Comparación entre el Régimen Económico de la Constitución Peruana

y la Constitución Mexicana

Artículo escrito por Flavia Dondero Ugarriza

Si el análisis del régimen económico de nuestro país resulta interesante y

muchas veces puede significar un arduo trabajo, su estudio comparativo con el
de otro Estado, tiene mayores réditos, puesto que, no solo va a implicar un
mayor esfuerzo, sino que también permite identificar algunos posibles errores,
o en todo caso, confirmar una adecuada concepción y redacción de su
contenido.

En cuanto a la importancia del régimen económico constitucional, también se

suele afirmar con mucha razón que éste sirve de moldura para la actuación del
Estado y para el desarrollo de los derechos del sector privado. Aunque – tal
como lo señala LAZARTE MOLINA 1 – “vivimos en un país donde, aunque
parezca incongruente, la sociedad demanda simultáneamente al Estado ayuda y
abstención”.

Teniendo en cuenta la finalidad establecida (ubicar determinadas fallas o

confirmar una adecuada redacción del régimen económico contenido en una
constitución), consideramos que la primera tarea que se debe realizar en un
estudio comparativo sobre “régimen económico”, es determinar con toda
claridad con qué otra constitución se realizará el análisis. En este caso,
hemos optado por comparar nuestra constitución que data del año
1993, con la constitución de los Estados Unidos Mexicanos, que data
del año 1917. Nuestra elección se basó en el indudable crecimiento
económico que ha obtenido ese país y en la antigüedad de su Carta Magna. Es
verdad que nuestro país vecino de Chile también es un caso interesante para
1
LAZARTE MOLINA, Jorge. Libertad de empresa y servicio público. El concepto de
servicio público en el Perú. Lima: Editorial de Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas
(UPC). 2005; p. 21.

1
analizar, como lo podría ser Colombia o Brasil, pero han sido descartados por su
prematura vigencia o debido al idioma de origen.

A continuación, entonces, se procederá al análisis comparado del régimen

económico de ambos países; aunque debemos precisar que la constitución
mexicana no cuenta formalmente con un apartado destinado en forma
exclusiva a dicho aspecto, sino que dichos dispositivos se encuentran regulados
en forma dispersa. Así por ejemplo, el aspecto tributario lo encontramos en el
artículo 31º, del capítulo II (De los Mexicanos), del Título Primero, mientras que
el derecho de propiedad, lo encontramos en el artículo 27º del capítulo Primero
(De las garantías individuales) del mismo título.

2
 REGIMEN ECONÓMICO

En principio, y luego de una revisión preliminar, se puede afirmar que nuestra

constitución posee una mejor organización – al menos en cuanto al régimen
económico – respecto de la constitución mexicana. Claro está, que ello no
implica necesariamente un mejor contenido.

A diferencia de la constitución de los Estados Unidos Mexicanos, nuestra

constitución al iniciar la regulación de su régimen económico (Título III),
establece en su primer capítulo, determinados “principios generales” (artículos
58º - 65º).

Al respecto, consideramos conveniente la fórmula adoptada por nuestra carta

magna, puesto que los “principios” son considerados como grandes
lineamientos que rigen determinado sistema. Es así que, luego de la lectura de
los principios que se establecen en el régimen económico, es posible conocer la
orientación de las demás disposiciones, y a su vez, tener una idea de las
prioridades del Estado en materia económica.

El artículo 58º de la constitución peruana establece que “la iniciativa privada es

libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el
Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de
promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e
infraestructura”. La constitución mexicana no cuenta con una norma similar, lo
cual dificulta la identificación de su política económica.

3
La economía social de mercado2 es un modelo considerado como la tercera vía
entre el liberalismo y el socialismo. Este modelo, que fue utilizado por el primer
gobierno de la República Federal de Alemania después de la Segunda Guerra
Mundial como pauta para encauzar su política económica, se basa en la
actuación conjunta y coordinada entre el mercado y la propiedad privada de los
medios de producción. Según este modelo, es tarea del Estado velar en última
instancia por el buen funcionamiento del mercado, es decir, que en principio no
interviene en el juego de la oferta y la demanda, salvo que surjan determinadas
concentraciones de poder, las cuales puedan afectar seriamente la
competencia.

