bolcheviques o libertarios”.
La “oficialización” de esta percepción del crimen organi-

zado como amenaza transnacional de primera magnitud se ob-
servó recién a mediados de la década del 90: en 1995 el Grupo
de los Siete (G-7) países más industrializados trataba priorita-
riamente este tema en su reunión de Halifax, mientras la ONU
convocaba en Nápoles a una cumbre mundial en la materia.
Podemos entender al crimen organizado de una manera

simplificada, como lo hace INTERPOL: “grupos que tienen una
estructura corporativa cuyo objetivo primario es la obtención de ga-
nancias mediante actividades ilegales, a menudo basándose en el mie-
do y la corrupción”.
En el año 2000, la ONU definió al protagonista de esta ame-

naza transnacional como “un grupo estructurado de tres o más
personas que exista durante cierto tiempo y que actúe concertadamen-
te con el propósito de cometer uno o más delitos graves ()... con miras
a obtener, directa o indirectamente, un beneficio económico u otro
beneficio de orden material”. Aquí se entiende por grupo estructu-
rado a un grupo que no se haya formado de manera fortuita
para la comisión inmediata de un delito, y por delito grave a un
ilícito punible con una privación de libertad máxima de al me-
nos cuatro años247.
247
ONU: Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada
Transnacional, A/Res/55/235 (2000), art. 2.
164
Existen conceptualizaciones mucho más complejas que la

anterior, que describen con mayor detalle al crimen organizado.
Por ejemplo, Brian Sullivan le asigna a este fenómeno once ca-
racterísticas básicas: (i) organización jerárquica; (ii) continuidad
en el tiempo; (iii) disposición a amenazar o usar la violencia;
(iv) membresía restringida; (v) obtención de ganancias a través
de la actividad criminal; (vi) provisión a segmentos de la pobla-
ción común de bienes y/o servicios ilegales; (vii) neutralización
de agentes públicos y dirigentes políticos a través de la corrup-
ción o intimidación; (viii) búsqueda del monopolio de determi-
nados bienes y servicios; (ix) asignación de tareas especializa-
das a sus miembros; (x) manejo de un “código del secreto”; (xi)
planificación para el logro de objetivos a largo plazo248.
El crimen organizado se transformó en una de las más peli-

grosas amenazas transnacionales de la post-Guerra Fría; sus di-
mensiones exceden holgadamente la suma de los crímenes co-
metidos por tales organizaciones para alcanzar las esferas
política, económica y social de los Estados. A principios del año
2001, la traducción de esas dimensiones en flujos financieros
fue calculada en US$ 1,25 trillón por año249.
Tres años después, una actualización de esa cifra la propor-

cionó Loretta Napoleoni, investigadora de la London School of
Economics, en su obra “Jihad: cómo se financia el terrorismo en la
nueva economía”. Esta economista concluye, en base a sus inves-
tigaciones, que la economía de la criminalidad movería a nivel
global fondos cercanos a los U$S 1,5 billones, cifra que de ser
cierta, equivaldría al 5% del producto mundial, aproximada-
mente. Agrega Napoleoni:
“Constituye un sistema económico internacional paralelo al legí-

timo. Genera un río de dinero que fluye hacia las economías
248
SULLIVAN, Brian: “International Organized Crime: A Growing National Security
Threat”, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS)-Strategic Forum Nº 74, May 1996.
249
WILSON, G.; F. BUNKERS & J. SULLIVAN.: Anticipating the Nature of Next Conflict,
Emergency Research Response Institute (ERRI), February 19, 2001 (http://
www.emergency.com/Emergent-thrts.htm).
165
tradicionales y, en esencia, las contamina. Aumenta la dependen-

cia de las fuentes monetarias ilegales y debilita el sistema de
control del blanqueo de dinero. Las salidas desangran los países
en vías de desarrollo, donde frecuentemente se origina. Empobre-
ce sus economías legítimas e incentiva la economía ilegal y la del
terrorismo”250.
Empero, la referida multidimensionalidad tiende a soslayar-

se, reduciendo el crimen organizado en la mayoría de los casos
a la cuestión del narcotráfico, modo abreviado de referirse al
tráfico y comercialización ilegal de estupefacientes y substan-
cias psicotrópicas. Esta actividad involucra países producto-
res251, proveedores de precursores químicos, centros de proce-
samiento, rutas de tráfico, mercados de consumo y plazas para
la legalización de activos, en una red que cubre todo el orbe.
La tendencia a remitir toda forma de criminalidad al narco-

tráfico se sustenta en la gravedad adquirida por este último,
con sus secuelas en términos de delincuencia y los fondos que
moviliza. Una idea de la dimensión de esos fondos se obtiene
del Informe Mundial de Drogas 2005, elaborado por la Oficina
de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC),
en el cual por primera vez se hace un cálculo a nivel mundial
sobre el alcance financiero del mercado ilícito de drogas, de
acuerdo a un nuevo modelo de análisis. Dicho modelo distin-
gue tres niveles, el de la producción, la venta al por mayor o el
nivel intermediario y la venta al por menor, lo que ha revelado
que el volumen de dinero aumenta vertiginosamente a medida
que se acerca al consumidor final.
Según UNODC, el volumen financiero en la producción fue

en 2003 de US$ 13 mil millones, frente a los US$ 94 mil millones
250
LESCORNEZ, Macarena: “La privatización terrorista”, El Mercurio 4 de abril de 2004,
p. D-6.
251
No está del todo definido cuál es el “umbral” a partir del cual un país puede o
debe ser considerado como productor de importancia. EE.UU., por ejemplo,
ajusta esta tipificación a Estados donde anualmente se cultivan, en forma ilegal
y con destino a la producción de drogas, por lo menos mil hectáreas de amapola
o coca, o 5 mil hectáreas de cannabis sativa.
166
de las ventas intermediarias, mientras el valor de las ventas al

por menor del mercado mundial de las drogas ilícitas se elevó
en 2003 a US$ 322 mil millones, lo que implica un gasto de US$
51 por persona al año. En las ventas al por menor, el volumen
del mercado de las drogas ilícitas en todo el mundo supera al
Producto Interno Bruto (PIB) del 88% de los países en el mundo
(163 de los 184 listados en los datos del Banco Mundial), como
ejemplo de la importancia de este negocio ilegal.
Además, recuerda el informe: “La industria de la droga ilícita

actúa fuera de la ley. Sus ‘compañías’ no cotizan en ninguna Bolsa,
no están valoradas por ninguna agencia de calificación de riesgos, y
su dinámica no está bajo observación regular de analistas y economis-
tas”. Esta situación, además de dificultar la recopilación de los
datos necesarios para poder evaluar dichos mercados, refleja la
capacidad que tiene el narcotráfico de amenazar a numerosas
economías, dado el poder financiero que genera. Los fondos de
la droga sirven para intimidar y corromper a funcionarios gu-
bernamentales e incluso, en algunos casos, a todo un sistema
político, comprometiendo el futuro de un país252.
En cuanto a los cultivos, la UNODC indicó que, en materia

de cultivos, en el año 2005 el primer lugar en coca le correspon-
dió a Colombia con 86 mil ha cultivadas, un 54% del total mun-
dial, mientras que el resto proviene de Perú (30%) y Bolivia
(16%). En términos de producción total de cocaína, esta alcanzó
el año 2005 unas 910 ton métricas, 640 ton en Colombia, 180 en
Perú y 90 en Bolivia. Respecto al cannabis, Marruecos sigue
siendo el principal productor mundial, con cultivos de 72,5 mil
ha en el año 2005253.
Aun cuando la problemática del narcotráfico es de capital

importancia, esta no agota las manifestaciones de la criminali-
dad; por el contrario, las mismas se multiplican hasta alcanzar
la corrupción de funcionarios y agentes públicos; las migracio-
252
UNODC: World Drug Report 2005, UN Office on Drugs and Crime, July 2005
(http://www.unodc.org/pdf/WDR_2005/volume_1_web.pdf).
253
GERIUP: “ El último informe sobre narcotráfico y drogadicción en el mundo”,
Informes del Geriup, 12 de julio del 2006
167
nes clandestinas; los fraudes económicos; los tráficos ilegales

más diversos; la piratería intelectual y el empleo de la violencia
como herramienta.
Las manifestaciones de la criminalidad también incluyen el

empleo de la violencia como herramienta. Pueden hacerlo en for-
ma autónoma, o en el marco de verdaderos joint ventures con
organizaciones terroristas. En nuestras tierras sirven como ejem-
plo de estas alianzas los casos de Sendero Luminoso en Perú y,
más recientemente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-
lombia (FARC) en la nación homónima. Sobre este último caso,
en el cual algunos autores advierten una “metamorfosis organi-
zacional” orientada al crimen organizado, tal cual detallamos en
el Capítulo V, hace casi diez años ya se decía lo siguiente:
“Esa imagen romántica del guerrillero que se va al monte a de-

fender unos ideales y a tratar de cambiar un orden socioeconómi-
co injusto, inclusive ofreciendo su vida para mejorar la de otros,
dejó de existir en Colombia hace muchos años. Más exactamente,
desde cuando la más vieja guerrilla del mundo descubrió que
podía enriquecerse delinquiendo.
Fue así como se iniciaron los secuestros, que resultaron tan buen
negocio, que hoy Colombia disfruta del dudoso honor de ocupar el
primer lugar mundial en la comisión de ese delito monstruoso.
Luego, ya establecida esa primera industria, se inició una segunda:
el boleteo. La vacuna para aplicarle a todo aquel eventual sujeto de
un secuestro. Extorsión, en todo el sentido de la palabra.
La evolución continuó y los dirigentes de las FARC, el ELN y

otras agrupaciones armadas, que para entonces habían devenido
en puros y simples terroristas dedicados a la delincuencia común,
descubrieron, finalmente, el negocio de su vida: el narcotráfico. Y
se convirtieron con mucha facilidad, gracias al conocimiento que
tenían del terreno, en el más poderoso de los carteles exportado-
res de drogas ilícitas. El éxito no se ha hecho esperar y ahora
conforman una de las más poderosas organizaciones narcoterro-
ristas del mundo”254.
254
BEDOYA, Harold: “Más precisión”, El Tiempo 22 de abril de 1998
168
Las tres características distintivas del crimen organizado en

el escenario internacional de la post-Guerra Fría son la diversifi-
cación, la transnacionalización y la interacción. Es decir: en la ma-
yoría de los casos las distintas actividades que involucran no
son mutuamente excluyentes, por lo cual las principales organi-
zaciones diversifican su accionar en múltiples direcciones; no
circunscriben su actividad a los límites de un Estado, ni siquie-
ra de un continente, trascendiendo sus fronteras físicas y políti-
cas; y no son inconexas entre sí, sino que interactúan en verda-
deras redes globales y descentralizadas.
Estas redes están signadas por la operatoria de “alianzas

estratégicas” de diverso tipo, configurando un entramado global
tan complejo que llegó a hablarse de una “pax mafiosa”255. To-
mando como ejemplo al conocido Cartel de Cali colombiano,
entre las alianzas estratégicas que había anudado con otros gru-
pos criminales se incluyen subcontrataciones, canjes de produc-
ción y “franchising”, siendo ejemplos concretos:
• Relaciones contractuales con sus contrapartes de México,

altamente capacitados en la colocación de bienes ilícitos en
EE.UU., para que introduzcan en ese mercado cocaína co-
lombiana.
• Lo mismo con las mafias italianas, por sus capacidades en

lavado de dinero, para legalizar activos propios en diversas
plazas financieras.
• Canje de cocaína por heroína con los carteles nigerianos;

mientras los nigerianos colocan la cocaína provista por los
colombianos en sus mercados de Europa, los colombianos
utilizan la cocaína de los nigerianos para satisfacer a sus
clientes de EE.UU.
• Utilización de los canales de distribución de heroína de las

mafias italianas en Europa, para comercializar cocaína en
ese mercado.
255
INSS, op. cit., p. 250.
169
• Franchising a entidades menores, como es el caso de grupos

jamaiquinos o dominicanos, para vender droga en EE.UU.256.
Estas características de diversificación, transnacionaliza-

ción e interacción son claramente evidentes al hacer un repaso
de los principales pools criminales globales, integrados por
cientos de entidades menores, que en forma directa o indirecta
involucran a millones de personas: las tríadas chinas, la mafia
italiana, las yakuzas japonesas, las mafias rusas y los carteles de
Colombia. Consideradas en conjunto, estas organizaciones in-
cluyen entre sus actividades tráficos de heroína, opio, cocaína y
drogas sintéticas; blanqueo de activos de origen ilícito; juego
clandestino; prostitución y trata de blancas, tráfico de mano de
obra e inmigración ilegal, contrabando; falsificación de mone-
da; tráfico de órganos; turismo sexual; operaciones con bienes
raíces e, incluso, tráfico de residuos tóxicos y material nuclear.
De las múltiples manifestaciones de la criminalidad que

hemos señalado en un párrafo anterior, es especialmente rele-
vante la corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políti-
cos, fenómeno que también es tipificable como amenaza trans-
versal. En forma simplificada, lo entendemos como “el uso de la
función pública para obtener ganancias privadas”. Pero, para ser
más exactos, tengamos en cuenta (entre muchas otras opciones)
la definición que generó el politólogo Carl Friedrich en 1966,
basada en el interés público, y que mantiene plena vigencia257:
“Puede decirse que existe un patrón de corrupción cuando un

poseedor de poder que tiene a cargo la realización de ciertos actos
(i.e., un funcionario responsable u oficial a cargo), es inducido a
través de dinero u otros beneficios que no le son provistos legal-
mente, a realizar acciones que favorecen a quien provee el benefi-
cio y accesoriamente genera un daño al público y sus intereses”.
256
WILLIAMS, Phil: “Transnational Criminal Organizations: Strategic Alliances”, The
Washington Quaterly 18:1, Winter 1995, pp. 57 y ss.
257
COLLIER, Michael: Explaining Political Corruption: An Institutional-Choice Approach,
International Studies Association (ISA) 40th Annual Convention, Washington
D.C., February 16-20, 1999.
170
La transición que experimenta un país desde instancias

donde la corrupción forma parte de la realidad cotidiana, hasta
una superación de este flagelo, está asociada en forma directa
con el grado de cultura política existente. En esta transición
podrían distinguirse tres etapas, una primitiva donde todavía
existe confusión entre lo público y lo privado; una intermedia
donde ya se tiene una idea de lo público, del Estado, como una
expresión moral que choca con comportamientos y costumbres
que se condideran corruptos porque ponen el bien de la familia
y del clan por encima de la comunidad; por último, una final,
cuando consigue imponerse la idea de que haya un Estado or-
ganizado y racional al servicio de la Nación258.
La corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticos

por parte del crimen organizado no es novedosa. Más aún, cons-
tituye un rasgo tradicional de la criminalidad, configurando una
interacción que semeja lo que algunos investigadores consideran
“un plato de spaghetti”: cada pieza parece entremezclarse con la
otra, volviéndose casi imposible discriminar entre ellas259. Tokat-
lián (basándose en Edwin Stier y Peter Richards) incluye a la
interacción con el Estado dentro del normal proceso evolutivo de
los grupos criminales, proceso que subdivide en tres fases:
• Fase Predatoria: se distingue por la afirmación territorial de

grupos criminales que garantizan su poderío por medio de la
violencia, y con ello logran defender su empresa ilícita, elimi-
nar rivales y afianzar un monopolio privado de la fuerza.
• Fase Parasitaria: implica una substancial influencia política

y económica, combinada con una evidente capacidad co-
rruptora de sectores públicos y privados.
• Fase Simbiótica: para lograr su afianzamiento, el sistema

político-económico se vuelve tan dependiente del “parási-
to” (el crimen organizado) como este de las instituciones
establecidas260.
258
GRONDONA, Mariano: El mundo en clave, Planeta, Buenos Aires 1996, pp. 250-251
259
WILLIAMS, op. cit.
260
Ver el prólogo de este investigador a VV.AA.: Una Mirada Argentina sobre Colombia,
ISCO, Buenos Aires 1999, p. 11.
171
El corolario de las fases “parasitaria” y “simbiótica” que

plantea Tokatlián se plasmaría en lo que ha dado en llamarse
criminalización del Estado. Esta situación apunta a una endémica
y masiva corrupción protagonizada por la elite política, que
desestima las demandas del electorado por mayor transparen-
cia, control de las acciones de gobierno y representatividad de
los votantes, en aras de su beneficio particular261. En el mismo
sentido apunta la idea de “Estado blando”, categoría que refiere
a países en donde prácticamente ninguna operación puede ser
realizada con la estructura estatal sin cierta dosis o forma de
corrupción262.
Un escenario de este tipo se observa con contundencia en el

siguiente párrafo del estadounidense Ralph Peters263:
“En el pasado, las insurgencias eran fáciles de reconocer: los

rebeldes marchaban contra el palacio presidencial. Hoy, muchas
insurgencias de tipo criminal son conducidas al interior del pala-
cio presidencial por los funcionarios”.
La corrupción de funcionarios públicos y dirigentes políticos

por parte del crimen organizado no es novedosa. Pero tal vez sí lo
sea la mayor vulnerabilidad de los Estados frente a este fenómeno,
y esta situación ha sido relacionada con la creciente globalización
económica, de raíz tecnológica.
El intelectual francés Jean-Marie Guéhenno, en su obra El

Fin de la Democracia, explica la relación directamente proporcio-
nal entre globalización económica y crimen organizado de la si-
guiente manera: el empleo intensivo de la información en las
nuevas estructuras empresariales y oficiales altera los procesos
decisorios tradicionales, descentralizándolos y tornándolos más
261
BAKER, Pauline & John AUSINK: “State Collapse and Ethnic Violence: Toward a
Predictive Model”. Parameters, Spring 1996, pp. 19-31.
262
MAINGOT, Anthony: “Studying Corruption in Colombia”, en James ZACKRISON
(ed): Crisis? What Crisis?, Institute of National Strategic Studies (INSS), National
Defence University (NDU), Washington DC 1999, p. 46.
263
PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96,
pp. 18-27.
172
complejos; operando de manera profundamente interconectada,

en las entidades públicas y privadas virtualmente se multiplican
los individuos que participan (en distinto grado) en tales proce-
sos, y con ello los objetivos potenciales de los corruptores264.
A través del ejercicio de la corrupción, porciones importan-

tes de las decisiones y actividades económicas del Estado se
mimetizan con las que desarrolla el crimen organizado. El peli-
gro que esto implica es doble:
• Se distorsiona el normal funcionamiento de los mecanis-

mos de mercado y la efectividad de las decisiones regulato-
rias emanadas de las autoridades gubernamentales.
• Se erosiona la credibilidad y reputación del Estado ante los

inversores privados, externos e internos, que tienden a re-
localizar en lugares más “limpios” sus capitales.
Por supuesto que existen posturas que subestiman el im-

pacto negativo de este fenómeno en las economías de los Esta-
dos, alegando que la criminalidad sería gradualmente debilita-
da y asimilada a una economía libre, conforme esta se
desarrolla y consolida. Sin embargo, los estudios llevados a
cabo por uno de los más importantes especialistas del crimen
organizado, Phil Williams del Ridgeway Center for International
Security Studies, indican que “el crimen organizado es la forma de
capitalismo más salvaje imaginable”, y en consecuencia no respeta
ninguna forma de regulación de naturaleza jurídica o moral,
imprescindibles en cualquier economía.
Por último, es importante tener presente que en algunos

lugares del orbe la globalización, sustentada en factores tecno-
lógicos, podría beneficiar involuntariamente al crimen organi-
zado, fomentando su crecimiento. Para comprender este enfo-
que, hay que recordar que la globalización suele incluir entre
sus características el agravamiento de la situación económica y
social de numerosos Estados, toda vez que sus capacidades
para insertarse en el nuevo contexto económico son deficientes.
264
GUÉHENNO, Jean-Marie: El Fin de la Democracia, Paidós, Barcelona 1995, pp. 113-119.
173
En este contexto, muchos individuos disconformes con su

situación económica y social pueden percibir como la más rápi-
da (o la única) forma de mejora de su nivel de vida, equiparán-
dola a lo que muestran los medios de comunicación, al involu-
cramiento en actividades criminales; la forma de crimen
organizado practicada por individuos provenientes de sectores
sociales de escasos recursos, que lo hacen como vía de progre-
so, es lo que Steven Metz ha denominado “insurgencia comer-
cial”. Si el modelo histórico de este patrón de conducta era Ro-
bin Hood, su versión aggiornada podría haber sido Pablo
Escobar Gaviria, el mítico cabecilla de la organización criminal
colombiana Cartel de Medellín265.
Proliferación de armas livianas
Aunque en la actualidad existe cierto consenso en incluir a

la proliferación de armas livianas dentro del conjunto de ame-
nazas de naturaleza transnacional, paradójicamente no se repite
ese grado de acuerdo al momento de establecer los alcances y
contenidos de este fenómeno. Hussein Solomon, por ejemplo,
aplica una definición abarcativa, que no discrimina entre “ar-
mas livianas” y “armas pequeñas”, empleando genéricamente el
primero de ambos conceptos. Así, entiende por “armas livia-
nas” a armamento basado en tierra y portátil, incluyendo pisto-
las y revólveres; fusiles y ametralladoras hasta un calibre de
14,5 mm; misiles y cohetes antiaéreos y antitanque; morteros
ligeros; minas; granadas y explosivos266.
Existen, sin embargo, clasificaciones más precisas según las

cuales267:
265
METZ, Steven: The Future Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Carlisle Barracks
(PA) 1993.
266
De acuerdo a SIPRI Yearbook: Armaments, Disarmament and International Security,
SIPRI, Stockholm 1995, p. 583. Tomado de SOLOMON, Hussein: Towards the 21st
Century: A New Global Security Agenda?, Institute of Security Studies (ISS),
Occasional Paper Nº 6, South Africa, June 1996.
267
KRAUSE, Keith: The Challenge of Small Arms and Light Weapons, 3rd International
Security Forum and 1st Conference of the PfP Consortium of Defense Academies
and Security Studies Institutes: “Networking the Security Community in the
Information Age”, Zurich, 19–21 October 1998 (Workshop 5D: Arms Control and
Disarmament).
174
• Armas pequeñas: pueden ser empleadas por un solo indivi-

duo y su construcción puede ser casera y/o artesanal.
• Armas livianas: su uso puede requerir más de una persona,

y se construyen de acuerdo a especificaciones militares,
como instrumentos de combate.
Una clasificación estándar, que no invalida la anterior sino

que la complementa, es la que proporcionó en 1997 la ONU.
Este organismo estableció que268:
• Las armas pequeñas incluyen revólveres; pistolas; rifles y

carabinas; subametralladoras; fusiles de asalto y ametralla-
doras livianas.
• Entre las armas livianas se encuentran ametralladoras pe-

sadas; lanzagranadas; ametralladoras antiaéreas y antitan-
que portátiles; lanzacohetes y lanzamisiles antiaéreos o an-
titanque portátiles; morteros de calibre hasta 100 mm;
munición y explosivos; minas antitanque y antipersonal, y
granadas.
Sea cual fuere el grado de inclusividad que le asignemos a

este fenómeno, lo cierto es que el mismo dista de ser novedoso.
Durante la Guerra Fría, esta proliferación acompañó la inter-
vención de las dos superpotencias, y de algunas potencias colo-
niales de menor jerarquía (Bélgica, Francia, Gran Bretaña), en
conflictos intraestatales periféricos. Sin embargo, el problema
fue soslayado por la comunidad internacional, que concentró
sus energías en evitar únicamente la proliferación de Arma-
mento de Destrucción Masiva (ADM); es decir, de aquel arma-
mento susceptible de afectar la estabilidad internacional.
Dos factores adicionales parecen haber contribuido al men-

cionado desinterés. El primero es que la mencionada prolifera-
ción a la que se asistía en diversas regiones del planeta era ma-
yoritariamente vertical (en cuanto a cantidad de armas) antes que
268
ONU: Report of Governmental Experts on Small Arms, A/52/298, 27 August 1997.
175
horizontal (en cuanto a cantidad de usuarios); en otras palabras,

las armas no eran traficadas ni comercializadas. El segundo fac-
tor alude a que la influencia de las superpotencias en los conflic-
tos intraestatales era extensiva al armamento que era usado en
los mismos, por lo cual este estaba en cierta forma controlado.
La rejerarquización de la proliferación de las armas peque-

ñas/livianas fue simultánea al fin de la Guerra Fría. Librados a
su propia suerte, sin el marco regulatorio que antes le imponía
la lógica bipolar, los conflictos armados intraestatales se multi-
plicaron en el planeta, y las armas que utilizaban sus protago-
nistas (al menos los sectores insurgentes) fueron mayoritaria-
mente pequeñas/livianas. Por otro lado, la pérdida de
injerencia de las superpotencias y potencias medianas sobre los
conflictos intraestatales, sumada al aumento de los mismos, im-
plicó que las armas pequeñas/livianas fueran utilizadas en ma-
yor cantidad y sin control por parte de terceros actores.
Como resultado de la interacción de estos factores, a fines de

1998 se calculaba que existían en el mundo unos 500 millones de
armas pequeñas/livianas, fuera de las que eran de propiedad
estatal (FF.AA., FF.SS., FF.PP.); en algunas partes del mundo, es-
pecialmente en África y Asia, el costo para acceder a las mismas
es irrisorio: un fusil AK-47 ruso puede ser canjeado por un pollo,
o una o dos bolsas de maíz. Al mismo tiempo, se observaba que
las armas pequeñas/livianas constituían el principal instrumento
de ejercicio de la violencia en el 90% de los conflictos intraestata-
les. Estas armas circulaban de uno a otro conflicto, “reciclándo-
se” en un modo de proliferación horizontal; favorece este hecho
que el escaso y/o simple mantenimiento requerido hace que un
arma en cuestión pueda durar décadas269.
A lo largo de los ocho años que siguieron a ese informe, la

amenaza de la proliferación de armas pequeñas/livianas no hizo
otra cosa que agravarse. Así, a mediados del año 2006, ONGs
vinculadas a esta temáticas como Oxfam y Small Arms Survey pro-
269
RIGGLE, Sharon: Illicit Light Weapons Trafficking: Co-ordinating International Action,
The International Security Information Service (ISIS), December 1998 (CIAO
Working Paper).
176
porcionaron las siguientes cifras: existirían actualmente 639 millo-

nes de armas ligeras/livianas en circulación en todo el mundo, lo
que representa que uno de cada 10 habitantes del planeta accede a
las mismas; casi el 60% de estas armas están en manos de civiles,
mientras una cuarta parte de ellas es contrabandeada, llegando a
las manos de rebeldes y criminales; unos 250 mil “niños soldados”
involucrados en conflictos intraestatales en todo el orbe, portan
este tipo de armamento; a nivel mundial, unas 500 mil personas
mueren cada año a causa de estas armas; finalmente, el costado
ilegal de esta actividad movería US$ 1 mil millones al año270.
Finalmente, también debe consignarse que, en numerosas

oportunidades, la proliferación de armas pequeñas/livianas
suele estar acompañada de otro fenómeno: el del merceranis-
mo. En esta línea, encuadrarían en la figura de mercenarios los
instructores del armamento adquirido, en muchos casos indivi-
duos dotados de formación militar271.
Hasta el momento, la comunidad internacional ha consti-

tuido numerosas iniciativas para lidiar con este problema. Sin
embargo, aún no ha logrado definir una vía totalmente efectiva
para neutralizar la proliferación de armas livianas, incapacidad
que no está desligada de la complejidad de este fenómeno, que
dificulta su control. Entre los factores que hacen a esa compleji-
dad se incluyen:
• la facilidad para transportar, almacenar y ocultar estas armas;
• la multiplicidad de proveedores, estimados (según cálculos

conservadores) en más de 300 empresas en unos 70 países;
• su legítima posesión individual en algunos países (como

EE.UU.);
• la vinculación de su comercio ilegal con otras actividades

desarrolladas por el crimen transnacional organizado;
270
GERIUP: “Tráfico de armas pequeñas y livianas: reunión en Nueva York”,
Informes del Geriup, 12 de julio de 2006
271
GUNARATNA, Rohan: “Transnational threats in the post-Cold War era”, Jane’s
Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.
177
• la vinculación de su demanda y empleo con situaciones de

crisis socioeconómica, inseguridad pública y debilidad de
las instituciones políticas;
• las dificultades que entrañan los procesos de desarme que

acompañan a las desmovilizaciones y pacificaciones, en si-
tuaciones postconflicto intraestatal; y
• la diversidad de normas entre Estados en lo referente a su

fabricación, comercialización, adquisición y empleo.
Lo que resulta claro es que, aun cuando la proliferación de

armas pequeñas/livianas puede obedecer a la actividad de la
criminalidad organizada, como lo es también el tráfico de estu-
pefacientes, el caso que aquí nos ocupa presenta dos particula-
ridadeas, vis-à-vis la cuestión de las drogas:
• Mientras el tráfico de drogas es en todos los casos una activi-

dad protagonizada por organizaciones criminales, la prolife-
ración de armas pequeñas/livianas puede obedecer a una ac-
tividad lícita ejercida por empresas dentro del marco de la ley.
• En aquellos casos en que la proliferación de armas peque-

ñas/livianas corresponde a un tráfico ilegal llevado a cabo
por la criminalidad organizada transnacional, la misma pue-
de utilizar los mismos canales y rutas a través de las cuales
se comercian estupefacientes, aunque en un sentido inverso:
los principales mercados de consumo de estupefacientes
suelen ser focos de producción de armas pequeñas/livianas;
inversamente, los focos de producción de drogas suelen ser
mercados de consumo de armas pequeñas/livianas.
Flujos Migratorios Masivos
Considerados a escala global, los movimientos migratorios

están causados por motivos tanto políticos como económicos.
Las migraciones políticas son numéricamente inferiores a las se-
gundas, incluyéndose en esta categoría a desplazados y refugia-
dos. Estas migraciones están relacionadas con la violencia impe-
rante en los países de procedencia de sus protagonistas, sobre
178
todo en Estados independizados durante el siglo XX, cuyas

fronteras fueron establecidas artificialmente, dividiendo pue-
blos homogéneos o uniendo otros con enemistades seculares.
Según la terminología del Alto Comisionado de las Nacio-

nes Unidas para los Refugiados (ACNUR), un refugiado es
aquella persona que se encuentra fuera de su país de origen y
no puede retornar a causa de un temor bien fundado de perse-
cución debido a su raza, religión, nacionalidad, opinión política
o pertenencia a un determinado grupo social. Los desplazados
(o desplazados internos), en tanto, son víctimas de situaciones
similares a las de los refugiados, pero que han permanecido en
su propio país en lugar de cruzar una frontera.
Los últimos cálculos del ACNUR, basados en cifras del año

2004, hablan de 9,2 millones de refugiados, casi el 20% de ellos
procedentes de Afganistán; y unos 25 millones de desplazados.
De esta última cifra, 5,5 millones están bajo los programas de la
Agencia y 2 millones son colombianos272.
Las migraciones económicas, en tanto, fueron calculadas en no-

viembre del año 2004 por el Departamento de Asuntos Económicos
y Sociales de la Organización de Naciones Unidas (ONU) en 175
millones de personas en el año 2000, el último con datos disponi-
bles. Esta es una cifra muy elevada en comparación con los 80 mi-
llones de los años setenta, o los 100 millones de los años ochenta.
Del informe surge que, de los 175 millones de emigrantes

que hay en el mundo, 110,3 millones se concentran en países
desarrollados; la cantidad remanente, 64,6 millones, se encuen-
tra en naciones en vías de desarrollo. Por áreas geográficas, la
mayor parte de los emigrantes eligen como destino a Asia (43,8
millones), seguido de Estados Unidos y Canadá (40,8 millones),
Europa (32,8 millones) y la antigua Unión Soviética (29,5 millo-
nes), según datos del 2002273.
272
ACNUR: Los refugiados en cifras, 2005, ACNUR enero 2005 (http://
www.acnur.org/biblioteca/pdf/3864.pdf).
273
ONU: “Mayor impacto de las migraciones en los países desarrollados”, Boletín
ONU Nº 04/099, 29 de noviembre de 2004.
179
Las migraciones económicas justifican su accionar en la bús-

queda del progreso económico que les está vedado en su tierra
natal. Históricamente esto ha sido aceptado por sus gobiernos,
por tres causas principales: (i) la reducción del desempleo inter-
no; (ii) el envío de divisas a la familia que quedó en la tierra
natal por parte del emigrado274; y (iii) la posibilidad de que este
último retorne en un futuro con mayor calificación laboral.
Si bien durante un corto lapso estos flujos fueron aceptados

por los Estados desarrolladas debido a su necesidad de mano
de obra barata, el desempleo que actualmente se registra en
ellos convierte al inmigrante en un elemento indeseado, objeto
de marginación, blanco usual de la violencia xenófoba y causa
de fricciones interestatales. Y paralelamente, en la medida en
que aumentaron los escollos internacionales a la migración,
también lo hizo el involucramiento del crimen organizado en la
materia.
El tráfico de inmigrantes ilegales está considerado el rubro

de mayor crecimiento dentro de la criminalidad organizada in-
ternacional, adquiriendo dimensiones transcontinentales (por
ejemplo, desde Extremo Oriente a Europa y EE.UU., en ocasio-
nes triangulando a través de África y América Latina) y mo-
viendo multimillonarias sumas de dinero. Téngase en cuenta
que el costo de una inmigración ilegal de Asia a Europa puede
fluctuar entre US$ 20 mil y US$ 30 mil por persona275. De acuer-
do al referido informe del Departamento de Asuntos Económi-
cos y Sociales de la ONU, cerca de la mitad de los trabajadores
indocumentados acceden a los países de destino mediante el
contrabando y el comercio ilegal de personas, “un negocio ilegal
cuyas ganancias son de unos US$ 10.000 millones al año”. Estas
cifras revelan la importancia de la influencia de la inmigración
en la composición demográfica de la sociedad276.
274
La ONU estima que estas remesas mueven anualmente casi US$ 170 mil millones
en todo el mundo, llegando a constituir la principal fuente de ingresos de algunos
países.
275
GUNARATNA, op. cit.
276
ONU: “Mayor impacto”..., op. cit.
180
La criminalidad organizada también se encuentra detrás de

otra forma de migración, en este caso forzada, conocida como
“tráfico de seres humanos” (o “tráfico de personas”). La agen-
cia de la ONU que combate la Droga y el Crimen (UNODC)
concluyó que las mujeres y los niños son las principales vícti-
mas de esta actividad criminal en el mundo. Más de ciento
veinte países fueron identificados como origen de personas víc-
timas del tráfico, sobre todo en Asia y Europa del Este; como
naciones de destino, se incluyen europeas, de América del Nor-
te, Israel, Turquía, China y Japón.
Las mujeres aparecen en el 77% de los informes de tráfico,

los niños en el 33% y los hombres en el 9%, según los datos de
la UNODC. En el 87% de los casos, se trata de explotación
sexual frente al 28% para otras formas de trabajo forzado277.
Puede desprenderse de los párrafos anteriores, referidos al

tráfico de inmigrantes ilegales y al llamado “tráfico de seres
humanos”, que en el esquema del crimen organizado el mi-
grante ocupa el rol de objeto. Sin embargo, también puede des-
empeñar el papel de sujeto, como lo demuestra un caso paradig-
mático, el de las “maras”, pandillas juveniles urbanas,
compuestas en su mayoría por adolescentes y jóvenes adultos,
que comparten una identidad social que se expresa a través del
nombre de la pandilla278.
Su origen se remonta a los bolsones de inmigrantes latinos

en EE.UU., donde se conformaron pandillas juveniles en un
contexto de marginalidad y exclusión social. A mediados de los
años 90, el gobierno estadounidense deportó a miles de miem-
bros de estas bandas a sus lugares de procedencia, donde ex-
pandieron su participación en actividades ilegales: narcotráfico,
robo de viviendas, asesinatos por encargo y tráfico de personas,
277
GERIUP: “La situación del tráfico de personas, según la ONU”, Informes del
Geriup, 3 de mayo de 2006.
278
Según relata Carolina Sampó, el nombre “mara” proviene de la hormiga
marabunta, sumamente gregaria, violenta y agresiva. La Mara 18 (M-18) se
denomina así porque surgió en la Calle 18, en Los Ángeles; mientras que la Mara
Salvatrucha (MS-13) toma su nombre de El Salvador (Salva), país del que
provenían la mayoría de sus miembros, y de la idea de jóvenes astutos (trucha).
181
particularmente de aquellas que se trasladan a suelo norteame-

ricano. En estas tareas, las “maras” despliegan un poder de
fuego impresionante: fusiles AK-47, pistolas Sig Sauer y Be-
retta, ametralladoras israelíes mini y micro UZI 9 mm y todo
tipo de armas blancas279.
De acuerdo con una evaluación realizada recientemente

por los religiosos de la Comunidad Cristiana Mesoamericana
(CCM), en Guatemala operan nueve pandillas que agrupan a
unos 170 mil jóvenes; en El Salvador, aunque no precisa núme-
ro de grupos, se estima que 10,5 mil jóvenes están involucra-
dos; en Honduras existen alrededor de 475 pandillas integradas
por unos 31 mil jóvenes; en tanto que en Nicaragua existen 49
pandillas con 4 mil integrantes, concentrados en Managua280.
Aun cuando en todo el planeta se observa un progresivo

rechazo a los migrantes, ya mencionado en párrafos previos, el
lugar donde comenzó a expresarse con nitidez fue Europa Occi-
dental. Junto con la caída del Muro de Berlín se duplicó el flujo
migratorio de índole económica, en sentido este-oeste, trepando
de 1,2 a 2,5 millones de personas por año. Uno de los más impor-
tantes teóricos políticos europeos, Ralf Dahrendorf, detectó en
este caso el siguiente patrón de conducta: discursos políticos po-
pulistas reconocen que la lucha contra la delincuencia y el des-
empleo encabezan la lista de prioridades de la ciudadanía, em-
pleando un discurso xenófobo al atribuir a los inmigrantes
importantes cuotas de responsabilidad en esas demandas insatis-
fechas; el efecto es la exigencia de la población que los gobiernos
recorten los derechos de inmigración y asilo281.
279
S AMPO , Carolina. Elementos para el análisis de los conflictos armados no
convencionales. Las Maras en Centroamérica y la Seguridad en la región,
ponencia presentada en el II Congreso Iberoamericano de Seguridad e Historia
Militar “Globalización, Fenómenos Transnacionales y Seguridad Hemisférica”.
Instituto Histórico de Chile (INHICH)-Foreing Military Studies Office (FMSO),
Santiago de Chile junio 2006.
280
GERIUP: “Una nueva iniciativa para enfrentar a las maras”, Informes del Geriup,
31 de mayo de 2006.
281
DAHRENDORF, Ralph: “¿Un giro a la derecha?”, El País 19 de junio de 1994, p. 13.
182
En el Viejo Continente el discurso xenófobo dejó de ser

(como antaño) patrimonio de actores políticos marginales, en la
mayor parte de los casos antisistémicos, para alcanzar las plata-
formas de fuerzas políticas que participan del juego democráti-
co e incluso acceden al ejercicio del Poder Ejecutivo. Tal fue el
caso del triunfo comicial en 1994 de la alianza Forza Italia, enca-
bezada por Silvio Berlusconi e integrada por grupos neofascis-
tas que respondían al liderazgo de Gianfranco Fini. La relación
entre migraciones, desempleo y evolución de ideologías xenó-
fobas también se comprobó claramente en Alemania Federal.
Entre 1989 y 1993, la mayoría casi absoluta de actos de delin-
cuencia perpetrados contra extranjeros fueron llevados a cabo
por individuos jóvenes, con dificultades para insertarse eficien-
temente en el mercado laboral, según datos proporcionados por
el gobierno germano.
En los últimos tiempos, el rechazo a los migrantes masivos

se ha trasladado a EE.UU., con especial énfasis en los inmigran-
tes de procedencia latinoamericana. Aunque aproximadamente
el 15% de la población de ese país está constituido por hispanos,
es decir, más de 41 millones de personas, aproximadamente 12
millones de ellos son indocumentados y las tendencias indican
que esa cifra continuará creciendo por un causa económica sim-
ple y contundente: mientras al norte del Río Bravo el ingreso
promedio anual per cápita es de US$ 35 mil, al sur es de US$ 5,9
mil. Con estas perspectivas, la Casa Blanca decidió reforzar los
controles migratorios y de seguridad en su frontera meridional
de 3,2 mil km de longitud, que anualmente es atravesada por
más de 300 millones de personas y 90 millones de automóviles,
enviando miles de efectivos de la Guardia Nacional282.
Como se desprende del caso estadounidense, nada indica

que las tensiones generadas por los flujos migratorios cesarán en
los próximos años. Más bien todo lo contrario, a la luz de la
interacción de dos factores: la ampliación de las brechas de bien-
estar a nivel global, fenómeno indisociable de la expansión de la
globalización económica, y la evolución demográfica mundial.
282
GERIUP: “¿Deben emplearse las FF.AA. en tareas de Seguridad Interior?”,
Informes del Geriup, 31 de mayo de 2006.
183
En cuanto a los indicadores demográficos mundiales, de

acuerdo a los cálculos más optimistas, la población del planeta
pasará de los 6 mil millones de personas calculadas en el año
2000, a 8,5 mil millones en el año 2085. Otras estimaciones, más
sombrías, calculan que se alcanzará esa cifra en el año 2034
aproximadamente.
La estimación “pesimista” arriba consignada indica que ya

en el año 2015 la población mundial rondará los 7,3 mil millo-
nes de habitantes. De ese total, el mundo desarrollado concen-
trará solo el 18,3% (contra un 22% registrado veinte años antes),
correspondiendo al resto del planeta el otro 93,7% (Cuadro
9)283. Buscando las razones de este desequilibrio, un informe de
la Agencia de Inteligencia para la Defensa (DIA) de EE.UU. ha
calculado que el 95% del aumento demográfico previsto a esca-
la global tendrá lugar en regiones con escaso grado de desarro-
llo económico.
CUADRO 9
CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN MUNDIAL 1994-2034
1994 2014 2034
Total mundial 5,642 7,386 8,410
Estados desarrollados 1,240 1,350 1,024

