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“HAMBRE CERO”
Paul Kester
Managua, Nicaragua
Febrero 2009
Índice
Siglas 4
Resumen Ejecutivo 5
1. Introducción 7
2. Objetivos principales de la evaluación 7
3. Contexto general 8
3.1 Política de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional
3.2 Antecedentes del PPA
3.3 Política Social
4. Objetivos del Programa Productivo Alimentario 12
5. El financiamiento del PPA 12
6. Estrategias de implementación 14
6.1 Coordinación interinstitucional 14
6.2 Implementación en los territorios 15
6.3 Procedimientos de selección de beneficiadas 16
6.4 Asignación de bienes 18
6.5 Adquisición de bienes 18
6.6 Capacitación y asistencia técnica 19
6.7 Los compromisos 20
6.8 Enfoque de género en el PPA 22
6.9 Ejemplo de la implementación territorial (1): Matagalpa y Jinotega 22
6.10 Ejemplo de la implementación territorial (2): Departamento de Rivas 24
6.11 Sistema de monitoreo y evaluación 26
7. Rendición de cuentas a donantes 27
8. Resultados preliminares (2007-2008) 28
9. Proyecciones del programa para 2009-2011 29
9.1 Aspectos generales 29
9.2 Proyecto BID-PPA 29
10. Análisis del PPA 32
10.1 Pertinencia 33
10.2 Eficiencia 33
10.3 Eficacia 34
10.4 Impacto 35
10.5 Sostenibilidad 35
11. Recomendaciones 36
Bibliografía 37
Anexos: 39
I. Resultados y productos esperados PPA
II. Tareas de Instancias de Coordinación del PPA
III. Comparación de distribución de Bonos departamentos, mujeres y pobreza
IV. Diferencias entre números reales y planificados de beneficiados
V. Criterios de evaluación de la Unión Europea
VI. Cuestionario para beneficiadas
VII. Fotos de beneficiadas
2
Nota: El contenido de este documento es responsabilidad del Consultor y no refleja
necesariamente la opinión de la Embajada de los Países Bajos en Nicaragua.
3
Siglas
4
Resumen Ejecutivo
La Dirección del PPA ejecuta el Programa con las instancias del SPAR, es decir las
instancias estatales que se dirigen al desarrollo agropecuario y forestal. Se trata no
solamente de la compra masiva de los bienes, sino también de la asistencia técnica a las
beneficiadas y el seguimiento en el desarrollo integral de ellas. Para todo el proceso el PPA
intenta efectuarlo con los medios y recursos del Estado, evitando lo más que se puede la
articulación con programas y proyectos rurales existentes que cuentan con muchos años de
experiencia. De esta manera se aumentan los costos, principalmente por el aspecto de
“trial-and-error”, afectando así la eficiencia del Programa.
5
suficientemente excluyentes para definir el grupo meta, razón por la cual entra además el
criterio político. Por esta razón la eficacia de cualquier programa estatal de desarrollo es
cuestionable, ya que posiblemente no se lleguen únicamente a los grupos meta indicados.
Además la entrega de bienes de manera tan dirigida y selectiva puede traer consecuencias
negativas para el desarrollo de una comunidad. Un capital social se construye sobre la
confianza mutua que se desarrollen entre sus habitantes. El PPA muy probablemente no
contribuya a este proceso.
Beneficiar una familia con un paquete de bienes de capitalización como animales y plantas
pueden hacer la diferencia entre mantenerse en la miseria o escaparse de ella, siempre y
cuando la beneficiada muestre suficiente espíritu emprendedor. Entregar el Bono a la mujer
es otro elemento positivo para lograr mayores niveles de equidad de género en el campo y
para darle la oportunidad de involucrarla más en la economía y asegurar un mejor futuro
para sus hijos. Sin embargo un Gobierno debe brindar estas oportunidades a cada mujer o
familia que se encuentre en situaciones de pobreza e independiente de su color político. La
estrategia aplicada para tal fin no debe tener un carácter distributivo, sino orientada a crear
un entorno social, educacional, económico y político, que ofrezca estas oportunidades a
cada persona que vive en circunstancias adversas.
6
1. Introducción
Uno de las primeras iniciativas del Nuevo Gobierno de Reconciliación y Unidad Nacional
(GRUN) después de su instalación el 10 de Enero 2007 ha sido el Programa Productivo
Alimentario (PPA), denominado popularmente como “Hambre Cero”. El concepto fue
derivado de programas similares en otros países latinoamericanos (por ejemplo “Fome
Cero” de Brasil), basados en los esfuerzos de crear un colchón de seguridad social y
alimentaria a los estratos mas empobrecidos del país.
2.1 General
Revisión crítica del Programa Productivo Alimentario, conocido como “Hambre
Cero”, el cual es ejecutado por el MAGFOR.
2.2 Específicos
1. Analizar los criterios de selección de los beneficiadas y su aplicación
2. Verificar cuáles son los mecanismos de rendición de cuentas para los donantes
involucrados en dicho programa.
3. Identificar los avances, alcances, problemas y limitaciones del Programa hasta la
fecha.
4. Identificar la potencial efectividad y eficiencia del programa con relación a su
respectiva planificación.
5. Identificar proyecciones del Programa para el período 2009-2011 relacionadas a
conceptos, grupos meta e instrumentos, así como los factores nacionales y/o
externos que influyan en estas proyecciones.
1
Términos de Referencia / Embajada de Países Bajos
7
3. Contexto general
La seguridad alimentaria y nutricional (SAN) ha sido un importante tema de discusión
desde la introducción de la ideología neo-liberal y de la globalización económica en los
años ochenta. En los foros internacionales se han reconocido el surgimiento de efectos
negativos de dicha ideología, entre otros el hecho que grandes grupos de la población, sobre
todo en países en vía de desarrollo, se han quedado fuera de las nuevas estructuras técnicas-
económicas y comerciales que estuvieron surgiendo a nivel mundial. Crear un tejido de
protección para estos grupos se convirtió en un objetivo específico de políticas nacionales,
así como de la cooperación internacional, incluso del Banco Mundial.
Obviamente, una de las necesidades más básicas (aparte de la educación, salud, vivienda y
el acceso al agua,) es la alimentación y de acuerdo con la Organización de Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación (FAO), la seguridad alimentaria es una “situación en
que todas las personas tienen, en todo momento, acceso a alimentos nutritivos y no
contaminados, para mantener una vida saludable y activa.”2 En Nicaragua
aproximadamente una tercera parte de la población no goza este privilegio. Este país
muestra “vulnerabilidad en el acceso, disponibilidad, consumo y utilización biológica de
los alimentos necesarios para el desarrollo equilibrado y seguro para la vida.”3
Según las cifras más recientes de la FAO en Nicaragua en el período de 2003-2005 un 22%
de la población total era subnutrida, en términos absolutos se trata de 1,2 millones de
personas. A nivel de América Latina y el Caribe esta cifra ha sido el 8% en el mismo
período4. A pesar de la disminución de las cifras nacionales durante los últimos 18 años la
situación es todavía muy seria y refleja la necesidad de brindar más atención al tema de la
seguridad alimentaria.
2
Declaración en Cumbre Mundial sobre Alimentación, Roma, 2-5 de Junio 2008
3
Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas, octubre de 2005
4
http://www.fao.org/faostat/foodsecurity/MDG/SP/Nicaragua_s.pdf
5
http://www.sissan.gob.ni/archivossissan/EncuestaConsumo_0.pdf
8
Tener acceso a alimentación que le permita al individuo a desarrollarse de acuerdo a sus
capacidades es uno de los derechos fundamentales, descrito en la Carta de las Naciones
Unidas sobre los Derechos Humanos6. Además el primer Objetivo de Desarrollo del
Milenio (ODM) está relacionado explícitamente a la reducción de la extrema pobreza y la
erradicación del hambre7.
