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SECCIÓN DE OBRAS DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA
UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIóN PúBUCA

11
Traducción de
FDNANDA MEItAZ
E. N. ~LADDEN
4A HISTORIA DE LA
ADMINISTRACIÓN
II
Desde el sial" Xllutsta· nuestr/Js días
. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIóN

púBLICA
•
FONDO DE CULTURA ECONóMICA
MÉXICO
Primera edición en inglés, 1972
Primera edición en español, 1989
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Título original:
A History ot Public Administration Volume Ll, From the Eleuentli
Century to the Present Day
© 1972, E. N. Gladden
Publicado por Frank Cass and Company Limited, Londres
ISBN 0-714Q-I31O-X
D.R. © 1989, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA, S.A. DE C.V.

Av. de la Universidad, 975; 03100 México, D.F.
ISBN 968-16-2620-6 (Obra completa)

ISBN 968-16-2622-2 (Tomo Il)
Impreso en México
INTRODUCCIóN
Los historiadores han puesto siempre una atención considerable en

los problemas del poder y en aquellos que lo detentan, cuya impor-
tancia no puede negarse. Por otro lado, se ha dicho muy poco acerca
de la administración y de aquellos que se han encargado de ella en
nombre de los jefes. También esto es comprensible, ya que frecuen-
temente las actividades de los jefes son espectaculares, concediendo
la mera esencia de una buena historia, en tanto que las de los admi-
nistradores son inherentemente pedestres. Sin embargo, hoy día, en
que se da cada vez más atención a la historia de actividades particu-
lares, oponiéndose a la historia general especializada, seguramente es
válido intentar compensar el equilibrio entre el gobierno y la adminis-
tración. En una época en la que el ámbito de la administración pú-
blica está en constante expansión -con un ímpetu alarmante de acuer-
do con muchas personas- y que necesariamente se la ha considerado
en mayor medida para averiguar su naturaleza y sus problemas, puede
obtenerse un gran beneficio al haber una mejor comprensión de las
lecciones administrativas del pasado, en la medida en que puedan
deducirse. Más aún una investigación superficial de la actividad ad-
ministrativa de las primeras épocas suscita la sospecha de que la admi-
nistración, como la naturaleza humana, puede no haber cambiado
mucho desde que se originó la sociedad humana. De ser éste el caso
habría mucho que decirse respecto a considerar la administración
como un factor común en todas las situaciones históricas, una especie
de esencia general en el tiempo y en el espacio por la cual puede coor-
dinarse la historia humana en su totalidad. El presente libro es un
intento de proporcionar una historia introductoria, selectiva en alto
grado, sobre esta vasta materia, haciendo hincapié especial en sus as-
pectos públicos.
La administración pública sirve a muchos campos de actividad y
en una diversidad de formas que puede abordarse desde puntos de
vista diferentes. Tomando como contexto la historia universal, la ad-
ministración pública, a pesar de su ubicuidad, suele no ser considerada
como una actividad principal dentro de dicho contexto y, en realidad,
por ser esencialmente un factor subordinado o de apoyo en el gobier-
no, materia misma que no ha sido bien atendida por el historiador
"'eneral. Al admitir la .,Quía de la historia nniversal, debemos relacionar
~
7
8 INTRODUCCIóN
aquellos incidentes administrativos específicos con el sistema de go-

bierno al cual han sido asociados.
En cualquier caso hay muchas lagunas en el registro, algunas de
las cuales serán finalmente llenadas. Debe admitirse que la administra-
ción no es en el mejor de los casos una actividad excitante, y los ad-
ministradores mismos, que están en la situación más favorable para
interpretar sus propias actividades, no están dispuestos a tratarlas y
menos aún a ponerlas por escrito para consignar así los problemas que
han tenido que afrontar y los métodos que debieron utilizar para re-
solverlos. Consecuentemente, muchas de las lagunas existentes no se
deben a que el registro haya desaparecido por una trágica destrucción
o una lamentable negligencia. No obstante que ha habido una multi-
tud de casos semejantes, una vez que el administrador moría el registro
mismo quedaba inconcluso. Sin embargo, a pesar de estas lagunas exis-
tentes en el registro histórico, el material con que se cuenta es abun-
dante y en algunos casos difícil de manejar. Muchos trabajos excelen-
tes sobre acontecimientos, periodos e incidentes administrativos han
sido realizados por estudiosos: existen muchos informes de primera
clase, en ocasiones en líneas comparativas, sobre la administración de
dominios especificos -estados, reinos principados, instituciones-, pero
de ninguna manera suficientes para constituir una explicación inte-
grada de la administración pública como ingrediente esencial en el
esfuerzo y la experiencia humanos, tal como los estudiosos han sido
capaces de intentar sobre una base universal con éxito plausible en
otros campos especializados. De ahí que el autor haya preferido selec-
cionar del registro humano -tan lejos como pueda llegarse dentro de
. su inevitable limitación gnoseológica- algunos periodos y fases en los
que la administración pública puede apreciarse claramente en una
perspectiva contemporánea, para ordenar dichas instancias en un pa-
trón histórico adecuado, de tal modo que permita al lector discernir
ampliamente el flujo y reflujo del desarrollo administrativo y que
perciba, tal vez vagamente en este nivel, su contribución subyacente.
Los incidentes específicos considerados, o piezas de la historia ad-
ministrativa reseñados, están inevitablemente inclinados a diferentes
puntos de vista, y de ninguna manera seleccionados ni dirigidos a sos-
tener una tesis particular, sino para reforzar los puntos ya señalados
sobre la inherente continuidad, universalidad y subordinación esen-
cial de la materia. De hecho hay gran cantidad de posibles aproxima-
ciones a la administración pública similares a aquellas aplicadas en
otros campos, pero son seis las que pueden adoptarse como la base
de una historia semejante y todas ellas han aportado elementos para
INTRODUCCIóN 9
el retrato obtenido. Pueden clasificarse de la siguiente manera: 1) Di-

rección y Administración Superior; 2) Funciones y Organización;
3) Personal; 4) Técnicas; 5) Biografía, y 6) Teoría.
1) Dirección y Administración Superior. ÉSta representa la apro-
ximación normal a la materia por administradores e historiadores, sin
distinción. Vista desde la perspectiva de los gobernantes la materia está
comprometida con el ejercicio del poder, el despliegue de los rcursos,
la determinación de políticas y el control de la maquinaria administra-
tiva. La esfera del gobierno se extiende a la observancia religiosa y
el despliegue del poderío armado. En este nivel participan en la ad-
ministración tanto gobernantes como los administradores mismos, en
diversos grados, aunque no necesariamente están al tanto de ello como
una actividad específica, o designan diputados, id est ministros, con
facultad tanto para gobernar en su nombre, como para manejar los
asuntos del dominio a su favor. La división del trabajo se manifiesta
en seguida en la complejidad de los asuntos y la extensión de las
responsabilidades del gobierno. Normalmente, aquí al historiador le
interesan la forma y los poderes del gobierno y no la separación de
sus aspectos administrativos; no obstante, el especialista en adminis-
tración pública debe hacer eso.
2) Funciones y Organización. La creciente complejidad funcional
de la sociedad y el gobierno, que surge del proceso de especialización,
exige cambios en la estructura gubernamental; consecuentemente los
gobernantes y SU$ ministros se ven cada vez más ligados a la labor orga-
nizativa. La verdadera extensión de tales funciones varía de sistem a
sistema, con el tempo y el lugar, y con el nivel de operaciones: u. g.
imperial, nacional, regional, local. Para ser efectiva y, en realidad, a
menudo para facilitar tales desarrollos, la administración pública tie-
ne que ser amplia y convenientemente fundamentada. Su organización
o estructura debe adecuarse a los propósitos que proyecta alcanzar.
Los administradores más antiguos están comprometidos en asegurar los
servicios de los agentes humanos suficientemente experimentados en
desplegar los recursos esenciales y en poner en funcionamiento la ma-
quinaria gubemamenral. En este nivel vital, los servicios públicos en
las diversas esferas funcionales pueden ser útilmente analizados y
comparados.
3) Personal. Como hemos visto, desde el principio el administra-
dor supremo se ha encontrado con la necesidad de delegar algunas o
la mayoría de sus responsabilidades y funciones administrativas. Nor-
malmente ha empleado en este oficio a uno o varios miembros desu
propia familia o casa, pero llega un momento en que los funcionadqs
10 INTRODUCCIóN
públicos forman un grupo ocupacional con su lugar específico en la