El contenido del artículo 58º establece justamente los elementos constitutivos

de una economía social de mercado. Por un lado, el reconocimiento de que es
necesario un mercado, el cual se encargue la asignación adecuada de recursos;
y por otro, la necesidad de proteger a los individuos que integran la sociedad
frente a determinados riesgos y peligros (enfermedad, desempleo, etc)

Si bien es cierto, la constitución mexicana no ha establecido de manera expresa

el modelo económico que la rige, consideramos que dicho país también está
orientado a una economía social de Mercado. Así se desprende, por ejemplo,
del artículo 28º, el cual establece la prohibición de monopolios y las prácticas
monopolizadoras. Asimismo, instituye la posibilidad de que la ley establezca
“precios máximos a los artículos, materia o productos que se consideren
necesarios para la economía nacional”. Finalmente, establece que la ley

2
En los tiempos actuales, se considera que son dos las corrientes o modelos económicos que
predominan en la ciencia económica. El primer modelo, puede ser resumido con la conocida
frase: Dejar hacer, dejar pasar. Es decir, según esta corriente, el mercado tiene sus propios
mecanismos de autorregulación que hacen que la economía siempre se encuentre o tienda a
un equilibrio caracterizado por el pleno empleo de los recursos; por lo tanto, no se requiere de
ningún tipo de intervención gubernamental. El segundo modelo es del activismo, basada en la
escuela keynesiana que plantea como caso extremo el pleno empleo de los recursos, que muy
pocas veces se observa en el mundo real; de allí que se requiera de la intervención del
gobierno.

4
protegerá a los consumidores y propiciará su organización para el mejor
cuidado de sus intereses.

Lo expuesto pone de manifiesto el principal principio regulador, el cual

establece que en una economía social de mercado, el Estado está obligado a
intervenir para evitar el monopolio. No olvidemos, que mientras en una
economía liberal, el Estado nunca interviene; en una economía socialista,
prácticamente no existe mercado (en términos reales), puesto que el Estado
dirige e interviene siempre en la asignación de recursos.

Consideramos que este artículo, en concordancia con el artículo 2º de la

constitución peruana, constituye una de las causas por la cual muchas personas
y agremiaciones realizan constantemente paralizaciones y reclamos frente al
Estado exigiendo que éste le reconozca y otorgue determinados derechos. Cabe
preguntarse, ¿Qué necesidad existe de que el Estado con las limitaciones que
tiene deba proporcionar educación gratuita a nivel universitario?. Esto se debe
a que en el Perú, las constituciones incluyen cada vez más derechos
fundamentales. Se piensa que los derechos existen en la medida que son
declarados constitucionalmente, olvidando que según el constitucionalismo
clásico 3 , los derechos de los ciudadanos se defienden con una estructura
gubernamental adecuada y no con declaraciones enfáticas.

Más adelante, y al parecer recordando los principios de la Revolución Francesa4,

el artículo 59º de nuestra constitución establece que “El Estado estimula la
creación de riqueza y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe ser lesivo a la

3
Según el constitucionalismo clásico, los derechos fundamentales son: La vida, la libertad y la
propiedad. Según el constitucionalismo social, son además, la salud, la educación y el trabajo.
4
Se considera que los principios de la Revolución Francesa son: Libertad, igualdad y
fraternidad. No olvidemos que dicha revolución permitió la desaparición de los gremios, y con
ello, la liberalización del mercado. Al liberarse el mercado, se dieron las condiciones para una
competencia tecnológica, pero con ello también, surgieron conceptos como el de competencia
desleal.

5
moral, ni a la salud, ni a la seguridad pública. El Estado brinda oportunidades
de superación a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido,
promueve las pequeñas empresas en todas sus modalidades”. La constitución
mexicana también cuenta con dispositivos que enaltecen principios como la
igualdad y la libertad. Así tenemos que el artículo 25º establece: “Corresponde
al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que este sea
integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y
que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más
justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la
libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad
protege esta constitución (…)”. Resulta importante destacar que la actividad
empresarial privada también es reconocida por el Estado mexicano, quien ha
establecido en el mismo artículo lo siguiente: “La ley alentará y protegerá la
actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones
para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo
económico nacional, en los términos que establece esta constitución”.