Una política SAN no debe ser sinónima a políticas asistencialistas, sino brindarles a los
beneficiados la oportunidad -mediante la entrega de una serie de recursos, sea monetarios,
sea en especies y/o conocimientos- de producir parte de sus alimentos y paulatinamente
integrarse en la economía local, nacional e internacional. Las estrategias a implementarse
desde esta óptica deben tomar en cuenta este aspecto de mercado, así como los aspectos de
transparencia en la distribución de los recursos mencionados, la implementación de
sistemas objetivos de monitoreo y de la medición del impacto a mediano plazo.
6
http://www.un.org/spanish/aboutun/charter/index.htm
7
http://www.undp.org/spanish/mdg/basics.shtml
8
PNDH, versión Octubre 2008, Pág. 31
9
Idem
9
3.2 Antecedentes del PPA
A partir de su experiencia en el CIPRES, Núñez explicó “hay una emergencia social, por
eso estamos proponiendo este Programa para erradicar la pobreza extrema, el hambre y la
desnutrición, así como la falta de agua, que es necesaria para la higiene, la producción y
para proteger el medio ambiente”.10
10
Revista “Confidencial” (516-2006)
11
Idem
12
http://www.inta.gob.ni/files_html/pssan-inta.html
10
agropecuario básicos en la dieta familiar, utilizando tecnologías en armonía con el
ambiente y los recursos naturales” 13.
En general esta claro que el tema de la soberanía y seguridad alimentaria ha atraído mucha
atención en el contexto política nacional durante los últimos años, no solamente por
motivos ideológicos, sino también debido al aumento considerable de los precios de
alimentos en el mundo y -vinculado a esto - la demanda creciente de biocombustibles y la
presión por tierras agrícolas. Nicaragua, teniendo una economía basada principalmente en
la producción agropecuaria, está importando cada año mas alimentos, razón por la cual el
enfoque principal del programa debe estar en la promoción de la producción de alimentos
de tal forma que sea rentable, competitiva, sostenible económica- y ecológicamente y que
además pueda contribuir a reducir la importación de alimentos.
Como se puede ver en el siguiente gráfico la Política de Seguridad Alimentaria con el PPA
como uno de sus exponentes más importantes, forma parte de la Política Social del actual
Gobierno.
El PPA es diferente a sus homólogos en otros países como Brasil, donde el “Fome Cero” es
la piedra angular de la política pública de seguridad alimentaria. En este país el programa
Fome Cero es uno de los ejes articuladores de los diferentes ministerios y esta compuesto
por cuatro temas principales: 1) acceso a alimentación (solamente este eje ya tiene 14
subprogramas), 2) fortalecimiento de la agricultura familiar, 3) generación de ingresos y 4)
13
Documento borrador “Propuesta Plan Nacional para la Producción de Alimentos” (MAGFOR, 16-08-08. Pág. 13)
11
articulación, movilización y control social14. El Fome Cero tiene además un fuerte
componente de participación ciudadana en el cual se integran ampliamente las experiencias
de las organizaciones civiles locales y sub-nacionales como una expresión de cooperación
pública-privada15.
En el anexo I están descritos en detalles los resultados y los productos esperados del
Programa.
14
Presupuesto Ciudadano (IEEPP, año 2, número 3, Pág. 2)
15
Mas información : http://www.fomezero.org/espanol.htm
16
Documento “Programa Productivo Alimentario” (MAGFOR, Junio 2008, Pág. 15).
17
Al inicio del 2009 el PPA anunció un número total de 80.000 familias atendidas en 2011.
12
Programa Productivo Alimentario
Presupuesto 2007 / 2011
Grupo de Gastos Años Total Programa
2007 2008 2009 2010 2011
8695 Familias 13000 Familias 17768 Familias 17767 Familias 17760 Familias
Servicios Personales 698,403.00 21,238,705.80 35,468,638.68 38,660,816.16 42,140,289.62 138,206,853.25
Servicios No Personales 8,513,257.00 24,776,965.59 41,377,532.53 45,101,510.46 49,160,646.40 168,929,911.99
Materiales y Suministros 2,663,376.00 8,357,060.50 13,956,291.04 15,212,357.24 16,581,469.39 56,770,554.17
Bienes de Uso 1,999,665.00 9,144,373.98 15,271,104.55 16,645,503.96 18,143,599.32 61,204,246.82
Bienes de Capital (Bono) 171,125,299.00 285,181,612.92 425,282,854.04 463,558,310.90 505,278,558.88 1,850,426,635.74
Total 185,000,000.00 348,698,718.79 531,356,420.85 579,178,498.73 631,304,563.61 2,275,538,201.98
(Montos en Córdobas) / Fuente: PPA-MAGFOR 2008
Para el año 2008 el presupuesto del PPA era 348.7 millones de Córdobas, lo que representó
el 1.2 % del gasto total del gobierno. Aparte de los fondos del Tesoro18, la Unión Europea
brinda recursos al PPA mediante el Programa DECOSUR, que se está ejecutando en el
Departamento de Rivas, y mediante el Programa PRODELSA en 15 municipios en el norte
del país. El Programa Mundial de Alimentos (PMA) entregó una donación de 89 millones
de Córdobas y el Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola (FIDA) aportaría 52
millones de Córdobas en concepto de préstamo para el PPA en 200819.
Mediante el Fondo Común, creado por unos países donantes20 para la ejecución del
Programa Sectorial PRORURAL a través del SPAR, el PPA recibe indirectamente muchos
recursos tanto monetarios, como técnicos y humanos.
El monto presupuestado para el 2008 tiene como objetivo el financiar los Bonos
Productivos de unas 13.000 familias. Sin embargo el PPA estuvo en obligación de
complementar en 2008 Bonos que fueron entregados de forma incompleta en 2007 a
muchas familias, sobre todo en la región atlántica por problemas logísticos después del
huracán Félix. No se pudo obtener más datos al respecto.
Donaciones
32%
Prestamos
43%
18
mediante un alivio del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), fuente: PGR 2008
19
“Los Vacíos del Hambre Cero”, El Nuevo Diario 14-02-2008
20
Suiza, Finlandia, Suecia, Dinamarca, Noruega
21
Entrevista Sr. Francisco Luna (MAGFOR-PPA)
13
retornables) en el Bono Productivo Alimentario en varias zonas del país, entre las cuales
están Matagalpa, Rivas y Carazo22.
Fuente: http://www.magfor.gob.ni/webppa/EjecucionBono.aspx
6. Estrategias de implementación
Después de la instalación del nuevo Gobierno en Enero 2007 un equipo de voluntarios
inició el proceso de elaboración del Programa sin un presupuesto definido al respecto.
Tampoco fue muy claro quién y cómo se implementará dicho programa y cuál sería su
vínculo con la nueva política rural en general y la política de seguridad y soberanía
alimentaria y nutritiva (SSAN) en particular. Una de las opciones, propuesta por Orlando
Núñez, contempló el involucramiento de Organizaciones No-Gubernamentales (ONGs) en
la ejecución del Programa por sus experiencias en áreas rurales. Sin embargo ésta opción
fue descartada por el Gobierno, argumentando que esta modalidad iba a incrementar
considerablemente los costos operativos, aunque no se pudo comprobar estos
planteamientos con cifras. El surgimiento de controversias entre el Gobierno y las ONGs en
el transcurso del año 2007, así como el hecho que 2008 iba a ser un año electoral, podrían
haber influido en la decisión tomada a favor de la ejecución por las instituciones públicas23.
22
El Nuevo Diario, 31 de Diciembre 2008
23
El Nuevo Diario, 25 de Marzo 2007
14
estatales relacionadas al desarrollo rural y coordinadas en el SPAR (Sistema Público
Agropecuario y Rural) debían contribuir con recursos humanos y técnicos al PPA.
Como fue señalado anteriormente, el PPA está bajo la dirección formal de la Dirección de
Políticas del MAGFOR con un equipo técnico ejecutivo, dedicándose a la planificación
operativa e implementación técnica-administrativa del Programa.
La planificación territorial está organizada de manera jerárquica donde el MAGFOR ejerce
un papel coordinador a nivel departamental, apoyado por representantes de los alcaldes, del
CPC y de la sociedad civil. En conjunto ellos conforman la Instancia de Coordinación
Departamental (ICD).