sociedad. Se desarrolla, imperceptiblemente en un principio, un nue-
vo arte de administración de personal, formulándose precedentes y
reglas para tratar la cuestión pública y relativos a aquellos asuntos
que conciernen a la regulación de sus prácticas ocupacionales, tocando
asuntos tales como precedencia y autoridad, disciplina, clasificación
y selección, formación, promoción, etcétera. Conforme la historia se
desenvuelve, los dominios se extienden, los gobiemos se desarrollan,
los funcionarios públicos se convierten en profesionales. Los servicios
públicos pueden compararse y su efectividad evaluarse. La burocracia
se convierte en uno de los problemas de la sociedad.
4) Técnicas. a) Muy pronto los, funcionarios públicos desarrollan
sus propias técnicas, una esfera interna íntimamente relacionada a la
funcional. b) En donde sean solicitados por el gobernante para hacerse
cargo de tareas o brindar servicios que no sean solamente administra-
tivos en la forma, además de ser administradores, necesitan ser maes-
tros de tales oficios y operaciones que, en otras circunstancias, se de-
jarían COJ)lO una cosa común y corriente al gobernado. Existen, sin
embargo, técnicas y desarrollos básicos de la sociedad que tienen una
función importante en la determinación del ámbito y la naturaleza
de la administración: especialmente aquellas actividades relacionadas
con la comunicación y el mantenimiento del registro, en lo cual el
administrador público tiene un inteés especial. Éstas cubren el uso
y desarrollo del lenguaje, la invención de la escritura y los medios
convenientes para su perpetuación -como papiros y papel-, la im-
presión, telecomunicaciones maquinaria oficial y, recientemente, las
computadoras. Dichos acontecimientos, que han sido fundamentales
para el desarrollo de las civilizaciones, tienen una influencia vital e
íntimamente relacionada con la conformación de la administración
en cuanto instrumento del gobierno.
5) Biografía. Considerando que la administración es esencialmente
una actividad humana, es importante comprender lo que el funciona-
rio, como individuo, hace en realidad. Solamente el funcionario como
tal puede saber con precisión cómo trabaja la, máquina y es a su ex-
periencia a la que el estudiante debe recurrir, si es que puede descu-
brirla. Las vidas de los administradores, en donde han sido registradas,
son por lo tanto de gran importancia, pero en esta esfera hay mucho
que no ha sido registrado. Los informes existentes tienden naturalmen-
te a concentrarse en las acciones de los líderes, en los niveles de toma
de decisiones o quehacer político; sus relaciones con los gobernantes,
con sus subordinados, en caso de existir, y con los administrados; su
INTRODUCCIóN 11
eficacia como los agentes de los gobernadores; sus actitudes hacia su pro-
fesión; las técnicas que deben adquirir y las rutinas y métodos de su
diaria labor. En esas cuestiones hay mucho que obtener, no solamen-
te de las historias generales y los estudios especializados, sino de las
autobiografías y biografías de los hombres de Estado y otras figuras pú-
blicas, y por supuesto de los diarios oficiales mismos. Tampoco deben
pasarse por alto las reconstrucciones ficticias que interpretan las ma-
neras y costumbres de una época particular, entre las cuales, por
ejemplo, puede citarse la espléndida Histori.a de Genji de Murasaki
que al explorar el comportamiento de la sociedad japonesa en el si-
glo x contiene una buena cantidad de información incidental sobre la
conducta de los asuntos públicos de la época.
6) Teoría. Finalmente están las filosofías que han influido en el
desarrollo de la administración pública y las teorías que fueron formu-
ladas, o se formulan aún, para explicar su lugar en el esquema general
de cosas. Aquellas del pasado han sobrevivido de manera extremada-
mente fragmentaria, en tanto que las que son anunciadas corrientemen-
te son numerosas y carecen inevitablemente de autoridad. Puede ob-
tenerse mucho de las teorías de gobierno expresadas por escritores
políticos como Aristóteles, y más aún, con la aparación del llamado
Estado administrativo. Recientemente el desarrollo de la administra-
ción general, como arte y ciencia, ha sido examinado con asiduidad,
particularmente en los campos de la empresa industrial y comercial,
poniendo especial atención en las teorías de organización, toma de
decisiones, administración, etc. Existe entre los estudiosos un apoyo
creciente a la idea de que la administración pública, bien aceptado
como un arte, es de hecho también una ciencia que puede ser apren-
dida y aplicada. No necesitamos sostener una y otra vez este tema
para darnos cuenta del surgimiento de tan interesante campo de in-
vestigación y esfuerzo humano.
Estas seis aproximaciones no son de ninguna manera exclusivas;
muchas más son posibles, dependiendo hasta cierto punto de los inte-
reses y objetivos específicos del estudioso. Las piezas separadas de la
experiencia en administración pública, a partir de las' cuales se ha
construido el presente trabajo, no han sido escogidas para ilustrar es-
pecíficamente alguna de las seis aproximaciones. Algunas secciones
del trabajo contribuyen a más de uno de los puntos de vista. Una
clave de la aparición de los seis temas en le presente volumen es pro-
porcionada por referencias bajo los seis encabezados en el índice.
En conclusión, puede sugerirse que independientemente de
mar la atención del lector en general, interesado en el mundo
12 INTRODUCCIóN
rodea y en sus raíces en el pasado, esta Historia de la administracián

pública deberá ser de particular interés para el estudiante, el profe-
sional y el profesor de cuestiones de gobierno, y especialmente de ad-
ministración pública. En algún lugar dentro de tan extensa área de
estudio en el que inevitablemente existen muchas lagunas tanto en
periodo como en nivel de actividad, el lector interesado debe llevar
a la práctica la conformación de su propio interés o experiencia ad-
ministrativa especial, y relatarla a la experiencia administrativa de
la humanidad como un todo. En este sentido será posible .que casi
cualquier lector interesado proporcione su propia contribución. al
retrato total; en tanto que el profesor de administración pública, ine-
vitablemente interesado en un periodo particular o actividad especia-
lizada, debe ser auxiliado para percibir el vasto flujo del desarrollo
administrativo y colocar sus propias enseñanzas en su contexto apro-
piado. En este sentido la historia, contemplada desde muchos puntos
de vista, puede agregar interés y significado a la administración pú-
blica, una materia en la que incluso el experto a menudo encuentra
difícil proporcionar a sus estudiantes un cuadro coordinado de los
diversos sectores que está llamado a tratar.
Esta Historia de la administración pública está presentada en dos
partes separadas: Tomo 1, La administración pública primitiva, que
cubre el periodo que va de los primeros tiempos hasta el siglo XI d.c.:
y el Tomo JI, La administración pública moderna, que comprende
el período del siglo XI d.c. hasta hoy en día.
NOTA BIBLIOGRÁFICA
Los trabajos citados en las notas de pie de página pueden dividirse