El artículo 60º de nuestra carta magna establece que “El Estado reconoce el
pluralismo económico. La economía nacional se sustenta en la existencia de
diversas formas de propiedad y de empresa. Sólo autorizado por ley
expresa, el Estado puede realizar subsidiariamente actividad
empresarial, directa o indirecta, por razón de alto interés público o de
manifiesta conveniencia nacional. La actividad empresarial, pública o no
pública, recibe el mismo tratamiento”. Al respecto, la constitución mexicana
cuenta con una regulación más tenue, debido a que no ha hecho un
reconocimiento expreso de la actividad empresarial del Estado; sin embargo,
resulta obvio que tanto en México como en el Perú existen empresas públicas.
Así, por ejemplo, en México encontramos a “Petróleos de México” (PEMEX) y a
Comisión Federal de Electricidad (CFE); mientras que en el Perú, está la
empresa “Luz del Sur” y “Sedapal”.

6
Respecto de la actividad empresarial del Estado existe mucha polémica. Para
algunos es necesaria la intervención del Estado en determinadas actividades, y
para otros, no es necesaria dicha intervención, puesto que el mercado se
encarga de regularizar cualquier anomalía. Nosotros consideramos que la
intervención del Estado debe limitarse exclusivamente a aquellas actividades
que no puedan realizar los particulares, o por último, que no les resulte
atractiva. Esto debido, a que “las empresas públicas absorben un gran
volumen de fondos que fácilmente podrían ser destinados en mejores servicios
sociales” 5 , y porque, captan demasiados créditos, disminuyendo los créditos
disponibles para el sector privado. Asimismo, se debe tener en cuenta que toda
actividad empresarial se caracteriza por un riesgo que asume el empresario, el
cual es nulo en el caso del Estado.

Además de los argumentos de gestión que se puedan alegar, también existen

factores económicos y políticos que demuestran lo protervo que resulta permitir
que el Estado ejerza actividad empresarial. En cuanto a lo económico, podemos
afirmar que las tarifas que establecen las empresas del Estado nunca van a ser
correctas, porque siempre van a ser impuestas; en cambio, los precios son
impuestos por los agentes económicos que intervienen en el mercado. Y
respecto a lo político, consideramos que muchas veces al Estado le cuesta
desprenderse de sus empresas, porque con ello podría perder respaldo popular.

El artículo 61º de la constitución peruana contiene dos principios, propios de

toda economía social de mercado. Un principio constitutivo, el cual está referido
al deber del Estado de facilitar la competencia; y un principio regulador,
referido al deber del Estado de evitar monopolios. Así tenemos que dicho
artículo establece: “El Estado facilita y vigila la libre competencia.
Combate toda práctica que la limite y el abuso de posiciones
dominantes o monopólicas. Ninguna ley ni concertación puede

5
SHIRLEY, Mary. Economic Reform Today. Los burócratas no deberían ser empresarios.
En: Revista Virtual del Centro de Información y Promoción del Empleo (CIPE). 2004; p. 55.

7
autorizar ni establecer monopolios (…)”. En igual sentido, el artículo 28º
de la constitución mexicana establece: “En los Estados Unidos Mexicanos
quedan prohibidos los monopolios, las practicas monopolizas, los estancos y las
exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes (….).
En consecuencia, la ley castigara severamente, y las autoridades perseguirán
con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de
artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los
precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores,
industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera
hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre si y obligar a los
consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya
una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y
con perjuicio del público en general o de alguna clase social”.

La competencia es un concepto básico en toda economía de mercado, puesto

que nos permite trabajar y actuar de manera eficiente. Cabe precisar, que la
competencia puede ser vista desde una óptica estática y una dinámica. La
visión estática se da cuando hay un solo productor en el mercado, mientras que
la visión dinámica se cuando puede haber más de un productor en el mercado.
En cuanto al monopolio, se puede afirmar que es una falla del mercado, a
través del cual, el monopolista consigue maximizar sus beneficios aumentando
significativamente el precio, en desmedro de los consumidores.