24
Entrevista Sr. Francisco Luna (MAGFOR-PPA)
25
“Valoración del Programa Productivo Alimentario” (Emb. de Suecia / Carlos Pérez , junio 2008, Pág. 15)
15
De la misma manera se conforman las instancias de coordinación municipal (ICM) y
comarcal (ICC) con actores que trabajan ad honoren26. En el anexo II están desglosadas las
funciones de cada instancia territorial.
Los bonos del PPA se les entregan principalmente a mujeres, jefas de familia, quienes en
general deben cumplir los siguientes criterios principales del Programa:
1) Necesidad: la familia debe estar en estado de extrema pobreza con por lo menos dos
de las cinco necesidades básicas no satisfechas28.
2) Capacidad: disponer de un patio o una parcela de 1 a 3 mnz para manejar los
bienes (animales, plantas, etc.) que se conseguían mediante el Bono Productivo
Alimentario.
3) Compromiso: se compromete a recibir talleres de capacitación, a no vender los
animales que se le entregan, a organizarse y a devolver a plazo el 20 por ciento del
valor recibido para conformar una caja rural para el desarrollo general de su
comunidad29.
26
Documento PPA-MAGFOR, junio 2008, pág. 11
27
Entrevista con el Sr. Pablo Barea, enlace MAGFOR-PPA en Chontales
28
El INIDE aplica la metodologica de de necesidades básicas insatisfechas (NBI) para determinar el estado de pobreza.
Los indicadores de las 5 necesidades son: 1) hacinamiento, 2) vivienda inadecuada, 3) servicios insuficientes, 4) baja
educación, 5) dependencia económica. (INIDE, mapa de pobreza, Cáp. II).
29
Las beneficiadas tienen que ahorrar el 20 % del valor del Bono (aprox. 5,500 Córdobas). El tiempo de gracia para es de
18 meses y después hay 24 meses para repagarlo. De 50 mujeres se conformará un Núcleo y se elegirá una junta directiva.
Esta Junta recibirá el ahorro y el Núcleo administrará el dinero. Como un Segundo Piso del programa, este ahorro debe
servir para formar una microempresa entre las 50 beneficiarias como por ejemplo una granja de cerdos y para este trabajo
el Núcleo recibirá capacitación en administración. Todo el Bono queda propiedad del Estado hasta que la beneficiaria
haya entregado este ahorro del 20 %.
30
Mas información sobre CENAGRO III (2001): http://www.inec.gob.ni/atlas/temasprincipales/metodologia.htm
31
Documento “Programa Productivo Alimentario” (MAGFOR, Junio 2008): Pág. 16
16
más Bonos, sobre todo cuando el porcentaje de mujeres rurales (en relación a toda la
población departamental) es más alto que el porcentaje Bonos asignados al departamento.
En el anexo III se ve que no siempre se sigue esta lógica. Por ejemplo el Depto. de Masaya
esta por debajo del promedio nacional de extrema pobreza, tiene relativamente menos
mujeres rurales, pero relativamente más Bonos. Esta situación es contraria a la de Boaco,
Río San Juan y la Costa Atlántica: alto porcentaje de extrema pobreza, pero menos Bonos
para el porcentaje correspondiente de mujeres rurales en estos departamentos.
La selección individual de las beneficiadas sucede a nivel local y comarcal. Con la cuota
máxima por municipio y el presupuesto local asignado por un determinado año como
insumos, la Instancia de Coordinación Municipal (ICM) se coordina con las Instancias de
Coordinación Comarcales (ICC) para elegir las familias a ser beneficiadas con un Bono. El
primer elemento en el proceso de selección final constituyen las fichas que los técnicos del
SPAR elaboran de familias pobres en las comarcas. En general en el 2007 y los primeros
meses del 2008 todas reciben el Bono con los mismos bienes.
La ICM y las ICCs las conforman personas elegidas en las reuniones sostenidas en el
territorio para montar el PPA. El único actor institucional nombrado por el PPA
directamente es el Alcalde del municipio, que es integrante de la ICM.
32
Entrevista Sr. Pablo Barea, enlace MAGFOR-PPA / Chontales
17
El CPC es un actor fijo en la Instancia de Coordinación Departamental (ICD). A nivel
municipal y comarcal esta agrupación de carácter político-partidario juega un papel
importante de impulsador del proceso de selección e implementación del PPA. Su
incidencia en los procesos locales de selección de beneficiadas depende de la relación de
las fuerzas políticas dentro de este espacio de participación ciudadana, así de la ética
personal de cada integrante de las Instancias Municipales y Comarcales.
Las Instancias en cada nivel tienen dentro de sus funciones la obligación de resolver las
controversias que surjan acerca de la asignación de familias como beneficiadas del
Programa. Sin embargo no está claro cuáles son los procedimientos o mecanismos para
resolver estas controversias, ni las posibilidades de una apelación por parte de potenciales
beneficiadas.
Basado en la información de la ficha y de una visita en situ se define el contenido del Bono,
que tiene un valor nominal total de US$ 2,000. Dependiendo de las circunstancias en que
vive la familia se le asigna una vaca y/o una cerda, algunas gallinas y un gallo, semillas,
herramientas, materiales de construcción, etc. Del monto mencionado el PPA aparta un
US$ 500 para gastos operativos y de la capacitación.
La composición del Bono ha sido tema de mucha discusión. Aunque teóricamente una
familia podría beneficiarse con una vaca, no siempre están en condiciones de manejarla
correctamente. Cabras y ovejas pueden contribuir a la dieta familiar mediante su leche,
queso y cuajada, sin embargo causan mucho daño a la vegetación del patio o de la parcela.
Muchos animales requieren comida preparada y la familia debe estar en condiciones de
efectuarlo para evitar que los animales dejen de producir leche o hasta mueran. El PPA esta
conciente de esta problemática y desde medianos de 2008 está introduciendo mediadas para
flexibilizar el contenido de los Bonos33.
Algunos bienes requieren una cierta época para ser entregados a la familia beneficiada. Por
ejemplo las semillas y los árboles frutales deben entregarse al inicio del invierno. Los
animales deben ser preñados. Este proceso de preparación lleva un tiempo de 4-5 meses.
Los animales tienen que ser alimentados y por eso son entregados como últimos.
La organización logística resultó un reto grande para el Programa. La Dirección del PPA
tiene que buscar y comprar grandes cantidades de bienes y almacenarlos en diferentes
lugares en los departamentos y municipios antes de ser distribuidos entre las beneficiadas
en los barrios y comarcas. En esta fase se han reportado pérdidas entre animales por
agotamiento y hubo robos de materiales como cemento y madera34. El Ejército esta
brindado ayuda, pero en muchos casos no contó con el material apropiado y los costos
(combustible, vigilancia, etc.) resultaron altos.
33
Entrevista con Francisco Luna, Director Administrativo del MAGFOR-PPA
34
Entrevistas con Enlaces de MAGFOR-PPA y técnicos en los departamentos
18
Es del conocimiento del MAGOR-PPA que la adquisición de vacas de buena calidad es un
problema. Por las grandes cantidades de animales a comprar sus técnicos encargados no
están en capacidad de analizar profundamente el estado de salud de los animales. Como
consecuencia un cierto porcentaje de vacas no rinde que lo que esperaban las beneficiadas.
Ha sido frecuente de oír de ellas que “la vaca solamente da apenas 1 o 2 litros por día”, sin
embargo no existen datos exactos al respecto. Los problemas con las cerdas y las aves han
sido menos hasta la fecha.
Por otro lado el Programa compró de forma centralizada mucho material vegetal (semilla,
árboles, etc.) para distribuirlo en zonas donde no existen condiciones climatologías o de
suelo. En general durante el trabajo de campo se pudo constatar que específicamente habían
problemas con el cultivo de las semillas. En vez de este material las beneficiadas
manifestaron haber gustado recibir más pasto para poder alimentar a la vaca.