grOSSQ modo en: 1) estudios históricos especializados en campos y perio-
dos específicos de la administración pública y 2) trabajos sobre otros
temas, especialmente sobre gobierno, que contribuyen incidentalmen-
te a las historia de la administración pública. Los trabajos en ambas
categorías son una legión. De hecho, pocas son las historias que no
pudieran ser asignadas a una categoría u otra. Habría, por lo tanto,
poco que añadir a estas listas.
Se ha prestado poca atención a la historia de la administración públi-
ca en un sentido general o universal y por lo tanto es difícil brindar
una guía útil en este campo. Por supuesto que se podrían citar traba-
jos de varios volúmenes sobre la historia de la administración pública,
como Chapters in Mediaeual Administatiue History de T.F. Tout,
o los estudios sobre la historia administrativa de los Estados Unidos
INTRODUCCJÓN
de L. D. White que comienzan con The Federalists (1948), pero és-

tos caen con toda equidad en la categoría 1) anteriormente señalada;
o también el A Study oi History de Arnold Toynbee u Oriental Despo-
tism de K. A. Wittfogel, que caen dentro de la categoría 2).
Sin embago, hay indicios de que los vientos están cambiando. En
1964 la Fondazione Italiana per la Storia Amministrativa, de Milán,
inauguró su serie de Annuali que reúne monografías sobre la histo-
ria de la administración pública. En 1969 el Institute of Governmental
Studies de la Universidad de California, Berkeley, incluyó en su serie
"Vistas of History" un exitoso folleto sobre Perspectiues on Adminis-
tration de G.D. Nash. En 1971 Scott Foresman and Co., de Illínoís,
incluyeron en su serie "Topics in Comparative History" un grupo de
artículos sobre Bureaucracy in Historical Perspectioe.
1. EUROPA MEDIEVAL. ERA DE EXPERIMENTO
(1000 A 1500)
CON EL debilitamiento, desde el siglo IX, de la visión heroica de Car-

lomaguo de un poder central rehabilitado de la imagen de la Roma
Imperial, las expansiones de Europa Occidental se habían perdido en
la oscuridad. Para extraer la esencia del sistema administrativo de la
Antigüedad es necesario estudiar las localidades y, desafortunadamen-
te para nuestro presente objetivo, los registros son pocos si no dolo-
rosamente escasos. Aparte del cuadro soñado del Sacro Imperio Ro-
mano y la verdadera extensión del dominio temporal de la Iglesia,
que fluye para llenar el vado institucional, el gobierno centralizado
estaba depreciado en todas partes. La administración se había vuelto
drásticamente localizada. Hacia el siglo XI el proceso había avanzado
mucho y puede describirse apropiadamente en los términos de Jacques
Pirenne;' como "un flujo de la historia". Las instituciones antiguas
estaban experimentando modificaciones imperceptibles para enfren-
tarse con la situación social y económica que se estaba desarrollando,
mientras que otras instituciones estaban surgiendo tentativamente
para satisfacer las nuevas necesidades, para cuyo cumplimiento .las
instituciones más antiguas estaban probando ser inefectivas. Hubieron
movimientos compulsivos tras una situación que se asemeja a nuestra
situación actual.
Ellul s divide el periodo medieval de Occidente en dos fases dis-
tintas, la primera de las cuales realmente culminó durante el siglo XI.
La fase más temprana se había caracterizado por poblaciones cada vez
menores, bosques usurpando los campos de pastoreo, economía regre-
siva con un comercio en declive y desaparición parcial del dinero. La
tierra es la única riqueza real y la sociedad descansa sobre las rela-
ciones personales. El poder central.se torna dividido entre numerosos
poderes menores, mientras que los derechos del señor aumentan. Hacia
fines del siglo XI tiene lugar un cambio radical: la población está
aumentando, el comercio se ha expandido, hay gran movilidad y los
vínculos comerciales se están resumiendo. Las Cruzadas son un sín-
toma característico de la nueva situación.
1 Jacques Pirenne, The Tides 01 History, vol. 1, Allen &: Unwin, 1962.
2 Jacques Ellul, Histoire des Institutions, Presses Universitaires de France, 1955.
15
16 EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
LA SOCIEDAD FEUDAL 3
Debemos evitar la tendencia natural a subrayar en exceso las diferen-

cias entre las dos fases, teniendo en mente la posibilidad real de
exagerar debido a la insuficiencia de registros. Obviamente en una
situación donde la unidad básica era pequeña y localizada, la mayor
parte de la administración era, por supuesto, conducida verbalmente,
mientras que la naturaleza débil de los medios existentes y las estruc-
turas que los contenían no favorecían la conservación indefinida de
los registros diarios que existían.
Para descubrir el modelo administrativo de la época es necesario
examinar primero la unidad básica de poder, centrada en la admi-
nistración de la casa del- señor o patrón. Había poco de nuevo en
esto, además de su amplia proliferación, ya que, como hemos visto,
aún en el periodo imperial de Roma la administración pública siguió
emanando del palacio del emperador, mientras que las numerosas
contrapartes señoriales de esta época posterior debían mucho al mo-
delo carolingio.
La administración señorial era autosuficiente y dependía de la
posesión de tierras suficientes para atender las necesidades normales
de la casa. El señorío constituyó un centro local de dominio que es-
grimía suficiente poder para defenderse de sus vecinos. Así, cada
feudo se convirtió en una unidad autocontenida, suficiente en sí
misma, aunque en la práctica el intercambio de excedentes raramen-
te cesó por completo. Conforme el poder central se debilitaba y se
extendían las condiciones de anarquía, los poderes del señor se refor-
zaban. En el castillo impenetrable se desarrolló la administración
fortificada. En el siglo XI el arte antiguo de la fortificación estaba
siendo redescubierto y adaptado para enfrentar las condiciones del
mundo medieval. Al mismo tiempo, con el desarrollo de nuevos mé-
todos bélicos, la administración tenía que acomodar a los partidarios
armados del magnate, quienes proporcionaban sus propias armas y
caballos, pero recibían el sustento del reino.
Toda la base de este esquema feudal era el feudo, generalmente
en forma de una faja de tierra, otorgada por el gran terrateniente al
pequeño, que se convertía en su vasallo. Éste, investido así con la pro-
piedad de la tierra, entraba en la administración de su superior,
3 Max Bloch, Feudal Society, Routledge &: Kegan Paul, 19?I.

EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500 17
quien le proporcionaba protección. Se desarrolló la jerarquía de tales

relaciones. Donde había un señor superior, o rey, él estaba a la cabeza
de la jerarquía, en la que los vasallos de cada nivel rendían obedien-
cia a su señor inmediato. Pero los feudatarios menores no eran respon-
sables ante los más altos, hasta que llegó el tiempo en que el gran
señor podía imponer su control sobre toda la comunidad y cesó de
predominar el elemento feudal.
El feudalismo fue un antídoto para la anarquía, pero no necesa-
riamente una condición previa de la integración. No perteneció a
una época particular, sino que surgió siempre que la situación fue
favorable. Su modelo y desarrollo variaba de lugar en lugar. Así, en
Alemania, donde el mito del Sacro Imperio Romano seguía pesando
después de que su poder real se había desvanecido, las relaciones
feudales eran más débiles y la tendencia fue que los reinos se parce-
laran entre un gran número de príncipes menores, de manera que la
integración nacional se retrasó hasta muy avanzada la época moderna.
El feudalismo alcanzó su más alto desarrollo en Inglaterra y Francia,
pero en la primera ayudada fuertemente por la barrera de contención
del canal inglés; la integración bajo un reinado compulsivo había
comenzado en una etapa temprana. En cualquier caso, el peso gene-
ral del feudalismo se desvaneció en casi toda Europa hacia mediados
del siglo XIII.
Administrativamente la casa señorial comenzó como unidad de
dirección y administración simple y esencialmente personal. En In-
glaterra, por lo menos, el aspecto personal se mantuvo y la institu-
cionalización se resistió, y no había cuestión sobre delegar el poder a
un Major domo o a un favorito del tipo del mayordomo carolingio
del palacio. Pero la división del trabajo operaba no menos dinámica-
mente y convirtió cada parte en algo complicado en las últimas eta-
pas de su desarrollo. Para manejar el reino, se desarrolló una división
entre el trabajador del campo y la administración desde una etapa
temprana, de manera que por los siglos XI o XII había surgido un se-
tretariado distinto, generalmente asociado con el guardarropa o lugar
fuerte, donde se cuidaba de los valores y las provisiones. Hacia el
comienzo de este periodo normalmente había un mayordomo. un
chambelán y un alguacil, actuando como administrador de las pro-
piedades, oficial de finanzas y guardia de seguridad. respectivamente.
Los dos primeros oficios tendieron a dividirse para hacer frente a las
crecientes cargas de trabajo, mientras que el último, a menudo heredi-
tario, perdió importancia con el crecimiento de la Paz del Rey.
Tout 4 da un buen cuadro general de la organización y los fun-

cionarios y oficiales de una casa perteneciente a un barón, al descri-
bir la del señor y la señora de la gran baronía Lincolnshire de, Easby.
Había un establecimiento común para el señor y su esposa, presi-

dido por un mayordomo, que era un caballero, para quien se propor-
cionaban dos posibles lugartenientes. El oficial clerical principal era
el encargado del guardarropa, quien juntamente con el mayordomo
examinaba cada noche el gasto diario de la casa, que solamente se
ponía en orden cuando el mayordomo y su ayudante principal estaban
presentes. El encargado del guardarropa era también el auditor prin-
cipal o controlador, de la contabilidad del mayordomo. Él también
tiene su asistente, el empleado para las oficinas. Además de éstos había
un comprador principal, un mariscal, idos reposteros y despenseros,
dos cocineros, una lavandera, un preparador de salsas y un pollero, dos
ujieres y candeleros, un portero, un pastelero,' un cervecero y dos he-
rradores. Casi todos estos oficiales tenían cada uno su muchacho (o en
el caso de una mujer su muchacha) asistente, y cuando se duplicaba
un cargo, uno de los ocupantes tenía que permanecer en la casa y el
otro seguir al señor. Un personaje importante era el capellán y limos-
nero, quien, cuando fuera necesario, habría de dar ayuda para escribir
cartas y otros documentos y actuar como ayudante del mayordomo en
su ausencia, sirviendo como controlador de los gastos de la casa. Cuan-
do el señor estaba fuera de casa el capellán examinaba los gastos
y hacía una cuenta al encargado del guardarropa ante el mayordomo.
Sus encargados, como capellán, habrían de ser "los frailes con su joven
empleado, .. " Aquí tenemos un esbozo mínimo de organización, pero
el establecimiento incluía administración de la casa y guardarropía,
así como un secretariado incipiente y un sistema de control y registro.
Eran de hecho organizaciones más simples que las de Easby y ha-

bía muchas que eran más complejas, todas reflejando un largo desa-
rrollo histórico a la vez que ejemplifican las prácticas acostumbradas
de las casas del rey y la nobleza. Uno no puede dejar de sorprenderse
por la alta sofisticación del modelo normal de proveer de funciona-
rios. La administración de personal ya era un arte avanzado, aun si
se ha dicho poco de ello.
4 T. F. Tout, Chapters in Medieval Administrative History, vol. H, Mandhester

Uníversíty, 1937, 'PP. 182-183.
EN EL CONTEXTO ANGLOSAJÓN
En 1066, cuando Guillermo, duque de Normandía, cruzó el canal

inglés y estableció su poder en Bretaña del Sur, las instituciones feu-
dales existentes que había allí ya estaban suplementadas por un mo-
delo bien concebido de administración local y los principios de una
administración local tenían al rey como centro. Lo que Guillermo
hizo fue traer una nueva visión a la tierra y, a la vez que reforzaba
las relaciones feudales a fin de establecer firmemente el poder adve-
nedizo de sus seguidores normandos, dio pasos hacia el reforzamiento
de la administración central que eventualmente llevarían al sobreseí-
miento del sistema feudal.
A pesar de la proliferación de oficiales en el señorío y el creci-
miento de la demanda de habilidades secretariales, la administración
doméstica era esencialmente personal, descansaba sobre acuerdos ver-
bales e instrucciones. .. Fue la misma naturaleza del proceso admí-
nistratívo, más que el surgimiento de la calidad cultural particular
de la sociedad anglosajona, cuyo atraso probablemente ha sido exage-
rado porque no sobreviven registros contemporáneos. Naturalmente
los normandos no fueron lentos en imponer su propia superioridad
y el contraste entre las dos etapas sin duda fue acentuado por la in-
troducción del idioma francés como instrumento normal de gobierno.
Más aún, la ignorancia ampliamente esparcida de los normandos de
la existencia de textos anglosajones, los llevaría naturalmente a exage-
rar la brecha. La conducción de los asuntos de la Iglesia en latín, que
continuaría durante mucho tiempo después de que los franco-nor-
mandos se volvieran un anacronismo en el territorio, sirvió aún más
para favorecer el uso de las dos lenguas extranjeras a expensas de la
vernácula, especialmente porque los clérigos eran prácticamente los
¡'micos expertos en el arte administrativo.
En sus esfuerzos por fortalecer el gobierno regio, el nuevo rey
estaba consciente de la necesidad de una administración más efectiva.
Como medios principales escogió usar una oficina especial y la crea-
ción de los escritos sellados. Esta oficina era la Cancillería, cuya fun-
ción primordial era iniciar la acción a través de su oficial en jefe, el
señor canciller -un nombramiento que se remonta en el tiempo
al reinado de Eduardo el Confesor- que combinaba las obligaciones
del secretario principal' del rey, capellán principal y custodio del
gran sello. Se ha sugerido que al hacer estos cambios, Guillermo
encontró los principales obstáculos, no en los resentimientos de los