Nótese de los artículos pertinentes, que la constitución mexicana se limita a

impedir y sancionar el monopolio, más no contiene una norma en cual se
establezca el deber de promover y fiscalizar la competencia, como sí sucede en
nuestra constitución. Esto nos lleva a formularnos la siguiente pregunta: ¿Debe
el Estado promover la competencia?. Nosotros consideramos que no, porque
esto implica la intervención del Estado (lo cual distorsiona el mercado).
Además, porque la economía es dinámica, es decir, el propio proceso
económico castiga a quien abusa de su posición de dominio en el mercado.

8
Aunque, debemos reconocer que algunas veces el castigo demora en
concretarse.

Respecto a la necesidad del impedir la formación de un monopolio 6 , resulta

interesante el artículo 28º de la constitución mexicana, el cual establece: “No
constituirán monopolios las funciones que el estado ejerza de manera
exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y
radiotelegrafia; petróleo y los demas hidrocarburos; petroquímica básica;
minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las
actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la
Unión”. Doctrinariamente se puede afirmar que estamos frente a un monopolio
natural.

Al respecto, DI LORENZO7 ha manifestado que es un mito el monopolio natural

en el caso de las empresas eléctricas, puesto que existen casos como el de
Estados Unidos, en los cuales la competencia en dicho sector ha durado
persistido por décadas.

El artículo 62º de nuestra carta magna se encarga regular la libertad de

contratar, al establecer que: “La libertad de contratar garantiza que las partes
pueden pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato.
Los términos contractuales no pueden ser modificados por leyes u otras
disposiciones de cualquier clase (…)”. Cabe precisar, la distinción que existe
entre libertad de contratar con la libertad contractual. La primera se refiere a la
libertad que tienen las personas de contratar con quien deseen; y la segunda,
se refiere a la libertad que existe para determinar el contenido de los contratos.

6
El monopolio puede ser clasificado en tres: Natural (Derivan de su costo de producción), de
facto (Derivan de la innovación) y legal (Derivan de una norma jurídica)
7
DI LORENZO, Thomas. El mito del monopolio natural. En: Review of Austrian Economics.
Vol. 9. Nº 2. 1996; p. 56.

9
La importancia de este dispositivo radica en que, a través de los contratos, se
realizan intercambios mutuamente beneficiosos, lo que a su vez permite, la
creación de valor en la economía. Esto es, lo que el Análisis Económico del
Derecho denomina la asignación eficiente de los recursos escasos. Sin
embargo, al revisar la normatividad mexicana vemos que su constitución no
cuenta con una disposición que haga referencia expresa a la libertad de
contratar. Por lo expuesto, es que consideramos que hubiese sido conveniente
que la constitución mexicana haya establecido un dispositivo similar.

Conscientes de que una relación jurídica puede generar conflictos, el mismo

artículo de la constitución peruana establece: “Los conflictos derivados de la
relación contractual sólo se solucionan en la vía arbitral o en la judicial, según
los mecanismos de protección previstos en el contrato o contemplados en la
ley”. Con una fórmula similar, el artículo 17º de la constitución mexicana
establece: “Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por
tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que
fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e
imparcial”.

Un tema que se encuentra relacionado con los anteriormente señalados, está el

derecho de los consumidores, que se encuentra regulado por el artículo 65º de
nuestra constitución. Este dispositivo establece: “El Estado defiende el interés
de los consumidores y usuarios. Para tal efecto garantiza el derecho a la
información sobre los bienes y servicios que se encuentran a su disposición en
el mercado. Asimismo, vela en particular, por la salud y la seguridad de
población”. Al respecto, se puede observar que el artículo 28º de la constitución
mexicana establece: “La ley castigará severamente (…) todo acuerdo,
procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o
empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la
libre concurrencia o la competencia entre si y obligar a los
consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que

10
constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias
personas determinadas y con perjuicio del público en general o de
alguna clase social (…)”.