Es importante que existan proveedores de los bienes cerca de las beneficiadas por varios
motivos: 1) no aumentar los costos operativos del Programa y 2) contar con bienes aptos
para la zona. Se reconoce que conseguir de bienes con la calidad requerida se vuelva más
difícil en áreas remotas, pero es de mucha importancia buscar soluciones a este problema
para lograr el impacto deseado del Programa en su totalidad. Con el Proyecto BID-PPA se
introducirá el elemento de mercado en el sentido que a la beneficiada le dará más
oportunidades de escoger y negociar entre varios proveedores locales o regionales de
bienes, lo que forzará a los últimos a ofrecerlos con calidad.
Uno de los objetivos del PPA es crear más capacidades en los grupos de beneficiadas para
que paulatinamente se vinculen a la economía local y nacional. Los instrumentos de
capacitación y asistencia técnica son esenciales. Para tal fin el SPAR brinda esta asistencia
de acuerdo a las necesidades identificadas por sus técnicos. Sin embargo las instituciones
integradas (IDR, INTA, INAFOR, etc.) no disponían al inicio de suficientes técnicos para
atender a las familias que en la mayoría de los casos viven muy dispersas. En algunas
regiones se pueden contar con la capacidad de programas como DECOSUR, Fondeagro y
Funica. En general el PPA, para responder a la demanda en los departamentos, tuvo que
contratar recién egresados de las universidades, quienes reciben capacitaciones con el
INATEC en varios temas relacionados a los cultivos (cartillas técnicas), construcción de
cobertizos, etc.. Además el PPA esta en proceso de formar promotores, hombre y mujeres
que multipliquen sus nuevos conocimientos entre otras beneficiadas en una zona.
19
curso. El objetivo de la capacitación es que posteriormente ellos transferirán los
conocimientos a las beneficiarias directas del Programa35.
Le corresponden también a los técnicos del SPAR trasmitir ciertos valores para poder
generar entre las beneficiadas la aceptación de métodos agro-ecológicos para el cuido de
los animales y el cultivo de alimentos. Otros temas de capacitación son 1) el fomento de la
asociatividad y los beneficios y las obligaciones relacionadas a ella, y 2) los procesos
organizados de ahorro y crédito. En este último aspecto el Fondo de Crédito Rural (FCR)
recientemente inicio con un programa de de capacitación, aunque no se pudo obtener más
información al respecto.
En las diferentes zonas de intervención del PPA funcionan desde hace varios proyectos y
programas de ONGs nacionales y/o internacionales. Estos programas disponen de técnicos
con los conocimientos adecuados y las experiencias requeridas, sin embargo por el rol
central del MAGFOR-PPA en la ejecución de Hambre Cero, se pudo constatar que no
existen muchos intercambios entre los equipos técnicos36.
Hablando con los técnicos del PPA en diferentes zonas37, se pudo constatar que tienen
mucha disponibilidad de atender a las beneficiadas, trabajando (y caminando) mucho más
horas de lo establecido. Sin embargo los medios (transporte, comunicación, etc.) otorgados
por el Programa son deficientes y hay atrasos en el pago de los salarios y viáticos. Por otro
lado a los técnicos del PPA les asignan tareas (adicionales) de otros programas del
MAGFOR, lo que pueda afectar la calidad de la atención a las beneficiadas del PPA.
Este panorama debe llevar a la conclusión que aunque sea de alta importancia el
acompañamiento de las beneficiadas, los recursos humanos y técnicos orientados a esta
tarea son deficientes, razón por la cual la transformación de las familias en extrema pobreza
en agentes productores para la economía local y nacional constituye un camino todavía
muy largo.
35
www.elpueblopresidente.com (22-02-2008)
36
Entrevista con Coordinadora de La Cuculmeca (Jinotega)
37
Personas pidieron mantenerse anónimas.
20
La metodología que el Programa aplica al respecto consiste en la formación de núcleos de
50 mujeres de diferentes comunidades, quienes entre ellas eligen una Junta Directiva con
presidenta, secretaria, tesorera y fiscales. La frecuencia de sus reuniones depende de la
cercanía o más bien de la lejanía de sus hogares, pero en zonas remotas pueden ser una vez
al mes. El eje central de los núcleos en el establecimiento de un fondo revolvente,
principalmente con los recursos monetarios, resultado de la capitalización de los bienes
entregados por el PPA. El compromiso consiste en un aporte de cada beneficiada al Fondo
valorado en un 20% del valor del Bono. El fondo revolvente, manejado por la Junta
Directiva, sirve para dar préstamos a las mujeres del núcleo con objetivos económicos
personales y/o familiares o para el desarrollo general de las comunidades involucradas.
Para tal fin se abre una cuenta bancaria mancomunada en una institución financiera local en
nombre de dos personas de la Junta, generalmente la tesorera y la presidenta.
Hasta la fecha la Dirección del PPA y sus enlaces departamentales han señalado un
aumento gradual en los montos ahorrados, reconociendo que una gran parte de estos
núcleos hayan iniciado en el transcurso del año 2008 y que las ganancias obtenidas del
Bono son todavía pocas. Actualmente el PPA esta iniciando un proceso de pre-
cooperativismo. Esto implica la conversión paulatina de los núcleos existentes en
cooperativas para lograr un mayor nivel de institucionalización de estas estructuras.
38
Gindin, Leonardo et al. “Marketing Social; estrategias para cambiar la conducta pública” (Pág. 306)
39
Informe DECOSUR-IDR-PPA 2008 (Pág. 10)
21
2) Tomando el carácter temporal y operativo del Programa (2007-2011) existe un peligro
de un abandono de las beneficiadas organizadas por parte de las instancias del estado y
por lo tanto, una descomposición comunitaria con altos niveles de frustración.
Solamente con un compromiso de largo plazo de parte de programas (estatales y/o no-
estatales) de desarrollo se puede lograr un proceso de gestión comunitaria exitosa basado
en un sólido capital social.
Dirigirse a las mujeres rurales para manejar el Bono Productivo es una decisión correcta.
Asignarlas bienes de capitalización y promover su organización para lograr mayores
impactos en la economía de su hogar y de su comunidad, aumenta su auto-estima como
persona y como agente de cambio. Sin embargo lograr relaciones equitativas de género es
un proceso muy largo y requiere un acompañamiento profesional de largo plazo,
involucrando además a los hombres.
Por su carácter operativo el PPA, en cuanto a su política de género, carece de dos elementos
fundamentales y estratégicos; 1) la capacidad institucional del MAGFOR de brindar el
acompañamiento señalado y 2) el componente de “adquisición de tierras” por parte de las
mujeres como insumo para involucrarse como actor económico en la sociedad. Sobre todo
este último aspecto ha sido señalado por las mujeres beneficiadas como una de las
necesidades más sentidas durante las visitas de campo.
Los funcionarios y técnicos del MAGFOR-PPA señalaron que en lo general los hombres
estuvieron de acuerdo con la asignación de bienes a sus esposas, lo que se pudo verificar en
las visitas de campo. Sin embargo ellos mencionaron algunos casos de no aceptación por
parte de los maridos y de los hijos varones, lo que tuvo como consecuencia que las mujeres
se vieron obligadas a retornar el Bono al Programa. En otros casos el hombre llevó los
animales directamente al mercado para venderlos y utilizar las ganancias según su propio
gusto. Aunque puedan ser casos excepcionales, es recomendable efectuar un estudio sobre
el tema de las relaciones de género en el PPA en el año 2010 ó 2011.
En el caso de Matagalpa y Jinotega existe una dualidad de ejecución del PPA. En el año
2007 el MAGFOR había solicitado al Programa Fondeagro, ejecutado por el mismo
MAGFOR con financiamiento de la cooperación sueca, a atender mediante el BPA a los
40
Documento “Programa Productivo Alimentario” (MAGFOR, Junio 2008, Pág. 9)
22
grupos meta del Programa en varios municipios de los dos departamentos. Uno de los
componentes del Programa Fondeagro es la “Economía de Patio”, apoyando con asistencia
técnica a familias pobres y -a partir del 2005- con un monto anual de US$ 250 en especies
de acuerdo a las necesidades planteadas por las 1,500 mujeres participando en este
componente. El Fondeagro en el ámbito del PPA entregó a las mujeres involucradas en
2007 un monto de US$ 500, llegando así a un “bono” de 1000 dólares, incluyendo los 500
dólares de los dos años anteriores. Con este US$ 500 el Fondeagro compró para las mujeres
una vaca parida. En el caso que las mujeres no estuviesen en condiciones para manejar una
vaca, podrían optar por otros animales o materiales. En el caso que las vacas resultaron de
“mala calidad”, a las mujeres afectadas les brindaron la oportunidad de buscar y elegir su
propia vaca o elegir otras especies.