(22%) (18,3%) (12,1%)
Estados en vías de desarrollo 4,402 6,036 7,070

(78%) (81,7%) (87,9%)
En miles de millones
En esos lugares, las migraciones internas del campo a la

ciudad podrían dar lugar a zonas urbanas marginales284 absolu-
283
CLAWSON, Patrick: “Demographic Stresses”, en Patrick CRONIN (ed.): 2015: Power
and Progress, National Defense University Press, Washington 1996, pp. 55-66.
284
De acuerdo a la ONU, un barrio marginal es aquel que carece de una o más de
las siguientes condiciones: acceso a agua potable, a la sanidad, a espacio habitable
suficiente, a una vivienda levantada con material sólido y el derecho de usufructo.
184
tamente colapsadas en su infraestructura, donde la autoridad

estatal puede verse superada. Ya en el presente, un informe de
la ONU calculó que los cinturones urbanos de pobreza albergan
a 1.000 millones de habitantes, lo que significa uno de cada tres
pobladores urbanos del mundo. Las zonas periféricas pobres
representan el 38% del crecimiento urbano mundial, una ten-
dencia que de continuar llevará a que sus habitantes lleguen a
1.400 millones (es decir, tantos como China) en menos de quin-
ce años. La población de esas periferias pobres aumenta en un
2,2% anual, especialmente en Africa, donde el índice de creci-
miento supera el 4,5%, según el informe285.
En esta línea de pensamiento, los flujos migratorios contri-

buirían a la eclosión de nuevas formas de violencia en centros
urbanos donde inmensas masas de personas se hacinan sin las
condiciones mínimas de vivienda, educación, salud, agua pota-
ble, sistemas cloacales y seguridad pública. Existen dos ejem-
plos elocuentes de este escenario previsto por numerosos inves-
tigadores, como Eric de la Maissoneuve286.
El primero de ellos nos remite a los disturbios que se desata-

ron en París a fines de octubre del año 2005, y que se extendieron
rápidamente al resto de Francia y a otras ciudades de Europa (en
Bélgica, Dinamarca, Alemania, Grecia, Holanda y Suiza), caracte-
rizados por violentos enfrentamientos nocturnos entre jóvenes
migrantes (en el caso galo, de origen maghrebí) y las fuerzas
policiales. La característica de estos disturbios fue la destrucción,
solo en Francia, de más 6.000 vehiculos particulares y transportes
publicos, además de escuelas, gimnasios y edificios públicos, lle-
vando al gobierno de Jacques Chirac a aplicar una legislacion de
emergencia que incluyó la aplicacion discrecional del toque de
queda en los distritos más conflictivos.
285
GERIUP: “El estado de las ciudades en el mundo”, Informes del Geriup, 28 de
junio del 2006.
286
Ver DE LA MAISONNEUVE, Eric: La Metamorfosis de la Violencia. Ensayo sobre la
Guerra Moderna, GEL, Buenos Aires 1998, en especial el Capítulo VI.
185
El segundo ejemplo aconteció en mayo de 2006 en San Pa-

blo, la urbe más populosa de América del Sur, cuando las auto-
ridades decidieron trasladar a una nueva cárcel a cientos de
presos de alta peligrosidad, entre ellos numerosos líderes de la
poderosa organización criminal Primer Comando de la Capital
(PCC), un grupo nacido en las cárceles paulistas hace una déca-
da287. En represalia, en días subsiguientes los seguidores del
PCC, ciudadanos marginales de favelas, atacaron comisarías,
patrulleros y agentes policiales en varias ciudades paulistas,
además de incendiar autobuses, agencias bancarias y una esta-
ción ferroviaria. El saldo de los disturbios, tras una semana, fue
de casi 300 atentados y más de 150 muertos288.
No puede descartarse que los niveles y modalidades de

esta violencia superen a las fuerzas del orden, determinando
incluso que lleguen a emplearse con carácter excepcional efecti-
vos militares; dos ejemplos que pueden ser citados en este sen-
tido corresponden a las ciudades de Los Angeles y Río de Janei-
ro, en EE.UU. y Brasil respectivamente.
En el primer caso, nos estamos refiriendo a los “disturbios

de Rodney King”, como se denomina usualmente a los desórde-
nes raciales y las olas de delincuencia colectiva que, con epicen-
tro en Los Ángeles, se desataron en EE.UU. el 29 de abril de
1992. Es cierto que el catalizador de los hechos fue el presunto
maltrato policial al ciudadano de color Rodney King, pero no
menos cierto es que tomando como universo las 8.700 personas
detenidas por pillaje en esos incidentes (50% hispanos, 30% ne-
gros y 20% blancos, el 100% de clase baja), los estudios socioló-
gicos descubrieron la existencia de una grave tensión de clases
creada por la falta de trabajo y oportunidades para esos sectores
sociales289. Para tomar conciencia de la verdadera dimensión de
287
El PCC domina la mayoría de los presidios y coordina sus acciones desde las
mismas prisiones, manteniendo un vínculo con sus miembros de por vida.
Controla buena parte del tráfico de drogas y armas, y de secuestros, en todo el
estado y apoya actividades delictivas a cargo de adherentes que están en libertad.
También organiza fugas de presos
288
GERIUP: “Deben emplearse las FF.AA...”, op. cit.
289
SNOW, Crocker: “Una soga para el cuello del capitalismo”, World Paper julio
1992/II, p. 7.
186
estos disturbios, basta con recordar que los gobiernos estadual y

federal debieron movilizar unos 14 mil efectivos militares de la
Guardia Nacional, el Ejército y la Infantería de Marina; a esa
cifra deben agregarse cerca de 2 mil agentes federales290.
En el caso brasileño, la referencia es a la Operación Río desa-

rrollada en la ciudad carioca entre 1994 y 1995, donde entre 20
y 30 favelas habían escapado totalmente al control gubernamen-
tal y pasado al de organizaciones criminales. La operación mo-
vilizó efectivos de tierra, mar y aire; se desarrolló en tres fases
secuenciales de aislamiento (“granito”), vigilancia (“rubí”) y
combate (“topacio”), y llegó a movilizar hasta 1,5 mil efectivos
en la tercera fase291.
Proliferación de Armamento de Destrucción Masiva
En los últimos tiempos ha cobrado relevancia como amena-

za transnacional la proliferación de Armamento de Destrucción
Masiva (ADM). Entendemos aquí por “proliferación” a la dise-
minación no controlada no solo de esos ingenios bélicos, sino
también de los conocimientos, tecnologías, insumos e instala-
ciones conducentes a la producción de los mismos, o de sus
tecnologías asociadas. Al hablar de ADM, en tanto, nos referi-
mos a “armas nucleares, biológicas o químicas, lanzables tanto por
medios tradicionales (artillería, aviación o misiles) como en forma
encubierta”.
Sin embargo, esta jerarquización estuvo acompañada por el

otorgamiento de un alcance limitado al concepto proliferación;
teóricamente, la proliferación puede ser clasificada en función
de dos pares de alternativas:
• Horizontal o Geográfica: cuando crece el número de poseedores.
290
Una detallada descripción de los “disturbios de Rodney King”, incluyendo un
excelente análisis sobre el empleo del instrumento militar en cuestiones de
seguridad interior, consta en MOYANO RASMUSSEN, María José: The Military Role in
Internal Defense and Security: Some Problems, Occasional Paper Nº 6, The Center
for Civil-Military Relations (CCMR), Naval Postgraduate School (NPS),
Monterrey (CA) October 1999.
291
MENDEL, William: “Operación Rio y la Guerrilla Criminal Urbana”, Military Review.
187
• Vertical o Tecnológica: cuando quienes ya cuentan con ellas

elevan su cantidad o capacidad letal.
• Alta: armas nucleares y misiles.
• Baja. Armas químicas y biológicas.
Conviene señalar que, aunque la proliferación misilística

ocupa actualmente un lugar de privilegio en la agenda de Segu-
ridad Internacional (se ha calculado que desde las V-1 usadas
por Alemania en la Segunda Guerra Mundial hasta 1999 se em-
plearon unos 17 mil vectores en combate, y que unos 1,5 mil
test de misiles se realizaron en diferentes lugares del mundo en
el lapso 1991-1999)292, no será desarrollado en el presente traba-
jo, al no cumplir hasta el momento con uno de los dos atributos
esenciales de cualquier amenaza transnacional: la participación
en su dinámica de actores no estatales.
Durante el conflicto Este-Oeste, y más concretamente desde

la explosión de Hiroshima, los mayores niveles de atención en
la materia fueron acaparados por una alta proliferación vertical,
en su versión nuclear y protagonizada en forma casi excluyente
por ambas superpotencias. La justificación de esta preocupa-
ción se refleja en las siguientes cifras: mientras la bomba atómi-
ca de Hiroshima tuvo un poder de “apenas” 15 kilotones, al
término de la Guerra Fría el arsenal nuclear existente era calcu-
lado en 18 mil megatones (miles de kilotones). Mientras en toda
la Segunda Guerra Mundial se habían lanzado explosivos equi-
valentes a 6 megatones, en la Guerra de Corea por 0,8 megato-
nes y en la Guerra de Vietnam por 4,1 megatones, actualmente
un solo misil MX puede tener una capacidad destructiva de 5
megatones 293.
En cambio, en la actual post-Guerra Fría las mayores per-

cepciones de amenaza en este campo se asocian tanto a la alta
como a la baja proliferación, aunque de tipo horizontal. La causa
292
Las cifras consignadas corresponden a KAK, Kapil: “Missile Proliferation and
International Security”, Strategic Analysis XXIII:3, June 1999, pp. 423-432.
293
SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000, p. 48.
188
estriba en la probable posesión de este armamento por Estados

políticamente inestables y con propensión al uso de la fuerza, o
por actores no estatales con escaso respeto por las reglas del
sistema internacional, con lo cual los riesgos de empleo se mul-
tiplican en relación con la época bipolar.
Una segunda característica distintiva de esta amenaza es

ser aquella frente a la cual en mayor medida la respuesta de los
Estados adoptó la forma de regímenes, en el sentido otorgado a
este concepto cuando nos referimos a la Teoría de las Relacio-
nes Internacionales. En el campo de las ADM, los regímenes
existentes son de “no proliferación”, un concepto de alcances di-
ferentes al de “contraproliferación”. La disquisición que hace
Dunn indica que294:
• No proliferación: enfoque concentrado en controles de ar-

mas, control de exportaciones y actividades diplomáticas.
• Contraproliferación: apunta a iniciativas (predominante-

mente militares) para disuadir o neutralizar el empleo
hostil de ADM.
Por su indiscutible protagonismo durante la Guerra Fría, el

armamento de destrucción masiva más publicitado es el nu-
clear y teóricamente corresponde al Tratado de No Proliferación
Nuclear (TNP), régimen internacional abierto a la firma en 1968,
abocarse a la eliminación de la amenaza que la gran mayoría de
los analistas percibe en la proliferación horizontal. En materia
de control de exportaciones existe otro régimen, el Grupo de
Proveedores Nucleares (NSG), formado en 1974 e integrado por
casi una treintena de países, entre ellos EE.UU., Gran Bretaña,
Francia y Rusia (antes la URSS). Sus miembros se comprometen
a no exportar material nuclear sin aval previo de la Agencia
Internacional de Energía Atómica (IAEA) y conforman una lista
de determinadas tecnologías específicas que solo pueden ser
vendidas si el comprador brinda garantías concretas sobre su
uso final y se compromete a aceptar verificaciones.
294
DUNN, Lewis: “Viewpoint: On Proliferation Watch: Some Reflections on the Past
Quarter Century”, The Nonproliferation Review 5:3, Spring-Summer 1998.
189
El accionar del Tratado se basa en un postulado nodal: que

ningún Estado necesita ni debe proliferar para mejorar su segu-
ridad, dado que la misma estará garantizada por el Consejo de
Seguridad de la ONU, a través de una doble vía:
• Garantía de Seguridad Positiva: compromiso de los miembros

nucleares del citado Consejo de comunicar inmediatamente
a ese foro toda agresión o amenaza de agresión con armas
atómicas a un miembro no nuclear del TNP, a efectos que la
ONU pueda tomar cartas en el asunto.
• Garantía de Seguridad Negativa: los miembros nucleares del

Consejo de Seguridad se comprometen a no emplear su ar-
mamento atómico contra Estados no nucleares que integren
el régimen, excepto en caso de respuesta a agresiones ar-
madas de estos últimos en los cuales se hallen aliados a
actores estatales nucleares.
En mayo de 1995 los 179 Estados signatarios del TNP lo

extendieron indefinidamente, luego de arduas negociaciones que
pusieron de relieve profundas diferencias entre actores con esta-
tus nuclear y otros excluidos de esa categoría, a partir de la acu-
sación de estos últimos a los primeros de no haber avanzado en
el proceso de desarme; de continuar efectuando pruebas nuclea-
res y de obstaculizar, so pretexto del empleo dual de ciertas tec-
nologías, su desarrollo científico y tecnológico. La superación de
los disensos redundó en una ratificación explícita del compromi-
so de las potencias nucleares con el desarme y la desnucleariza-
ción total a escala global, como objetivo final; la reactivación de
las negociaciones orientadas a prohibir las pruebas bélicas de
esta clase; por último, la delegación en la IAEA de la potestad de
determinar si la conducta de determinado Estado es proliferante.
El logro de tales acuerdos y la consecuente extensión del TNP

por tiempo indefinido constituyó sin duda el evento más importan-
te de la post-Guerra Fría en relación a la amenaza que plantea la
proliferación nuclear. También se ha opinado que el mismo ha gene-
rado un impacto de naturaleza cualitativa en el ámbito de la Seguri-
dad Internacional, al exaltar la viabilidad de los mecanismos de
seguridad basados en la transparencia y la confianza mutuas.
190
Sin embargo, debe señalarse que muchas voces provenien-

tes de Estados no nucleares ponen en tela de juicio hasta qué
punto los Estados nucleares serán capaces de respetar la men-
cionada garantía de seguridad negativa del TNP, si sus propios
intereses nacionales están en juego. Se ha considerado que estas
dudas fueron parcialmente alimentadas por EE.UU. en épocas
de la Guerra del Golfo, cuando implícitamente incluyó el em-
pleo de armas nucleres contra Irak, si Saddam Hussein utiliza-
ba armas químicas o biológicas; lo cierto es que Irak, más allá
de toda crítica justificada, era un Estado no nuclear295.
En cuanto a las armas químicas, fueron definidas inicial-

mente por las Naciones Unidas en 1969 como “substancias quí-
micas, sean gaseosas, líquidas o sólidas, que pueden ser empleadas
por sus efectos tóxicos directos en personas, animales y plantas”.
Veinticuatro años después, la Convención de Armas Quími-

cas (CWC) firmada en París en enero de 1993 (y en vigencia
desde 1997), definió en su art. 2 (párrs. a, b y c) como armas
químicas a:
“Productos químicos tóxicos y sus precursores, excepto cuando

la intención de estos propósitos no estén prohibidos bajo esta
Convención (...) Munición y dispositivos, específicamente dise-
ñados para causar muerte u otro daño a través de las propiedades
tóxicas específicas (...) Cualquier equipamiento específicamente
diseñado para ser usado directamente en conexión con el empleo
de munición y dispositivos específicados”.
En ambas definiciones, se define como “tóxica” a aquella

substancia que “a través de sus efectos químicos en procesos vivos,
puede causar la muerte, pérdida temporal de funciones o daño per-
manente a personas y animales”. A partir del tipo de daño que
generan, las substancias químicas de efectos tóxicos que se
emplean como arma (vg. agentes químicos) son clasificadas en
siete categorías básicas, que se describen en el Cuadro 10.
295
Ibidem.
191
CUADRO 10
TIPOLOGÍA DE AGENTES QUÍMICOS
TIPO DE AGENTE EFECTOS
Lacrimógenos Irritación en los ojos y sistema respiratorio.
Vomitivos Vómitos, irritación en los ojos y sistema respiratorio.
Psicoquímicos Alteración del sistema nervioso (alucinaciones visua-

les, auditivas, etc.).
Asfixiantes Edema pulmonar.
Envenenadores
de la sangre Alteración del funcionamiento del sistema respiratorio.
Vesicantes Lesiones en la piel, ojos y sistema respiratorio.
Neurotóxicos Alteración del sistema nervioso (bloqueo de la enzima

que regula la transmisión de los impulsos nerviosos).
Existe numerosa evidencia histórica sobre el empleo mili-

tar de agentes químicos en la antigüedad. El caso más usual
era el uso de substancias inflamables, que se usaban ofensiva
o defensivamente. En sus conquistas, los asirios lanzaban so-
bre sus contendientes bombas incendiarias de aceite; en senti-
do inverso, los ensayos del estratega Eneas (siglo IV aC) sobre
la manera de sobrevivir a los cercos enemigos, consagra una
sección entera a los fuegos químicamente incrementados. Con
el paso del tiempo, se desarrollaron tecnologías que permitie-
ron propeler a presión esas mezclas inflamables contra navíos
y fortificaciones, registrándose un temprano empleo de ese
recurso en la ruptura del cerco musulmán sobre Constantino-
pla (673 dC) 296.
296
WILFORD, John: “Do veneno da Hidra ao antraz”, O Estado de São Paulo 12 de
octubre de 2003.
Este trabajo es un abstract de MAYOR, Adrienne: Greek Fire, Poison Arrows e Scorpion
Bombs: Biological and Chemical Warfare in the Ancient World, Overlook Duckworth,
Princeton 2003.
192
En la actualidad, aunque tal vez menos conocidas que las

nucleares por el público en general, las armas químicas repre-
sentan una amenaza de similar jerarquía, máxime teniendo en
cuenta tres factores:
• El número de proliferadores reales o potenciales en este
campo es mayor que en el caso nuclear.
• La fabricación de este tipo de armas por lo general emplea

equipos e insumos usados para fines civiles, de fácil adqui-
sición.
• La inclinación al desarrollo de este tipo de armas parece ser
más usual que en el caso atómico. En este sentido, mientras
solo una vez se usaron armas nucleares, desde la Primera
Guerra Mundial297 hubo cinco episodios de uso de armas
químicas (Cuadro 11), aun reduciendo el alcance de este
CUADRO 11
EMPLEO DE ARMAS QUÍMICAS DESDE LA PRIMERA
GUERRA MUNDIAL
CONFLICTO ITALIA- CHINA- EGIPTO- URSS- IRÁN-
ETIOPÍA JAPÓN YEMEN AFGANISTÁN IRAK
DURACIÓN Oct. 1935- Julio 1937- Febrero 1963- Dic. 1979- Sept. 1980-
CONFLICTO mayo 1936 sept. 1945 agosto 1967 abril 1988 julio 1988
1er USUARIO Italia Japón Egipto URSS Irán
1er USO Dic. 1935 julio 1937 junio 1963 enero 1980 Dic. 1982
AGENTE Mostaza Mostaza Mostaza Fosgeno Mostaza
QUÍMICO Fosgeno Fosgeno Fosgeno Tabún Tabún
Lewisita VX
FORMA Aviones Aviones Aviones Aviones Aviones
DE USO Artillería Artillería Artillería Artillería
Minas Minas Minas
Cohetes Cohetes
Misiles
TIPO DE USO OFENSIVA DEFENSIVA
297
En esa contienda también se usaron intensivamente. El gas nervioso ocasionó,
según las fuentes, entre 90 mil y 100 mil muertes y entre 1 millón y 1,3 millón de
heridos, en ambos bandos.
193
concepto a su mínima expresión, es decir, eximiendo de la

categoría a aquellas que no están concebidas para matar o
incapacitar al enemigo (como los herbicidas)298.
El uso de armas químicas por lo menos en cinco oportuni-

dades luego de la llamada Gran Guerra evidencia la escasa
efectividad que históricamente registró el primer régimen cons-
tituido en la materia: el Protocolo de Ginebra de 1925, para la
prohibición del uso en guerra de gases asfixiantes, venenosos y
de otro tipo, y de métodos bacteriológicos de guerra. A efectos
de subsanar sus deficiencias y tras la experiencia del conflicto
bélico entre Irán e Irak, se constituyó en 1992 la mencionada
CWC, que extendió las prohibiciones originales de empleo de
estas armas a su desarrollo, fabricación y almacenamiento. Este
régimen cuenta con su propia lista de agentes y precursores
químicos sensitivos, sobre la base de la información brindada
por equipos técnicos ad hoc; prevé medidas de verificación y
contempla la aplicación de fuertes sanciones a quienes violan
sus normas. En materia de control de exportaciones el régimen
de control es el llamado Grupo Australia, conformado por cerca
de una treintena de países más la Unión Europea.
Un peligro todavía mayor a las armas químicas es el consti-

tuido por las armas biológicas, que pueden ser definidas como
“el uso deliberado de enfermedades para atacar y afectar la fuerza
militar y/o población, cultivos y ganado de un adversario”.
Más allá de su letalidad, las armas biológicas comparten

con las armas químicas una característica común: su fabricación
generalmente emplea equipos e ingredientes usados para fines
civiles; inclusive, en un mismo recipiente se pueden realizar los
cultivos de gérmenes destinados a la industria farmacéutica y a
las armas biológicas. Kathleen Bailey, ex directora asistente de
la Arms Control and Disarmament Agency (ACDA) estadouni-
dense, asegura que un arsenal considerable de armas químicas
y biológicas puede desarrollarse con un costo de US$ 10 mil en
298
Datos del cuadro de MANDEL, Robert: “Chemical Warfare: Act of Intimidation or
Desperation?”, Armed Forces & Society 19:2, Winter 1993, pp. 187-208.
194
una habitación de 25 m2, con un equipamiento no más sofistica-

do que un fermentador de cerveza, una máscara y vestimenta
plástica299. La revista especializada Foreign Policy le puso un
nombre al riesgo que supone esta fabricación de armas biológi-
cas en condiciones prácticamente caseras: “proliferación hágalo-
usted-mismo” (“do-it-yourself proliferation”)300.
Contrario sensu, dos elementos marcan una clara diferencia

entre armas químicas y armas biológicas: mientras las primeras
están constituidas por agentes químicos, las segundas son orga-
nismos vivos que ingresan al cuerpo humano; las armas biológi-
cas, además, implican el riesgo de contagio de personas afecta-
das a otras sanas, lo que no acontece en el primer caso.
Las armas biológicas pueden ser clasificadas en dos catego-

rías básicas301:
• Microorganismos. Pueden ser bacterias, pequeños organis-

mos vivientes unicelulares; virus, pequeños elementos de
material hereditario (cromosoma) que se insertan en células
vivas; o rickettsias, organismos que se alojan y reproducen
dentro de una célula huesped.
• Toxinas (productos derivados de organismos vivientes, o ve-

nenos naturales). Por ejemplo el botulismo, que en realidad
es la toxina botulínica generada por la bacteria Clostridium
botulinum. También se incluyen entre las toxinas aquellas ge-
neradas por el ser humano, y que pueden ser empleadas
como arma, como la Coxiella burnetti (fiebre Q); la Francisella
tularensis (tularemia); y el Bacillius anthracis (anthrax).
299
C OLE , Leonard: “The Specter of Biological Weapons”, Scientific American,
December 1996. También en ANDERSON, James: “Microbes and Mass Casualties:
Defending America against Bioterrorism”, The Heritage Foundation Backgrounder
Nº 1182, May 26, 2001.
300
Portada de Foreign Policy Nº 105, Winter 1996-97.
301
De acuerdo a los criterios empleados en CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes.
The Illicit Use of Biological Agents in the 20th Century, National Defense University
(NDU), Center for Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision.
195
Evidentemente, la principal diferencia entre organismos

patógenos y toxinas reside en que el primer caso hace referen-
cia a seres vivos, mientras en el segundo caso no. Sin embargo,
al menos otras tres diferencias pueden ser consignadas: en pri-
mer lugar, los organismos patógenos pueden reproducirse, y
por ende suelen implicar un riesgo de contagio, mientras las
toxinas no se reproducen a sí mismas, y en consecuencia no son
contagiosas; en segundo término, las toxinas no son volátiles, al
contrario que los organismos patógenos; por último, las toxinas
no pueden ingresar al organismo a través de la piel, salvo esca-
sas excepciones.
¿Puede decirse que el empleo de armas biológicas es nue-

vo? En rigor de verdad no, e incluso existen menciones a su
empleo en la antigua mitología griega: Hércules, el conocido
héroe de la literatura helénica, luchó contra la Hidra de varias
cabezas obligándola a salir de su escondite mediante el empleo
de flechas incendiarias empapadas con alquitrán; y luego de
matarla, cortó el cuerpo de la serpiente y empapó sus flechas
con su veneno letal, incorporándolas a su armamento personal.
Así se comprende que la palabra “tóxico” pueda derivar del
antiguo vocablo griego “toxon”, que significa “flecha”.
El caso de Hércules no es el único que proporciona la histo-

ria. En la guerra de Troya, Homero hace referencia a la sangre
negra que manaba de las heridas de los soldados alcanzados
por flechas enemigas, un dato que sugeriría que las saetas esta-
ban enbebidas con veneno de cobra. En la guerra del Pelopone-
so, los espartanos crearon un gas venenoso, y en los antiguos
escritos militares chinos e hindúes constan recetas para elabo-
rar fogatas tóxicas302.
Basándose en otros casos, el hindú Chittaranjan señala que

dos mil años atrás ya se observaba a las legiones romanas enve-
nenando las fuentes de agua de sus enemigos, arrojando anima-
les en putrefacción a los ríos. Con similares objetivos, en la época
de la Edad Media los tártaros arrojaban hacia el interior de las
302
WILFORD, op. cit.
196
ciudades amuralladas que sitiaban, mediante catapultas, cadáve-

res de soldados en total estado de putrefacción; de hecho, algu-
nos historiadores consignan que esa práctica fue el origen de la
plaga de peste bubónica que azotó Europa entre 1347 y 1351 (la
“Peste Negra”), matando a 25 millones de personas.
Más cerca en el tiempo, durante la guerra francobritánica

por el control de las colonias en América del Norte (siglo
XVIII), los ingleses les ofrecieron mantas infectadas con virue-
la a algunas tribus nativas sospechosas de apoyar al otro ban-
do. Ya en el siglo XX, Japón haría un uso intensivo de este tipo
de armas, usando prisioneros de guerra para experimentar
con anthrax y fiebres tifoidea y paratifoidea, y diseminando
deliberadamente en 11 ciudades chinas basura que contenía
pulgas que transmitían la peste bubónica; el resultado de esta
última medida fue la diseminación de esa plaga en buena par-
te de China y Manchuria.
Inclusive, también existen evidencias del empleo de armas

biológicas en acciones de inteligencia. Entre los innumerables
casos de este tipo, Chittaranjan cita el asesinato de Reinhard He-
ydrich, jefe del Servicio de Seguridad del III Reich en la Segunda
Guerra Mundial, agredido con una granada cargada con fiebre
tifoidea; o el homicidio del exiliado búlgaro Georgi Markov,
quien en 1978 trabajaba como periodista en Londres y fue “pin-
chado” por un sujeto desconocido con la punta de un paraguas,
infectada con toxina del ricino (derivado del aceite de castor)303.
A la hora de comparar ventajas y desventajas entre armas

químicas y biológicas, algunos especialistas optan por la segun-
da opción, por razones de volumen y alcance. En cuanto al volu-
men, las armas biológicas demandan escalas de producción me-
nores a las armas químicas; respecto al alcance, el promedio de
radio de acción de las armas químicas es 1 km, mientras las
biológicas pueden llegar a cientos de kilómetros, no solo en
función de condiciones meteorológicas favorables, sino también
de su capacidad de reproducción.
303
CHITTARANJAN, Kalpana: “Biological Weapons: an Insidious WMD”, Strategic
Analysis XXII:9, December 1998, pp. 1427-1443.
197
Frente a estas ventajas de las armas biológicas sobre las

armas químicas, también existen desventajas de las primeras
con respecto a las segundas. Para comprender esas desventajas,
es necesario tener en cuenta que existen tres formas básicas de
agresión con armas biológicas: en primer lugar, la introducción
del agente patógeno o la toxina en el organismo de la víctima, a
través de su inyección directa; segundo, la contaminación de
sólidos o líquidos (alimentos, medicinas, etc.) que luego serán
ingeridas por uno o más individuos; en tercer término, la sus-
pensión del agente patógeno o toxina en un medio húmedo o
seco, que favorezca su diseminación masiva304.
En el contexto de estas tres formas básicas de agresión con

armas biológicas, las principales desventajas se relacionan con
la tercera opción. Una de ellas es la inestabilidad de ciertos
agentes patógenos que, al ser sensibles a factores tales como la
luz, la temperatura o la polución ambiental, pueden ver reduci-
da notablemente su efectividad. La virulencia de algunos orga-
nismos patógenos, expuestos a condiciones atmosféricas, puede
decaer a una tasa del 10% al 30% por minuto. Aunque hay
excepciones: todavía hoy se encuentra contaminada con letales
esporas de anthrax la isla escocesa Gruinard, donde los milita-
res británicos condujeron experimentos de guerra biológica du-
rante la Segunda Guerra Mundial.
Además, la diseminación masiva, que puede obedecer tan-

to a la intención de lograr una importante cantidad de víctimas,
como al hecho que no todos los agentes patógenos son conta-
giosos entre humanos, suele demandar procedimientos que re-
quieren conocimientos y equipo especializado. Un ejemplo es la
diseminación a través de aerosoles, que requiere partículas de 1
a 5 micrones: partículas mayores son filtradas por el aparato
respiratorio, mientras partículas menores no son retenidas por
los pulmones y son devueltas al medio exterior305.
304
De acuerdo a los criterios clasificatorios de ZILINSKAS, Raymond: Assessing the Threat
of Bioterrorism, mimeo, Monterey Institute of International Studies, October 20, 1999.
305
C ARUS , op. cit., y S ELDEN , Zachary: Assessing the Biological Weapons Threat,
Business Executives for National Security (BENS’s) Special Report 1997,
Washington DC 1997.
198
También podría considerarse una desventaja de las armas

biológicas, vis-à-vis las químicas, que las víctimas de las segun-
das deben ser atendidas en un lapso de minutos u horas, mien-
tras las víctimas de un arma biológica pueden ser tratadas en
un período que puede llegar a durar días. Ejemplo: el cólera es
mortal en un 50% sin tratamiento médico, pero esa tasa des-
ciende al 1% si se trata al paciente dentro del período de incu-
bación, que oscila de 1 a 3 días. El Cuadro 12 presenta una
comparación de los períodos de incubación de diferentes agen-
tes biológicos susceptibles de ser empleados ofensivamente, y
de su letalidad306.
Sin embargo, esta aparente desventaja de las armas bioló-

gicas también podría ser entendida en sentido inverso, es de-
cir, en términos favorables para el agresor: la profilaxis de
individuos expuestos a agentes patógenos, aunque sin conta-
gio comprobado, tiene un altísimo costo económico. Por caso,
una persona expuesta a anthrax aerosolizado demandará un
tratamiento que oscilará entre un mínimo de dos meses, si no
existe disponibilidad de vacunas y el tratamiento se circuns-
cribe a antibióticos, y un mes si existen vacunas suficientes
como para administrarle tres dosis (amén de los medicamen-
tos) 307. Multiplíquese esto por una población en riesgo de 100
mil habitantes, y la dimensión del costo económico alcanzaría,
de acuerdo a cálculos de especialistas, la friolera de US$ 26
mil millones 308.
306
En base a SELDEN, op. cit.
307
KORTEPETER, Mark & Gerald PARKER: “Potential Biological Weapons Threats”,
Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.
308
HUGHES, James: Statement of James M. Hughes, M.D. Director, National Center for
Infectious Diseases, Department of Health and Human Services, before the Subcommittee
on Technology, Terrorism, and Government Information, Subcommittee on Youth
Violence & Committee on the Judiciary, U.S. Senate, April 20, 1999.
199
CUADRO 12
AGENTES BIOLÓGICOS : PERIODOS DE INCUBACIÓN Y LETALIDAD
AGENTE TIPO PERIODO TASA FATALIDAD

INCUBACIÓN
Anthrax Bacteria 3-5 días 100% fatal sin administración

de penicilina antes de la
aparición de los síntomas
Cólera Bacteria 1-3 días 50% fatal sin tratamiento
Plaga Bacteria 2-5 días 100% fatal sin antibióticos
Tularemia Bacteria 2-4 días 100% fatal sin antibióticos
Tifus Bacteria 10-14 días 50% fatal sin tratamiento
Fiebre amarilla Virus 3-6 días 10% fatal sin tratamiento
Viruela Virus 10-14 días 60 a 80% fatal sin tratamiento
Botulismo Toxina 18-36 horas 65% fatal sin tratamiento

(BTX-A)
Ricino Toxina 2 horas Alta fatalidad aun con

tratamiento, especialmente en
caso de inhalación
Además, las armas biológicas son, en última instancia, las

de mejor relación costo/beneficio. Un programa de desarrollo
de armas nucleares insume cientos de millones de dólares,
mientras uno de armas biológicas puede articularse en torno a
un costo de US$ 400 por kilo de producción. En términos de
efectos, se ha calculado que una operación a gran escala contra
blancos no militares costaría US$ 2.000/km2 con armamento
convencional, U$S 800 con armas nucleares, US$ 600 con gas
nervioso y US$ 1 con armas biológicas309.
309
PURVER, Ron: “The Threat Of Chemical/Biological Terrorism”, Canadian Security
Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary Nº 60, August 1995, unclassified.
200
De los párrafos precedentes parecería surgir que el anthrax

sería uno de los agentes patógenos que mayor peligrosidad pre-
senta. Sin embargo, no existe consenso sobre cuán letal es el
mismo (por lo general se considera que un individuo debe in-
halar entre 8 y 10 mil esporas de anthrax para contraer la enfer-
medad, en su versión pulmonar), habida cuenta que todos los
cálculos en la materia se basan en casos históricos estudiados
con posterioridad, en modelos matemáticos de simulación, o en
pruebas de laboratorio con cobayos. Como dijera un antiguo
director del laboratorio de investigaciones en guerra biológica
que el ejército estadounidense posee en Fort Detrick: “La mayor
parte de lo que sabemos está basado en tres mil simios”310.
El caso histórico por excelencia es el acontecido en la locali-

dad (entonces) soviética de Sverdlovsk en 1979, cuando un es-
cape de esporas de anthrax aerosolizado menor a un gramo
infectó a cerca de un centenar de individuos, 66 de los cuales
murieron. Muchos de los infectados presentaron los primeros
síntomas de la enfermedad recién 6 semanas después del inci-
dente. Aunque la dispersión inicial del anthrax abarcó un radio
de 4 km del escape, investigaciones ulteriores revelaron que las
esporas se habían propagado hasta a 50 km de ese epicentro.
Este escape, cuantitativamente limitado, obligó a ejecutar cam-
pañas de vacunación que alcanzaron a 59 mil personas.
En cuanto a modelos de simulación, todas las estimaciones

son sombrías, por ejemplo:
• En 1977 la Agencia de Asistencia a la Imposición de la Ley

(U.S. Law Enforcement Assistance Administration) de EE.UU.
calculó que 28 gramos (una onza) de anthrax introducidos
en los sistemas de aireación de un estadio cerrado podrían
generar 80 mil infectados en una hora; por otro lado, la
diseminación aérea de 50 kg de ese producto sobre una
ciudad de medio millón de habitantes, en condiciones óp-
timas de temperatura y vientos, generaría 250 mil vícti-
mas fatales.
310
“Fighting a New Health Threat, on the Fly”, The New York Times, October 24, 2001.
201
• La (hoy desaparecida) Oficina de Asesoramiento Tecnológico

(Office of Technological Assessment) del Capitolio estimó
que la diseminación aérea de 100 kg de anthrax sobre una
gran ciudad, podría causar entre 1 y 3 millones de muer-
tes; es decir, más que una bomba de hidrógeno de un me-
gatón, cuyo daño fue calculado de 750 mil a 1,9 millón de
muertes.
En el enfoque de Henderson, científico de la universidad

Johns Hopkins, buena parte de esa tasa de letalidad obedece al
hecho que una infección con anthrax puede no ser descubierta
hasta 3 ó 4 días después de ocurrida, momento en que todo
esfuerzo sería estéril. Parcialmente, esa demora en la detección
se relacionaría con que (en los países desarrollados) práctica-
mente ningún médico urbano ha visto un verdadero caso de
anthrax en toda su carrera profesional, lo que conspiraría con-
tra un adecuado diagnóstico precoz. Lo mismo es válido para
los laboratorios de análisis clínicos311.
Junto al anthrax, otro de los agentes patógenos calificados

como de mayor peligrosidad es el virus de la viruela, y los
casos históricos tomados como referencia para avalar esa peli-
grosidad son los acontecidos en Alemania y Yugoslavia en 1970
y 1972, respectivamente.
El caso germano estalló a partir de la detección, en enero

de 1970, de un individuo infectado en Pakistán. Las medidas
sanitarias adoptadas incluyeron la habilitación de unidades
hospitalarias aisladas, la cuarentena de pacientes y la vacuna-
ción preventiva de unas 100 mil personas; no obstante, en me-
nos de un mes los contagiados con viruela aumentaron a cerca
de una treintena.
Dos años después, en febrero de 1972, un yugoslavo musul-

mán retornó a su país procedente de una peregrinación a La
Meca infectado de viruela; dos semanas más tarde, 11 de sus
311
HENDERSON, D.: “Bioterrorism as a Public Health Threat”, Emerging Infectious
Diseases 4:3, July-September 1998.
202
parientes y amigos ya habían sido contagiados. Recién un mes

después del primer caso, fue diagnosticada correctamente la
infección con viruela, momento en que los contagiados ascen-
dían a 150 en diversos lugares del país. A partir de ese momen-
to, el régimen de Tito implementó diversas medidas que inclu-
yeron la vacunación de 20 millones de habitantes; la
instrumentación de puntos de control (checkpoints) en rutas y
caminos; la clausura de hoteles y restaurantes; y la cuarentena
compulsiva de unas 10 mil personas, entre otras. Igualmente,
los infectados treparon a 175 casos, 35 de los mismos con des-
enlace fatal312.
La peligrosidad de la viruela se incrementa al recordar que

es una enfermedad considerada “erradicada” por la Organiza-
ción Mundial de la Salud (OMS) en la década del 70, momento
en que cesaron las campañas de vacunación. Esto implica que
los niveles de inmunidad a la viruela existentes a nivel mundial
son mínimos, cuando no nulos. Un país que otorga atención
prioritaria a la salud pública, EE.UU., suspendió sus vacunacio-
nes masivas de viruela en 1972, por lo cual solo el 10 al 15% de
su población todavía conserva algún tipo de inmunidad resi-
dual a la viruela. En otras partes del globo, el cuadro de situa-
ción es aún más alarmante313.
En el caso de las armas biológicas, el régimen de control

vigente es la “Convención para la prohibición del desarrollo, produc-
ción y almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) y toxíni-
cas, y su destrucción”, más conocida como Convención de Armas
Biológicas (BWC). Este instrumento fue abierto a ratificación en
abril de 1972 y entró en plena vigencia el 26 de marzo de 1975.
La BWC prohíbe el desarrollo, producción y almacena-

miento de agentes bacteriológicos o toxínicos que no estén jus-
tificados en propósitos pacíficos, así como de armas o sistemas
de liberación de esos agentes con fines hostiles o en un conflic-
to armado (respecto a control de exportaciones, el régimen es el
312
Ibidem.
313
Ibidem.
203
llamado Grupo Australia). En su versión original la BWC adole-

cía de mecanismos de verificación y de imposición de sanciones
por cuenta propia, remitiéndose en este caso al Consejo de Se-
guridad de la ONU. Para remediar parcialmente este fallo, en el
seno de la Convención se constituyó en 1991 un grupo de “ex-
pertos en verificación” (VEREX) que establecieron procedimien-
tos de verificación para determinar si un Estado es proliferante
o no; esos procedimientos abarcan desde el análisis de publica-
ciones científicas hasta inspecciones en el lugar.
Cerrando este tema, es de destacar que nuevas armas bioló-

gicas, en los próximos tiempos, serían aquellas surgidas dentro
de un campo de acción cuyos límites todavía no han sido total-
mente establecidos: el de la biotecnología314.
Se ha sugerido que, en un lapso no muy largo, podrán em-

plearse con finalidades ofensivas ciertos agentes patógenos
producidos por el hombre, a partir de la manipulación del ADN
de agentes patógenos preexistentes. De hecho, en la hoy extinta
Unión Soviética funcionaba el célebre Biopreparat (Directorio
para Preparaciones Biológicas), encargado de concebir y desa-
rrollar el armamento biológico que requería el Kremlin en épo-
cas de la Guerra Fría; este organismo habría estado investigan-
do la posibilidad de recombinar el ADN de los virus de la
viruela y el ébola, intentando generar un nuevo agente que in-
cluya la capacidad de contagio del primero con la virulencia
del segundo. En sentido similar, los científicos soviéticos tam-
bién recuperaron virus de influenza de cadáveres de víctimas de
la epidemia de ese mal que azotó Rusia en 1918-1919; el objeti-
vo era combinar (vía ADN) esa cepa de influenza con la que
predomina actualmente, generando una nueva variedad de ma-
yor letalidad.
Ken Alibek (apellido original Alibekov), ex titular del pro-

grama soviético de armas biológicas, asegura incluso que los
científicos de Biopreparat ya habían logrado el grado de conoci-
miento necesario como para producir nuevas cepas de plaga,
314
Salvo mención expresa, nos basamos en ZILINSKAS, op. cit.
204
anthrax y tularemia totalmente inmunes a los antibióticos cono-

cidos, incluida la única vacuna existente contra el anthrax, de
origen estadounidense315.
Otra área de aplicación de la biotecnología a la generación

de nuevas armas biológicas es la alteración de la estructura de
proteínas de una bacteria patógena. Esta modificación podría
tornar al agente en cuestión menos detectable por el sistema
inmunológico de la persona o animal infectado; por otro lado,
la alteración de la estructura proteínica podría incrementar la
resistencia (llegando incluso a la inmunidad) de la bacteria pa-
tógena frente a algunos agentes químicos que suelen matarla,
como los que contienen cloro.
De acuerdo a las previsiones de Zilinskas, tanto la manipu-

lación del ADN de agentes patógenos existentes, como la alte-
ración de la estructura proteica de bacterias patógenas, podría
ser una realidad antes del año 2010. Más allá de ese escenario el
científico mencionado, del Monterey Institute of International
Studies, identifica nuevas amenazas asociadas con la culmina-
ción del Proyecto Genoma Humano (HGP) y el avance de un nue-
vo campo científico denominado “genómica funcional”: el estu-
dio de las funciones de los genes humanos, mapeados por el
HGP. Una primera amenaza es la posibilidad de asistir al desa-
rrollo de agentes patógenos y toxinas diseñados ad hoc para
dañar parcial o totalmente una función del organismo, a través
del ataque a los genes que controlan a esa función.
La segunda amenaza que Zilinskas prevé a partir de la cul-

minación del HGP y los avances en genómica funcional, aun-
que en un plazo no menor al año 2025, parece extraída de una
película de ciencia ficción: las “armas étnicas”. Esto es, la posibi-
lidad de desarrollar agentes patógenos y toxinas capacitados
para atacar individuos que poseen determinadas características
genéticas, por ejemplo raciales.
315
ANDERSON, op. cit.
205
Deterioro ambiental
La preocupación del hombre por su entorno natural co-

menzó a acentuarse en la década del 70, a partir de tres hechos
en especial:
• El involucramiento de la ONU en la materia.
• Igual conducta por parte de ONG de diversa jerarquía.
Respecto a lo primero, la participación de la ONU se inició

con la Conferencia Mundial sobre el Medio Ambiente Humano
(UNCHE), desarrollada en la ciudad sueca de Estocolmo en ju-
nio de 1972. La conferencia produjo dos resultados destacados:
en primer lugar, bajo el lema “solo una tierra” enfatizó en la
necesidad de abordar la cuestión ambiental de manera global
antes que local (estatal); segundo, constituyó el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).
En cuanto a lo segundo, seguramente la primera ONG que

alertó sobre el deterioro ambiental fue el Club de Roma, a través de
su famoso informe Los Límites del Crecimiento. Este dossier presenta-
ba un escenario según el cual, debido al crecimiento de la produc-
ción industrial y de la población mundial, las disponibilidades ali-
mentarias no durarían más de un siglo, mientras los recursos
minerales alcanzarían entre treinta y setenta años. Lo importante de
este aterrador cálculo fue fomentar la toma de conciencia acerca de
la finitud de los recursos naturales, constituyendo el antecedente de
lo que se conoce actualmente como desarrollo sustentable: un modelo
de crecimiento compatible con la preservación ambiental, basado en
tecnologías limpias (no contaminantes).
Con posterioridad a la UNCHE, la ONU realizó innumera-

bles conferencias dedicadas a la cuestión ambiental, que tuvie-
ron dos características en común:
• Involucraron, con diverso grado de responsabilidad, a di-

versas agencias: amén del PNUMA: la Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
(UNESCO), la Organización para la Alimentación y la Agri-
206
cultura (FAO), el Consejo Económico y Social (ECOSOC), la

Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organiza-
ción Metereológica Mundial (OMM) y la Organización
Mundial de la Salud (OMS).
• Tuvieron una constante y activa participación de ONG en

las mismas, en una cifra nunca inferior al centenar.
En los años subsiguientes, esta toma de conciencia conti-

nuó su avance, hasta instalar al medio ambiente en la alta políti-
ca internacional, particularmente en torno a un conjunto de
cuestiones como el manejo de recursos peligrosos, la energía
nuclear, el “agujero de ozono” y el “efecto invernadero”.
La idea de agujero de ozono apunta a la disminución cuantita-

tiva de esa molécula triatómica del oxígeno (O3) en la atmósfera
por la acción del hombre, mediante la emisión de dos agentes
principales: óxidos de nitrógeno y, sobre todo, freones (o halocar-
bonos), ampliamente utilizados en diversas actividades humanas.
Una disminución del contenido del ozono en la atmósfera limita-
ba su capacidad para retener la radiación ultravioleta que llega-
ba al planeta proveniente del espacio exterior, generando múlti-
ples efectos negativos en plantas, animales y personas.
El efecto invernadero también se origina en la emisión de

substancias a la atmósfera, en este caso dióxido de carbono
(CO2) originado en la quema de combustibles fósiles. Estos ga-
ses operan como una manta que retrasa el escape hacia el espa-
cio de la energía térmica solar reflejada por la Tierra. La impor-
tancia del efecto invernadero radica en que puede elevar la
temperatura media terrestre, modificando los regímenes de pre-
cipitaciones y los ciclos hidrológicos en distintos puntos del
planeta, y elevando el nivel de los océanos a causa del derreti-
miento de los casquetes polares. Esto podría producir:
• La modificación del mapa agrícola mundial, cambiando la

ubicación de las zonas fértiles.
• La inundación de amplias zonas del planeta, donde hoy

moran más de mil millones de personas.
207
Paralelamente a su jerarquización internacional, el debate

medioambiental adquirió una creciente vinculación con el ám-
bito de la seguridad. Muchos se opusieron (y continúan hacién-
dolo) a la inclusión de la cuestión ambiental en las agendas de
seguridad de los Estados, flexibilizando su posición frente a
casos conectados a conflictos internacionales, o al potencial em-
pleo de la fuerza. Por ejemplo, la degradación ambiental como
causa de conflicto, siendo un ejemplo el manejo del agua pota-
ble; la degradación ambiental como “arma de guerra”, tal cual
hiciera Saddam Hussein; o la degradación ambiental como efec-
to de un conflicto armado316.
Estas resistencias no evitaron la securitización de la cues-

tión. Como ya anticipáramos en el Capítulo I, esta tendencia se
hizo nítida en las postrimerías de los años 70 y comienzos de la
siguiente década, con los trabajos Redefining National Security
de Lester Brown (1977) y Redefining Security de Richard Ullman
(1983). A estas obras le siguieron otras de igual tenor y orienta-
ción, destacándose en este campo las de Jessica Tuchman Ma-
thews (1989) y Thomas Homer Dixon (1993).
Sin embargo, esta securitización de la cuestión no se ha

traducido en un cuerpo coherente de conceptos, teorías de al-
cance intermedio y otras herramientas metodológicas, carencia
esta que podría obedecer a tres factores:
• El carácter relativamente reciente de la instalación del pro-

blema medioambiental en la agenda de seguridad.
• La persistencia de lecturas que asocian a la seguridad con

el poder duro y, por carácter transitivo, con la corporización
de las amenazas a los Estados en la voluntad de otros acto-
res de similar jerarquía.
• En tanto la degradación ambiental genera efectos secunda-

rios como pobreza, tensiones étnicas o migraciones, son es-
316
LYNN-JONES, Sean: International Security Studies After the Cold War: An Agenda for
the Future, Belfer Center for Science and International Affairs (BCSIA), December
1991 (CIAO Working Paper).
208
tos fenómenos los que se asocian con la seguridad, en lugar

del medio ambiente317.
Pese a esa pobreza teórica, puede hablarse de Seguridad

Ambiental (o Seguridad Ecológica, según la escuela que se tome
en cuenta). Como situación ideal, la Seguridad Ambiental implica
“el mantenimiento de la biósfera local y planetaria, como sistema de
sostén esencial del cual depende toda empresa humana”318; como
campo de análisis, atiende las “amenazas no convencionales contra
el sustrato ambiental esencial para el desarrollo de la población y para
el mantenimiento de su integridad funcional”319.
¿Qué temas y enfoques encontramos hoy dentro de las he-

terogéneas agendas de la seguridad ambiental? Un listado bási-
co que no pretende agotar la cuestión incluye, amén de los
mencionados anteriormente, la escasez de tierras arables, ali-
mentos, recursos energéticos y agua potable. Todos estos temas
se relacionan a su vez con el incremento de la población mun-
dial, que ya hemos abordado en pasajes anteriores de este capí-
tulo (vide supra). También hay otros temas asociados, como el
efecto negativo de la degradación ambiental en la productivi-
dad económica y en el bienestar del ser humano.
Guerra Informática
En estos albores del siglo XXI, la seguridad internacional

no solo deberá atender a las amenazas que, aisladas o combina-
das, se despliegan sobre la geografía tangible, más allá de que
la misma deba ser interpretada a la luz de nuevos enfoques
conceptuales. La aparición de Internet le agrega a la tridimen-
sionalidad tradicional de las actividades humanas una nueva
dimensión: la virtual.
317
CLAUSSEN, Eileen: Environment and Security: The Challenge of Integration, an address
to the Woodrow Wilson Center’s Environment and Security Discussion Group,
The Woodrow Wilson Center’s for Scholars, Washington DC, October 1994.
318
BUZAN, Barry & Ole WAEVER: Liberalism and Security: The contradictions of liberal
Leviathan, COPRI, Working Paper, April 1998.
319
MATTHEW, Richard: Environmental Security: Demystifying the Concept, Clarifying
the Stakes, Woodrow Wilson Center’s Environmental Chance and Security Project,
The Woodrow Wilson Center’s for Scholars, Washington DC s/f.
209
Es que como dijera Jacques Attali, Internet se ha transfor-

mado en una suerte de nuevo continente, el séptimo, y conse-
cuentemente en un terreno nuevo de las Relaciones Internacio-
nales. En este continente virtual se reproducen muchas de las
actividades humanas que hasta hoy tuvieron lugar en los conti-
nentes reales, pero sin las limitaciones de la materialidad. Inter-
net, agrega el intelectual francés, se constituye hoy a los ojos
del mundo en lo que fue América en 1492 para los europeos: un
paraíso donde el hombre, liberado de antiguas ataduras mate-
riales, puede progresar de manera sostenida320.
Sin embargo, en la línea del propio Attali, todo continente se

caracteriza por peligros y amenazas. E Internet no es la excep-
ción a esta regla: en la última década emergió una nueva amena-
za transnacional vinculada con de la reciente revolución en las
Tecnologías de la Información (TI), que expandieron el uso de la
herramienta informática y posibilitaron el fenómeno de internet-
working o interconexión de redes de computadoras y bases de
datos, cuyo ejemplo más conocido (pero no el único) es Internet.
Esta amenaza ha sido identificada con numerosos neologis-

mos de raíz técnica: guerra informática o combate informático (in-
formation warfare, IW), guerra cibernética (cyberwar), guerra digital
(digital war), terrorismo cibernético (cyberterrorism), terrorismo in-
formático (information terrorism) y otros de similar composición.
Sin embargo, la intensidad de esta aparición parece ser inversa-
mente proporcional al grado de comprensión de estos nuevos
conceptos. Es así que suelen emplearse diferentes conceptos
para hacer referencia a la misma cosa, o suele emplearse el mis-
mo concepto para aludir a diferentes cosas.
A los efectos de despejar la confusión arriba señalada, diga-

mos que el concepto rector en la materia es el de guerra informá-
tica (en adelante IW), de naturaleza genérica y abarcativo de los
anteriores pues, al decir de Libicki, la IW “debe ser considerada
un mosaico de formas, antes que una forma particular”321.
320
ATTALI, Jacques: “Internet: a la conquista del séptimo continente”, Clarín Digital,
21 de agosto de 1997, sección Tribuna Abierta.
321
LIBICKI, Martin: What is Information Warfare?, National Defense University, ACIS
Paper 3, August 1995.
210
La IW fue definida por Winn Schwartau como “un conflicto

electrónico en el cual la información es un activo estratégico válido de
conquistar o destruir. Las computadoras y otros sistemas de comuni-
caciones e información se transforman en atractivos blancos para ata-
ques iniciales”322.
Más específica es la definición que utiliza el Departamento

de Defensa de EE.UU., para quien la IW refiere a “acciones toma-
das para lograr la superioridad de información, afectando la informa-
ción, los procesos basados en información, los sistemas de información
y las redes de cómputos del adversario, en tanto se preserva y defiende
la información propia”.
Si se comparan ambas definiciones se comprueba que la

segunda, además de ser más específica que la primera, es tam-
bién más abarcativa. Esto, porque no limita el campo de análisis
a los sistemas de comunicación e información (es decir, hard-
ware y software), sino que incluye los procesos que se desarro-
llan a través de ese sistema. Por ejemplo, operaciones financie-
ras o comercio electrónico. En otros términos, mientras la
definición de Schwartau se concentra en fines, la del Pentágono
se hace extensiva a los medios.
Paralelamente, de la definición empleada se concluye que

la IW de alguna forma constituye una forma de “guerra de recur-
sos”, solo que en este caso el recurso disputado no es petróleo,
agua potable o alimentos, sino información323.
En esta línea, Ralph Peters concluye que la información hoy

es considerada un “commodity estratégico”, a la vez que el fac-
tor más desestabilizante de nuestro tiempo, sugiriendo que el
más tajante criterio de clasificación de los Estados de las épocas
venideras será entre los que sepan manejar (y proteger) informa-
ción, y los que no cuenten con esa capacidad. O dicho en otras
322
La definición corresponde a Winn Schwartau (autor del libro Information Warfare:
Chaos on the Electronic Superhighway). En TAYLOR, Paul: “West faces prospect of
hacker warfare”, Financial Times Review on Information Technology (FT-IT) april 2,
1997, p. 2.
323
WILSON, BUNKERS & SULLIVAN, op. cit.
211
palabras, entre beneficiarios y víctimas de la información324. In-

cluso ser víctima de la información, es decir no contar con capa-
cidad para manejarla, es visualizado por Peters en términos dra-
máticos asociados a la disminución de la gobernabilidad:
“La declinación del Estado, real o relativa, se acelera bajo el asal-

to del conocimiento, y nuevas estructuras de conocimiento usur-
pan la habilidad de los gobiernos tradicionales de procesar y res-
ponder a la información. La era moderna fue la era de la
eficiencia de las masas. La era postmoderna es la era de la inefi-
ciencia de las masas”325.
Definida la IW tanto en forma genérica como específica,

sus rasgos esenciales y manifestaciones fueron analizadas por
innumerables centros de estudio públicos y privados, militares
y civiles, en todo el mundo. Entre esas entidades, una de las
primeras fue la Rand Corporation, que ya en 1995 comenzó a
realizar estudios conjuntos y juegos de simulación con el Insti-
tuto Nacional de Investigaciones para la Defensa (National Defense
Research Institute) norteamericano.
A partir de los resultados obtenidos por la Rand, plasma-

dos en el informe “Guerra Informática Estratégica: una Nueva
Cara de la Guerra” (“Strategic Information Warfare: A New Face of
War”), se identifican un conjunto de cinco características distin-
tivas de este fenómeno, concebido como amenaza transnacio-
nal, a saber326:
• Bajo costo: se puede desarrollar IW sin grandes gastos eco-

nómicos, ya que el “armamento” utilizado consiste en com-
putadoras de uso cotidiano, software (“bombas lógicas”,
“virus informáticos”, “puertas traseras”) y sistemas de co-
municación como Internet.
324
PETERS, Ralph: “Constant Conflict”, Parameters, Summer 1997, pp. 4-14.
325
PETERS, Ralph: “The Culture of Future Conflict”, Parameters, Winter 1995-96,
pp. 18-27.
326
VV.AA.: “Information War and Cyberspace Security”, RAND Research Review
XIX:2, Fall 1995.
212
• Límites difusos: en el espacio virtual o ciberespacio se diluyen

los tradicionales límites entre sectores y/o intereses públicos
y privados, internos y externos, criminales y terroristas.
• Difícil detección: las agresiones de IW pueden ser fácilmente

confundidas con otras actividades (como espionaje), con fallas
de hardware/software, o directamente pasar inadvertidas.
• Demanda de nuevos métodos de recolección y análisis de

información, para reconocer a los agresores y comprender
sus modos de operación, dado que los métodos tradiciona-
les son insuficientes.
• Amplio abanico de blancos susceptibles de recibir una

agresión, incorporando a aquellos que, aunque adecuada-
mente protegidos desde el punto de vista físico, se encuen-
tran vinculados informáticamente con el exterior.
Esto último es particularmente importante puesto que,

merced al avance de las comunicaciones sustentado en el salto
tecnológico, actualmente se observa en el interior de la mayoría
de los actores estatales del sistema internacional una dependen-
cia cada vez mayor de las agencias gubernamentales y el sector
privado de lo que se conoce como “infraestructuras de informa-
ción”. Según Rathmell, del King’s College de Londres, esas infra-
estructuras incluyen los sistemas de procesamiento de informa-
ción y telecomunicaciones, el software que permite operarlos, y
el personal que usa y maneja los sistemas y el software327.
A las cinco características distintivas de la guerra informá-

tica, según se desprende del informe de la Rand, podemos agre-
gar otras tres:
• Operación remota: una agresión informática puede ser eje-

cutada desde un lugar lejano, lo que reduce sensiblemente
las posibilidades de detección de sus responsables.
327
RATHMELL, Andrew: “Cyber-Terrorism: The Shape of Future Conflict?”, RUSI
Journal, October 1997, pp. 40-46.
213
• Flexibilidad: una agresión informática puede ser programa-

da para ocurrir en fecha y horas exactas, o solo bajo deter-
minadas condiciones.
• Multiplicidad de blancos: al contrario que una agresión fí-

sica, que solo puede dirigirse contra un blanco por vez, una
agresión informática (por ejemplo a través de un virus)
puede alcanzar en forma simultánea o concatenada a miles
de computadoras y bases de datos interconectadas, en todo
el planeta.
Cabe agregar aquí que esta multiplicidad de blancos se ve

facilitada por lo que el sueco Anders Eriksson denominó “mo-
noculturas tecnológicas”, en relación a la estandarización a nivel
global de software, precondición para el desarrollo del fenóme-
no de internetworking. Claros ejemplos de monoculturas tecno-
lógicas son el sistema operativo Windows de Microsoft, y los
protocolos de comunicación TCP/IP de Internet328.
En conjunto, las ocho características de la IW que hemos

identificado (bajo costo, límites difusos, difícil detección, de-
manda de nuevos métodos de recolección y análisis de informa-
ción, múltiples blancos, operación remota, flexibilidad y simul-
taneidad de blancos) se conjugan para hacer de la misma una
herramienta versátil en manos de una multiplicidad de actores,
que pueden imprimirle diferentes manifestaciones. El Cuadro
13 ofrece ejemplos de estas formas de expresión329.
El concepto IW es pasible de diferentes operacionalizacio-

nes, que dan lugar a múltiples tipologías, ninguna de las cuales
ha generado el consenso de los investigadores. La diversidad
de enfoques en este campo puede ser atribuida a la dinámica
que experimenta el estudio del fenómeno, dado su carácter re-
lativamente novedoso.
328
ERIKSSON, Andrew: “Information Warfare: Hype or Reality?”, The Nonproliferation
Review 6:3, Spring-Summer 1999, pp. 57-64.
329
Datos del cuadro: elaboración del autor a partir de DOWNS, Lawrence: “Digital
Data Warfare. Using Malicious Computer Code as a Weapon”, en Mary
SOMMERVILLE (ed.): Essays on Strategy XIII, National Defense University Press,
Washington 1996, pp. 43-80.
214
CUADRO 13
EJEMPLOS DE DIFERENTES MANIFESTACIONES DE IW
AGRESOR BLANCO OBJETIVO FIN ÚLTIMO

ESPECÍFICO ESPECÍFICO
Organismo del Red C4ISR Interrumpir Ganar el

Estado (civil o actividades de conflicto
militar) comando/control
Organización Sistemas de Interrumpir Producir un

terrorista comunicaciones actividades acto de
civiles económicas y el naturaleza
libre flujo de política
información
Organización Sistema de Transferencia de Ganancia

criminal contabilidad de fondos a financiera o
una empresa cuentas propias “castigo” a una
empresa
Corporación Banco de datos Acceder a Obtener una

Privada de la competencia información ventaja
clasificada competitiva
Tomando debida nota de las diferentes tipologías existen-

tes, en el presente trabajo se describirán tres de ellas. La prime-
ra de ellas discrimina a la IW según sea civil o militar su ámbito
de aplicación; la segunda combina las técnicas aplicadas y las
actividades desarrolladas; finalmente, la tercera diferencia las
formas de IW según el tipo de agresión en que se manifieste.
Discriminando a la IW según su ámbito de aplicación, John

Arquilla y David Ronfeldt, analistas de la mencionada Rand
que colaboraron con buena parte de la literatura más importan-
te en la materia, diferencian entre guerra de redes (netwar) y gue-
rra cibernética (cyberwar).
La netwar se refiere a “conflictos que tienen lugar entre Esta-

dos, o al interior de sociedades, y que se desarrollan a través de nodos
interconectados de comunicación, por los cuales circula información”.
Esencialmente consiste en bloquear o dañar lo que una “pobla-
215
ción-blanco” conoce, o cree conocer, sobre sí misma y el mundo

que la rodea; en otras palabras, el bloqueo o daño es a la infor-
mación que maneja la “población-blanco”. Entre las características
de la netwar se incluyen:
• Puede focalizarse en la opinión de la población en general,

de sus élites políticas, o en ambas.
• Puede involucrar actividad diplomática, propaganda, cam-

pañas de acción psicológica, actividades de subversión po-
lítica y cultural, neutralización o interferencia de medios de
comunicación masivos, infiltración en redes de cómputos y
bases de datos, etc.
La principal diferencia entre la netwar y la cyberwar es que

esta última se circunscribe al campo militar. En ese contexto,
Arquilla y Ronfeldt limitan el contenido del concepto cyberwar
a “la conducción de operaciones militares de acuerdo a principios
relacionados con la información”. Cyberwar, entonces, implicaría
alterar a favor de uno el balance respecto a información y cono-
cimiento disponible, a través de dos vías esenciales:
• La intercepción o destrucción de sistemas de información y

comunicaciones.
• La obtención de la mayor parte de información del enemi-

go, mientras se lo priva al mismo tiempo de la información
propia.
La cyberwar, como forma de combate, involucra diferentes

tecnologías vinculadas al comando y control, a la recolección y
procesamiento de datos (inteligencia), a las comunicaciones, al
posicionamiento, a la identificación amigo-enemigo, y al em-
pleo de las llamadas “armas inteligentes” (smart weapons)330.
Una segunda discriminación de IW es, como dijimos en

párrafos anteriores, en función de la combinación entre las acti-
330
ARQUILLA, John & David RONFELDT: “Cyberwar and Netwar: New Modes, Old
Concepts, of Conflict”, RAND Research Review XIX:2, Fall 1995.
216
vidades desarrolladas por el agresor y las técnicas que emplea.

Al respecto, tomando como base uno de los más famosos traba-
jos escritos en este campo, irónicamente titulado “Terrorismo In-
formático: puedes confiar en tu tostadora?” (“Information Terrorism:
can you trust your toaster?”), que se verá más adelante, Rathmell
identifica tres categorías de IW, donde la TI puede ser un blan-
co o una herramienta:
• Categoría I: aplicación de nuevas técnicas de IW, basadas

en la TI, a actividades no novedosas.
• Categoría II: aplicación de técnicas no novedosas a activi-

dades novedosas, basadas en la TI.
• Categoría III: aplicación de nuevas técnicas de IW a activi-

dades novedosas, en ambos casos con base en la TI.
Respecto a la Categoría I, la misma se refiere a actividades

que existen hace décadas e incluso siglos, como la recolección y
procesamiento de información (vg. Inteligencia); las comunica-
ciones; la propaganda; y la legalización de activos provenientes
de actividades ilícitas, fenómeno este comúnmente denomina-
do lavado de dinero. La novedad aquí radica en la técnica utiliza-
da, basada en las nuevas TI, como virus informáticos.
La Categoría II es la inversión de la anterior. En este caso lo

que no es novedoso es la técnica aplicada, por ejemplo el sabo-
taje o las acciones terroristas; sin embargo, la novedad radica
en que la agresión se dirige a actividades cuya aparición es
relativamente reciente, como consecuencia de la aparición y di-
fusión de las nuevas TI, de las cuales dependen en un grado
crítico. Hablamos así de actividades asociadas a centrales y lí-
neas de comunicaciones, archivos informáticos y bases de da-
tos, etc.
Un ejemplo es el atentado perpetrado a principios del año

1995, cuando fueron cortados en la ciudad alemana de
Frankfurt los cables de transmisión de datos de la compañía
estatal de telecomunicaciones de ese país. De esa forma se im-
pidió por un considerable tiempo el uso de fax, telefonía y re-
217
des de datos en una vasta área que incluía el aeropuerto inter-

nacional (el de mayor tráfico en Europa), hospitales y oficinas
públicas. La acción fue reivindicada por una organización hasta
ese momento desconocida, autodeminada “No Conexión” (Keine
Verbindung)331.
Finalmente, la Categoría III combina lo nuevo de las dos

categorías anteriores. Tanto las técnicas de agresión utilizadas
como las actividades a las cuales se dirige la agresión, están
caracterizadas por el empleo intensivo de TI332.
Culminando con los criterios de clasificación de IW, la ela-

boración de una tipología en función de la forma que adopte la
agresión corresponde, entre otros, a Eriksson, quien efectúa la
siguiente discriminación333:
• IW del tipo “armas de disrrupción masiva” (WMD) consistentes

en ataques cibernéticos masivos contra infraestructuras de la
información. Si este tipo de agresiones ocasiona un número
desproporcionado de bajas (por ejemplo, generando una fuga
radiactiva de un reactor nuclear), el “arma de disrupción ma-
siva” sería a la vez un “arma de destrucción masiva”334.
• IW del tipo “armas de disrrupción precisa” (WPD), en refe-

rencia a casos donde los ataque cibernéticos no son masi-
vos, sino dirigidos con precisión a blancos específicos.
• IW del tipo “armas de disrrupción cultural” (WCD), en rela-

ción al empleo de la TI como una herramienta de infiltra-
ción y/o dominación cultural.
A partir de un análisis comparado puede observarse que

tanto en las categorías I y III de la primera tipología (Rathmell),
331
LEBENS NACOS, Brigitte: “After the Cold War: Terrorism Looms Larger as a Weapon
of Dissent and Warfare”, International Issues 39:3, August 1996.
332
RATHMELL, op. cit.
333
ERIKSSON, op. cit.
334
Se nota aquí que el autor emplea un juego de palabras, siendo que ambos tipos
de armas emplean la misma abreviatura (WMD) en idioma inglés.
218
como en las categorías WMD y WPD de la segunda (Eriksson),

la TI se encuentra en el blanco. En esos casos, se ha sugerido
que la IW puede adoptar cuatro formas básicas335:
• Denegación: se priva al blanco del uso de su sistema, sus

datos o la información que el mismo provee. Puede efec-
tuarse mediante el daño al hardware, a programas o datos.
• Degradación: deteriora al sistema agredido hasta el punto

en que este ya no puede cumplir eficientemente su misión.
Puede ser logrado obligando al usuario del sistema a remo-
ver del mismo la/s parte/s afectada/s.
• Engaño: se engaña al blanco mediante la introducción de

datos falsos, o haciéndole creer que se introdujeron datos
falsos.
• Explotación: provee un medio a través del cual el agresor

puede acceder al sistema-blanco, o a su información, y em-
plearlo/a.
335
DOWNS, op. cit.
219
CAPÍTULO V
EL TERRORISMO INTERNACIONAL
Límites y alcances del concepto
Está fuera de duda que, por la propia naturaleza de los

acontecimientos del 11S, luego de esos eventos el terrorismo
se posicionó, a escala global, al tope de la agenda de amena-
zas transnacionales. El carácter paradójico de esta jerarquiza-
ción consiste en que todo el mundo habla de un fenómeno
sobre cuyos límites y contenidos actualmente no existe con-
senso, pese a que dista de ser novedoso en la historia.
La búsqueda de antecedentes históricos del terrorismo, como

acción organizada, puede remontarnos hasta la época de Cristo,
cuando en la actual Tierra Santa operaban los Sicarii, un grupo
radical de militantes judíos. Estos, como forma de combatir la
ocupación del Imperio Romano, asesinaban ciudadanos de ese ori-
gen y connacionales colaboracionistas, apuñalándolos con una
daga corta llamada sica. Así la palabra Sicarii, en griego antiguo
“hombres del puñal”, constituye la raíz del actual vocablo sicario.
Otro nítido antecedente histórico del terrorismo nos remite

al territorio que en estos días ocupa Irán, donde en el siglo XII
actuaban los nizarinos, un grupo disidente islámico que, bajo el
liderazgo de Hasan II, ajusticiaban sultanes y jeques bajo los
efectos de la droga hashishiyun, que inhalaban previamente. De
la palabra hashishiyun derivan los vocablos hashish, en referen-
cia a la droga, y la más conocida, asesino.
Más cerca en el tiempo, la palabra “terrorismo” surge hacia

fines del siglo XVIII para designar el período más sangriento de
221
la Revolución Francesa, el lapso 1793-1794, cuando aproxima-

damente 17 mil personas son guillotinadas sin juicio previo,
por orden de Robespierre. Y se consolida en la siguiente centu-
ria en Rusia, de la mano de grupos anarquistas rusos que, ins-
pirados en los escritos del teórico Mikhail Bakunin, emplearon
intensivamente explosivos y armas de fuego para minar al régi-
men zarista, llegando en 1881 a asesinar al zar Alejandro II.
Por cierto, al terrorismo le cupo la autoría de otros magni-

cidios, además del mencionado. En 1901, el anarquista Leon
Czolgosz asesinó a tiros al presidente estadounidense William
McKinley; y en 1914 corrieron igual suerte el archiduque aus-
tríaco Francisco Fernando y su esposa, a manos del serbio Ga-
vrilo Princip, detonando así la Primera Guerra Mundial.
Después de esa conflagración, en noviembre de 1937 la

Liga de las Naciones rubricó la Convención de Ginebra para la
Prevención y Represión del Terrorismo en la cual se definía a
los actos de ese tipo como “hechos criminales directos contra un
Estado y cuyo fin o su naturaleza es provocar el terror en personali-
dades determinadas, grupo de personas o en el público”. A partir de
esta definición se facilitaba la extradición de personas acusadas
de cometer actos terroristas en otros países, imponiendo como
opción su juzgamiento a través de las leyes locales. Esta alter-
nativa se consagró en la fórmula “aut dedere, aut punire” (extra-
dición o procesamiento).
Pese a ese antecedente, durante sus primeras seis décadas

de existencia la Organización de las Naciones Unidas (ONU) no
logró avances concretos en materia de una definición del terro-
rismo. Esta carencia fue subsanada parcialmente en octubre del
2004, cuando el Consejo de Seguridad del organismo (CSNU)
emitió la Res 1566 indicando que el terrorismo acontece “cuando
el propósito de semejante acto, por su naturaleza o contexto, es inti-
midar a la población, o forzar a un gobierno u organización interna-
cional a ejecutar o abstenerse de determinado acto”336.
336
S/RES/1566, 8 de octubre de 2004.
222
Poco tiempo después, en un informe sobre Seguridad Interna-

cional elaborado por un grupo de expertos a pedido de Kofi An-
nan, Secretario General de la ONU, emitido en diciembre del 2004,
se entiende como terrorismo “cualquier acción, además de las especifi-
cadas en las convenciones existentes en aspectos del terrorismo, las Con-
venciones de Ginebra y la Res 1566, que intente causar la muerte o serios
daños a civiles y no combatientes, cuando el propósito de semejante acto
sea intimidar a la población, o forzar a un gobierno u organización inter-
nacional a ejecutar o abstenerse de determinado acto”337.
En el documento “Un concepto más amplio de la libertad: desa-

rrollo, seguridad y Derechos Humanos para todos”, difundido en
marzo del 2005, Annan elaboró su propia definición de terroris-
mo, pretendiendo que fuera aprobada en la Asamblea General
de la institución. Allí, el Secretario General tipificó a ese flagelo
en forma simplificada respecto a la sugerencia del grupo de
expertos y consideró como terrorismo a todo acto “destinado a
causar la muerte o a herir severamente a civiles o a los no combatien-
tes, para intimidar a una comunidad, un gobierno o una organización
internacional”338.
Hasta el momento, la ONU no ha adoptado oficialmente

ninguna de las definiciones mencionadas, que se sumen a va-
rios cientos que circulan desde hace décadas. Frente a esta mul-
tiplicidad de enfoques, una primera aproximación al terrorismo
muestra que, aunque este siempre ha sido y continúa siendo
una metodología asociada obviamente con la generación de te-
rror, con el paso del tiempo ha trascendido al mero plano meto-
dológico para constituirse en un fenómeno en sí mismo, provis-
to de un alto grado de complejidad. Este salto cualitativo
resulta claro a partir de la diferenciación que efectúa Reinares
entre terrorismo como “recurso táctico” o como “uso estratégico”.
337
ONU: Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos. Informe del Grupo
de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio, A/59/565, 2 de diciembre
de 2004 (http://www.un.org/spanish/secureworld/report_sp.pdf).
338
ONU: Un concepto más amplio de la libertad: desarrollo, seguridad y Derechos Humanos
para todos. Informe del Secretario General. A/59/2005, 21 de marzo de 2005 (http:/
/www.un.org/spanish/largerfreedom).
223
El terrorismo como “recurso táctico” indica que la generación

de terror es una herramienta más entre un menú más vasto de
actividades que desarrolla una organización, sin ser necesariamente
la más importante. Por el contrario, un “uso estratégico” del terro-
rismo sugiere que la generación de terror constituye la piedra basal
de una organización, incluso su actividad exclusiva339.
Concentrándonos en el uso estratégico del terrorismo, don-

de el mismo pasa a constituir una suerte de fenómeno en sí,
este podría ser entendido, con Paul Wilkinson, como “la amena-
za o el uso sistemático de la violencia para conseguir fines políticos”.
O en el sentido (similar al anterior) en que lo hace John Deuts-
ch, como “actos de violencia cometidos contra personas inocentes o
no combatientes, con la intención de obtener fines políticos a través
del terror y la intimidación”340.
En relación a la definición propuesta por Deutsch, similar a

la de muchos otros investigadores, agreguemos que la alusión a
“personas no combatientes” es motivo de controversia (no así
la de “personas inocentes”). El planteo en estos casos es que la
distinción combatiente-no combatiente viola la moral moderna,
que le otorga a toda vida humana el mismo valor, agregando
que en un Estado democrático los civiles no solo no tienen pre-
eminencia sobre los uniformados a los ojos del terrorismo, sino
que son aún más responsables que ellos por las acciones y la
conducta del gobierno, al cual sostienen a través del voto y
regulan mediante canales formales e informales.
Este controvertido planteo sugiere que, si los civiles no

combatientes sostienen al gobierno democrático, que a su vez
regula el empleo de los uniformados, entonces los primeros no
pueden quedar exentos del accionar terrorista mientras los últi-
mos no lo son. Si en la democracia moderna el poder está en los
ciudadanos, estos no deberían ser considerados de manera dife-
rente que el instrumento de violencia legal del Estado, en lo
que al terrorismo se refiere341.
339
REINARES, Fernando: Terrorismo y Antiterrorismo, Paidós, Barcelona 1998, pp. 19-20.
340
DEUTSCH, John: “Think Again: Terrorism”, Foreign Policy Nº 108, Fall 1997.
341
N ICHOLSON , Marc: “An essay on Terrorism”, American Diplomacy VIII:3,
August 2003.
224
A partir de sus metas políticas, el terrorismo pasa a consti-

tuir una manifestación de violencia política, entendiendo a esta
como “aquella que proviene de agentes organizados que buscan modi-
ficar, sustituir o desestabilizar la institucionalidad estatal vigente, o
de aquellas situaciones que restringen la legitimidad, la representa-
ción y la participación de la población”342.
Para algunos autores como Metz, el terrorismo también en-

cuadra dentro del concepto de insurgencia, que de manera sim-
plificada entendemos como “el uso prolongado de violencia de baja
intensidad (en el sentido de Conflictos de Baja Intensidad), para
dejar sin efecto un sistema político o forzar algún cambio fundamen-
tal en su statu quo”343.
Aunque la insurgencia está integrada por otros elementos

amén de la violencia (por ejemplo propaganda, movimiento de
fondos, reclutamiento, constitución de organizaciones sociales,
“guerra jurídica”344, etc.), esta siempre está presente. O dicho en
otros términos, el uso de la violencia puede no ser condición sufi-
ciente para una insurgencia, pero sí es una condición necesaria que
la diferencia de otros movimientos de protesta con objetivos po-
líticos: Solidaridad en Polonia, Gandhi en la India, etc.345.
Cuando los actos terroristas involucran bienes o ciudadanos

de más de un Estado, hablamos de terrorismo internacional, subfe-
342
CARRION, Fernando: “De la violencia urbana a la convivencia ciudadana”, en
Fernando CARRIÓN (ed.): Seguridad Ciudadana, ¿espejismo o realidad?, FLACSO
Ecuador - OPS/OMS, Quito 2002, pp. 13-58.
343
Usamos aquí la definición simplificada que consta en METZ, Steven: The Future
Of Insurgency, SSI Report, USAWC, Strategic Studies Institute (SSI), Carlisle
Barracks December 1993.
344
Utilizamos el concepto de “guerra jurídica” en el sentido en que lo hace Posadas,
es decir, “la transformación de la legislación y la utilización del aparato judicial
en contra del mismo Estado”. Ejemplos de guerra jurídica serían el ataque a los
aparatos del Estado a través del sistema jurídico, para desacreditarlos dentro o
fuera del país (por ejemplo, para impedir o condicionar la ayuda externa); la
defensa judicial de terroristas; el empleo de testigos y/o víctimas falsos; la
dilatación de los procesos judiciales, etc.
En POSADAS, Miguel: “Guerra Jurídica”, mimeo., Primer Congreso de Seguridad
Iberoamericana e Historia Militar, Santa Marta, febrero 2005 .
345
KRISHNA, Ashok: “Insurgency in the Contemporary World: Some Theoretical
Aspects (II)”, Strategic Analysis XXI:9, December 1997, pp. 1317-1340.
225
nómeno este que Andrew Pierre define como aquellos actos te-
rroristas “fuera de las fronteras nacionales, o con claras repercusiones
internacionales”. Para el mencionado Reinares, el terrorismo inter-
nacional puede adoptar diferentes formas, entre ellas:
• Organizaciones terroristas que se establecen total o parcial-

mente en Estados que no son aquellos de donde provienen,
sin desarrollar sus actividades en los mismos.
• Organizaciones terroristas que desarrollan sus actividades

en Estados que no son aquellos de donde provienen.
• Organizaciones terroristas originarias de diferentes países,

que establecen entre sí relaciones o nexos de colaboración y
accionar conjunto o combinado.
• Organizaciones terroristas que operan en su Estado de ori-

gen contra bienes o intereses de un tercer país.
• Empleo de organizaciones terroristas por parte de Estados,

para atentar en otro país (tema sobre el que volveremos
más adelante, al hablar de Estados Sponsor)346.
Características del fenómeno terrorista
En tanto manifestación de violencia política, el terrorismo

se diferencia de otros fenómenos que pueden contemplar el em-
pleo de la violencia pero persiguen objetivos de naturaleza dis-
tinta, como el crimen organizado. Sin embargo, no es inusual
que los límites entre ambas cuestiones parezcan diluirse. En la
mayoría de esos casos, tal dilución suele remitirse a entidades
cuyo objetivo último es la obtención de ganancias económicas,
pero que emplean metodologías terroristas (por ejemplo, aten-
tados); o a organizaciones que por su finalidad última son te-
rroristas, pero emplean metodologías propias del crimen orga-
nizado (por ejemplo, secuestros extorsivos o tráficos ilícitos).
346
Esta tipología se basa parcialmente en REINARES, op. cit., pp. 175 y ss.
226
El ejemplo por excelencia de la última opción considerada

es el llamado narcoterrorismo, un fenómeno híbrido que alude a
organizaciones terroristas o guerrilleras (vide infra) que se fi-
nancian total o parcialmente con la comercialización de droga.
Ya en 1967 el general birmano Tuan Shi Wen declaraba: “para
luchar se necesita un ejército, un ejército necesita armas y para ello
requiere dinero. En estas montañas, el único dinero es el opio”347.
En la actualidad existen numerosos émulos del general

