Guia Formulacion Poe - Indeci 2011 PDF

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Ayuda Humanitaria
Proyecto
Preparación ante Desastre sismico y/o tsunami y
recuperación temprana en Lima y Callao
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DE

PLANES DE OPERACIONES DE EMERGENCIA
Proyecto: Preparación ante Desastre Sísmico y/o Tsunami y
Recuperación Temprana en Lima y Callao.
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DE

PLANES DE OPERACIONES DE EMERGENCIA
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DEL POE
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DE PLANES DE

OPERACIONES DE EMERGENCIA
Perú, Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
60 pag.
Guía metodológica para la formulación de planes de operaciones de emergencia.
Lima: INDECI/PNUD, 2011
PLANES DE OPERACIONES DE EMERGENCIA/ SISMOS/TSUNAMI/PERÚ
Proyecto INDECI-PNUD-.ECHO “Preparación ante desastre sísmico y/o tsunami y recuperación temprana en Lima y
Callao”
Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI:

Gral. EP “R” Luis Palomino Rodríguez – Jefe del INDECI
Representante Residente del PNUD en Perú:

Rebeca Arias
Oficial de Programa:
James Leslie
Responsables de la publicación:
Crnel. EP “R” Guillermo Alvizuri Valiente
Luis Gamarra, Coordinador Proyecto PNUD-INDECI-ECHO
Consultoras: Ana Campos García, Diana Marcela Rubiano Vargas, Carolina Díaz
Revisión: Alfredo Zerga Ocaña, Luis Gamarra Tong, Crnel. EP “r” Guillermo Alvizuri Valiente.
Diseño y diagramación: Akeimi Andrea Velasquez Ortega

Impresión: Ediciones Novaprint
Lima - Perú
Ejemplares: 2.000
D.L.
Impreso en Lima – Perú, febrero de 2011

Cualquier parte de este documento podrá reproducirse siempre y cuando se reconozca la fuente y la información no se utilice con
fines de lucro. Agradeceremos cualquier comentario o sugerencia de los lectores.
Esta publicación ha sido posible gracias al apoyo técnico y/o financiero del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión
Europea (ECHO), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). La inclusión de sus logotipos no implica que
apruebe o respalde las posiciones expresadas en este documento.
3
TABLA DE CONTENIDO
PARTE I. INTRODUCCIÓN A LA GUÍA 8
1. ¿QUÉ CONTIENE ESTA GUÍA, A QUIÉN ESTÁ DIRIGIDA Y CÓMO ESTÁ ORGANIZADA? 8
1.1 JUSTIFICACIÓN Y ALCANCES DE LA GUÍA 8
1.2 OBJETIVOS DE LA GUÍA 9
1.3 GRUPO OBJETIVO 9
1.4 ORGANIZACIÓN DE LA GUÍA 9
2. ¿CUÁLES SON LOS CRITERIOS BÁSICOS PARA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN DE

OPERACIONES DE EMERGENCIA (POE)? 11
3. ¿CÚALES SON LOS PASOS PARA FORMULAR UN PLAN DE OPERACIONES DE

EMERGENCIA (POE)? 14
3.1 ENTENDER EL CONTEXTO Y DETERMINAR LOS OBJETIVOS Y ALCANCES DEL POE 14
3.2 DEFINICIÓN DE TAREAS, RESPONSABLES, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y RECURSOS 16
3.3 PUESTA EN PRÁCTICA E INSTITUCIONALIZACIÓN DEL POE 18
PARTE II. ENTENDER EL CONTEXTO Y DETERMINAR OBJETIVOS Y ALCANCES 20
4. ¿CÓMO DEFINIR EL CAPÍTULO DE LA INTRODUCCIÓN AL PLAN DE OPERACIONES DE

EMERGENCIA? 20
4.1 ANTECEDENTES 20
4.2 OBJETIVOS DEL PLAN 21
4.3 ALCANCES 22
4.4 PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LAS OPERACIONES DE EMERGENCIA 23
4.5 ARTICULACIÓN CON OTROS PLANES 24
4.6 ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL PLAN 25
5. ¿CÓMO FORMULAR EL MARCO CONCEPTUAL, LEGAL Y LA ORGANIZACIÓN PARA EL

MANEJO DE LAS EMERGENCIAS? 27
5.1 MARCO CONCEPTUAL 27
5.2 MARCO LEGAL 31
5.3 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL VIGENTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL O REGIONAL
Y DE SU COMITÉ DE DEFENSA CIVIL 33
6. ¿CÓMO IDENTIFICAR LA SITUACIÓN ACTUAL Y DEFINIR EL DIAGNÓSTICO DE

RIESGO DEL AREA DE INCIDENCIA DEL POE? 34
6.1 ASPECTOS GENERALES DE LA UNIDAD TERRITORIAL 34
6.2 DIAGNÓSTICO DE RIESGOS 35
6.2.1 Análisis de peligros 35
6.2.2 Análisis de vulnerabilidad 36
6.2.3 Desastres históricos 36
6.2.3 Análisis de riesgo 37
4
PARTE III. DEFINICIÓN DE TAREAS, RESPONSABLES, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y

RECURSOS 38
7. ¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DE LAS OPERACIONES DE EMERGENCIA? 38

7.1 FASES OPERATIVAS 38
7.2 CLASIFICACIÓN DE LAS EMERGENCIAS 40
8. ¿CUÁLES SON LAS AREAS FUNCIONALES, TAREAS DE RESPUESTA Y QUIÉNES SON LOS
RESPONSABLES? 42
8.1 AREAS FUNCIONALES Y TAREAS DE RESPUESTA 42
8.2 MATRICES DE RESPONSABLES Y DEFINICIÓN DE FUNCIONES 46
9. ¿CÚAL ES EL ESQUEMA ORGANIZACIONAL RECOMENDADO PARA EL MANEJO DE

EMERGENCIAS? 47
10. ¿QUÉ RECURSOS SE NECESITAN PARA EL MANEJO DE LAS EMERGENCIAS Y CÓMO SE

PUEDE HACER EL INVENTARIO? 50
PARTE IV. PUESTA EN PRÁCTICA E INSTITUCIONALIZACIÓN DEL POE 53
11. ¿CUÁLES SON LOS MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN, ACTIVACIÓN Y CONTROL DEL

PLAN? 53
11.1 NIVELES DE ACTIVACIÓN Y DESACTIVACIÓN 54
11.2 CONTROL, COORDINACIÓN Y COMUNICACIÓN ENTRE NIVELES TERRITORIALES 55
11.3 SISTEMAS DE ALERTA 55
11.4 PROTOCOLOS O PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS 56
11.5 SEGUIMIENTO Y MONITOREO DEL PLAN 57
BIBLIOGRAFÍA 59
5
LISTA DE GRÁFICOS
Figura 1. Organización de la Guía Metodológica para la formulación de Planes de Operaciones de Emergencia 10
Figura 2. Procesos y pasos para la Formulación del Plan de Operaciones de Emergencia............................... 19
Figura 3. Esquema general de la introducción del POE............................................................................... 20
Figura 4. Esquema general del marco referencial del POE........................................................................... 27
Figura 5. Esquema general del diagnóstico del POE.................................................................................... 34
Figura 6. Esquema general del concepto de operaciones del POE................................................................ 38
Figura 7. Esquema general de áreas funcionales y tareas de respuesta del POE........................................... 42
Figura 8. Esquema del modelo organizacional del POE................................................................................ 47
Figura 9. Esquema del inventario de recursos del POE................................................................................ 50
Figura 10. Esquema de implementación y control del POE............................................................................... 53
LISTADO DE EJEMPLOS
Ejemplo 1. Objetivos del POE.................................................................................................................. 21
Ejemplo 2. Alcances del POE................................................................................................................... 22
Ejemplo 3. Principios del POE.................................................................................................................. 23
Ejemplo 4. Estructura y organización del POE............................................................................................ 25
Ejemplo 5. Ejemplos de los algunos conceptos que pueden ser considerados en el POE.................................. 27
Ejemplo 6. Ejemplos de algunos elementos legales vigentes a la fecha de formulación de la presente Guía que
pueden ser considerados en el POE.......................................................................................... 32
Ejemplo 7. Ejemplos estructura organizacional vigente del SINADECI.......................................................... 33
Ejemplo 8. Ejemplo de fases para el manejo de operaciones de emergencia.................................................. 39
Ejemplo 9. Clasificación de los niveles de emergencia. ............................................................................... 41
Ejemplo 10. Áreas Funcionales y Tareas de Respuesta.................................................................................. 43
Ejemplo 11. Estructura Funcional para la Atención de Emergencias: Áreas y Tareas de Respuesta...................... 48
Ejemplo 12. Tipo de recursos para las operaciones de emergencia................................................................. 51
Ejemplo 13. Instancias y niveles de activación del plan de operaciones........................................................... 54
Ejemplo 14. Clasificación de niveles de alerta.............................................................................................. 56
Ejemplo 15. Cuadro de Control de Cambios................................................................................................. 57
ANEXOS: FICHAS METODOLOGICAS
Ficha metodológica 1. Matriz de disponibilidad de información................................................................... 21

Ficha metodológica 2. Matriz de instrumentos para las operaciones de emergencia...................................... 24
Ficha metodológica 3. Orientaciones para el apéndice sobre “resumen del marco legal”................................ 32
Ficha metodológica 4. Orientaciones sobre la estructura organizacional existente........................................ 33
Ficha metodológica 5. Identificación y análisis de peligros......................................................................... 36
Ficha metodológica 6. Identificación y análisis de vulnerabilidad................................................................ 36
Ficha metodológica 7. Análisis de riesgos................................................................................................ 37
Ficha metodológica 8. Orientaciones para la clasificación de las emergencias.............................................. 41
Ficha metodológica 9. Orientaciones para la definición de las áreas funcionales y las tareas de respuesta........ 45
Ficha metodológica 10. Orientaciones para la definición de los actores, roles y funciones................................ 46
Ficha metodológica 11. Orientaciones para la definición de las funciones institucionales................................. 46
Ficha metodológica 12. Orientaciones para la definición del modelo organizacional........................................ 49
Ficha metodológica 13. Orientaciones para la elaboración de los inventarios de recursos................................ 52
Ficha metodológica 14. Orientaciones para la elaboración del protocolo de coordinación y comunicación entre
niveles de gobierno.............................................................................................. 55
Ficha metodológica 15. Orientaciones para la elaboración protocolos y procedimientos específicos.................. 57
6
PRESENTACIÓN
Las operaciones de emergencia requieren una identificación detallada y precisa de las

tareas de respuesta y una definición clara de las instituciones responsables, sus roles y
estructura organizativa. El Plan de Operaciones de Emergencia debe ser diseñando
para constituirse en el documento orientador de la intervención de actores públicos y
privados, que se adapta a cada situación de desastre de acuerdo a su tipo y grado de
intensidad. En ese sentido, la elaboración de un POE requiere el concurso de las
instituciones llamadas a intervenir ante una situación de emergencia, quienes deben
analizar sus capacidades y debilidades, y llegar a acuerdos mínimos para que la
actuación se desarrolle de una manera eficiente y coordinada.
En ese sentido, en el marco del Proyecto ECHO-PNUD-INDECI “Preparación ante

desastre sísmico y/o tsunami y recuperación temprana en Lima y Callao” se ha
elaborado esta guía metodológica para la formulación de planes de operaciones de
emergencia; que se basa en el proceso desarrollado durante la preparación del Plan
Integrado de Operaciones de Emergencia de Lima y Callao durante el año 2010 hasta
principios del 2011. Este proceso de carácter participativo contó con la intervención de
actores sectoriales y territoriales de nivel municipal, regional/metropolitano y nacional.
La sistematización del proceso llevado a cabo para la elaboración del POE Integrado de
Lima y Callao, ha permitido construir esta herramienta metodológica, que contiene una
propuesta de la estructura del documento, la secuencia de las actividades a seguir y los
criterios a tener en cuenta, para facilitar la construcción del Plan de Operaciones de
Emergencia.
Esta guía propone un proceso participativo e inclusivo, con respeto y consideración de

la especialidad y autonomía de cada una de las instituciones, pero que promueva la
construcción conjunta de propuestas, la articulación de iniciativas y la definición de
acuerdos y protocolos de actuación. La guía está dirigida a las Oficinas de Defensa Civil
de nivel regional, y a las municipalidades de ciudades mayores e intermedias, pues
permite la integración de diferentes tipos de actores y de niveles territoriales.
El proceso de elaboración del POE Lima y Callao, y de esta guía metodológica, ha

contado con la asistencia técnica de consultores internacionales, así como de la revisión
y apoyo permanente de la Jefatura del INDECI y de la Dirección Nacional de
Operaciones, a cargo del General Luis Felipe Palomino y del Coronel Guillermo Alvizuri,
y del equipo de asesores del Proyecto ECHO-PNUD-INDECI. Todas estas personas e
instituciones coinciden en la necesidad de contar con documentos de planificación que
faciliten un accionar eficiente y rápido de atención a las necesidades de la población en
una situación de emergencia. Esperamos que esta guía cumpla su objetivo de
instrumento orientador de estos procesos.
7
PARTE I. INTRODUCCIÓN A LA GUÍA
1. ¿QUÉ CONTIENE ESTA GUÍA, A QUIÉN ESTÁ DIRIGIDA Y CÓMO ESTÁ

ORGANIZADA?
1.1 JUSTIFICACIÓN Y ALCANCES DE LA GUÍA
El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son componentes esenciales de la

finalidad social del Estado Peruano. Todas las personas deben ser protegidas en su vida e integridad física, su
estructura productiva, sus bienes y su ambiente frente a posibles fenómenos peligrosos pudiendo ocurrir en
su entorno inmediato o fuera de él. Es por esto que a través de la gestión del riesgo de desastres se busca
reducir o controlar los efectos adversos de fenómenos peligrosos dándole prioridad a las políticas de
reducción del riesgo, pero igualmente, priorizando en este caso el fortalecimiento de las capacidades
institucionales y de la población para reaccionar ante posibles eventos peligrosos, contribuyendo a reducir el
caos, la angustia y las pérdidas que acompañan a los desastres.
En el marco de estas acciones, se reconoce que la efectividad en la respuesta ante situaciones de desastre o
emergencia es una responsabilidad compartida y un proceso que integra las acciones de las entidades
públicas, la participación del sector privado y la comunidad, surgiendo la necesidad de contar con
instrumentos de planificación para las operaciones y los procedimientos de emergencia, que permitan
articular los esfuerzos de los diferentes actores.
Es así, como el Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) y del Departamento de Ayuda Humanitaria de la Comisión Europea (ECHO), ponen
a disposición esta Guía Metodológica para la Formulación de Planes de Operaciones de
Emergencias (POE), con el propósito de orientar a los diferentes actores del Sistema Nacional de Defensa
Civil y en especial, a las Municipalidades Distritales, Provinciales y Gobiernos Regionales del Perú sobre el
manejo de la respuesta a desastres de cualquier magnitud.
La Guía contiene lineamientos teórico-prácticos que a partir de la identificación de las condiciones de riesgo,
le permitan abordar y manejar las diferentes tareas para la respuesta a emergencias o desastres, definir
esquemas organizativos, inventariar recursos, entre otros; revisando y adaptando las múltiples experiencias
disponibles a nivel internacional.
Vale la pena aclarar, que este documento pretende ser de utilidad para los diferentes niveles de gobierno,
reconociendo que cada uno tiene características ambientales, sociales y económicas particulares, y por ello,
se concibe como un instrumento flexible que puede ser ajustado y acondicionado a tales contextos, sin
perder la rigurosidad en el proceso de elaboración de cada plan.
Este trabajo es el resultado del esfuerzo realizado en el marco del Proyecto “Preparación de Desastre Sísmico
o Tsunami y Recuperación Temprana en Lima y Callao”, ejecutado por el Instituto Nacional de Defensa Civil -
Perú (INDECI), la Municipalidad Metropolitana de Lima y el Gobierno Regional del Callao, con el apoyo del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y del Departamento de Ayuda Humanitaria de la
Comisión Europea (ECHO) durante el período Enero 2010 – Febrero 2011.
Considerando el potencial de esta guía, motivamos a los miembros del Sistema Nacional de Defensa Civil a
que discutan, analicen y estudien este material y luego consideren su aplicación. Tenemos la seguridad que
este instrumento contribuirá a mejorar la gestión institucional y optimizar los recursos disponibles en el
Sistema.
8
1.2 OBJETIVOS DE LA GUÍA
El objetivo principal de la Guía Metodológica es brindar un marco de referencia y una orientación técnica y
metodológica que permita a los gobiernos distritales, provinciales y regionales, y a las diferentes
instituciones que conforman el Sistema Nacional de Defensa Civil, la formulación efectiva de los planes de
operaciones de emergencia, según sus capacidades, a fin de disponer de instrumentos que favorezcan la
preservación de la vida, y una respuesta rápida y eficiente en situaciones de desastre.
Los objetivos específicos definidos para este instrumento son:
Unificar la metodología y facilitar la formulación de los Planes de Operaciones de Emergencia en

Distritos, Provincias y Regiones.
Proveer los elementos conceptuales y las herramientas básicas para la elaboración de los Planes de
Operaciones de Emergencia.
Facilitar la comprensión de los alcances de las operaciones de emergencia, proponiendo esquemas
para definir tareas, funciones y responsabilidades de las entidades en las diferentes fases de
preparación, respuesta y rehabilitación.
Facilitar la articulación con las entidades del Sistema Nacional de Defensa Civil usando elementos y
criterios comunes
1.3 GRUPO OBJETIVO
La Guía se orienta principalmente a aquellos que tienen la responsabilidad de conducir y facilitar la

formulación de los Planes de Operaciones de Emergencia en los diferentes niveles de gobierno – nacional,
regional, provincial, distrital – en el marco del Sistema Nacional de Defensa Civil.
1.4 ORGANIZACIÓN DE LA GUÍA
Está Guía esta diseñada para orientar a planificadores con o sin experiencia, para navegar a lo largo del
proceso de planificación. La Guía Metodológica se estructura en cuatro partes: en la Parte I. Introducción
a la Guía, se hace una presentación y justificación de la guía como tal, exponiendo los fundamentos de la
planificación a través de la exposición de los alcances, objetivos, población objetivo del documento, y las
premisas metodológicas para la formulación de los Planes de Operaciones de Emergencia.
En la Parte II. Entender el contexto y determinar los objetivos y alcances del POE, se muestran las
premisas teóricas y metodológicas comunes para todos los miembros del Sistema de Defensa Civil y que
sirven de referentes para la construcción del plan – objetivos, alcances, principios, articulación con otros
instrumentos - , el marco conceptual, legal e institucional, así como la identificación de las condiciones de
riesgo.
En la Parte III. Definición de tareas, responsables, mecanismos de coordinación institucional y

recursos, se incluyen las orientaciones para determinar el concepto general de operaciones, las áreas
funcionales, las tareas de respuesta y sus alcances, los roles de los diferentes actores y el modelo
organizacional para la ejecución del plan; además, se dan los elementos básicos para la elaboración de los
inventarios de recursos.
En la Parte IV. Puesta en práctica e institucionalización del POE, la guía aporta las nociones
metodológicas relacionadas con los mecanismos de implementación, activación y control del plan.
9
Así mismo, se incluyen una serie de Anexos que permiten una mejor apropiación y aplicación de la Guía,
mediante diversas herramientas pedagógicas y participativas para su construcción.
Teniendo en cuenta que la Guía debe proporcionar orientaciones precisas con un carácter técnico y
pedagógico, cada una de las partes con sus respectivas secciones incluyen aspectos relacionados con la
descripción de cada contenido (¿QUÉ DEBE CONTENER?), el proceso metodológico sugerido para su
desarrollo (¿CÓMO SE FORMULA?) y los materiales e insumos requeridos para ello – fichas, formatos,
lecturas sugeridas – (¿CON QUÉ?).
De manera esquemática, la organización de la Guía Metodológica es la siguiente:
PARTE I PARTE II PARTE III PARTE IV

• Introducción a la Guía
Metodológica:
• Objetivos y alcances • Funciones y Tareas de
contenido, público
objetivo ,organización del POE Respuesta
• Criterios para la • Marco y conceptual, • Mecanismos de
legal • Puesta en práctica e
formulación del POE coordinación
institucionalización
• Contexto territorial y • Inventario de Recursos
• Pasos para la del POE
diagnósticode riesgos
formulación del POE • Control del Plan
Ejemplos Ejemplos Ejemplos
Fichas Fichas Fichas

Metodológicas Metodológicas Metodológicas
Figura 1. Organización de la Guía Metodológica para la formulación de Planes de Operaciones de Emergencia
10
2. ¿CUÁLES SON LOS CRITERIOS BÁSICOS PARA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN

DE OPERACIONES DE EMERGENCIA (POE)?1
El POE es un instrumento o documento que establece las funciones o tareas de

¿Qué es un Plan de respuesta y rehabilitación en caso de una emergencia o desastre, los modelos,
Operaciones de Emergencia organizacionales, los elementos de administración y logística, y los sistemas
(POE)? de seguimiento y monitoreo, que permiten operar de una manera efectiva ante
situaciones de emergencia o desastre.
Para estar preparados y conocer de manera anticipada que tareas necesarias

¿PARA QUÉ se debe en situaciones de emergencia y desastre, quienes son los responsables y
elaborar un Plan de cuáles son los mecanismos de coordinación, con qué recursos se cuenta, etc.
Operaciones de Emergencia La formulación del POE permite que se operen de manera rápida, efectiva y
(POE)? coordinada frente a emergencias o desastres.
Dado que el manejo de las operaciones de emergencia requiere de un trabajo

¿QUIÉNES deben participar coordinado en equipo, una buena planificación depende igualmente de un
en la elaboración del Plan de esfuerzo en equipo. Por esto los planes más realistas y completos son aquellos
Operaciones de Emergencia elaborados por todas las instituciones públicas, privadas, las organizaciones
(POE)? no gubernamentales y las comunidades que integren el Sistema Nacional de
Defensa Civil, en cada uno de los niveles territoriales.
EL POE se debe aplicar de manera escalonada – nivel distrital, provincial,

¿DÓNDE y CUÁNDO se debe regional, nacional – teniendo en cuenta las competencias y capacidades de
aplicar el Plan de Operaciones cada nivel. Además, debe ser implementado durante las fases de
de Emergencia (POE)? preparación, respuesta y rehabilitación post-desastre, según los alcances y
actividades definidas para cada fase.
De forma participativa, es imprescindible el involucramiento de todos los

actores de entidades públicas y privadas que deban o quieran implicarse
en el manejo de las emergencias, aportando puntos de vista, inquietudes
y soluciones.
Parte de la situación actual y las condiciones peligro, vulnerabilidad y
riesgo de cada nivel territorial, identificando los posibles escenarios de
desastre que podrían presentarse y priorizando los más críticos.
Identifica las diferentes actividades o tareas que se deben realizar para la
preparación, respuesta y rehabilitación frente a situaciones de
¿CÓMO se elabora el Plan
emergencia o desastre y define sus alcances.
de Operaciones de
Asigna funciones y responsabilidades de las entidades en relación con las
Emergencia (POE)?
acciones específicas para cada una de las tareas y establece la estructura
organizacional.
Establece como coordinar la solicitud y recepción de apoyo del nivel
provincial, regional o nacional, dependiendo de la magnitud del evento.
Identifica recursos y capacidades de los diferentes actores que participan.
Define los mecanismos de coordinación, comunicación y manejo de
información entre las autoridades en el marco de las operaciones de
emergencia.
Identifica acciones para la implementación, activación y control del plan.
1
Adaptado de la Guía Metodológica para la Formulación del Plan Local de Emergencia y Contingencia (PLEC´s). Sistema Nacional para la Prevención y Atención de
Desastres de Colombia. 2008.
11
1. INTRODUCCIÓN
1.1 ANTECEDENTES
1.2 OBJETIVOS DEL PLAN
1.3 ALCANCES
1.4 PRINCIPIOS ORIENTADORES
1.5 ARTICULACIÓN CON OTROS PLANES
1.6 ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DEL PLAN
2. MARCO CONCEPTUAL, REFERENCIA LEGAL Y ORGANIZACIÓN
DEL SISTEMA DE DEFENSA CIVIL
2.1 MARCO CONCEPTUAL
2.2 MARCO LEGAL
2.3 ESTRUCTURA VIGENTE DEL COMITÉ DE DEFENSA CIVIL Y SU
RELACIÓN CON OTROS NIVELES DE GOBIERNO
3. SITUACIÓN ACTUAL Y DIAGNÓSTICO DE RIESGO
3.1 ASPECTOS GENERALES DE LA REGION
3.1.1 Localización
3.1.2 Contexto geográfico y ambiental
3.1.3 Dinámicas políticas, económicas y sociales
3.2 DIAGNÓSTICO DE RIESGOS
3.2.1 Análisis de Peligros
CONTENIDO BÁSICO 3.2.2 Cronología de Desastres en la Región
3.2.3 Análisis de Vulnerabilidad
¿CUÁL debería ser la 3.2.4 Análisis de Riesgos
estructura de un Plan de 4. CONCEPTO GENERAL DE OPERACIONES
Operaciones de 4.1 FASES OPERATIVAS
Emergencias (POE)? 4.1.1 Preparación
4.1.2 Respuesta
4.1.3 Rehabilitación
4.2 CLASIFICACIÓN DE LAS EMERGENCIAS
5. AREAS FUNCIONALES Y TAREAS DE RESPUESTA
5.1 RESCATE Y SEGURIDAD
5.2 SALUD
5.3 ASISTENCIA HUMANITARIA
5.4 SERVICIOS GENERALES, HÁBITAT Y MEDIO AMBIENTE
5.5 DIRECCIÓN Y MANEJO DE LA EMERGENCIA
5.6 LOGÍSTICA
6. MODELO ORGANIZACIONAL
7. INVENTARIO DE RECURSOS
8. IMPLEMENTACIÓN, ACTIVACIÓN Y CONTROL DEL PLAN
8.1 NIVELES DE ACTIVACIÓN Y DESACTIVACIÓN
8.2 CONTROL Y COORDINACIÓN (DISTRITAL, REGIONAL, NACIONAL,
COOPERACIÓN INTERNACIONAL)
8.3 SISTEMAS DE ALERTA
8.4 COMUNICACIÓN
8.5 SEGUIMIENTO Y MONITOREO DEL PLAN
8.5.1 Revisión periódica
8.5.2 Simulaciones y Simulacros
BIBLIOGRAFÍA
12
APÉNDICES
Apéndice 1. Resumen del marco legal
Apéndice 2. Conceptos y nociones básicas
Apéndice 3. Funciones Institucionales
Apéndice 4. Protocolo de Coordinación y Comunicación entre niveles de
Gobierno
Apéndice 5. Protocolos de actuación o procedimientos específicos
(diferentes tipos de eventos o para diferentes tareas)
ANEXOS FUNCIONALES
Anexo 1. Rescate y Seguridad
Anexo 2. Salud
Anexo 3. Asistencia Humanitaria
Anexo 4. Servicios Generales, Hábitat y Medio Ambiente
Anexo 5. Dirección y Manejo de la Emergencia
Anexo 6. Logística
13
3. ¿CUÁLES SON LOS PASOS PARA FORMULAR UN PLAN DE OPERACIONES DE