23
MAGFOR-PPA a Nivel Central. Según el Dr. Montoya hasta la fecha se han formado 59
núcleos en el Departamento de Matagalpa, de los cuales el 90% ya tiene su fondo
revolvente con un monto total ahorrado de C$ 255.000.00. El Dr. Montoya confirmó el
involucramiento directo de los CPCs en el PPA, justificándolo por las actitudes muy pro-
activas de sus miembros en la operacionalización del PPA, por ejemplo en la resolución de
problemas logísticos relacionados al transporte y almacenamiento temporal de grandes
números de animales antes de distribuirlos entre las beneficiadas.
Según Sr. Mejía del Fondeagro hay dos elementos que el PPA deba de introducir a partir de
este año: 1) involucrar más a organizaciones civiles para la co-ejecución del PPA, tomando
en cuenta la alta demanda de asistencia técnica y los problemas logísticos y 2) dejar a las
mujeres beneficiadas a escoger en un 100% los bienes que necesiten para fomentar su
actividad económica en su patio o parcela. Según el Dr. Montoya del MAGFOR-PPA en
Matagalpa uno de los elementos importantes a introducir es la compra de los animales
localmente para evitar mayores costos y pérdidas.
Para el transporte de los materiales de construcción (zinc, cemento, bloques, etc.) hacia las
33 comunidades de los 5 municipios el DECOSUR efectuó un cálculo comparativo entre la
45
Informe de Labores 2008; PPA-DECOSUR-IDR (Pág. 2)
24
oferta del Ejercito Nacional (EN) y transportistas privadas. Por la relativamente poca
capacidad de los camiones del EN y los costos relacionados a la vigilancia de las unidades
militares los costos de operación superaron en precio las ofertas de las empresas privadas,
de tal forma que el Programa optó por contratar una de estas empresas46.
La asistencia técnica ejecutada por el Programa DECOSUR se han dado tanto en los
aspectos zoo-sanitarios básicos para el adecuado cuido y manejo de los animales, como en
el fomento de la Asociatividad de las beneficiadas En el mes de Marzo 2008 quedaron
constituidos 13 Juntas Directivas de Beneficiarias del PPA en 13 agrupaciones de
comunidades o “núcleos” cada una con cargos de coordinadora, secretaria, tesorera, fiscal y
vocal. Sin embargo el desarrollo en general y la apropiación de la organización han sido
muy lento. Según el Informe del DECOSUR “los núcleos de mayores iniciativas y más
rápida apropiación han sido localidades donde existe acumulado un capital organizativo
recibido del trabajo anterior y actual de organizaciones no gubernamentales de desarrollo,
tales como CANTERA, ADP y los gobiernos municipales”47.
En cuanto al compromiso del ahorro, los resultados han sido moderados. Uno de los
indicadores más remarcables hasta la fecha es el hecho que más rural y remoto es la
comunidad, más disposición hay de ahorro por parte de las beneficiadas. Por ejemplo,
grupos de beneficiadas en los barrios suburbanos de la ciudad de Rivas ahorraron 4 veces
menos que las comunidades rurales del municipio de Belén.
1. Selección de beneficiadas
DECOSUR desde el inicio de sus operaciones había aplicado el enfoque rural para la
selección de sus grupos meta. El MAGFOR propuso un grupo de posibles beneficiarias
relativamente grande en las zonas suburbanas, lo que obligó a DECOSUR a efectuar un
análisis socio-económico para definir el grupo con que el Programa iba a trabajar.
También en municipios que se había planeado iniciar operaciones en la segunda fase
DECOSUR realizó un proceso de verificación de beneficiadas propuestas por el
MAGFOR y los CPCs, encontrándose con “familias con más de 20 manzanas de tierra,
46
Informe de Labores 2008; PPA-DECOSUR-IDR (Pág. 6)
47
Idem.
25
beneficiarias urbanas que no vivían del campo, obreros agrícolas sin espacio para
evolucionar el Bono y más de dos beneficiarias en un mismo núcleo dependiente”48.
En el mes de agosto el MAGFOR y DECOSUR-IDR llegaron a un acuerdo sobre 350
Bonos (de los 670 solicitados por MAGFOR) a ser atendidos por DECOSUR-IDR
quedando el resto bajo la adjudicación de MAGFOR con fondos centrales de Alba-
Caruna.
2. Forma organizativa
En el mes de Diciembre de 2008, el Sector Publico Agropecuario Rural (SPAR),
dispuso acelerar el proceso de cooperativización de los núcleos de beneficiarias del
PPA a nivel nacional. El proceso sería apoyado por El Instituto de Fomento
Cooperativo (INFOCOOP) y debería, en consecuencia, reestructurar la distribución de
los núcleos por exigiencias de la Ley de Cooperativas relacionados al número de socios.
Esta medida, según DECOSUR-IDR podría causar problemas en los núcleos que han
avanzados en su fondo revolvente, fomentar la desconfianza y por último prejudicar
seriamente el proceso de desarrollo que se pretende promover.
3. Enfoque de desarrollo
El DECOSUR-IDR parte de un desarrollo agro-industrial sostenible a mediano plazo de
sus grupos meta, basado en gran parte en una estructura productiva-comercial de ovejas
(pelibuey). Este enfoque “no coincide con la lógica distributiva (…) de la dirección
central del Hambre Cero49”
A pesar de haber existido una Política de Seguridad Alimentario y Nutricional (SAN) desde
el año 2001, hasta la fecha no se ha logrado montar un sistema de información con
indicadores sobre los efectos de esta política, llamada ahora: Política de Soberanía y
Seguridad Alimentaria y Nutricional (PSSAN). Tampoco al momento del arranque del PPA
se pudo definir la situación inicial de los primeros grupos de familias beneficiadas, lo que
dificulta la posibilidad de medir el impacto verdadero de las inversiones realizadas en 2007
y 2008.
Los técnicos de campo del PPA llenan una ficha por beneficiada cada vez que hagan una
visita, en la que aparecen los avances y los problemas que se hayan presentado. Estos datos
son enviados a la sede central de MAGFOR para su procesamiento y presentación en los
informes agregados y en las páginas web de la Institución.
Actualmente, con apoyo del BID se esta elaborando un nuevo sistema (línea de base), que
permita seguir el desarrollo social y económica de las familias beneficiadas a partir del año
2009, así como medir el impacto del Programa al momento de su terminación en 2011. A
pesar de varios intentos no se logró comunicarse con el consultor contratado para tal fin,
razón por la cual se desconoce la estructura y los procedimientos para la implementación
del sistema.
48
Idem (Pág.12)
49
Idem. Pág. 17
26
Es primordial disponer de un sistema independiente de monitoreo para analizar los avances
de las familias en su desarrollo agropecuario que permitan ajustes adecuados a las
actividades relacionadas a la selección de beneficiadas y a los procedimientos de entrega de
bienes y a las capacitaciones. Los actuales informes de los técnicos del PPA brindan un
panorama interesante sobre los resultados técnicos-financieros inmediatos, pero no son
aptos para una sistematización verdadera del Programa. Por su participación directa en el
desarrollo de las capacidades de las beneficiadas los y las técnicos se convierten de hecho
en “juez-y-parte”, restando objetividad a los datos recopilados y presentados. Sin embargo
para montar un sistema independiente “…no hay fondos y no está previsto su
establecimiento”50.