Tuan, desde Perú a Afganistán y desde Líbano a Turquía, aun-
que el sitial de honor parece corresponderle a las Fuerzas Ar-
madas Revolucionarias de Colombia (FARC). Según relata el
colombiano Pardo Rueda, el vínculo directo de esta organiza-
ción con las drogas se verifica a mediados de la última década
del siglo XX, cuando la superficie sembrada con coca en ese
país salta de aproximadamente 20 mil ha en 1993/1994 a 150
mil ha en 1996; las áreas sembradas se localizaron en las selvas
meridionales colombianas, donde las FARC ejercían el control.
De esta manera, los insurgentes pasaron a controlar buena par-
te de la producción, tráfico y comercialización de la droga a
nivel mundial348.
Se dice que las FARC obtendrían a través de la actividad

criminal del cultivo, tráfico y comercialización de drogas ilega-
les entre US$ 300 y US$ 600 millones anuales, una ganancia que
generó una “metamorfosis organizacional” en ese grupo, que
hoy se asemeja crecientemente a una entidad dedicada al cri-
men organizado349.
Sin embargo, hay otros casos en los cuales la interacción

entre terrorismo y crimen organizado está protagonizada por
sendas organizaciones representativas de cada uno de ambos
fenómenos. Se asiste así a una sinergia cuyo carácter forzosa-
347
SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000,
p. 185.
348
PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 531
349
Declaraciones de Brad Hittle en el “Primer Congreso de Seguridad
Iberoamericana e Historia Militar”, FMSO/Federación Verdad, Colombia, Santa
Marta, febrero de 2005.
227
mente es transitorio, dada una incompatibilidad que a largo

plazo es imposible de superar: la incompatibilidad estriba en
que tanto el terrorismo revolucionario como el subrevoluciona-
rio pretenden captar la atención de la opinión pública, mientras
la criminalidad organizada, por su misma esencia, pretende pa-
sar lo más desapercibida posible.
La sinergia transitoria entre terrorismo y crimen organiza-

do puede tener diferentes manifestaciones. Una de ellas sería,
en el caso de terrorismo subrevolucionario, que la satisfacción
de sus demandas se vea facilitada por la influencia que puede
tener la criminalidad organizada sobre ciertos sectores del Esta-
do. Otra, inversa a la anterior, que la criminalidad organizada
explote el vacío político total o parcial que puede generar una
acción terrorista sostenida350.
Entendido de esta manera el terrorismo, vemos que la defi-

nición empleada no es suficiente para discriminarlo de la gue-
rrilla, siendo que esta también es una forma de violencia políti-
ca, aunque dentro del pensamiento militar puede ser
considerada una forma de combate válida351. Aunque son fenó-
menos diferentes, muchas veces sus límites se tornan borrosos;
por eso, las diferencias entre ambos pueden establecerse no tan-
to a partir de los fines sino de ambiente, estructura, limitación
legal, blancos y estrategia. El Cuadro 14 consigna esas particulari-
dades, a partir de conceptos de Calvert y Krishna:
• El ambiente del terrorismo es generalmente urbano, a dife-

rencia de la guerrilla, que es rural; esto hace que en algunos
lugares del mundo como Europa la guerrilla sea un fenóme-
350
P OLLARD , Neal: Terrorism and Transnational Organized Crime: Implications of
Convergence, Terrorism Research Center, 2001 (http://www.terrorism.com/
terrorism/crime.shtml).
351
El Diccionario para la Acción Militar Conjunta, del Estado Mayor Conjunto de
la República Argentina, define a la guerrilla como “toda facción que en tiempo de
guerra, entre dos o más Estados, sea empleada con el propósito de atacar u hostigar
fuerzas de ocupación, apoyar operaciones de fuerzas regulares o eventualmente favorecer
los conflictos internos de un país formalmente agredido, buscando condiciones para la
sustitución del gobierno o ponerlo en la peor situación si no responde a los propios intereses
nacionales”.
228
no virtualmente inaplicable, por cuanto no existen los espa-

cios rurales necesarios, y que la tendencia mundial a la urba-
nización favorezca más al terrorismo que a la guerrilla.
• La actividad terrorista puede ser realizada por un número

reducido de personas, y aun por solo un individuo, mien-
tras que la guerrilla adolece de esa capacidad, necesitando
un cierto grado de estructura para poder operar.
• La actividad terrorista no reconoce ninguna limitación legal

relativa al empleo de la violencia, mientras la guerrilla sue-
le respetar algunas de ellas, por ejemplo en lo relativo a la
discriminación entre combatientes y no combatientes.
• La guerrilla suele evitar los blancos civiles o no combatien-

tes, enfatizando principalmente en miembros de las estruc-
turas de Defensa y seguridad del Estado, y subsidiariamen-
te objetivos económicos o de infraestructura, que también
son valorados por el terrorismo; sin embargo, este opta en
forma recurrente por blancos civiles o no combatientes.
• Finalmente, la estrategia de la guerrilla consiste en crear

unidades combatientes cada vez mayores, con el fin de es-
tablecer áreas geográficas (zonas liberadas) donde ejercer po-
der, en vistas a un enfrentamiento final con el oponente
que puede definirse en términos militares; en cambio, la
estrategia del terrorista es generar terror en forma sistemá-
tica, a través de diferentes medios, sin que entre en sus
cálculos un enfrentamiento final.
Esto último también se puede plantear de manera diferente

y alegar que, si en la guerrilla lo que se busca incrementar cons-
tantemente es el control territorial, y consecuentemente el de
las unidades combatientes, lo que expande constantemente la
lógica del terrorismo es el alcance de la vulnerabilidad. Los
terroristas son más fuertes cuantos más “rehenes” tienen352.
352
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, p. 72
229
CUADRO 14
MANIFESTACIONES DE LA VIOLENCIA POLÍTICA
TERRORISMO GUERRILLA
AMBIENTE Predominantemente Predominantemente

urbano rural
ESTRUCTURA Individual, o un grupo Unidades paramilitares de

reducido de personas cierta dimensión, con
tendencia al
constante crecimiento
LIMITACIÓN No registra En relación a la discriminación

LEGAL entre combatientes y no
combatientes
BLANCOS Primordialmente civiles Primordialmente uniformados
ESTRATEGIA Generación de terror Control de espacios

en forma sistemática geográficos cada vez
mayores, donde ejercer
poder, en vistas a un
enfrentamiento final
Si la estrategia del terrorismo consiste en generar terror en

forma sistemática, agreguemos que lo hace para influir y mane-
jar la conducta y actitudes de grupos sociales específicos (o de
la Sociedad en su conjunto), incluyendo usualmente al mismo
Estado. De ahí que se diga que el propósito del terrorismo, su
meta objetiva, es la internalización, en el actor definido como
enemigo, de una “disuasión simbólica”, transformándolo en un
instrumento manejable a través del terror353.
En suma, coincidimos con Calvert en que el ejercicio del

terrorismo implica “una creencia en el valor del terror”354, de na-
turaleza intrínsecamente negativa (pues destruye, pero no
353
VARAS, Augusto: “Jaque a la Democracia: Terrorismo y Contraterrorismo en la
Sociedad y Relaciones Internacionales”, en VARAS, Augusto (comp.): Jaque a la
Democracia: Orden Internacional y Violencia Política en América Latina, GEL, Buenos
Aires 1990, pp. 11-20.
354
CALVERT, Peter: “El Terror en la Teoría de la Revolución”, en O’SULLIVAN, op.
cit., p. 58.
230
construye nada por sí mismo), observando que su aplicación

reúne seis características principales: (i) opera fuera de los códi-
gos de conducta sociales, configurando en tal sentido una sub-
cultura; (ii) es impredecible y carece de toda regulación; (iii) es
desproporcionada entre el objetivo buscado y los medios utili-
zados; (iv) es indiscriminada y sus efectos se extienden a la
totalidad de la población, involucrando víctimas inocentes (el
blanco del terrorismo es así más amplio que el de sus víctimas
inmediatas, que se transforman en una suerte de “intermedia-
rias”); (v) produce un sufrimiento innecesario; por último, (vi)
tiene una fuerte carga nihilista, en el sentido que antes que
“construir lo nuevo” prioriza la destrucción del orden existen-
te, sin presentar una alternativa a la realidad social que quiere
destruir, aunque esto incluya víctimas inocentes.
A estas características, sobre las que existe cierto consenso,

el Instituto de Estudios Estratégicos de Londres (IISS) agrega
otras dos: en casos extremos, sus acciones pueden constituir
“genocidio” o crímenes contra la Humanidad, como se los defi-
nió en la Convención de Genocidio de 1948 y en el Estatuto de
Roma de la Corte Penal Internacional de 1998; y la mayoría de
las acciones, si se cometen por un beligerante en una guerra,
constituyen violación de las leyes de guerra355.
En última instancia, la estrategia del terrorismo genera en

las personas la aprensión a ser objeto de un ataque brutal for-
tuito, sin causa ni razón aparente, a manos de un extraño; el
efecto es la alteración de las premisas sobre las que se funda un
determinado orden político y social, básicamente los de la con-
vivencia y la seguridad.
Este efecto se complementa con otras secuelas, de naturale-

za psicológica, que experimentan los sobrevivientes y familia-
res de víctimas fatales de los actos terroristas. Un psiquiatra
español que asesoró a la organización no gubernamental Aso-
ciación de Víctimas del Terrorismo (AVT) condicionó la ampli-
355
The International Institute for Strategic Studies (IISS): “Definiendo el Terrorismo”,
en VV.AA.: Geoestrategia y Relaciones Internacionales, Universidad Militar Nueva
Granada, Bogotá 2002, pp. 257-263.
231
tud y gravedad de tales secuelas a la violencia del choque emo-

cional inicial, los daños físicos sufridos y la reacción social ante
el acto terrorista; las mismas pueden incluir amnesia total o
parcial, depresión, patologías neuróticas del miedo con crisis
fóbicas, estados permanentes de ansiedad y trastornos obsesi-
vos. Todas estas secuelas coinciden con lo que la psiquiatría
norteamericana denomina “estrés postraumático”, que incluye
los efectos de guerras y catástrofes naturales, manifestándose
en la forma de disminución de la afectividad; incapacidad de
sentir emociones comunes como la ternura, la intimidad o el
deseo sexual; merma del rendimiento y un creciente aislamien-
to social con repercusiones negativas en la calidad de vida.
Al tradicional estrés postraumático, en el caso del terroris-

mo, se agrega la existencia de un autor del daño y el sentimien-
to de culpa. En el primer caso, si el terrorista no es castigado, la
víctima del acto terrorista puede volver contra la sociedad sus
sentimientos, expresándolos a través del resentimiento o la re-
beldía; en el segundo, algunas víctimas que han salido ilesas o
con lesiones leves de atentados en los que se registraron muer-
tes o lesiones graves en otras personas, desarrollan inicialmente
sentimientos de culpa por haber conseguido sobrevivir356.
En suma, no se equivoca Ehud Sprinzak cuando califica al

terrorismo como “una forma de guerra psicológica” que instala en
cada individuo el temor a ser la próxima víctima357. También se
comprende la lógica que algunos analistas le atribuyen a los
terroristas, quienes preferirían “un montón de gente mirando” an-
tes que “un montón de gente muerta”358. El paradigma de esta
lógica terrorista se observó con toda nitidez en los atentados
perpetrados el 11S; al analizarlos, el estudioso de la comunica-
ción Ignacio Ramonet, director de Le Monde Diplomatique, obser-
vó que desde el principio de esa agresión sus autores utilizaron
356
BARTOLOMÉ, Mariano: El terrorismo como amenaza transnacional, ponencia
expuesta en el “Primer Seminario de Seguridad Pública”, San Miguel de
Tucumán, 13 de noviembre de 1997.
357
United States Institute of Peace: “Coping with Terrorism”, Peace Watch IV:6,
October 1998.
358
DEUTSCH, op. cit.
232
a los medios como un arma en la lucha que ellos conducen,

concluyendo: ‘‘Ellos aplican la idea de que ya no hay conflicto serio
en el mundo que no tenga dos frentes, un frente militar y un frente
mediático’’359.
La idea de los “fines políticos” del terrorismo, así como sus

diferencias con la criminalidad organizada y la guerrilla, no
agota la complejidad de este fenómeno. Es necesario, entonces,
esbozar una tipología que dé cuenta de sus diversas y heterogé-
neas manifestaciones. El criterio de clasificación que propone-
mos no corresponde a una única fuente, sino que conjuga y
compatibiliza diferentes criterios originados en tres autores: el
alemán Peter Waldmann, el estadounidense Ralph Peters y el
británico Paul Wilkinson.
Comenzando con Peters, este diferencia entre un “terroris-

mo práctico” y un “terrorismo apocalíptico”, ambos de natura-
leza política. El terrorismo práctico persigue objetivos relativa-
mente racionales (aunque por momentos son altamente
ambiciosos), que se plantean en demandas concretas. Por su
parte, dentro del terrorismo apocalíptico encontramos a indivi-
duos dirigidos por visiones religiosas, a menudo mesiánicas,
para quienes no hay victoria táctica que sea suficiente. Sus cul-
tores están convencidos que Dios los eligió como intrumento de
su obra y, en consecuencia, “actúan en el convencimiento que sus
actos sirven a fines divinos”360.
Dentro del terrorismo práctico, podría aplicarse la perspecti-

va de Waldmann y diferenciar tres subtipos. El primer subtipo es
el llamado “terrorismo étnico”, protagonizado usualmente por
miembros radicalizados de minorías étnicas que se autojustifican
en la opresión gubernamental, y que generalmente pretenden
instaurar un gobierno alternativo con mayor grado de represen-
359
RAMONET, Ignacio: “Manejo de la información en el actual contexto de la crisis
mundial’’, conferencia brindada en Asunción de Paraguay el 30 de octubre de
2001con los auspicios de la Embajada de Francia. http://www.abc.com.py/
atentadousa/atus_401.html
360
PETERS, Ralph: Beyond Baghdad. Postmodern War and Peace, Stackpole Books,
Mechanicsburg (PA) 2003, p. 47.
233
tatividad. El “terrorismo de izquierda” sería el segundo subtipo,

característico de naciones industrializadas, siendo la meta de sus
protagonistas el derrocamiento del régimen capitalista. El tercer
subtipo estaría constituido por un “terrorismo de derecha” que
apunta a instaurar un régimen de corte fascista, o simplemente
combate a quienes sostienen un discurso ideológico de izquier-
da; aunque este modelo no cuenta con un referente claro en los
tiempos actuales, se ha alegado que podrían encuadrarse en esta
categoría a las milicias estadounidenses y a Timothy McVeigh,
responsable del atentado contra un edificio federal en Oklahoma
City, en 1995361.
Finalmente, las lecturas de Wilkinson enfatizan en el alcan-

ce de las metas terroristas. Así, los objetivos del terrorismo
práctico pueden fluctuar entre un intento por modificar una
determinada situación política (terrorismo subrevolucionario) y la
búsqueda de un cambio radical en el orden político existente
(terrorismo revolucionario). El mentor de esta clasificación agrega
a la misma una tercera categoría, que podriamos denominar
terrorismo con finalidades temáticas (issue-group terrorism). Este
tipo de terrorismo también tiene una finalidad política, consis-
tente en provocar el cambio de determinadas políticas y prácti-
cas de alcance sectorial. Ejemplos válidos son los atentados per-
petrados contra clínicas y centros médicos donde se practican
abortos, o contra laboratorios donde se efectúan investigacio-
nes científicas con animales362.
Las organizaciones encuadradas en lo que hemos llamado

terrorismo práctico no solo pueden diferenciarse entre sí de acuer-
do a los subtipos identificados previamente, sino también en
función de la forma elegida para ejercer el terror, lo que estaría
íntimamente vinculado con las características del régimen políti-
co imperante en el lugar, al cual se oponen. Si ese régimen políti-
361
Utilizamos las categorías de Peter Waldmann de acuerdo a SCHRADER, Holger:
“Patterns of International Terrorism”, American Diplomacy VI:3 (2001).
362
WILKINSON, Paul: “La Lucha contra la Hidra: el Terrorismo Internacional y el
Imperio de la Ley”, en O‘SULLIVAN, Noel (comp.): Terrorismo, ideología y revolución,
Alianza, Madrid 1987; WILKINSON, Paul: “Terrorism: Motivations and Causes”,
Canadian Security Intelligence Service [CSIS/SCRS], Commentary Nº 53, January
1995, unclassified.
234
co es de naturaleza democrática, las acciones terroristas tienden

a influir en los ánimos y la conducta del electorado, a efectos que
este presione al gobierno; en regímenes autoritarios o totalita-
rios, poco permeables a los vaivenes de la opinión pública, el
foco del terrorismo suele centrarse en el aparato económico (por
ejemplo, intentando alejar turismo e inversiones extranjeras), en
el supuesto que las élites gobernantes serán permeables a enta-
blar diálogos en la medida en que su permanencia en el poder
peligre por causa del deterioro económico.
En cualquiera de los dos casos, se respetaría lo que Nichol-

son ha denominado el “ciclo de vida” de la actividad terrorista.
En este ciclo, el grupo incrementa paulatinamente sus capacida-
des, expresadas en acciones, mientras simultáneamente se eleva
su condena por parte de las autoridades. En cierto punto, su
misma efectividad transforma a la condena de las autoridades
en un tácito reconocimiento a la organización como interlocutor
válido con quien negociar; de esta manera, el grupo terrorista
se legitima a través de un medio alternativo al de otro actor
político: su capacidad de ejercer violencia.
El logro del estatus de interlocutor válido de las autorida-

des, constituye el momento crítico de la organización terrorista.
En algunos casos, este actor no acepta diálogos ni negociacio-
nes, manteniéndose en una posición de irreductibilidad y re-
afirmando su compromiso con una retórica maximalista. En
otras ocasiones, sus líderes encaran una transición que culmina
legalizando a la organización, como ha sido el caso de Mandela
en Sudáfrica y Arafat en Palestina363. Así, la conducta de los
terroristas ante la posibilidad de negociar con las autoridades,
suele ser un determinante clave en el éxito o fracaso de sus
objetivos políticos364.
363
La historia reconoce tres nítidos casos de líderes de organizaciones que aplicaban
metodologías terroristas que, con el tiempo, se hicieron acreedores al Premio
Nobel de la Paz, en este caso por sus contribuciones a la paz: Nelson Mandela
(su nombre original era Rolihlahla), legendario caudillo del Congreso Nacional
Africano, en 1993; Menachem Begin, líder del grupo judío Irgun que en los años
40 intentaba expulsar a los británicos de Palestina, en 1978; y Yasser Arafat,
creador de la organización palestina Al Fatah, en 1994.
364
NICHOLSON, op. cit.
235
Sea cual fuere la finalidad política de una organización te-

rrorista, sea esta apocalíptica o práctica (en cualquiera de sus
variantes), es imposible legitimar su opción por la violencia.
Más aún, entendemos que están viciadas de nulidad las dos
motivaciones que con mayor recurrencia se han empleado para
justificar al terrorismo: que quienes lo ejecutan lo hacen ante la
carencia de otras alternativas, y que reconoce una fuerte rela-
ción con cuestiones económicas y sociales.
Respecto al terrorismo como “último recurso”, al que se

recurre cuando fracasa toda otra alternativa, bien señala Walzer
que en la realidad ese recurso suele ser el último solo en térmi-
nos ideológicos, en tanto excusa. La mayoría de quienes propo-
nen una política terrorista la recomiendan como primer recur-
so; están a favor de ella desde el primer momento, aunque
pueden no adoptarla desde el principio. En estos términos, el
accionar terrorista como “último recurso” revela la debilidad
de la organización que lo practican ante la sociedad, a la que no
pueden movilizar por otra vía; por el contrario, si tal capacidad
de movilización existiese, siempre se presentarían opciones al-
ternativas al uso del terror365.
Los móviles económicos y sociales del terrorismo tampoco

están exentos de duda. Los estudios sobre terrorismo elabora-
dos por el mencionado Waldmann (vide supra) y otros investiga-
dores sugieren que en general los terroristas no provienen de
las clases sociales más postergadas de sus lugares de origen,
sino de estratos medios, e incluso altos e instruidos. De hecho,
Laqueur ha apuntado que en los cincuenta Estados más pobres
del planeta no se registran situaciones preocupantes en materia
de terrorismo366.
Este patrón se comprueba inclusive en los hechos del 11S,

cuyos protagonistas fueron profesionales con importante nivel
educativo, ninguno de ellos marginado socioeconómicamente.
365
WALZER, op. cit., pp. 72-74.
366
WITKER, Iván: “Occidente ante las nuevas tipologías de terrorismo”, Estudios
Públicos Nº 98 (2005), pp. 227-254
236
Inclusive en aquellos casos en que se alega que los móviles

del terrorismo tienen relación con la pobreza, se observa que
los estratos sociales bajos de una sociedad pueden servir de
“base de apoyo” para este tipo de actividad, pero esta sigue
siendo articulada y financiada por individuos de otras capas
sociales, con un grado de instrucción más alto. Esta comproba-
ción es la que ha llevado a plantear que el terrorismo siempre
es la política de una elite367.
La fisonomía del terrorismo internacional contemporáneo
En las últimas décadas, la amenaza que representa la estra-

tegia del terrorismo se ha elevado cualitativamente, a punto tal
que algunos especialistas postulan la existencia de un “neote-
rrorismo”368. Desde nuestra óptica, ese salto cualitativo se ge-
nera a partir de dos factores cruciales, siendo el primero de
ellos la cultura.
El nexo entre terrorismo y cultura parece asumir diferentes

formas de manifestación, estando una de ellas asociada a la ex-
plosión de conflictos intraestatales de naturaleza cultural (étnica
y/o religiosa) que se registra tras el fin de la Guerra Fría. En esa
coyuntura histórica, se incrementó cuantitativamente el empleo
de metodologías terroristas por parte de actores no estatales in-
volucrados en tales conflictos, siendo un ejemplo paradigmático
el de Chechenia. Y en estas circunstancias los movimientos mi-
gratorios registrados a escala global han dado lugar a la apari-
ción de “diásporas radicalizadas” que pueden respaldar una ac-
ción terrorista en términos humanos, logísticos o financieros369.
Sin embargo, a los ojos del común de la gente, el principal

impacto de la incidencia cultural en la amenaza terrorista no
está asociada a la eclosión de los conflictos intraestatales tras la
culminación de la Guerra Fría, sino al hecho que una gran can-
367
RADU, Michael: “The Futile Search for ‘Root Causes’ of Terrorism”, American
Diplomacy VII:3 (2002); WALZER, op. cit., p. 80.
368
WITKER, op. cit.
369
GUNARATNA, Rohan: “Transnational threats in the post-Cold War era”, Jane’s
Intelligence Review 13:1, January 2001, pp. 46-50.
237
tidad de organizaciones que emplean la metodología terrorista,

justifican y reivindican sus actos a partir de considerandos reli-
giosos. Ingresamos así en el campo de lo que Peters ha denomi-
nado “terrorismo apocalíptico” (vide infra).
Desde el punto de vista de Occidente, esta conducta suele

asociarse a la feligresía musulmana, fomentando la distorsiona-
da, superficial y peligrosa idea del Islam como una religión que
acepta, e incluso promueve, conductas terroristas. Fuera de
toda duda, uno de los principales responsables de la instalación
de esta errada percepción fue Huntington, con su tesis del Cho-
que de Civilizaciones, publicada inicialmente en 1993.
En esa obra, el autor postulaba que tras la finalización del

enfrentamiento entre superpotencias las distinciones más impor-
tantes entre los hombres serían culturales, antes que ideológicas
o económicas; que en ese sentido las personas se identifican en
términos de aquellos factores que comparten entre sí y a su vez
los diferencian de los demás: religión idioma, valores, costum-
bres, instituciones; que esta forma de identificación daría lugar a
la consolidación a nivel planetario de ocho grandes civilizacio-
nes (la occidental, confuciana, japonesa, islámica, hindú, eslava
ortodoxa, latinoamericana y africana subsahariana) que manten-
drían entre sí relaciones de naturaleza conflictiva; finalmente,
que la principal fuente de conflicto para Occidente provendría
de la civilización islámica370.
La aparición e incremento, en el escenario internacional, de

organizaciones terroristas que justificaban sus actos en el Islam,
sumada a los planteos reduccionistas de Huntington, facilitaron la
aparición de conceptos como fundamentalismo/integrismo islámico.
El fundamentalismo fue inicialmente un término del pro-

testantismo cristiano originado a fines del siglo XIX por los
teólogos de Princeton, que codificaron sus ideas en una serie
de libros llamados Los Fundamentos, publicados a mediados de
370
HUNTINGTON, Samuel: “The Clash of Civilizations”, Foreign Affairs 72:3, Summer
1993, pp. 22-49.
238
los años 10 y que culminaron en la constitución de la Asocia-

ción Mundial de Fundamentos Cristianos (“World Christian
Fundamentals Association”). El integrismo, por su parte, tiene
una raíz católica y fue utilizado en un primer momento por el
Partido Nacional Católico fundado en España en el siglo XIX.
Esta fuerza se autodefinió como integrista en relación a sus
posiciones políticas que vinculaban los preceptos religiosos
con la sociedad civil, en el sentido que los primeros deben
constituir un modelo a seguir por la segunda, denotando in-
fluencias de los franceses ultracatólicos Joseph de Maistre y
Louis de Bonal.
Aunque existen innumerables definiciones de ambos con-

ceptos, nos inclinamos por las que proponen Eric Hobsbawn y
Roger Garaudy, respectivamente. El historiador británico define
al fundamentalismo como un fenómeno reactivo y reaccionario,
cuyos protagonistas entienden que sus ideas y valores “proceden
siempre de una etapa anterior, es de suponer que prístina y pura, en
la propia historia sagrada de uno”. Esas ideas y valores se utilizan
para fijar límites, para atraer a los de la propia especie y alejar a
los otros; proporcionan un programa concreto y detallado tanto
a los individuos como a la sociedad, aunque se basen en textos
antiguos371.
La sutil diferencia entre fundamentalismo e integrismo es

que el primero se circunscribe a cuestiones de naturaleza reli-
giosa, adoptando la forma de reacción frente a procesos de mo-
dernización; concretamente, frente a ideas que afectan la infali-
bilidad de los Textos Sagrados372. El integrismo, en cambio,
excede este plano para incluir también a fenómenos de natura-
leza política; o, lo que es lo mismo, el fundamentalismo es la
expresión del integrismo en el campo religioso. En su defini-
371
H OBSBAWN , Eric: Naciones y nacionalismo desde 1780, Crítica, Barcelona 1991,
pp. 185-186.
372
C ORRAL S ALVADOR , Carlos & Paloma G ARCÍA P ICAZO : “Panorámica de los
Fundamentalismos hoy, en las Relaciones Internacionales”, en Carlos CORRAL
S ALVADOR (comp.): Los Fundamentalismos Religiosos, hoy, en las Relaciones
Internacionales, Publicaciones de la Universidad Pontificia Comillas (UPCO),
Madrid 1994, pp. 13-14.
239
ción, Garaudy da cuenta de esa relación: “La identificación de

una fe religiosa o política con la forma cultural o institucional que
pudo revestir en una época anterior de su historia. (Es) creer que se
posee una verdad absoluta e imponerla”. Este autor también indica
los tres rasgos distintivos de todo fenómeno integrista: inmovi-
lismo, entendido como la negativa a toda adaptación o evolu-
ción; un regreso al pasado, a través de la apelación a la tradición;
y una intolerancia, dogmática e intransigente, al otro373.
Es precisamente esa intolerancia, que en numerosas opor-

tunidades se canaliza a través del empleo de la violencia, la que
marca la diferencia entre conservadores, integristas y ortodoxos.
El conservadurismo puede ser entendido como un mito, una
utopía: “La creencia de que la Sociedad en que vivimos experimentó
alguna vez, en el pasado reciente o remoto, un estado excepcional de
estabilidad, justicia, valores compartidos ()... y una rica vida espiri-
tual generalizada”. No surge en esta definición, que corresponde
a Mario Vargas Llosa374, el rechazo a las opiniones divergentes,
como sí se observa en el caso de los integristas y los ortodoxos.
A pesar de que los primeros suelen definirse como lo segun-

do, la diferencia básica entre estas posturas es que la ortodoxia
no va más allá del repudio discursivo al disidente; el integrismo,
en cambio, interpreta a toda disidencia como una agresión, res-
pondiendo de la misma manera. Como ha puntualizado el filóso-
fo argentino Kovadloff, mientras el ortodoxo muere por la Fe, el
integrista puede llegar a matar en su nombre375.
Huelga aclarar que luego del 11S recrudecieron los postula-

dos basados en la tesis huntingtoniana del Choque de Civiliza-
ciones, que leen la relación entre las civilizaciones musulmana
y occidental en clave de conflicto, y que consideran que el Is-
lam es una fuente de terrorismo.
373
GARAUDY, Roger: Los Integrismos, Gedisa, Barcelona 1991, pp. 13-15.
374
VARGAS LLOSA, Mario: “La utopía arcaica”, El País 3 de julio de 1994, p. 15.
375
KOVADLOFF, Santiago: “La peligrosa lógica de los ortodoxos”, Clarín 4 de junio de
1997, p. 19.
240
Frente a la lectura huntingtoniana, probablemente sea cier-

to que, mientras muy pocos fundamentalistas religiosos abra-
zan el terrorismo, un número significativo de los terroristas de
hoy son fundamentalistas religiosos376. Pero queda claro que lo
que comúnmente se da en llamar fundamentalismo/integrismo
islámico no constituye, en modo alguno, una muestra represen-
tativa del Islam; ni una evidencia de conflictividad de esa reli-
gión; ni un indicio de su carácter confrontativo con Occidente.
Una islamista de la Universidad de Madrid señaló hace un

tiempo, acertadamente, que hay dos principios claves que han
faltado en la aproximación occidental al mundo musulmán:
pensar y conocer. Desde este punto de vista, lo que más separa
hoy a Occidente del mundo musulmán es que no compartimos
la misma memoria histórica, producto de haber vivido expe-
riencias políticas muy diferentes. Y que al soslayar esta falen-
cia, nuestra visión monolítica del mundo musulmán nos lleva a
seleccionar los aspectos negativos de esa parte del mundo, que
sin duda existen, explicándolos por un determinismo islámico
insuperable a través del cual nos afirmamos etnocéntricamente
en nuestra modernidad y progreso laicos377.
Por eso, coincidimos con Edward Said cuando alega que “la
matanza minuciosamente preparada, el espantoso atentado suicida co-
metido por un pequeño grupo de militantes trastornados y lleno de
motivaciones patológicas, se ha utilizado como prueba de la tesis de
Huntington, en vez de verlo como lo que es, la apropiación de grandes
ideas por parte de una banda de fanáticos enloquecidos”378.
Los dichos del intelectual palestino anticipan un ejemplo

del agravamiento del terrorismo en los últimos tiempos, a par-
tir de la incidencia del factor cultura: el auge del llamado “te-
rrorismo suicida”, que ha sido definido como aquel tipo de te-
rrorismo donde se registra “la aptitud para sacrificar la propia vida
376
MARKS, Edward: “The War on Terrorism: The Critical Role of Governments”,
American Diplomacy IX:4 (2004).
377
MARTÏN MUÑOZ, Gema: “Occidente y los islamistas. Las razones políticas del
conflicto”, Claves de Razón Práctica Nº 117, noviembre 2001.
378
SAID, Edward: “El choque de ignorancias”, El País 16 de octubre de 2001.
241
en el proceso de destruir, o intentar destruir, un blanco para alcanzar

un objetivo político”379.
El terrorismo suicida surgió a principios de la década del

80 en Líbano y Sri Lanka, para expandirse en la década siguien-
te a Israel, India, Argelia, Kenia y Tanzania, Arabia Saudita y
otros países. El evento que es considerado el hito de inicio de
esta modalidad fue el atentado perpetrado el 23 de octubre
1983 contra instalaciones militares de EE.UU. y Francia en Bei-
rut, con un saldo de 300 muertos; su autoría le es imputada a
terroristas chiitas libaneses.
En su momento, esta modalidad terrorista desafió el con-

vencionalismo según el cual un terrorista es capaz de arriesgar
su vida, pero intenta sobrevivir a los actos que comete. El cam-
bio implicaba cuatro ventajas sobre el terrorismo “tradicional”:
en primer lugar, las operaciones tenían un menor costo, pues
no requerían vías de escape ni albergues postfacto; segundo,
eran más efectivas, desde el momento en que el atacante elegía
el momento y lugar exacto del atentado; en tercer término, eran
seguras, pues se eliminaba el riesgo de que el terrorista fuera
interrogado; por último, generaban un enorme impacto en la
opinión pública, expresado en una sensación de inseguridad380.
Existen múltiples criterios para categorizar al terrorismo

suicida. Pueden tener lugar en el contexto de un campo de ba-
talla, o fuera de él; la operación puede involucrar un solo suici-
da, o varios; los blancos pueden ser infraestructura e instalacio-
nes, o individuos; y en este último caso pueden ser personas
comunes, determinadas por el azar, o alguien especial, seleccio-
nado previamente. Inclusive, el blanco puede ser un jefe de
Estado o gobierno, con lo cual el acto terrorista adquiere di-
mensiones de magnicidio. En 1999 la organización Tigres de Ta-
mil Eelam, que lucha por un Estado tamil independiente en el
norte de Sri Lanka, asesinó al presidente Chandrika Kumara-
tunge de ese país a través de una acción suicida381.
379
GUNARATNA, Rohan: “Suicide terrorism: a global threat”, Jane’s Intelligence Review
42:4, April 2000, pp. 52-55.
380
SPRINZAK, Ehud: “Rational Fanatics”, Foreign Policy, September 2001.
381
GUNARATNA, Rohan: “Suicide terrorism”..., op. cit.
242
Actualmente, el terrorismo suicida ha sido calificado

como “la forma de terrorismo más desestabilizadora políticamente y
más devastadora psicológicamente”. Su ocurrencia en el tiempo,
en tanto, se halla en constante crecimiento: entre 1980 y el año
2001, según el politólogo Robert Pape acontecieron 188 atenta-
dos suicidas en todo el mundo; en el cuatrienio 2000-2003 esa
cifra trepó a 300 atentados, por lo menos en un 70% motivados
religiosamente, generando más de 5.300 muertes en más de 17
países 382.
La organización que en mayor medida recurre al terroris-

mo suicida es el Movimiento de Resistencia Islámica (Hamas),
que se hace responsable por la mayoría de las acciones de ese
tipo (95) perpetradas entre enero del 2001 y julio del 2003, ge-
nerando 243 víctimas fatales e hiriendo más de 1.400 personas.
Para este grupo, la detección de potenciales mártires, su reclu-
tamiento y adoctrinamiento, se transformó en una actividad co-
tidiana, empleando a tal efecto una compleja infraestructura
que incluye desde jardines de infantes y colegios, hasta campos
recreativos y sociedades de beneficencia383.
El factor cultura, antes citado, tiene una implicancia directa

en el terrorismo suicida desde el punto de vista de sus motiva-
ciones, que suelen sustentarse en criterios étnicos y/o religio-
sos. Aunque, como señala el conocido experto en terrorismo
Ariel Merari, esas motivaciones no son generadas por la organi-
zación terrorista, sino que ya existen en el suicida potencial; en
todo caso, la organización detecta, incrementa y capitaliza esa
proclividad.
En cualquier caso, los móviles del terrorismo suicida no se

vinculan con disfuncionalidades sociales (falta de trabajo, soledad,
horfandad), ni con ninguna psicopatología en especial, según dife-
rentes investigaciones que se habrían hecho en la materia384. Espe-
382
ATRAN , Scott: “Mishandling Suicide Terrorism”, The Washington Quarterly,
Summer 2004, pp. 67-90.
383
ALEXANDER, Yonah & Kerrie MARTIN: “Expanding culture of suicide terrorism”,
The Washington Times, July 10, 2003, p. A-17.
384
ATRAN, op. cit.
243
cíficamente en la cuestión psicopatológica, de acuerdo a un psi-

quiatra de la Universidad de São Paulo (USP) los rasgos psico-
páticos que podría exhibir un terrorista común (incapacidad de
sentir culpa, emociones y remordimiento) no serían aplicables a
los terroristas suicidas, por una sencilla razón: cuando el psicó-
pata siente placer con el ejercicio de la violencia, no interrumpe
ese placer matándose385.
El terrorismo suicida tampoco puede ser asociado con la

falta de educación, si reparamos en un dato que proporciona
Witker: hasta diciembre del año 2003, un tercio de los terroris-
tas suicidas enrolados en organizaciones palestinas tenían estu-
dios universitarios parciales o completos, una proporción am-
pliamente superior al promedio de educación que se registra en
Palestina386. Los hechos del 11S avalan esta postura, desde el
momento en que Mohammed Atta, secuestrador del Boeing 767
de American Airlines que impactó la primera de las Torres Ge-
melas, era un destacado alumno de la Universidad Técnica de
Hamburgo, cuya conducta cotidiana no despertaba ningún tipo
de sospechas, como lo declaró una compañera de estudios: “él
era gentil, calmado y extremadamente educado, y su trabajo de con-
clusión de curso (un proyecto de planeamiento de la ciudad siria de
Aleppo) mereció el elogio de los profesores”387.
Junto a la cultura, el otro factor crucial es la tecnología. El

avance tecnológico generaliza el empleo de explosivos, con los
cuales el terrorista puede exponer su vida en un grado menor
que antaño, cuando debía emplear armas blancas o de fuego
portátiles para cometer un asesinato; los nuevos explosivos son
más letales que sus predecesores, incrementando la capacidad
de daño del terrorista; el salto en el campo de las comunicacio-
385
CAVALCANTE, Rodrigo: “Terror na cabeça”, S, outubro 2001, pp. 41-44.
Otros rasgos psicopáticos que podrían expresarse en un terrorista común son
experimentar la sensación de poder en el contexto de la explotación y el
sufrimiento de la víctima, la humillación, el dominio, la tortura y el control sobre
la vida de seres que consideran débiles o vulnerables; consagrar todas sus fuerzas
a una única causa que justifica toda su vida, subordinando otros aspectos de
esta; también carecer de la capacidad para discernir entre el bien y el mal.
386
WITKER, op. cit.
387
CAVALCANTE, op. cit.
244
nes ofrece a estas organizaciones una mejor operatividad; final-

mente, los nuevos medios de transporte permiten trasladar cé-
lulas terroristas a grandes distancias, dando lugar a aquella fi-
gura que un analista de Brookings ha denominado “terrorista
trotamundos” (globetrotter terrorist) y ha ejemplificado en la fi-
gura de Ramzi Yousef388.
Específicamente el último factor mencionado, relativo a los

medios de transporte, ha contribuido a la globalización del terro-
rismo. El ya mencionado John Deutsch ha considerado que el
primer hito de esta globalización tuvo lugar el 5 de septiembre
de 1972, con el atentado de la célula palestina Septiembre Negro
contra los atletas israelíes en Munich. Krishna, por su parte, re-
salta que el Ejército Rojo Japonés (JRA) con base en Extremo
Oriente, perpetró sendas acciones terroristas en Israel (asesinato
de 26 personas en el aeropuerto de Lod) y Holanda (secuestro de
un avión que despegaba del aeropuerto Schipol), en 1972 y 1973.
Huelga aclarar que, en materia de globalización terrorista,

el evento de esta zaga que mayor difusión internacional obtu-
vo, tuvo lugar en EE.UU. el 11S. Dice al respecto Jervis:
“El ataque demostró la importancia de la globalización. Los ata-

cantes no solo provinieron de muchos países, sino que viajaron
alrededor del mundo y dependieron de un eficiente movimiento
de información y dinero. Sus motivos y objetivos también epito-
mizan la globalización. Ellos no perseguían una expansión o re-
tracción de poder nacional, ni siquiera territorio, sino la deten-
ción de un flujo global de ideas corruptas y la protección, cuando
no la expansión, del reino dominado por las propias formas del
Islam”389.
388
Ramzi Yousef ingresa a EE.UU. proveniente de Medio Oriente a fines de 1992;
participa en el primer atentado contra las Torres Gemelas, en febrero de 1993;
abandona el país con rumbo desconocido; reaparece en Manila intentando
cometer otra acción terrorista, esta vez contra SS Juan Pablo II; escapa
nuevamente, y finalmente es atrapado en Pakistán. Ver PILLAR, Paul: “Terrorism
goes Global”, Brookings Review 19:4, Fall 2001, pp. 34-37.
389
JERVIS, Robert: “An Interim Assessment of September 11: What Has Changed
and What Has Not?”, Political Science Quaterly 117:1, Spring 2002, pp. 37-54.
245
Como ocurre con la mayoría de los fenómenos que se glo-

balizan, el terrorismo valoriza a las grandes ciudades, verdade-
ros nodos de la globalización económica. Las grandes urbes no
solo cobran importancia para los terroristas como fuentes de
financiamiento, apoyo logístico, infraestructura de transporte y
comunicaciones y lugar de ocultamiento, sino también como
objetivo de atentados. Entre las razones de tal jerarquización
que ha esbozado una especialista en planificación urbana, se
destacan que las ciudades son “centros de poder” que atraen
las miradas y la atención de los medios de comunicación; que
tienen alto poder simbólico, por una mezcla de rasgos históri-
cos, políticos y, en ocasiones, económicos; y que constituyen un
espacio bien visible e importante, desde el que pueden transmi-
tirse los mensajes deseados a una amplia audiencia390.
En cuanto a la complejidad del terrorismo, los factores arriba

consignados, sumados a las diversas medidas antiterroristas y
contraterroristas puestas en práctica por los Estados, han redun-
dado en que cada atentado merezca más largas y exhaustivas
planificaciones previas (fase preparatoria) y actividades ex post
(fase de consecuencia). El Cuadro 15 refleja esta tendencia391.
CUADRO 15
COMPLEJIDAD DE UNA ACCIÓN TERRORISTA CONTEMPORÁNEA
FASE PREPARATORIA CRISIS FASE DE CONSECUENCIA
Reclutamiento Desplazamiento Exfiltración
Entrenamiento final Regeneración de
Recaudación de fondos Reunión recursos
R&D Montaje Determinación de
Adquisición de materiales Reconocimiento consecuencias
Inteligencia final Análisis de las
Planeamiento ATAQUE operaciones
Despliegue estratégico Extracción Planeamiento
Establecimiento de una red
Contrainteligencia
Operaciones de información
390
SASSEN, Saskia: “Ciudadanos del mundo, uníos”, Clarín 9 de junio de 2003.
391
Datos del cuadro en base a SMITH, Andrew: “Fighting Terrorism”, Military Review
LXXXII:1, January-February 2002.
246
Sin embargo, esta modernización y complejización del te-

rrorismo no se ha traducido en forma directamente proporcio-
nal en su “encarecimiento”. Por el contrario, su costo sigue
siendo sorprendentemente bajo, tanto en términos absolutos
como relativos, en comparación con otras opciones de empleo
de la violencia. En términos absolutos, baste decir que la bomba
con la cual se atentó en 1993 contra las Torres Gemelas tuvo un
costo de fabricación de US$ 400, generando pérdidas y daños
estimados en US$ 550 millones392.
La “privatización” del terrorismo internacional y el 11S
Sorprendentemente, todo lo hasta aquí expuesto no agota