EMERGENCIA (POE)?
3.1 ENTENDER EL CONTEXTO Y DETERMINAR LOS OBJETIVOS Y ALCANCES DEL POE
Como se describe en la Parte II. Entender el contexto y determinar los objetivos y alcances del
POE, del presente documento, las etapas para contextualizar la problemática que el Plan pretende resolver y
el marco conceptual, legal e institucional consisten en:
Paso 1. Socializar la iniciativa de la formulación del Plan de Operaciones de Emergencia, invitar

a los actores a participar y conformar grupos de trabajo
Antes de iniciar las diferentes actividades del plan, los talleres y los procesos participativos, se debe buscar el
apoyo y soporte de las instituciones para asegurar una adecuada participación de los diferentes sectores y
actores públicos y privados involucrados, con el fin de sensibilizar a las autoridades y jefes de las diferentes
entidades en cuanto a que la planificación de las emergencias es una prioridad. Con ello será posible acceder
a los espacios de tiempo necesarios para el trabajo de planificación dentro de las preocupaciones y rutina
diarias. En la medida que el mayor número de tomadores de decisiones y actores sociales estén involucrados
en la planificación, mejor será el producto.
Adicionalmente, uno de los objetivos de la utilización de un equipo de trabajo es construir y ampliar las
relaciones que ayudan a la creatividad y a la innovación en la planificación y durante un evento desastroso.
Este enfoque ayuda a establecer una rutina de planificación, para que los procesos seguidos en el momento
de la ocurrencia del evento sean los mismos que los utilizados durante la preparación y planificación del POE.
Dentro de los actores que deben estar presentes en los equipos de formulación y concertación del POE están
las diferentes gerencias o divisiones de la administración municipal y/o del gobierno regional, las entidades
operativas encargadas del manejo de las emergencias y los temas de seguridad, como la Defensa Civil, los
servicios de bomberos, policía y serenazgo, fuerzas armadas, emergencias médicas y otros temas de salud
pública, hospitales y centros de salud, obras públicas, servicios sociales, encargados del manejo de redes o
servicios básicos (agua potable y saneamiento, energía, comunicaciones, transporte), representantes del
sector privado, y las organizaciones no gubernamentales (incluidas las que abordan el problema de
necesidades especiales), entre otros. Puede existir un pequeño grupo coordinador que se encargue de la
redacción y coordinación de las reuniones del POE y un grupo ampliado que participe en la revisión,
validación, complementación del mismo, etc.
Algunos elementos clave para el éxito de las reuniones y grupos de trabajo son: enviar las convocatorias con
la debida anticipación; proveer suficiente información en la invitación sobre los alcances de las actividades,
las fases del proceso y la importancia de la participación de los diferentes actores sociales en cada proceso;
solicitar al Alcalde, Presidente del Gobierno Regional o máxima autoridad posible que firme la convocatoria;
permitir una flexibilidad en el calendario y organización de las reuniones subsiguientes, pues no todos los
miembros deben asistir a todas las reuniones ya que esto dependerá de cómo organicen los grupos de
trabajo y las plenarias dónde se socializarán los avances parciales de los diferentes grupos. Cada grupo
determinará de acuerdo a sus posibilidades los horarios más convenientes para tales reuniones.
14
Paso 2. Realización de un diagnóstico preliminar y recolección de la información (encuestas y

entrevistas)
El proceso de planificación debe partir de la identificación de información y avances existentes, a través de la

revisión de informes, estudios, publicaciones y todas las fuentes y documentos técnicos pertinentes sobre la
municipalidad o región, además de la realización de encuestas, entrevistas y trabajo con grupos focales para
recopilar y analizar la información sobre:
El marco legal e institucional existente a nivel distrital, provincial, regional y nacional, según el
ámbito territorial del Plan de Operaciones de Emergencia que se esté formulando, y la relación con
los niveles de gobierno de menor y mayor jerarquía.
La visión conceptual e impresiones sobre las percepciones y expectativas de los diferentes actores en
relación a los peligros existentes en la zona; las fortalezas y debilidades que la municipalidad o región
en general tienen para actuar en caso de que cualquier peligro; y el conocimiento que cada uno tiene
acerca del alcance y contenido de un Plan de Operaciones de Emergencia.
Las fortalezas y debilidades individuales de las instituciones públicas o privadas que deben participar
en el manejo de las emergencias identificando los vacíos existentes en los procesos de preparación y
de manejo de la gestión del riesgo de desastres; los avances en la definición de las tareas o
actividades de respuesta y responsabilidades de las instituciones; la existencia de mecanismos de
comunicación y coordinación, convenios de ayuda mutua u otros arreglos; identificación de
documentos, procedimientos o cualquier clase de instrumentos para manejo de las emergencias o
desastres; la existencia de inventarios de recursos; etc.
La iniciativas existentes o desarrolladas anteriormente, para la preparación y manejo de
emergencias a nivel distrital, provincial o regional, y actividades de capacitación, simulaciones y
simulacros.
Los peligros, vulnerabilidades y riesgos son los elementos que cada territorio debe entender para poder
realizar acciones que permitan mitigarlos y/o prevenirlos. Si los riesgos son vistos como los problemas y los
Planes de Operaciones de Emergencia como una parte de la solución a este problema (que complementa las
actividades de reducción y control del riesgo), la identificación de los peligros, vulnerabilidades y riesgos
deben ser vistos como elementos clave del proceso de planificación. Por lo tanto, es posible que sea
necesario realizar de manera paralela algunos estudios que permitan complementar la información existente
sobre la situación de riesgo, aunque este no debe ser un impedimento para avanzar en el proceso de
planificación, se puede trabajar con los escenarios preliminares y la visión de los mejores expertos
disponibles, mientras se cuenta con la información adecuada.
Paso 3. Desarrollo de un Primer Taller para la puesta en común de los avances existentes y la
concertación de los conceptos básicos
Se debe invitar a los diferentes actores públicos y privados que puedan estar relacionados con el manejo de
las emergencias, con el fin de socializar la información recopilada previamente sobre los avances más
importantes realizados por el nivel Nacional, el Gobierno Regional, Provincial o Distrital y los peligros y retos
que enfrenta la municipalidad o región; siendo esta actividad, una oportunidad para la puesta en común de
los elementos conceptuales y metodológicos del proceso de formulación del Plan, y el levantamiento
complementario de información relacionada con el diagnóstico.
15
Paso 4. Consolidación del diagnóstico y marco de referencia, los alcances y objeto del POE
El siguiente paso es analizar y organizar la información en una ficha que sea utilizable por el equipo de
planificación. Con base en los resultados de las actividades previas y utilizando los instrumentos descritos en
la Parte II. Entender el contexto y determinar objetivos y alcances del presente documento, se podrán
redactar los primeros capítulos del POE (Capítulo 1. Introducción; Capítulo 2. Marco Conceptual, Referencia
Legal y Organización del Sistema de Defensa Civil y Capítulo 3. Situación actual y Diagnóstico de Riesgo).
3.2 DEFINICIÓN DE TAREAS, RESPONSABLES, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y

RECURSOS
Una vez identificada la problemática de riesgo y los posibles escenarios de pérdidas, es necesario definir las
tareas a ejecutar para el manejo de las posibles emergencias y/o desastres que se puedan presentar, así
como los actores sociales que deben participar, sus roles y responsabilidades, mecanismos de coordinación y
recursos. En la Parte III. Definición de tareas, responsables, mecanismos de coordinación y recursos, del
presente documento se describen los alcances e instrumentos para esta parte del proceso. Las actividades a
seguir en esta fase son:
Paso 5. Definición del concepto general de operaciones y las Áreas Funcionales y Tareas de
Respuesta
Usando la información de los peligros y posibles escenarios de daños, se deberá analizar cómo estos peligros
pueden evolucionar en su jurisdicción y establecer los criterios que definen una operación de emergencias
adecuada. Con base en los peligros específicos de la municipalidad o región para la cual se está planificando
y usando el evento o los eventos de mayor impacto y el escenario más crítico (o de mayor magnitud) entre
aquellos que probablemente puedan ocurrir, se identifican las demandas, las acciones y los recursos.
Este proceso permite definir las diferentes funciones o tareas de respuesta, como el manejo de la seguridad
y orden público, búsqueda y rescate, extinción de incendios, etc. Una vez las demandas o tareas son
identificadas y agrupadas por áreas funcionales, el equipo planificador debe establecer cuáles son las
prioridades operacionales, objetivos, y acciones específicas a llevar a cabo.
Paso 6. Realización de un Segundo Taller y mesas de trabajo para la definición de tareas y

alcances de las diferentes tareas
A partir de los escenarios de riesgo y las áreas funcionales para el manejo de la emergencia (Rescate y
Seguridad; Salud; Asistencia Humanitaria; Servicios Generales, Hábitat y Medio Ambiente; Dirección y
Manejo de la Emergencia; y Logística), se conformarán los grupos de trabajo para cada área, y cada equipo
revisará a partir de los escenarios para los eventos más críticos, las tareas de respuesta, propósito, alcances,
prioridades, actividades de preparación y de respuesta específicas, las cuales serán reflejadas en los
formatos correspondientes a los anexos funcionales.
16
Paso 7. Realización de un Tercer Taller y mesas de trabajo para la identificación de actores que
participan en las diferentes tareas y el rol que debe jugar cada uno
En este paso del proceso, el nivel detalle de las actividades para cada tarea de respuesta debe ser minucioso,
de manera que se cuente con los insumos suficientes para centrar la discusión en la identificación de los
actores que deben participar en cada tarea, definir los roles y responsabilidades de cada uno como
Coordinador o Responsable Principal, Responsable o entidades de apoyo.
Para cada área funcional, es necesario que los grupos de trabajo que han venido definiendo los alcances y
actividades de las tareas, identifiquen los actores y sus diferentes roles, y en general definan todos los
aspectos necesarios para la coordinación de la ejecución de las tareas.
Paso 8. Establecimiento de esquema organizacional para las Operaciones de Emergencia
Debido a la amplia participación de actores requerida en la respuesta y administración de las emergencias

y/o desastres, es fundamental definir un esquema organizacional que permita el adecuado control y
coordinación de las múltiples tareas. La práctica de las emergencias de nivel internacional ha permitido ir
estandarizando este tipo de organizaciones para la coordinación de emergencias con el fin de garantizar una
mejor articulación y además ser flexible para que se puedan ajustar a las dimensiones o magnitud del evento
y sus posibles impactos.
Adicionalmente, es necesario establecer protocolos de actuación para cada tarea, y mecanismos de

coordinación y comunicación entre actores a nivel horizontal dentro de una jurisdicción determinada, y a
nivel vertical entre los diferentes niveles territoriales.
Paso 9. Definición del Inventario de Recursos
El manejo cuidadoso de los recursos es esencial, antes, durante y después de una emergencia. Por lo tanto,
es necesario tipificar los recursos, inventariarlos, organizarlos y hacerle seguimiento a los mismos. Contar
con inventarios de recursos organizados permitirá compartir de manera más eficiente y llevar a cabo una
mayor integración y colaboración entre los diferentes actores que participan en el manejo de las
emergencias y entre los diferentes niveles territoriales.
Paso 10. Realización de Ejercicios de Simulación y Simulacros
Para el fortalecimiento de los factores organizacionales y de planificación en la atención y administración de

las emergencias por parte de los gobiernos municipales y regionales, y de las diferentes entidades privadas y
ONG´s que participan, es necesario realizar ejercicios de simulación de gabinete y simulacros, que permitan
revisar los procedimientos establecidos y verificar la efectiva coordinación y toma de decisiones.
La simulación se basa en escenarios prediseñados en los que se desarrollan habilidades para la toma de
decisión mediante la observación de los resultados de sus decisiones; permitiendo a los participantes tomar
decisiones en situaciones cambiantes: la situación varía cada vez que nueva información es recibida.
La simulación es la herramienta potencial no solo para la capacitación y preparación en la atención de

emergencias y en el mejoramiento de los procesos de toma de decisiones en situaciones de crisis, sino
también, como parte de un entorno empírico, donde se pueda experimentar con el comportamiento de
participantes bajo diversas circunstancias de emergencia, y de esta forma aprender por medio de la práctica
(DPAE, 2009).
17
3.3 PUESTA EN PRÁCTICA E INSTITUCIONALIZACIÓN DEL POE
Como se describe en la Parte III. Puesta en práctica e institucionalización del POE del presente
documento, las actividades a seguir en esta fase son:
Paso 11. Definición de los mecanismos de implementación, activación y control del Plan
El POE se utiliza desde el primer momento de la ocurrencia de un evento, por lo tanto es necesario definir los
criterios según el tamaño, el alcance y la magnitud de los posibles eventos peligrosos, y cómo serán llamados
a la acción diferentes instancias y niveles territoriales, teniendo en cuenta las orientaciones que se hayan
definido para cada tipo de evento. Una vez se tenga la versión definitiva de los documentos, se realiza una
socialización del mismo ante las autoridades y los responsables de la implementación, futura actualización y
complementación del plan y los protocolos.
Paso 12. Establecimiento de acuerdos de coordinación y comunicación entre los diferentes

niveles territoriales (Protocolos de Coordinación y Comunicación)
Se deben definir el esquema general de actuación y la secuencia de actividades que las máximas autoridades
municipales o regionales deberán seguir en caso de una emergencia y como se realizarán los procedimientos
de activación de los Comités de Defensa Civil, la convocatoria a reuniones, la coordinación de apoyo entre los
diferentes niveles, las acciones permanentes y temporales que los Comités deben desempeñar, así como los
mecanismos para el cierre de las operaciones una vez terminado el manejo de la emergencia. En la medida
que estos documentos sean los más claros y concretos posible y se esquematice la secuencia de actuación a
través de flujogramas serán instrumentos más útiles para los tomadores de decisiones.
Paso 13. Definición de acuerdos de actuación frente a peligros específicos (planes de

contingencia) o frente a cada una de las tareas de respuesta (protocolos de actuación)
El manejo de cada uno de los peligros puede tener particularidades específicas que deben ser descritas y
detalladas en lo que se conocen como planes de contingencia por eventos.
Los procedimientos y protocolos deben detallar las acciones específicas para implementar un plan. Todas las
entidades que participan en el manejo de emergencias deben desarrollar procedimientos y protocolos que se
traducen en listas de control específicas, orientadas a la acción para su uso durante las operaciones de
respuesta.
Paso 14. Publicación del Plan, seguimiento, monitoreo y actualización frecuente
En la medida que el equipo de planificación va desarrollando borradores del documento base, los anexos
funcionales y demás apéndices del POE, se deben circular los documentos entre las diferentes entidades que
tienen responsabilidades en la implementación del mismo, con el fin de hacer revisiones y recibir
comentarios. El POE debería ser sometido también a la revisión de las respectivas autoridades con el fin de
que sean promulgados como documentos oficiales, a través de decretos, resoluciones, etc. Una vez
aprobado, se deben hacer los arreglos pertinentes para distribuir el plan y mantener un registro de las
personas y organizaciones que recibieron una copia.
El proceso de planificación debe ser dinámico, por lo tanto, después de la ocurrencia de una emergencia y/o
desastres o de los ejercicios de simulación y simulacros - los cuales se deben realizar de manera
permanente- se deben hacer los ajustes necesarios. En las revisiones del plan se deben realizar preguntas
18
sobre qué aspectos de las actividades, procesos, decisiones o de las estructuras organizaciones, proceso de
coordinación y manejo pueden ser mejorados o merecen un cambio.
Figura 2. Procesos y pasos para la Formulación del Plan de Operaciones de Emergencia
I. ENTENDER EL II. DEFINICIÓN DE III. PUESTA EN

CONTEXTO Y TAREAS, RESPONSABLES, PRÁCTICA E
DETERMINAR MECANISMOS DE INSTITUCIONALIZAC
OBJETIVOS Y ALCANCES COORDINACIÓN Y IÓN DEL POE
DEL POE RECURSOS
1. Socializar la iniciativa de
5. Consolidación del 11. Definición de los
la formulación del POE
diagnóstico y marco de m e c a n i s m o s d e
invitar a los actores a
referencia, los alcances y implementación, activación
participar y conformar
objeto del POE y control del Plan
grupos de trabajo
Formulación del Plan de Operaciones de Emergencia
2. Realización de un 6. Realización de un
diagnóstico preliminar y Segundo Taller y mesas de 12. Establecimiento de
recolección de la trabajo para la definición de acuerdos de coordinación y
información (encuestas y tareas y alcances de las comunicación entre niveles
entrevistas) diferentes tareas territoriales
3. Desarrollo de un Primer 7. Realización de un Tercer 13. Definición de acuerdos

Taller para la puesta en Taller y mesas para la de actuación frente a
común de los avances identificación de actores peligros específicos (planes
existentes y la concertación que participan en las de contingencia) o frente a
de los conceptos básicos diferentes tareas y el rol cada una de las tareas de
que debe jugar cada uno respuesta (protocolos de
actuación)
4. Consolidación del 8. Establecimiento del

diagnóstico y marco de Modelo Organizacional
referencia, los alcances para las Operaciones de 14. Publicación del Plan,
y objeto del POE Emergencia seguimiento, monitoreo y
actualización frecuente
9. Definición de Inventario
de Recursos
10. Realización de Ejercicios

de Simulación y Simulacros.
19
PARTE II. ENTENDER EL CONTEXTO Y DETERMINAR OBJETIVOS Y

ALCANCES
4. ¿CÓMO DEFINIR EL CAPÍTULO DE LA INTRODUCCIÓN AL PLAN DE
OPERACIONES DE EMERGENCIA?
La introducción es el primer capítulo del POE donde se hace referencia a los antecedentes del plan, se
definen los objetivos, los alcances y los principios orientadores del manejo de las emergencias, se establece
su articulación con otros instrumentos de planificación, se incluye la estructura y la forma de organización del
plan.
El esquema general del capítulo se visualiza a continuación:
Capítulo 1
1
1. INTRODUCCIÓN
1.1 Antecedentes Ficha 1. Matriz de

información
1.2 Objetivos
1.3 Alcances
1.4 Principios Orientadores
1.5 Articulación con otros planes Ficha 2. Matriz de

instrumentos
1.6 Estructura y organización del plan
Figura 3. Esquema general de la introducción del POE
4.1 ANTECEDENTES
¿QUÉ DEBE CONTENER?
Los antecedentes son los elementos que contextualizan y sustentan el POE, enfatizando en la situación
problemática y de riesgos del área de trabajo, las razones legales y técnicas que justifican su formulación y el
estado de avance del tema de gestión de riesgo y la trayectoria del tema en la actualidad (estudios,
proyectos, acuerdos, normativas), orientando a la descripción de las necesidades y motivaciones para la
elaboración del plan.
¿CÓMO SE FORMULA?
Identificar los principales estudios, proyectos, acuerdos, normativas que describen el marco general de
los avances en la gestión del riesgo y los peligros, vulnerabilidades y riesgos del área de trabajo (según el
nivel territorial donde se formula el plan), y exponer los argumentos que justifican la formulación del POE
según dicha situación actual. Se debe incluir información cuantitativa, cualitativa y antecedentes
históricos en la medida que se tengan disponibles.
Recopilar y priorizar los antecedentes normativos, institucionales y técnicos más importantes en el tema
para ser incluidos como antecedentes del plan.
20
¿CON QUÉ? (MATERIALES E INSUMOS)
Materiales e insumos: Ficha Metodológica 1. Matriz de disponibilidad de información
En el POE se debe definir el objetivo general y los objetivos específicos en el marco de las operaciones de
respuesta. Los objetivos deben ser coherentes con las funciones y responsabilidades que tienen las
entidades frente al manejo de las emergencias y las diferentes fases preparación, respuesta y rehabilitación,
y deben responder a las necesidades y particularidades de cada territorio.
¿CÓMO SE FORMULA?
El objetivo general establece el quehacer del instrumento. Debe ser visionario y abarcar todas las
acciones del plan. El objetivo general debe responder como mínimo a los siguientes interrogantes: ¿qué
se quiere hacer?, ¿dónde? y ¿por qué? Se sugiere que el objetivo sea redactado empleando un verbo en
infinitivo.
Los objetivos específicos son las áreas de competencia directa que permiten alcanzar el objetivo general.
Deben ser claros, concisos y sobre todo, medibles, coherentes y factibles de alcanzar. Se sugiere que los
objetivos específicos sean redactados empleando verbos en infinitivo.
Se sugiere que los objetivos se revisen y validen de manera participativa durante las reuniones o talleres
con los actores vinculados.
A continuación se muestran algunos ejemplos para construir los objetivos de un POE, que pueden ser
utilizados como referentes en las reuniones o talleres de discusión del Plan haciendo los ajustes a las
condiciones de cada nivel territorial:
Ejemplo 1 . Objetivos del POE
Ejemplo de Objetivo General:
El Plan de Operaciones de Emergencias tiene por objeto orientar las acciones de respuesta, en caso de
emergencia o desastre, del gobierno distrital, provincial o regional y de las diferentes instituciones que hacen
parte del Sistema Nacional de Defensa Civil en estos niveles, favoreciendo la preservación de la vida, la mitigación
y la reducción de los efectos sobre los bienes, la economía y el ambiente en el territorio.
Ejemplo de objetivos específicos:
Establecer la estructura interinstitucional para la preparación, respuesta y recuperación efectiva frente a

situaciones de emergencia o desastre.
Asignar las funciones y responsabilidades de las entidades públicas y privadas en relación con las acciones
específicas durante las fases de preparación, respuesta y recuperación.
Definir los mecanismos de coordinación, comunicación y manejo de información entre las diferentes
autoridades competentes al Sistema Nacional de Defensa Civil en el marco de las operaciones de emergencia.
Identificar acciones para la implementación, activación y control del plan.
Contribuir a la preservación de la vida y la protección de la propiedad y el medio ambiente en condiciones de
emergencia o desastre.
21
Materiales e insumos: Plumones y papelógrafo para la discusión.
4.3 ALCANCES
Este ítem debe clarificar los elementos que están incluidos en el POE; es decir, la cobertura geográfica, el tipo
de riesgos o los escenarios de daños a los que se dirige el instrumento y la magnitud de los mismos.
Adicionalmente, los alcances están directamente relacionados con los marcos normativos, las funciones
institucionales, y las fases operativas de respuesta que se espera cubrir.
¿CÓMO SE FORMULA?
Definir los actores sociales instituciones públicas y privadas a los que se dirige el plan.
Clarificar las funciones de los actores vinculados con la temática así como el tipo de intervención de los
diferentes niveles territoriales.
Debe partir de los escenarios de daños más realistas posibles y con base en los peligros específicos de la
municipalidad o región para la cual se está planificando, se debe usar el evento o los eventos de mayor
impacto en la jurisdicción y el escenario más crítico entre aquellos que probablemente puedan ocurrir.
Concertar las fases de operaciones (preparación, respuesta, rehabilitación) a las que desea
responder con el instrumento.
Finalmente, elaborar un texto que refleje una orientación viable, que se pueda implementar con la
ejecución del plan formulado.
Se sugiere que los alcances se revisen de manera participativa durante las reuniones o talleres con los
actores vinculados.
A continuación se muestra un ejemplo para construir los alcances de un POE, que puede ser utilizado como
referente haciendo los ajustes a las condiciones de cada nivel territorial:
Ejemplo 2 . Alcances del POE
Ejemplo de Alcances:
El Plan de Operaciones de Emergencias de [nivel territorial] está dirigido a las autoridades que
conforman el Sistema Nacional de Defensa Civil en sus respectivas jurisdicciones territoriales y según
sus capacidades, durante las fases de preparación, respuesta y recuperación en caso de emergencia o
desastre frente a [tipo de riesgos o escenarios de daños y características generales de los mismos]
Las operaciones de emergencias en [nivel territorial] involucran la actuación coordinada entre estos
niveles territoriales, así como la intervención oportuna del nivel nacional e internacional en el momento
que sea requerido.
Además, establece la articulación con otros instrumentos de planificación y provee elementos para
cooperación y participación del sector privado, los organismos no gubernamentales, y las comunidades
comprometidas con el manejo, la atención de emergencias y su posterior recuperación.
22
4.4 PRINCIPIOS ORIENTADORES DE LAS OPERACIONES DE EMERGENCIA
Los principios son el conjunto de reglas que orientan las operaciones de emergencia y por ende la ejecución
del plan, y constituyen la razón de ser y el compromiso de las entidades y actores sociales vinculados con el
POE. Están ligados a los principios constitucionales, los principios del Sistema Nacional de Defensa Civil y los
valores éticos que deben regir al Estado en caso de la ocurrencia de una emergencia o desastre.
¿CÓMO SE FORMULA?
Revisar el marco normativo y los principios consignados en la Constitución, las leyes que rigen el Sistema
Nacional de Defensa Civil, etc.
Reconocer los propósitos que se quiere lograr con el plan, las estrategias o acciones generales que los
actores deben emprender para alcanzar tales propósitos y los valores y principios que orientan las
acciones.
Hacer una breve explicación de cada uno de ellos.
Se sugiere que los principios de validen de manera participativa durante las reuniones o talleres con los
actores vinculados.
A continuación se muestran algunos ejemplos principios orientadores de un POE, que pueden ser utilizados
como referentes haciendo los ajustes a las condiciones de cada nivel territorial:
Ejemplo 3. Principios del POE