ingleses conquistados, sino en las ideas centrífugas que sus propios
seguidores habían traído con ellos de Normandía."
Guillermo figura en la historia como un innovador enérgico, corno
sin duda alguna lo era, pero debe recordarse también que la efectividad
de la innovación -uno podría casi escribir revolución- depende mu-
cho de la disponibilidad de un sistema de administración efectivo.
Habiendo resuelto el problema anglosajón con un tour de force de
estrategia militar, templado sin duda por un poco de buena fortuna,
Guillermo tuvo suerte de encontrar a la mano un instrumento de
gobierno que los anglosajones habían traído y desarrollado hasta un
grado de eficiencia como nadie en Occidente."
A fin de establecer la autoridad de sus notables, así como para
introducir un efectivo sistema de tributación, el rey necesitaba saber
exactamente cuál era la situación en las localidades, ya que mientras
las instituciones feudales difícilmente podían haber estado mejor pla-
neadas para asegurar que la economía local trabajara en buen orden,
también estaban diseñadas para ocultar los hechos del entremetido
externo. No había habido ninguna razón para que operaran de otra
manera, puesto que su poder verdadero descansaba en su informali-
dad inherente y en su casi espontánea capacidad para alcanzar un
alto grado de autosuficiencia local. Guillermo tenía que encontrar
una respuesta al serio problema práctico de la integración adminis-
trativa y su mayor derecho a la fama en esta esfera seguramente des-
cansa en la famosa investigación Doomsday (Registro del Gran Ca-
tastro) iniciada en el Consejo que sostuvo en Gloucester hacia finales
de 1085, para investigar "La tierra, cómo estaba habitada y por qué
clase de hombres", De hecho el rey comprendía bien por la expe-
riencia en su propio dominio personal que la administración efectiva
y el control financiero de un dominio mayor no sería posible sin
tener información detallada de los recursos del país.
Difícilmente podemos hacer más en este punto que referirnos a la
explicación de una trascendental operación administrativa dada en el
siglo siguiente por Ricardo, hijo de Nigel, en el famoso tratado
Dialogus de Scaccasio, del cual se harán referencias más amplias en
la siguiente sección:
V. H. Oalbraíth, Studies in the Public Records, Nelson, 1948, p. 61.

11
8Ver, por ejemplo, R. H. e, Davis en "The Nonnan Conquest" en History,
vol. LI, 1966, pp. 278-286.
El Registro del Gran Catastro, sobre el que usted pregunta, es el

compañero inseparable en la Tesorería del sello regio. La razón de su
compilación me fue dicha pOlI." Enrique, obispo de Winchester, como
sigue:
"Cuando el famoso Guillermo, 'El Conquistador' de Inglaterra, pa-
riente cercano del obispo, tuvo bajo su dominio los límites más lejanos
de la isla y había amansado las mentes de los rebeldes mediante ejem-
plos aterradores, para prevenir que el error tuviera libre curso en el
futuro decidió someter a los pueblos conquistados al gobierno de la ley
escrita. Así, exponiendo ante él las Leyes Inglesas en sus tres versio-
nes, principalmente, la Ley Mercián, Ley Dane y Ley Wessex, repudió
algunas, aprobó otras y agregó las Leyes Normandas del otro lado del
mar que le parecieron las más efectivas para conservar la paz. Final-
mente, para dar el toque final a toda esta prevención, después de
tomar consejo envió a sus más hábiles consejales en circuito a través
de todo el reino. Así se hizo un cuidadoso escrutinio de todo el
país, de los bosques, sus pastos y praderas, así como de la tierra cul-
tivable; se puso en términos de lenguaje común y se registró en un
libro; a fin, esto es, de que cada hombre pudiera estar conforme con
sus propios derechos y no violara impunemente los de los otros. El
escrutinio se hace por condados, centenas y localidades. El hombre del
rey encabeza la lista, seguido por el de los nobles más cercanos al rey.
de acuerdo con su orden de dignidad. La lista se enumera entonces, y
lo que concierne a cada terrateniente se encuentra con facilidad en el
libro por el número correspondiente. Este libro es llamado metafóri-
camente por los ingleses Domesday, esto es, el Día del Juicio. Porque
así como la sentencia de ese último y terrible juicio no puede ser eva-
dida con ningún hábil subterfugio, así cuando se apela a este libro
en las materias que contiene, su sentencia no puede ser evadida con
impunidad. Esta es la razón por la que hemos llamado al libro 'El
Libro del Juicio', no porque contenga decisiones sobre varios puntos
difíciles, sino porque sus decisiones, como las del Último Juicio, son
inalterables:' 7
A fin de obtener esta descripción regional o geográfica, el país se

dividió en siete, o pueden ser nueve circuitos. Jurados y todas las
demás personas interesadas aparecieron ante los comisionados, o legati
regis, cuyos autos fueron redactados villa por villa, centena por
centena, condado por condado. De acuerdo con sus términos de refe-
rencia que han sobrevivido, la información requerida cubría "el nom-
bre de la propiedad, quién la ocupaba en la época del Rey Eduardo,
7 Dialogus de Scaccario, editado por Charles Johnson, Nelson, 1950, pp. 62-64.
22 . EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
quién la ocupa ahora, cuántas localidades hay, cuántos arados en

demesne y cuántos son ocupados por los propietarios, cuántos villa-
nos, cuántos campesinos, cuántos esclavos, cuántos hombres libres,
cuánta madera, cuánto prado, cuánta pastura, cuántos molinos, cuán-
tas pesquerías, cuánto se ha agregado o quitado, cuánto valía todo
entonces y cuánto ahora, cuánto tenía cada hombre libre o tiene. Todo
esto tres veces, principalmente en el tiempo del Rey Eduardo, y
cuando el Rey Guillermo lo dio y como es ahora, y si es posible que
se obtenga más, cómo se obtendrá." 8
La información recogida así y asentada en rollos de pergamino
formaba la base de siete o más volúmenes locales (de los cuales pue-
den distinguirse los de Anglia del Este y los cinco condados del sud-
oeste), que eran redactados por los empleados de cada circuito y
enviados a la tesorería en Winchester para codificarlos en el libro
Domesday que nos ha sido legado.
Como sucedió, Guillermo murió un año antes de que estuviera
terminado y nunca llegó a hacer uso del instrumento que había for-
jado, pero en vez de desaparecer con su creador, como muy bien
podría haber pasado, el registro continuó en uso en la Tesorería y
las Cortes de Ley durante todo el periodo medieval.
Esta impresionante investigación de los recursos de Inglaterra
muestra cuán claramente el práctico Guillermo conocía, aun en ese
tiempo, la necesidad de gobernar eficientemente, con una administra-
ción que fuera no sólo cuestión de tomar decisiones y redactar edic-
tos o instrucciones. Políticamente, la batalla real entre el rey y los no-
bles aún tenía que venir e integrarse a la incipiente sociedad feudal
atomizada y anárquica en la unidad más grande que requería la nueva
época. El líder, sólo uno o dos pasos delante de sus seguidores, tal
vez sólo estaba siguiendo su impulso. Sin embargo, su creación, el muy
mundano Libro Domesday, habría de proporcionar durante mucho
tiempo una herramienta importante en el proceso. Entre los otros
factores de desarrollo de importancia sobresaliente estuvo el funcio-
namiento de métodos financieros efectivos y esto puede ilustrarse
mejor por el curso de la Tesorería tal como fue conducida en el
reinado de Enrique II (1l54-l1S9).
8 Galbraith, op. cit., pp. 94'-95, citando a J. H. Round, Feudal England.

EVROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500
FINANZAS: EL CURSO DE LA TESORERÍA
En una época temprana, el proporcionar moneda en circulación se

había convertido en una importante responsabilidad del gobierno.
Había cesado por un tiempo en Inglaterra con la retirada de los ro-
manos, pero la acuñación de dinero se había reasumido con el regreso
de la cristiandad hacia fines del siglo VI. Se establecieron numerosas
casas de moneda bajo los anglosajones. Así, aunque la sociedad feudal
estaba basada en una economía de subsistencia, continuó la necesidad
sustancial de la moneda. Se estima que en el reinado de Guillermo 1
había entre 180 o 185 casas de moneda, ubicadas en sesenta y siete
pueblos diferentes. La concentración de la acuñación en Londres co-
menzó durante el siguiente siglo. La casa de moneda de Londres es
de interés particular como una de las primeras oficinas gubernamen-
tales que adquirió un grupo calificado de especialistas, que incluía
acuñadores, aquílatadores, mantenedores de troqueles, trabajadores de
monedas, así como trabajadores ordinarios. Tan importante se había
vuelto la acuñación durante el siglo XIII que un agente del rey estaba
comisionado para reclutar en el extranjero personas con habilidad en
las distintas ramas del trabajo, a fin de fomentar el desarrollo del
personal nacional," ejemplo interesante de la creciente universalidad
de la administración pública en esa época.
En un sentido más general, el periodo anglosajón ha visto el sur-
gimiento de un sistema financiero que era muy avanzado para la épo-
ca. El creciente ámbito del gobierno del rey y el cada vez mayor uso
de la tributación que éste hacía requerían una administración finan-
ciera más precisa. Dentro de la Cámara Real, la especialización había
llevado a la aparición de un T'hesaurus especializado, o Tesorería, que
gradualmente llegó a ser una unidad separada. Al principio, es ver-
dad, esta nueva oficina era un mero almacén de objetos, entre los
~uales habrían de incluirse, con su expansión gradual y su creciente
Importancia, los Archivos del Rey. La corte era todavía peripatética,
puesto que en una sociedad con comunicaciones tan primitivas como
las que existían entonces, el rey, para demostrar su poder y para
facilitar el mantenimiento de su corte, tenía que mostrarse en las lo-
calidades, pero con la creciente dificultad de llevar consigo tiendas y
registros, se establecíeron tesorerías separadas como un elemento con-
9 Sir John Craigh, The Mint, Cambridge, 1953, p. 33.

veniente en Inglaterra y Normandía, particularmente en Winchester,

Rouen y Falaise. Fue la Tesorería de Winchester, sin embargo, la
que trascendió su función original y se convirtió en el centro del sis-
tema financiero regio, creando un "cuerpo de ministri camere que
transformó el almacén en algo que se aproximaba a una oficina admi-
nistrativa".I° Fue aquí, como ya hemos señalado, que se compiló y
preservó el Domesday Book, Está registrado que, alrededor. de 1086,
varios de los oficiales del rey recibieron mansiones de Hampshire en
consideración por hacer de Winchester su cuartel general, con lo que
se ilustra una manera de remunerar a tales oficiales. en una época en
que la economía monetaria estaba aún en su forma embrionaria.P
La Tesorería ya era un lugar fijo, pero las otras dos ramas de la
administración de la Casa Real, principalmente la Cámara y el Guar-
darropa, seguían viajando con el rey. No es que la tesorería .estuviera
finalmente anclada, ya que el rey Juan (1199-1216), para asegurar
la disponibilidad de fondos locales, estableció sucursales en sus casti-
llos en lugares como Bristol, Devizes, Nottingham, Marlborough, Corfe
y Exeter. 12
Es en el crecimiento de la Tesorería (Scaccario) que sarrios tes-
tigos del más brillante desarrollo en la esfera financiera. Original-
mente fue tan sólo la Curia Regis (Consejo del Rey) establecida
para la transacción de los asuntos del ingreso público. Su título se
derivó de la tela cuadriculada, dividida como un tablero de ajedrez,
para calcular por medio de contadores sobre las líneas del antiguo
ábaco. Por lo tanto no fue una introducción normanda, aunque como
institución separada la Real Hacienda parece haber surgido durante
el reinado de Enrique 1, ciertamente no después de mayo de 1118.
Somos realmente afortunados por tener una descripción autorizada
de su organización y funcionamiento en el fascinante Dialogus de
Scaccario, tratado práctico escrito por Ricardo de Ely, hijo de Nigel,
obispo de Ely, quien había sido tesorero de Enrique 1 y asumido, con
Enrique Il, la restauración de su anterior eficiencia, que había dege-
nerado durante la anarquía del reinado de Esteban (1135-1154). Ri-
cardo (circa 1130-1198), probablemente inglés por parte de su madre,
había sido bien criado y educado en el monasterio de Ely. Su padre
parece haber comprado para él, alrededor. de 1158, el puesto de .Teso-
10Tour, op. cit., vol. 1, Manchester, Universidad, 1920, p. 24.
11Tout, op. cit., vol. J, p. 75.
l~ S. B. Chrines, An Introduction to the Administratiue History 01 Medieval
England, Oxford, 1952, p. 81.
LUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500 25
rero, que aún no era un cargo de gran dignidad. No obstante, aunque

estaba subordinado al magistrado que actuaba como agente del rey
y a los barones, el tesorero se había convertido en el soporte de" la
Tesorería. Subsecuentemente, Ricardo habría de recibir preferencia
en la Iglesia como Archidiácono de Ely alrededor de 1160 y después,
ocupando otros ciertos cargos, fue electo obispo de Londres el último
día de 1189. Ocupó numerosos nombramientos judiciales y viajó al
extranjero en 1176, probablemente para ayudar a Ricardo de Ilchester
en la reorganización de la Tesorería normanda.
¿Cuál era la función de la Tesorería? Su propósito era, por un
proceso que tenía características judiciales y ejecutivas, llamar a cuen-
tas a todas las personas que habían sido nombradas en todo el terri-
torio para asumir la responsabilidad de los negocios del rey. Éstos
eran principalmente los sheriiis (quienes se habían originado antes
de la conquista como 'shirereeues's, oficiales locales que habían sido
seleccionados por el rey y responsables personalmente ante él de las
finanzas y la justicia en los condados en los que estaba dividido el
país. Ellos mismos eran importantes terratenientes que gozaban de un
alto rango dentro de las localidades. Como servidor del rey, el sheriff
representaba y defendía el poder ejecutivo de la Corona aun contra
el más grande conde en el territorio. Pero su independencia personal lo
colocaba en una posición desde donde podía oprimir al campesino y
engañar al rey. Es verdad que podía hacérsele entrar en justicia, pero
normalmente sólo en su carácter de ciudadano importante y se recu-
rría a otros medios' represivos, especialmente en asuntos de finanzas.
Para este fin Enrique 1 introdujo el nuevo arreglo de un inventa-
rio anual. Cada año los sheríffs (y los alguaciles de libertades y fran-
quicias) se reunían en Westrninster para rendir cuentas de su desem-
peño ante los grandes oficiales de la Curia Regís en junta como Te-
sorería.
Ricardo debe ser citado aquí por su precisión y humanidad. El
maestro, en estilo platónico, está respondiendo a una pregunta del
sabio:
Cuando la convocatoria ha sido enviada y recibida por el sheriff,