un diagnóstico sobre la peligrosidad del terrorismo de nuestros
días y, sobre todo, de los tiempos por venir. Al respecto, no
puede soslayarse la cuestión de la “privatización” del terroris-
mo internacional, concepto este a través del cual aludimos a
aquellas organizaciones terroristas que han logrado alcance
global sin esponsoreo de ningún Estado, fijando así su propia
agenda sin terceras influencias.
En los albores de la década del 90, algunos esbozos de la

privatización del terrorismo internacional comenzaron a regis-
trarse con el grupo palestino Fatah-Consejo Revolucionario, sepa-
rado en 1974 del seno de la organización Al Fatah de Yasser
Arafat por desinteligencias mutuas, entre las cuales se incluiría
el accionar crecientemente independiente del primero. El nuevo
grupo sería mundialmente conocido como Abu Nidal (etimoló-
gicamente “padre de la lucha”), sobrenombre de su líder Sabri
Al Banna.
Paul Wilkinson rastrea los antecedentes de la privatización

del terrorismo en el –ya referido– primer atentado contra las
Torres Gemelas, ejecutado en 1993. Así, calificó como freelance al
grupo terrorista que cometió ese acto, bajo el liderazgo espiritual
del jeque Omar Abdel-Rahman, de la mezquita de New Jersey,
392
HOFFMAN, Bruce: “Terrorism. A Policy Behind the Times”, Los Angeles Times,
November 12, 2000.
247
agregando las dificultades que este tipo de organizaciones gene-

raban a las agencias estatales de seguridad e inteligencia393.
El fenómeno de la privatización del terrorismo se mani-

festó con toda su virulencia el mencionado 11S (virulencia
que, como después quedaría demostrado, podría haber sido
todavía mayor 394), protagonizado por el saudita Osama bin
Laden y su organización Al Qaeda, que simultáneamente cons-
tituye el caso paradigmático del terrorismo apocalíptico que
identifica Peters. La conducta free rider de Bin Laden, sumada
al hecho de no responder a ningún Estado en forma perma-
nente, ni subordinarse totalmente su accionar a ninguna ins-
tancia decisoria superior, permite entender que hoy se hable
de “bin Laden Productions Ltd”; que se lo califique como “un
entrepreneur privado que pone su moderna empresa al servicio del
terrorismo internacional”, o que se lo tilde como un “subcontra-
tista del terrorismo” 395.
En 1999 comenzó a instalarse en la comunidad internacio-

nal, y se confirmó dos años más tarde con el 11S, la certeza de
que el fenómeno de la privatización del terrorismo, con Al Qae-
da como caso paradigmático, signará la agenda de Seguridad
Internacional en el corto y mediano plazo. La certidumbre de
esta amenaza sirvió de acicate para una adaptación de los orga-
393
WILKINSON, Paul: “Terrorism: Motivations”..., op. cit.
394
En este sentido Khalid Sheik Mohammed, el cerebro de esos ataques, reveló que
el plan original consistía en asaltar cinco aviones en cada costa de Estados Unidos.
Mohammed reveló que en la etapa final del plan, la idea era que participaran 22
terroristas y cuatro aviones en un primer ataque, seguidos por una segunda
oleada de atentados suicidas que contarían con la asistencia de aliados de la red
terrorista Al Qaeda en el sudeste asiático. Con el transcurso del tiempo, Bin Laden
eliminó varias partes del plan, incluidos ataques en las costas oriental y occidental
de Estados Unidos.
Ver “Revelan cómo era el plan original de Ben Laden”, La Nación (Buenos Aires)
22 de septiembre de 2003.
395
Estas adjetivaciones constan, respectivamente, en SCHWEITZER, Yoram: Bin Laden
Productions Ltd., The International Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT),
June 28, 2001; SHAHAR, Yael: Osama bin Ladin: Marketing Terrorism, The International
Policy Institute for Counter-Terrorism (ICT), August 22, 1998; y “Terror Strikes
Again: Attack on US Embassies Prompt New Fears-and a Vow of Retribution”,
US News & World Report, August 17, 1998.
248
nismos multilaterales, proceso por el cual las expectativas se

depositaron en dos órganos constituidos en el seno de la ONU,
que se analizarán más adelante: el Comité de Sanciones del
Consejo de Seguridad (CS-CSNU) y el Comité de Contraterro-
rismo (CTC) surgido a la luz de la Res 1373/01.
Pese a esas iniciativas de la ONU, y a otras de organismos

regionales como la OTAN, la peligrosidad del terrorismo encar-
nado por Al Qaeda no parece haber decrecido. Es que, pese a
que a fines del año 2003 el Secretario de Estado norteamericano
concluyó que esa organización había sido severamente dañada,
lo que había redundado en una abrupta disminución de su ca-
pacidad operativa 396, las perspectivas de los expertos dicen
exactamente lo contrario.
En este sentido, en junio de 2002, al término del grueso

de la operación Libertad Duradera, se apreciaba que apenas
entre un cuarto y un tercio de la actividad de Al Qaeda había
sido afectada 397. Exactamente un año después, un informe
provisional elaborado por el CS-CSNU reveló el escaso éxito
que habían tenido las disposiciones de la Res 1267/99, agre-
gando que en lo referido a la congelación de fondos esto se
debía a la eficacia del sistema conocido como “hawala” (del
hindú “en confianza”, no suele basarse en los sistemas ban-
carios y está sustentado en una red de miembros o “hawala-
dar” que hoy tiene despliegue global). Además, el dossier
alertó del peligro que representa una “tercera generación de
jóvenes radicales reclutados por la organización”, concluyendo
que la misma sigue suponiendo una amenaza a la paz y a la
seguridad internacionales 398.
396
POWELL, Colin: “What will we do in 2004”, The New York Times, January 1, 2004,
p. A-25.
397
NYE, Joseph: “Lessons in Imperialism”, Financial Times, June 16, 2002.
398
ONU: Carta de fecha 7 de julio de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de Seguridad
por el Presidente del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la
Resolución 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/669, 8 de julio
de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/2003/
669&Lang=S&Area=UNDOC).
249
El CS-CSNU consolidó su evaluación a fines del año 2004,

oportunidad en la cual concluyó que Al Qaeda continuaba te-
niendo la capacidad y la voluntad de cometer nuevos atentados
de magnitud, incluso empleando agentes químicos o biológicos
en modalidades ofensivas. En uno de sus informes, el Comité
confirmó que esa organización terrorista todavía no tiene la tec-
nología para efectuar ese tipo de agresiones, por lo cual “el
único impedimento que tienen es la complejidad técnica para operar-
las adecuadamente”.
Heraldo Muñoz, por entonces titular del Comité, también

señaló que Al Qaeda no solo se concentraría en atentados de
magnitud sino que, en lo que supondría un cambio de estrate-
gia, podría atentar contra objetivos “blandos” (soft targets) u
“objetivos de oportunidad”. Y subrayó la peligrosidad que sig-
nifica el empleo, por parte de esta u otra organización, de misi-
les tierra-aire portátiles399, más conocidos en los círculos milita-
res a partir de su sigla en inglés: “manpads” (manportable air
defense systems).
La cuestión de los misiles tierra-aire no era casual. Como se

recordará, en noviembre del 2002 terroristas intentaron infruc-
tuosamente derribar un avión israelí de pasajeros en Mombasa,
lanzándole dos misiles SA-7 que erraron el blanco. Y a media-
dos de agosto de 2003 fue detenido en Nueva Jersey un ciuda-
dano británico que intentaba venderle un misil SA-18 con su
lanzador a unos presuntos terroristas, que resultaron ser agen-
tes federales.
Abonando la importancia de esta cuestión, según un infor-

me del Congreso norteamericano publicado a principios de
2003, en el mundo existen entre medio millón y 700 mil misiles
tierra-aire con lanzador portátil, básicamente de dos modelos:
los SA-7 antiguos (Strela) o recientes (Igla) rusos, y los Stinger
estadounidenses. Pueden ser adquiridos en el mercado negro
de ex repúblicas soviéticas como Georgia o Ucrania, por menos
399
“Panel de la ONU cree que Al Qaida posee misiles portátiles”, EFE, 20 de
noviembre de 2003.
250
de US$ 10 mil la pieza, según responsables de la aviación norte-

americana400.
Cabe agregar que la posesión de estos misiles por parte de

una organización terrorista tiene un alto valor simbólico, que
va más allá de la efectividad de su empleo. Charles Peña, direc-
tor de estudios de defensa del Cato Institute, lo planteó de la
siguiente manera: “El misil ni siquiera tiene que dar en el blanco.
Basta con que corra la noticia de que se disparó uno de estos proyecti-
les contra un avión para lograr un efecto catastrófico sobre la indus-
tria aeronáutica y, por ende, sobre toda la economía”401.
Los expertos del CS-CSNU también aseguraron, hacia fines

del 2003, que los grupos que integran la “red” de Al Qaeda
(vide infra) funcionan con cierta autonomía de la estructura pi-
ramidal que responde a Bin Laden; y esta se consolidó en su rol
de “paraguas ideológico”. Por último, volvieron a subrayar el
reclutamiento de su “tercera generación” de terroristas (luego
de las camadas generadas en la guerra de Afganistán, y entre
ese hito y el 11S), conformada por jóvenes radicales de todo el
Mundo Musulmán; y agregaron que Irak se había convertido en
terreno fértil para la captación de jóvenes musulmanes por par-
te de la organización402.
Las visiones del Comité, en lo relativo al rol de “paraguas

ideológico” de Al Qaeda, son compartidas por muchos especia-
listas. Así Rolf Tophoven, director del Instituto para la Investiga-
ción del Terrorismo y la Política de Seguridad con sede en Essen,
declaró: “Al Qaeda ya no es un grupo terrorista operativo tradicional,
sino que inspira, adoctrina y motiva”; el experto británico Jason
400
“Arrestan en EE.UU. a un británico que intentaba vender un misil”, La Nación
(Buenos Aires) 13 de agosto de 2003, p. 1; “Una operación que pone en la mira a
Moscú”, La Nación (Buenos Aires) 14 de agosto de 2003, p. 1.
401
ZELLER, Tom: “Proliferan los misiles portátiles: son baratos, letales y entran en
cualquier bolso”, Clarín, 29 de octubre de 2003.
402
ONU: Carta de fecha 1 de diciembre de 2003 dirigida al Presidente del Consejo de
Seguridad por el Presidente del Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud
de la Resolución 1267 (1999). Un informe del Grupo de Vigilancia. S/2003/1070, 2 de
diciembre de 2003 (http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get?Open&DS=S/
2003/1070&Lang=S&Area=UNDOC).
251
Burke, por su parte, indicó: “Hoy la red Al Qaeda solo puede ser
entendida como una ideología, como un modo de ver el mundo compar-
tido por un número cada vez mayor de musulmanes”403.
En la misma línea se ha indicado que Al Qaeda ha desarro-

llado una agenda que prioriza su influencia en conflictos regio-
nales protagonizados por musulmanes, fomentando la apari-
ción o el fortalecimiento de organizaciones locales que
comparten su visión, inclusive en lo referente a la matanza ma-
siva de civiles occidentales. Un caso paradigmático de ese fo-
mento sería el grupo Jemaah Islamiah en el sudeste asiático404.
Jessica Stern, quien se ha especializado en terrorismo de

raíz religiosa, sugiere que Al Qaeda aprendió que para actuar
en las sombras debe adoptar las cualidades de una “red vir-
tual”, con una organización similar a la de algunos grupos neo-
nazis norteamericanos que se caracterizan por una “resistencia
sin liderazgos”, donde los jefes no dan órdenes sino que inspi-
ran a individuos o pequeñas células a pasar a la acción por su
propia iniciativa.
Por otro lado, en lo relativo a la importancia del “factor

Irak” en el reclutamiento de terroristas, Stern sintetizó este efecto
contraproducente de la presencia estadounidense en Irak opi-
nando que la Casa Blanca ha transformado en terrorista a un país
que no lo era; es decir, ha creado la situación que originalmente
pretendía conjurar. Y agregó que la permanencia estadounidense
en ese país fue transformada en una “herramienta de recluta-
miento” por los seguidores de Bin Laden405. Confirmando la lec-
tura de esta especialista, un informe de la ONU aseguró que, tan
pronto como la Casa Blanca anunció que desarrollaría una opera-
ción militar en suelo iraquí, la tasa de reclutamiento de Al Qaeda
en el mundo musulmán aumentó entre un 30 y 40%406.
403
HUNT, Albert: “Bagging Bin Laden”, The Wall Street Journal, July 15, 2004, p. A-11.
404
B E N J A M I N ; Daniel Benjamin & Steven Simon: “Al Qaeda’s Dangerous
Metamorphosis”, The Los Angeles Times, November, 11 2002.
405
STERN, Jessica: “How America created a Terrorist Heaven”, The New York Times,
August 20, 2003, p. A25.
406
ATRAN, op. cit.
252
A partir de la vigencia de Al Qaeda, la amenaza terrorista

estará signada en los tiempos venideros por dos características
que incrementarán su peligrosidad: por un lado, su flexibilidad
organizativa, acorde a los formatos de transnacionalización em-
presaria en estas épocas de globalización; por otra parte, un
alto grado de letalidad en sus acciones.
Respecto a la horizontalización de la estructura que dirige

Bin Laden, es conveniente tener en cuenta la visión que sostie-
ne el especialista Peter Bergen, para quien el común de la gente
no discrimina la doble dimensión de Al Qaeda, que no solo es
una organización en sí misma, sino también –como sugirió el
Comité de Sanciones– el vértice de una vasta red de grupos.
Mientras el grupo tendría apenas 200 ó 300 miembros, la red se
integra por movimientos que se expanden por todo el plane-
ta407. De acuerdo a estimaciones del Instituto Internacional de
Estudios Estratégicos (IISS) de Londres, los miembros activos
de esa red podrían totalizar unos 18 mil individuos408.
Walter Laqueur ha explicado la mecánica de esta red, indi-

cando que en ese entramado Al Qaeda (la organización) es bási-
camente una oficina de “coordinación”, término que en este
caso significa la compra y transferencia de armamento y pasa-
portes falsos; provisión de casas o apartamentos seguros en di-
versos países para uso de células locales; y el reclutamiento de
individuos dispuestos y anhelantes por sumarse a la “jihad”.
Sin embargo, en lo concerniente a la selección de objetivos, La-
queur subraya que las redes locales gozan de amplia autono-
mía, por más que pueden celebrar debates “estratégicos” en su
seno de vez en cuando, por ejemplo, sobre la conveniencia de
efectuar determinada acción terrorista409.
Incluso, las responsabilidades de esa oficina de coordina-

ción en términos de financiación de los atentados que perpe-
tran las diferentes organizaciones que integran la red, son limi-
407
BERGEN, Peter: “The Dense Web of Al Qaeda”, The Washington Post, December 25,
2003, p. A-29.
408
HUNT, op. cit.
409
LAQUEUR, Walter: “El fantasma que recorre el mundo”, Clarín 2 de junio de 2003.
253
tadas. La ONU ha establecido que el grueso de los fondos nece-

sarios para esas acciones son obtenidos por sus ejecutores a
través de actividades criminales o gracias a donaciones, con lo
cual el rol de Al Qaeda en este rubro declinó significativamente
en los últimos años410.
Avalando esta perspectiva Alfredo Pastor, del Instituto de

Estudios Superiores de Empresa (IESE) de España, plantea un
paralelismo entre la creciente deslocalización de las acciones
terroristas y la transnacionalización de sus fuentes de ingreso.
En su visión, las organizaciones terroristas “cada vez están más
descentralizadas y sus células son más autónomas, como <franqui-
cias>, lo cual les permite mayor adaptabilidad y, sobre todo, mayor
capacidad de evadir los controles”411.
En relación a la letalidad de las acciones terroristas, aunque

numéricamente los actos de Al Qaeda han sido pocos, los más
importantes han sido altamente costosos en términos de vidas,
e históricamente estuvieron espaciados por lapsos nunca meno-
res a un año.
Estas acciones de Al Qaeda ratifican la “rentabilidad” de la

actividad terrorista, sobre la cual nos referimos en otro pasaje del
presente trabajo. El 4 de agosto del 2004, el CS-CSNU indicó que,
con excepción de las acciones del 11S, los principales atentados
de la organización insumieron costos inferiores a US$ 50 mil en
cada caso, según el siguiente detalle: atentados a las embajadas
estadounidenses de Kenia y Tanzania (agosto 1998), hasta US$ 50
mil; ataque al navío USS Cole (octubre 2000), menos de US$ 10
mil; bomba contra un club nocturno en Bali (octubre 2002), me-
nos de US$ 50 mil; bombas en Estambul (noviembre 2003), me-
nos de US$ 40 mil; atentado contra el Marriott Hotel de Jakarta
(agosto 2003), alrededor de US$ 30 mil; bombas a los trenes de
Madrid (marzo 2004), aproximadamente US$ 10 mil412.
410
“Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says”, DPA, August 4, 2004.
411
LESCORNEZ, Macarena: “La privatización terrorista”, El Mercurio 4 de abril de 2004,
p. D-6.
412
“Al Qaeda attacks not characterized by high cost, U.N. says”, DPA, August
4, 2004.
254
Hace cerca de cuatro años, un periodista argentino daba

cuenta de la existencia de un debate en el seno de la comunidad
de estudiosos e investigadores del fenómeno terrorista. Algu-
nos expertos sostenían que la práctica del terror ha cambiado
mucho desde los primitivos extremistas del siglo pasado, mien-
tras otros afirmaban que este terrorismo de hoy es básicamente
el mismo, si uno se aviene a desagregar el impacto que la evo-
lución tecnológica y su divulgación ha tenido también sobre las
formas en que hoy es posible matar y morir413. Hoy, la respues-
ta de ese enfrentamiento estaría beneficiando a los partidarios
del “cambio”; en este contexto, parece acertado el “punto de
ruptura” que un investigador del IISS asigna a Al Qaeda, sepa-
rando a un “viejo terrorismo” de naturaleza selectiva, orientado
a alcanzar objetivos políticos circunscriptos geográficamante,
de un “nuevo terrorismo” de sesgo apocalíptico y completa-
mente indiscriminado414.
Los análisis efectuados con posterioridad a los atentados

del 11 de marzo del 2004 en Madrid coincidieron en resaltar la
influencia intelectual que viene ejerciendo Al Qaeda en otros
grupos. Teniendo en cuenta la heterogeneidad de los grupos
que reciben esta influencia, tanto los blancos como el abanico
de acciones que pueden ejecutar esas organizaciones puede ser
extremadamente variable.
Respecto a los blancos, Anthony Cordesman, experto del

Centro de Estudios Internacionales Estratégicos (CSIS), indica
que ese grupo, además de atacar objetivos norteamericanos,
también golpea contra blancos judíos e incluso musulmanes. Al
Qaeda también se está corriendo cada vez más hacia el conflicto
israelí-palestino, mientras Europa también podría ser blanco de
ataques415.
413
CARDOSO, Óscar: “Terrorismo: los hilos conductores”, Clarín 30 de noviembre
de 2002.
414
STEVENSON, Jonathan: “The Two Terrorism”, The New York Times, December 2,
2003, p. A-31
415
“Al Qaeda y la nueva estrategia de las células locales autónomas”, La Nación
(Buenos Aires), 21 de noviembre de 2003.
255
Otras lecturas, en cambio, subrayan el salto cualitativo del

terrorismo, Al Qaeda mediante. Para Manuel Coma, del Real
Instituto Elcano, la red de Osama bin Laden habría generado
una suerte de “efecto inflacionario” en el terrorismo internacio-
nal, por el cual “desde el 11S ha habido un salto cualitativo del
terrorismo. Los pequeños atentados ya no son adecuados. Hay que
actuar a mayor escala para tener influencia”416.
Francis Tusa, especialista en temas de defensa y terrorismo,

también se inscribe en esta línea, juzgando que después de los
atentados del 11S, “fabricar una bomba camuflada en un cubo de la
basura no impresionará a nadie”. El “marcador” de los terroristas
tiene que alcanzar ahora los “centenares o idealmente los mi-
les” de muertos, consideró Jonathan Eyal, director del Royal
United Services Institute (RUSI) de Londres.
En una perspectiva similar John Gearson, profesor del

King’s College, comparte la idea de que los terroristas se fijan
cada vez objetivos más ambiciosos, recordando que los autores
del atentado de Oklahoma City (168 muertos en 1995) habían
insistido en “la necesidad de un número elevado de cadáveres para
llamar la atención”417.
Terrorismo y Armas de Destrucción Masiva
La combinación del terrorismo con el empleo de ADM no

es, en realidad, una hipótesis reciente. No solo ha sido recu-
rrentemente empleada en novelas y películas, sino que registra
antecedentes concretos desde principios de la década del 70,
como se verá más adelante. Incluso Ehud Sprinzak, estudioso
israelí de estas cuestiones, propone una tipología para este fe-
nómeno que discrimina tres categorías alternativas:
• Terrorismo con empleo de ADM, con un Estado sponsor
416
TREVELYAN, Mark: “Terror experts see “9/11 factor” in Madrid bombs”, Reuters,
March 11, 2004.
417
THOMANN, Lawrence: “El terrorismo se mundializa y se generalizan los ataques
indiscriminados, según expertos”. AFP, 12 de marzo de 2004.
256
• Terrorismo con empleo de ADM, a pequeña escala
• “Superterrorismo”, o terrorismo con empleo de ADM a

gran escala, con una cantidad de víctimas medida en térmi-
nos de miles, o decenas de miles418.
Sin embargo, este escenario se actualizó a partir de los he-

chos que tuvieron como protagonista al grupo japonés Aun
Shinrikyo (“Verdad Suprema”): una secta cuya creencia estaba
conformada por una ecléctica mezcla de budismo, cristianismo,
hinduismo y chamanismo. Sus adherentes, estimados en 20 mil
a 40 mil personas (10 mil en Rusia), se distribuían en todo el
globo, movilizando activos calculados en unos US$ 1,5 mil mi-
llones. El líder indiscutido de la secta era Shoko Asahara, un
instructor de yoga al cual sus seguidores se referían como “ve-
nerable maestro”, quien decía ser la reencarnación de Jesucristo y
el “primer iluminado” desde la época de Buda.
El bizarro Asahara sería solo un personaje anecdótico si no

fuera por su prédica apocalíptica, en la cual anunciaba un inmi-
nente Armagedón basado en ADM, teniendo Aun Shinrikyo la
redentora obligación de participar en el mismo, enfrentando a
las fuerzas del mal. El mundo comprobó las consecuencias de
esta visión el 20 de marzo de 1995 en Tokio: en solo cuatro
minutos (de 8:09 a 8:13), adherentes del grupo dispersaron en
los subterráneos que se dirigían a la estación Kasumigaseki pe-
queñas cantidades de Sarín, una substancia que dentro de la
tipología de agentes químicos descripta en el Capítulo IV se
encuadra como gas neurotóxico, y que fuera desarrollado por
los alemanes en la década del 30.
El atentado, que resultó fallido, ocasionó 12 víctimas fata-

les y otros 5.500 afectados, algunos con lesiones permanentes.
Los cálculos sugieren que, si la operación hubiese estado a la
altura de las expectativas de sus ejecutores, los muertos hubie-
ran ascendido a 10 mil, con una cifra aún mayor de heridos
418
SPRINZAK, Ehud: “The Great Superterrorism Scare”, Foreign Policy Nº 108, Fall 1998.
257
graves419. En los términos de Sprinzak, la acción terrorista de

Aun Shinrikyo fue de pequeña escala, aunque estaba destinada a
ser un acto de superterrorismo.
La posibilidad que organizaciones terroristas o criminales

puedan apelar al uso de armas nucleares es un fantasma pre-
sente desde las fases finales del proceso de implosión soviético,
cuando se denunciaron importantes faltantes en los stocks de
armas atómicas del Kremlin. He aquí una notable paradoja: en
épocas de la Guerra Fría, la peligrosidad de la proliferación de
armamento nuclear estaba asociada a la fortaleza de la Unión
Soviética; terminada la compulsa bipolar, tal peligrosidad se
vinculaba a la debilidad política en esa zona del mundo.
El gobierno de EE.UU. claramente comprendió este peligro

e invirtió multimillonarias sumas de dinero para reducir el ar-
senal atómico del otrora Ejército Rojo, colaborando con Rusia,
Ucrania, Bielorrusia y Kazakhstán. Todo este esfuerzo, empero,
no fue suficiente. En 1994 se detectó en Alemania material ra-
diactivo procedente de la ex URSS, que estaba siendo traficado
por organizaciones criminales. En agosto de ese año, las autori-
dades germanas incautaron 363 gramos de Pu 239 originarios
de la central atómica Obninsk, que era transportado ilegalmen-
te en un vuelo de la empresa Lufthansa; la banda que efectuada
este tráfico confirmó que estaba en condiciones de comerciali-
zar 11 kg de plutonio. Cuatro meses después, en Praga, las au-
toridades policiales incautaron 2,7 kg de uranio altamente enri-
quecido (High Enriched Uranium, HEU) a tasas de uso bélico y
arrestaron a parte de una banda de traficantes internacionales,
quienes aseguraron poder obtener hasta 40 kg de HEU en la
estructura nuclear rusa420.
Otro indicador de pesimismo fueron las declaraciones del

general Alexander Lebed, héroe ruso de la guerra de Afganis-
419
CRAIG, D.W.: Asymmetrical Warfare and the Transnational Threat: Relearning the
420
SOPKO, John: “The Changing Proliferation Threat”, Foreign Policy Nº 105, Winter
1996-97, pp. 3-20.
258
tán y ex asesor de Seguridad Nacional, quien en 1997 confirmó

la desaparición de un centenar de explosivos nucleares minia-
turizados al tamaño de un maletín de mano, cada uno de ellos
de un kilotón (1.000 ton de TNT) de potencia. Detonado en un
entorno urbano, uno de estos maletines generaría mínimamente
unas 100 mil víctimas421.
A comienzos de la década del 90, y particularmente luego

de los atentados terroristas acontecidos en EE.UU. el 11S, los
riesgos de un terrorismo nuclear recrudecieron. Esta vez, sindi-
cando como su probable ejecutor a Osama bin Laden.
Abonando esa preocupación, en febrero de 2001 un fugitivo

saudita admitió ante juzgados norteamericanos haber estado
involucrado en la compra de uranio sudafricano en Sudán por
valor de US$ 1,5 millones; el hecho había ocurrido en 1993 y el
detinatario final era el citado terrorista. Y nueve meses des-
pués, en el marco de las operaciones militares que EE.UU. lle-
vaba adelante en Afganistán, se descubrieron en Kabul docu-
mentos de la red terrorista Al Qaeda relativos a la construcción
de artefactos explosivos nucleares422.
Sin embargo, los artefactos nucleares demandan ciertos re-

querimientos en materia de componentes, personal, instalaciones
y manipulación, que conspiran contra su uso. La excepción de
ese análisis es el empleo de material nuclear por parte de grupos
no estatales en la opción denominada “dispersión radiológica” o
“bomba sucia” una explosión convencional dirigida a dispersar
un material radiactivo en un área, contaminándola y generando
inseguridad y temor en sus habitantes. Esta opción está facilitada
por la proliferación de basura radiactiva e isótopos, consecuencia
inevitable de su uso cotidiano (ej. medicina nuclear)423.
421
CRAIG, op. cit.
422
“Bin Laden is looking for a nuclear weapon. How close has he come?”, The
Guardian, November 7, 2001; “Bin Laden’s Nuclear Secrets found”, The Times,
November 15, 2001.
423
Sobre estos riesgos, ver F ORD, James: “Nuclear Smuggling: How Serious a
Threat?”, National Defense University, Institute of National Security Studies
(INSS)-Strategic Forum Nº 59, January 1996; “Nuclear Materials-Terrorism”, ERRI,
ENN Daily Report, May 17, 2001.
259
En este tema conviene recordar los hechos acontecidos en la

ciudad brasileña de Goiania en 1987, cuando una fuente de Ce-
sio-137 de 20 gramos fue sustraída de una clínica por delincuen-
tes comunes. La unidad fue cortada en piezas y diseminada entre
varias familias. Tiempo después, el resultado de esta dispersión
fueron 14 personas muertas, otras 250 severamente dañadas por
la radiación y la implementación de costosos procedimientos
para monitorear unas 110 mil personas que podrían haber estado
expuestas a la fuente. Agreguemos aquí que el Cesio-137 no es el
único material radiactivo de uso habitual por parte de los servi-
cios hospitalarios de medicina nuclear, susceptible de ser em-
pleados en forma “sucia”; a ese listado también pueden agregar-
se el Iridio-192, el Iodo-131 y el Cobalto-60.
Según el especialista francés Roland Jacquard, titular del Ob-

servatorio Internacional del Terrorismo, la organización Al Qaeda
intentaba detonar una bomba sucia en septiembre del año 2000 en
Australia, en el marco de los Juegos Olímpicos de Sydney. El blan-
co elegido para esta operación, que fue desbaratada por las poli-
cías australiana y neozelandesa seis meses antes, era el reactor de
investigación nuclear Lucas Heights, en las afueras de la ciudad
mencionada; el motivo, en tanto, era una represalia por el retiro de
la invitación a Afganistán a participar de las justas deportivas,
decidido por el Comité Olímpico Internacional424.
¿Qué forma podría adoptar una bomba sucia, y cuáles po-

drían ser su efectos? Lo explica Robert Bunker, tomando como
caso el primer atentado sufrido por las Torres Gemelas de Nue-
va York, en 1993425:
“Si los terroristas del World Trade Center hubieran cargado a

su camioneta con material radiológico junto con los explosivos,
la dispersión radioactiva generada por la explosión podría haber
tornado al districto financiero de Nueva York inhabitable por
décadas”.
424
JACQUARD, Roland: En nombre de Osama bin Laden. Las redes secretas del
Terrorismo Islámico, Distal, Buenos Aires 2001, p. 9.
425
BUNKER, Robert: “Epochal Change: War Over Social and Political Organization”,
Parameters, Summer 1997, pp. 15-25.
260
Cuando se contempla la utilización de armas de destruc-

ción masiva por parte del terrorismo, cobran especial relevan-
cia los agentes químicos y biológicos, que respecto a los artefac-
tos nucleares presentan menores requerimientos en materia de
componentes, especialización de personal y sofisticación de las
instalaciones. El problema de las armas químicas y biológicas
se agrava por el aumento cuantitativo de individuos con cono-
cimientos de bioquímica y biotecnología, a nivel global, pues la
cantidad de personas que acceden anualmente a técnicas que
pueden emplearse con fines ofensivos se mide en términos de
decenas de miles.
Aun cuando en el mencionado atentado de Tokio se em-

plearon armas químicas, algunos especialistas opinan que el
terrorismo podría concentrar su atención en las armas biológi-
cas, por tres razones básicas. Las dos primeras se refieren a los
factores volumen y alcance; la tercera causa se relaciona con la
cuestión seguridad pues, al contrario que en el caso de las ar-
mas químicas, los efectos de las armas biológicas no son inme-
diatos, lo que facilita su manipulación por organizaciones te-
rroristas o criminales, que pueden abandonar el área de un
atentado en horas, e incluso días, antes de la manifestación de
la agresión (que se registra al término de un período de incu-
bación).
La peligrosidad que entraña la obtención de armamento

biológico por parte de organizaciones terroristas fue puesta de
manifiesto por innumerables centros de estudio, organizaciones
multilaterales, instituciones sanitarias y ONG. Un claro ejemplo
de esa peligrosidad se observa en el Cuadro 16, elaborado por
la Organización Mundial de la Salud (OMS), a partir de la hipo-
tética dispersión de 50 kg de agentes biológicos en una ciudad
de un millón de habitantes426.
426
En base a CARUS, Seth: Bioterrorism and Biocrimes. The Illicit Use of Biological Agents
in the 20 th Century, National Defense University (NDU), Center for
Counterproliferation Research (CCR), April 2000 revision, p. 19.
261
CUADRO 16
ATAQUE CON ARMAS BIOLOGICAS A UNA CIUDAD CON 1 MILLON
DE HABITANTES
AGENTE PERSONAS EN MUERTOS INCAPACITADOS

RIESGO (miles) (miles) (miles)
Anthrax 180 95 30
Brucelosis 100 0,4 79,6
Tifus epidémico 100 15 50
Plaga 100 44 36
Fiebre Q 180 30 95
Tularemia 180 30 95
Encefalitis equina
venezolana 60 0,2 19,8
Otro ejemplo es el que surge de un análisis de simulación

que llevaron a cabo tres especialistas estadounidenses, aplicado
a la ciudad de Nueva York, y que dice lo siguiente:
“Un día en que las condiciones meteorológicas fueran favorables,

en que soplara un ligero viento del sudeste (12 km/h), una peque-
ña embarcación que navegara a seis nudos podría recorrer en tres
horas aproximadamente los 32 km que separan Battery Park (en
la punta sur de Manhattan) de City Island (a la entrada de Long
Island Sound) (...) si solo la mitad de las personas tomadas como
blanco estuvieran expuestas y si solo la mitad de las personas
expuestas fueran afectadas por la forma pulmonar del carbunco
bacteriano, y por último, si solo la mitad de los individuos afecta-
dos muriera (todas estas estimaciones son prudentes) habría más
de 600 mil muertos”427.
¿El atentado que Aun Shinrikyo perpetró en la capital japone-

sa fue un hecho aislado o es indicativo de una nueva orientación
427
JACQUARD, op. cit. p. 232
262
de los grupos terroristas? Las respuestas de los especialistas e

investigadores del tema están divididas, en parte debido a la
escasez de casos y de conocimiento sobre los mismos.
Un profundo conocedor del terrorismo, David Rapoport,

considera poco factible ese escenario, por dos razones principa-
les. La primera de ellas es que un atentado terrorista químico/
biológico sería contraproducente para la organización que lo
ejecutara, por el rechazo que generaría en la opinión pública;
quienes desconocen esto e insisten en llamar la atención sobre
este tipo de terrorismo, agrega el mencionado especialista, co-
nocen más sobre la innegable letalidad de las armas químicas/
biológicas, que sobre la dinámica de los grupos terroristas.
El segundo motivo que lleva a Rapoport a considerar

poco probable un creciente empleo terrorista de armas quími-
cas/biológicas, apunta a que las mismas no serían de fácil
manipulación (una perspectiva por demás discutible, de
acuerdo a lo analizado hasta aquí). Su conclusión se deriva de
la performance del mismo Aun Shinrikyo: sus reiterados inten-
tos por ejecutar atentados con armas químicas/biológicas
(nueve en un lustro) fueron todos un completo fracaso, con
excepción del último; este pobre desempeño se agrava si se
tiene en cuenta que el culto tuvo a su disposición especialistas
científicos, instalaciones de avanzada y gran cantidad de re-
cursos financieros 428.
De todos modos, el planteo de Rapoport presenta dos flan-

cos débiles: por un lado, según él mismo lo admite, la creciente
complejidad de la actividad terrorista en las últimas décadas ha
redundado en la aparición de gran cantidad de organizaciones
que no se basan en considerandos ideológicos ni de populari-
dad al momento de planear sus atentados, sino en móviles cul-
turales (sobre todo religiosos) en cuyo contexto la repercusión
de un atentado químico/biológico en la opinión pública pasa a
segundo plano; por otra parte, la misma insistencia de Aun
428
RAPOPORT, David: “Terrorism and Weapons of the Apocalypse”, National Security
Studies Quaterly, Summer 1999, pp. 49-67.
263
Shinrikyo en desarrollar y emplear armas químicas/biológicas

indica que una organización que hoy quiere seguir el mismo
camino pero no tiene las capacidades necesarias, tal vez las
tenga en un futuro no muy lejano.
En las antípodas de Rapoport, expertos como Walter La-

queur alertan sobre un crecimiento de la tasa de empleo de ar-
mas químicas/biológicas (sobre todo estas últimas) por parte de
organizaciones terroristas, identificando a esta proclividad como
una de las características claves del “terrorismo posmoderno”429.
Estos enfoques se sustentan en factores como los siguientes:
• Virtualmente son inexistentes, en el ámbito civil, los siste-

mas de detección en tiempo real de agentes patógenos y
toxinas diseminados deliberadamente; los sistemas de de-
tección operan post facto.
• La cantidad de armamento químico/biológico necesario

para producir una agresión de magnitud es relativamente
pequeña.
• La información sobre cómo producir armas químicas/bio-

lógicas es relativamente pública.
• Existen métodos de baja sofisticación para emplear armas

químicas/biológicas.
La interacción entre los últimos dos factores mencionados,

información pública y baja sofisticación, facilitaría la produc-
ción de armas químicas y biológicas por parte de terroristas
legos en la materia. La revista especializada británica New
Scientist ha reportado que, en un experimento realizado por el
gobierno estadounidense en el año 2000, un grupo de personas
sin conocimientos científicos específicos y provistos de un equi-
pamiento de US$ 1,5 millón adquirido totalmente en el merca-
do abierto, logró producir un kilogramo de anthrax (Bacillus
anthracis) empleable como arma. Más aún, ese grupo logró el
429
Ver LAQUEUR, Walter: “El Terrorismo Posmoderno”, Archivos del Presente Nº 9
(1997), pp. 37-52
264
tamaño ideal de partículas, algo que se suponía que un grupo

terrorista no podía lograr430.
De todos modos, en relación con el expertise de quien pre-

tenda desarrollar este tipo armas, ya hemos dicho que el núme-
ro de individuos con conocimiento y experiencia en las áreas de
microbiología, biología, bioquímica, farmacología, etc., se incre-
menta de manera constante, en todas partes del mundo431.
Este último considerando, relacionado con el aumento y

difusión del know how necesario para la producción de armas
biológicas, incluye el fenómeno de “fuga de cerebros” (brain dra-
in) de sus países, y su posible contratación por Estados agresi-
vos o, en el caso que nos ocupa, organizaciones terroristas.
Dentro de este escenario, es imposible no reparar en la Bioprepa-
rat soviética, entidad mencionada en el Capítulo IV. Tras el co-
lapso de la URSS, Biopreparat continuó vigente, aunque en un
contexto de severas restricciones presupuestarias y salariales.
Por ejemplo, el más sofisticado centro de investigaciones

que dependía de Biopreparat era el denominado Vector, en Kolt-
sovo, Novosibirsk. En sus laboratorios se trabajaba con agentes
patógenos como anthrax, viruela (el único lugar de almacena-
miento de cepas, además del Center for Disease Control and Pre-
vention de Atlanta, EE.UU.), fiebre hemorrágica y ébola, entre
otros. En 1997, una visita científica estadounidense encontró el
lugar semiabandonado, custodiado por guardias que no perci-
bían su sueldo desde hacía meses, y con escasos operarios. Na-
die supo decir dónde estaba el grueso de los científicos que
antes trabajaban en el lugar, como tampoco si se registraban
faltantes en los stocks de agentes patógenos y toxinas432.
430
“Know your enemy”, New Scientist 27 October 2001.
431
Zilinskas, por ejemplo, desarrolló un modelo matemático según el cual apenas
el 0,1% de una comunidad científica podría emplear sus conocimientos para
generar agresiones. Estimando que solo en EE.UU. habría 100 mil científicos y
técnicos entrenados en microbiología, obtendríamos un universo de 100
individuos de alta peligrosidad; si solo la mitad estuviera dispuesto a consumar
una agresión a título individual, EE.UU. debería pensar en 50 émulos del
Unabomber, solo que en términos de bioterrorismo.
432
HENDERSON, D.: “Bioterrorism as a Public Health Threat”, Emerging Infectious
Diseases 4:3, July-September 1998; DAVIS, Christopher: “Nuclear Blindness: An
265
No se descarta que numerosos científicos de Vector y otros

centros de Biopreparat hayan tomado la iniciativa de buscar
oportunidades laborales mejor remuneradas. Hoy algunos de
ellos podrían trabajar para Estados proliferantes como Irán, Co-
rea del Norte y Pakistán. Pero todavía se desconoce la ubica-
ción de cientos de ellos y no se descarta que pudieran haber
sido contratados por grupos terroristas, o que les hayan vendi-
do agentes patógenos y toxinas a los mismos.
Resumiendo, no hay certeza que en el corto y mediano pla-

zos el terrorismo químico/biológico, a escala masiva, sea un
evento cotidiano. En un extremo del espectro, para Sam Nunn
ese escenario no plantea la duda “si”..., sino la pregunta
“¿cuándo?”433. Para este senador estadounidense, con una sóli-
da formación en cuestiones de Defensa y Seguridad, la opción
que enfrentan los gobiernos entre asignar recursos contra el te-
rrorismo o direccionarlos contra las ADM es falsa; la razón es
que ambos fenómenos se han interrelacionado, al punto de
constituir una nueva amenaza cuya neutralización demanda
una estrategia unificada434.
Podrá pensarse que ópticas como la de Nunn son extremas.