Consideramos que el contenido del artículo 65º de nuestra constitución es más

completo que la norma mexicana, puesto que el artículo 28º de la constitución
mexicana se limita a proteger a los consumidores de los precios excesivos que
se les pueda imponer, y no establece una protección ex ante, es decir, una
protección adecuada al inicio o durante el proceso de selección de bienes o
servicios. En cambio, nuestra constitución hace referencia al derecho de
información de los consumidores, lo que permite un adecuado control de las
prácticas dirigidas a falsear, confundir u ocultar información. En ese sentido,
BULLARD 8 ha manifestado que “la idea es crear incentivos para que las
empresas transmitan, de manera clara, la información pertinente a la vez de
crear incentivos para que los consumidores asimilen y procesen tal información.
Lo que el Estado controlaría y sancionaría sería, antes que el propio contenido
de las cláusulas, el desarrollo de prácticas como las señaladas”

Otro tema que no ha sido regulado en forma expresa por la constitución

mexicana es el de las inversiones, limitándose únicamente, en su artículo 25º, a
establecer que “El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la
actividad económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las
actividades que demande el interés general en el marco de libertades que
otorga esta constitución”. En cambio, nuestra constitución en su artículo 63º
establece que: “La inversión nacional y la extranjera se sujetan a las mismas
condiciones. La producción de bienes y servicios y el comercio exterior son
libres. Si otro país o países adoptan medidas proteccionistas o
discriminatorias que perjudiquen el Interés nacional, el Estado puede,
en defensa de éste, adoptar medidas análogas”.

8
BULLARD, Alfredo. ¡Firme primero, lea después!. La contratación masiva y la defensa
del consumidor. En: Derecho y Economía. Lima: Palestra Editores. 2006; p. 39

11
De lo expuesto, resulta importante la liberalización que se hace sobre el
comercio exterior, puesto que se ha demostrado largamente que los países que
más se han integrado a la economía mundial a través del comercio, son los que
más ganancias han logrado en términos de crecimiento económico, generación
de empleo, mejoras en el ingreso per cápita y mejoras en la calidad de vida de
sus habitantes. Asimismo, consideramos acertado que se permita al Estado, en
determinados casos, adoptar medidas proteccionistas, puesto que así lo vienen
haciendo la mayoría de países, como por ejemplo, Estados Unidos. Es más, sin
dicha medida muchos productos nacionales no podrían competir a nivel
internacional.

El segundo capítulo (artículos 66º - 69º) de nuestra constitución está referido al

ambiente y los recursos naturales. De este aparatado resalta el artículo 67º, el
cual establece que el Estado “promueve el uso sostenible de sus recursos
naturales”. Al respecto, el artículo 27º de la constitución mexicana establece
que el Estado “dictará las medidas necesarias para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico”

Consideramos pertinente la regulación establecida por el Estado peruano,

puesto que el desarrollo sostenible de los recursos es uno de los principios
rectores que prevalecen en los tratados internacionales. Esto no significa que
México no sea partícipe de esta política, ya que si nos remitimos al artículo
133º de su constitución, podremos verificar que México ha ratificado tratados
como el de Roma de 1957, reformado por el Acta Europea Única de 1986, en el
cual se reconoce dicho principio y otros (La acción preventiva antes que
medidas de remedio).

El tercer capítulo (artículos 70º - 73º) está referido a la propiedad. El artículo

70º de nuestra constitución establece el carácter inviolable del derecho de
propiedad, y que “a nadie podrá privarse de su derecho, sino exclusivamente,

12
por causas de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y
previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya
compensación por el eventual perjuicio”. Cabe precisar, que dicha excepción
también ha sido adoptada por la constitución mexicana, quien en su artículo
27º establece que “Las expropiaciones solo podrán hacerse por causa de
utilidad pública y mediante indemnización”. Pero nótese que mientras la
constitución peruana sustenta la expropiación en la “seguridad nacional” y la
“necesidad pública”, la carta magna mexicana se basa solamente en la “utilidad
pública”. Acaso, ¿La utilidad pública comprende a la seguridad nacional y la
necesidad pública?. Para un mejor esclarecimiento, y teniendo en cuenta que
esto permite la acción arbitraria del gobierno, consideramos pertinente
remitirnos al autor mexicano MAGALLÓN IBARRA9, quien ha manifestado: “La
utilidad pública es aquel en el que la comunidad es la que está señalada
para ser la beneficiaria en el uso y goce del bien que se debe
expropiar, ya sea que se vaya a destinar a un servicio público,
emprender en él una obra que va a reportar una utilidad colectiva”.