él debe venir en el día mencionado y mostrarse ante el Presidente, si
está presente o si no ante el Tesorero. Puede entonces, después de sao
ludar a los barones, tener el resto del día para si mismo, regresando
a la Tesorería al día siguiente y todos los días después. Pero si ni
viene ni envía una excusa válida, será condenado a pagar al Rey cien
chelines el primer día por cada uno de sus condados y al día siguiente
diez libras de plata (nuevamente cien). Al tercer día, como nos ha

dicho nuestro predecesor, cualquier pertenencia mueble que posea será
entregada al Rey. Pero al cuarto, debido a que su desprecio por la
Majestad del Rey ya ha sido probada, estará a la misericordia del Rey,
no sólo por lo que se refiere a sus bienes, sino a su propia persona.
Algunas personas, sin embargo, sostienen que la pena en dinero es
suficiente, principalmente, ya que el primer día son cien chelines, para
el segundo día igualmente cien y así día con día, a la tarifa de cien
chelines por día, como multa por ausencia. No tengo objeción a esto,
en caso de que el Rey, que es la parte ofendida, consienta en ello.
y 'es muy probable que el Rey permitirá esta moderación de la pena,
debido a su naturaleza graciosa.w
Para este propósito la Tesorería estaba constituida por el mismo

rey, o el magistrado como su representante, el canciller, el tesorero,
el chambelán, el condestable y el mariscal, así como ciertos tenientes
en jefe, esto es la mayoría de los grandes oficiales de la administra-
ción de la casa del rey. Estaba dividida en dos niveles, principalmente
1) la tesorería Superior (Scaccarium Superius) , que era una corte
de contabilidad relacionada con la administración de los ingresos rea-
les, que auditaba las cuentas de su recaudación y gasto y resolvía las
cuestiones que surgieran; y ii) la Tesorería Inferior (Scaccarium In-
ferius) o Tesorería de Recepción, que estaba relacionada con la re-
cepción real y la emisión de dinero. Fue de esta última que habría
de surgir la moderna Tesorería. .
Cada Real Hacienda tenía su propio personal, cuya clasificación
durante el reinado de Enrique II (de acuerdo con Hubert Hall en
su Antiquities 01 the Exchequer) 14 es la que sigue (los marcados
con ., pertenecen propiamente a la Recepción o Seriptorium) :
Tesorería Superior Tesorería Inferior

Presidente
Tesorero
Escriba del Tesorero s Empleado del Tesorero
Empleados de los Archivos s
Canciller
Empleado del Canciller
Escriba del Canciller ...
Condestable Chambelanes Lugartenientes
13 Dialogus. op. cit., pp. 79-80.
14 Sir T. L. Heath, The T'reasur», Putnam, 1927, pp. 22-23, citando a Robert Hall.
EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500 21'
Tesorería Superior Tesorería Inferior

Mariscal Ujier
Empleado del Condestable '" Pagadores o Cobradores
Chambelanes Pesadores
Cortador de las Cuentas '" Vigilantes
Caballero Aquilatador '" Empleados, Sargentos
Fundidor ., Porteros, mensajeros.
El tesorero es el oficial más importante, generalmente responsable'

de ambas tesorerías, pero relacionado especialmente con las cuentas de
los sherifts y la compilación del archivo cilíndrico, en el que se regis-
traban las transacciones y decisiones, y que habría de conservarse
como evidencia impecable que sólo podían enmendar los barones y
en su presencia durante la misma sesión de la Tesorería para el Ar-
chivo particular. De otra manera, las alteraciones sólo podría hacerlas
el rey "Quien a este respecto 'no puede equivocarse' ".15
Es una pena que no podamos cavar más profundamente en el exa-
men del sherii], de sus cuentas, del peso y pureza de las monedas que
entregaba, que Ricardo establece con tal detalle que uno puede ver
realmente cómo funcionaba la maquinaria financiera en su trabajo
todos esos siglos, una pintura de acción administrativa inigualada en
forma literaria. Pero una cosa es cierta: era una ordalía tal que nin-
gún sherii] podría considerar sin aprehensión y suficientemente bien
calculada para asegurar, antes del día del juicio, que actuaba con un
alto grado de corrección en su manejo de los negocios del rey. Si
había a menudo una triste caída de su alta efectividad, las razones
deben encontrarse en las debilidades de la naturaleza humana, el mal
balance del poder político y la ineficiencia de los oficiales individua-
les, más que en alguna insuficiencia fundamental de la maquinaria
administrativa misma; porque ésta había alcanzado un nivel de sofis-
ticación que acredita a la época y los proyectos como un rayo ilumi-
nador en el futuro. Es interesante observar que casi al mismo tiempo,
muy lejos, en Italia, se estaba dedicando similar interés al descubri-
miento de soluciones a los problemas financieros, pero que ahí el
interés principal estaba concentrado no sobre los intereses financie-
ros del gobernante, sino sobre la creciente necesidad de la comunidad
comerciante de un sistema bancario confiable.
15 Heath, op. cit., pp. 28-29.

DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PALACIO
La importancia de la administración del Palacio como unidad admi-

nistrativa básica en la sociedad feudal, ya ha sido puesta de relieve.
Una tendencia significativa durante este periodo fue el constante sur-
gimiento de una administración centralizada fuera del palacio del
rey, pero dentro del ámbito de su administración, resultado de un
impulso gradual para enfrentarse a las situaciones administrativas
con las que la simple administración del palacio no era capaz de
lidiar. Aunque desde tan temprano como' el siglo XIII, que se marcó
por la pérdida de Normandía y la desintegración del Curía Regis 16 J
ya se discernían los comienzos de un sistema moderno de adminis-

tración gubernamental, el personal y los aspectos másg-enerales de
la administración regia seguirían siendo difíciles de diferenciar justo
hasta el siglo XVII, cuando comenzó a tomar forma un sistema de mi-
nistros parlamentarios. En los vestigios británicos de la administración
del palacio real, ésta sigue siendo hoy una figura en la administra-
ción central, _especialmente en el campo ceremonial. Así, la función
del señor chambelán como censor de representaciones fue abolida
hasta 1968.
Básicamente el cambio administrativo depende del cambio políti-
co, aunque los dos cambios se mezclan. En el presente caso esto puede
ser caracterizado, de acuerdo con Powicke.F como un movimiento
del gobierno regio al gobierno político. En el primero, el rey en teoría
si no siempre de hecho, estaba por encima del derecho positivo y la
costumbre y estaba sujeto solamente a la Ley de Dios y la naturaleza,
mientras que el segundo debía tener consideración a la ley positiva
y la costumbre y cooperar activamente con el pueblo. Sin embargo,
aunque él llegó a solicitar la cooperación del Parlamento y buscar la
asesoría de sus consejeros y ministros, el rey siguió funcionando como
el brazo ejecutivo del gobierno.
La Gran Carta Constitucional de 1215 entre el rey Juan y los bao
rones, universalmente conocida como Carta Magna, bajo la cual los
poderes del rey estaban estrictamente confinados dentro de la ley y .
las costumbres existentes, estaba relacionada sólo incidentalmente
-con la administración, hasta donde los poderes de los servidores reales
16Tout, op, cit., vol. 1, p. 178.