Pero tampoco pueden descartarse totalmente futuras acciones
terroristas de este tipo, certeza que está sustentada en numero-
sos casos ocurridos antes y después de los hechos de 1995, de
los cuales a continuación presentamos una selección435:
Caso Nº 1: en 1970 se difundió que miembros de la organi-

zación alemana Fracción del Ejército Rojo (Rote Armee
Fraktion, RAF) habían sido entrenados por el Frente Popular
para la Liberación de Palestina (FPLP) cerca de Beirut, para
utilizar agentes biológicos en el envenenamiento de agua
potable.
Overview of the Biological Weapons Programs of the Former Soviet Union and
Iraq”, Emerging Infectious Diseases 5:4, July-August 1999.
433
MACKO, Steve & STATEN, Clark: “The Threat of Chemical and Biological Attack”,
ERRI, ENN Daily Report, August 27, 1996.
434
NUNN, Sam: Toward a New Security Framework, remarks at the Woodrow Wilson
Center for Scholars, October 3, 2001.
435
CARUS, op. cit., pp. 133, 152-153, 161-163, 167, 173, 176.
266
Caso Nº 2: en febrero de 1975 el Frente Polisario se contactó

con la organización separatista vasca ETA para coordinar el
envenenamiento de fuentes de agua en París (Francia), Ma-
drid (España), Rabat (Marruecos) y Nouakchott (Marrue-
cos), en represalia por la postura adoptada por esos países
en relación a la región del Sahara Occidental.
Caso Nº 3: en 1980 la insurgencia tamil amenazó al gobierno

de Sri Lanka con contaminar selvas y ríos con armas bioló-
gicas provenientes de otras partes del mundo, específica-
mente propagando la esquistosomiasis y la fiebre amarilla.
Caso Nº 4: en noviembre de 1980 la policía francesa descu-

brió y desmanteló en París una célula de la organización
alemana RAF que intentaba desarrollar armas biológicas
basadas en la toxina botulínica.
Caso Nº 5: en septiembre de 1997 el periódico británico The

Guardian entrevistó a un miembro del ala militar del grupo
separatista kurdo PKK, quien confirmó que su organiza-
ción contemplaba el empleo ofensivo de agentes biológicos,
entre ellos la toxina botulínica, con la asistencia encubierta
del gobierno de Grecia.
Caso Nº 6: en abril de 1998 el periódico jordano Al-Bilad

reportó que un dirigente de la Jihad Islámica Palestina, pre-
tendía adquirir en Irak armas biológicas para perpetrar un
atentado en memoria de Muhyuddin Ash-Sharif, uno de los
mártires de su grupo.
Caso Nº 7: en junio de 1998 un operativo del gobierno turco

desmanteló una red del PKK que pretendía efectuar atenta-
dos utilizando una toxina denominada “cobra”, adquirida
en Austria y traficada a través del territorio ruso.
Caso Nº 8: en febrero de 1999 un grupo desconocido auto-

denominado Ejército de las Suicidas. Ala Militante Bin Laden
amenazó con atacar con anthrax a los ciudadanos británi-
cos y norteamericanos residentes en Yemen, si estos no
abandonaban el país en 12 días.
267
A este listado de ocho casos, agreguemos otros dos. El no-

veno episodio, pese a no haber sido corroborado y constituirse
en fuente de controversias, es altamente significativo, pues su-
giere que en el –ya mencionado– primer atentado contra las
Torres Gemelas en 1993, los responsables de la agresión habían
colocado un preparado de sodio junto a los explosivos, inten-
tando generar una nube de gas cianuro que se exparciera por el
microcentro neoyorquino. Este dato, que publicó en el ámbito
académico la revista Foreign Policy y no ha sido debidamente
aclarado, fue difundido en mayo de 1994 en el marco del proce-
so judicial seguido contra los responsables de ese acto terrorista
por el juez de la causa (Kevin Duffy), quien agregó que el inten-
to falló porque el sodio ardió en lugar de vaporizarse436.
El décimo y último caso tuvo como escenario a Washing-

ton y aconteció en forma posterior a los atentados del 11S. En
aquellos momentos, la oficina legislativa de un senador (Tom
Daschle) recibió una carta que contenía una substancia pareci-
da al talco, y que no era otra cosa que esporas de anthrax a las
cuales se les había agregado un aditivo que impedía su agru-
pamiento, tornándolas más esparcibles en el aire. Dos emplea-
dos de la oficina de correos que tomaron contacto con la misi-
va fallecieron, y otros cinco fueron hospitalizados, mientras
una treintena de funcionarios del Capitolio debieron recibir
tratamiento médico.
Al mismo tiempo, comenzaron a detectarse trazas de an-

thrax en más de una decena de dependencias del gobierno fe-
deral, incluida la Corte Suprema. Miles de oficinas de correo de
todo el país debieron ser minuciosamente revisadas; más de
veinte mil personas debieron tomar antibióticos; los organismos
gubernamentales invirtieron millones de dólares para identifi-
car el origen de la agresión (al parecer, sin resultados); final-
mente, una suerte de psicosis colectiva sacudió a EE.UU. y los
ciudadanos creyeron ver anthrax en cualquier minúscula subs-
tancia que impregnaba su correspondencia: arena blanca en una
436
SOPKO, op. cit.
268
carta procedente de Hawaii, detergente en polvo, azúcar impal-

pable y polvo de ajo, entre otras437.
Habiendo mencionado en el listado anterior a Osama bin

Laden, no sería ajeno a la idea de adquirir armamento quími-
co/biológico. Al hablar de “las nuevas armas de la jihad”, Jac-
quard comenta que la presunta posesión de esos ingenios béli-
cos por parte del saudita ocasionó reuniones de los servicios de
seguridad occidentales en los años 1999 y 2000. En esos mo-
mentos, la alarma había provenido de un lugarteniente egipcio
de Bin Laden, quien agregó que el adiestramiento para su uso
estaba provisto por ex miembros de la Stasi (la policía política
de Alemania Oriental) y de unidades Spetznaz, el cuerpo de
elite del Ejército Rojo438.
En el mismo sentido, informes difundidos a comienzos del

año 2001 por el New York Times, en una de las descripciones
más exhaustivas de los orígenes y evolución de su red terrorista
Al Qaeda, citan fuentes de la Agencia Central de Inteligencia
(CIA) estadounidense según las cuales esta organización habría
estado experimentando con armas químicas, incluyendo gases
nerviosos; en el mismo artículo, un argelino que combatió junto
a Osama en Afganistán aseguró que él mismo intentó en repeti-
das oportunidades adquirir uranio enriquecido en el mercado
negro europeo, con la evidente intención de fabricar un ingenio
bélico nuclear439.
Meses después, circularon nuevos rumores en ese sentido.

Se dijo entonces que agentes de Al Qaeda habían adquirido cul-
tivos de anthrax en Indonesia y Kazakhstán, así como bacterias
de botulismo en Europa Oriental. Al mismo tiempo se daban a
conocer imágenes satelitales de algunos campos de la organiza-
ción en Afganistán, en los cuales se observaban cúmulos de
perros muertos, que los difusores de esas fotos consideraron
437
RIPLEY, Amanda: “Antrax: a la caza de los asesinos”, suplemento especial de Time
en Ámbito Financiero 2 de noviembre de 2001.
438
JACQUARD, op. cit., pp. 223-224.
439
ENGELBERG, Stephen: “One Man and a Global Web of Violence”, The New York
Times, January 14, 2001.
269
víctimas de test químicos. Por supuesto, la solidez de esas in-

terpretaciones son motivo de controversia440.
En agosto del año 2004, un dossier de la ONU insistió en que

Al Qaeda continúa tratando de organizar un devastador ataque
químico o biológico. Otras versiones agregan a esa búsqueda ar-
mas nucleares, indicando que ese cometido fue exitoso: según un
periodista paquistaní, el lugarteniente de Bin Laden, Ayman al-
Zawahri, admitió que el grupo posee armamento nuclear adqui-
rido en el mercado negro de Asia central441.
Unos meses antes, en Jordania se había frustrado un atenta-

do de Al Qaeda contra la sede de los servicios de seguridad
que, de haberse concretado, podría haber producido hasta 80
mil muertos y el doble de heridos. En el evento se iban a em-
plear casi 20 toneladas de explosivos y sustancias químicas ex-
tremadamente tóxicas que habrían matado por asfixia en un
amplio perímetro442.
Sin embargo, la lista de potenciales protagonistas de estos

atentados no se restrinje a Al Qaeda. Casi simultáneamente, tras-
cendió que las autoridades de Israel habían impedido un atenta-
do suicida en Tel Aviv, ideado por las Brigadas de los Mártires de
Al Aqsa (un grupo escindido del movimiento Al Fatah que lidera
Yasser Arafat), para vengar la muerte del fundador del grupo
Hamas, el jeque Ahmed Yassin. En el mismo detonarían una
bomba con bolsas de sangre infectada con el virus HIV y, de esa
forma, los heridos serían infectados por el virus443.
Frente a este escenario, los resultados de los esfuerzos de la

comunidad internacional han sido concretos. El 28 de abril del
2004, el CSNU aprobó por unanimidad la Res 1450 tendiente a
440
“Governments struggle to second guess terrorists’ next move”, New Scientist
Online News, 20 September 2001.
441
“El número dos de Al Qaida dice que poseen bombas nucleares”, EFE, 22 de
marzo de 2004.
442
“Frustran un ataque químico en Jordania”, La Nación (Buenos Aires) 27 de abril
de 2004.
443
“Servicio secreto israelí impidió el ataque de una “bomba con Sida”, DPA, 13 de
abril del 2004.
270
evitar que los terroristas y comerciantes del mercado negro ob-

tengan armas químicas, biológicas y nucleares. La medida obli-
garía a los miembros de la Organización a adoptar e implemen-
tar leyes para prevenir que los terroristas y los comerciantes de
armas en el mercado negro puedan “fabricar, adquirir, poseer, de-
sarrollar, transportar o usar armas químicas, biológicas o nucleares y
los medios para lanzarlas”.
La resolución está encuadrada bajo el Capítulo VII de la

Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio
para todos los países que integran el organismo internacional y
podría permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e
incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.
Independientemente de que el terrorismo químico/biológi-

co, a escala masiva, pueda constituirse en un evento cotidiano
en el corto y mediano plazo, ya es una realidad el empleo de
esos agentes por parte de organizaciones terroristas en una mo-
dalidad que podríamos denominar “de baja intensidad”. Y uno
de los ejemplos paradigmáticos no se encuentra lejos de nues-
tras latitudes; concretamente se ubica en Colombia y está prota-
gonizado por la insurgencia armada de las Fuerzas Armadas
Revolucionarias de Colombia (FARC) y el Ejército de Libera-
ción Nacional (ELN).
Ambos grupos han incluido entre sus tácticas el empleo de

pipetas cargadas con ácido sulfúrico y amoníaco; de bombas
que liberan gases de cianuro de hidrógeno, cuya inhalación
produce el rompimiento de los tejidos pulmonares, causando
un edema pulmonar; el rellenado con cianuro de puntas de mu-
nición especialmente ahuecadas a tal efecto; y la mezcla de ma-
teria fecal en artefactos explosivos que, al estallar, le generan
infecciones cutáneas y orgánicas letales al individuo alcanzado
por sus esquirlas, debido al alto grado de contaminación de las
heridas444.
444
Para mayores detalles, y casos concretos, de empleo de agentes químicos y
biológicos por parte de los grupos terroristas colombianos en modalidad de “baja
intensidad”, ver “Chemical and Biological Terrorism in Latin America: the
Revolutionary Armed Forces of Colombia”, ASA Newsletter 03-5, October 2003,
pp. 1 y 19-22.
271
Finalizando, no puede descartarse que el terrorismo quími-

co/biológico explore en los años venideros nuevos campos de
acción. Uno de estos campos sería una variedad de terrorismo
biológico, consistente en la contaminación de la producción
agrícola con agentes patógenos o toxinas.
En este caso, el resultado de la acción terrorista no sería

tanto la generación de víctimas, sino el colapso parcial o total de
una actividad económica, con claras manifestaciones: escasez de
alimentos, alzas de precios, pérdida de mercados externos (alter-
nativa contemplada por la Organización Mundial de Comercio),
desempleo, importaciones no previstas, etc. Inclusive, una agre-
sión de este tipo podría repercutir negativamente en la evolución
de los mercados agrícolas y financieros globales.
Los atractivos que presenta este tipo de agresión son diver-

sos. El know how está disponible; las técnicas de dispersión no
son demasiado diferentes a las empleadas en la propagación de
herbicidas y fungicidas; el ser humano suele ser inmune a los
efectos directos de muchos agentes patógenos empleados con-
tra plantas y animales, hecho que facilita su manipulación, al-
macenamiento y diseminación; las cantidades de agentes pató-
genos o toxinas requeridas para cometer una agresión
susceptible de generar efectos económicos (la interrupción de
un flujo comercial, por ejemplo) son mínimas, mensurables en
mililitros; los “blancos” del ataque, sean estos plantas o anima-
les, están dispersos en grandes superficies y su custodia perma-
nente es virtualmente imposible; las agresiones son fácilmente
disimulables como enfermedades naturales; finalmente, las san-
ciones penales contra actos de terrorismo biológico aplicados al
agro suelen ser notablemente menores a las que se refieren a
agresiones contra individuos445.
445
WHEELIS, Mark: Agricultural Biowarfare & Bioterrorism. An Analytical Framework &
Recommendations for the Fifth BTWC Review Conference, University of California-
Davis, November 2000 (First presented at the Annual Meeting of the Association
of Politics and the Life Sciences in Atlanta, Georgia, September 1999) (http://
www.fas.org/bwc/agr/agwhole.htm).
272
La lucha contra el terrorismo
Ya hemos dicho que luego de los acontecimientos del 11S,

el terrorismo se posicionó globalmente al tope de la agenda de
amenazas transnacionales. Esta jerarquización ha redundado en
la concepción, diseño e instrumentación de diferentes medidas
orientadas a contener y erradicar ese flagelo.
A nivel internacional, las principales decisiones se con-

centraron en la ONU, a pesar de que esta institución carece de
una definición oficial sobre terrorismo, y debe decirse que co-
menzaron en 1999, dos años antes que los atentados en Nueva
York y Washington. En esos momentos, tras una oleada de
actos terroristas contra blancos de EE.UU. que incluyó sus em-
bajadas en Kenia y Tanzania, se constituyó el Comité de San-
ciones del Consejo de Seguridad (CS-CSNU), ya mencionado
anteriormente.
El CS fue constituido por mandato del Consejo en el marco

de la Res 1267/99, con el objetivo de monitorear la aplicación
de sanciones contra la organización terrorista Al Qaeda y el ré-
gimen talib, siendo su primer presidente el embajador chileno
ante la ONU, Heraldo Muñoz. Los aspectos esenciales en que se
concentra esta dependencia son el embargo de armas, el conge-
lamiento de fondos y la ubicación y movimientos de la red de
Al Qaeda. La Res 1363/01, prorrogada luego con las Res 1390/
02 y 1455/03, creó en el seno del órgano a un Grupo de Vigilan-
cia integrado por cinco expertos, cuyas observaciones se plas-
man en los informes del Comité446.
Dos semanas después del 11S se emite la Res 1373/01, que

confirma lo siguiente: el terrorismo, en todas sus formas y ma-
nifestaciones, constituye una de las más serias amenazas a la
paz y seguridad internacionales; todo acto terrorista es criminal
e injustificable, más allá de su motivación; la peligrosidad del
terrorismo puede incrementarse si accediera a material quími-
co, biológico o nuclear; cada vez es más simple para las organi-
zaciones terroristas, en un mundo globalizado, emplear sofisti-
446
Ver http://www.un.org/spanish/docs/comitesanciones/1267/1267selected.htm
273
cados recursos tecnológicos para lograr sus objetivos; el terro-

rismo puede combatirse eficazmente detectando e impidiendo
su movimiento de fondos; por último, debe prevenirse el recur-
so de los grupos terroristas a otras actividades criminales trans-
nacionales como forma de financiación, entre ellas el narcotráfi-
co, el tráfico de armas y el lavado de dinero.
Bajo los términos de la Res 1373 fue constituido en esos mo-

mentos un Comité de Contraterrorismo (CTC), con el objeto de
impulsar y monitorear el cumplimiento de ese instrumento jurí-
dico, al cual se sumarían posteriormente otros relacionados, es-
pecialmente las Res 1390 y 1455. Así, el Comité debe velar por-
que todos los Estados firmen y ratifiquen las convenciones y
protocolos vinculados con el terrorismo; se incremente la coope-
ración internacional en la lucha contra este flagelo, incluyendo
los aspectos de prevención e investigación de atentados; y se
persiga y castigue a sus responsables directos y sus protectores.
Por otro lado, frente al escenario de un eventual uso terro-

rista de armas de destrucción masiva, los resultados de los es-
fuerzos de la comunidad internacional han sido concretos. El 28
de abril del 2004, el CSNU aprobó por unanimidad la Res 1450
tendiente a evitar que los terroristas y comerciantes del merca-
do negro obtengan armas químicas, biológicas y nucleares. La
medida obligaría a los miembros de la Organización a adoptar
e implementar leyes para prevenir que los terroristas y los co-
merciantes de armas en el mercado negro puedan “fabricar, ad-
quirir, poseer, desarrollar, transportar o usar armas químicas, biológi-
cas o nucleares y los medios para lanzarlas”.
La resolución está encuadrada bajo el Capítulo VII de la

Carta de la ONU, lo que la hace de cumplimiento obligatorio
para todos los países que integran el organismo internacional y
podría permitir sanciones eventuales (que no se tipifican), e
incluso el uso de la fuerza, contra los Estados que la violen.
Cerrando lo referido a la instrumentación, por parte de la

ONU, de medidas orientadas a contener y erradicar el flagelo
terrorista, conviene citar la llamada “estrategia de las cinco D”.
Esta fue propuesta por Annan a comienzos del año 2005, al
274
conmemorarse el primer aniversario de los atentados del 11M,

a modo de grandes ejes en torno a los cuales debería estructu-
rarse el esfuerzo internacional de lucha contra el terrorismo.
Los contenidos de esa estrategia son los siguientes (el sub-

rayado es nuestro): Disuadir a los grupos descontentos de ele-
gir el terrorismo como táctica para alcanzar sus objetivos; Difi-
cultar a los terroristas el acceso a los medios para llevar a cabo
sus atentados; hacer Desistir a los Estados de prestar apoyo a
los terroristas; Desarrollar la capacidad de los Estados para
prevenir el terrorismo y, por último, Defender los Derechos Hu-
manos en la lucha contra el terrorismo447.
A nivel de los Estados, en tanto, entendemos que sigue go-

zando de actualidad la “súplica de acción” formulada por Ben-
jamin Netanyahu hace ya varios años, quien instó a los gobier-
nos a no adoptar una actitud de aceptación indiferente ni
fatalista, sino a adoptar un decálogo de acciones que deben ser
emprendidas tanto a nivel interno como internacional. Debido
a las crecientes vinculaciones entre ambos dominios, estos no
solo no se excluyen, sino que se retroalimentan.
En concreto, las medidas propuestas por Netanyahu son las

siguientes: (i) imponer sanciones a los proveedores de tecnolo-
gía nuclear a los Estados que apoyan el terrorismo; (ii) imponer
sanciones diplomáticas, económicas e incluso militares a los Es-
tados que apoyan el terrorismo; (iii) neutralizar los enclaves
terroristas; (iv) congelar los activos financieros de los regíme-
nes y organizaciones terroristas; (v) compartir información, tan-
to entre Estados como en el seno de los mismos; (vi) revisar la
legislación para permitir una mayor vigilancia y acción contra
las organizaciones que incitan a la violencia, de renovación pe-
riódica; (vii) perseguir activamente a los terroristas; (viii) no
liberar a los terroristas encarcelados, (ix) entrenar fuerzas espe-
ciales para combatir el terrorismo; finalmente, (x) educar al pú-
blico (“educación antiterrorista”).
447
A NNAN , Kofi: Discurso pronunciado en la “Cumbre Internacional sobre
Democracia, Terrorismo y Seguridad”, Club de Madrid, Madrid, 11 de marzo
de 2005.
275
Debe agregarse que, dentro de este decálogo, el ítem (vi) refe-

rido a la revisión de legislación incluye una variada serie de inicia-
tivas que incluye proscribir el otorgamiento y la canalización de
fondos a grupos terroristas; permitir la investigación de los gru-
pos que predican el terrorismo; disminuir los requisitos de las
órdenes de arresto en los casos de terrorismo; restringir la pose-
sión de armas; por último, ajustar las leyes de inmigración448.
Lo que probablemente no se desprenda del decálogo del

dirigente israelí, y entendemos que es de incidencia directa en
la evolución del flagelo terrorista, es la consolidación de la de-
mocracia como sistema de gobierno. Existe cierto grado de con-
senso en que los regímenes democráticos, más allá de sus falen-
cias, suelen generar un menor número de terroristas que los
regímenes autoritarios; y cuando constituyen el seno para el
surgimiento de terroristas, estos suelen ser numéricamente es-
casos y con un nivel de adhesión ciudadana muy restringido449.
En ese sentido, la preservación de la gobernabilidad democráti-
ca a la cual se hizo alusión en el Capítulo II, es un elemento
clave en la lucha contra el terrorismo.
Finalmente, los legítimos esfuerzos internacionales por

erradicar la actividad terrorista no deben vulnerar el respeto a
los Derechos Humanos. La idea que subyace a esta cuestión es,
según dijo Jakob Kellenberger, presidente del Comité Interna-
cional de la Cruz Roja (CICR), que “la guerra contra el terrorismo
no es un argumento para relativizar la protección de la dignidad
humana”450.
Ya a fines del año 2003, Hina Jilani, representante especial

del Secretario General de la ONU para monitorear la situación
de los Derechos Humanos en el mundo, declaró ante la Asam-
448
N ETANYAHU , Benjamin: “Combatiendo al terrorismo. Cómo pueden las
democracias derrotar a los terroristas nacionales e internacionales”, en Carlos
FAYT, Criminalidad del Terrorismo Sagrado, Editorial Universitaria de La Plata, La
Plata 2001, pp. 157-172.
449
MARKS, op. cit.
450
“CICR a favor de proteger DDHH también en guerra contra terrorismo”, DPA,
29 de mayo de 2004.
276
blea General del organismo que, al mismo tiempo que las leyes
antiterroristas en todo el mundo se colocaron en el primer lugar
de las prioridades de la agenda gubernamental, muchos gobier-
nos ven cada vez más a los defensores de los Derechos Huma-
nos como obstáculos para la implementación de sus leyes de
Seguridad Nacional contra el terrorismo.
Este funcionario sostuvo que, en muchos casos, esos defen-

sores fueron acusados de “difamación de autoridades” y difu-
sión de información falsa cuando publicaron reportes sobre vio-
laciones de los Derechos Humanos. Y agregó que en algunas
naciones las leyes antiterroristas y las agencias de inteligencia
recibieron “poderes excepcionales” de vigilancia e investiga-
ción sin supervisión judicial, leyes estas que permitieron a las
autoridades detener a defensores de los Derechos Humanos,
sindicalistas, líderes estudiantiles, activistas políticos, líderes
religiosos, abogados y periodistas. También señaló que a los
defensores de los Derechos Humanos se les negaron visas para
ingresar a países donde fueron reportadas serias violaciones de
los mismos451.
A partir de los dichos de Jilani, es que puede entenderse el

llamamiento del Secretario General, efectuado al conmemorar
el primer aniversario del 11M: “El terrorismo es por sí mismo un
ataque directo a los Derechos Humanos y al Estado de derecho. Si en
nuestra lucha contra ese fenómeno sacrificamos esos valores, estare-
mos entregando una victoria a los terroristas”452.
451
“ONU: Leyes antiterroristas también tienen como blanco defensores DDHH”,
DPA, 13 de noviembre de 2003.
452
ANNAN, op. cit.
277
CAPÍTULO VI
LA EVOLUCIÓN DE LOS CRITERIOS DE INTERVENCIÓN

EN LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90
Desde su constitución al término de la Segunda Guerra

Mundial, la ONU se erigió en el organismo gubernamental
multilateral más importante del escenario internacional. Básica-
mente, el mismo cumple cinco funciones: (i) es, ante todo, un
símbolo de la comunidad internacional; (ii) es un canal de comu-
nicaciones entre actores del sistema internacional, primordial-
mente entre Estados, aunque cada vez más entre Estados y ac-
tores no estatales; (iii) es una burocracia competente,
especializada en una amplia gama de funciones; (iv) es un ám-
bito generador y reglamentador de normas de conducta, a la vez
que un mecanismo a través del cual se generan y difunden
visiones sobre cómo deberían conducirse los Estados; finalmen-
te, es un ámbito de socialización de las elites sobre cómo perse-
guir y obtener los objetivos de sus respectivos Estados, en el
sistema internacional contemporáneo453.
Indudablemente, la faceta más conocida que tiene el involu-

cramiento de la ONU en la búsqueda de la paz y seguridad inter-
nacionales es la que se vincula con el empleo de efectivos militares
en operaciones de paz. En la década del 50 fue Dag Hammars-
kjöld, Secretario General del organismo, quien delineó original-
mente su forma y dio lugar a la aparición de tres conceptos, ínti-
mamente relacionados entre sí: Presencia de la ONU, Mantenimiento
de la Paz y Diplomacia Preventiva. Dejando a este último momentá-
neamente de lado, las características de los otros dos eran:
453
FARER, Tom: “UN Action in a Disorderly World”, University of California-
Berkeley, Institute of International Studies, Currents, Spring 1994.
279
• Presencia de la ONU: alude al uso de personal representati-

vo del Secretario General en la resolución de disputas, sea o
no que las partes enfrentadas hayan logrado algún acuerdo
transitorio; incluye el empleo de mediadores, comisiones de
buenos oficios y pequeños grupos de militares desarmados.
• Mantenimiento de la Paz: se diferencia de las anteriores en

que están protagonizadas totalmente por unidades milita-
res y en que actúan a partir de un cese de hostilidades
pactado por las partes en disputa. A partir del informe co-
producido en 1965 por el titular de la Asamblea General y
el Secretario General, las misiones de mantenimiento de la
paz son clasificables en operaciones de observación (boinas
azules) y operaciones donde actúan unidades armadas de
mayores dimensiones (cascos azules).
El proceso de toma de decisiones en materia de operaciones

de paz involucra cuatro actores: el CSNU, el Secretario General, la
Asamblea General y los países contribuyentes con tropas. En el
Cuadro 17 se describen los roles y funciones de cada uno de ellos:
CUADRO 17
PROCESO DE TOMA DE DECISIONES EN OPERACIONES DE PAZ
ACTOR FUNCIÓN
CONSEJO DE Responsable de tipificar una acción o situación como

SEGURIDAD amenaza a la paz y seguridad internacionales, y de
decidir la realización de una operación de paz, sin en-
trar en sus detalles.
SECRETARIO Implementa las decisiones del Consejo en el plano

GENERAL operativo. Planifica y controla la operación de paz, de-
legando su ejecución en un comandante en el terreno.
ASAMBLEA Aunque no debe involucrarse en cuestiones relaciona-

GENERAL das con la paz y la seguridad internacionales, puede
ejercer influencia indirecta sobre una operación de paz
a través de su presupuesto.
PAÍSES Afectan la forma de la operación a través de las Reglas

CONTRIBUYENTES de Empeñamiento que le fijan a sus tropas.
280
Sin embargo, según puntualiza Frechette, el paso del tiem-

po introdujo importantes distorsiones en ese proceso, especial-
mente en lo que se refiere al CSNU. Formalmente, el menciona-
do órgano debería reunirse abiertamente para discutir los
temas de su incumbencia, permitiendo que cualquier Estado
miembro exponga ante él sus puntos de vista; sin embargo, en
la realidad el Consejo es proclive a trabajar según una mecánica
de “sesiones informales”: reuniones a puertas cerradas en las
que no se admite a ningún Estado miembro; de cuyo contenido
no queda constancia ni registro; donde se arriba a conclusiones
que luego se plasmarán en las resoluciones, quedando en con-
secuencia un escaso margen para la negociación.
Irónicamente, comenta la diplomática canadiense que, con

ese estado de cosas, las alternativas de un Estado miembro que
no integra el CSNU para conocer los contenidos de una “sesión
informal” se limitan a solicitar información en forma individual
a los asistentes al cónclave (quedando supeditados a la buena
voluntad de los mismos), o enterarse a través de las páginas del
The New York Times454.
Las operaciones de mantenimiento de paz se insertan en el

Cap. VI de la Carta del organismo, que encomienda a las partes
en conflicto la búsqueda de una solución pacífica al mismo a
través de negociaciones, mediaciones, conciliaciones, arbitrajes,
recursos a agencias regionales u otros medios pacíficos (espe-
cialmente arts. 33 y 38).
Las características de estas operaciones, que no están defi-

nidas de manera explícita en la Carta, fueron establecidas por el
propio Hammarskjöld (con la colaboración del canadiense Les-
ter Pearson) tras la crisis de Suez en 1956, haciendo hincapié en
seis condiciones: (i) el carácter temporal del despliegue; (ii) su
neutralidad respecto de las partes en conflicto y su aceptación
por parte de las mismas; (iii) la designación del comandante
militar por parte del CSNU; (iv) la inhabilitación de los miem-
454
FRECHETTE, Louise: “El proceso de toma de decisiones en Naciones Unidas”, en
VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, Consejo Argentino para las
Relaciones Internacionales, Buenos Aires 1997, pp. 51-59.
281
bros permanentes de tal cónclave para participar en esos des-

pliegues; (v) la limitación de los objetivos de las operaciones a
la supervisación de ceses de fuego y el patrullado de frentes de
batalla; y (vi) la provisión de las fuerzas multinacionales con
armamento liviano, utilizable solamente en defensa propia.
Para estas operaciones de mantenimiento de la paz, las en-

señanzas obtenidas a partir de la misión UNTAC en Camboya
sugieren que el éxito de las mismas se vincula a la existencia de
cinco condiciones básicas: (i) un plan de paz coherente desde el
punto de vista conceptual, suficientemente detallado, avalado
por todas las partes intervinientes; (ii) el apoyo de las partes en
conflicto a la aplicación de dicho plan; (iii) recursos humanos
calificados y disciplinados, articulados a partir de un Estado
Mayor civil y militar, aptos para planificar e implementar el
plan de paz inmediatamente después del logro del acuerdo en-
tre los beligerantes; (iv) objetivos claros y factibles, evitando la
generación de esperanzas infundadas o poco realistas sobre el
papel de la ONU; finalmente, (vi) adecuado respaldo externo,
incluyendo a aquellos Estados que en instancias anteriores apo-
yaron a alguno de los beligerantes455.
A lo largo de la mayor parte de la Guerra Fría, existieron

dos factores que moldearon y limitaron el empleo del instru-
mento militar por parte de la ONU, erosionando consecuente-
mente su eficacia y eficiencia en términos de mantenimiento de
la paz y seguridad internacionales. El primero de ellos tuvo
una clara raíz ideológica y consistió en la perniciosa práctica
seguida por las dos superpotencias, de bloquear el funciona-
miento del CSNU a través del empleo intensivo del poder de
veto que les otorgaba su estatus de miembros permanentes de
ese foro.
Este bloqueo llevó a que, si bien el art. 51 de la Carta del

organismo contempla mecanismos de Seguridad Colectiva (“de-
recho inmanente de legítima defensa, individual o colectiva, en caso
de ataque contra un país miembro”), esa herramienta nunca pudie-
455
EVANS, Gareth: “Lecciones del mantenimiento de la paz en Camboya”, Revista de
la OTAN Nº 4, agosto de 1994, pp. 24-27.
282
ra ser empleada, con la atípica excepción de los episodios en

Corea en la década del 50.
El segundo elemento remite al paradigma westfaliano y era

de naturaleza jurídica: el rechazo a la idea de intervención. En el
campo de las Relaciones Internacionales, este concepto tuvo
siempre una connotación negativa, siendo percibido generalmen-
te como algo ilícito. La razón es que desde la Paz de Westfalia la
soberanía de los Estados siempre presupuso el derecho de los
mismos a ser independientes de determinar su destino, y a los
gobiernos a hacer lo que desean dentro de sus fronteras, sin in-
terferencia externa.
Esta línea de pensamiento se consolidó tras la Segunda

Guerra Mundial, cuando se recoge la experiencia europea de la
primera mitad del siglo XX, en lo relativo a la intervención de
las potencias en los asuntos internos de terceros Estados; de
esta manera, la Carta de la ONU consagró el derecho de no
injerencia externa en los asuntos internos de sus miembros (art.
2 párrafos 4 y 7).
La adhesión de la ONU a la idea de no intervención alcanza-

ba también a las cuestiones humanitarias, por más graves que
hubieran sido, pues estas también estaban subordinadas a la
puja bipolar. En este sentido, se ha hecho notar que si las Con-
venciones de Ginebra de 1949 requirieron solamente cuatro me-
ses de negociaciones, sus Protocolos Adicionales demandaron
cuatro años (1974-1977) para lograrse consensos mínimos456.
En estos casos la inacción se justificaba en una línea de

pensamiento conocida como consecuencialismo, que no enfatiza-
ba en los Derechos Humanos vulnerados ni en la dimensión de
esa violación, sino más bien en las consecuencias que podría
tener una intervención humanitaria. Siguiendo las ópticas con-
456
NAHUM, Fasil: The Challenge for Humanitarian Law and Action at the threshold of the
21st Century, 3rd International Security Forum and 1st Conference of the PfP
Consortium of Defense Academies and Security Studies Institutes: “Networking
the Security Community in the Information Age”, Zurich, 19–21 October 1998
(Workshop 5C: Humanitarian Law and Action).
283
secuencialistas, estas intervenciones conllevaban un grave ries-

go de escalada en el empleo de la fuerza que podía dar lugar a
un enfrentamiento entre superpotencias y desembocar, al me-
nos teóricamente, en una guerra nuclear. Los adherentes a las
ópticas consecuencialistas justificaban moralmente la inacción
de la comunidad internacional frente a catástrofes humanita-
rias, alegando que esa inacción evitaba nuevos y más generali-
zados conflictos bélicos457.
En este contexto tuvo lugar la invasión de Kuwait por parte

de Irak en agosto de 1990. El carácter de desafío que tenía la
acción de Hussein obedecía a dos circunstancias: por un lado,
obligaba al organismo a incluir la variable violencia en el diseño
de sus futuros cursos de acción para mantener la paz, al demos-
trarse que el empleo de la fuerza no había sido desterrado del
tablero internacional; por otro, no podía defraudar las expecta-
tivas generadas en todo el mundo por el anuncio del mandata-
rio estadounidense George Bush de un conjunto de reglas que,
bajo el pomposo rótulo de Nuevo Orden Mundial, aludía a la
competencia exclusiva de la ONU en la resolución de conflictos
entre países, imponiéndose como norma que la agresión arma-
da debe ser castigada.
La conducta que adoptó la institución ante el citado conflicto

periférico fue posibilitada por el abandono de la tradicional
práctica de las dos superpotencias, de bloquear el funcionamien-
to del CSNU a través del poder de veto, y consistió en la aplica-
ción de los mecanismos de Seguridad Colectiva, aunque en una
forma algo sui generis: el Consejo no fue la instancia donde se
concibieron las respuestas de la comunidad internacional, de
acuerdo a lo que establece el art. 24 de la Carta del organismo,
sino donde se “legitimaron” las iniciativas de EE.UU.
En cualquier caso, en esos momentos el CSNU emitió nu-

merosas resoluciones que permitieron progresar desde una
identificación de Irak como perturbador de la paz y seguridad
457
RUIZ MIGUEL, Alfonso: “Soberanía e intervención bélica humanitaria”, en Roberto
Bergalli & Eligio Resta (comps.): Soberanía: un principio que se derrumba, Paidós,
Barcelona 1996, pp. 57-71.
284
internacionales, demandando que se restablezca el statu quo

ante bellum (Res 660/90), hasta la autorización del empleo mul-
tilateral de la fuerza para liberar el territorio del emirato ocupa-
do (Res 678/90), cesando las operaciones militares cuando el
objetivo fue logrado (Res 687/91).
Sin embargo, tal vez lo más importante de esa acción bélica

no haya sido la superación de las limitaciones ideológicas que
signaron a la ONU durante la contienda interhegemónica, sino
la erosión de la tradición jurídica de la no injerencia. El catali-
zador de ese proceso fue la rebelión de la población de la etnia
kurda contra el gobierno iraquí, dando lugar a una represión
gubernamental que técnicamente no podía ser contrarrestada
desde el exterior, so pena de violar el principio de no injerencia
en los asuntos internos de los Estados.
El replanteo de los criterios de intervención
Visto en forma retrospectiva, el levantamiento kurdo tuvo

dos claros impactos en el funcionamiento global del organismo,
en materia de paz y seguridad internacionales. Uno de ellos fue
incorporar a su ámbito de responsabilidad a los conflictos in-
traestatales, que en épocas de la Guerra Fría habían sido vir-
tualmente excluidos de la agenda de trabajo del organismo
para instalarse en la dialéctica entre superpotencias, tipificán-
dolos como emergencias complejas:
“crisis de suficiente magnitud para captar la atención de la co-

munidad internacional (o por lo menos de la ONU) pero de ca-
rácter local, evolucionando de una combinación de crisis humani-
tarias, ruptura de la autoridad política nacional o confrontación
política regional, al estadio de la violencia”458.
El segundo impacto del levantamiento kurdo fue producir

en el seno de la ONU un debate sobre sus criterios de interven-
ción, que fue posible gracias a la pérdida de sustento del conse-
458
MARKS, Edward: “UN Peacekeeping in a post Cold War World”, en Edward Marks
& William Lewis (comps.): Triage for Failing States, National Defence University,
Mc Nair Paper Nº 26, January 1994.
285
cuencialismo de antaño, que había subordinado la cuestión a los

riesgos de un enfrentamiento entre superpotencias. La novedad
consistió en concebir a esa idea como un “caso excepcional” en el
cual se hacía caso omiso de una soberanía estatal, así como de la
legitimidad de quien la ejercía. En síntesis, en la post-Guerra Fría
los debates sobre la intervención giran en torno a las situaciones
que quedan enmarcadas en su excepcionalidad459.
Para abordar los alcances de la “excepcionalidad” de la inter-

vención, es necesario tener en cuenta el andamiaje teórico de
las “guerras justas” (bellum justum) elaborado por uno de los
padres del Derecho Internacional, Hugeianus de Groot, en latín
Hugo Grocio, ya mencionado en el Capítulo I. Este desarrolló
su enfoque mientras tenía lugar la Guerra de los Treinta Años
que enfrentaba a católicos y protestantes, confirmando “una fal-
ta de moderación con respecto a la guerra de tal magnitud, que debe-
ría avergonzar hasta a las razas bárbaras”. Y agregaba:
“He observado que los hombres corren a las armas por causas
leves, o por ninguna en absoluto, y una vez que las han tomado
ya no hay respeto alguno por la ley divina o humana; es como si,
conforme a un decreto general, se hubiera dado abiertamente
rienda suelta al frenesí para cometer toda clase de crímenes”460.
Los planteos de Grocio sobre las “guerras justas” definen las

circunstancias en las cuales un Estado puede emplear legítima-
mente su instrumento militar (“jus ad bellum”) y la forma en
que ese uso debe ser llevado a cabo (“jus in bello”)461. Combinan
de manera efectiva las dos escuelas de pensamiento jurídico de
la época: una de ellas se basaba en el derecho romano, sobre
todo en el “jus gentium” (derecho de gentes), que estudiaba el
459
TRACHTENBERG, Marc: “Intervention in Historical Perspective”, en Robert Art &
Robert Jervis (comps.): International Politics: Enduring Concepts and Contemporary
Issues, Harper Collins, New York 1996, pp. 509-526.
460
HARTMANN, Frederick: Las Relaciones Internacionales, IPN, Buenos Aires 1986,
pp. 118-119.
461
Desarrollamos las ideas de Grocio según ISAKOVIC, Zlatko: Ius ad Bellum from
Grotius to the United Nations, mimeo, Third Pan-European International
Relations Conference and Joint Meeting with the ISA. Vienna, Austria, 15-19
September 1998.
286
comportamiento real de los Estados y marginaba a los planteos