Fondo Común
Los integrantes del Fondo Común orientado al financiamiento de PRORURAL esperan la
rendición de cuentas sobre los recursos invertidos en el PPA implícitamente en los informes
anuales. Según los representantes de COSUDE y la Embajada de Finlandia ellos no exigen
rendiciones explícitas al respecto, siendo los fondos de libre disponibilidad que se incluyen
en el presupuesto del SPAR.
Unión Europea
En cuanto al DECOSUR, el IDR como entidad ejecutora rinde cuentas sobre los recursos
invertidos específicamente en los Bonos Productivos Alimentarios entregados en el depto.
de Rivas.
MHCP/Tesoro
Los fondos suministrados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP) para el
PPA serán auditados de acuerdo a las normas establecidas por la ley.
ALBA-CARUNA
Por la discrecionalidad con que el Poder Ejecutivo maneja estos fondos no se conocen los
procedimientos que se apliquen en las rendiciones de cuentas, en este caso del PPA.
50
Citado de Gustavo Moreno, director PPA (documento FIAN, nov.2008, p.28)
27
Banco Interamericano de Desarrollo
Con la aprobación e implementación del Proyecto BID-PPA a partir del 2009 (véase cap.
9.2) es de esperar que anualmente el MAGFOR elaborará un informe financiero
relacionado a los recursos invertidos en el Proyecto mencionado.
La entrega retardada de los bienes y los asuntos logísticos han sido mencionados por todos
los actores involucrados como elementos problemáticos en el proceso de implementación.
La calidad de los bienes no siempre ha sido buena. Específicamente se trata de la cantidad
de leche producida por las vacas entregadas y la calidad de las semillas. No existen datos
exactos sobre el grado de la aplicación y del rendimiento de los bienes entregados.
Durante los últimos 12 meses el PPA con sus representantes departamentales y locales han
trabajado en la organización de núcleos de 50 mujeres beneficiadas con el objetivo directo
51
http://www.magfor.gob.ni/webppa/informes.aspx
28
de crear un Fondo Revolvente. Como parte de su compromiso con el Bono las mujeres
depositan en este Fondo sus aportes financieros, resultados de la comercialización de sus
bienes de capitalización, por ejemplo la venta de leche y/o huevos o la venta de cría. La
Junta Directiva del núcleo maneja el Fondo y decide sobre las solicitudes de las socias
sobre préstamos personales etc.
Según Gustavo Moreno. “esos núcleos van a ser los lugares donde debatir, crear
capacidad y resolver problemas, con una capacitación constante por parte del Programa.
El gobierno decidió también otorgar crédito a las cajas rurales, entregando 2 córdobas por
cada córdoba ahorrado por las mujeres que conforman los núcleos”52.
Durante las visitas al campo se pudo constatar mediante información por parte de los
enlaces departamentales de MAGFOR, técnicos y beneficiadas que efectivamente se están
creando dichos Fondos Revolventes. Sin embargo no todas las socias del núcleo están
aportando, algunas por haber recibido el Bono hace poco tiempo, o por no haber podido
vender productos y otras por motivos desconocidos.
El Fondo de Crédito Rural (FCR) está apoyando a la capacitación de los núcleos para el
manejo correcto de sus Fondos Revolventes. Para tal fin elaboraron e imprimieron para
cada beneficiada un calendario que les permita a las mujeres mantener un control de sus
obligaciones de ahorro. Sin embargo no se conoce la aplicación de este instrumento ni su
validación por las beneficiadas.
El impacto de las capacitaciones es limitado hasta la fecha. La presión sobre los técnicos
PPA, sobre todo en las zonas rurales remotas, es tal que su atención por cada beneficiada es
limitada. La tarea más importante parece ser llenar la ficha del estado de los bienes
(animales, plantas, etc.) y sus problemas presentados. Durante el trabajo de campo las
mujeres indicaron haber recibido capacitación en el cuido alimenticio y médico de los
animales entre otros. Las mujeres aprovechan también las reuniones de núcleo para recibir
charlas sobre temas sociales, financieros y técnicos. Las capacitaciones son obligatorias,
siendo éstas parte del “compromiso’ con el PPA. No se conoce datos estadísticos sobre la
participación de las mujeres beneficiadas en las capacitaciones y las reuniones del núcleo.
Concluyendo se puede constatar que a tan corto plazo es difícil medir el impacto del PPA
en la vida de las beneficiadas en los dos años pasados, aún más por falta de una línea de
base.
Casi dos años de experiencia con la implementación del Programa “Hambre Cero” debe
suministrar algunos insumos para analizar su desempeño en general y sus estrategias de
implementación en particular.
52
“Valoración del Programa Productivo Alimentario” (Emb. de Suecia / Carlos Pérez , junio 2008)
29
La Dirección del Programa ha mostrado cierta flexibilidad en la estructura del Bono
Productivo en base a las experiencias vividas. Se trata principalmente de la entrega de
vacas, que para muchas beneficiarias se había convertido en un problema. Según expertos
una vaca requiere un poco más que una manzana de pasto para desarrollarse normal.
Muchas familias no cuentan con este terreno y tienen que buscar un terreno adicional en la
zona. En otros casos la vaca daba poca leche (2-3 litros por día) y/o no ha sido preñada.
Ahora, el PPA quiere reducir la entrega de vacas a favor de entrega de ovejas o cabras. Sin
embargo muchas beneficiadas se quejan del carácter depredador de estos animales y en
muchos casos no bastan los materiales de construcción para hacer corrales resistentes.
En la tabla abajo se ve el presupuesto preliminar del PPA para el año 2009 con un monto
total de C$ 486,5 millones. Esto representa aproximadamente C$ 45 millones menos de lo
presupuesto para 2009 al inicio del Programa en 2007 (Véase Pág. 12).
Según el Sr. Gustavo Moreno en una reciente conferencia de prensa, la meta para el final
del 2009 es haber atendido a 48.359 familias mediante el Bono Productivo Alimentario, lo
que significa un número de unas 16.000 familias para este año53. Al mismo tiempo anunció
un aumento paulatino de 5000 familias beneficiadas que habitan en las riberas del Río
Coco, en la Región Autónoma de Atlántico Norte, lo que implica un total de 80.000
familias atendidas a nivel nacional en 2011.
En general la Costa Caribe recibirá más atención del Programa. Sin embargo no se ha
especificado las zonas y los montos al respecto.
30
Banco como son 1) la contribución a la reducción de pobreza y 2) el fomento de la
capacidad empresarial de las familias campesinas que les permita integrarse en el
mercado54. Adicionalmente “el PPA es un programa prioritario para el Gobierno de
Nicaragua, razón por la cual el BID aprobó el Proyecto”55.
El proyecto NI-L1020 consiste en un préstamo concesional de US$ 20 millones: a) US$ 10
millones en financiamiento por 30 años, con un periodo de gracia de 5.5 años a una tasa de
interés variable y b) US$ 10 millones de financiamiento del Fondo para Operaciones
Especiales con un plazo y periodo de gracia de 40 años, con una tasa de interés de 0.25%.
Los fondos para este Proyecto BID-PPA provienen de la Agencia Sueca para el Desarrollo
Internacional (ASDI).
Como impacto (outcome) se espera que las inversiones contribuyan a mejorar los ingresos
de familias beneficiarias, reduciendo así los niveles de pobreza rural. Además, se espera
que se desarrolle el mercado de provisión de tecnologías agropecuarias; y se desarrolle una
mejor vinculación entre intermediarios de servicios financieros y los beneficiarios del BPA.
Con fondos de ASDI56 el BID inició en 2008 en el seno del MAGFOR un trabajo
preparatorio para elaborar un sistema de línea de base, que permitirá monitorear y evaluar
54
Perfil de Proyecto “Programa de Apoyos Productivos Agroalimentarios (NI-L1020)
(http://www.iadb.org/Projects/project.cfm?id=NI-L1020&lang=es)
55
Entrevista con el Lic. Luis Miranda, consultor del BID en Nicaragua
56
(NI-T1073; ATN/FW-10818-NI): US$ 140.000
31
el desarrollo y el impacto del Programa PPA. Se espera que el sistema entre en vigencia al
inicio del año 2009.