Coordinación y responsabilidad. Todas las entidades competentes deberán participar y garantizar que exista
la debida armonía, consistencia, coherencia y continuidad en sus actividades en relación con las demás
instancias sectoriales y territoriales para efectos de lograr una participación coordinada y eficaz en la toma
de decisiones y ejercicio de acciones a que haya lugar. Las entidades involucradas en este Plan deberán
elaborar sus planes de operaciones de emergencia institucional y los ajustes en sus reglamentos de
funciones internos para asegurar que se cumpla con las responsabilidades asignadas en el presente Plan. La
renuencia o retraso en la participación por parte de los servidores públicas será investigada por las entidades
de control pertinentes.
Protección de la sociedad. Todas las personas deben ser protegidas en su vida e integridad física, su
estructura productiva, sus bienes y su ambiente frente a posibles fenómenos peligrosos que pueden ocurrir.
No habrá discriminación de raza, color, religión, nacionalidad, sexo, edad, situación social o económica.
Respuesta escalonada. En las actividades de preparación, alerta, respuesta y recuperación post-desastre se

tendrá en cuenta, para efectos del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios
de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad consagrados en la Constitución. En la medida que las
capacidades distritales sean superadas los niveles provinciales y regionales entrarán a apoyar, cuando las
capacidades de estos también sobrepasen sus límites el nivel nacional entrará a brindar su apoyo y en caso
de que las capacidades nacionales se vean limitadas se harán llamamientos al apoyo internacional.
23
Ejemplos de principios orientadores:
Solidaridad social: Expresada como la capacidad humana para brindar ayuda desinteresada, adecuada y
oportuna a favor de las personas afectadas y damnificadas por los desastres. Todas las personas naturales y
jurídicas, sean estas últimas de derecho público o privado, tienen el deber indeclinable de responder con
acciones humanitarias a las situaciones de desastre, calamidad y peligro para la vida o la salud de las
personas. La obediencia a los llamados de las autoridades que integran el Comité de Defensa Civil es un
corolario del principio de solidaridad social. En ejercicio de las actividades de atención de emergencias, las
entidades competentes velarán porque se hagan efectivos los canales y procedimientos de participación
ciudadana previstos por la Constitución y la ley.
Precaución: Cuando existan riesgos de daños graves o irreversibles a la vida, bienes y derechos de las
personas y a los ecosistemas relevantes, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución
en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para omitir o postergar la adopción de
medidas encaminadas a prevenir, mitigar o enfrentar la materialización del daño contingente. A través de los
sistemas de alerta se pueden reducir las pérdidas potenciales de vidas y de bienes.
Primacía del interés colectivo: La seguridad y el interés general, son condiciones para el mantenimiento del
bien común. Las necesidades de la población afectada y damnificada prevalecen sobre los intereses
particulares y orientan el empleo selectivo de los medios disponibles.
Materiales e insumos: Plumones y papelógrafo para la discusión. Tomar como referencia los documentos
citados anteriormente (Constitución, marco normativo del Sistema Nacional de Defensa Civil, etc.) haciendo
los ajustes necesarios.
El POE se concibe como uno de los instrumentos para la gestión del riesgo de desastres que busca dar una
mejor respuesta a las emergencias. De ahí que sea fundamental clarificar y entender cómo se articula y se
complementa con otros planes como los Planes de Prevención y Atención de Desastres o de Gestión de
Riesgo, y los Planes de Operaciones de Emergencia de otros niveles de gobiernos, entre otros documentos,
teniendo en cuenta el nivel territorial y los marcos normativos y legales existentes. Además, esto permitirá
fortalecer los mecanismos de coordinación y comunicación entre las diferentes entidades involucradas.
¿CÓMO SE FORMULA?
Recopilar los marcos institucionales y los instrumentos disponibles para el manejo de emergencias.
Clarificar niveles de actuación y coordinación entre niveles territoriales y actores sociales vinculados con
la temática.
¿CON QUÉ? (TIEMPO, MATERIALES E INSUMOS)
Materiales e insumos: Ficha Metodológica 2. Matriz de instrumentos para las operaciones de

emergencia.
24
En este ítem se enuncian los elementos que estructuran el contenido del POE, dando a conocer el tipo de
documentos que componen el Plan y la información que se incluye en cada sección.
¿CÓMO SE FORMULA?
A partir del esquema general de estructura del POE propuesto a manera de ejemplo y todos los
componentes que este debe tener, definir la manera cómo se espera organizar el documento.
Se sugiere que la estructura y contenido del plan sea presentada y concertada de manera participativa
durante las reuniones o talleres con los actores vinculados.
Teniendo en cuenta que esta Guía quiere contribuir a unificar y estandarizar criterios para la formulación de
los Planes de Operaciones de Emergencia, a continuación se muestran un ejemplo de estructura básica que
puede ser utilizada como referente, aunque cada municipalidad o región puede hacer los ajustes que
considere pertinentes en los títulos y el orden de las secciones que se presentan:
Ejemplo 4. Estructura y organización del POE
Ejemplo de estructura y organización del POE:
Documento Base: Define los alcances, objetivos y principios del plan, e incluye el diagnóstico de riesgos en la
región. Describe el concepto general de operaciones, el modelo organizacional y las áreas funcionales de
respuesta. Da orientaciones sobre la implementación, activación y control del plan.
Apéndices. Incluye elementos relacionados con el marco legal, un glosario con los principales conceptos y
nociones básicas, la descripción de las funciones de las entidades vinculadas al plan, y algunos lineamientos
relacionados con los diferentes fenómenos que afectan en la región.
Anexos Funcionales. Describen el propósito, la asignación de responsabilidades, los alcances y el concepto de

operaciones para realizar múltiples tareas agrupadas en áreas funcionales.
De manera detallada el contenido del documento puede ser el siguiente:
25
CUADRO DE CONTROL DE CAMBIOS O VERSIONES

TABLA DE CONTENIDO
1. INTRODUCCIÓN
1.1 ANTECEDENTES
1.3 ALCANCES
1.4 PRINCIPIOS ORIENTADORES
2. MARCO CONCEPTUAL, REFERENCIA LEGAL Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA DE DEFENSA CIVIL
2.2 MARCO LEGAL
2.3 ESTRUCTURA VIGENTE DEL COMITÉ DE DEFENSA CIVIL Y SU RELACIÓN CON OTROS NIVELES DE GOBIERNO
3. SITUACIÓN ACTUAL Y DIAGNÓSTICO DE RIESGO
3.1 ASPECTOS GENERALES DE LA REGION
3.1.1 Localización
3.2.1 Análisis de Peligros
3.2.2 Cronología de Desastres en la Región
3.2.3 Análisis de Vulnerabilidad
3.2.4 Análisis de Riesgos
4. CONCEPTO GENERAL DE OPERACIONES
4.1 FASES OPERATIVAS
4.1.1 Preparación
4.1.2 Respuesta
4.1.3 Recuperación
5. AREAS FUNCIONALES Y TAREAS DE RESPUESTA
5.1 RESCATE Y SEGURIDAD
5.2 SALUD
5.3 ASISTENCIA HUMANITARIA
5.4 SERVICIOS GENERALES, HÁBITAT Y MEDIO AMBIENTE
5.5 DIRECCIÓN Y MANEJO DE LA EMERGENCIA
5.6 LOGÍSTICA
8. IMPLEMENTACIÓN, ACTIVACIÓN Y CONTROL DEL PLAN

8.2 CONTROL Y COORDINACIÓN (DISTRITAL, REGIONAL, NACIONAL, COOPERACIÓN INTERNACIONAL)
8.4 COMUNICACIÓN
8.5.1 Revisión periódica
8.5.2 Simulaciones y Simulacros
BIBLIOGRAFÍA
APENDICES
Apéndice 1. Resumen del marco legal
Apéndice 3. Funciones Institucionales
Apéndice 4. Protocolo de Coordinación y Comunicación entre niveles de Gobierno
Apéndice 5. Protocolos de actuación o procedimientos específicos (diferentes tipos de eventos o para diferentes tareas)
ANEXOS FUNCIONALES
Anexo 1. Rescate y Seguridad
Anexo 2. Salud
Anexo 3. Asistencia Humanitaria
Anexo 4. Servicios Generales, Hábitat y Medio Ambiente
Anexo 5. Dirección y Manejo de la Emergencia
Anexo 6. Logística
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Materiales e insumos: Plumones y papelógrafo para la discusión y concertación de los alcances definidos
para el Plan y la estructura del documento que se va a utilizar.
5. ¿CÓMO FORMULAR EL MARCO CONCEPTUAL, LEGAL Y LA ORGANIZACIÓN

PARA EL MANEJO DE LAS EMERGENCIAS?
Capítulo 2
2. MARCO CONCEPTUAL, REFERENCIA

2
LEGAL Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA
DE DEFENSA CIVIL
Ficha 3. Orientaciones
2.1 Marco conceptual para el Resumen del
Marco Legal
2.2 Marco legal
2.3 Estructura general de los Comités de

Defensa Civil
Ficha 4.Orientaciones
Apéndice 1. Resumen del Marco Legal sobre la estructura
organización existente
Figura 4. Esquema general del marco referencial del POE
Se refiere a los conceptos y criterios básicos que permite organizar y encaminar el POE, delimitando los
objetivos y alcances del instrumento y estableciendo las diferencias con otros instrumentos
complementarios. El marco comprende dos secciones: (a) la síntesis conceptual en el Documento Base del
POE y (b) el Apéndice más ampliado sobre “Conceptos y Nociones Básicas”.
¿CÓMO SE FORMULA?
Para el Documento Base del POE, se deben identificar los principales conceptos relacionados con la
temática y desarrollar una descripción de cada uno de ellos, así como las relaciones entre los mismos.
Es fundamental que en el marco conceptual del Documento Base se incluya como mínimo el enfoque de
las operaciones de emergencia, los conceptos de desastres y emergencias, y se aclaren las diferencias y
los alcances entre el plan de operaciones, plan de contingencia, y protocolos.
El Apéndice sobre “Conceptos y Nociones Básicas” es un documento complementario que permite
ampliar la sección del Documento Base donde se debe elaborar el glosario de términos relacionados con
el POE, verificando que se incluyan aquellos que son relevantes para el plan y que son usados con mayor
frecuencia.
A continuación se muestran algunos ejemplos de conceptos y definiciones que pueden ser utilizados como
referentes haciendo los ajustes que se consideren pertinentes:
27
Ejemplo 5. Ejemplos de los algunos conceptos que pueden ser considerados en el POE
Alarma: Se refiere a los sistemas de señales sonoras o de luz que se emiten para que se adopten acciones
preestablecidas de emergencia o para indicar el desalojo o la evacuación inmediata de una zona de riesgo
Alerta: Estado que se declara, con anterioridad a la manifestación de un fenómeno peligroso, con el fin de que los
organismos operativos de emergencia activen procedimientos de acción preestablecidos y para que la población
tome precauciones específicas debido a la inminente ocurrencia del evento previsible. Además de informar a la
población acerca del peligro, los estados de alerta se declaran con el propósito de que la población y las instituciones
adopten una acción específica ante la situación que se presenta.
Análisis de riesgo: Es el resultado de relacionar la amenaza y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el
fin de determinar las posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales asociadas a uno o varios eventos.
Cambios en uno o más de estos parámetros modifican el riesgo en sí mismo, o sea el total de pérdidas esperadas en
un área dada por un evento particular.
Áreas Funcionales de Respuesta: Comprenden grupos de tareas homogéneas dirigidas a proporcionar una
respuesta coordinada por parte de las diferentes organizaciones que intervienen en la respuesta y garantizar el uso
eficaz de los recursos
Centro de Operaciones de Emergencias (COE): Es la máxima instancia de conducción, coordinación

interinstitucional y toma de decisiones tácticas y operativas para la administración de las emergencias, según la
jerarquía de jurisdicción territorial, y el nivel de la emergencia. Opera en un sitio predeterminado, donde se
direccionan los aspectos logísticos y de información, y se asegura la funcionalidad de las diferentes áreas de
trabajo. Para el cumplimiento de las tareas, el COE debe disponer de un espacio físico con la infraestructura
adecuada que permita a las instituciones realizar sus funciones
Cooperación internacional/ Ayuda externa: Elemento organizacional que provee de manera efectiva, eficaz y
oportuna asistencia humanitaria y soporte en las actividades de respuesta, dadas las condiciones propias de cada
entidad de cooperación de acuerdo con las necesidades y los llamamientos de apoyo realizados.
Crisis: El proceso de liberación de los elementos sumergidos o reprimidos de un sistema como resultado de un
perturbación exógena o endógena que conduce a la parálisis de los elementos protectores o moderadores, a la
extensión de los desórdenes, al surgimiento de incertidumbres de todo tipo y de reacciones en cadena que pueden
desestabilizar el sistema en crisis. Las crisis pueden ser el resultado de una calamidad pública o desastre o constituir
ellas mismas el desastre o la calamidad.
Daño: Perjuicio, efecto adverso o grado de destrucción causado por un fenómeno peligroso sobre las personas, los
bienes, las redes de servicios y los sistemas naturales o sociales.
Desactivación de operaciones: Comprende el retorno ordenado, seguro y eficiente de un recurso a su ubicación

y estado original.
Desastre: Daño o alteración grave de las condiciones normales de vida en un área geográfica determinada,
causada por fenómenos naturales y por efectos catastróficos de la acción del hombre en forma accidental. Es
importante resaltar que los desastres se consideran como una situación o proceso social que se desencadena como
resultado de la manifestación de un fenómeno de origen natural o antrópico que, al encontrar condiciones propicias
de vulnerabilidad en una población, causa alteraciones intensas, graves y extendidas en las condiciones normales
de funcionamiento de la comunidad; representadas por la pérdida de vida y salud de la población; la destrucción y
pérdida o inutilización total o parcial, temporal o definitiva de bienes de los individuos y de la colectividad, así como
daños severos en el ambiente, requiriendo de una respuesta inmediata de las autoridades y de la población para
atender a los afectados y establecer los umbrales aceptados de normalidad y bienestar.
Elementos expuestos: El contexto social, material y ambiental representado por las personas y por los recursos,
servicios y sistemas que pueden ser afectados por la manifestación de un fenómeno peligroso.
28
Emergencia: Estado caracterizado por la alteración o interrupción súbita, intensa y grave de las condiciones
normales de funcionamiento u operación de una comunidad, causada por un evento o por la inminencia del mismo,
que obliga a una reacción inmediata y que genera la atención o preocupación de las instituciones del Estado, los
medios de comunicación y de la comunidad en general.
Evacuación: Proceso ordenado para retirar, dispersar y desocupar una zona de desastre o potencialmente
peligrosa para minimizar o evitar los impactos sobre la vida de las personas, trasladándose a una zona segura.
Puede ser una acción autónoma por parte de la población (auto evacuación) o supervisada por las entidades
responsables.
Evaluación de la vulnerabilidad: Proceso mediante el cual se promueve la identificación y caracterización de los

elementos expuestos a los efectos de un peligro específico, así como su predisposición al daño. La vulnerabilidad
puede variar teniendo en cuenta un conjunto de condiciones y/o procesos que resultan de los factores de orden
físico, económico, social, político, cultural, educativo, e institucional
Evaluación del peligro: El proceso mediante el cual se determina la posibilidad de que un fenómeno se
manifieste, con un cierto grado de severidad, durante un período de tiempo definido y en un área determinada.
Representa la recurrencia estimada y la ubicación geográfica de eventos probables.
Evento (perturbación): Suceso o fenómeno natural, tecnológico o provocado por el hombre que se describe, en
términos de sus características, su severidad, ubicación y área de influencia. Es el registro en el tiempo y el espacio
de un fenómeno que caracteriza una amenaza.
Gestión del riesgo de desastres: conjunto de políticas, instrumentos y medidas orientadas a reducir los efectos
adversos de fenómenos peligrosos, comprende las actividades de prevención, mitigación y preparación (ex ante),
así como las de atención y rehabilitación (ex post), y tiene como objetivo articular los diferentes tipos de
intervención, dándole un papel principal al desarrollo de las políticas de reducción del riesgo que en el largo plazo
conduzcan a disminuir de manera significativa las necesidades de intervenir sobre los desastres ya ocurridos.
Igualmente la gestión del riesgo debe preocuparse de que los procesos de reconstrucción no supongan la
reconstrucción de las vulnerabilidades existentes previas a la ocurrencia del desastre, sino que consoliden un
desarrollo más seguro buscando la sostenibilidad de las áreas reconstruidas.
Intervención: Modificación intencional de las características de un fenómeno con el fin de reducir la amenaza que
plantea o de modificar las características intrínsecas de un elemento expuesto con el fin de reducir su
vulnerabilidad.lla intervención busca modificar los factores internos y externos de riesgo.
Líneas vitales: Infraestructura básica o esencial de los servicios básicos. De la Energía: presas, subestaciones,
líneas de fluido eléctrico, plantas de almacenamiento de combustibles, oleoductos, gasoductos. Transporte: redes
viales, puentes, terminales de transporte, aeropuertos, puertos fluviales y marítimos. Del Agua: plantas de
tratamiento, acueductos, alcantarillados, canales de irrigación y conducción. De las Comunicaciones: redes y
plantas telefónicas, estaciones de radio y televisión, oficinas de correo e información pública.
Mitigación: Planificación y ejecución de medidas de intervención dirigidas a reducir o disminuir el riesgo o los
impactos de un posible evento. La mitigación es el resultado de la aceptación de que no es posible controlar el riesgo
totalmente; es decir, que en muchos casos no es posible impedir o evitar los daños y sus consecuencias y sólo es
posible atenuarlas.
Peligro o Amenaza: Factor de riesgo externo de un elemento o grupo de elementos expuestos, correspondiente
al peligro latente de que un fenómeno peligroso de origen natural, o causado por el hombre de manera accidental o
intencional, que se manifiesta en un período de tiempo definido y una localización determinada con intensidad y
gravedad significativas en detrimento de las personas, los bienes, las redes de servicios, los sistemas estratégicos,
el ambiente y las instituciones de la normalidad.
Plan de contingencia: Instrumentos que establecen los procedimientos para responder a un evento específico, o
ante la inminencia de un peligro particular, estableciendo acciones y procedimientos de actuación, niveles de alerta,
y la utilización de recursos y suministros, según la estructura organizacional establecida.
29
Plan de operaciones de emergencia: Se entiende como el instrumento que define, a partir de la situación
actual y las condiciones de riesgo de un territorio, los modelos organizacionales, las funciones de respuesta, los
elementos de administración y logística, y los sistemas de seguimiento y monitoreo, que permiten responder de
una manera efectiva ante situaciones de emergencia o desastre, favoreciendo la preservación de la vida, la
mitigación y la reducción de los efectos sobre los bienes, la economía y el ambiente.
Preparación: Medidas cuyo objetivo es organizar y facilitar los operativos para el efectivo y oportuno aviso,
salvamento y rehabilitación de la población en caso de desastre. La preparación se lleva a cabo mediante la
organización, planificación y ejercicios de simulación y simulacros de las acciones de alerta, evacuación,
búsqueda, rescate, socorro y asistencia que deben realizarse en caso de emergencia.
Prevención: Conjunto de medidas y acciones dispuestas con anticipación con el fin de evitar o impedir la
ocurrencia de un fenómeno peligroso o para reducir sus efectos sobre la población, los bienes, servicios y el medio
ambiente.
Pronóstico: Determinación de la probabilidad de ocurrencia de un fenómeno con base en: el estudio de su

mecanismo físico generador, el monitoreo del sistema perturbador y/o el registro de eventos en el tiempo.
Protocolo: Se refiere a los acuerdos de trabajo entre dos o más instituciones, de manera que su actuación
conjunta en una situación específica se desarrolle coordinadamente dadas las premisas de eficiencia en la
planeación de acciones y la optimización en la utilización de recursos. Los protocolos indican de manera explícita la
responsabilidad de las entidades en cada una de las funciones de respuesta ante determinados incidentes o
escenarios definidos.
Rehabilitación: Proceso de restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante el restablecimiento,

o reparación del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso
del desarrollo económico y social de la comunidad.
Reducción de riesgos: Medidas de intervención compensatorias dirigidas a modificar o disminuir las

condiciones de riesgos existentes y a establecer mecanismos de control con el fin de evitar futuras condiciones de
riesgo. Son medidas de prevención- mitigación que se adoptan con antelación de manera alternativa, prescriptiva
o restrictiva para evitar la materialización de una amenaza, para evitar o minimizar los daños en caso de producirse
el fenómeno dañoso.
Respuesta: Medidas ejecutadas ante la inminencia de un desastre o una vez se ha presentado la emergencia,
empleando los recursos y aplicando los procedimientos establecidos para salvar vidas, proteger la propiedad y el
ambiente, así como preservar la estructura social, económica y estructura política del territorio.
Riesgo: La probabilidad o posibilidad que se produzcan para la colectividad unas consecuencias económicas,
sociales o ambientales durante un período de tiempo definido, como resultado de la materialización de una
amenaza y la existencia de vulnerabilidad en los elementos expuestos de la colectividad, que constituyen su
contexto social y material.
Simulación: Ejercicio desarrollado en un ambiente preparado para tal fin, en el que participan los tomadores de
decisiones y/o actores involucrados en la atención de emergencias, en donde se establece un escenario de
entrenamiento mediante ejercicios de mesa.
Simulacro: Ensayo sobre cómo se debe actuar en caso de emergencia, siguiendo un plan previamente
establecido basado en procedimientos de seguridad y protección, pone a prueba la capacidad de respuesta de la
población y su ejercicio permite reevaluar y realimentar los planes.
Sistema de Comando de Incidentes (Incident Command System): Modelo de organización desarrollado en

Estados Unidos y utilizado ampliamente a nivel internacional, como una herramienta de comando, coordinación y
control de la respuesta a una situación de emergencia, facilitando que diferentes grupos realicen actividades
comunes y tengan procedimientos estandarizados.
30
Tsunami: Una serie de ondas de longitud y período sumamente largos, normalmente generados por
perturbaciones asociadas con terremotos que ocurren bajo o cerca del piso oceánico. También, una serie de ondas
del océano producidas por un terremoto submarino, derrumbe, o una erupción volcánica.
Tsunami lejano o remoto. Cuando el sitio de arribo está muy alejado, a más de 1000 Km de distancia de la zona
de generación. Son eventos mucho menos frecuentes, pero con un alto potencial destructivo. Las olas son grades y
exponen a zonas costeras distantes a la zona de generación al poder destructivo del tsunami, cruzando la cuenca
del Pacífico. Estos acontecimientos pueden tener plazos muy largos (hasta 6 horas) después del sismo.
Tsunami local o cercano. Cuando el lugar de arribo a la costa está muy cercano o dentro de la zona de
generación del maremoto. Tiene tiempos de desplazamientos menores a 1 hora, dejando un lapso muy corto para
la alerta y la evacuación. Su impacto puede ser grande, pero en un área geográfica limitada.
Tsunami regional o intermedio. Cuando el área invadida está a no más de 1000 Km o a pocas horas de la zona
de generación. Son los fenómenos más comunes. La destrucción puede ser limitada debido a que la energía
liberada no es suficiente para generar un tsunami destructivo en todo el Pacífico, o porque el área de origen limitada
su potencial destructivo. Estos acontecimientos pueden ocurrir dentro de 15 minutos a 2 horas después del sismo
Vulnerabilidad: Es definida como el grado de exposición, fragilidad y resiliencia de un elemento o conjunto de

elementos (personas, patrimonio, servicios, infraestructura, etc.), como resultado de la ocurrencia de un peligro de
origen natural, socio-natural, y antrópico.
Materiales e insumos: Se sugiere emplear los marcos conceptuales y glosarios de términos oficiales
(documentos institucionales), la sección de “Conceptos Básicos” incluidos en esta Guía Metodológica, así
como marcos conceptuales y referencias que tengan validez a nivel nacional e internacional.
5.2 MARCO LEGAL
Se refiere a la base legal que soporta el POE según el nivel territorial donde se desarrolla. El marco legal
comprende dos secciones: (a) un listado de los principales referentes legales en el Documento Base del POE
y (b) el Apéndice sobre “Resumen del Marco Legal”.
¿CÓMO SE FORMULA?
Para el Documento Base del POE, se deben identificar los principales referentes legales y normativos que
enmarcan el POE, teniendo en cuenta las relaciones entre niveles territoriales.
31
Ejemplo 6. Ejemplos de algunos elementos legales vigentes a la fecha de formulación de la presente

Guía que pueden ser considerados en el POE
Constitución Política del Perú, Artículo 163.
Decreto Ley Nº 19338 del 28 de Marzo de 1972, por el cual se crea el Sistema de Defensa Civil y sus
modificatorias aprobadas por Decretos Legislativos Nº 442, Nº 735, N° 905 y la Ley Nº 25414.
Decreto Supremo Nº 005-88-SGMD, Reglamento del Sistema Nacional de Defensa Civil y sus modificatorias
aprobadas por Decretos Supremos Nº 058- 2001-PCM y Nº 069-2005-PCM.
Decreto Supremo N° 013-2000-PCM, Reglamento de Inspecciones Técnicas de Seguridad en Defensa Civil y

sus modificatorias aprobadas por Decretos Supremos Nº 100-2003 y Nº 074-2005-PCM.
Decreto Supremo Nº 059-2001-PCM, Reglamento de Organización y Funciones del INDECI.
Decreto Supremo Nº 081-2002-PCM, que crea la Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de

Desastres.
Decreto Supremo Nº 001-A-2004-DE/SG, que aprueba el Plan Nacional de Prevención y Atención de

Desastres.
Ley N° 27867 - Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Artículo 61º.
Ley N° 27972 - Ley Orgánica de los Municipalidades, Artículo 20°.
Ley N° 28223 - Ley sobre los Desplazamientos Internos.
Reglamento de la Ley sobre los Desplazamientos Internos aprobado por Decreto Supremo Nº 004-2005-
MIMDES.
El Apéndice sobre “Resumen del Marco Legal” es un documento complementario a la sección del
Documento Base donde se deben ampliar los conceptos legales de referencia y elaborar una reseña del
componente legal acompañado de una breve descripción de cada uno de sus elementos.
Materiales e insumos:
Para el texto del Documento Base del POE y el Apéndice, se sugiere revisar los documentos oficiales
vigentes partiendo de la Constitución y aquellas normas que rigen la Gestión de Riesgo de Desastres, el
Sistema Nacional de Defensa Civil y el manejo de las emergencias a nivel nacional como las normativas y
resoluciones vigentes a nivel regional o municipal relacionadas con los diferentes temas que cubre el
POE.
Ficha Metodológica 3. Orientaciones para el Apéndice sobre “Resumen del Marco Legal”.
32
5.3 ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL VIGENTE DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL O

REGIONAL Y DE SU COMITÉ DE DEFENSA CIVIL
Frente a las operaciones de emergencia, se identifica un conjunto de instituciones que trabajan de manera
articulada según los niveles territoriales - nacional, regional, provincial y distrital-, en el ámbito de sus
competencias. En el marco del POE es fundamental reseñar la estructura, las funciones y los organigramas
establecidos por ley para el gobierno en su nivel territorial y la relación para el tema de Gestión de Riesgo de
Desastres y/o Defensa Civil.
¿CÓMO SE FORMULA?
Para el Documento Base del POE se debe realizar una descripción de la estructura del Sistema Nacional
de Defensa Civil SINADECI, reseñando como mínimo los siguientes elementos: entidades que lo
conforman, organigramas y funciones principales. Lo anterior se debe realizar desde el nivel territorial
superior (nivel nacional) hasta el nivel territorial donde se elabora el POE.
Igualmente se deberá describir la estructura organizacional existente de la administración municipal o
regional, de acuerdo con el área de incidencia del POE que se está formulando y la presencia de otros
actores sociales públicos o privados relevantes para el manejo de las emergencias.
Ejemplo 7. Ejemplos estructura organizacional vigente del SINADECI
JEFE DE ESTADO
GOBIERNO NACIONAL
SECTOR PÚBLICO PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE COMISIÓN MULTISECTORIAL DE