éticos de los conflictos armados siguiendo el viejo adagio “inter
arma silent leges” (cuando hablan las armas, las leyes callan); la
otra era el “jus naturale” (derecho natural), que englobaba a
toda conducta de los Estados –considerados sujetos morales–
estimada correcta y justa, apreciando que no existe justificativo
alguno para la guerra, habida cuenta del sufrimiento y el daño
que ocasiona.
El jus ad bellum sobreentiende que el empleo del instrumen-

to militar implica una guerra y prescribe, como primera condi-
ción, que esta debe basarse en una razón o causa justa. Se consi-
deran motivaciones justas la respuesta de un Estado a una
injusticia o violación de derechos cometida en su contra por
otro Estado, como así también el castigo o prevención de la
violación de los derechos de los individuos. Contrario sensu, no
son consideradas pasibles de causa justa las guerras iniciadas
por un Estado por motivos de conquista, para ampliar esferas
de influencia, por expansión económica o por temor a sufrir
una agresión, más allá de la buena intencionalidad que anima
al gobernante que adoptó esa decisión.
Además, el jus ad bellum advierte que la guerra debe ser decla-

rada por una autoridad competente, en obvia alusión al Estado,
presuponiendo su monopolio de la fuerza. La referida declaración
debe ser pública, con un doble propósito: por un lado, permite
que el oponente arbitre medidas correctivas que eviten que se
consume el conflicto armado; por otra parte, confirma que la gue-
rra en cuestión es la expresión de la voluntad de un pueblo, antes
que una iniciativa privada de sus gobernantes. Finalmente, la gue-
rra debe aplicarse una vez agotados otros medios pacíficos de
resolución de disputas (última ratio), con probabilidades reales de
éxito, teniendo en cuenta el valor de la vida humana.
El jus in bello, por su parte, agrega dos condiciones básicas

a la conducción de las operaciones militares: el daño generado
debe ser proporcional al objetivo perseguido, y las víctimas no
combatientes deben minimizarse. En este sentido, en forma pre-
via al inicio de una guerra, un Estado debe definir claramente
sus objetivos, siendo que un conflicto armado tipificable inicial-
287
mente como guerra justa puede transformarse en injusta, si no

se verifica proporcionalidad y genera una cantidad excesiva e
innecesaria de víctimas.
Con este contexto, basándose en el primer postulado del

jus ad bellum (razón o causa justa), David Fisher traduce al esce-
nario de la post-Guerra Fría los alcances de las guerras justas,
planteando cuatro tipos probables de intervención militar462:
• Soporte a un Estado frente a una agresión de otro: paradig-

ma de una guerra justa, se cristaliza en los modelos de
Seguridad Colectiva.
• Soporte a un lado en disputa, en un conflicto intraestatal:

esta es una situación discutible, pues técnicamente no con-
figuraría una guerra justa, aunque se pueden contemplar
excepciones en casos en los cuales una comunidad (etnia,
nación, minoría) es oprimida por un poder colonial, que
pasa a ser conceptuado como un agresor externo.
• Operaciones de mantenimiento y/o imposición de paz: po-

dría hablarse de guerra justa si la intervención no está
orientada a asegurar la victoria de un bando sobre otro,
sino a lograr o garantizar un cese de hostilidades que deje
lugar a negociaciones pacíficas.
• Intervenciones humanitarias: estas operaciones, que no se

orientan a lograr un objetivo político particular, sino a pre-
venir sufrimientos, son más facilmente tipificables como
guerras justas si los mencionados sufrimientos son cuanti-
tativamente altos y cualitativamente graves (masacres, ge-
nocidios); contrario sensu, cuando los sufrimientos son limi-
tados en cantidad y gravedad, la idea de guerra justa es
discutible, pues el objetivo de la intervención puede que-
dar opacado por la violación de la integridad territorial del
Estado en cuestión.
462
FISHER, David: “The Ethics of Intervention”, en ART & JERVIS, op. cit., pp. 537-544.
288
Específicamente respecto al cuarto tipo de intervención mi-

litar, el que refiere a las intervenciones humanitarias, la corrien-
te de pensamiento integrada por los así llamados restriccionistas
objetó (y continúa haciéndolo) toda intención de flexibilizar el
derecho de no injerencia. El motivo es el descreimiento respecto
a las verdaderas motivaciones que ejercerían sus protagonistas:
los Estados siempre privilegiarían, selectivamente, sus intereses
individuales y sus preferencias culturales. En síntesis, la culmi-
nación de la puja bipolar no debía mellar la aplicación del art. 2
(4,7) de la Carta.
En esta línea restriccionista, por ejemplo, se ha dicho que

una serie de “causas nobles” (protección de los Derechos Huma-
nos, defensa de las minorías, etc.) redundan en “novedades ju-
rídicas” que solo sirven como instrumentos válidos para justifi-
car intervenciones militares de los Estados de mayor poder.
Estos países actuarían movidos por sus propios intereses de
política exterior, en un verdadero ejercicio del “derecho del más
fuerte”, aunque disfrazarían sus acciones “en nombre de la co-
munidad internacional”463.
En la vereda de enfrente, los apodados contrarrestriccionis-

tas insistieron en que el fin de la Guerra Fría permitía la aplica-
ción de intervenciones humanitarias, con la circunstancia para-
dójica de fundamentar sus posiciones en la misma fuente que
los restriccionistas: la Carta de la ONU, en sus artículos 1 (3), 55
(“promover el respeto universal y la observancia de los Derechos Hu-
manos y libertades fundamentales”) y 56 (“los miembros deben tomar
acciones conjuntas o individuales a tal fin”). Accesoriamente, los
contrarrestriccionistas alegaron que existe una suerte de “dere-
cho consuetudinario”, resultado de la aplicación de prácticas y
procedimientos durante un cierto tiempo, sobre todo las que
derivan de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre.
En el contexto de este esfuerzo por modificar los contenidos

tradicionales de la idea de guerras justas, el aporte más conocido
de los contrarrestriccionistas correspondió a Michael Walzer (de-
463
CORTÊS, Marcos Henrique: “A Defesa Nacional diante do Pós-Modernismo
Militar”, A Defesa Nacional Nº 792, Jan-Abr 2002, pp. 4-32.
289
sarrollado en su obra Just and Unjust Wars. A Moral Argument with

Historical Illustrations), justificando las intervenciones armadas hu-
manitarias en caso de masivas violaciones a los Derechos Huma-
nos. Para Walzer, si la soberanía política de un Estado deriva de
los derechos de los individuos, una violación de estos últimos que
no esté limitada a un sector minoritario de la comunidad, sino que
adquiera dimensiones masivas, le quita legitimidad al Estado. Así,
una intervención humanitaria no colisionaría con el concepto de
soberanía del Estado en cuestión, por cuanto este carecería de au-
toridad hasta tanto cumpliera con sus obligaciones464.
Es importante agregar aquí que, con el paso del tiempo,

Waltzer profundizó su tesis de la guerra justa en el caso de las
intervenciones con objetivos humanitarios, indicando que su
justificación no es otra que poner fin a acciones que “conmue-
ven la conciencia” de la humanidad, anulando a la fuente de
inhumanidad. Para la comunidad internacional, tal interven-
ción no respondería solamente a móviles morales, sino también
estratégicos, ya que las violaciones masivas a los Derechos Hu-
manos, si nadie las cuestiona, tenderán a expandirse. En sus
palabras: “Si pagamos el precio mortal del silencio y la insensibili-
dad, pronto tendremos que pagar el precio político del desorden y la
anarquía más cerca de nuestro hogar”465.
Pero no todos los debates sobre la flexibilización de los

criterios de intervención giraron en torno del concepto de gue-
rras justas. En el desarrollo de esta discusión, parecen haber
influido al menos otros tres factores:
• La consolidación de los Derechos Humanos como tema de

la agenda internacional durante la administración demó-
crata de James Carter en EE.UU., con Zbigniew Brzezinski
como mentor de la misma desde el Consejo de Seguridad
Nacional (NSC).
• Los puntos de vista sustentados en la materia por actores

no gubernamentales de prestigio internacional.
464
RUIZ MIGUEL, op. cit.
465
WALZER, Michael: Reflexiones sobre la Guerra, Paidós, Barcelona 2004, pp. 87 y 91.
290
• La experiencia recogida por la ONU en los años anteriores.
Entre los actores no gubernamentales sobresalía la postura

de Bernard Kouchner, fundador en 1968 y titular desde ese mo-
mento de la organización Médicos Sin Fronteras, y secretario de
Acción Humanitaria durante parte de la gestión presidencial de
Miterrand en Francia; concretamente, Kouchner defendía el
“derecho de interferencia”: las fronteras dejan de existir cuando el
ser humano está en peligro. En un sentido similar la Comisión
de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales, copresidida por
Ingvar Carlsson y Shridath Ramphal, desarrolló el concepto Se-
guridad de los Pueblos, anticipado en el Capítulo I: la seguridad
se extiende más allá de la protección de las fronteras, las élites
gobernantes y los intereses exclusivamente estatales, e incluye
la protección de las personas466.
El primer antecedente importante del abandono de esta inac-

ción de la ONU data recién de 1987, cuando el organismo reclamó
y obtuvo una participación en la distribución a la población de la
ayuda alimentaria internacional a Etiopía y Sudán, al confirmar
que la misma era repartida de acuerdo a considerandos ideológi-
cos sectarios. Un año después, ya con Kouchner en el Poder Ejecu-
tivo galo, Francia redacta y promueve en la Asamblea General la
Res 43/131 que impone por primera vez la idea de un derecho de
injerencia humanitaria, en relación a la necesidad de la comuni-
dad internacional de poder acceder libremente a las víctimas de
catástrofes naturales (que al término de esa década terminarían
ocasionando unos 64 millones de víctimas) o de otros impondera-
bles de similar índole. Los contenidos básicos de esa resolución
databan del año 1968, cuando las organizaciones humanitarias in-
ternacionales no contaron con la autorización del gobierno de Ni-
geria para socorrer a las víctimas de la guerra de Biafra.
El instrumento promovido por París fue aprobado final-

mente el 8 de diciembre de 1988, cuando la entonces Unión
Soviética modifica su original oposición (fundada en su inten-
ción de subordinar la injerencia externa a la aprobación previa
466
Comisión de Gestión de los Asuntos Públicos Mundiales: Nuestra Comunidad
Global, Alianza Editorial, Madrid 1995, p. 82.
291
del Estado receptor) y se transforma en su primer beneficiario,

a causa del terremoto que había asolado en ese momento a Ar-
menia467. A esta resolución le siguió otra, la 45/100 del 14 de
diciembre de 1990, que agrega a la anterior el concepto de pasi-
llos de urgencia humanitaria, limitando en tiempo y espacio los
alcances de la injerencia.
De todos modos, el contrapunto entre restriccionismo y con-

trarrestriccionismo redundó en un importante aumento del cono-
cimiento disponible respecto a las condiciones y límites de las
intervenciones militares con objetivos humanitarios. Uno de los
resultados de ese incremento de conocimiento fue la discrimina-
ción del contenido humanitario de una intervención militar en
función de objetivos y resultados. La idea, según la expone Nicho-
las Wheeler de la Universidad de Gales, es que puede haber
intervenciones militares con objetivos humanitarios, que pueden
no obtener un resultado satisfactorio; e inversamente, que exis-
ten intervenciones militares que no persiguen metas humanita-
rias, pero logran un resultado de ese tipo en forma accesoria.
Un ejemplo del primer caso es la misión UNOSOM-II en

Somalia, cuyo resultado final no fue el esperado originalmente.
El segundo caso, en tanto, se encuentra ejemplificado en las
intervenciones militares que Vietnam y Tanzania llevaron a
cabo en Camboya y Uganda, respectivamente. Estas operacio-
nes estuvieron motivadas en las constantes violaciones a sus
soberanías, pero contribuyeron al colapso de los regímenes del
Khmer Rouge y de Idi Amin Dada, y consecuentemente a la de-
tención del genocidio que ambos perpetraban en sus poblacio-
nes. Aunque no existen cifras ciertas, las ONG humanitarias
estiman que el Poder Ejecutivo ugandés perpetró 300 mil ejecu-
ciones en ocho años, mientras su homólogo camboyano elevó
esa cifra a 2 ó 3 millones (sobre un total de 7 millones de habi-
tantes) en tres años y medio468.
467
BETTATI, Mario: “El foro más importante de la ONU es la cafetería”, entrevista en
El País 10 de febrero de 1994, suplemento Temas de Nuestra Época, pp. 10-11.
468
WHEELER, Nicholas: “Humanitarian Intervention and World Politics”, en John
B AYLIS & Steven S MITH (comps.): The globalization of World Politics, Oxford
University Press, Oxford 1997, pp. 391-408.
292
CUADRO 18
RESULTADOS HUMANITARIOS
Intervención de la Intervención de
ONU en Irak, en Vietnam en
relación a los Camboya (1978)
kurdos (1991)
OBJETIVOS OBJETIVOS NO
HUMANITARIOS HUMANITARIOS
Intervención de la Intervención de
ONU en Somalia la URSS
(1993-1995) en Afganistán (1979)
RESULTADOS NO HUMANITARIOS
El Cuadro 18 grafica cuatro tipos de intervenciones milita-

res, que pueden ser calificadas como humanitarias o no, en fun-
ción de objetivos y resultados.
De las intervenciones humanitarias a la Agenda para la Paz
La intervención con objetivos y resultados humanitarios

que se desarrolló en Irak para preservar a la nación kurda, fue
la primera respuesta dada por la ONU en este sentido, tras el
fin de la Guerra Fría. Y constituyó el caso paradigmático de lo
que algunos consideraron la transformación de la vieja senten-
cia “la guerra es la continuación de la política por otros medios” en
la novedosa idea “la guerra es la continuación de la moral por otros
medios”469.
La Resolución 688 del CSNU, con fecha 2 de abril de 1991,

condenó las prácticas de ese gobierno y brindó el marco necesa-
rio para el inicio, dos días después, de la operación Ofrecer Alivio
(Provide Comfort) protagonizada por EE.UU., Gran Bretaña y
Francia. En la operación, que tuvo un costo estimado de US$ 2,7
mil millones y se dirigió desde la localidad iraquí de Silopi, se
empleó el instrumento militar para garantizar la distribución de
ayuda humanitaria y la seguridad de los grupos en riesgo. La
469
SOHR, Raúl: Las Guerras que nos esperan, Andrés Bello, Santiago de Chile 2000, p. 36.
293
resolución también ofició de precedente para otras decisiones

adoptadas en los meses posteriores, que establecieron sendas zo-
nas de exclusión aérea en las áreas donde se asentaban esos gru-
pos, al norte del paralelo 36º N y al sur del paralelo 32º N, aun-
que es de hacer notar que estas zonas no estuvieron
convalidadas explícitamente por el CSNU.
De esta manera, podría decirse que esa resolución configu-

ró la primera versión de las intervenciones humanitarias moder-
nas. En párrafos precedentes, David Fisher las describió como
operaciones que no se orientan a lograr un objetivo político
particular, sino a prevenir sufrimientos. Más completa y precisa
es la definición que propone Pardo Rueda:
“Es una operación militar cuyo propósito primario es aliviar el

sufrimiento humano. Esto diferencia estos esfuerzos de aquellos
de mantenimiento de la paz, cuyo propósito principal es monito-
rear acuerdos políticos y militares; y de las operaciones de gue-
rra, en las cuales el alivio del sufrimiento humano es un objetivo
secundario frente a los estratégicos, políticos o económicos” 470.
Sea que adoptemos la conceptualización de Fisher o la del

académico colombiano, en forma simplificada estas operaciones
podrían ser concebidas como el empleo del instrumento militar
en operaciones de ayuda humanitaria. Estamos entendiendo aquí
a la ayuda humanitaria tal cual lo hace lo hace la Agencia Espa-
ñola de Cooperación Internacional (AECI):
“Una muestra de solidaridad internacional consistente en ac-

ciones no discriminatorias de asistencia, socorro y protección
a favor de las poblaciones, en particular las más vulnerables
()... en situaciones derivadas de catástrofes naturales o provo-
cadas por la mano del hombre, como guerras o conflictos, du-
rante el tiempo necesario para hacer frente a las necesidades
humanitarias” 471.
470
PARDO RUEDA, Rafael: La Historia de las Guerras, Vergara, Bogotá 2004, p. 691.
471
Según la AECI, dentro de la ayuda humanitaria pueden distinguirse dos
actividades básicas, “ayuda de emergencia” y “ayuda alimentaria”: la ayuda de
emergencia consiste en dar una respuesta rápida a las necesidades más urgentes
de las poblaciones afectadas por una situación de catástrofe; la ayuda alimentaria
294
Hacia fines del año 1991, en la XLVI Asamblea General del

organismo, se registró un nuevo adelanto en la flexibilización
de las condiciones bajo las cuales se podía intervenir en forma
directa en asuntos humanitarios, aprobándose una resolución
que transformaba en doctrina lo establecido por la Res. 688: el
ejercicio del derecho de intervención incluso sin solicitud previa.
Esto fue convalidado en enero de 1992 por el CSNU, en su
primera cumbre de Jefes de Estado, actuando coherentemente
con este compromiso en los meses posteriores: tanto su Res. 770
del 13 de agosto de 1992 referida a Bosnia Herzegovina, como
la 794 del 4 de diciembre de 1992, en relación a Somalia, fueron
consecuencia de esos avances; ambas están referidas a la aplica-
ción de todos los medios necesarios para garantizar la distribu-
ción de ayuda humanitaria.
En el caso de Somalia específicamente, el CSNU había ava-

lado el envío de tres mil quinientos hombres a partir de sep-
tiembre de 1992, pero solamente para proteger los envíos de
ayuda humanitaria. Los primeros efectivos que arribaron, a la
sazón paquistaníes, comprobaron que la misión encomendada
sería imposible de conseguir por vía de la negociación, debido
a que su presencia no disuadía las acciones de pillaje, y al do-
minio territorial de caudillos que condicionaban el paso de los
convoyes y de las mismas fuerzas de la ONU.
Con esos antecedentes, la Res. 794 sirvió para comenzar la

operación UNOSOM-I, una iniciativa presentada por EE.UU.
para desplegar en ese país del Cuerno de África cerca de treinta
mil efectivos, que garantizarían mediante el uso de la fuerza la
llegada de alimentos a sus destinatarios. Se repetía de esa ma-
nera la operatoria de la Guerra del Golfo: el organismo convali-
daba mediante una resolución una operación cuya concepción,
e incluso denominación inicial (Restore Hope) había correspon-
dido a Washington.
puede discriminarse, a su vez, en acciones de “ayuda alimentaria propiamente

dicha” y las de “apoyo a la seguridad alimentaria”; ambas apuntan a garantizar
una respuesta adecuada frente a situaciones de inseguridad causadas por déficits
alimentarios graves o por crisis alimentarias, aunque las primeras son de carácter
coyuntural y las segundas de mediano plazo.
295
El avance que en esta materia surgió del conflicto en los

Balcanes, es el que se refiere a las llamadas áreas seguras, deno-
minación que se empleó para denominar enclaves (en estos ca-
sos, urbanos) donde la población civil estuviera a salvo de agre-
siones y pudiera recibir ayuda humanitaria con cierto grado de
seguridad. La Res. 819 del CSNU, de abril de 1993, asignó ese
estatus a la ciudad croata de Srebenica; un mes después, la Res
824 hizo extensiva la medida a las localidades de Sarajevo,
Tuzla, Gorazde, Bihac y Zepa; en junio del mismo año, la Res
836 del CSNU autorizó a las tropas que participaban en la ope-
ración de paz de la ONU a emplear la fuerza para proteger las
áreas seguras.
El hecho clave entre las intervenciones en el Kurdistán ira-

quí, las arenas somalíes y la antigua Yugoslavia es la aparición
del informe Agenda para la Paz, elaborado y presentado a los
miembros de la ONU el 17 de junio de 1992 por Boutros-
Boutros Ghali, Secretario General del organismo472.
La Agenda fue la respuesta a un pedido expreso formulado

por el CSNU meses antes, respecto a los medios para mantener
la paz y al rol que en cumplimiento de este objetivo debía cum-
plir la prevención de conflictos. Las cuatro formas de empleo
del instrumento militar en operaciones de paz que propone el
dossier son la imposición de paz, la intervención humanitaria, la
construcción de paz y la diplomacia preventiva.
La cuestión de la diplomacia preventiva merece algunas acla-

raciones, teniendo en cuenta que la primera etapa del manejo
de un conflicto, su prevención, ha sido escasamente desarrolla-
da hasta el momento. Algunos trabajos que se han concentrado
en esta falencia, la han imputado a la interacción de diferentes
factores. El primero de ellos, y tal vez el más importante, tiene
relación con la inexistencia de consenso respecto a las razones y
la dinámica de muchos conflictos (sobre todo intraestatales) de
la post-Guerra Fría. Esta carencia se traduce en un problema
472
ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report
of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting
of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.
296
informacional, relativo a la disposición de información sobre in-

minentes conflictos en cantidad y calidad suficientes; y en un
problema analítico, relativo a la capacidad para interpretar ade-
cuadamente esa información.
Junto al primer factor, un segundo elemento apunta a que

algunas “señales” de eclosión de conflictos intraestatales suelen
ser desatendidas debido a la simultánea ocurrencia de eventos
que concitan una mayor atención por parte de la opinión públi-
ca internacional. Entre estos casos, se han mencionado los del
inicio del colapso estatal de Somalia, entre 1990 y 1991, des-
atendido en beneficio de la invasión de Irak a Kuwait; y, en
sentido inverso, el agravamiento del conflicto intraestatal so-
malí en la segunda mitad de 1993, captando la atención pública
internacional en detrimento de Ruanda.
Naturalmente estos dos factores, la inexistencia de con-

senso sobre cómo analizar los conflictos intraestatales y la
desatención de sus primeros síntomas visibles, conspiran con-
tra una exitosa intervención preventiva de la comunidad in-
ternacional 473.
Empero, lo antedicho no implica que no hayan existido ini-

ciativas orientadas a modificar ese estado de cosas. De hecho, la
Agenda para la Paz tomó en cuenta el creciente interés del Con-
sejo en la cuestión preventiva, en buena medida como resultado
de la labor efectuada en ese sentido por el antecesor de Boutros
Ghali, Javier Pérez de Cuéllar.
Ya en su informe anual de 1982 (y probablemente bajo in-

fluencia del Conflicto del Atlántico Sur y la operación militar
israelí Paz para Galilea), Pérez de Cuéllar propuso a los miem-
bros del CSNU el inicio de estudios tendientes a la detección
temprana de potenciales áreas de conflicto. Siete años después
volvió a plantear ante ese foro la conveniencia de esas evalua-
ciones, alegando que:
473
JENTLESON, Bruce: Preventive Diplomacy and Ethnic Conflict: Possible, Difficult,
Necessary. University of California, Institute on Global Conflict and Cooperation
(IGCC), Policy Paper Nº 27, La Jolla (CA), June 1996.
297
“para activar el potencial de la organización en la prevención de

la guerra, es necesario que desde el comienzo se abra a la necesi-
dad de discutir sobre aquellas situaciones (de conflicto) que
próximamente podrían estallar”.
Para lograr este objetivo, agregaba el Secretario General,

era imprescindible contar con información abundante, confiable
y oportuna. Casi simultáneamente, la prevención de conflictos
trascendió al Consejo para alcanzar a la Asamblea General, que
a través de la Resolución 43/51 de 1988 urgió al otro órgano a
considerar la posibilidad de intervenir tan pronto como sea po-
sible y de la forma más conveniente (misiones de buenos ofi-
cios, observadores, fuerzas de mantenimiento de la paz) en con-
troversias específicas susceptibles de deteriorarse rápidamente.
El tema de la prevención de conflictos se reavivó con la inva-

sión de Kuwait por parte de Irak y la subsiguiente segunda Gue-
rra del Golfo. En esos momentos las demandas del Secretario
General fueron particularmente explícitas, al solicitar al CSNU
que no limite su agenda de trabajo a sus propios temas de inte-
rés, sino que incluya en sus reuniones periódicas el análisis del
escenario político internacional, en orden a detectar puntos de
peligro y facilitar una adecuada respuesta multilateral.
En ese alegato, correspondiente al informe anual de 1990, se

esbozó por primera vez un nuevo tipo de operación de paz cuya
traducción conceptual es “determinación de los hechos” (fact-finding).
Las operaciones de determinación de los hechos fueron definidas
por la Asamblea General a través de la Res. 46/59 del año siguien-
te como “toda actividad orientada a obtener un conocimiento detallado
de los factores relevantes de una disputa o situación, en la cual los cuer-
pos competentes de la ONU necesiten desempeñar con eficiencia su fun-
ción en el mantenimiento de la paz y seguridad”474.
También existe una serie de importantes elementos a consig-

nar, en lo que hace a la construcción de la paz. El primero se refiere a
474
FISAS, Vicenç: Blue Geopolitics. The United Nations Reform and the Future of the Blue
Helmets, Pluto Press & The Transnational Institute, London & East Heaven (CT)
1995, pp. 42-45.
298
sus alcances, que claramente exceden al empleo del instrumento

militar. En la Agenda para la Paz, Boutros Ghali la describe como
una tarea cooperativa orientada a lidiar con los problemas huma-
nitarios, económicos, sociales y culturales que subyacen a los con-
flictos; incluye el desarme, la restauración del orden, la destruc-
ción de armas, la repatriación de refugiados, la reconstrucción de
las instituciones políticas, la protección de los Derechos Humanos
y la promoción de la participación política de la ciudadanía475.
Ese sesgo multidimensional y de carácter eminentemente

político de la construcción de paz fue ratificado por el sucesor de
Ghali, Kofi Annan, al decir que “trata de la reanudación de la
actividad económica, del restablecimiento de las instituciones y los
servicios básicos, la reconstrucción de clínicas y escuelas, la renova-
ción de la administración pública y la resolución de las diferencias a
través del diálogo y la no violencia”476.
El segundo elemento de importancia a consignar, en lo que

hace a la construcción de paz, es que ulteriores elaboraciones
del concepto no solo sitúan su ejecución en fases postconflicto,
como se desprendía originalmente de la Agenda (con lo que
continuaría a una imposición o mantenimiento de paz), sino
también con anterioridad al estallido de la violencia. Este ajuste
conceptual, que surge del Suplemento de la Agenda de Paz elabo-
rado por Ghali en 1995, torna a la construcción de la paz en un
instrumento preventivo que puede evitar conflictos y guerras,
debiendo dirigirse a la raíz del conflicto477.
Sin embargo, el carácter multidimensional y multitemporal

de la construcción de paz ha sido la causa para el surgimiento
de lecturas alternativas de este concepto, que enfatizan en uno
475
ONU: An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peacekeeping, report
of the Secretary General pursuant to the statement adopted by the Summit Meeting
of The Security Council on 31 January 1992, A/47/277, S/2411, June 17, 1992.
476
ONU: “Consejo de Seguridad: debate sobre Construcción de la Paz”, Resumen
Semanal del CINU, 2-8 de febrero de 2001 (http://www.onu.org/Noticias/
resumen/2001/bol0208.htm).
477
ONU: Supplement to an Agenda for Peace: Position paper of the Secretary-General on
the Occasion of the fiftieth anniversary of the United Nations, January 3, 1995 (http:/
/www.un.org/Docs/ SG/agsupp.html).
299
u otro aspecto de su contenido. Es así que hoy las concepciones

existentes sobre una construcción de paz son múltiples, inclu-
yéndose entre estas a las siguientes:
• En cuanto a sus alcances: las que no enfatizan en las causas

estructurales del conflicto, sino en la remoción de la violen-
cia actual y en la construcción de mecanismos de negocia-
ción entre las partes enfrentadas.
• En cuanto al tiempo: las que consideran un término de ejecu-

ción que fluctúa entre el corto y el mediano plazo, descartan-
do cuestiones sociales, económicas y políticas de largo plazo.
• En cuanto a sus protagonistas: las que sitúan en el centro

de la operación al instrumento militar, subordinando a este
las tareas de ONGs y agencias civiles.
• En cuanto a su centralización: las que centralizan el control

de la operación en la ONU, u otro actor en quien la organi-
zación delegue la tarea, vis-à-vis la opción de una operación
descentralizada, con amplios márgenes de maniobra para
ONGs y otros actores478.
Las cuestiones de los protagonistas y la centralización nos

permiten abordar el tercer elemento de importancia en una
construcción de paz: la interacción entre efectivos militares y
civiles. Se ha dicho que la relación cívico-militar constituye un
desafío de envergadura en estas operaciones, ya que ambas
partes operan con diferentes culturas y adhieren a valores dis-
tintos. Así, las ONGs y agencias civiles tienen una estructura
horizontal, soslayan la jerarquía, son deliberativas y procuran
la autonomía; los militares, contrario sensu, por su propia natu-
raleza son jerárquicos y sus líneas de mando no admiten am-
bigüedades.
¿Cuál sería la función de los militares, en el marco de esta

relación con actores civiles? En este campo, las opiniones va-
478
HAUGERUDBRAATEN, Henning: “Peacebuilding: six dimensions and two concepts”,
African Security Review (ASR) 7:6, 1998 (CIAO Working Paper).
300
rían. Según algunas perspectivas, los uniformados deberían

proveer seguridad, información y asistencia a los participan-
tes civiles, para que estos efectúen la construcción de paz pro-
piamente dicha. De acuerdo a otras lecturas, el poder militar
debe involucrarse de manera directa en la construcción de
paz, yendo más allá de la mera provisión de un entorno apro-
piado a los civiles.
Finalmente, un cuarto elemento: la influencia de lo político.

Si la dimensión humanitaria de una construcción de paz tras-
ciende (o debería hacerlo) cuestiones de naturaleza política,
para basarse en móviles morales, en tanto “operación de paz”
no se las puede evitar. Las cuestiones políticas suelen encon-
trarse en la raíz misma de la operación, como se observó con la
mencionada Res. 688 (el flujo masivo de kurdos a Turquía); con-
dicionan la relación entre los distintos países que participan en
la operación, las naciones donantes y la ONU; y marcan la inte-
racción entre los diversos componentes de la operación479.
Lo cierto es que los aspectos políticos de una construcción

de paz pueden llegar a deslegitimar sus móviles humanitarios.
Un ejemplo de deslegitimación se observa en las operaciones
que los estadounidenses denominan relief plus; es decir, inter-
venciones de alivio que no se limitan a atacar la arista humani-
taria de la crisis, sino que incluyen la selección de un líder local
“confiable” a quien se coloca y sostiene en el poder, para que
restaure el orden rápidamente, como se intentó en Haití (1994)
y Sierra Leona (1998). Precisamente en ambos casos, como en
otros, al poco tiempo la situación se deterioró a condiciones
similares a las existentes en forma previa a la intervención, po-
niendo en entredicho la validez de esta480.
Además, el desenlace final de una construcción de paz

siempre tiene una dimensión política. Al respecto, desde el mo-
mento en que estas operaciones contemplan como objetivo últi-
479
M C F ARLANE , Neil: Peace Support Operations and Humanitarian Action: A
Conference Report, Oxford Center for International Studies, August 1997
(CIAO Working Paper).
480
K URTH , James: “Models of Humanitarian Intervention: Assessing the Past
and Discerning the Future”, American Diplomacy XXX (2001).
301
mo la transferencia del monopolio de la fuerza y de las respon-

sabilidades decisorias a unidades y autoridades locales, se ha
creído observar en algunas de estas misiones una suerte de ag-
giornamiento de los antiguos fideicomisos coloniales, bajo la for-
ma de protectorados. En este sentido, Michael Pugh habla de
protectorados democráticos, concepto aparecido a partir de las
operaciones de paz desarrolladas en Bosnia Herzegovina y Ko-
sovo, pero que con posterioridad a los hechos del 11S podría
ser aplicado a Irak a partir de la tercera Guerra del Golfo.
En estos protectorados, el objetivo estratégico consiste en la

realización de elecciones transparentes, que legitimen autorida-
des locales, aunque la concepción, diseño y ejecución del proce-
so democrático está dirigida y supervisada por un actor exter-
no. Usualmente, esos procesos reflejan las normas y valores del
actor externo, pero no necesariamente las de los protagonistas
locales. En suma, los nuevos protectorados se asemejan a los
viejos “mandatos” de la Liga de las Naciones en que sus habi-
tantes no tienen plena capacidad para decidir sobre su futuro;
en que existe una injerencia externa en los asuntos locales, alta-
mente intrusiva; y finalmente, una similitud que no suele ser
reconocida: sus objetivos no serían ajenos a los intereses de los
protectores481.
Otro elemento destacable, a este respecto, deriva del ante-

rior y se refiere a la pérdida de la neutralidad ideológica de
estas operaciones. Cada vez más, las reconstrucciones estatales
parecen corresponder a la idea occidental de democracia capita-
lista, por lo cual las mismas serían una suerte de “correas de
transmisión” de la idea del internacionalismo liberal conocida
como Teoría de la Paz Democrática482.
Recientemente se ha dicho que en el escenario internacio-

nal posterior al 11S, y en particular desde el año 2003, las accio-
nes humanitarias y de construcción de paz enfrentan un futuro
481
PUGH, Michael: “Protectorate Democracy in South-East Europe”, COPRI, Working
Paper Nº 10 (2000).
482
PARIS, Roland: “Broadening the Study of Peace Operations”, International Studies
Review 2:3, Fall 2000, pp. 27-44.
302
incierto. El motivo de esta incertidumbre no giraría tanto en

torno a la creciente falta de compromiso en este tipo de misio-
nes por parte de potencias intermedias, tendencia esta que esta-
ría comprobada, sino en torno al hecho que los trabajadores
humanitarios son, cada vez en mayor medida, blanco de las
facciones que protagonizan el conflicto de marras.
Profundizando en este hecho, se ha considerado que los

trabajadores humanitarios, en tanto objetivo de las agresiones
de los insurgentes locales, presentan un doble atractivo: por un
lado, constituyen blancos de escasa peligrosidad (soft targets);
por otra parte, captan la atención de los medios de comunica-
ción. El atentado terrorista perpetrado en agosto del 2003 con-
tra las oficinas de la ONU en Bagdad, causando la muerte del
brasileño Sergio Vieira de Mello, representante del Secretario
General del organismo, está considerado el caso paradigmático
de esta nueva realidad483.
El actual espectro de Operaciones de Paz
A lo largo de más de una década se registró una constante

complejización de las operaciones de paz de la ONU, en forma
paralela a su aumento cuantitativo. Ambas situaciones son efec-
to del fin de la Guerra Fría: si durante todo el transcurso del
enfrentamiento Este-Oeste se habían ejecutado trece operacio-
nes de mantenimiento de paz, en los cuatro años siguientes al
cierre de esa compulsa bipolar las misiones ya ascendían a die-
cisiete, la mayoría de las cuales no coincidían con el peacekee-
ping tradicional.
Por otro lado, mientras las tradicionales operaciones de

mantenimiento de la paz se insertaban en el Cap. VI de la Car-
ta, las operaciones posteriores a la clausura de la compulsa
Este-Oeste lo hacían mayoritariamente en dos planos:
• En el Cap. VII de ese texto fundacional, referido a amena-

zas a la paz y actos de agresión; particularmente el art. 42
483
Z EIGLER , Andrew Zeigler & John Handley: “The Future of International
Humanitarian Action”, American Diplomacy IX:3 (2004).
303
establece que el CSNU puede instrumentar “los medios ne-

cesarios” para mantener y/o restaurar la paz y seguridad
internacionales.
• En el ambiguo espacio que se abre entre los capítulos VI y

VII, lo que algunos estudiosos han dado en llamar opera-
ciones “Cap. VI”.
Las operaciones “Cap. VI 1/2” también han merecido otras

/denominaciones, como “peacekeeping plus” 484 o “peacekeeping
agravadas”. Este último concepto ha sido explicado como una
operación de paz tradicional que se complica por intransigen-
cia de una de las partes, ineficiente control de los beligerantes,
o cuadros de anomia o anarquía; en esas condiciones, los
miembros de la operación pueden ser autorizados a emplear
la fuerza en el cumplimiento de las misiones asignadas, en la
implementación de determinado acuerdo o en apoyo a tareas
humanitarias 485.
CUADRO 19
CORRESPONDENCIA OPERACIONES DE PAZ-CARTA DE LA ONU
MANDATO NIVEL DE NATURALEZA DE RESPUESTA DE RESPONSA-
RIESGO LA OPERACIÓN LA ONU A LA BILIDAD
VIOLACIÓN PÚBLICA POR
FRACASO
Cap. VI Bajo a Observación Repliegue/ Beligerantes
moderado o manteni- retiro de
miento de paz misión
CAPÍTULO VI 1/2
Cap. VII Alto Imposición Respuesta ONU
(reinicio de de paz militar
hostilidades)
484
BLOOMFIELD, Lincoln: “The Premature Burial of Global Law and Order: Looking
beyond the Three Cases from Hell”, en Brad Roberts (ed.): Order and Disorder
after the Cold War, The MIT Press, Cambridge & London 1995, pp. 159-175.
485
CIMBALA, Stephen: “Military Persuasion and the American Way of War”, en
Strategy and Force Planning Faculty: Strategy and Force Planning (edición 1995).
Naval War College, Newport 1995, pp. 294-308.
304
El Cuadro 19, tomado de la Military Review, grafica las dife-

rencias que registran las operaciones de paz entre el Cap. VI y
el Cap. VII486.
Este cambio produjo, inevitablemente, la aparición de di-

versos criterios de clasificación de las operaciones de paz, en
orden a su mejor comprensión. Un primer criterio es aquel su-
gerido por Boutros Ghali en 1993, que las discrimina entre mi-
siones de primera y segunda generación:
• Misiones de primera generación: las realizadas entre 1956

(con UNEF-I) y 1988, último año de la Guerra Fría, básica-
mente enmarcadas en el Cap. VI de la Carta; caracterizadas
por ser escasas, cuantitativamente limitadas en efectivos y
orientadas al mantenimiento de la paz en lo cualitativo.
• Misiones de segunda generación: las que se llevan a cabo

tras el fin de la Guerra Fría, en forma creciente en el marco
del Cap.VII (o el mencionado “Cap. VI 1/2”), siguiendo la
secuencia decisoria que se establece entre los artículos 39 y
43 de la Carta. Además, estas misiones implican múltiples
acciones simultáneas, en diferentes planos: político, social,
económico, humanitario, diplomático, militar, etc.
El advenimiento de estas misiones de segunda generación,

su incremento cuantitativo y complejización cualitativa, produ-
jeron importantes cambios en la estructura de la ONU para li-
diar con las mismas. Es que en esos momentos, el organismo
era blanco de numerosas críticas según las cuales el mismo no
contaba con la capacidad para manejar adecuadamente los nue-
vos tipos de operaciones.
La principal línea argumental de esas críticas enfatizaba en

que la ONU carecía per se de un andamiaje institucional que le
permitiera conducir de manera efectiva operaciones de paz de
segunda generación, en los planos político, estratégico y opera-
cional. En épocas de la Guerra Fría esta carencia pasaba en
486
MARTELLA, Daniel: “Operaciones de Paz: grandes cambios en poco tiempo
¿Estamos preparados?”, Military Review LXXXI:4, julio-agosto 2001, pp. 62-71.
305
buena medida desapercibida, pues no se requería del organis-

mo más que un liderazgo político y moral; en tanto, las tropas
asignadas a operaciones de observación o mantenimiento de
paz, de naturaleza pasiva y limitada peligrosidad, mantenían
cadenas de comando y control con sus respectivos países.
Las limitaciones de la ONU para conducir de manera efec-

tiva operaciones de paz de segunda generación, con altos nive-
les de complejidad y peligrosidad, había quedado demostrada
en la Guerra del Golfo, cuando la conducción de la operación
Tormenta del Desierto quedó de facto en manos de EE.UU. Lo
mismo se observó en misiones como Somalia o Yugoslavia,
donde coexistían de manera no necesariamente armónica ni
complementaria cadenas de comando y control que respondían
a la ONU y a los países que protagonizaban la misión487.
Así, en 1994 se crearon tres nuevas dependencias: el Depar-

tamento de Asuntos Políticos (DPA), abocado a las cuestiones po-
líticas; el Departamento de Operaciones de Mantenimiento de Paz
(DPKO), encargado del planeamiento y funcionamiento de esas
operaciones, con participación de personal militar; por último,
el Departamento de Asuntos Humanitarios (DHA), coordinando la
acción de las agencias civiles.
Estos tres departamentos se complementaron con otras ini-

ciativas que, en conjunción con lo anterior, mejoraron la efecti-
vidad de la ONU en la materia. Entre ellas se destaca una ma-
yor heterogeneidad en la composición del DPKO; la creación de
una “sala de crisis” de funcionamiento permanente; la aplica-
ción de programas de entrenamiento especial para funcionarios
de la ONU involucrados en operaciones de paz; finalmente, la
obtención de mayor cantidad y calidad de información e inteli-
gencia, provistas principalmente por EE.UU.
Los criterios alternativos de clasificación de las operaciones

de paz fluctúan entre el modelo básico de la Agenda (peacekee-
487
Para ejemplos de estas críticas a la ONU, ver HILLEN, John: “Peace (keeping) in
Our Time: The UN as a Professional Military Manager”, Parameters, Autumn
1996, pp. 17-34.
306
ping, peacemaking y diplomacia preventiva) y tipologías más

complejas, como la que propuso Marrack Goulding, ex Subse-
cretario General para Asuntos Políticos de la ONU, en torno a
solo siete categorías488:
• desplazamientos preventivos, como en Macedonia;
• los clásicos mantenimientos de la paz;
• la ayuda en la implementación de acuerdos negociados,
como Camboya, El Salvador, Angola o Namibia;
• las imposiciones de paz, como en la Guerra del Golfo;
• la reconstrucción de un Estado colapsado (que él llama
“pintar de azul un país”), como en Somalia;
• la imposición de un cese de fuego acordado entre las partes
en disputa, como en Corea hace cuatro décadas;
• la protección a la ayuda humanitaria, como en Somalia y
Bosnia.
Particularmente las últimas cuatro operaciones de paz que

propone Goulding (imposiciones de paz, reconstrucción de un
Estado colapsado, imposición de un cese de fuego acordado
entre las partes y protección a la ayuda humanitaria), son sus-
ceptibles de ser englobadas en otras categorizaciones, que per-
miten identificar sus rasgos comunes. Entre ellas, las ya des-
criptas “emergencias complejas” de Marks (vide supra), o lo que el
británico Lawrence Freeedman denomina misiones de “apoyo a
la estabilidad”.
Según Freedman, caratular de ese modo a una operación evita

expectativas exageradas y focaliza en los orígenes de la estabili-
dad que en el resultado deseado; como el Fondo Monetario Inter-
nacional (FMI) y sus intervenciones en los Estados para apuntalar
sus economías, dejando al gobierno local la responsabilidad de
implementar, en una fase ulterior, las medidas de consolidación de
488
GOULDING, Marrack: “Current rapid expansion unsustainable without major
changes”, en John Roper et al.: Keeping the peace in the post-Cold War era, The Trilateral
Commission, The Triangle Paper # 43, New York-Paris-Tokyo 1993, pp. 93-97.
307
la estabilidad y aumento del crecimiento. El concepto subyacente

a esta idea es que si no se interviene para lograr tal estabilidad, los
líderes locales no podrán aplicar ningún tipo de medidas489.
Si bien las emergencias complejas y operaciones de apoyo a

la estabilidad se encuentran reflejadas en la categorización de
Goulding, no es este el caso de una operación cuyo paradigma se
desprende de la operación Uphold Democracy (luego UNMIH) de-
sarrollada en Haití a partir de 1995. Técnicamente, lo hecho en
esa isla no fue la reconstrucción de un Estado colapsado, pues en
realidad las instituciones oficiales no habían llegado a esta situa-
ción extrema; por otro lado, la reconstrucción de un Estado co-
lapsado presupone situaciones de anarquía, o de conflicto in-
traestatal agudo que no se observaban en ese país caribeño.
Según puntualizara el embajador James Dobbins, asesor so-

bre cuestiones haitianas del Departamento de Estado norteame-
ricano, los dos ejes sobre los cuales se concibió y ejecutó UNMIH
fueron completamente originales para una operación de paz:
desarmar las instituciones represivas del gobierno local, creando
una nueva policía civil y modificando el Poder Judicial; y favore-
cer la renovación democrática de las elites dirigentes, supervi-
sando la transferencia de poder a mandatarios electos en los pla-
nos municipal, parlamentario y finalmente presidencial.
Dobbins caratula a estas operaciones como “asistencia en el

mantenimiento de la paz a sociedades en transición”, siendo una de
sus novedosas características distintivas el empleo de personal
policial, de un modo cuantitativo y cualitativamente más inten-
sivo que en operaciones de paz anteriores:
• En operaciones de paz anteriores se usaban monitores poli-

ciales internacionales (international police monitors, IPM) en
tareas limitadas como vigilar las policías locales, adoctri-
nándolas y entrenándolas; las mismas podían ser ejecuta-
das por personal militar.
489
FREEDMAN, Lawrence: “¿Tiene sentido apoyar la paz en Bosnia?”, Revista de la
OTAN Nº 6, noviembre de 1995, pp. 19-23.
308
• En operaciones de “asistencia en el mantenimiento de la paz a

sociedades en transición”, se requiere policía civil (CIVPOL)
para ejercer por sí misma las tareas de mantenimiento del
orden y la seguridad públicas, hasta tanto una fuerza local
pueda relevarla490.
Precisamente, tras la experiencia obtenida en UNMIH se ha

propuesto incrementar la capacidad de la ONU para entrenar
unidades CIVPOL en operaciones de paz y movilizarlas con
rapidez; abandonar su mero empleo estático y reactivo, para
explotar sus potencialidades en tareas proactivas; mejorar las
capacidades de comando y control de CIVPOL, atento a su he-
terogénea procedencia; y mejorar su coordinación con el com-
ponente militar de una operación de paz491.
Sea cual fuere la tipología que se adopte para clasificar y

comprender las operaciones de paz, es indudable que el abani-
co de tareas a cumplir en las mismas por el personal militar es
cada vez más diverso. La actualización doctrinaria que exige
esta diversificación de funciones puede observarse, en el caso
de EE.UU., en la aparición del concepto “Operaciones Diferen-
tes a la Guerra” u “Otras Operaciones que la Guerra”, más co-
nocido como “Operaciones de No Guerra” (Operations Other
Than War, OOTW). Aunque su surgimiento, a través de la edi-
ción del manual FM 100-5 correspondiente al año 1993, hace
referencia a las formas de combate asimétricas, en el caso espe-
cífico de las operaciones de paz su uso se plantea en el manual
FM 100-23, que abordó la participación de las FF.AA. estado-
unidenses en acciones multilaterales bajo la forma de apoyo a
la diplomacia, mantenimiento de la paz e imposición de paz.
Ese texto estableció que esas acciones se realizarán con mínimo
empleo de la fuerza en todas sus fases, bajo reglas de empeña-
miento (ROE) fijadas por la ONU y teniendo como meta el lo-
gro de un arreglo y no una victoria militar.
490
D OBBINS , James: “Haiti: A Case Study in Post-Cold War Peacekeeping” ,
Georgetown University School of Foreign Service, Institute for the Study of
Diplomacy, ISD Report Window on the World of the Foreign Affairs Practitioner
II:1, October 1995.
491
OAKLEY, Robert & Michael DZIEZIC: “Policing the New World Disorder”,
National Defense University, Institute of National Security Studies (INSS),
Strategic Forum Nº 84, October 1996.
309
En el año 2000, el brigadier general Giuseppe Caforio, de