De acuerdo con lo expuesto, consideramos que el término “utilidad pública” no

puede ser asimilado al de seguridad nacional, debido a que en estos casos, el
bien no va ser destinado necesariamente a un servicio público o a la
construcción de una obra.

Otro aspecto a tener en cuenta está referido a la indemnización que se deberá

otorgar al afectado. Al respecto, podemos observar que mientras el artículo 70º
de nuestra constitución establece que la indemnización debe ser justipreciada;
en cambio, el artículo 27º de la constitución mexicana solo establece que la
indemnización debería hacerse previa indemnización por los recursos
expropiados. Consideramos que ninguna de las disposiciones es idónea, puesto
que lo ideal hubiese sido que se especifique que la indemnización deberá

9
MAGALLÓN IBARRA, Jorge Mario. Derechos del propietario. Colección: Nuestros
Derechos. México: Universidad Autónoma de México. 2006; p. 20.

13
hacerse a precio de mercado. No obstante, creemos que la constitución
peruana regula mejor este aspecto.

Consideramos que uno de los grandes problemas que afronta la constitución

mexicana, y en el cual no incurre la peruana, es que en el artículo 27º
establece: “La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los
límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual
ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares,
constituyendo la propiedad privada”. Es decir, en lugar de reconocer el derecho
de propiedad como un derecho natural – tal como lo señaló en su momento
LOCKE – establece que es un derecho derivado. Esto genera mucha
incertidumbre si le sumamos el hecho de que el gobierno puede expropiar
arbitrariamente (debido al concepto impreciso de utilidad pública), lo cual
confluye en la inhibición de inversión por parte de los particulares, y en el mejor
de los casos, en una inadecuada valoración de los bienes.

Finalmente, otro problema que genera la redacción del artículo 27º de la

constitución mexicana está referido al hecho de que establece como objetivo
una “distribución equitativa de la riqueza pública”, menoscabando así la
acumulación de riqueza10 y con ello, el crecimiento económico.

En el cuarto capítulo (artículos 74º - 82º) se hace referencia al régimen

tributario y presupuestal. Cabe resaltar, que mientras la constitución peruana
regula en extenso el tema tributario, la constitución mexicana solo hace

10
Un ejemplo de esto – según Isaac KATZ - lo constituye la tasa altamente progresiva del
Impuesto Sobre la Renta (ISR) a la cual están sujetos los individuos y con una tasa marginal de
este impuesto notoriamente elevada. El argumento generalmente utilizado para justificar esta
estructura del ISR es que tiene un propósito de redistribuir la riqueza. Sin embargo, que los
individuos se enfrenten a tasas altas y rápidamente crecientes del impuesto efectivamente
contiene un sesgo en contra del empleo, del ahorro y de la acumulación de riqueza sin que,
dicho sea de paso, efectivamente se logre una más equitativa distribución de la riqueza o del
ingreso. KATZ, Isaac. Marco institucional y desarrollo económico en México. Instituto
Tecnológico Autónomo de México. 2005; p. 46.

14
referencia a ello en el artículo 31º, el cual establece: “Son obligaciones de los
mexicanos: (…) IV. Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación
como del Estado y Municipio en que residan, de la manera proporcional y
equitativa que dispongan las leyes”.

De lo expuesto, se desprende determinadas garantías: Proporcionalidad,

igualdad y legalidad; las cuales también han sido reconocidas por nuestra
constitución. Así tenemos que el artículo 74º de nuestra constitución peruana
establece: “El Estado, al ejercer la potestad tributaria, debe respetar los
principios de reserva de la ley, y los de igualdad y respeto de los derechos
fundamentales de la persona. Ningún tributo puede tener efecto confiscatorio”.