INCLUYE MINISTROS PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
INSTITUCIONES Y
EMPRESAS DEL
INDECI
ESTADO
SECTORES
OFICINAS DE DEFENSA
OFICINA DE DEFENSA CIVIL DIRECCIÓN REGIONAL
CIVIL DE DEFENSA CIVIL
(INDECI)
SISTEMA REGIONAL DE DEFENSA CIVIL
GOBIERNO REGIONAL GOBIERNOS REGIONALES COMITES REGIONALES DE DEFENSA CIVIL

OFICINA DE DEFENSA CIVIL SECRETARIA TÉCNICA
MUNICIPALIDADES PROVINCIALES COMITES PROVINCIALES DE DEFENSA CIVIL

GOBIERNOS LOCALES
MUNICIPALIDADES DISTRITALES COMITES DISTRITALES DE DEFENSA CIVIL
Ficha Metodológica 4. Orientaciones sobre la “Estructura organizacional existente”

Lectura sugerida: Manual de Conocimientos Básicos para Comités y Oficinas de Defensa Civil del Perú.
33
6. ¿CÓMO IDENTIFICAR LA SITUACIÓN ACTUAL Y DEFINIR EL DIAGNÓSTICO

DE RIESGO DEL AREA DE INCIDENCIA DEL POE?
Capítulo 3
3
3. SITUACIÓN ACTUAL Y
DIAGNÓSTICO DE RIESGO
3.1 Aspectos generales de la región
3.3.1 Localización
3.2 Diagnóstico de riesgos

Ficha 5. Análisis de
3.2.1 Análisis de peligros peligros
3.2.2 Cronología de Desastres en la Región

3.2.3 Análisis de vulnerabilidad vulnerabilidad
3.2.4 Análisis de riesgos
riesgos
Figura 5. Esquema general del diagnóstico del POE
6.1 ASPECTOS GENERALES DE LA UNIDAD TERRITORIAL
Corresponde a la caracterización y descripción del análisis de los sistemas biofísico, social, económico e
institucionales de la unidad territorial que dada su importancia contextualizan el Plan de Operaciones de
Emergencia.
Es recomendable que se acompañe con los mapas y cartografía pertinente que permita la ubicación y
comprensión de la distribución geográfica de algunas de las variables descritas.
34
¿CÓMO SE FORMULA?
Recopilar e incluir en el POE información básica frente a los siguientes temas:

o Localización (área, límites geográficos, características poblacionales, divisiones político
administrativas, indicadores sociales y económicos básicos, etc.)
o Condiciones geográficas y ambientales (altitud, clima, geomorfología, geología, hidrografía,
etc.)
o Dinámicas políticas, económicas y sociales (tasas de crecimiento demográfico, proporción de
población urbano-rural, densidad poblacional según división política administrativa, usos del
suelo, vivienda, infraestructura, condiciones sociales, actividades económicas, etc.)
o Principales problemas ambientales
Incluir cartografía básica y temática con escalas adecuadas para la unidad territorial, según
disponibilidad de información.
Lecturas sugeridas: Estudios y diagnósticos disponibles; atlas ambientales, censos y estadísticas, cartografía
básica y temática.
El POE debe contener un panorama de los peligros o amenazas existentes en la unidad territorial y la
descripción de las principales condiciones de vulnerabilidad. Además, se deben incluir análisis sobre
desastres históricos y los impactos y efectos asociadas. Por último, se presentará la información relacionada
con los análisis de riesgo y la estimación de los escenarios de daños.
6.2.1 Análisis de peligros
Comprende la descripción de los peligros o amenazas que tienen mayor potencial destructivo, o que se
presentan con mayor recurrencia en la unidad territorial donde se formula el POE.
¿CÓMO SE FORMULA?
Reconocer los peligros más significativos y los impactos potenciales asociados a los mismos que pueden
afectar al territorio con el fin de identificar los escenarios que se deben priorizar para la formulación del
POE.
Documentar los peligros de mayor incidencia en el territorio teniendo en cuenta características
asociadas a: clasificación de tipos de peligros, características, frecuencia con la que presenta, potencial
de afectación. Esta actividad puede ser realizada a partir de la recolección de información existente, la
realización de talleres y reuniones con expertos en el tema y/o la contratación específica de la evaluación
de los peligros.
La caracterización y evaluación de los peligros debe incluir la cartográfica pertinente sobre la distribución
de los mismos (Mapa de peligros).
35
Materiales e insumos. Ficha Metodológica 5. Identificación y análisis de peligros.
Lecturas sugeridas: Datos sobre estudios, documentos u otra información técnica disponible en relación a
los peligros o las amenazas identificadas.
Algunas fuentes relevantes de información científico técnica están disponibles en las siguientes páginas web:
Entidad Página Web

Instituto Nacional de Defensa Civil www.indeci.gob.pe
Instituto Nacional de Estadística e Informática www.inei.gob.pe/
Instituto Geográfico Nacional del Perú www.ign.gob.pe/
Instituto Geofísico del Perú www.igp.gob.pe/
Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico www.ingemmet.gob.pe
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología www.senamhi.gob.pe/
Red de Bibliotecas Virtuales Andinas para la www.redbivapad.org.pe
Prevención y Atención de Desastres: Red BiVa - PAD
6.2.2 Análisis de vulnerabilidad
Comprende la identificación y caracterización de los elementos expuestos a los efectos de un peligro

específico, así como su predisposición al daño.
¿CÓMO SE FORMULA?
Reconocer las principales condiciones de vulnerabilidad para cada uno de los peligros más significativos y
aquellos a los que se orienta el POE: factores de orden físico, económico, social, político, cultural,
educativo, e institucional.
Documentar los factores de vulnerabilidad e incluir su distribución espacial en la cartografía adecuada de
ser posible.
Materiales e insumos. Ficha Metodológica 6. Identificación y análisis de vulnerabilidad

la vulnerabilidad frente a los peligros identificados.
6.2.3 Desastres históricos
Corresponde al análisis de los registros de eventos desastrosos de diversa magnitud según tipos de evento e
impactos asociados a los mismos. En la medida de lo posible, se debe documentar los desastres o las
emergencias ocurridas en el pasado.
36
¿CÓMO SE FORMULA?
Recopilar información histórica disponible sobre eventos ocurridos.

Analizar los registros según tipo de evento, promedios anuales, principales causas, reporte de daños y
pérdidas (pérdida de vidas, heridos, damnificados, pérdida de viviendas, afectación de viviendas, daños
en infraestructura y servicios, costos de pérdidas, etc.)
Elaborar gráficos y tablas de análisis a partir de la información disponible.
Lecturas sugeridas: Sistema Nacional de Información para la Prevención y Atención de Desastres –

SINPAD y Sistema de Inventario de Efectos de Desastres (DesInventar) En: http://online.desinventar.org
Si se quieren datos más locales entrevistar personas de las entidades y de la comunidad que tengan un
amplio conocimiento de la zona, revisar archivos de periódicos, monografías de la región, etc.
6.2.3 Análisis de riesgo
Es el resultado de relacionar el peligro y la vulnerabilidad de los elementos expuestos, con el fin de

determinar las posibles consecuencias sociales, económicas y ambientales asociadas a uno o varios eventos.
Para los POE es importante la definición de escenarios de desastre donde se añade una perspectiva de
tiempo al análisis de peligros y vulnerabilidades para estimar los posibles efectos o impactos de un evento
predeterminado.
¿CÓMO SE FORMULA?
Cada escenario de riesgo debe tener una descripción breve y coherente de las afectaciones e impactos -
sobre la población, el ambiente, la infraestructura y redes vitales - en relación a los peligros considerados
prioridad para el POE que faciliten posteriormente la toma de decisiones.
Elaborar los escenarios de riesgo sobre la base de información obtenida de los peligros y el análisis de la
vulnerabilidad de la unidad territorial donde se formula el POE.
Para la documentación de cada “escenario de riesgo” en relación a un peligro se sugiere emplear
indicadores de efectos directos e indirectos y la descripción de los posibles impactos o consecuencias
(edificios colapsados, pérdida de infraestructura crítica, muertos, heridos o desplazados, etc.). Estos
escenarios deben ser realistas y creados con base en la información existente en la jurisdicción.
Materiales e insumos. Ficha Metodológica 7. Análisis de riesgo

las condiciones de riesgo de la unidad territorial.
37
PARTE III. DEFINICIÓN DE TAREAS, RESPONSABLES,

MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y RECURSOS
7. ¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DE LAS OPERACIONES DE EMERGENCIA?
En este capítulo se describen básicamente las fases operativas del plan y se establecen los criterios y
parámetros para la clasificación y niveles de las emergencias.
El esquema general del capítulo se visualiza a continuación:
Capítulo 4
4
3. SITUACIÓN ACTUAL Y
DIAGNÓSTICO DE RIESGO
4.1 Fases operativas Ficha 8. Orientaciones

para la clasificación de
4.2 Clasificación de las emergencias las emergencias
Figura 6. Esquema general del concepto de operaciones del POE
7.1 FASES OPERATIVAS
Corresponden a una serie de etapas o estados diferenciados en el proceso de las operaciones de

emergencia que son conducidas por los gobiernos, el sector privado y las comunidades para hacer
frente a una situación de desastre. Si bien estas fases no se muestran completamente separadas en
la realidad, para el POE es importante establecer diferencias y alcances entre una fase y otra.
¿CÓMO SE FORMULA?
Identificar los alcances de cada una de las fases operativas para el manejo de emergencias y definir las
actividades que se esperan incluir en el documento.
Realizar una breve descripción de cada una de las fases y sus actividades
En general el manejo de las operaciones de emergencia se divide en tres fases: preparación,

respuesta y rehabilitación. A continuación se muestra un ejemplo de las fases operativas y sus actividades
básicas, de modo que sirven de referente para el POE:
38
Ejemplo 8. Ejemplo de fases para el manejo de operaciones de emergencia
1. Fase de preparación
La preparación es una fase esencial para el
fortalecimiento de capacidades con el fin de garantizar Planeamiento
la efectividad de la respuesta, y parte de la premisa de
que existe el riesgo residual, donde las condiciones de
peligro y vulnerabilidad no son reducidas en su totalidad
habiendo siempre algún grado de probabilidad de Evaluación y Organización
Preparación entrenamiento y
ocurrencia de daños y pérdidas, que serán menores en monitoreo equipos
la medida que se hallan implementado las acciones
preventivas y correctivas del riesgo.
La formulación del Plan de Operaciones de Emergencia
Simulación y
hace parte de la planeación dentro del proceso de simulacros
preparación ante las emergencias.
2. Fase de respuesta
La fase de respuesta se refiere a las medidas Conocimiento

ejecutadas ante la inminencia de un desastre o una vez de la situación
se ha presentado la emergencia, empleando los
recursos y aplicando los procedimientos establecidos
para salvar vidas, proteger la propiedad y el ambiente, Activación y
Proceso de despliegue de
así como preservar la estructura social, económica y Desmovilización Respuesta recursos y
estructura política del territorio. capacidades
Coordinación
de acciones de
respuesta
3. Fase de rehabilitación
La fase de rehabilitación corresponde al Evaluación de

restablecimiento gradual de las condiciones de vida, Daños y
infraestructura y seguridad en las zonas afectadas. Necesidades
Dependiendo de la complejidad de los daños y las
necesidades se requerirá la participación de diversas
instancias regionales, nacionales e internacionales, así Priorización y Proceso de Restauración de
asignación de Respuesta población
como de recursos económicos, sociales y políticos que recursos
conduzcan a una recuperación a largo plazo
Restablecimiento de
infraestructura básica
y servicios
39
Este ítem busca definir mediante una escala de valores, la magnitud y la complejidad de una emergencia o
desastre y tiene como objeto guiar la primera respuesta y facilitar la organización rápida de las entidades
operativas responsables y la activación del apoyo de los niveles de gobierno de mayor jerarquía en caso de
ser requerido.
Estos niveles de emergencia definirán el modelo organizacional que asuma para el manejo de la emergencia,
ampliando o contrayendo la estructura de acuerdo con el impacto y las necesidades de apoyo.
¿CÓMO SE FORMULA?
Definir criterios para la clasificación de las emergencias basados en la cobertura, impacto, tiempo de
atención, etc.
Estos criterios se establecen de forma unificada para el Sistema Nacional de Defensa Civil.
Identificar los diferentes fenómenos que afectan el área de jurisdicción del POE y de acuerdo con las
capacidades locales, establecer en qué nivel de emergencia se clasificaría cada tipo de evento.
Un ejemplo de la clasificación de los niveles de las emergencias se muestra a continuación:
40
Ejemplo 9. Clasificación de los niveles de las emergencias
CRITERIOS NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3
Cobertura geográfica Emergencia localizada en un Emergencia localizada en dos o Emergencia localizada en dos
solo Distrito. más Distritos. o más Regiones.
Impacto Local/Distrital /Provincial Regional Nacional
Capacidad de Distrital Nacional

Regional
respuesta
COE COED COED COED
Tiempo de atención de Tiempo máximo de 8 horas Tiempo máximo de 72 horas Más de 72 horas
la emergencia (hasta 3 días) (más de 3 días)
.Eventos frecuentes, .Eventos poco frecuentes, Eventos muy poco frecuentes,

espacialmente puntuales sin espacialmente afecta dos o más espacialmente afecta dos o
generar eventos conexos. Distritos. Atendido por varias más Regiones.
.Atendido por dos o más entidades operativas locales y .Atendido por varias entidades
entidades locales y se regionales y se coordina través operativas del orden local,
Descripción de los
coordina a través del COED. del COER. Tiene afectación regional y nacional y se
eventos
.Tiene una afectación baja a media a la población y puede coordina a través del COEN.
la población sin alterar la alterar la funcionalidad de la Tiene una afectación alta a la
funcionalidad del Distrito. región o del área metropolitana. población y puede alterar la
.Pueden ser registrados por No generan impacto a nivel funcionalidad del país.
medios locales de nacional. Generalmente se .Tienen cubrimiento de medios
comunicación. r e g i s t ra n e n m e d i o s d e de comunicación a nivel
comunicación nacional. nacional e internacional.
Accidentes vehiculares, Inundaciones, deslizamientos Sismo de gran magnitud y
incendios estructurales que que afectan un área geográfica tsunamis. Accidentes aéreos
Ejemplo de no tienen riesgos conexos importante, sismos de y/o marítimos que involucran
Tipos de emergencias como materiales peligrosos, magnitud media. Accidentes gran cantidad de personas o
huaycos puntales. aéreos y/o marítimos menores. generan riesgos concatenados.
deslizamientos Incendios estructurales en sitios
de afluencia masiva.
Materiales e insumos: Ficha Metodológica 8. Orientaciones para la clasificación de los niveles de

emergencia que se activarán de acuerdo con los diferentes peligros presentes en el ámbito de jurisdicción del
Plan y sus posibles impactos.
Tomar como referencia los ejemplos de peligros citados anteriormente haciendo los ajustes necesarios.
41
8. ¿CUÁLES SON LAS AREAS FUNCIONALES, TAREAS DE RESPUESTA Y QUIÉNES

SON LOS RESPONSABLES?
En este capítulo se establecen las áreas funcionales y las tareas de respuesta del Plan de Operaciones, y sus
responsables además, se presentan los Anexos Funcionales, Matrices de Responsables y Apéndice de
Funciones correspondientes.
Capítulo 5
5
5. AREAS FUNCIONALES Y TAREAS DE
RESPUESTA
5. 1 Áreas funcionales y tareas de respuesta
ANEXOS FUNCIONALES para la definición de las
áreas funcionales y las
I. Rescate y seguridad tareas de respuesta.
II. Salud
III. Asistencia Humanitaria

IV. Servicios Generales, Hábitat y Medio para la definición
Ambiente actores, roles y funciones
V. Dirección y Manejo de la Emergencia
VI. Logística
Apéndice. Funciones Institucionales Ficha11. Orientaciones

para la definición de
funciones institucionales
Figura 7. Esquema general de áreas funcionales y tareas de respuesta del POE
8.1 AREAS FUNCIONALES Y TAREAS DE RESPUESTA
Las áreas de respuesta o áreas funcionales para el manejo de la emergencia comprenden grupos de tareas
dirigidas a proporcionar una atención coordinada por parte de las diferentes organizaciones que intervienen
en la respuesta y a garantizar el uso eficaz de los recursos.
Para el POE se debe elaborar tres secciones: (a) resumen de las áreas funcionales y tareas de respuesta para
el Documento Base y (b) los Anexos Funcionales – uno para cada área definida.
42
¿CÓMO SE FORMULA?
Identificar de las áreas funcionales y las tareas de respuesta para el manejo de emergencias de acuerdo
con el esquema sugerido en la presente Guía y validar las tareas de acuerdo con las demandas de
necesidades de actuación según los escenarios identificados en el diagnóstico.
Identificar el propósito, alcance y actividades en cada área funcional específica.
Identificar para cada tarea el propósito, alcance, prioridades, actividades, subprocesos, recursos,
documentos, registros o formatos, y relaciones con las tareas de respuesta de otras áreas
Elaborar los Anexos Funcionales para adjuntar al POE.
A continuación se incluye un ejemplo de 41 tareas agrupadas en 6 áreas funcionales, que pueden ser
utilizados como referentes en el POE:
Ejemplo 10. Áreas Funcionales y Tareas de Respuesta
9 6
Área Funcional V. Dirección Área Funcional VI. Logística
y manejo de la emergencia y recursos para las operaciones
y toma de decisiones
5
Área Funcional I. Rescate y Seguridad
6
Área Funcional II. Salud
8
Área Funcional III. Asistencia Humanitaria
7
Área Funcional IV. Servicios Generales,
Hábitat y Medio Ambiente
I II III IV
Funciones Tareas
43
Áreas Funcionales y Tareas de respuesta

Área Funcional I Rescate y Seguridad
Coordinar y proveer el conjunto de acciones inmediatas efectuadas por la población organizada
y por las entidades competentes de primera respuesta con el fin de salvaguardar vidas,
Propósito
controlar eventos secundarios como incendios, explosiones y fugas, entre otros, así como
proteger los bienes y mantener la seguridad pública.
1.1 Búsqueda y Rescate
1.2 Medidas de seguridad y de tránsito
Tareas 1.3 Control de incendios
1.4 Evacuación masiva de zonas afectadas y en riesgo
1.5 Emergencias de materiales peligrosos
Área Funcional II Salud
Busca garantizar la atención de salud en situaciones de emergencias y desastres mediante un
Propósito
sistema organizado y articulado
2.1 Atención pre hospitalaria
2.2 Atención hospitalaria
2.3 Vigilancia epidemiológica post-desastre
Tareas
2.4 Salud ambiental
2.5 Manejo de cadáveres
2.6 Salud Mental
Área Funcional III Asistencia Humanitaria
Desarrollar y coordinar las acciones relacionadas con la atención social que requieren las
personas afectadas por la ocurrencia de una emergencia o desastre, en especial, lo relacionado
Propósito con brindar techo, abrigo, alimento y necesidades básicas, así como la protección a grupos
vulnerables (niños, niñas, adolescentes, gestantes, personas con enfermedades preexistentes
y adultos mayores, personas con capacidades diferentes).
3.1 Empadronamiento
3.2 Techo de emergencia en lote
3.3 Instalación y manejo de albergues
3.4 Asistencia alimentaria
Tareas
3.5 Asistencia no alimentaria
3.6 Dotación de agua temporal
3.7 Protección de grupos vulnerables
3.8 Reunificación familiar
Área Funcional IV Servicios generales, Hábitat y Medio Ambiente
Monitorear los eventos naturales y/o inducidos, y evaluar los daños de los servicios vitales,
saneamiento básico (agua, desagüe y residuos sólidos), energía, telecomunicaciones,
Propósito transporte, salud, y educación), edificaciones (públicas y privadas) y medio ambiente, con el fin
de definir las medidas que las autoridades deben tomar para la protección de la vida y los
bienes, y para la rápida recuperación de los servicios y el medio ambiente.
4.1 Monitoreo de eventos naturales y/o inducidos, y riesgos concatenados

4.2 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de transporte y comunicaciones
4.3 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de agua y saneamiento
Tareas 4.4 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de energía
4.5 Evaluación de daños en estructuras públicas y privadas
4.6 Estabilización y/o demolición de estructuras, remoción y manejo de escombros
4.7 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de educación
44
Área Funcional V Dirección y manejo de la emergencia

Liderar la atención de la emergencia y/o desastre a través de la coordinación con las instancias
establecidas en los diferentes niveles territoriales; generar las decisiones que se transformen en
Propósito
acciones de respuesta efectivas, en base a la información oportuna; planificar y realizar el
seguimiento de las actividades para que la población se recupere de la emergencia.
5.1 Planificación integral y coordinación de la emergencia
5.2 Información pública
5.3 Asuntos legales y administrativos
5.4 Coordinación de la evaluación de daños y análisis de necesidades – EDAN
Tareas
5.6 Gestión de información y comunicaciones del COE
5.7 Coordinación de la cooperación internacional
5.8 Coordinación con otras regiones y el sector privado
5.9 Planificación de la recuperación económica y social
Área Funcional VI Logística y recursos para las operaciones y toma de decisiones
Proveer los suministros, equipos y personal apropiados, cuando las capacidades logísticas de
las instituciones son superadas con el fin de garantizar el apoyo adicional necesario en las
Propósito cantidades requeridas y en los lugares y momentos en que se necesitan para la atención y
recuperación en la emergencia, analizando la información suministrada por los responsables del
COE y de las diferentes tareas
6.1 Inventario de recursos y análisis de necesidades logísticas
6.2 Administración de almacenes
6.3 Manejo de donaciones
Tareas
6.4 Manejo de recursos (personal, equipos, instalaciones, materiales)
6.5 Coordinación y manejo de medios de transporte (movilidad)
6.6 Manejo de la seguridad ocupacional y servicios a los respondientes (salud alimentos y otros)
Se sugiere que esta actividad se realice de manera participativa durante las reuniones o talleres con los
actores vinculados
Ficha Metodológica 9. Orientaciones para la definición de las áreas funcionales y las tareas de respuesta.
45
8.2 MATRICES DE RESPONSABLES Y DEFINICIÓN DE FUNCIONES
Las matrices de responsables definen los actores que deben estar involucrados en cada una de las áreas de
respuesta o áreas funcionales para el manejo de la emergencia y comprenden las entidades
gubernamentales y privadas con presencia en el territorio, que de alguna forma participarían en la
coordinación, ejecución o como apoyo. Cada área tiene coordinadores, cada tarea tiene responsables
principales, así como instituciones de apoyo (públicas o privadas), que están directamente relacionadas y a
quienes se les solicita participar en el ámbito de sus competencias.
Para el POE se debe elaborar dos documentos: (a) Las matrices de responsables que harán parte de los
Anexos Funcionales – uno para cada área definida y (b) el Apéndice sobre las Funciones Institucionales para
cada área definida.
¿CÓMO SE FORMULA?
Identificar para cada área funcional y cada tarea específica las entidades que participan.
Posteriormente, para las entidades identificadas definir roles y responsabilidades (Coordinador,
Responsable Principal, Responsable y Apoyo) frente a cada una de las tareas. Cada una de las áreas
funcionales definidas en el plan debe tener “coordinadores”, y cada Tarea “responsables principales”,
“responsables” y entidades de “apoyo”, quienes realizan las operaciones de respuesta según los niveles
territoriales.
Elaborar la Matriz de Responsables como parte de los Anexos Funcionales para adjuntar al POE.
Una vez definidos los roles se deben redactar las Funciones de cada una de las Institucionales según las
Áreas y Tareas de respuesta, y se deben consolidar en un Apéndice.
actores vinculados
Ficha Metodológica 10. Orientaciones para la definición de las matrices de responsables.
Ficha Metodológica 11. Orientaciones para la definición de funciones institucionales
46
9. ¿CÚAL ES EL ESQUEMA ORGANIZACIONAL RECOMENDADO PARA EL MANEJO

DE EMERGENCIAS?
Esta sección presenta la estructura organizativa que orienta la coordinación y la toma de decisiones para el
control eficiente y eficaz de las emergencias con las capacidades y recursos disponibles de las entidades e
instancias responsables, la participación del sector privado y la comunidad.
Capítulo 6
6
Ficha12. Orientaciones
Modelo organizacional para la definición del
modelo organizacional
Figura 8. Esquema del modelo organizacional del POE
Durante el proceso de formulación del POE las entidades responsables de las áreas funcionales definen la
forma como se ejecutará la coordinación con las demás entidades que participan de las operaciones de
emergencia. En los Anexos Funcionales del POE se presenta el propósito, los alcances y el concepto de
operaciones para las áreas funcionales y se incluyen las matrices de responsabilidades, indicando las
funciones de respuesta, así como las tareas o actividades que corresponden a dichas funciones, permitiendo
la actuación coordinada de los diversos actores y facilitando las acciones de respuesta. Estas tareas y áreas
funcionales se deben distribuir de acuerdo a la metodología propuesta por el Sistema Comando Incidente, tal
estructuración se muestra a continuación:
Así, la coordinación y el control se soporta en una organización modular, que combina e incorpora todos los
elementos necesarios de personal, instalaciones, equipo, procedimientos y comunicaciones, según el tipo, la
magnitud, el tamaño y la complejidad de la emergencia o del desastre, con la participación de los diferentes
niveles de gobierno – nacional, regional, provincial, distrital – así como del sector privado y las
organizaciones no gubernamentales. La implementación del modelo en los diferentes niveles territoriales
asegura que los responsables cuenten con un conjunto de principios comunes para responder y controlar el
incidente
El sistema busca mantener el alcance de control (se considera que el número máximo de instancias de
coordinación que una sección puede manejar eficientemente está entre 3 y 7) y se puede contraer o expandir
en función del nivel de la emergencia; es decir, la estructura puede ser desplegada total o parcialmente, en el
contexto del peligro y de la clasificación de la emergencia, permitiendo potenciar la respuesta, la entrega de
recursos y los niveles de coordinación adecuados para cada caso.
Tal estructuración se muestra a continuación a modo de ejemplo:
47
COORDINADOR DE LA EMERGENCIA
UNIDAD SITUACIONAL
5.4 Coordinación de
evaluación de daños y SEGURIDAD
necesidades 1.2 Medidas de seguridad y tránsito
5.5. Gestión de información y
PLANEAMIENTO
5.1 Planificación integral y
ÁREA FUNCIONAL
coordinación de la emergencia
PLANIFICACIÓN Y
COORDINACIÓN DE
ENLACE
5.6 Coordinación para la Cooperación Internacional
LA EMERGENCIA
UNIDAD DE REHABILITACIÓN 5.7 Coordinación con otras regiones del país y el sector privado
5.8 Planificación de la ADMINISTRACIÓN, JURIDICA Y
recuperación económica y FINANZAS
social 5.3 Asuntos legales y administrativos
INFORMACIÓN
OPERACIONES AREA FUNCIONAL - LOGÍSTICA
AREA FUNCIONAL - SERVICIOS 6.1 Inventario de recursos y