La formulación del Proyecto principal fue un proceso intensivo entre el MAGFOR y los
consultores del BID. Los enfoques de ambas instituciones eran distintos. El Banco propone
introducir el mecanismo de mercado en el proceso de adquisición y distribución de bienes
con el argumento que “el Estado no debe andar comprando vacas y cerdas para luego
distribuirlas”57. En general el BID aboga por mayor involucramiento del sector privado y
más transparencia en la gestión. Una pasantía en 2008 a un proyecto similar en la Republica
Dominicana, en el cual el mecanismo de mercado esta introducido, hizo cambiar finalmente
la visión de los funcionarios del MAGFOR y del PPA a favor de este enfoque.
1. Pertinencia
2. Eficiencia
3. Eficacia
4. Impacto
5. Sostenibilidad58
57
Entrevista con el Lic. Luis Miranda, consultor del BID en Nicaragua
58
Véase anexo V para la descripción conceptual de cada criterio
32
10.1 Pertinencia
A pesar de la mucha atención que el Gobierno da al tema de SSAN, falta una política
coherente con estrategias alineadas entre todos los actores nacionales y locales en la cual el
PPA es una de acciones estratégicas. Ahora el PPA es el “caballo de batalla” sin mucho
vinculo con otras partes de la política SSAN. Temas como acceso a agua, salud, educación
y tierra, infraestructura vial y de comunicación deben estar vinculados a la política de
desarrollo, acompañada por un proceso de participación ciudadana incluyente.
10.2 Eficiencia
El PPA es un programa caro. Se trata de unos US$ 150 millones, es decir US$ 2,000 por
beneficiada. Con unas 300.000 familias rurales y semi-urbanas viviendo en estado de
extrema pobreza, un PPA atendiendo a todas estas familias costaría US$ 600 millones,
aproximadamente el monto que recibe Nicaragua anualmente a través de la cooperación
internacional.
El PPA cuenta con una estructura ejecutiva dentro del MAGFOR y coordina con otras
instituciones estatales en el marco del SPAR. En los departamentos el enlace PPA comparte
33
las instalaciones existentes del MAGFOR, tratando de reducir los gastos operativos en la
medida que sea posible.
La compra masiva de los bienes por parte del estado es complicada por las regulaciones
legales. Sin embargo el involucramiento de intermediaros aumenta los costos de
transacción y también las tendencias de corrupción. El MAGFOR había en algunos casos
pagado para una cantidad de vacas un monto que fue el doble en comparación con el precio
del mercado. Esta compra masiva de parte del estado y su poca capacidad de monitoreo
comercial aumentan los costos por los problemas de calidad de los bienes, específicamente
de las vacas, que en múltiples ocasiones debían de ser reemplazadas.
10.3 Eficacia
El MAGFOR podría aumentar la eficacia de sus inversiones en general y las del PPA en
particular a través de una mayor articulación entre sus programas rurales existentes a nivel
nacional y a nivel de los departamentos.
La eficacia del PPA en los primeros años no se puede medir fácilmente por falta de un
sistema de monitoreo y seguimiento objetivo. Según el Director del PPA el establecimiento
de un sistema objetivo no esta previsto en los próximos años por falta de recursos
financieros. La ausencia de este sistema afecta la imagen de transparencia del Programa y
además dificulta medir el verdadero impacto del mismo.
34
10.4 Impacto
Para las familias beneficiadas, es decir, a nivel micro, los bienes entregados por el PPA
podrían cambiar sus vidas, cuando dispongan de un espíritu emprendedor y sepan
aprovechar las oportunidades del mercado. En otros casos los bienes, específicamente los
animales, son añadidos a los que la familia (mejor dicho: el hombre) ya tienen en su finca y
la vida sigue igual.
Ahora, la pregunta es: ¿qué impacto tendrá el PPA en la sociedad local? ó ¿aumentará el
capital social a través de las inversiones del PPA? Como está estructurado el PPA
actualmente se puede considerar los Bonos Productivos como gotas de lluvia que caen
arbitrariamente sobre una superficie seca. Donde caen, algo hermoso podría florecer, bajo
la condición que este pedacito de tierra sea fértil (espíritu emprendedor). Donde no caen las
gotas, probablemente todo quedará igual.
10.5 Sostenibilidad
59
Oscar René Vargas, “La educación: una asignatura pendiente” (El Nuevo Diario, 11-05-2006)
35
Aunque en teoría el PPA dispone de un enfoque de desarrollo integral, es decir mediante la
capitalización de los bienes del Bono se pretenden impulsar otros procesos, la realidad es
distinta en este momento. Una fuente anónima lo describió como “una inversión pública
selectiva de distribución”. En general se debe brindar una atención igual al desarrollo del
capital social de un territorio que al capital humano.
11. Recomendaciones
A nivel macro:
1. El MAGFOR debe buscar mayor coherencia entre sus diferentes programas que
tengan un componente relevante en el tema “soberanía y seguridad alimentaria”,
incluyendo el PPA, logrando así un mayor impacto dentro de la política SSAN que
el Gobierno pretende implementar.
2. Establecer a partir de este año 2009 un sistema de monitoreo y evaluación con una
línea de base que permita analizar los avances de las beneficiadas con indicadores
claros y verificables.
3. Elaborar convenios con el Ministerio de Educación (MINED), el Nuevo Fondo de
Inversiones Sociales y de Emergencia (Nuevo FISE) y el Ministerio de Transporte e
Infraestructura (MTI) orientados a complementar la política SSAN con
mejoramiento en la infraestructura vial y educativa en zonas / grupos de municipios
con más incidencia de extrema pobreza.
A nivel meso:
4. El PPA debe crear las posibilidades para sus Enlaces departamentales de establecer
intercambios con programas y proyectos rurales con el objetivo no solamente de
conocer las mejoras prácticas, sino también incrementar las capacidades de los
técnicos del PPA.
5. Brindar a los Enlaces departamentales mediante convenios de cooperación con
programas y proyectos rurales la posibilidad de involucrar proveedores de bienes
privadas en el suministro de bienes mediante procesos de licitación, garantizando
así mayores niveles de calidad a precios competitivos.
A nivel micro:
6. En el ámbito del actual PPA es recomendable involucrar a toda la comunidad local
o comarcal en la elaboración final de la lista de familias beneficiadas. De esta
manera no solamente se incrementaría el nivel de aceptación del Programa en toda
la comunidad, sino también se fortalecerá su capital social, es decir su fuerza para
salir de la pobreza en conjunto.
7. El contenido del Bono debe ser más flexible y de acuerdo a las necesidades reales
de las familias pobres. Además a la mujer beneficiada se le debe brindar la
oportunidad de buscar sus proveedores de sus bienes, apoyada por un técnico del
Programa en cuanto al control de calidad. De esta manera la beneficiada asumirá
más la responsabilidad de sus adquisiciones.
36
Bibliografía
Artículos:
El Nuevo Diario:
- Banco Mundial apoyará programa “Hambre Cero” (02-02-2007)
- Boicot a “Hambre Cero” (27-03-2007)
- Hambre Cero y sus protagonistas (27-11-2007)
- Los vacíos de “Hambre 0” y “Usura 0” (14-02-2008)
- Hambre Cero con pobres resultados en Carazo (31-12-2008)
- Bono productivo para 16 mil familias en 2009 (07-01-2009)
La Prensa:
- Familias beneficiadas con proyecto de FONDEAGRO (15-02-2007)
- PPA no cubre a todas las familias pobres (29-02-2008)
- Peligra Hambre Cero en la RAAN (12-06-2008)
- Programa “Hambre Cero” se queda corto (20-08-2008)
Radio Primerísimo:
- “30 mil pollitos para programa Hambre Cero” (13-04-2007)
UITA | Giorgio Trucchi:
- La soberanía alimentaria es una definición política estratégica, y no una
especulación tecnocrática (17-11-2007)
- PPA por la recuperación de los saberes, la autoestima y la soberanía alimentaria
(24-03-2008)
- Un año de “Hambre Cero”; Alcances, limitaciones y desafíos futuros (29-07-2008)
El Pueblo Presidente:
- Especialista brasileño imparte curso a técnicos de bono productivo (22-02-2008)
- Beneficiadas con el PPA controlando ingresos y egresos (30-05-2008)
- Hambre Cero favorece a mujeres. Esta vez en Tipitapa, Masaya y Granada (22-09-2008)
Prensa Latina:
- Intensificarán Programa Hambre Cero en Nicaragua (18-06-2007)
Multinoticias:
- Programa Hambre Cero ya beneficia a más de 32 mil familias (07-11-2008)
Confidencial:
- “Hambre Cero”: US$ 90 millones en tres años (dic. 2006)
Documentos:
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Productivos Agroalimentarios (NI-L1020 / 2008)
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37
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- MAGFOR – Subprograma “Alimentos para el Pueblo, acopio y comercialización de
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- MAGFOR-SPAR Estrategia Revolución Sistema Agro, Formulación del POA 2009
a nivel territorial y con enfoque sectorial (PPT, sin fecha).