Además, de los principios que se desprende del artículo 74º de nuestra

constitución, éste establece que: “Los tributos se crean, modifican o derogan, o
se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo
en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se
regulan mediante decreto supremo (…)”. Al respecto, consideramos acertada la
decisión de regular el tributo dentro de la constitución política, debido a que el
recurso tributario como ingreso público se caracteriza porque genera las
entradas más importantes con que cuenta el Estado. Haciendo alusión a esto,
WAGNER 11 resaltó la doble condición de los recursos tributarios: “En primer
lugar, su especial significación cuantitativa, la cual se debe, simplemente, a la
circunstancia de ser aquéllos el mayor rubro de ingresos de la mayoría de los
tesoros públicos. En segundo lugar, y desde el punto de vista cualitativo, son
también los recursos que más se distinguen, puesto que, sobre todos los
demás, los tributos cumplen una función especial como medios aptos para
llevar a cabo la política económica y social de cualquier Estado”.

11
Citado por SANABRIA ORTIZ, Rubén. Derecho Tributario e Ilícitos Tributarios. Quinta
edición. Lima: Gráfica Horizonte S.A. 2001; p. 38.

15
Un tema controversial que surge de la regulación antes expuesta es el de las
exoneraciones tributarias, que por cierto, no ha merecido pronunciamiento
constitucional en México. En cambio, en nuestro país este tema es sumamente
controvertido. Por ejemplo, actualmente se viene discutiendo la propuesta del
Poder Ejecutivo para eliminar las exoneraciones del Impuesto a la Renta, a las
ganancias en operaciones en Bolsa, debido a que éstas últimas no generarían
desarrollo.

Un tema intrínsecamente relacionado con el régimen tributario es el del

presupuesto de la república, debido a que mientras los recursos tributarios le
permiten al Estado obtener ingresos, el presupuesto o planeamiento (como es
llamado en México) le permite saber cuánto y cómo gastar lo recibido. En
nuestro país, el presupuesto de la república esta regulado principalmente en el
artículo 77º, el cual establece: “La administración económica y financiera del
Estado se rige por el presupuesto que anualmente aprueba el Congreso. La
estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: gobierno
central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los
recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de
eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización. Corresponde a
las respectivas circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación
adecuada total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado en la
explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de canon”

Cabe precisar, que en materia presupuestaria, en el Perú existen dos tipos de

entidades: (1) Aquellas cuyo monto de gasto es aprobado por el Congreso de la
República y por tanto, están incluidos en la Ley de Presupuesto General de la
República; y (2) Aquellas cuyo gasto no es aprobado por el Congreso12, por lo
mismo no están en la Ley de Presupuesto General de la República. Aunque

12
Las entidades no incluidas en la Ley de Presupuesto, pero que también administran recursos
públicos son: Los Gobiernos Locales, las Empresas Públicas (del Gobierno Central y de los
Municipios), los Organismos Constitucionalmente Autónomos (Superintendencia de Banca y
Seguros y Banco Central de Reservas)

16
ambos tipos de entidades ejercen funciones gubernamentales y administran
recursos públicos, tradicionalmente la razón por la que los montos de algunas
entidades no eran consideradas en la Ley de Presupuesto era que no recibían
directamente de los impuestos (o de los recursos ordinarios) y se financiaban
mediante otros tipos de mecanismos (contribución, tasas, derechos, recursos
propios, etc.)

En México, el presupuesto o planeación económica se encuentra regulado en

los artículos 25º y 26º de la constitución. Así tenemos, que el artículo 25º
establece: “El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad
económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades
que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta
constitución”. Por su lado, el artículo 26º establece: “El Estado organizará un
sistema de planeación democrática del desarrollo nacional que imprima solidez,
dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación. Los
fines del proyecto nacional contenidos en esta constitución determinaran los
objetivos de la planeación (…)”. Cabe precisar, que en dicho país, las
principales normas sobre planeación se encuentran reguladas en la Ley de
Planeación, vigente desde el 05 de enero de 1983.

Una coincidencia entre nuestra constitución y la mexicana está referida a que el

Presidente de la República es el encargado de elaborar el Presupuesto General
de la República, o en el caso de México, del Plan Nacional de Desarrollo. Esto se
sustenta en lo establecido por el artículo 78º de nuestra constitución y el
artículo 26º de la carta magna de México.