AREA FUNCIONAL - RESCATE Y AREA FUNCIONAL - ASISTENCIA GENERALES, HABITAT Y MEDIO análisis de necesidades
AREA FUNCIONAL - SALUD HUMANITARIA operativas
SEGURIDAD AMBIENTE
4.1 Monitoreo de eventos

2.1 Atención pre hospitalaria 3.1 Empadronamiento naturales y/o inducidos y 6.2 Administración de
1.1 Búsqueda y rescate riesgos concatenados almacenes
2.2 Atención hospitalaria 4.2 Evaluación de daños y

3.2 Techo de emergencia en restablecimiento de servicios
1.2 Medidas de seguridad y lote de transporte y
tránsito comunicaciones 6.3. Manejo de donaciones
2.3 Vigilancia epidemiológica

post-desastre 3.3 Instalación y manejo de
albergues 4.3 Evaluación de daños y
restablecimiento de servicios 6.4 Manejo de recursos
1.3 Control de incendios
de agua y saneamiento para operaciones
(instalaciones, equipos,
personal y materiales)
2.4 Salud ambiental 3.4 Asistencia alimentaria
4.4 Evaluación de daños y
1.4 Evacuación de zonas restablecimiento de servicios
afectadas y en riesgo energía
6.5 Coordinación y manejo
4.5 Evaluación de daños en de medios de transporte
1.5 Emergencias de
edificaciones públicas y
materiales peligrosos 3.6 Dotación temporal de agua privadas
2.6 Salud mental

4.6 Estabilización y/o
3.7 Protección de grupos
demolición de estructuras, 6.6 Manejo de seguridad
vulnerables
remoción y manejo de ocupacional y servicios a los
escombros respondientes (servicios
médicos, alimentarios,
sistemas de comunicación y
3.8 Reunificación familiar 4.7 Evaluación de daños y seguridad ocupacional)
restablecimiento de servicios
de educación
Ejemplo 11. Estructura Funcional para la Atención de Emergencias: Áreas y Tareas de Respuesta
48
¿CÓMO SE FORMULA?
Las tareas y áreas funcionales establecidas en los Anexos Funcionales del POE (Ver Sección 7 de la
presente Guía Metodológica) deben ser distribuidas de acuerdo a la metodología de administración de
emergencias propuesta por el Sistema de Comando de Incidentes. Las entidades pueden llevar a cabo
varias sesiones de trabajo para acordar y definir la distribución de las responsabilidades.
A partir del ejercicio anterior se obtiene la “Estructura Funcional para la Atención de Emergencias: Áreas y
Tareas de Respuesta”.
Si bien en cada emergencia o desastre específico se debe evaluar el alcance de la estructura de comando,
se sugiere establecer los grados de despliegue en función de los niveles de emergencia.
Posteriormente se definen las funciones para cada componente de la estructura organizacional
propuesta (personal de comando y personal general). En la presente Guía Metodológica se incluye un
listado de acciones predefinidas que pueden ser usadas como referente.
actores vinculados
Ficha Metodológica 12 . Orientaciones para la definición del modelo organizacional

Tomar como referencia el ejemplo citado anteriormente haciendo los ajustes necesarios.
49
10. ¿QUÉ RECURSOS SE NECESITAN PARA EL MANEJO DE LAS EMERGENCIAS Y

CÓMO SE PUEDE HACER EL INVENTARIO?
En esta sección se hace una relación general de los recursos institucionales disponibles para la respuesta a
emergencias o desastres por parte de la unidad territorial donde se formula el POE.
Capítulo 7
7
Inventario de recursos para la elaboración de los
inventarios de recursos.
Figura 9. Esquema del inventario de recursos del POE
Los inventarios permite que se conozcan de manera detallada el tipo de recursos disponibles y la forma de
administrarlos en el marco de las operaciones de emergencia, y por ello, cada institución debe garantizar y
mantener esta información actualizada sobre sus recursos y enviarla para disponibilidad de los Centros de
Operaciones de Emergencia - COE. Los inventarios de recursos generalmente deben gestionarse con
relación a los siguientes elementos como mínimo: Recursos humanos, equipos, herramientas, vehículos,
ayuda humanitaria e insumos médicos. Para el POE se debe elaborar dos secciones: (a) resumen del
inventario de recursos para el Documento Base y (b) Apéndice de Inventario de Recursos.
¿CÓMO SE FORMULA?
Los coordinadores de cada área funcional deben hacer un análisis de los recursos necesarios y
disponibles para el cumplimiento de sus funciones.
Preparar y presentar los inventarios los cuales serán validados por la entidad coordinadora del POE en el
nivel territorial.
Una vez validados, los inventarios harán parte del Documento Base y se agregarán como apéndices al
POE.
Los inventarios deben ser verificados y actualizados según el periodo de tiempo estipulado por la entidad
coordinadora.
Una guía de los principales recursos a inventariar dentro de las instituciones, es la siguiente:
50
Ejemplo 12. Tipo de recursos para las operaciones de emergencia
TIPO DE RECURSO DESCRIPCION
Personal El listado de personal debe incluir nombre, cargo, profesión o área de desempeño e
disponible información de contacto.
Esta información básica incluye entre otros aspectos: detalles demográficos,
estructuras de liderazgo formales e informales, Condiciones climáticas generales,
incluyendo diurna, nocturna en distintas épocas del año, hábitos alimenticios normales
Información básica
de los distintos grupos socio-económicos, enfermedades endémicas al área, estado de
disponible
salud general de la población, características económicas, tenencia y tipología de la
vivienda, cobertura y condición general de la infraestructura vial, de servicios y líneas
vitales.
Se refiere a vehículos de carga y pasajeros para transporte aéreo, terrestre, fluvial;

también maquinaria pesada y de construcción (pública y privada) disponible como
grúas, plumas, montacargas, retroexcavadoras, etc. Debe especificar marca, modelo,
Vehículos,
capacidad, propietario, ubicación e información de contacto de la entidad responsable.
maquinaria y
Se incluyen dentro de equipos especiales los disponibles en el aeropuerto,
equipos especiales
dependencias militares, distritos de obras públicas, equipos para limpieza y
mantenimiento de sistemas de alcantarillado, equipos de perforación de pozos,
sistemas de potabilización de agua, carro-tanques, centrales telefónicas móviles, etc.
Se deben identificar tipos, fuentes, lugares de almacenamiento y distribución,

Combustibles capacidad, autonomía (desempeño esperable en situaciones de consumo normal, con
interrupción del abastecimiento) y fuentes alternas.
Se agrupan por sistemas. Radio comunicaciones según bandas UHF, VHF, HF y rangos
Sistemas de de frecuencias. Se especifica coberturas, basadas en repetidoras, bases móviles y
comunicación portátiles. Otros sistemas como beepers, telefonía celular y convencional y sistemas de
los radio aficionados.
Se debe incluir una descripción básica de los hábitos alimentarios de la zona. Se hace
un inventario de la producción y de los principales centros de almacenamiento y
Alimentos
distribución con información de contacto de la entidad responsable. Se debe indicar la
capacidad y autonomía.
Se debe identificar bodegas, farmacias, depósitos de centros asistenciales públicos y
Suministros
privados. Se indica la capacidad y autonomía. Se incluye acuerdos o contratos de
médicos
servicios que puedan agilizar en un momento la disposición de estos recursos.
Se deben identificar "zonas seguras" o lugares de fácil acceso donde la población puede
Sitios de
desplazarse en caso de una emergencia, según el tipo de evento. Deberán estar fuera
concentración en
de las zonas de riesgo y reunir las condiciones sanitarias mínimas para la población
caso de evacuación
durante el tiempo que dure una evacuación.
Los centros de servicios son los núcleos básicos de los servicios públicos. Incluye los
entes administrativos locales como la alcaldía y otros servicios como hospitales, obras
Centros de
públicas, acueductos, alcantarillados, redes de energía, telefonía, etc. Se deben
servicios
describir redes, nodos y puntos vulnerables. En lo posible se debe incluir su capacidad
y autonomía.
51
Incluye los dispuestos específicamente como alojamientos (por ejemplo hoteles y

moteles), instalaciones existentes que son adaptables a esta función y zonas que
Albergues y
pueden habilitarse para la construcción de albergues o campamentos. Debe
alojamientos
especificarse dirección, características, capacidad y autonomía. Debe preverse la
temporales
dotación necesaria, bien sea para tenerla en almacenamiento o para solicitarla en el
momento requerido.
Describe la capacidad de oferta en salud: infraestructura, servicios, capacidad y
Hospitales, centros
autonomía. Debe incluir elementos de referencia y contra-referencia que ubiquen los
y puestos de salud
recursos dentro de un concepto de red asistencial.
Es deseable establecer unos centros de reservas y suministros con inventarios de
Centros de reservas equipos y elementos para atender emergencias, sistemas de requisición, utilización y
y suministros devolución en varias localidades. Debe darse especial importancia al mantenimiento y
reposición de equipo.
Incluye los sistemas de comunicaciones, los sistemas para el manejo de la

Sistemas de alerta información, las notificaciones a los oficiales responsables, el contacto con los medios
y los métodos de divulgar la alerta al público.
La Defensa Civil, Cruz Roja y otras entidades que tienen voluntarios dispuestos y
entrenados a trabajar en situaciones de emergencia deben mantener listados de
Voluntarios
voluntarios con su información de contacto. También deben tomar en cuenta el equipo
y los materiales necesarios para su seguridad y para que su obra sea eficaz.
Existen muchos organismos no gubernamentales (ONG) que tienen a su disposición
recursos humanos y otros recursos que pueden ayudar a la comunidad a enfrentarse
Organismos no
al riesgo o al desastre. Se debe involucrar a las ONG en las actividades de prevención,
gubernamentales -
mitigación, preparación, y respuesta. Se debe invitar al sector privado a participar en
ONG y sector
el proceso de preparación para los desastres, y así su aporte y contribución hace parte
privado
del plan. Se debe integrar el aporte del sector privado en todos los aspectos de
preparación, respuesta, y recuperación.
Cada institución tiene sus recursos que forman parte de su presupuesto normal, y en
caso de desastre, puede ser necesario utilizarlos de otra forma de lo que se esperaba.
Recursos
También es deseable que existan fondos de contingencia o un fondo especial para el
financieros
manejo de emergencias y desastres. Debe incluirse los mecanismos, normas y
disposiciones legales que permitan y regulen su utilización.
En caso de desastre mayor, los recursos donados del exterior pueden llegar en tales
Recursos cantidades que causan grandes problemas para los que deben manejarlos. Es
internacionales importante establecer muy pronto cuales son los tipos de recursos que se necesitan y
que serán aceptados. Mientras no se pueda aclarar cuáles son las necesidades
específicas se deben aceptar solamente recursos financieros.
Materiales e insumos: Ficha Metodológica 13. Orientaciones para la elaboración de los inventarios de
recursos.
52
PARTE IV. PUESTA EN PRÁCTICA E INSTITUCIONALIZACIÓN

DEL POE
11. ¿CUÁLES SON LOS MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN, ACTIVACIÓN Y

CONTROL DEL PLAN?
En este capítulo se presenta la información relacionada con los niveles de activación y desactivación del POE
a partir del primer momento de ocurrido el desastre. Además, incluye las orientaciones sobre la
coordinación y el control del plan, planes de contingencia, los sistemas de alerta, comunicación y
seguimiento y monitoreo del plan.
Capítulo 8
8
8. MECANISMOS DE
IMPLEMENTACIÓN, ACTIVACIÓN Y
CONTROL DEL PLAN
8.1 Niveles de activación y desactivación del

plan
8.2 Control, coordinación y comunicación

entre niveles de gobierno
8.3 Sistemas de alerta
8.4 Seguimiento y monitoreo del plan Ficha14. Orientaciones

para la elaboración del
Protocolo de Coordinación
Apéndice. Protocolo de Coordinación y y Comunicación entre
Comunicación entrenivelesde gobierno niveles de gobierno
Apéndice. Protocolo o procedimientos para la elaboración
específicos protocolos o de
procedimientos específicos
Figura 10. Esquema de implementación y control del POE
53
El POE se utiliza al momento de la ocurrencia de un evento de desastre. Dependiendo del tamaño, el alcance
y la magnitud del incidente, serán llamados a la acción diferentes instancias y niveles territoriales, teniendo
en cuenta las orientaciones que se hayan definido para cada tipo de evento.
¿CÓMO SE FORMULA?
Según la clasificación de las emergencias (ver numeral 6.2 de la Guía Metodológica) se formulan las
instancias y niveles de activación del plan de operaciones.
A continuación se incluye un ejemplo de instancias y niveles de activación del POE:
Ejemplo 13 . Instancias y niveles de activación del plan de operaciones
Nivel de la emergencia Dependencia Notificación Tipo de activación
Nivel 1 Comité Distrital de Defensa Según protocolos distritales e Parcial según valoración
Desastre Distrital Civil. institucionales del COE Distrital
Comité Provincial / Regional Según áreas y funciones del Parcial o total, según
Nivel 2 valoración del Comité
de Defensa Civil POE
Desastre Provincial / Regional Provincial o Regional de
Defensa Civil/
Instituto Nacional de Según áreas y funciones del Total y cooperación

Defensa Civil POE internacional
Nivel 3 Sistema Nacional de Defensa Protocolos de respuesta ante
Desastre Nacional Civil un evento mayor del nivel
Cooperación internacional nacional Protocolos
internacionales
Materiales e insumos: Tomar como referencia el ejemplo citado anteriormente haciendo los ajustes
necesarios
54
11.2 CONTROL, COORDINACIÓN Y COMUNICACIÓN ENTRE NIVELES TERRITORIALES
Define los mecanismos de comunicación y coordinación entre las autoridades responsables en cada nivel
territorial para liderar la atención de una emergencia y/o desastre.
¿CÓMO SE FORMULA?
Para el Documento Base del POE se deben dar las orientaciones generales sobre la coordinación y la
comunicación entre las autoridades responsables, según los niveles de la emergencia establecidos.
Para un mayor detalle sobre la coordinación y comunicación entre las máximas autoridades de los
diferentes niveles de gobierno se sugiere elaborar el “Apéndice sobre Protocolo de Coordinación y
Comunicación entre niveles de gobierno”, el cual deberá establecerse para un evento particular.
Materiales e insumos: Ficha Metodológica 14. Orientaciones para la elaboración del Protocolo de
Coordinación y Comunicación entre niveles de
Gobierno.
Corresponde al estado anterior a la ocurrencia de un fenómeno que se declara con el fin de que los
organismos de socorro activen procedimientos de acción preestablecidos y para que la población tome
precauciones específicas debido a la inminente ocurrencia de un evento previsible. Dependiendo del nivel de
certeza que se tiene de la ocurrencia del evento se definen diferentes estados de alerta.
¿CÓMO SE FORMULA?
Para el Documento Base del POE se deben dar las orientaciones generales sobre el sistema de alerta.
Las entidades responsables deben definir y adoptar mediante la normatividad del caso los sistemas de
alerta propios de sus competencias.
Para cada tipo de peligro en particular se debe generar un sistema de alerta concreto, accesible y
coherente, con información clara sobre el proceso generador de peligro (amenaza).
A continuación se incluye un ejemplo de clasificación de niveles de alerta:
55
Ejemplo 14 . Clasificación de niveles de alerta.
Nivel Descripción
Corresponde a una fase Informativa. Se realizan acciones de vigilancia de fenómenos y de preparación

Alerta Verde ante la ocurrencia de un evento potencialmente dañino. Se localiza al personal responsable de las
áreas. Hay verificación de recursos disponibles. El cubrimiento del personal es del 30%.
Corresponde a la fase de preparación y alerta. Se realiza el despliegue de recursos a las áreas
Alerta Amarilla potencialmente expuestas a ser impactadas. Se identifican recursos adicionales. Se preparan
refugios. El cubrimiento del personal es del 60%.
Corresponde a la fase de impacto y respuesta. Situación de Desastre. Requiere la Participación y
Alerta Roja presencia de representantes sectoriales, organismos de cooperación. El cubrimiento del Personal:
100%
Materiales e insumos: Tomar como referencia el ejemplo citado anteriormente haciendo los ajustes
necesarios
Lecturas sugeridas: Plan Nacional de Operaciones de Emergencia. 2007. Instituto Nacional de Defensa
Civil. INDECI. Lima. Perú.
Guía para elaborar planes de emergencia y contingencia. 2009. Dirección para la Prevención y Atención de
Desastres. DPAE. Bogotá. Colombia
11.4 PROTOCOLOS O PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS
Los procedimientos y protocolos deben detallar las acciones específicas para implementar las diferentes
tareas del plan. Todas las entidades que participan en el manejo de emergencias deben desarrollar
procedimientos y protocolos que se traducen en listas de control específicas, orientadas a la acción para su
uso durante las operaciones de respuesta.
Los protocolos son el conjunto de pautas establecidas para la acción. Definen el reglamento, las
autorizaciones, y las delegaciones necesarias para permitir la rápida ejecución de una tarea o función o una
serie de funciones relacionadas entre sí sin tener que pedir permiso. Los protocolos permiten al personal
específico basado en la formación y la delegación de autoridad, poder evaluar una situación, tomar medidas
inmediatas para intervenir, y escalar sus esfuerzos a un nivel específico antes de requerir orientación o
autorizaciones.
Los planes de contingencia, son los documentos en los cuales se definen políticas, se establecen el esquema
de organización y métodos para enfrentar cada peligro específico. Los objetivos de un Plan de Contingencias
deben dirigirse a puntualizar el sistema de organización y los procedimientos específicos por fenómenos para
enfrentar situaciones de desastre o emergencia en un lugar y período determinados o para unas condiciones
puntuales que se presenten.
56
¿CÓMO SE FORMULA?
Una vez las instituciones responsables han ajustado el POE es posible avanzar en la definición de
procedimientos operativos específicos dependiendo del tipo de emergencia o desastre que se pueda
presentar (escenario de daño particular) o para detallar las responsabilidades y mecanismos de
actuación de una tarea específica.
Los planes de contingencia deben considerar aquellas tareas o funciones que están poco explícitas en los
anexos y que se debe ampliar el alcance o la descripción para realizar la tarea de manera adecuada en
caso de ese evento específico.
Los protocolos se deben consolidar en un Apéndice del POE.
actores vinculados.
Materiales e insumos: Ficha Metodológica 15. Orientaciones para la elaboración de protocolos o

procedimientos específicos.
Son actividades periódicas de observación, medición, revisión y evaluación del POE para maximizar las
oportunidades de éxito, suministrando una información adecuada y permanente para apoyar al proceso de
toma de decisiones y de adopción de medidas correctivas. El proceso de seguimiento y monitoreo del plan
debe contemplar cómo mínimo las acciones de: (a) revisión periódica y (b) simulacros y simulaciones.
¿CÓMO SE FORMULA?
Frente a la revisión periódica:

Evaluar el plan al menos 1 vez al año, tomando como referencia la presente guía metodológica.
Los coordinadores de las Áreas Funcionales y Miembros del Personal de Comando deberán revisar y
actualizar el Documento Base.
Los grupos de trabajo interinstitucionales responsables de cada Área Funcional deberá hacer la
actualización periódica de los anexos bajo su responsabilidad y definir los protocolos de actuación para
cada una de las tareas de respuesta.
Indicar las actualizaciones en un “Cuadro de Control de Cambios”.
Actualizar la información mínima para contacto de las personas y entidades relacionadas.
Revisar el inventario de recursos disponibles, su estado funcional y los diferentes compromisos
adquiridos al respecto por los diferentes responsables.
La revisión periódica implica también un monitoreo permanente de los escenarios de riesgo y de las
condiciones de amenaza y vulnerabilidad en el territorio.
A continuación se incluye un ejemplo de un“Cuadro de Control de Cambios” el cual debe ser incluido al inicio
del POE:
57
Ejemplo 15 . Cuadro de Control de Cambios
CUADRO DE CONTROL DE CAMBIOS
Para que este documento sea claro y no haya lugar a confusiones por los cambios y actualizaciones realizadas,
es necesario, mantener un “Cuadro de control de cambios” donde se debe marcar la incorporación respectiva.
No Fecha del Sección que Páginas

Descripción del cambio Origen del cambio
Cambio cambio cambia afectadas
Los simulacros y simulaciones deben ser permanentes:
Una vez formulado y aprobado el POE se coordinar como mínimo un ejercicio de simulación y un
simulacro por año, a fin de validar y actualizar el instrumento.
Definir un peligro que sea representativo para la jurisdicción con el cual se espera realizar los ejercicios de
simulación.
Establecer los objetivos del ejercicio (sea simulación o simulacro) y los alcances que se quiere lograr.
Elaborar un guión en el cual se distribuyan acciones y responsables para el desarrollo del ejercicio.
Efectuar el ejercicio en la fecha y hora programadas, evaluando al final los acuerdos y puntos por mejorar
en el plan.
Analizar los resultados de los simulacros.
Elaborar el documento resultado del simulacro para retroalimentar y mejorar el instrumento.
Materiales e insumos: La información presentada anteriormente puede ser utilizada como referente
haciendo los ajustes que se consideren pertinentes.
58
BIBLIOGRAFÍA
CARDONA, Omar Darío. 1993. Evaluación de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo. En: MASKREY, Andrew
(compilador). 1993. Los desastres no son naturales. LA RED
CARDONA, Omar Darío. 2005. Gestión integral de riesgos y desastres. Manizales: Instituto de Estudios
Ambientales. Universidad Nacional de Colombia
Dirección de Prevención y Atención de Desastres – Ministerio de Interior y Justicia. 2006. Guía de actuación y
protocolos del alto gobierno en caso de un desastre súbito de cobertura nacional. Colombia.
Guía para el manejo logístico de emergencias. 2009. Dirección para la Prevención y Atención de Desastres.
DPAE. Bogotá. Colombia
Guía Metodológica para la Formulación del PLEC´s. 2008. Sistema Nacional para la Prevención y Atención
de Desastres SNPAD Dirección de Prevención y Atención de Desastres DPAD. Bogotá. Colombia
Guía municipal para la gestión del riesgo. 2010. Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
SNPAD. Banco Mundial. Proyecto de asistencia técnica en gestión local del riesgo a nivel municipal y
departamental en Colombia. Subcomponente B.3 del Programa APL-1 (Reducción de la vulnerabilidad Fiscal
del Estado frente a desastres naturales, Crédito BIRF 7293-CO).
Logistics, Disaster Management Training Program. Module prepared by R.S. Stephenson, Ph.D. UNDPDHA.
1st. Edition 1993
Manual de Conocimientos Básicos para Comités y Oficinas de Defensa Civil. Instituto Nacional de Defensa
Civil. INDECI. Perú
Plan de emergencias de Bogotá. 2007. Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá

(DPAE). Colombia
Plan de emergencias de Manizales. 2003. Alcaldía de Manizales. Oficina Municipal para la Prevención y
Atención de Desastres. Colombia
Plan de operaciones de emergencia región Callao. 2008. Sistema Regional de Defensa Civil (SIREDECI -
CALLAO). Perú
Plan nacional de operaciones de emergencia de Perú. 2007. Instituto Nacional de Defensa Civil. Perú
Plan Regional de Prevención y Atención de Desastres de Lima Metropolitana. 2008. Instituto Nacional de
Defensa Civil
Relaciones entre autoridades territoriales en caso de un Desastre Súbito de Cobertura Nacional. SNPAD-
DPAD. 2006
U.S. Homeland Security, FEMA. 2009. Developing and maintaining state, territorial, tribal and local
government emergency plans. Comprehensive Preparedness Guide 101.
59
ANEXOS
FICHAS METODOLOGICAS
GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN

DEL PLAN DE OPERACIONES DE EMERGENCIA
ANEXOS
FICHAS METODOLOGICAS
Elaborado por:
Ana Campos García
Diana M. Rubiano
Carolina Díaz Giraldo
Versión 1.0 Febrero 2011
NOTA: Los formatos, matrices y preguntas consignadas en las fichas metodológicas sirven como
ejemplo y orientación para la formulación de un POE y por lo tanto son instrumentos flexibles para
ser ajustados según las necesidades.
Guía Metodológica para la Formulación del POE Anexos Fichas Metodológicas - Versión 0.1 para la discusión
L DE
NA
IO
DE
TEMA NAC
FEN
SA CIVIL
SIS
Ayuda Humanitaria
TABLA DE CONTENIDO
Ficha metodológica 1. Matriz de disponibilidad de información_______________________________ 3
Ficha metodológica 2.Matriz de instrumentos para las operaciones de emergencia_______________ 4
Ficha metodológica 3.Orientaciones para el apéndice sobre “resumen del marco legal”____________ 5
Ficha metodológica 4.Orientaciones sobre la estructura organizacional existente_________________ 6
Ficha metodológica 5. Identificación y análisis de peligros___________________________________ 8
Ficha metodológica 6. Identificación y análisis de vulnerabilidad______________________________ 12
Ficha metodológica 7.Análisis de riesgos_________________________________________________ 14
Ficha metodológica 8. Orientaciones para la clasificación de las emergencias____________________ 17
Ficha metodológica 9. Orientaciones para la definición de las áreas funcionales y las tareas de
respuesta_________________________________________________________________________ 18
Ficha metodológica 10. Orientaciones para la definición de los actores, roles y funciones__________ 22
Ficha metodológica 11. Orientaciones para la definición de las funciones institucionales___________ 25
Ficha metodológica 12. Orientaciones para la definición del modelo organizacional_______________ 26
Ficha metodológica 13. Orientaciones para la elaboración de los inventarios de recursos__________ 31
Ficha metodológica 14. Orientaciones para la elaboración del protocolo de coordinación y
comunicación entre niveles de gobierno_________________________________________________ 33
Ficha Metodológica 15. Orientaciones para la Elaboración Protocolos y Procedimientos Específicos_____ 36
Guía Metodológica para la Formulación del POE 2 Anexos Fichas Metodológicas - Versión 0.1 para la discusión
L DE
NA
IO
DE
TEMA NAC
FEN
SA CIVIL
SIS
Ayuda Humanitaria
FICHA METODOLÓGICA 1.
MATRIZ DE DISPONIBILIDAD DE INFORMACIÓN
1. Hacer el listado de estudios, trabajos, o avances que puedan servir para la elaboración del Plan de Operaciones de
Emergencias
Tipo de Información
¿Dónde está disponible
Nº Estudios, trabajos o avances Bases de
Planes Normas Estudios la información?
Datos
L DE
NA
IO
DE
TEMA NAC
FEN
SA CIVIL
SIS
Ayuda Humanitaria
MATRIZ DE INSTRUMENTOS PARA LAS OPERACIONES DE EMERGENCIA
1. Hacer el listado de los instrumentos disponibles para el manejo de emergencias, según niveles territoriales:
Planes de Prevención y
Otros (sistemas
Atención de Desastres Planes de Operaciones Planes de
de información,
Niveles /Gestión de Riesgo de de Emergencia Contingencia Protocolos
fondos, etc.)
Desastres
Nacional
Regional
Provincial
Distrital
Otros*
* Instrumentos de entidades públicas, privadas o no gubernamentales relevantes
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ORIENTACIONES PARA EL APÉNDICE SOBRE “RESUMEN DEL MARCO LEGAL”
1. Realizar un compendio de la legislación que defina la base para soportar el POE, a partir de los siguientes criterios de
presentación:
Ejes temáticos: Sistema Nacional de Defensa Civil, reglamentos del Sistema Nacional de Defensa Civil,
procedimientos de declaratoria de estados de emergencia, planes de prevención y atención de desastres,
Constitución Política, descentralización.
Numeración de la norma
Cronología (incluyendo normas modificatorias)
Descripción (principales artículos)
Emplear la Matriz que se muestra a continuación para el compendio del marco legal:
Sistema Nacional de Defensa Civil
Ley/Norma Año Descripción
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil
Procedimientos de declaratoria de estados de emergencia
Constitución Política
Descentralización
* Los ejes empleados no son exhaustivos, en la medida que pueden incorporarse otros elementos.
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ORIENTACIONES SOBRE LA ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL EXISTENTE
1. Realizar una síntesis de la “Estructura organizacional existente” para ser incorporada al POE, a partir de los siguientes
criterios de presentación:
Jerarquía territorial. Para la descripción tener en cuenta que la gestión del riesgo de desastres se
institucionaliza en el país según lo estipulado en el Manual de Conocimientos Básicos para Comités y Oficinas
de Defensa Civil.
Entidades que integran cada nivel
Organigramas
Funciones principales
Lo anterior se debe realizar desde el nivel territorial superior (nivel nacional) hasta el nivel territorial donde se elabora el
POE. Adicionalmente, se deben incorporar la información de las autoridades territoriales competentes en cada nivel
(Gobierno Regional, Provincial, Distrital)
Emplear la Matriz que se muestra a continuación para el compendio de la Estructura general de los Comités de Defensa
Civil:
Nivel Nacional: Sistema Nacional de Defensa Civil / Gestión de Riesgo de Desastres
Objetivo
Estructura
(organigrama)
Integrantes
Funciones
Nivel Nacional: Instituto Nacional de Defensa Civil
Objetivo
Estructura
(organigrama)
Integrantes
Funciones
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Nivel Regional: Sistema Regional de Defensa Civil / Gestión de Riesgo de Desastres
Objetivo
Estructura
(organigrama)
Integrantes
Funciones
Nivel Municipal: Sistema o Comité Provincial de Defensa Civil / Gestión de Riesgo de Desastres
Objetivo
Estructura
(organigrama)
Integrantes
Funciones
Nivel Municipal: Comité Distrital de Defensa Civil / Gestión de Riesgo de Desastres
Objetivo
Estructura
(organigrama)
Integrantes
Funciones
Otros: Organización del Gobierno Regional o Municipal, Entidades privadas, organismos no

gubernamentales, sector académico
Objetivo
Estructura
(organigrama)
Integrantes
Funciones
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IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE PELIGROS
1. Reconocer los peligros más significativos y los impactos potenciales asociados a los mismos permite establecer los
escenarios que se deben priorizar para la formulación del POE. La importancia de lograr un buen nivel de análisis al
respecto, radica en que se le otorga calidad técnica y científica al instrumento de planificación. Así, el conocimiento que
se tenga sobre los componentes del riesgo (peligro y vulnerabilidad) va a facilitar el diseño e implementación de un POE
coherente y efectivo para realizar las operaciones de emergencia.
Se debe iniciar con un ejercicio de recolección de información garantizando que sea un proceso integral, completo y
sistemático. Al respecto, existe una multiplicidad de fuentes de información, siendo las más relevantes aquellas que
provienen de los sectores oficiales responsables de la temática (Defensa Civil, censos y estadísticas, institutos
geofísicos, geográficos, geológicos, servicios meteorológicos e hidrológicos):
Entidad Página Web

Instituto Nacional de Defensa Civil www.indeci.gob.pe
Instituto Nacional de Estadística e Informática www.inei.gob.pe/
Instituto Geográfico Nacional del Perú www.ign.gob.pe/
Instituto Geofísico del Perú www.igp.gob.pe/
Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico www.ingemmet.gob.pe
Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología www.senamhi.gob.pe/
Red de Bibliotecas Virtuales Andinas para la www.redbivapad.org.pe
Prevención y Atención de Desastres: Red BiVa - PAD
Estudios realizados por el sector académico, las agremiaciones profesionales, organizaciones no gubernamentales, el
sector privado, y los sectores de desarrollo (salud, educación, vivienda, inmobiliarias, servicios públicos, etc.) pueden
proporcionar información complementaria para los análisis.
En tanto, para investigar sobre los desastres históricos se cuentan con importantes recursos de información como bases
de datos y productos los sistemas de información geográfica, donde se sugieren las siguientes fuentes de consulta:
Entidad Página Web

Sistema de Inventario de Efectos de Desastres
http://online.desinventar.org/
DESINVENTAR. 2010.
Sistema Nacional de Información para Prevención y

Atención de Desastres (SINPAD). 2004. Registros de http://sinpad.indeci.gob.pe/PortalSINPAD/
emergencias y peligros
Así mismo, se puede hacer un proceso de recolección de información primaria a través de la consulta a expertos
vinculados con los niveles de gobierno, las entidades del estado, el sector académico, grupos privados, etc.; y recurrir a
organizaciones de base, líderes y comunidades, que pueden ayudar a complementar los registros y a profundizar en los
análisis y en la validación de la información.
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2. Se debe avanzar en la organización de la información que facilite la identificación de los peligros o amenazas más
importantes que pueden afectar la unidad territorial donde se formula el POE. El proceso debe comenzar con la
elaboración de un listado de los peligros que se reconocen en el territorio, donde se suelen emplear una clasificación
según el origen del fenómeno peligroso:
TIPO DE PELIGROS QUE SE PUEDEN PRESENTAR
Peligros de origen natural Peligros de origen socio - natural Peligros inducidos por el hombre
Generados por procesos al Incendios:

interior de la tierra: Urbanos
Sismos Rurales
Maremotos Forestales
Tsunamis
Actividad volcánica
Generados por procesos en la Asociados a la superficie de la tierra pero Derrame de sustancias químicas
superficie de la tierra: inducidos por actividades antrópicas: peligrosas
Deslizamientos Movimientos de masa Fugas
Aludes Deslizamientos Contaminación (agua, aire, suelo,
Derrumbes Aludes radioactividad)
Aluviones Derrumbes Explosiones.
Huaycos Aluviones
Erosión, Huaycos
Reptación Erosión
Desertificación
Deforestación
Generados por fenómenos Asociados a fenómenos hidrológicos o Subversión, terrorismo, guerra
hidrológicos, meteorológicos y meteorológicos pero inducidos por
oceánicos: actividades antrópicas:
Inundaciones Inundaciones
Sequias Sequias
Tormentas Incendios forestales
Heladas,
Granizadas
Nevadas
Vientos
Oleajes anómalos
La Niña y EL Niño
Precipitaciones intensas y/o
prolongadas
Incendios forestales.
Cuando se realiza este listado se deben considerar dos posibles limitaciones: (i) los peligros son dinámicos y por lo tanto
se pueden generar nuevas amenazas que no han sido incluidas dentro del plan, y de ahí la importancia de la
actualización del instrumento y (ii) la lista puede causar la impresión de que los peligros son independientes, cuando en
realidad se pueden tratar de fenómenos concatenados o encadenados (por ejemplo, los sismos pueden ocasionar
incendios, deslizamientos o la ruptura de una represa). En ese contexto, la lista es una forma de clasificación que ayuda
a la identificación de los peligros en el área de estudio.
3. Una vez identificados los peligros se realiza un análisis a través de una matriz de criterios o dimensiones, y en la
medida que se tenga mayor disponibilidad de información se pueden ampliar los criterios de referencia. Además, se
deben referenciar los estudios, documentos, cartografía, información técnica o fuentes de información primaria
disponible sobre los peligros para que sustenten su priorización posterior.
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MATRIZ DE ANÁLISIS DE PELIGROS

Criterio
Peligro 1. Probabilidad 2. Magnitud 4. Posibilidad 5. Lugar del 7. Velocidad
6. Extensión
de ocurrencia o severidad 3. Intensidad de predicción evento de inicio 8. Duración 9. Antecedentes Referencias
Variable temporal Fuerza física Se refiere a la Corresponde a Área de interés o E l t a m a ñ o Rapidez con T i e m p o en (i) evidencia de
De origen
en relación a la asociados con gravedad o el la disponibilidad un sitio específico potencial de la que el peligro que el peligro ocurrencia anterior
natural:
ocurrencia del el peligro o la i m p a c t o o de información y relacionado con el zona afectada o la amenaza o la amenaza ( i i ) n o h a y
[sismos] peligro en el amenaza. daño esperado c e r t i d u m b r e POE puede generar se activa y antecedentes pero
futuro Corresponde a para advertir la afectación extiende sus según estudios se
su caracte- ocurrencia del principales pueden presentar en
rización y peligro. efectos el futuro
depende del ( i i i ) n o h a y
tipo de peligro antecedentes ni
estudios pero hay
evidencias que
predicen su ocurrencia
De origen
natural:
[tsunami]
De origen
socio
natural:
[huaycos]
Inducidos
por el
hombre:
[incendios]
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3. Posterior al análisis es necesario priorizar aquellos peligros que ameritan atención especial teniendo en cuenta que
son la base para el desarrollo del POE, pues a partir de este resultado se definirán las acciones a planear, y los recursos y
las necesidades a tener en cuenta en las operaciones de emergencia.
Para la priorización de los peligros se sugiere contar con la participación de las entidades responsables de las
operaciones, el sector científico técnico y las comunidades, de forma que se tenga mayor precisión sobre sus
antecedentes y su dinámica.
Para diligenciar la matriz se establece una escala cualitativa de valoración de los peligros que permite hacer
comparaciones y definir las prioridades:
Prioridad 1: peligros que por su probabilidad, severidad, cobertura territorial, comportamiento histórico conocido
y condiciones en las que se presentaría actualmente, puedan afectar en gran medida las personas, la economía, la
infraestructura, o el ambiente en el área de estudio.
Prioridad 2: peligros que por sus características asociativas a eventos desencadenantes primarios, puedan
potenciar mayores afectaciones en el área de estudio.
Prioridad 3: peligros de efecto limitado, baja potencialidad o área de afectación pequeña que por sus
características sólo producirían afectaciones parciales o temporales en las personas, la economía, la
infraestructura, o el ambiente en el área de estudio.
Prioridad 4: peligros evaluados como improbables en el área de estudio.
MATRIZ DE PRIORIZACIÓN
Prioridad estimada
Peligros
1 2 3 4
De origen natural:
[sismos]
De origen natural:
[tsunami]
De origen socio natural:
[huaycos]
Inducidos por el hombre:
[incendios]
Fuente: Ajustado de Guía Metodológica para la Formulación del Plan Local de Emergencias y Contingencias PLEC´s. DPAE. Bogotá
- Colombia. 2008
4. Una vez realizado el análisis correspondiente a los peligros priorizados se debe incluir la información en el Documento
Base del POE. La información debe ser espacializada empleando escalas cartográficas adecuadas para cada tipo de
peligro y las divisiones político administrativas del nivel territorial.
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IDENTIFICACIÓN Y ANÁLISIS DE VULNERABILIDAD
1. En el POE se deben describir los principales factores de vulnerabilidad en el área de estudio frente a cada uno de los
peligros o amenazas priorizada. Esta descripción permitirá además, establecer los análisis de los escenarios de riesgo
requeridos para la planificación de las operaciones de emergencia.
Si bien se reconoce que los factores de vulnerabilidad tienen una relación directa con las condiciones físicas, sociales,
económicas, ambientales, institucionales y culturales de un territorio, para efectos del POE es pertinente desarrollar una
descripción particular sobre el tema, haciendo un esfuerzo por conservar la integralidad mencionada.
Al igual que para la identificación y el análisis de los peligros, este ejercicio inicia con la recolección de información, tanto
de carácter primario como secundario: estudios socio-económicos, diagnósticos ambientales, monografías,
evaluaciones, censos y bases de datos; así como referencias directas de personal institucional y comunidades, son
fuentes adecuadas de información.
2. Para realizar el análisis de vulnerabilidad se deben identificar los principales elementos expuestos al peligro o peligros
amenazantes priorizados (bienes sociales, económicos o ambientales).
A partir de la definición de los elementos expuestos, es necesario establecer los aspectos que están incidiendo en dicha
vulnerabilidad, o que pueden incrementarla en el futuro, teniendo en cuenta las relaciones existentes según el peligro
que se esté analizando. Para ello se han determinado los siguientes factores de incidencia sobre los cuáles es
fundamental realizar el análisis:
a) Incidencia de la localización: descripción de cómo la localización o ubicación de los bienes expuestos los hace
más o menos propensos a sufrir daño y/o pérdida en este escenario.
b) Incidencia de la resistencia: descripción de cómo la resistencia física de los bienes expuestos los hace más o
menos propensos a sufrir daño y/o pérdida en este escenario.
c) Incidencia de las condiciones socio-económica de la población expuesta: (descripción de cómo las

condiciones sociales y económicas de la población expuesta la hace más o menos propensa a resultar afectada,
igualmente de cómo estas condiciones influyen en su capacidad de recuperación por sus propios medios)
d) Incidencia de las prácticas culturales: (identificación y descripción de prácticas culturales, sociales y/o
económicas de la población expuesta o circundante que incidan en que los bienes expuestos (incluyendo la población
misma) sean más o menos propensos a sufrir daño y/o pérdida en este escenario)
Ligado a los factores de incremento, la identificación de los actores involucrados en las causas y el incremento de su
incidencia son indispensables para optimizar las medidas de reducción.
Con ello, se establece una matriz de análisis donde se definen los criterios o dimensiones que permiten hacer una
descripción de los principales elementos expuestos y las causas o el por qué de su vulnerabilidad:
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MATRIZ DE IDENTIFICACIÓN DE ELEMENTOS EXPUESTOS Y VULNERABILIDAD

[frente a cada peligro]
Elemento Expuesto Descripción Factores de Incidencia

Actores Referencias
Condiciones socio Prácticas
Localización Resistencia culturales
econom.
Barrios, sitios, sectores poblados en general. Densidad de vivienda,
Vivienda condiciones físicas, calidad, materiales de construcción, número de
pisos, edad de las construcciones, normatividad. Etc.
Estimativo de la población presente y descripción de la misma

hasta donde sea posible, haciendo relevancia en niños, adultos
mayores y en general población que requiera trato y comunicación
Población especial. Tendencia del crecimiento poblacional y la expansión de
la ocupación del sector. Si se considera relevante, descripción de su
variabilidad en cuanto a día, noche, fines de semana o temporadas
específicas por efecto de temporadas escolares, turísticas, etc.)
Infraestructura y
bienes económicos, Identificar si hay establecimientos de comercio, cultivos, puentes,
de producción, etc.
públicos y privados
Infraestructura de
servicios sociales e Establecimientos educativos, de salud, de gobierno, etc.
institucionales
Cuerpos de agua, bosques, suelos, aire, ecosistemas en general,

Bienes ambientales
etc.
3. Espacializar los elementos expuestos según divisiones político administrativas empleando leyendas y convenciones para facilitar la ubicación en los mapas.
4. Hacer el análisis correspondiente a la vulnerabilidad e incluir la información en el Documento Base del POE.
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ANÁLISIS DE RIESGOS
1. Realizar un análisis de riesgo permite conocer sus condiciones en detalle, incluyendo el estudio de los peligros y la
vulnerabilidad, sus causas y consecuencias, los factores que favorecen su ocurrencia y los actores involucrados; todo
esto con el mayor detalle y rigurosidad posible.
Con esta información es posible orientar y especificar las medidas de preparación, atención y recuperación ante
emergencias y desastres, así como las intervenciones para reducir las condiciones de riesgo.
El nivel de detalle de los análisis de riesgo está en función de los resultados de los estudios de los peligros y los estudios
sobre la vulnerabilidad realizados anteriormente, según se haya priorizado.
El análisis de riesgo abarca dos partes complementarias:
La descripción de emergencias o desastres que han ocurrido de manera previa en la unidad territorial
La caracterización de los escenarios actuales o futuros, permitiendo visualizar las causas y priorizar las
intervenciones.
2. Hacer un reconocimiento de los desastres o las emergencias ocurridas en el pasado, es una información valiosa para
orientar el proceso de planificación, ya que permite identificar las consecuencias y los impactos de eventos de diversas
magnitudes y los factores de ocurrencia asociados a los mismos.
Como un ejercicio complementario a los registros y bases de datos históricas, se plantea la necesidad de describir
emergencias o desastres que hayan sido relevantes para la unidad territorial, según los peligros priorizados.
Para describir esta información se propone una matriz donde se consigne la descripción de situaciones relevantes a
través de una serie de criterios que orientan la caracterización:
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MATRIZ DE ANÁLISIS DE RIESGO

PARTE 1. DESCRIPCIÓN DE ANTECEDENTES DE EMERGENCIAS O DESASTRES
Emergencia o desastre [Descripción general]
Fecha: [fecha o periodo de Fenómeno(s) asociado con la situación: [mención del o los eventos en concreto, p.e.
ocurrencia] inundación, sismo, huayco, otros]
Factores que favorecieron la ocurrencia del fenómeno: [detallar lo mejor posible cuando se trata de fenómenos socio-
naturales y antrópicos. Citar la recurrencia de fenómenos similares, si la hay]
Actores involucrados en las causas del fenómeno: [identificar actores sociales, económicos, institucionales relacionados
con las causas descritas en el punto anterior]
En las personas: (muertos, lesionados, discapacitados, trauma psicológico, etc.)
En bienes materiales particulares: (viviendas, vehículos, enseres domésticos,

etc.)
Daños y pérdidas presentadas:
[describir de manera cuantitativa o En bienes materiales colectivos: (infraestructura de salud, educación, servicios
cualitativa] públicos, etc.)
En bienes de producción: (industrias, establecimientos de comercio, cultivos,

pérdida de empleos, etc.)
En bienes ambientales: (cuerpos de agua, bosques, suelos, aire, ecosistemas en

general, etc.)
Factores que en este caso favorecieron la ocurrencia de los daños: [identificar factores físicos, sociales, económicos e
institucionales independientes al fenómeno, que incidieron de manera relevante en el nivel y tipo de daños y pérdidas
presentadas]
Crisis social: [identificar en general la situación vivida por las personas afectadas, en cuanto a la necesidad inmediata de ayuda
en alimento, albergue, salud, etc.]
Desempeño institucional: [identificar en general la eficiencia y eficacia de las instituciones públicas y privadas que
intervinieron o debieron intervenir durante la situación en operaciones de respuesta y en la posterior rehabilitación y
reconstrucción, etc.]
Impacto cultural: [identificar algún tipo de cambio cultural: en la relación de las personas con su entorno, en las políticas
públicas, etc. que se haya dado a raíz de esta situación de emergencia.]
3. La segunda parte del análisis de riesgo consiste en hacer una síntesis de la descripción de las condiciones de peligro,
vulnerabilidad y daños y/o pérdidas que se pueden presentar. Se debe tener en cuenta, además, que se puede estar
trabajando sobre un escenario de riesgo futuro.
A continuación se incluye la matriz que orienta la descripción de los escenarios de riesgo, siendo fundamental elaborar
una matriz (parte 1 y parte 2) para cada uno de los peligros prioritarios para el POE e incluir la información en el
Documento Base:
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MATRIZ DE ANÁLISIS DE RIESGO

PARTE 2. DESCRIPCIÓN DEL ESCENARIO DE RIESGO POR [peligro o amenaza de referencia]
Condición de peligro o amenaza
Descripción del peligro o fenómeno amenazante: [Adicionalmente incluir su relación con otros fenómenos amenazantes]
[Adicionalmente cuando sea el caso, detallar todas las posibles incidencias humanas en las causas del fenómeno
Identificación de causas del fenómeno amenazante:
amenazante]
[Identificar factores que en el presente y/o futuro pueden incrementar la magnitud, frecuencia o cobertura del
Identificación de factores que favorecen la condición de
fenómeno, tales como procesos de intervención del entorno, actividades económicas o sociales antiguas, recientes o
amenaza:
futuras, etc.]
Identificación de actores significativos en la condición de [Empresas, grupos sociales, cuyas acciones u omisiones inciden de manera significativa en las causas y situación actual
amenaza: o de incremento futuro de las condiciones de peligro, etc.]
Elementos expuestos y vulnerabilidad
Factores de Incidencia
Elemento Expuesto Descripción Actores
Localización Resistencia Condiciones socio econom. Prácticas culturales
Vivienda
Población
Infraestructura y bienes económicos,
de producción, públicos y privados
Infraestructura de servicios sociales e
institucionales
Bienes ambientales
Daños y/o pérdidas que pueden presentarse
En las personas: (muertos, lesionados, discapacitados, trauma psicológico, etc.)
Daños y pérdidas presentadas: En bienes materiales particulares: (viviendas, vehículos, enseres domésticos, etc.)
[describir de manera cuantitativa o cualitativa] En bienes materiales colectivos: (infraestructura de salud, educación, servicios públicos, etc.)
En bienes de producción: (industrias, establecimientos de comercio, cultivos, pérdida de empleos, etc.)
En bienes ambientales: (cuerpos de agua, bosques, suelos, aire, ecosistemas en general, etc.)
Identificación de la crisis social asociada con los daños y/o Descripción de la crisis social que puede presentarse de acuerdo con el tipo y nivel de daños y/o pérdidas descritas
pérdidas estimados
Identificación de la crisis institucional asociada con crisis social Descripción de la crisis institucional que puede presentarse de acuerdo con la crisis social descrita
Descripción de antecedentes de medidas de intervención
Medidas de cualquier tipo y alcance que se han implementado con el objetivo de reducir o evitar las condiciones de riesgo consideradas. Descripción, época de intervención, actores de la
intervención, financiamiento, etc.
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ORIENTACIONES PARA LA CLASIFICACIÓN DE LAS EMERGENCIAS
1. Con base en los criterios para la clasificación de las emergencias, los escenarios de riesgo identificados en el
diagnóstico Y teniendo en cuenta los siguientes criterios:
Cobertura geográfica
Impacto
Capacidad de respuesta
Centro de Operaciones de Emergencia
Tiempo de atención que demanda la emergencia
Definir para cada tipo de peligro y sus posibles escenarios, en qué nivel de emergencia podría clasificarse su manejo,
complementando o ajustando los ejemplos del cuadro a continuación:
Clasificación de las emergencias
CRITERIOS NIVEL 1 NIVEL 2 NIVEL 3
Cobertura geográfica Emergencia localizada en un Emergencia localizada en dos o Emergencia localizada en dos o
solo Distrito. más Distritos. más Regiones.
Impacto Local/Distrital/Provincial Regional Nacional
Capacidad de respuesta Distrital Regional Nacional
Centro de Operaciones
COED / COEP COER COEN
de Emergencia
Tiempo de atención Tiempo máximo de 72 horas Más de 72 horas

que demanda la Tiempo máximo de 8 horas (hasta 3 días) (más de 3 días)
emergencia
.Eventos frecuentes, espa- .Eventos poco frecuentes, Eventos muy poco frecuentes,
cialmente puntuales sin espacialmente afecta dos o más espacialmente afecta dos o
generar eventos conexos. Distritos. Atendido por varias más Regiones.
.Atendido por dos o más entidades operativas locales y .Atendido por varias entidades
entidades locales y se regionales y se coordina través operativas del orden local,
coordina a través del del COER. Tiene afectación regional y nacional y se
Descripción de los
COED/COEP. media a la población y puede coordina a través del COEN.
eventos
.Tiene una afectación baja a la alterar la funcionalidad de la Tiene una afectación alta a la
población sin alterar la región o del área metropolitana. población y puede alterar la
funcionalidad del Distrito. No generan impacto a nivel funcionalidad del país.
.Pueden ser registrados por nacional. Generalmente se .Tienen cubrimiento de medios
medios locales de comu- r e g i s t ra n e n m e d i o s d e de comunicación a nivel
nicación. comunicación nacional. nacional e internacional.
Accidentes vehiculares, Inundaciones, deslizamientos Sismo de gran magnitud y

Ejemplo de incendios estructurales que no que afectan un área geográfica tsunamis. Accidentes aéreos
emergencias tienen riesgos conexos como importante, sismos de magnitud y/o marítimos que involucran
materiales peligrosos, media. Accidentes aéreos y/o gran cantidad de personas o
deslizamientos o huaycos marítimos menores. Incendios generan riesgos concatenados.
puntales. estructurales en sitios de
afluencia masiva.
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FICHA METODOLÓGICA 9
ORIENTACIONES PARA LA DEFINICIÓN DE LAS ÁREAS FUNCIONALES Y LAS
TAREAS DE RESPUESTA
1. Identificar de las áreas funcionales y las tareas de respuesta para el manejo de emergencias.
Las diferentes entidades responsables deben definir la forma de intervención en la respuesta garantizando el uso eficaz
de los recursos. Para ello, se debe:
Analizar y validar las áreas funcionales y las tareas de respuesta propuestas.