- MAGFOR-PPA, presentación PPA (11-02-2008) powerpoint.
- MAGFOR Documento “Programa Productivo Alimentario” (Junio 2008).
- MAGFOR Documento “Programa Productivo Alimentario” (Enero 2009).
- MAGFOR borrador “Propuesta Plan Nacional para la Producción de Alimentos;
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- Ortega, M. et al., Informe Final de la Evaluación de Medio Término de
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- Pérez ,Carlos, “Valoración del Programa productivo Alimentario”,
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- Plan Nacional de Desarrollo Humano, versión Octubre 2008
- Presupuesto Ciudadano / Programa Productivo Alimentario “Hambre Cero”,
Instituto de Estudios Estratégicos y Políticas Públicas, Julio 2008
- Programa Económico-Financiero 2007-2011, Secretaria de la Presidencia, 2007
- Programa Mundial de Alimentos de Naciones Unidas, Octubre de 2005
- Ximena del Carpio y Vanessa Castro: “Una aproximación cualitativa y cuantitativa
para mirar la pobreza en Nicaragua”, Voces de Nicaragua (2007)
Personas entrevistadas
- Sr. Julio Castillo – Director Políticas, MAGFOR
- Sr. Francisco Luna – Director Administrativo, MAGFOR-PPA
- Dr. Marlon Montoya – Enlace MAGFOR-PPA / Matagalpa
- Sr. Pablo Barea – Enlace MAGFOR-PPA / Chontales
- Sr. Salvador Tapia – Asesor Política Rural, FINNIDA
- Sra. María Antonia Zelaya – Oficial de Programa, COSUDE
- Sr. Luis Miranda – Consultor BID en Nicaragua
- Dr. Carlos Mejía – Coordinador Componente Agropecuario / Fondeagro
- Sra. Rita Muckenhirn – Coordinadora La Cuculmeca / Jinotega
- Emir López – Resp. Programa Economía de Patio / La Cuculmeca
- Cristian Zeledón – Técnica Prog. Economía de Patio / La Cuculmeca
- Maria Elba González Pérez – Técnica ICM-PPA / Muelle de los Bueyes
Beneficiadas entrevistadas
38
Anexo I
• Se ha aumentado la producción de leche, al menos en 150.000 litros al día, durante 270 días del
año.
• El hato ganadero se ha incrementado en al menos 160 mil cabezas.
• Se ha incrementado el hato porcino, al menos la producción de lechones, en 1,000,000 de
unidades.
• Se ha aumentado la producción de huevos, al menos en 56 millones de unidades.
• Se ha logrado establecer 9,375 manzanas de pasto (gramíneas), 9,375 manzanas de
leguminosas, y un total de 18,750 manzanas de pastos energéticos y fuentes proteicas para el
consumo animal.
• Se ha logrado establecer 75,000 huertos de pipián, ayote y musáceas.
• Se ha logrado sembrar 375 mil árboles frutales entre cítricos, aguacates y mangos.
• Se ha logrado sembrar 375 mil árboles forestales y energéticos.
• Se ha logrado instalar y usar 75 mil biodigestores con su inodoro rural y su cocina.
• Al menos 600.000 niños han podido consumir una taza de leche diario, durante 270 días del
año.
• Se ha logrado ahorrar 270 millones de rajas de leña, lo que equivale a 811,000 marcas de leña, o
sea 1,215,000 metros cúbicos de bosque energético.
PRODUCTOS ESPERADOS
• En el transcurso de 5 años, 75,000 familias han sido capitalizadas con la metodología del BPA,
el cual ha sido debidamente implantado.
• Instalados 75,000 corrales para vaca, cerdo y gallinas.
• Sembradas 75,000 parcelas, de pasto, hortalizas y frutales.
• Entregadas 75,000 cerdas preñadas.
• Entregadas 450,000 aves de corral.
• Instalados 75,000 biodigestores, de capacidad y tipo acordes a la zono donde se implemente el
BPA.
• Entregadas 75,000 vacas preñadas.
• 75,000 familias campesinas pobres identificadas, verificadas y asignadas al BPA, a través de las
instancias coordinadoras departamentales.
• Capacitadas 75,000 familias beneficiarias.
• Atendidas 75,000 unidades de producción familiar con seguimiento y asistencia técnica
personalizada.
• Promovida la creación de 1,500 Comités de Crédito, para el manejo de fondos revolventes en la
comunidad beneficiaria.
*) Documento Programa Productivo Alimentario (junio 2008, Pág. 15) / A partir de 2009 el número total es 80.000
39
Anexo II
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b) organizar planes de trabajo y reuniones de coordinación sobre el Programa en el
municipio con las diferentes instituciones relacionadas, tales como el MINSA, MECD,
MARENA y Policía Nacional,
c) conformar la ICC en cada comarca del municipio,
d) proporcionar a cada ICC, las listas específicas de comunidades incluidas en el
subprograma,
e) informar a las ICC sobre los mecanismos establecidos por el subprograma, para la
selección de las familias en las comunidades,
f) planificar y coordinar con cada ICC el proceso de asignación de familias en el territorio,
según los parámetros establecidos por el subprograma,
g) planificar y coordinar todas las actividades de capacitación sobre los aspectos operativos
del subprograma en su municipio,
h) supervisar en el terreno la recopilación de información conforme los instrumentos
aprobados,
i) resolver en primera instancia e in situ las controversias acerca de la asignación de
familias que la ICC no haya podido resolver,
j) realizar un informe anual de las actividades y resultados significativos del BPA en su
municipio,
k) establecer, mantener y desarrollar contactos con instancias afines en su municipio, con el
propósito de lograr la complementariedad de esfuerzos y recursos, y
l) otras que vayan siendo consideradas como necesarias, habida cuenta de las demandas de
ejecución del subprograma.
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Anexo III
Fuentes:
- VIII Censo de la Población (INEC, 2005)
- Mapa de pobreza por departamento (INEC, 2005)
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Anexo IV
1) http://www.magfor.gob.ni/webppa/informes.aspx
2) Las paginas web por departamento
3) Documento MAGFOR-PPA (Junio 2008, Pág.16-20). Cabe señalar que el número total de Bonos
ha sido incrementado hasta 80.000 con ciertos números por departamento.
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Anexo V
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Anexo VI
( ) Bono Productivo
( ) Bono de Semilla
( ) Bono Economía de Patio
5. Dispone de tierra ?
( ) Parcela (…….mz)
( ) Patio (……..vrs2)
6. Asistencia técnica:
Quién le dio ? Cuánto tiempo? Calidad (Bu/Re/Ma)
( ) …………..
( ) …………..
( ) …………..
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7. Usted esta organizada con otras beneficiarias del Programa?
( ) No Porqué:
( ) Grupo solidario
( ) Cooperativa
( ) Otra forma Cuál:
Dónde la vende?.................................................
1.
2.
3.
11. Si a usted le preguntan, ¿qué se debe hacer para el Programa Hambre Cero
funcione mejor, qué diría usted?
( ) Sandinista
( ) Liberal
( ) Conservadora
( ) Otra
Muchas gracias !
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Doña Ana con su hijo y con el ternero (El Alto, Sto. Tomás)