En el quinto capítulo (artículos 83º - 87º) está regulado el sistema monetario y

bancario. Entre los dispositivos que regulan este tema, resalta el artículo 84º de
nuestra constitución, en cuanto establece: “El Banco Central tiene autonomía
dentro del marco de su Ley Orgánica”. A diferencia de nuestro país, en México

17
encontramos como entidad responsable al Banco de México, quien tiene a su
cargo la emisión y circulación de la moneda, la intermediación, los servicios
financieros y los sistemas de pagos. Y como equivalente a la Superintendencia
de Banca y Seguros (SBS), encontramos a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. Esta institución – tal como lo ha manifestado QUINTANA ADRIANO13 -
es una dependencia de la administración pública centralizada cuya actividad
está regulada en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Es la
encargada de de apoyar al Ejecutivo Federal en la rectoría financiera del
Estado; al planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema financiero nacional.
Respecto a la SBS, encontramos que el artículo 87º establece que “La
Superintendencia de Banca y Seguros ejerce el control de las empresas
bancarias y de seguros, de las demás que reciben depósitos del público y de
aquellas otras que, por realizar operaciones conexas o similares, determine la
ley”.

Un tema controversial que se viene planteando hace algunos años en países

como el nuestro, subdesarrollados, es determinar si resulta conveniente que la
política monetaria debe continuar a cargo del gobierno, o en todo caso, debe
darse dicha facultad al Banco Central de cada país. Como se sabe, en la gran
mayoría de los países, la responsabilidad del diseño de la política monetaria
corre a cargo del gobierno, en tanto que el Banco Central se ocupa de su
gestión. Pero últimamente se ha creado una corriente de opinión que propugna
traspasar ambas tareas al Banco Central, en vista de las bajas tasas de inflación
de países como Alemania o Estados Unidos, cuyos bancos centrales no están
obligados a seguir las instrucciones de sus gobiernos. Cabe precisar, que esta
es la línea que sigue la Unión Europea, dentro de las acciones dirigidas a la
Unión Monetaria.

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QUINTANA ADRIANO, Elvira Arcelia. Derechos de los usuarios de la Banca. Nuestros
Derechos. México: Universidad Autónoma de México. 2000; p. 07.

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No obstante, que estas líneas no son las adecuadas para emitir un
pronunciamiento concienzudo y profundo, consideramos que el proceso de
liberalización y transformación del sistema bancario sí debe realizarse, pero de
manera muy gradual, ya que así lo demuestran experiencias internacionales
como España, quien inició su desregulación del sector desde comienzos de los
años ochenta.

Finalmente, dentro del régimen económico, se encuentra el sexto capítulo

(artículos 88º - 89º), el cual está referido al régimen agrario y al de las
comunidades campesinas y nativas. En nuestra constitución, el artículo 88º
establece que “El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. Garantiza
el derecho de propiedad sobre la tierra, en forma privada o comunal o en
cualquier otra forma asociativa (…)”, y el artículo 89º establece: “Las
comunidades campesinas y las nativas tienen existencia legal y son personas
jurídicas (…). La propiedad de sus tierras es imprescriptible, salvo en el caso de
abandono (…)”. Recuérdese que uno de los grandes problemas de la regulación
constitucional mexicana es el reconocimiento derivado que hacen del derecho
de propiedad, es decir, que las tierras le pertenecen al Estado, pero que este
otorga a los particulares. Esto significa que en la constitución mexicana (artículo
27º), en lugar de reconocer y garantizar el derecho de propiedad, la niega,
pues atribuye la propiedad de tierras y aguas a la nación, la cual solo transmite
a los particulares el dominio.

Respecto a la sanción de perder el dominio de las tierras en caso de abandono,

debemos mencionar que la constitución mexicana no cuenta con una norma
similar. No obstante, consideramos que dicha sanción es idónea si es que la
enfocamos desde una función social de la propiedad, en virtud de la cual, las
tierras no deben permanecer en manos de aquellos que no le asignan un uso
eficiente.

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