Agregar temas adicionales o propuestas de modificación en caso de ser necesario.
Áreas Funcionales y Tareas de respuesta
Área Funcional I Rescate y Seguridad
Coordinar y proveer el conjunto de acciones inmediatas efectuadas por la población organizada

y por las entidades competentes de primera respuesta orientadas a salvaguardar vidas,
Propósito
controlar eventos secundarios como incendios, explosiones y fugas, entre otros, proteger los
bienes y mantener la seguridad pública.
1.1 Búsqueda y Rescate
1.2 Medidas de seguridad y de tránsito
Tareas 1.3 Control de incendios
1.4 Evacuación masiva de zonas afectadas y en riesgo
1.5 Emergencias de materiales peligrosos
Área Funcional II Salud
Busca garantizar la atención de salud en situaciones de emergencias y desastres mediante un

Propósito
sistema organizado y articulado
2.1 Atención pre hospitalaria

2.2 Atención hospitalaria
2.3 Vigilancia epidemiológica post-desastre
Tareas
2.4 Salud ambiental
2.6 Salud Mental
Área Funcional III Asistencia Humanitaria

Desarrollar y coordinar las acciones relacionadas con la atención social que requieren las
personas afectadas por la ocurrencia de una emergencia o desastre, en especial, lo relacionado
Propósito
con brindar techo, abrigo, alimento y necesidades básicas, así como la protección a grupos
vulnerables
3.1 Empadronamiento
3.2 Techo de emergencia en lote
3.3 Instalación y manejo de albergues
3.4 Asistencia alimentaria
Tareas
3.6 Dotación de agua temporal
3.7 Protección de grupos vulnerables
3.8 Reunificación familiar
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Área Funcional IV Servicios generales, Hábitat y Medio Ambiente
Monitorear los eventos naturales y/o inducidos, y evaluar los daños de los servicios vitales,
saneamiento básico (agua, desagüe y residuos sólidos), energía, telecomunicaciones,
Propósito transporte, salud, y educación), edificaciones (públicas y privadas) y medio ambiente, con el fin
de definir las medidas que las autoridades deben tomar para la protección de la vida y los bienes,
y para la rápida recuperación de los servicios y el medio ambiente.
4.1 Monitoreo de eventos naturales y/o inducidos, y riesgos concatenados
4.2 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de transporte y comunicaciones
4.3 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de agua y saneamiento
Tareas 4.4 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de energía
4.5 Evaluación de daños en estructuras públicas y privadas
4.6 Estabilización y/o demolición de estructuras, remoción y manejo de escombros
4.7 Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de educación
Área Funcional V Dirección y manejo de la emergencia
Liderar la atención de la emergencia y/o desastre a través de la coordinación con las instancias
establecidas en los diferentes niveles territoriales; generar las decisiones que se transformen en
Propósito
acciones de respuesta efectivas, en base a la información oportuna; planificar y realizar el
seguimiento de las actividades para que la población se recupere de la emergencia.
5.1 Planificación integral y coordinación de la emergencia

5.3 Asuntos legales y administrativos
5.4 Coordinación de la evaluación de daños y análisis de necesidades – EDAN
Tareas
5.6 Gestión de información y comunicaciones del COE
5.7 Coordinación de la cooperación internacional
5.8 Coordinación con otras regiones y el sector privado
5.9 Planificación de la recuperación económica y social
Área Funcional VI Logística y recursos para las operaciones y toma de decisiones
Proveer los suministros, equipos y personal apropiados, cuando las capacidades logísticas de las
instituciones son superadas con el fin de garantizar el apoyo adicional necesario en las
Propósito cantidades requeridas y en los lugares y momentos en que se necesitan para la atención y
recuperación en la emergencia, analizando la información suministrada por los responsables del
COE y de las diferentes tareas
6.1 Inventario de recursos y análisis de necesidades logísticas
6.2 Administración de almacenes
6.3 Manejo de donaciones
Tareas
6.4 Manejo de recursos (personal, equipos, instalaciones, materiales)
6.5 Coordinación y manejo de medios de transporte (movilidad)
6.6 Manejo de la seguridad ocupacional y servicios a los respondientes (salud alimentos y otros)
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2. Para cada área funcional se deben establecer los siguientes elementos:
Propósito (¿para qué?)

Alcances (¿qué se hace?)
Actividades de preparación
Entidades que participan (¿quién?)
Emplear la Matriz que se muestra a continuación para la descripción de las áreas funcionales (tener en cuenta que se
requiere una matriz por cada área funcional)
AREA FUNCIONAL [ ]
PROPOSITO
(¿Para qué?)
ALCANCES/CONCEPTO
DE OPERACIONES
(¿Qué se hace?)
1.
2.
TAREAS 3.
4.
N (…)
Planificar:
Organizar, entrenar y equipar:

ACTIVIDADES DE
PREPARACIÓN
Ejercitar:
Evaluar y mejorar:
ENTIDADES QUE
PARTICIPAN
3. Para cada una de las tareas de respuesta de un área funcional específica, se deben definir los siguientes elementos:
Propósito
Alcance
Prioridades
Actividades de preparación
Observaciones
Subprocesos
Tipos de recursos (humanos, físicos e informáticos) requeridos para las tareas propuestas
Documentos de soporte
Registros o formatos existentes
Relaciones con las tareas de respuesta de otras áreas
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Ayuda Humanitaria
Emplear la Matriz que se muestra a continuación para la descripción de las tareas de cada área funcional (tener en
cuenta que se requiere una matriz por cada tarea de cada área funcional específica)
TAREA [ ]
PROPOSITO
(¿Para qué?)
ALCANCES/CONCEPTO
DE OPERACIONES
(¿Qué se hace?)
PRIORIDADES
Planificar:

ACTIVIDADES DE
PREPARACION
Ejercitar:
Evaluar y mejorar:
OBSERVACIONES
TAREA [ ]
SUBPROCESOS ACTIVIDADES
TAREA [ ]
RECURSOS DOCUMENTOS DE SOPORTE FORMATOS - REGISTROS
Protocolos, guías, manuales, procedimientos Bitácoras, hojas de ruta, formatos de
para acciones específicas (notificaciones, ingreso, etc.
activación, movilización, evaluación de daños,
etc.)
TAREA [ ]
RELACIÓN CON OTROS PROCESOS (ENTRADA) RELACIÓN CON OTROS PROCESOS (SALIDA)
¿Qué se recibe? ¿De quién? ¿Qué se entrega? ¿A quién?
Materiales, instrucciones, Nombre del proceso: extinción Información, instrucciones, N o m b r e d e l p r o c e s o :

datos, personas en deter- de incendios, búsqueda y personas, residuos, etc. evaluación de daños,
minado estado, etc.) rescate. atención hospitalaria
4. Cada una de estas matrices corresponde a los Anexos Funcionales del POE.
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Ayuda Humanitaria

ORIENTACIONES PARA LA DEFINICIÓN DE LOS ACTORES, ROLES Y FUNCIONES
1. Una vez elaborada la descripción y alcance de cada tarea se deben identificar las entidades que podrían participar y
asignar roles y responsabilidades y definir sus funciones, las cuales pueden ser parte de sus funciones normales o en
adición a las mismas y que deberán incorporarse en los reglamentos de organización y funciones, de acuerdo a las
áreas funcionales y tareas de respuesta. Para ello se debe:
Reconocer las entidades que podrían participar en cada tareas y definir los tipos de roles en las operaciones de
emergencia. Cada una de las áreas funcionales definidas en el plan debe tener “coordinadores”, y las tareas de
respuesta “responsables principales”, “responsables” y entidades de “apoyo”, quienes realizan las operaciones de
respuesta según los niveles territoriales. La descripción de los roles se muestra a continuación:
Roles para operaciones de emergencia
ROL CÓDIGO CARACTERÍSTICAS
Entidad que ha sido propuesta como Coordinadora del Área Funcional por
tener bajo su responsabilidad el mayor número de tareas.
Entidad que se hace cargo de la supervisión y el manejo de un Área Funcional
en su totalidad.
Coordinador [C] Entidad que tiene funciones relacionadas con el Área Funcional en las fases de
preparación, respuesta y rehabilitación.
Entidad que mantiene o debe mantener un contacto permanente con las
instituciones Responsables y de Apoyo, a fin de coordinar los esfuerzos
respectivos.
Entidad que lidera por competencia o función el tema relacionado con la tarea.
Entidad que tiene la responsabilidad sobre el mayor número de actividades de
la tarea.
Entidad que tiene mayor capacidad de convocatoria o la mayor jerarquía
Responsable
[RP] aunque no tenga la responsabilidad sobre todo el alcance de la tarea.
Principal
Entidad que tiene el personal capacitado, los recursos y la trayectoria necesaria
para manejar una tarea específica o parte de la misma.
Entidad que está en capacidad de apoyar al Coordinador del Área Funcional y de
hacer un trabajo articulado con las entidades de Apoyo.
Entidad que participa en el tema relacionado con la tarea.
Responsable [R] Entidad que tiene el personal capacitado, los recursos y la trayectoria necesaria
para participar en una tarea específica o parte de la misma.
[A] Son organismos e instituciones, generalmente de carácter privado o no

Apoyo
gubernamental, que tienen la capacidad, los recursos y la trayectoria suficiente
para apoyar a las Entidades Coordinadoras y Responsables en las tareas de
respuesta.
Participan a solicitud de los Coordinadores o Responsables de un Área
Funcional.
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Ayuda Humanitaria
A partir de las definiciones anteriores se debe asignar un rol específico a las entidades que participan en las
operaciones de emergencia, según sus capacidades, recursos disponibles, funciones normativas, trayectoria y
nivel territorial, para cada una de las áreas funcionales y las tareas de respuesta definidas en el plan. Además, se
deben identificar instituciones y organismos adicionales que puedan participar en las operaciones de emergencia.
Emplear la Matriz Global de Responsables que se muestra a continuación (se sugiere elaborar una matriz global y una
matriz individual para cada área funcional)
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Ayuda Humanitaria
ANEXO I - RESCATE Y ANEXO IV - SERVICIOS GENERALES, ANEXO V. DIRECCIÓN Y MANEJO DE LA

ANEXO II. SALUD ANEXO III - ASISTENCIA HUMANITARIA ANEXO VI. LOGISTICA
SEGURIDAD HÁBITAT Y MEDIO AMBIENTE EMERGENCIA
5.3 ASUNTOS LEGALES Y ADMINISTRATIVOS

4.4. EVALUACION DE DAÑOS Y RESTABLECI-
EVALUACIÓN DE NECESIDADES LOGÍSTICAS

4.7 EVALUACIÓN DE DAÑOS Y RESTABLECI-
4.2. EVALUACION DE DAÑOS Y RESTABLECIMIENTO DE
5.7 COORDINACIÓN CON OTRAS REGIONES

ESTRUCTURAS, REMOCIÓN Y MANEJO DE ESCOMBROS
4.3. EVALUACION DE DAÑOS Y RESTABLECIMIENTO
5.8 PLANIFICACION DE LA RECUPERACION

4.1. MONITOREO DE EVENTOS NATURALES Y/O,
EQUIPOS, INSTALACIONES, MATERIALES)

EDIFICACIONES PUBLICAS Y PRIVADAS
5.4 COORDINACIÓN DE LA EVALUACIÓN
6.4 MANEJO DE RECURSOS (PERSONAL,

SERVICIOS DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES
MIENTO DE SERVICIOS DE EDUCACIÓN
6.2. ADMINISTRACIÓN DE ALMACENES

3.2 TECHO DE EMERGENCIA EN LOTE
COORDINACIÓN DE LA EMERGENCIA
1.4 EVACUACION MASIVA DE ZONAS
MIENTO DE SERVICIOS DE ENERGÍA

INDUCIDOS Y RIESGOS CONCATENADOS
3.6 DOTACIÓN DE AGUA TEMPORAL
2.3 VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA
OCUPACIONAL Y SERVICIOS A LOS

DE DAÑOS Y NECESIDADES - EDAN
3.5 ASISTENCIA NO ALIMENTARIA
DE SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO
4.6. ESTABILIZACIÓN Y/O DEMOLICIÓN DE

2.1 ATENCIÓN PREHOSPITALARIA
2.2 ATENCIÓN HOSPISPITALARIA
6.1. INVENTARIO DE RECURSOS Y

5.5 GESTION DE INFORMACIÓN Y
PLAN DE OPERACIONES DE
5.1 PLANIFICACIÓN INTEGRAL Y
COOPERACIÓN INTERNACIONAL
DEL PAÍS Y EL SECTOR PRIVADO

4.5. EVALUACION DE DAÑOS EN
6.5. COORDINACIÓN Y MANEJO

1.2 MEDIDAS DE SEGURIDAD Y
3.8 REUNIFICACION FAMILIAR

3.4 ASISTENCIA ALIMENTARIA
6.3. MANEJO DE DONACIONES

COMUNICACIONES EN EL COE
3.7 PROTECCION DE GRUPOS
1.3 CONTROL DE INCENDIOS
3.3 INSTALACION Y MANEJO
6.6. MANEJO DE SEGURIDAD

EMERGENCIA MATRIZ DE
2.5 MANEJO DE CADÁVERES
5.2 INFORMACION PUBLICA

1.1 BUSQUEDA Y RESCATE
MATERIALES PELIGROSOS
5.6 COORDINACIÓN DE LA
AFECTADAS Y EN RIESGO
MEDIOS DE TRANSPORTE
3.1 EMPADRONAMIENTO
RESPONSABLES
2.4 SALUD AMBIENTAL
ECONOMICA Y SOCIAL
1.5 EMERGENCIA DE
2.6 SALUD MENTAL

- ANEXOS FUNCIONALES -
RESPONDIENTES
POST-DESASTRE
DE ALBERGUES
VULNERABLES
ENTIDAD
TRANSITO
C: Coordinador RP: Responsable
principal
R: Responsable A: Apoyo
COORDINADOR A NIVEL CUERPO GENERAL DE INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA CIVIL COEN/ INSTITUTO NACIONAL DE PRESIDENCIA DEL CONSEJO DE INSTITUTO NACIONAL DE DEFENSA
MINISTERIO DE SALUD
NACIONAL BOMBEROS (INDECI) DEFENSA CIVIL (INDECI) - MINISTROS CIVIL (INDECI)
1 CUERPO GENERAL DE
RP RP A RP R
BOMBEROS DEL PERÚ
2 POLICIA NACIONAL A RP RP A A A
MINISTERIO DE SALUD
3 A RP RP RP RP A RP A A A A A A R R R
(MINSA)
NACIONAL
MORGE MINISTERIO
4 RP
PÚBLICO
INSTITUTO NACIONAL
5 DE DEFENSA CIVIL RP A R A RP A R R R RP RP R R A RP RP RP RP RP RP
(INDECI)
6 MVCS - DNV RP R
OFICINA DE DEFENSA
NACIONAL
(ODN)/MINISTERIO DE
7 R A RP A R RP A
LA MUJER Y
DESARROLLO SOCIAL
(MIMDES)
8 MINAM - OEFA A R R
COORDINADOR A NIVEL DE DEFENSA CIVIL/GOBIERNO REGIONAL DEL Gerencia de Infraestructura/GOBIERNO PRESIDENTE DEL COMITÉ DE DEFENSA GERENCIA DE DEFENSA NACIONAL Y DEFENSA
GOBIERNO REGIONAL Gerencia Regional de Salud GERESA
LA REGIÓN CALLAO CALLAO (GRC) REGIONAL DEL CALLAO (GRC) CIVIL DE LA REGIÓN CALLAO CIVIL /GOBIERNO REGIONAL DEL CALLAO
CUERPO DE BOMBEROS.
9 Vª COMAND. RP RP A RP
DEPARTAMENTAL
Gerencia Regional de
10 Salud GERESA/Gobierno RP A RP RP R RP
Regional del Callao
REGIONAL
D.C./ GOBIERNO
11 REGIONAL DEL CALLAO RP RP RP A RP A A A
(GRC)
GRC - Gerencia de
12 RP A A A A A
Defensa Civil
PRESIDENTE DEL COMITÉ
DE DEFENSA CIVIL DE LA
13 REGIÓN CALLAO RP RP RP R R RP RP
(Presidente Regional del
Callao)
GERENCIA DE DEFENSA
14 NACIONAL Y DEFENSA RP RP RP A A RP
CIVIL GRC
COORDINADOR A NIVEL
ALCALDÍA Gerencia Distrital de Salud DEFENSA CIVIL/DISTRIAL Gerencia de Infraestructura Secretaria Técnica de DC Secretaria Técnica de DC
DE LIMA CERCADO
15 CUERPO DE BOMBEROS. RP RP A RP
DISTRITAL
16 Gerencia Distrital de Salud RP A RP RP R RP
17 D.C./ Secretaria Técnica RP RP RP A RP A A A
18 Gerencia de Infraestructura RP A A A A A
19 Jefe Secretaria Técnica

RP RP RP R R RP RP RP RP RP A A RP
de DC
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Ayuda Humanitaria
ORIENTACIONES PARA LA DEFINICIÓN DE LAS FUNCIONES INSTITUCIONALES
1. Listar cada una de las entidades (coordinadoras, responsables principales, responsables y de apoyo) relacionadas
con las áreas funcionales y las tareas de respuesta para el manejo de emergencias.
2. Construir la Matriz de definición de las Funciones Institucionales
Emplear la Matriz que se muestra a continuación (elaborar una matriz por cada entidad)
[Entidad]
AREA TAREA FUNCIONES
1.1
1.2
I
1.3
1.4
2.1
II 2.2
2.3
III 3.1
4.1
IV
4.2
5.1
V
5.2
VI 6.1
3. Los resultados de estas matrices corresponde al Apéndice sobre Funciones Institucionales del POE
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Ayuda Humanitaria
ORIENTACIONES PARA LA DEFINICIÓN DEL MODELO ORGANIZACIONAL
1. Durante el proceso de formulación del POE las entidades responsables de las áreas funcionales definen la forma
como se ejecutará la coordinación con las demás entidades que participan de las operaciones de emergencia. Estas
tareas y áreas funcionales se distribuyen de acuerdo a la metodología de administración de emergencias propuesta por
el Sistema de Comando de Incidentes.
Según este enfoque, se parte de la definición de un único coordinador de la emergencia o Comandante del Incidente y
de 4 secciones para desarrollar las actividades: (i) operación (ii) logística (iii) planeación y (iv) administración, jurídica y
finanzas. Como áreas básicas que apoyan la efectividad del comando y la coordinación, se tienen: seguridad, enlace e
información.
Tal estructuración se muestra a continuación a modo de ejemplo:
COORDINADOR DE LA EMERGENCIA
UNIDAD SITUACIONAL
5.4 Coordinación de SEGURIDAD

evaluación de daños y 1.2 Medidas de seguridad y tránsito
necesidades PLANEAMIENTO
5.5. Gestión de información y 5.1 Planificación integral y
ÁREA FUNCIONAL
coordinación de la emergencia
PLANIFICACIÓN Y
ENLACE COORDINACIÓN DE
5.6 Coordinación para la Cooperación Internacional LA EMERGENCIA
UNIDAD DE REHABILITACIÓN 5.7 Coordinación con otras regiones del país y el sector privado
5.8 Planificación de la ADMINISTRACIÓN, JURIDICA Y
recuperación económica y FINANZAS
social 5.3 Asuntos legales y administrativos
INFORMACIÓN
OPERACIONES AREA FUNCIONAL - LOGÍSTICA
AREA FUNCIONAL - SERVICIOS 6.1 Inventario de recursos y

AREA FUNCIONAL - RESCATE Y AREA FUNCIONAL - ASISTENCIA GENERALES, HABITAT Y MEDIO análisis de necesidades
AREA FUNCIONAL - SALUD HUMANITARIA operativas
SEGURIDAD AMBIENTE
4.1 Monitoreo de eventos

2.1 Atención pre hospitalaria 3.1 Empadronamiento naturales y/o inducidos y 6.2 Administración de
1.1 Búsqueda y rescate riesgos concatenados almacenes
2.2 Atención hospitalaria 4.2 Evaluación de daños y

3.2 Techo de emergencia en restablecimiento de servicios
1.2 Medidas de seguridad y lote de transporte y
tránsito comunicaciones 6.3. Manejo de donaciones
2.3 Vigilancia epidemiológica

post-desastre 3.3 Instalación y manejo de
albergues 4.3 Evaluación de daños y
restablecimiento de servicios 6.4 Manejo de recursos
1.3 Control de incendios
de agua y saneamiento para operaciones
(instalaciones, equipos,
personal y materiales)
2.4 Salud ambiental 3.4 Asistencia alimentaria
4.4 Evaluación de daños y
1.4 Evacuación de zonas restablecimiento de servicios
afectadas y en riesgo energía
6.5 Coordinación y manejo
4.5 Evaluación de daños en de medios de transporte
1.5 Emergencias de
edificaciones públicas y
materiales peligrosos 3.6 Dotación temporal de agua privadas
2.6 Salud mental

4.6 Estabilización y/o
3.7 Protección de grupos
demolición de estructuras, 6.6 Manejo de seguridad
vulnerables
remoción y manejo de ocupacional y servicios a los
escombros respondientes (servicios
médicos, alimentarios,
4.7 Evaluación de daños y sistemas de comunicación y
3.8 Reunificación familiar seguridad ocupacional)
restablecimiento de servicios
de educación
Ejemplo. Estructura Funcional para la Atención de Emergencias: Áreas y Tareas de Respuesta
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2. Para desplegar la estructura (total o parcialmente) se deben definir una serie de criterios que permitan definir el
alcance de acuerdo al contexto del peligro y de la clasificación de la emergencia, permitiendo potenciar la respuesta, la
entrega de recursos y los niveles de coordinación adecuados para cada caso.
A modo de ejemplo se proponen los siguientes grados de despliegue de la Estructura Funcional en relación con los
niveles de emergencia definidos anteriormente (Ver Ficha Metodológica 8):
Despliegue del Comando Incidente en función del nivel de emergencia
Sección Nivel 1 Nivel 2 Nivel 3
Operación
Logística
Planeamiento
Administración, Jurídica y Finanzas
Seguridad / Enlace / Información
3. Para cada sección se proponen las siguientes funciones que pueden ser usadas como referentes:
PERSONAL DEL COMANDO
Componente Funciones
Es el responsable de todas las actividades que se deriven de la emergencia, incluyendo el

Coordinador de la
desarrollo e implementación de decisiones estratégicas y de la aprobación, solicitud y descargo
Emergencia/Comandante del
de los recursos. El apoyo para las actividades de la Coordinación de la Emergencia consta de las
Incidente
siguientes tres áreas básicas:
El responsable de seguridad tiene como función cubrir dos aspectos fundamentales; el primero
relacionado con la protección de la ciudadanía y el control del orden público, y el segundo,
Seguridad orientado a garantizar la seguridad y libre circulación para adelantar las operaciones de
respuesta por parte de los responsables de la emergencia. Corresponde a la Tarea 1.2. Medidas
de seguridad y tránsito.
El responsable de enlace, es el punto de contacto con los representantes de cada una de las
organizaciones externas al manejo propio de la emergencia que sirven de apoyo, ya sean estas
Enlace de la Cooperación Internacional, del sector privado o de otras entidades del sector público en
otras regiones del país. Corresponde a la Tarea 5.7. Coordinación para la Cooperación
Internacional y la Tarea 5.8. Coordinación con otras regiones del país y el sector privado.
El responsable de la información pública está encargado de la elaboración de boletines y su
emisión a medios de prensa, otras instituciones u organizaciones relevantes externas con el fin
Información Pública de informar a las comunidades sobre la situación de la emergencia, los procedimientos que se
están llevando a cabo y las ayudas brindadas. Corresponde a la Tarea 5.2. Información Pública.
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Ayuda Humanitaria
El coordinador de la sección de Planeamiento está encargado de compilar, evaluar y divulgar la

información relacionada con el manejo de la emergencia y el estado de los recursos, con el fin de
comprender la situación real, predecir el curso probable de los eventos y preparar las estrategias
alternativas y operacionales de control para la atención de la emergencia. Otras
responsabilidades son:
Supervisar la preparación de los Planes de Acción en el cual se definen los objetivos,

estrategias, actividades y el uso de los recursos durante un periodo operacional.
Proporcionar predicciones periódicas acerca del potencial del incidente.
Organizar la información acerca de estrategias alternativas.
Compilar y distribuir información acerca del estado del incidente
El coordinador de esta sección tiene a su cargo la Tarea 5.1 Planificación integral y coordinación
de la emergencia. Esta sección está conformada por:
Sección de Planeamiento Unidad situacional: es la responsable de la compilación y organización de información sobre el

estado de la emergencia proveniente de las entidades técnico científicas, de las evaluaciones de
daños y necesidades EDAN (realizadas por Distritos y sectores) y su posterior consolidación en
informes de situación. Tiene a su cargo las tareas 5.4 Coordinación de evaluación de daños y
necesidades, 4.1 Monitoreo de eventos naturales y/o inducidos y riesgos concatenados y 5.5.
Gestión de información y comunicaciones en el COE.
Debe contarse con personal responsable de mantener los archivos completos y precisos del
manejo de la emergencia, documentar todo el proceso a través de formularios y formatos pre-
establecidos que faciliten el registro de las diferentes tareas, la consolidación de la información
de la áreas funcionales de la estructura organizacional y las decisiones tomadas, con fines de
tener los soportes legales, administrativos y técnicos. Se encarga también del almacenamiento
posterior de los archivos para cualquier finalidad. Esta actividad está a cargo de la Tarea 5.5.
Gestión de información y comunicaciones en el COE.
Unidad de rehabilitación: es la responsable de consolidar las propuestas para formular las líneas
estratégicas de la planificación de la recuperación económica y social (Tarea 5.9).
El coordinador de esta sección tiene como propósito garantizar que las operaciones y actuaciones
realizadas como respuesta ante un desastre, se ejecuten con el apoyo, orientación y respaldo del
marco jurídico vigente y velar porque la asignación de recursos se ejecute con criterios técnicos
de previsión y racionalidad, de conformidad con los escenarios de desastre. Esta actividad
corresponde a la Tarea 5.3 Asuntos legales y administrativos.
Esta sección está conformada por las siguientes unidades:
Unidad Jurídica: Es la responsable de velar por el cumplimiento de la normativa adecuada y

Sección de
apoyar en la preparación de las medidas y decisiones extraordinarias, así como la elaboración de
Administración,
Convenios y contratos.
Jurídica y Finanzas
Unidad de Finanzas y Compras: Es la responsable de administrar los recursos financieros para
garantizar que las operaciones y actuaciones administrativas realizadas en la fase de respuesta
estén respaldadas por el marco económico y financiero adecuado. También es la responsable de
realizar análisis de efectividad de costos, hacer estimaciones de costos, dar recomendaciones
para hacer eficiente el manejo de los recursos y efectuar las adquisiciones necesarias.
Unidad de Tiempos: Es la responsable de tiempos del personal y del control de las horas
laboradas.
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Ayuda Humanitaria
PERSONAL GENERAL
El coordinador de la sección de Operaciones es el responsable de articular y dirigir las diferentes

áreas funcionales de carácter operativo tales como: I. Rescate y Seguridad, II. Salud, III.
Asistencia Humanitaria y IV. Servicios Generales, Hábitat y Medio Ambiente.
Debe mantener informado al Coordinador de la Emergencia acerca de las acciones especiales de

respuesta y coordinar la elaboración del Plan de Acción Integral que permita articular las
diferentes áreas funcionales o ramas.
Esta sección está conformada por cuatro áreas funcionales o ramas:
Rescate y seguridad: Es la responsable de planificar y realizar el conjunto de acciones inmediatas

efectuadas por la población organizada y por las entidades competentes de primera respuesta
orientadas a salvaguardar vidas, controlar eventos secundarios como incendios, explosiones y
fugas, entre otros, proteger los bienes y mantener la seguridad pública. Comprende las Tareas
de Búsqueda y Rescate (Tarea 1.1), Medidas de Seguridad y Tránsito (Tarea 1.2), Control de
Incendios (Tarea 1.3), Evacuación de Zonas Afectadas y en Riesgo (Tarea 1.4), Emergencias de
Materiales Peligrosos (Tarea 1.5)
Salud: Tiene como propósito garantizar la atención de salud en situaciones de emergencias y

desastres mediante un sistema organizado y articulado. Esta área funcional está divida en seis
tareas: Atención pre-hospitalaria (Tarea 2.1), Atención Hospitalaria (Tarea 2.2), Vigilancia
Epidemiológica Post-Desastre (Tarea 2.3), Salud Ambiental (Tarea 2.4), Manejo de Cadáveres
(Tarea 2.5), Salud Mental (Tarea 2.6).
Asistencia Humanitaria: Es el responsable de desarrollar y coordinar las acciones