Italia, condujo un estudio tendiente a determinar los puntos de
vista de los protagonistas uniformados de las operaciones de
paz, respecto a su participación en OOTW. La investigación, lla-
mada Caforio 2000, brindó respuestas que algunos juzgaron sor-
prendentes, y otros obvias; sobre todo, indicó que los militares
son reacios a ejecutar OOTW, así como otras misiones no tradi-
cionales (asistencia humanitaria, antiterrorismo, lucha contra las
drogas, etc.), sea en el marco de operaciones de paz o en otro
contexto. Sin embargo, muchos oficiales entrevistados admitie-
ron que las FF.AA. pueden ser las únicas herramientas a disposi-
ción de los Estados para ejecutar misiones de un rango tan am-
plio, en situaciones de desastres naturales o violencia armada.
El Caforio 2000 mostró que las actitudes del personal militar

respecto a las OOTW desarrolladas en operaciones de paz, y más
generalmente a estas últimas, son directamente proporcionales a los
procesos de socialización y educación que se llevan a cabo en las
academias militares, en lo que respecta a la importancia de las refe-
ridas misiones en la actualidad. También se puso de relevancia que,
en la visión de sus mismos protagonistas, las OOTW demandan
conocimientos y habilidades que van más allá de las que suele asi-
milar el personal castrense en sus institutos de formación: discipli-
nas asociadas a la psicología y la sociología; lenguas extranjeras;
técnicas de comunicación y mediación; historia, peculiaridades, tra-
diciones y hábitos del lugar donde se lleva a cabo la operación.
Finalmente, el Caforio 2000 indicó la existencia de una dimen-

sión psicológica en las OOTW que se llevan a cabo en las operacio-
nes de paz. Así, habla de estrés postraumático; del síndrome de
“fatiga de batalla” (o “fatiga de conflicto”); y de un peculiar tipo de
estrés denominado “estrés acumulativo”, que suele sobrevenir
después de un período de alta y continua tensión. En total, las
OOTW en operaciones de paz darían lugar a cinco síndromes
principales, que se identifican en el Cuadro 20492.
492
Datos del cuadro en base a RUKAVISHNIKOV, Vladimir: Peacekeeping and National
Interest, COPRI, Working Paper Nº 20/2001, box 2.
310
CUADRO 20
FACTORES BÁSICOS DE ESTRÉS EN OOTW
Síndrome de Sentimientos de falta de hogar, soledad, carencia de

“nostalgia” soporte familiar, etc. Su intensidad depende de la du-
ración de la misión.
Síndrome de la Frustración y desilusión, respecto a la brecha existen-

“misión poco te entre los objetivos de la misión y sus resultados.
clara”
Síndrome de Sentimiento de resentimiento por la presunta falta de

“falta de respeto” atención del gobierno, o la falta de apoyo de la opi-
nión pública, o un tratamiento poco cordial por parte
del periodismo.
Factor “riesgo” Sentimientos asociados al riesgo de heridas o muerte,

a la adaptación y a las restricciones en materia de
movimientos y viajes.
Factores de estrés Disconductas relacionadas con la ubicación de la mi-

“ambientales” y sión; las tareas a desarrollar; las diferencias culturales
“emocionales” con miembros de otros contingentes que participan
en la operación; dificultades de naturaleza climática;
exposición a situaciones de injusticia, horror, peligro
y muerte.
El gran problema que se viene presentando en la ONU

para hacer frente a la complejización cualitativa e incremento
cuantitativo de las operaciones de paz tiene que ver, básica-
mente, con dos elementos íntimamente relacionados entre sí:
por un lado, el aumento del número de casos que ameritan la
puesta en marcha de algún tipo de operación de paz; por otra
parte, la disponibilidad de recursos materiales y humanos a
tal efecto.
Estos factores padecen un fuerte grado de dependencia de la

cuestión financiera, ámbito en el cual la ONU depende de sus
Estados parte. Al 31 de mayo de 2006, el organismo insumía US$
1.400 millones en las dieciocho operaciones de paz en curso, que
involucraban el despliegue de más de 87 mil militares y civiles.
Esas operaciones tenían lugar en Sahara Occidental (MINURSO,
311
desde 1981), Liberia (UNMIL, 2003), Haití (MINUSTAH, 2004),

República Democrática del Congo (MONUC, 1999), Líbano
(UNIFIL, 1978), Burundi (ONUB, 2004), Sierra Leona (UNIOSIL,
1998), Costa de Marfil (UNOCI, 2004), Chipre (UNFICYP, 1964),
Georgia (UNOMIG, 1993), Kosovo (UNMIK, 1999), Timor
(UNOTIL, 2005), la frontera entre Etiopía y Eritrea (UNMEE,
2000), Afganistán (2002), India y Pakistán (UNMOGIP, 1949),
Sudán (UNMIS, 2005) y las zonas de separación entre Israel y sus
vecinos (UNTSO, 1948 y UNDOF, 1974)493.
Sin embargo, junto con la aprobación de ese presupuesto,

la Asamblea abogó por una disciplina fiscal, una mejor gestión
presupuestaria y un control más estricto de gastos en las opera-
ciones de paz, y la constitución de servicios de auditoría que
garanticen el cumplimiento de estos objetivos494.
Lo que trasunta este pedido, es que la ONU parece haber

llegado al límite de su capacidad financiera para sustentar ope-
raciones de paz. Teniendo en cuenta que este cuadro es recu-
rrente desde hace más de una década, y habiéndose descartado
algunas propuestas efectuadas desde el ámbito académico para
mejorar la disponibilidad de fondos495, se ha alertado sobre el
riesgo de que el CSNU se vea obligado a adoptar una política
de involucramiento selectivo en relación a potenciales operacio-
nes de paz futuras; esto es, analizar con alto grado de detalle
dónde y cómo intervenir, concentrándose en situaciones de
conflicto donde la presencia del organismo signifique una alte-
ración cualitativa en su desarrollo.
493
ONU: United Nations Peacekeeping Operations, Background Note, 30 June 2006,
DPI/1634/Rev.61
http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/bnote.htm
494
La Nación (Buenos Aires), 24 de junio de 2005.
495
Por ejemplo, se propuso implementar con ese objeto una tasa del 0,01% al
comercio de mercancias a nivel global, de US$ 900 mil millones diarios al
presentarse la idea, lo que reportaría a la ONU unos US$ 28 mil millones anuales.
En ALGER, Chadwick: Failed States and the Failure of States: Self-Determination, States,
Nations and Global Governance, paper prepared for Failed States and International
Security: Causes, Prospects and Consequences, Purdue University, West
Lafayette, February 1998.
312
Sin embargo, el involucramiento selectivo no se vincula úni-

camente con el impacto que la participación de la ONU puede
producir en el desarrollo de un conflicto. También se relaciona
con el avance, dentro del CSNU, de ópticas según las cuales una
operación de paz debe tener como prerrequisito la identificación
de objetivos claros y realistas. Estas exigencias tenían como raíz
la Directiva Decisoria Presidencial Nº 25 (PDD-25) emitida por el
Poder Ejecutivo estadounidense en mayo de 1994 luego de la
matanza de soldados norteamericanos en Mogadiscio.
La aplicación del espíritu de la PDD-25 al conjunto de opera-

ciones de paz se refleja claramente en enfoques como el de Ernst
Haas, para quien la ONU debería descartar de plano toda inter-
vención que fuera demasiado abarcativa o ambiciosa, o poco cla-
ra respecto a su finalización. De no cumplirse con esos requisi-
tos, los Estados se mostrarían cada vez más reacios a participar
en operaciones de paz, a aceptar bajas y a gastar dinero; como
corolario, toda esta situación desacreditaría al organismo.
La idea de Haas no es la de reducir las operaciones de paz,

sino llevarlas a cabo en aquellas circunstancias en que puedan
tener éxito. Para este profesor de la Universidad de Berkeley,
esa condición nunca debería haberse abandonado, y el respon-
sable de esta situación sería Boutros-Boutros Ghali, al argumen-
tar que todos los conflcictos del globo son igualmente impor-
tantes; que todos constituyen una amenaza a la paz mundial; y
que todos ellos ameritan una operación de paz496.
Sin embargo, en última instancia la decisión sobre la orga-

nización y ejecución de una operación de paz no es del Secreta-
rio General, sino del CSNU, que tiene la última palabra al res-
pecto. En este sentido, argumentos como los de Haas son
válidos en el sentido que un bajo compromiso de los Estados
con las operaciones de paz desacredita a la ONU; pero al mis-
mo tiempo, es falaz al no reconocer la cuota de responsabilidad
que le cabe al Consejo, desde el momento en que aprueba una
operación, culmine esta de manera exitosa o no.
496
HAAS, Ernst: “UN Action in a Disorderly World”, University of California-
Berkeley, Institute of International Studies, Currents, February 3, 1994.
313
Esta contradicción se evidencia en las siguientes palabras

de Brian Urquhart, ex Secretario General Adjunto de la institu-
ción, poco más de un mes después de los referidos hechos de
Mogadiscio:
“los gobiernos, y especialmente los poderosos, siempre han usado a

la ONU como víctima propiciatoria de los emprendimientos impo-
pulares en el campo internacional ()... el público no siempre com-
prende que son los gobiernos quienes toman las decisiones definiti-
vas en el seno de la ONU ()... hace pocas semanas, el presidente
Clinton se dirigió a la Asamblea General y dijo que no se podía
esperar que el pueblo norteamericano apoyara las operaciones de
mantenimiento de la paz de la ONU, si la ONU no aprendía a
decir <no>. De acuerdo con esa observación, un visitante proce-
dente de Marte no habría pensado que EE.UU. es miembro de la
ONU, un miembro permanente del CSNU con derecho de veto,
que ha votado a favor de cada una de esas operaciones en las que se
supone debemos aprender a decir <no>. Esta clase de cosas no
contribuye a lograr una organización más efectiva”497.
Igualmente, existen interpretaciones del planteo de Haas

que reflejan una carga valorativa mayor que la de Urquhart,
que no reparan tanto en sus contradicciones intrínsecas, sino en
un utilitarismo subyacente que concibiría a la ONU como un
instrumento de la política exterior norteamericana. Parafra-
seando a John F. Kennedy, se ha dicho que el catedrático de
Berkeley plantea “qué puede hacer la ONU por su país”, en lugar
de “qué puede hacer su país por la ONU”, como sucede con la
mayoría de los Estados498.
En cualquier caso, el riesgo inherente al involucramiento

selectivo es que estratificará a los conflictos en dos niveles:
aquellos que la ONU acepta como desafíos y otros que se igno-
rarán deliberadamente, sea por su complejidad o por su canti-
dad, porque no podría intervenir en alguno de ellos sin hacerlo
497
URQUHART, Brian: “En busca de un mundo mejor. La ONU después de la Guerra
Fría”, en VV.AA.: Fuerzas para el Mantenimiento de la Paz, op. cit., pp. 33-47.
498
MOLLER, Bjørn: The United States and the ‘New World Order’:Part of the Problem or
Part of the Solution?, COPRI, Working Paper, June 1997.
314
en los demás. Esta última hipótesis ha despertado duras críti-

cas, por cuanto el deliberado desinterés del organismo en algu-
nos conflictos, cuya evolución quedará librada a las actitudes
de sus protagonistas, tornaría a la institución moralmente co-
rresponsable del devenir de tales tragedias olvidadas499.
El más claro ejemplo del condicionamiento que subyace a

algunos conflictos está dado por los flujos de ayuda humanita-
ria, cuya orientación varía según el grado de interés de los do-
nantes. Así, en respuesta a un llamado efectuado para el sudes-
te europeo en 1999, los donantes dieron el equivalente a US$
225 por cada necesitado, contra US$ 18 registrados para Sierra
Leona y US$ 11 para Somalia. En 1999 la Oficina Humanitaria
de la Unión Europea canalizó hacia los Balcanes más del 50%
de los montos disponibles para ayuda al exterior, una suma
400% veces mayor que la que recibieron en conjunto 70 Estados
de Asia, Caribe y la zona del Pacífico500.
La disponibilidad de los recursos materiales y humanos ne-

cesarios para hacer frente con éxito a la complejización y au-
mento de las operaciones de paz depende, en forma directa, del
grado de involucramiento en la materia por parte de los Esta-
dos miembros, especialmente de aquellos que por su jerarquía
pueden integrar o participar de misiones de alta complejidad.
Una alternativa parcial a esta dependencia hubiera sido la

aprobación de la propuesta presentada por Boutros-Boutros Gha-
li en su Agenda para la Paz, de modificar el art. 43 de la Carta
(que solamente prevé la formación de fuerzas militares de emer-
gencia para atender casos puntuales), para posibilitar la forma-
ción de una fuerza militar multinacional fuertemente armada, en
estado de alerta permanente (“stand-by forces”), para desarrollar
acciones de diplomacia preventiva, mantenimiento e imposición
de paz; la financiación de este ejército provendría de los presu-
puestos de cada nación que contribuyera a integrarlo.
499
OTUNNU, Olara: “Maintaining Broad Legitimacy for United Nations Action”, en
ROPER, op. cit., pp. 67-83.
500
G RIFFIN , Michele: “Where Angels Fear to Tread. Trends in International
Intervention”, Security Dialogue 31:4, 2000, pp. 421-435.
315
Meses antes de la presentación de la Agenda, Ghali había

anticipado su preferencia por una fuerza militar el 31 de enero
de 1992, en oportunidad de la presentación de su primer repor-
te al CSNU. Las características de esta fuerza debían ser, básica-
mente, las siguientes nueve: actuar en claras circunstancias;
operar en el marco de un mandato previamente especificado;
estar integrada por ciudadanos de países miembros de la ONU;
mantenerse en alerta permanente; conformarse por voluntarios;
contar con mejor armamento que las fuerzas de mantenimiento
de paz; recibir su entrenamiento en sus países de origen; des-
plegarse y operar con el consentimiento del Consejo, finalmen-
te, subordinarse operativamente al Secretario General.
Estudios ulteriores al pedido de Ghali aportaron algunas

precisiones en torno a las dimensiones y características que de-
bería poseer una fuerza como la que él proponía. Se hablaba de
unos 15 mil efectivos, militares y civiles, con los siguientes ele-
mentos: 2 batallones de infantería motorizada; 2 batallones lige-
ros de infantería mecanizada; 2 regimientos livianos de caballe-
ría (37 tanques livianos cada uno); 2 compañías de helicópteros
artillados (18 aparatos cada una); 6 baterías de artillería de
campaña (8 cañones de 155 mm cada una); 2 compañías de de-
fensa aérea (12 sistemas de defensa aérea cada una); 2 compa-
ñías reforzadas de ingenieros de combate; 2 compañías de co-
municaciones; 2 compañías de inteligencia de campo; 2
compañías de Policía Militar; 2 compañías de asuntos civiles, y
logística.
Esta fuerza debía ser capaz de desplegar un regimiento

liviano de caballería en tres o cuatro días, y hasta una brigada
(3 / 3,5 mil hombres) en veinte días, requiriendo menos de
medio millar de vuelos de aeronaves de gran capacidad, como
los C-141. En cuanto al costo, los valores iniciales para equi-
par la fuerza y construir sus instalaciones fueron estimados en
US$ 1,6 mil millones iniciales, y unos US$ 600 millones adicio-
nales por año, en concepto de uso 501.
501
UNTERSEHER Lutz: Interventionism Reconsidered: Reconciling Military Action With
Political Stability, The Project on Defense Alternatives, September 1999 (CIAO
Working Paper).
316
El pedido de Ghali no prosperó, criticándosele sobre todo

su implícita desnaturalización de la esencia de la ONU, que
dejaría de ser una institución de Estados soberanos para trans-
formarse en una entidad soberana en sí misma. Tampoco pros-
peró en esa oportunidad, por oposición expresa de EE.UU.
(aunque se descontaba igual postura de Rusia y China), el con-
trol de esa eventual fuerza por un Comité Militar supeditado al
Consejo, mecanismo contemplado en el art. 42 de la Carta, he-
cho que hubiera subordinado los efectivos norteamericanos al
control de un jefe francés o británico en el mejor de los casos, o
ruso o chino en el peor.
Sin voluntad para satisfacer dentro de su esfera de compe-

tencia el pedido formulado por el Secretario General, de formar
una fuerza militar multinacional fuertemente armada, el Conse-
jo tampoco le transfirió capacidad decisoria alguna (en marzo
de 1993 le negó sendos pedidos de subordinación a la Secretaría
de los efectivos de UNOSOM-II en Somalia y UNPROFOR en
los Balcanes), ni a la Asamblea General, para enfrentar los con-
flictos en curso, como sí lo hiciera en 1956 en relación a la crisis
de Suez.
La inviablidad de esa propuesta parece haber orientado la

búsqueda de opciones en dos direcciones predominantes: por
un lado, la delegación del caso a organismos regionales como
brazo armado del CSNU; por otro, la planificación de un siste-
ma que frente a un caso específico permita, en el menor lapso
posible, la conformación de un instrumento militar multinacio-
nal, aunque integrado por voluntarios.
317
CONCLUSIONES
Como se anticipó en la introducción del presente trabajo, el

objetivo general que orientó nuestra investigación fue establer
cuáles son los alcances, contenidos y límites que actualmente
registra la Seguridad Internacional, entendiendo a esta en tér-
minos generales como el campo específico de las Relaciones
Internacionales que estudia las amenazas al orden existente.
El estudio de la Seguridad Internacional, en tanto actividad

cognoscitiva que nos permite su conocimiento, nos exige la for-
mulación de abstracciones conceptuales, que hemos efectuado
bajo la forma de dos paradigmas que, fuera de dudas, tuvieron
una larga y sólida vigencia: el paradigma “westfaliano” y el
paradigma “clausewitziano”.
El primero de estos paradigmas remite casi automática-

mente al sistema internacional consagrado hace más de tres-
cientos cincuenta años en la Paz de Westfalia. Tal cual lo hemos
descripto en el primer capítulo, en este paradigma la seguri-
dad, como objetivo a lograr, reconoce al Estado en un doble rol
de objeto y sujeto; finalmente, le otorga un lugar preponderante
al empleo del poder militar.
Es precisamente el uso de ese poder militar el que nos per-

mite introducir al paradigma clausewitziano, que remite a una
forma de guerra trinitaria compuesta por el Estado, el ejército
organizado y el pueblo.
Con este contexto, sostenemos que en los últimos tiempos

ambos paradigmas han sufrido una paulatina erosión, a resul-
tas de lo cual son insuficientes para comprender la agenda de
319
Seguridad Internacional contemporánea. Dicho esto en otras

palabras, las abstracciones conceptuales contenidas en los para-
digmas westfaliano y clausewitziano no nos brindan conoci-
mientos ciertos y objetivos de la arena de la Seguridad Interna-
cional en los albores del siglo XXI, ni mucho menos nos
permiten efectuar predicciones sobre su evolución, dada su en-
deblez empírica.
Hoy, la Seguridad Internacional tiene una amplitud y com-

plejidad que excede a los paradigmas mencionados, por lo cual
la calificamos de postwestfaliana y postclausewitziana. Y este
diagnóstico es la resultante de un proceso de más de tres déca-
das de duración, en el cual interactuaron diversos factores.
En relación al paradigma westfaliano, buena parte de los

embates que recibió inicialmente en los años 70, procedieron
del campo teórico. Se destaca la aparición de enfoques pluralis-
tas que incluían en sus análisis a actores de jerarquía no estatal,
y que retroalimentaron con nuevas lecturas sobre el fenómeno
de la transnacionalidad. Posteriormente, se sumaron a este esce-
nario las conceptualizaciones sobre interdependencia compleja; las
ideas sobre no fungibilidad del poder y heterogeneidad estructural,
procedentes del realismo existencial; los nuevos abordajes al
estudio de la paz, desde posiciones teóricas neomarxistas; final-
mente, nuevos postulados sobre el concepto de seguridad, ge-
nerados en la esfera ambiental.
Así, las nuevas formulaciones de la Seguridad Internacio-

nal incorporaron a sus abordajes teóricos y metodológicos, y
continúan haciéndolo hasta hoy, a los actores no estatales; las
dinámicas transnacionales; las limitaciones del instrumento mi-
litar como elemento racional de política exterior; las nuevas for-
mas de violencia estructural; las temáticas de seguridad aleja-
das de las cuestiones castrenses; y los niveles de análisis
regional y subregional.
En este derrotero de la Seguridad Internacional, desempe-

ñaron un papel descollante un conjunto de académicos e inves-
tigadores de variada procedencia y posición ideológica. Un lis-
tado no exhaustivo de estos personajes incluye a Joseph Nye,
320
Robert Keohane, Johann Galtung, Stanley Hoffmann y Barry

Buzan, entre otros.
La Organización de las Naciones Unidas (ONU), a través

de su documento “Los Conceptos de Seguridad”, legitimó par-
cialmente los cambios descriptos en materia de Seguridad In-
ternacional. Que tal legitimación haya sido limitada, y no total,
puede explicarse a partir de la naturaleza estadocéntrica de esa
institución. No obstante, su convalidación del carácter multidi-
mensional de la seguridad implica, fuera de toda duda, la ad-
misión del carácter perimido del paradigma estadocéntrico.
Los enfoques reflectivistas, alejados de las tradicionales es-

cuelas teóricas en las que, más allá de cada caso particular,
profundizaron el estado de cosas hasta aquí descripto. La co-
rriente constructivista del reflectivismo abrió la puerta a la se-
curitización de las temáticas más diversas, reconociendo como
únicos límites a las percepciones de amenaza y su traducción
en las agendas políticas. Conceptos tales como Seguridad de los
Pueblos, Seguridad Societal y Seguridad Democrática son fru-
tos directos de estas perspectivas, que alcanzan su modelo más
consumado y trascendente en la idea de Seguridad Humana. En
todos estos casos, conviene recordarlo, el Estado pierde prota-
gonismo como objeto de seguridad.
Como otra línea de importancia dentro del reflectivismo, el

postmodernismo volvió a leer los mapas políticos en clave no
westfaliana. Como una instancia superadora de la cartografía
tradicional, así como de la dicotomía interior-exterior, los post-
modernistas concibieron y desarrollaron conceptos que hoy se
encuentran absolutamente incorporados al campo de la Seguri-
dad Internacional. Ideas tales como área gris, o espacios intermés-
ticos, son prueba elocuente de lo mencionado.
En definitiva, como anticipamos anteriormente, la actual

Seguridad Internacional es postwestfaliana en sus alcances y
contenidos, lo que demanda una nueva sistematización de los
múltiples temas que componen su agenda temática. Siguiendo
la propuesta de Uday Bhaskar que ya hemos empleado en otros
trabajos, creemos que ese campo específico de las Relaciones
321
Internacionales puede ser estructurado en torno a tres niveles:

macro, tradicional y micro.
En la visión de Bhaskar, que hacemos nuestra, el nivel de

seguridad macro concierne a la distribución de poder en el siste-
ma internacional, focalizando en los principales polos de poder
y sus capacidades e influencias, sean estas políticas, militares,
económicas, culturales, etc. A su turno, el nivel de seguridad
tradicional esencialmente remite al instrumento militar y la for-
ma y grado de su empleo real o potencial por parte de los
Estados, en el marco de arquitecturas de seguridad.
Mientras los niveles macro y tradicional registran una im-

pronta westfaliana, los aspectos postwestfalianos de la Seguri-
dad Internacional se concentran en su nivel micro. Este engloba
cuestiones no necesariamente militares que afectan la seguri-
dad del Estado y/o sus sociedades e individuos, incluyéndose
aquí factores de naturaleza transnacional sobre cuya dinámica
las estructuras estatales padecen fuertes limitaciones, así como
lo que ha dado en llamarse “Nuevas Guerras”.
Dentro del nivel de seguridad micro, la referencia a facto-

res de naturaleza transnacional remite a las llamadas amenazas
transnacionales, incorrectamente denominadas nuevas amena-
zas. Estas se identifican, por un lado, por un despliegue espa-
cial que trasciende “transversalmente” las fronteras de los Esta-
dos, pudiendo lograr inclusive una escala global, cuyo
potencial de daño afecta y cuya resolución exige la acción con-
certada de más de un país; por otro, involucran dentro de sus
protagonistas a por lo menos un actor de naturaleza no estatal.
Un repaso al listado de fenómenos sobre el cual existe cier-

to consenso, entre académicos y políticos, sobre su estatus de
amenazas transnacionales, corrobora la importancia de este as-
pecto novedoso de la Seguridad Internacional: flujos migrato-
rios masivos; terrorismo; criminalidad organizada; prolifera-
ción de Armamento de Destrucción Masiva; deterioro
ambiental, guerra informática; y proliferación de armamento
pequeño/liviano.
322
Hemos anticipado que consideramos que el campo de la Se-

guridad Internacional actual es postclausewitziano, en el sentido
que el ejercicio de la violencia no se ajusta al modelo de guerra
trinitaria compuesta por el Estado, el ejército organizado y el
pueblo. Este modelo, que refiere a lo que usualmente entende-
mos como conflictos convencionales, en tiempos modernos se plas-
mó en la segunda Guerra del Golfo, impulsando la expansión del
concepto Revolución de los Asuntos Militares (RMA).
Sin embargo, mientras en los conflictos convencionales

sus protagonistas desarrollan modos de combate similares, la
vasta mayoría de los conflictos armados actuales, así como
otras formas de ejercicio de la violencia, se apartan de la fiso-
nomía que proponía el Mariscal de Sajonia. Fruto de esta mu-
tación fisonómica, surge y desarrolla, hasta alcanzar su actual
significado, la idea de asimetría, que no enfatiza en la entidad
de los contendientes, sino en su modo de combate. Al contra-
rio que la disimetría, que marca una diferencia cuantitativa en-
tre fuerzas beligerantes, la asimetría pone de manifiesto las
diferencias cualitativas en los medios empleados, en el estilo y
en los valores.
En estos umbrales del Siglo XXI, resaltan dos claros ejemplos

de formas de combate asimétricas. Una de ellas es el terrorismo,
en especial luego de los luctuosos atentados del 11S. La restante
forma remite a las ya mencionadas “Nuevas Guerras”: conflictos
armados intraestatales asociados a la erosión de la autoridad es-
tatal, usualmente influenciados por los cambios estratégicos glo-
bales que se sucedieron tras el fin de la contienda Este-Oeste, en
los cuales se difumina el límite entre paz y guerra.
A través del estudio de las Nuevas Guerras, se incorpora a

la agenda de la Seguridad Internacional la variable “goberna-
bilidad”. Su involución, asociada a diferentes factores (frag-
mentación social, proliferación de grupos subculturales, ano-
mia social, violencia social), plantea como situación extrema
lo que suele denominarse “Estado Fallido”, cuya eventual pro-
liferación ha sido calificada como una de las mayores amena-
zas a la estabilidad internacional en las primeras etapas del
presente siglo.
323
Hoy la principal forma de manifestación de las llamadas

Nuevas Guerras está constituida por conflictos de raíz étnica,
que comenzaron a proliferar hacia fines de la Guerra Fría, jerar-
quizándose en tal sentido en una posición relevante dentro de
la agenda de la Seguridad Internacional.
La asimetría que caracteriza a las Nuevas Guerras se en-

cuentra fuera de toda duda, surgiendo con contundencia de los
análisis comparativos con los conflictos convencionales, clau-
sewitzianos, en materia de organización; logística; tecnología;
dirección; doctrina; táctica; características de los aliados; ámbi-
to físico; vinculación con actividades criminales; riesgos poten-
ciales en términos de bajas; concepciones culturales involucra-
das; tipo de Inteligencia necesaria; costos económicos; marcos
jurídicos, y tipo de combatiente.
El terrorismo, concebido estratégicamente como un fenóme-

no en sí mismo es, a la vez que una amenaza transnacional, un
claro caso de asimetría. Enmarcado dentro de la violencia políti-
ca, el terrorismo incrementó su peligrosidad en las últimas dé-
cadas, de la mano de los factores tecnología (que coadyuva a su
globalización) y cultura, teniendo este último una gravitación
directa en la proliferación del llamado terrorismo suicida.
La peligrosidad del terrorismo, y consecuentemente su je-

rarquía dentro de la Seguridad Internacional contemporánea,
aumentan aún más si se repara en dos elementos. El primero de
ellos es la “privatización” que registra esta amenaza, que se
manifiesta en el surgimiento de organizaciones terroristas que
han logrado alcance global sin esponsoreo de ningún Estado,
fijando su agenda de manera absolutamente autónoma; 11S me-
diante, este fenómeno nos remite en forma casi automática al
grupo Al Qaeda, que en una medida cada vez mayor se consoli-
da como “paraguas ideológico” de otras organizaciones.
Un segundo elemento de incidencia en la peligrosidad del

terrorismo, en épocas recientes, surge de la hipótesis de su
empleo de Armamento de Destrucción Masiva. Aunque los
primeros esbozos de un escenario de este tipo tienen tres dé-
cadas de antigüedad, su vigencia fue reforzada por un atenta-
324
do de tipo químico de grandes dimensiones, realizado hace un

decenio en Japón.
Culminando nuestras conclusiones sobre la erosión de los pa-

radigmas westfaliano y clausewitziano dentro de la agenda de la
Seguridad Internacional, es imposible soslayar la evolución de los
criterios de intervención de la Organización de las Naciones Uni-
das (ONU). Durante la Guerra Fría el derecho de no injerencia
externa en los asuntos internos de los miembros del organismo, de
clara raíz westfaliana y consagrado el el art. 2 de su Carta, alcan-
zaba también a las cuestiones humanitarias, en función de consi-
derandos de naturaleza consecuencialista. Finalizada la puja bipo-
lar, el levantamiento kurdo que siguió a la segunda Guerra del
Golfo derivó en la relativización de ese derecho, a partir de crite-
rios de excepcionalidad basados en las tesis de la guerra justa.
Producto de la flexibilización del derecho de no injerencia

externa, las operaciones de paz de la mencionada institución se
complejizaron cualitativamente, esbozándose misiones antes
inexistentes, que fueron legitimadas a través del documento
Agenda para la Paz. En este contexto la imposición de paz, la inter-
vención humanitaria y la construcción de paz no solo rompen con
el paradigma westfaliano, sino también con el paradigma clau-
sewitziano, desde el momento en que plantean el uso del ins-
trumento militar en contextos asimétricos.
En síntesis:
Producto de nuestra investigación, hemos demostrado que

los paradigmas westfaliano y clausewitziano son insuficientes
para comprender la amplitud y complejidad de la agenda de
Seguridad Internacional contemporánea. Tal insuficiencia ha te-
nido una incidencia directa en ese campo de análisis, compleji-
zándolo a partir de la inclusión de nuevos fenómenos y proble-
máticas, en cuyo contexto juegan un papel preponderante los
conceptos de asimetría y transnacionalidad, así como la modifica-
ción de los criterios de intervención de la ONU.
Urge que el Estado moderno tome debida nota de esos

cambios, en primera instancia a través de sus núcleos de re-
325
flexión estratégica, como antesala a su adaptación institucional

al nuevo estado de cosas. La conocida frase “pensar globalmente,
actuar localmente” (think globally, act locally), usualmente em-
pleada por los ambientalistas, adquiere en nuestro ámbito el
carácter de imperativo estratégico.
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359
360
14 14
COLECCIÓN INVESTIGACIONES ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS

LA SEGURIDAD INTERNACIONAL EN EL SIGLO XXI,
Mariano César Bartolomé es graduado y Doctor en Relaciones
Internacionales (Universidad del Salvador) y Máster en Socio-
MÁS ALLÁ DE WESTFALIA Y CLAUSEWITZ

logía (ULZ-IVVVVE/Academia de Ciencias de la República
Checa). Como graduado ha realizado actividades de especiali-
Nº 8 Operaciones de Paz: tres visiones
zación en entidades académicas de EE.UU., Francia, Brasil, Chi- COLECCIÓN DE
fundadas
le, Ecuador y Egipto. INVESTIGACIONES ANEPE
CRISTIAN LE DANTEC GALLARDO
GUILLERMO ABARCA UGARTE
Profesor de la Escuela Superior de Guerra, de la Escuela de Nº 1 Textos Básicos del Derecho
AGUSTÍN TORO DÁVILA
Defensa Nacional, de la Universidad Nacional de La Plata y de Humanitario Bélico
J UAN GMO. TORO DÁVILA
MARTÍN PÉREZ LE-FORT la Universidad de Palermo de la República Argentina. EUGENIO PÉREZ DE FRANCISCO
ARTURO CONTRERAS POLGATTI
Nº 9 Alcances y realidades de lo Ex becario investigador postdoctoral en el área Seguridad In-
Político-Estratégico ternacional del Consejo Nacional de Investigaciones Científi- Nº 2 La Comunidad de Defensa en Chile
CÁTEDRA DE SEGURIDAD Y cas y Técnicas (CONICET). Miembro del panel de expertos y FRANCISCO LE DANTEC GALLARDO
DEFENSA DE LA ANEPE pares evaluadores en el área Seguridad Internacional de la Co- KARINA DOÑA MOLINA
misión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria
Nº 10 La protección de los recursos Nº 3 Crisis Internacionales en
(CONEAU).
hídricos en el Cono Sur de Sudamérica: Teoría y Análisis
América. Un imperativo de Coautor de diez libros y autor único de otros tres, el último de AQUILES GALLARDO PUELMA
seguridad para el siglo XXI ellos La Seguridad Internacional post 11S: situación, debates, ten-
PABLO R ODRÍGUEZ MÁRQUEZ Nº 4 Seguridad Humana y Seguridad
dencias (Instituto de Publicaciones Navales, Buenos Aires 2006).
MARIO L. PUIG MORALES Nacional: Relación conceptual y
práctica
Asimismo, desde el año 2005 se desempeña como Consejero de
Nº 11 Bolivia 2003. Percepciones de la CLAUDIA F. FUENTES JULIO
la revista Política y Estrategia de la Academia Nacional de Estu-
crisis en la prensa chilena y su
dios Políticos Estratégicos (ANEPE) de Chile. Nº 5 Una estructura para la asesoría en
impacto en la seguridad
subregional y relaciones bilaterales el manejo de crisis internacionales:
IVÁN WITKER BARRA caso nacional

J UAN CARLOS VERDUGO MUÑOZ
Nº 12 Hacia un sistema de seguridad
subregional en el Mercosur Nº 6 La disuasión convencional,
ampliado: Rol de la globalización conceptos y vigencia
como factor de viabilidad y agente MARCOS BUSTOS CARRASCO
estructurador PABLO R ODRÍGUEZ MÁRQUEZ
HERNÁN L. VILLAGRÁN NARANJO
Nº 7 La Corte Penal Internacional y las
Nº 13 La estrategia total: una visión Operaciones de paz: competencias
crítica y alcances
GALO E IDELSTEIN SILBER ASTRID ESPALIAT LARSON

Bartolomé Mariano La Seguridad Intenacional en El Siglo XXI PDF

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14 14

COLECCIÓN INVESTIGACIONES ACADEMIA NACIONAL DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y ESTRATÉGICOS

MÁS ALLÁ DE WESTFALIA Y CLAUSEWITZ

MARIANO CÉSAR BARTOLOMÉ

Academia Nacional de Estudios Políticos y Estratégicos

UNAS PALABRAS DEL AUTOR ....................................................... 9

Seguridad y amenazas ....................................................................... 21

De la guerra convencional a los conflictos asimétricos .............. 59

La violencia en las Nuevas Guerras .............................................. 103

Caracterización de las amenazas transnacionales ..................... 159

Límites y alcances del concepto ..................................................... 221

Las Operaciones de Paz, hasta comienzos de los años 90 ....... 279

CONCLUSIONES .............................................................................. 319

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................. 327

UNAS PALABRAS DEL AUTOR

Deseo expresar mi reconocimiento a la Academia Nacional

Al mismo tiempo, mi especial agradecimiento a Carolina

Finalmente, este trabajo está dedicado a mis hijos Franco y

This article seeks to contribute to revisit the International

The “Westfalian paradigm”, with a strong theoretically

Due to the erosion of both paradigms, the International

In this framework, the so-called “New Wars”, whose key

En este libro, del destacado doctor César Mariano Bartolo-

Inicialmente, la seguridad fue una noción ligada a la inte-

La evolución del concepto de seguridad se debe a los cam-

Uno de los aportes que hace Bartolomé al estudio de la segu-

La sociedad política está constituida por diversas comunida-

Con lo expresado, se confirma la necesidad que tiene el

La idea de seguridad ofrece dificultades para ser definida,

Siguiendo a Bartolomé, desde la perspectiva de la seguri-

Barry Buzan dice que la intensidad de una amenaza, desde

Estos factores son difíciles de aplicar correctamente, debi-

Las amenazas constituyen el elemento fundamental de aná-

Francisco Le Dantec Gallardo

Santiago, septiembre de 2006

El presente trabajo es el resultado de una investigación de-

Desde nuestra perspectiva el “paradigma westfaliano”, de

La erosión de ambos paradigmas se ha tornado particular-

zas a la Seguridad Internacional que se desprenden de esta mu-

Nuestra investigación tuvo, en líneas generales, un enfoque

En el desarrollo, jugaron un rol capital los conceptos de

En cuanto a la transnacionalidad, delimitamos los alcances

* V ÁZQUEZ M ONTALBÁN , Manuel: “Prólogo. Nota sobre globalizadores y

Finalmente, en lo que hace a la no injerencia en los asuntos

Desde nuestro punto de vista, las conclusiones obtenidas

LA SEGURIDAD INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEA Y

En el panorama actual de las Relaciones Internacionales,

Una primera aproximación a este tema, para despejar el

En esta línea argumental, es preciso establecer el significa-

caso lo entenderemos en su sentido más amplio, es decir, como

Según lo plantea Abraham Maslow, tras las necesidades

2 LAIÑO, Aníbal: Una aproximación teórica al concepto de Defensa, mimeo, AGORA

Con este contexto introductorio, a nivel internacional, el

Ampliando esta idea, el foco central de la Seguridad Inter-

Los paradigmas “westfaliano” y “clausewitziano”

En términos epistemológicos, cuando hablamos de “conoci-

3 MEHROTRA, O.N.: “International Security and Ethnic Crisis”, Strategic Review

La ciencia nos brinda conocimientos ciertos, con garantía

Hemos formulado estas aclaraciones para postular que,

El primero de estos paradigmas es el que hemos denomina-

En 1648 se registra la Paz de Westfalia, tras los tratados de

Desde ese momento, el Estado se consolida como actor vir-

rey es emperador en su reino), por el cual no existe autoridad