Sección de Operaciones relacionadas con la atención social que requieren las personas afectadas por la ocurrencia de
una emergencia o desastre, en especial, lo relacionado con brindar techo, abrigo, alimento y
necesidades básicas, así como la protección a grupos vulnerables (niños, niñas, adolecentes,
gestantes, personas con enfermedades preexistentes y adultos mayores, personas con
capacidades diferentes).
Esta área funcional está compuesta por las siguientes tareas: Empadronamiento (Tarea 3.1),
Techo de emergencia en lote (Tarea 3.2), Instalación y manejo de albergues (Tarea 3.3),
Asistencia alimentaria (Tarea 3.4), Asistencia no alimentaria (Tarea 3.5), Dotación de agua
temporal (Tarea 3.6), Protección de grupos vulnerables (Tarea 3.7) y Reunificación familiar
(Tarea 3.8.).
Servicios Generales, Hábitat y Medio Ambiente: Tiene como propósito monitorear los
eventos naturales y/o inducidos, y evaluar los daños de los servicios vitales, saneamiento básico
(agua, desagüe y residuos sólidos), energía, telecomunicaciones, transporte, salud, y
educación), edificaciones (públicas y privadas) y medio ambiente, con el fin de definir las
medidas que las autoridades deben tomar para la protección de la vida y los bienes, y para la
rápida recuperación de los servicios y el medio ambiente.
Las tareas que comprende esta área funcional o rama son: Evaluación de daños y
restablecimiento de servicios de transporte y comunicaciones (Tarea 4.2), Evaluación de daños y
restablecimiento de servicios de agua y saneamiento (Tarea 4.3), Evaluación de daños y
restablecimiento de servicios de energía (Tarea 4.4), Evaluación de daños en edificaciones
públicas y privadas (Tarea 4.5), Estabilización y/o demolición de estructuras, remoción y manejo
de escombros (Tarea 4.6) y Evaluación de daños y restablecimiento de servicios de educación
(Tarea 4.7).
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Ayuda Humanitaria
El coordinador de la sección de Logística es el responsable de proveer los suministros, equipos y

personal apropiados, cuando las capacidades logísticas de las instituciones son superadas con el
fin de garantizar el apoyo adicional necesario en las cantidades requeridas y en los lugares y
momentos en que se necesitan para la atención y rehabilitación en la emergencia, analizando la
información suministrada por los responsables del COE y de las diferentes tareas.
El responsable Inventario de Recursos y Análisis de Necesidades Operativas (Tarea 6.1), como

coordinador de la Sección de Logística tiene la responsabilidad de determinar las necesidades de
la comunidad afectada y de los organismos encargados de la respuesta y rehabilitación, como
resultado de la evaluación de los daños, a fin de priorizar los recursos para brindar una óptima
atención, contrastar con las capacidades existentes y definir las necesidades de contrataciones.
Unidad de Almacenes: El coordinador de esta unidad es el responsable de garantizar el

aprovisionamiento y distribución de suministros para las entidades responsables del manejo de
la emergencia y para la población afectada. Incluye la adquisición, el transporte desde la fuente,
la recepción y registro de los recursos en el inventario, el almacenaje, el alistamiento o embalaje
para la distribución, el despacho y entrega a las entidades encargadas del manejo de la
emergencia y de la distribución de los suministros destinados a los damnificados, ya provengan
estos materiales de provisiones adquiridas por las propias organizaciones a cargo, la solidaridad
internacional, o las donaciones locales. Esta actividad corresponde a la Tarea 6.2 Administración
de almacenes.
Unidad de Donaciones: El propósito de esta unidad es lograr el más eficiente y efectivo uso de las
donaciones (materiales y monetarias) para el apoyo a las diferentes tareas de la emergencia. La
labor inicia a partir de la información sobre la identificación de necesidades de las diferentes
tareas y la evaluación sobre la disponibilidad de recursos (reporte preparado por la Tarea 6.1), la
Sección de Operaciones
solicitud de donaciones a través de diferentes medios como campañas de información pública
(coordinada con la Tarea 5.2. Información Pública), el transporte desde la fuente, la recepción,
clasificación y registro de inventarios, el almacenaje, el alistamiento o embalaje para la
distribución y el despacho y entrega a las entidades encargadas del manejo de almacenes y/o de
la distribución directa de los suministros destinados a los damnificados, y la disposición de los
bienes no necesitados. Esta actividad corresponde a la Tarea 6.3 Manejo de Donaciones.
Unidad de Recursos para Operaciones: El coordinador de esta unidad se encarga de proveer los
recursos de personal, equipos informáticos o pesados, instalaciones y cualquier otro apoyo
requerido para contribuir al manejo de la emergencia de acuerdo a las demandas de las
diferentes entidades responsables de la respuesta y rehabilitación temprana. Esta actividad
corresponde a la Tarea 6.4 Manejo de recursos para operaciones (instalaciones, equipos,
personal y materiales).
Unidad de movilidad: El coordinador de esta unidad tiene la responsabilidad de organizar y

coordinar los medios de transporte disponibles, de acuerdo con las necesidades de
desplazamiento de recursos que demandan las diferentes entidades que participan en el manejo
de la emergencia. La primera actividad que se tiene que asegurar es la posibilidad de garantizar
un sobrevuelo por la zona afectada por parte de las máximas autoridades. Esta actividad
corresponde a la Tarea 6.5 Coordinación y manejo de medios de transporte (movilidad).
Unidad de servicios a los respondientes: El coordinador de esta unidad es el responsable de

proveer los recursos, asistencia técnica, capacidades y cualquier otro apoyo requerido para
contribuir con el bienestar y la seguridad de las personas que trabajan en las labores de
respuesta y rehabilitación. Esta actividad corresponde a la Tarea 6.6. Manejo de seguridad
ocupacional y servicios a los respondientes (servicios médicos, alimentarios, sistemas de
comunicación).
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Ayuda Humanitaria
ORIENTACIONES PARA LA ELABORACIÓN DE LOS INVENTARIOS DE RECURSOS
1. Para relacionar los recursos disponibles para las operaciones de emergencia, las instituciones deben hacer un análisis
de necesidades y disponibilidades y consolidar el inventario de los elementos con lo que se cuenta.
Una guía de los principales recursos a inventariar dentro de las instituciones, es1:
El listado de personal debe incluir nombre, cargo, profesión o área de desempeño e información
Personal disponible
de contacto.
Esta información básica incluye entre otros aspectos: detalles demográficos, estructuras de
liderazgo formales e informales, Condiciones climáticas generales, incluyendo diurna, nocturna
Información básica en distintas épocas del año, hábitos alimenticios normales de los distintos grupos socio-
disponible económicos, enfermedades endémicas al área, estado de salud general de la población,
características económicas, tenencia y tipología de la vivienda, cobertura y condición general
de la infraestructura vial, de servicios y líneas vitales.
Se refiere a vehículos de carga y pasajeros para transporte aéreo, terrestre, fluvial; también
maquinaria pesada y de construcción (pública y privada) disponible como grúas, plumas,
montacargas, retroexcavadoras, etc. Debe especificar marca, modelo, capacidad, propietario,
Vehículos, maquinaria y
ubicación e información de contacto de la entidad responsable. Se incluyen dentro de equipos
equipos especiales
especiales los disponibles en el aeropuerto, dependencias militares, distritos de obras públicas,
equipos para limpieza y mantenimiento de sistemas de alcantarillado, equipos de perforación
de pozos, sistemas de potabilización de agua, carro-tanques, centrales telefónicas móviles, etc.
Se deben identificar tipos, fuentes, lugares de almacenamiento y distribución, capacidad,

Combustibles autonomía (desempeño esperable en situaciones de consumo normal, con interrupción del
abastecimiento) y fuentes alternas.
Se agrupan por sistemas. Radio comunicaciones según bandas UHF, VHF, HF y rangos de
frecuencias. Se especifica coberturas, basadas en repetidoras, bases móviles y portátiles.
Sistemas de comunicación
Otros sistemas como beepers, telefonía celular y convencional y sistemas de los radio
aficionados.
Se debe incluir una descripción básica de los hábitos alimentarios de la zona. Se hace un
Alimentos inventario de la producción y de los principales centros de almacenamiento y distribución con
información de contacto de la entidad responsable. Se debe indicar la capacidad y autonomía.
Se debe identificar bodegas, farmacias, depósitos de centros asistenciales públicos y privados.
Suministros médicos Se indica la capacidad y autonomía. Se incluye acuerdos o contratos de servicios que puedan
agilizar en un momento la disposición de estos recursos.
Se deben identificar "zonas seguras" o lugares de fácil acceso donde la población puede
Sitios de concentración en desplazarse en caso de una emergencia, según el tipo de evento. Deberán estar fuera de las
caso de evacuación zonas de riesgo y reunir las condiciones sanitarias mínimas para la población durante el tiempo
que dure una evacuación.
Los centros de servicios son los núcleos básicos de los servicios públicos. Incluye los entes
administrativos locales como la alcaldía y otros servicios como hospitales, obras públicas,
Centros de servicios
acueductos, alcantarillados, redes de energía, telefonía, etc. Se deben describir redes, nodos y
puntos vulnerables. En lo posible se debe incluir su capacidad y autonomía.
Incluye los dispuestos específicamente como alojamientos (por ejemplo hoteles y moteles),
instalaciones existentes que son adaptables a esta función y zonas que pueden habilitarse para
Albergues y alojamientos
la construcción de albergues o campamentos. Debe especificarse dirección, características,
temporales
capacidad y autonomía. Debe preverse la dotación necesaria, bien sea para tenerla en
almacenamiento o para solicitarla en el momento requerido.
1
Plan de emergencias de Manizales. 2003. Alcaldía de Manizales. Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres. Colombia
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Ayuda Humanitaria
Describe la capacidad de oferta en salud: infraestructura, servicios, capacidad y autonomía.

Hospitales, centros y
Debe incluir elementos de referencia y contra-referencia que ubiquen los recursos dentro de un
puestos de salud
concepto de red asistencial.
Es deseable establecer unos centros de reservas y suministros con inventarios de equipos y
Centros de reservas y
elementos para atender emergencias, sistemas de requisición, utilización y devolución en varias
suministros
localidades. Debe darse especial importancia al mantenimiento y reposición de equipo.
Incluye los sistemas de comunicaciones, los sistemas para el manejo de la información, las
Sistemas de alerta notificaciones a los oficiales responsables, el contacto con los medios y los métodos de divulgar
la alerta al público.
. La Defensa Civil, Cruz Roja y otras entidades que tienen voluntarios dispuestos y entrenados a
trabajar en situaciones de emergencia deben mantener listados de voluntarios con su
Voluntarios
información de contacto. También deben tomar en cuenta el equipo y los materiales necesarios
para su seguridad y para que su obra sea eficaz.
Existen muchos organismos no gubernamentales (ONG) que tienen a su disposición recursos
humanos y otros recursos que pueden ayudar a la comunidad a enfrentarse al riesgo o al
Organismos no desastre. Se debe involucrar a las ONG en las actividades de prevención, mitigación,
gubernamentales -ONG y preparación, y respuesta. Se debe invitar al sector privado a participar en el proceso de
sector privado preparación para los desastres, y así su aporte y contribución hace parte del plan. Se debe
integrar el aporte del sector privado en todos los aspectos de preparación, respuesta, y
recuperación.
Cada institución tiene sus recursos que forman parte de su presupuesto normal, y en caso de
desastre, puede ser necesario utilizarlos de otra forma de lo que se esperaba. También es
Recursos financieros deseable que existan fondos de contingencia o un fondo especial para el manejo de
emergencias y desastres. Debe incluirse los mecanismos, normas y disposiciones legales que
permitan y regulen su utilización.
En caso de desastre mayor, los recursos donados del exterior pueden llegar en tales cantidades
que causan grandes problemas para los que deben manejarlos. Es importante establecer muy
Recursos internacionales pronto cuales son los tipos de recursos que se necesitan y que serán aceptados. Mientras no se
pueda aclarar cuáles son las necesidades específicas se deben aceptar solamente recursos
financieros.
2. Una vez identificado analizado el tipo de recurso se debe preparar y presentar el inventario el cual será validado por la
entidad coordinadora del POE en el nivel territorial. Los inventarios harán parte del Documento Base y se agregarán
como apéndices al POE.
Se puede emplear una Matriz como la que se muestra a continuación para la consolidación del inventario de recursos.
INVENTARIO DE RECURSOS
Tipo de recurso [según la tabla anterior]
[Describe el nombre del suministro, recurso o servicio colocando especificaciones en el caso de,
Descripción
ser necesario]
Cantidad [Mencionar el número exacto del suministro, recurso o servicio]
Unidad [Describir la forma de presentación del suministro, recurso o servicio]
Ubicación [Definir el lugar donde se encuentra el suministro, recurso o servicio]
Responsable [Nombrar el responsable del suministro, recurso o servicio]
Información de contacto [Cargo, teléfono, dirección]
Área Funcional /Tarea [Relacionar el Área Funcional y las Tareas con las que se relaciona el recurso]
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ORIENTACIONES PARA LA ELABORACIÓN DEL PROTOCOLO DE COORDINACIÓN Y
COMUNICACIÓN ENTRE NIVELES DE GOBIERNO
El protocolo de coordinación y comunicación entre niveles de gobierno deberá establecerse para cada evento en
particular y como mínimo debe contemplar los siguientes elementos:
CONTENIDO DESCRIPCIÓN
¿Qué es un protocolo de actuación en caso de emergencia/desastre?

¿Qué se entiende por emergencia / desastre?
¿A quienes está dirigido este protocolo de coordinación y comunicación?
¿Por qué se requiere la participación de las máximas autoridades políticas en el manejo de una
1. INTRODUCCION
emergencia de gran magnitud?
¿Cuáles son los objetivos que deben cumplir una autoridad y todo el personal de gobierno en el
manejo de una emergencia o desastre de gran magnitud?
¿Cuándo usar el presente protocolo?
2. PROPÓSITO,
Propósito ¿Para qué?
ALCANCES, MARCO
Alcances ¿Qué se hace?
LEGAL E
Marco legal e institucional de actuación
INSTITUCIONAL
Definición de un Esquema General de Actuación (descripción de actividades que de manera

secuencial deben ser seguidas por los coordinadores de la emergencia).
La secuencia se podrá establecer a partir de las siguientes fases:
3. SECUENCIA DE o Activación
ACTUACIÓN DE o Verificación y activación del comité / comisión
LOS o Primera reunión del comité / comisión
COORDINADORES o Coordinaciones de apoyo entre niveles de gobierno
DE LA o Acciones permanentes del comité / comisión
EMERGENCIA o Cierre de operaciones de emergencia e inicio del proceso de reconstrucción
Flujograma del Esquema General de Actuación (ver Ejemplo en la página siguiente)
Secuencias de actuación específicas (actividades y sub actividades) para cada uno de los
coordinadores de la emergencia en los diferentes niveles territoriales
Flujogramas de actuación específicos para cada uno de los coordinadores de la emergencia en los
diferentes niveles territoriales.
Matriz global de secuencias coordinadas de actuación entre niveles territoriales con su respectivo
flujograma.
Descripción general de la estructura funcional

Estructura funcional y responsabilidades, basado en el Sistema de Comando de Incidentes. Indicar
4. ESTRUCTURA el despliegue del Comando Incidente en función del nivel de emergencia establecido en el POE.
FUNCIONAL PARA Personal de comando
LA ATENCIÓN DE Personal general: Sección de Planeación, Sección de Operaciones, Sección de Logística, Sección de
EMERGENCIAS Finanzas / Administración
(Ver Ficha Metodológica 11. Orientaciones para la definición del modelo organizacional)
REFERENCIAS Bibliografía
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Ejemplo. Esquema General de Actuación

Activación
FASE 1
Reciba información inicial sobre la ocurrencia de un posible desastre de 1
magnitud importante. Confirme la ocurrencia precisando información sobre
tipo de evento, severidad, cobertura geográfica y población afectada
inicialmente. Verificación
FASE 2
Verifique por intermedio del Secretario Técnico de Defensa Civil o de los 2

Directores de los COE (en cada nivel) la información que está siendo
recibida a través de los diferentes canales de comunicación
3
Active y convoque a los miembros del Comité de Defensa Civil y a los
responsables de la coordinación de las diferentes áreas funcionales según el
POE.
4
Verifique tener a la mano los planes y protocolos, secuencias de mando,
contactos, medios de comunicación
5 Reunión
Haga presencia por parte de las autoridades y Coordinadores de Áreas
Funcionales a la mayor brevedad en la sede establecida como Sala de Miembros
Crisis Comités de DC
FASE 3
6
Evalúe la afectación del desastre y analizar la información proveniente de
las distintas fuentes, con el objeto de tener una dimensión sobre la
magnitud y complejidad de la situación y la distribución de los niños.
7
Defina las prioridades para el manejo de la emergencia, la capacidad de
respuesta y autonomía en función de los recursos físicos, técnicos y
humanos y la necesidad de solicitar apoyo al nivel de Gobierno superior.
8
Realice una rueda de prensa que tendrá los siguientes objetivos a) Generar
confianza y cooperación ciudadana y b) garantizar el orden en la población Coordinaciones de
afectada c) Reforzar el respaldo institucional apoyo entre
gobiernos
FASE 4
NO 9
Se superó la capacidad de
respuesta?
Atender nivel
actual
SI
10
Verifique periódicamente el desarrollo de las acciones de respuesta que
estén siendo efectuadas por el Comité de Defensa Civil, las solicitudes de
información adicional por parte de los niveles superiores y la respuesta a
dichos requerimientos.
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FASE 5
11 Acciones
Realice sesiones de los Comités de DC/ Comisión Multisectorial Ampliada permanentes
para evaluar la instalación de la Oficina Conjunta de Operaciones/ analice Comite de DC
afectación, defina las prioridades para el manejo de la emergencia, asigne
los recursos coordine apoyo.
12
Revise y ejecute el Plan de Acción en los diferentes niveles de Gobierno
para cada período operacional definido1 y garantizar la coordinación y
articulación entre niveles
13
Tome decisiones de carácter excepcional, políticas y jurídicas más
importantes con el fin de resolver problemas y atender circunstancias
claves, garantizar el máximo compromiso institucional en la atención de la
14
Informe de manera permanente a la población sobre los avances en la
atención de la emergencia, las estrategias y procedimientos de apoyo
existentes y los llamados a la solidaridad a nivel nacional e internacional.
15
Mantenga contacto permanente entre los Gobiernos Distritales, el
Gobierno Metropolitano - Regional y el Gobierno Central, a través de los
Alcaldes Distritales, Alcalde Metropolitano, Presidente del Gobierno
Regional / sus Secretarios Técnicos de DC. el Presidente del Consejo de
Ministros y el Presidente de la República.
FASE 6
16
Establezca con la Comisión Multisectorial ampliada los lineamientos para Cierre
el proceso de reconstrucción. e inicio de
reconstrucción
17
Desactive la intervención de las entidades y recursos de acuerdo con la
evolución de la emergencia.
18
Evalúe el manejo de la emergencia y el proceso de rehabilitación con la
participación de los actores del proceso.
19
Sistematice y elabore un informe final sobre el manejo de la emergencia
que incluya las recomendaciones necesarias para futuros eventos,
actualizando el Plan de Operaciones de Emergencias y los protocolos de
cada nivel de Gobierno, en los aspectos pertinentes.
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ORIENTACIONES PARA LA ELABORACIÓN PROTOCOLOS Y PROCEDIMIENTOS ESPECÍFICOS
Dependiendo de cada uno de los escenarios de daños específicos que se hayan definido para la unidad territorial, es posible avanzar en la elaboración de procedimientos
operativos y detallar las responsabilidades y mecanismos de actuación de una tarea específica.
Para ello se debe emplear la Matriz que se muestra a continuación para la descripción de aquellas tareas o funciones que están poco explícitas en los Anexos Funcionales y
que se debe ampliar el alcance o la descripción para realizar la tarea de manera adecuada en caso de ese evento específico:
Nombre del protocolo Actualizado a: Número: Responsables: Páginas

[Coordinador]
[Función /Tarea] [Fecha] [N°] [Responsable] [página 1 de 3]
[Apoyo]
PROPOSITO
(¿Para qué?)
ALCANCES/CONCEPTO DE
OPERACIONES
(¿Qué se hace?)
PRIORIDADES
Planificar:

ACTIVIDADES DE PREPARACION
Ejercitar:
Evaluar y mejorar:
OBSERVACIONES
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Operaciones Entidades Vinculadas
Entidad 1
Entidad 2
Entidad 3
Entidad 4
Entidad 5
Entidad 6
Entidad 7
SUBPROCESOS ACTIVIDADES
RP RP A
RP
R A RP A
RP
A A A A RP
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Nombre del protocolo Actualizado a: Número: Responsables: Páginas
[Coordinador]
[Función /Tarea] [Fecha] [N°] [Responsable] [página 3 de 3]
[Apoyo]
Responsables Flujograma Documentos
[ejemplo 1 de
Entidad 1 Recepción, procesamiento y
consolidación de información obtenida
de las Funciones [ ]
Entidad 2
2
Evaluar y procesar la información para
mejorar el conocimiento del escenario
de daños real.
Entidad 3
3
Analizar la información para apoyar la
toma de decisiones en la atención y
Entidad 4
recomendar prioridades de
intervención en sitios que puedan
representar daños posteriores o efectos
colaterales asociados al peligro.
Entidad 5
4
Generar reportes de información
procesada y analizada.
Entidad 6
flujograma]

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GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DE

GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DE

GUÍA METODOLÓGICA PARA LA FORMULACIÓN DE PLANES DE

PLANES DE OPERACIONES DE EMERGENCIA/ SISMOS/TSUNAMI/PERÚ

Instituto Nacional de Defensa Civil - INDECI:

Representante Residente del PNUD en Perú:

Diseño y diagramación: Akeimi Andrea Velasquez Ortega

Impreso en Lima – Perú, febrero de 2011

PARTE I. INTRODUCCIÓN A LA GUÍA 8

2. ¿CUÁLES SON LOS CRITERIOS BÁSICOS PARA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN DE

3. ¿CÚALES SON LOS PASOS PARA FORMULAR UN PLAN DE OPERACIONES DE

PARTE II. ENTENDER EL CONTEXTO Y DETERMINAR OBJETIVOS Y ALCANCES 20

4. ¿CÓMO DEFINIR EL CAPÍTULO DE LA INTRODUCCIÓN AL PLAN DE OPERACIONES DE

5. ¿CÓMO FORMULAR EL MARCO CONCEPTUAL, LEGAL Y LA ORGANIZACIÓN PARA EL

6. ¿CÓMO IDENTIFICAR LA SITUACIÓN ACTUAL Y DEFINIR EL DIAGNÓSTICO DE

PARTE III. DEFINICIÓN DE TAREAS, RESPONSABLES, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y

7. ¿CUÁLES SON LOS ALCANCES DE LAS OPERACIONES DE EMERGENCIA? 38

9. ¿CÚAL ES EL ESQUEMA ORGANIZACIONAL RECOMENDADO PARA EL MANEJO DE

10. ¿QUÉ RECURSOS SE NECESITAN PARA EL MANEJO DE LAS EMERGENCIAS Y CÓMO SE

PARTE IV. PUESTA EN PRÁCTICA E INSTITUCIONALIZACIÓN DEL POE 53

11. ¿CUÁLES SON LOS MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN, ACTIVACIÓN Y CONTROL DEL

ANEXOS: FICHAS METODOLOGICAS

Ficha metodológica 1. Matriz de disponibilidad de información................................................................... 21

Las operaciones de emergencia requieren una identificación detallada y precisa de las

En ese sentido, en el marco del Proyecto ECHO-PNUD-INDECI “Preparación ante

Esta guía propone un proceso participativo e inclusivo, con respeto y consideración de

El proceso de elaboración del POE Lima y Callao, y de esta guía metodológica, ha

PARTE I. INTRODUCCIÓN A LA GUÍA

1. ¿QUÉ CONTIENE ESTA GUÍA, A QUIÉN ESTÁ DIRIGIDA Y CÓMO ESTÁ

1.1 JUSTIFICACIÓN Y ALCANCES DE LA GUÍA

El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son componentes esenciales de la

1.2 OBJETIVOS DE LA GUÍA

Los objetivos específicos definidos para este instrumento son:

Unificar la metodología y facilitar la formulación de los Planes de Operaciones de Emergencia en

1.3 GRUPO OBJETIVO

La Guía se orienta principalmente a aquellos que tienen la responsabilidad de conducir y facilitar la

1.4 ORGANIZACIÓN DE LA GUÍA

En la Parte III. Definición de tareas, responsables, mecanismos de coordinación institucional y

De manera esquemática, la organización de la Guía Metodológica es la siguiente:

PARTE I PARTE II PARTE III PARTE IV

Ejemplos Ejemplos Ejemplos

Fichas Fichas Fichas

Figura 1. Organización de la Guía Metodológica para la formulación de Planes de Operaciones de Emergencia

2. ¿CUÁLES SON LOS CRITERIOS BÁSICOS PARA LA FORMULACIÓN DE UN PLAN

El POE es un instrumento o documento que establece las funciones o tareas de

Para estar preparados y conocer de manera anticipada que tareas necesarias

Dado que el manejo de las operaciones de emergencia requiere de un trabajo

EL POE se debe aplicar de manera escalonada – nivel distrital, provincial,

De forma participativa, es imprescindible el involucramiento de todos los

3. ¿CUÁLES SON LOS PASOS PARA FORMULAR UN PLAN DE OPERACIONES DE

3.1 ENTENDER EL CONTEXTO Y DETERMINAR LOS OBJETIVOS Y ALCANCES DEL POE

Paso 1. Socializar la iniciativa de la formulación del Plan de Operaciones de Emergencia, invitar

Paso 2. Realización de un diagnóstico preliminar y recolección de la información (encuestas y

El proceso de planificación debe partir de la identificación de información y avances existentes, a través de la

3.2 DEFINICIÓN DE TAREAS, RESPONSABLES, MECANISMOS DE COORDINACIÓN Y

Paso 6. Realización de un Segundo Taller y mesas de trabajo para la definición de tareas y

Paso 8. Establecimiento de esquema organizacional para las Operaciones de Emergencia

Debido a la amplia participación de actores requerida en la respuesta y administración de las emergencias

Adicionalmente, es necesario establecer protocolos de actuación para cada tarea, y mecanismos de

Paso 9. Definición del Inventario de Recursos

Paso 10. Realización de Ejercicios de Simulación y Simulacros

Para el fortalecimiento de los factores organizacionales y de planificación en la atención y administración de