17Sir Maurice Powicke, The Thirteentñ Century, 1216-JJ07, Oxford, 1953, pá-
ginas 131-132.
EURorA MEDlEVAL: 1000 A 1500
estaban involucrados. Había cláusulas específicas relacionadas con el

abuso de poder por parte de los oficiales locales, particularmente los
oficiales del campo, quienes eran influyentes en aquella época en que
grandes áreas eran destinadas para la cacería. Inmediatamente se gi-
raron órdenes al sheriff y a otros oficiales del rey de que la Carta
debería ser leída públicamente y todos deberían jurar obediencia a
los veinticinco barones a quienes se les había confiado su ejecución.
Doce caballeros habrían de ser escogidos en cada condado para inves-
tigar sobre las costumbres malignas, especialmente las de la campiña.
Los barones no se sometían invariablemente y los oficiales del rey,
intentando llevar a cabo las previsiones, eran ampliamente manipu-
lados. Juan y los barones pronto estuvieron en guerra otra vez, y aún
es éste un tributo a la administración real que siguió funcionando
parece que efectivamente a pesar de las severas dificultades de la
anarquía general. No era gran cosa en esa época, pero subsecuente-
mente esa Carta Magna habría de tener repercusiones significativas
en la administración pública.
Antes de dejar al rey Juan, cuya historia de mala reputación bien
puede haberse exagerado, debe hacerse mención de la notoria pérdida
de su tren de equipaje cuando cruzaba Gales en su camino de re-
greso de una campaña contra los barones. Todo desapareció, ya sea
en las arenas movedizas o en el avance de las mareas; los hechos pre-
cisos no se conocen. Esto parece haber incluido caballos y equipaje,
dinero para salarios y todo el equipo de la corte viajera -tesoros,
ropa, provisiones-e, una tragedia que exhibe lo polifacético de la
administración doméstica real en aquella época. El rey ya estaba mu-
riendo. Aún así, cuando yacía en el castillo de N ewark, siguió hasta
el fin haciéndose cargo de los negocios del día, planeando por la se-
guridad de su reino y el bienestar de su heredero después de su
muerte. 18
El reinado de Enrique III (1216-1272) fue fructífero en la refor-
ma política y administrativa. Hubieron avances considerables en ad-
ministración pública, especialmente en la Tesorería, que se estaba
volviendo más profesionalizada. Fue en esta época que Alejandro de
Sweríord.w discípulo de Guillermo de E1y, quien había sido tesorero
de Juan, compiló el famoso Libro Rojo, una colección de tratados.
18 A. L. Poole, From Domesday Book to Magna Carta, 1087-1216, Oxford, 1951.

p.486.
19 Powicke, op. cit., p. 65.
antiguos sobre administración y la práctica en la Tesorería. El curso

de la administración medieval estaba siendo redefinido radicalmente.
La situación fue influenciada grandemente por, la distinta actitud de
los barones, quienes habiendo dejado de lado su hostilidad hacia la
Corona, deseaban ahora tener un lugar reconocido en el sistema ad-
ministrativo.
El desarrollo de la administración del palacio, su distribución de-
partamental creciente y .la diversidad de prácticas cada vez mayor,
están bien registradas en los textos, pero es de particular interés para
nosotros un intento un tanto posterior de establecer por escrito el
-detalle práctico de la administración del palacio y su operación du-
rante el reinado de Eduardo IV (1461-1483). Los hechos han de en-
contrarse en las Ordenanzas de 1445 y 1478 en el llamado Libro
negro de la administración del palacio de Eduardo IV.20
A diferencia de las ordenanzas previas, que habían estado muy
relacionadas con el elaborado ceremonial de la corte -antiguamente
en muchas épocas y en la mayoría de los sistemas gobernantes una
función de la administración pública- las ordenanzas de 1445 y 1478
estaban inicialmente dirigidas a la promoción de la economía en el
desempeño de la administración del palacio. Para este fin se mencio-
naban números permitidos de personal con sus propias asignaciones
y se hizo un intento para controlar la disposición y consumo de com-
bustible y otros artículos. Aquí tenemos un temprano ejemplo de es-
tablecimientos de control. Aun la administración del palacio estaba
basada todavía en el modelo tradicional del establecimiento normal
de la baronía y ordenado según las prácticas acostumbradas de admi-
nistración de propiedades. Los oficiales conocían nuevos problemas en
un mundo cambiante, sin ser capaces de determinarlos precisamente.
El Libro negro y completado probablemente durante 1471-1472, es
un tratado inconcluso sobre la organización de la administración do-
méstica real tal como era en esa época, y probablemente es el trabajo
de un empleado que intentaba formar la base de un texto oficial
más acabado que, por alguna razón, nunca se materializó en su forma
final. Hasta donde llega, el' Libro negro proporciona una buena can-
tidad de detalles informativos sobre la organización real y el trabajo
de la administración del palacio real, que está admirablemente resu-
mido por Meyers en el siguiente párrafo:
so Recolectado y Editado por A. R. Myers, The Household of Edwal'd IV, Univer-

sidad de Manchester, 1959.
BUROPA "MEDIEVAL: 1000 A 1500 31
La primera parte del libro está relacionada especialmente con el

Domus Regie Magniticiencie. El mantenimiento de la casa "en la parte
superior", que debe impresionar al mundo exterior por su magnifi-
cencia. La segunda parte se refiere a la Domus Providencie, la admi-
nistración "en la parte inferior", que por su providencia o prudencia
debe hacer posible la magnificencia de la cámara. Esta parte del libro
abre con una descripción de las obligaciones y asignaciones de cuatro
de los oficiales principales de la administración doméstica -mayordo-
mo, tesorero, controlador y encargado de los cofres- y continúa con
una extensa exposición de las funciones del despacho y su personal,
y una serie de estatutos para el manejo del despacho. Luego el Libro
se dedica a los departamentos de trabajo cotidiano que laboraban tras
bambalinas para hacer posible el sorprendente espectáculo sobre el
escenario. Tales departamentos eran la cocina, con sus departamentos
asociados, la repostería por ejemplo; los cargos de mayordomo en jefe,
proveedor de vinos, el sótano, despensa, almacén de cántaros, de vaji-
llas y de cervezas; la gran especiería, el confeccionario: la candelería
y la mantelería; y la lavandería. Después de describir la oficina de la
lavandería, el texto termina abruptamente.v
Con esta cita aclaratoria concluimos la presente sección, habiendo

meramente entrado a los bordes de una institución fascinante que
fue entonces y habría de continuar siendo en el futuro de importan-
cia primordial en el desarrollo del gobierno en Inglaterra, y en todas
partes, y de la administración pública en un sentido más amplio.
ADMINISTRACIÓN EN LAS LOCALIDADES
A pesar de la penetración general de las instituciones feudales enrai-

zadas en la responsabilidad personal por la tierra y una serie de
relaciones jerárquicas dentro de una miríada de economías locales
no monetarias, desde el mismo principio, las instituciones contables
con sus propias medidas administrativas estaban emergiendo como
burbujas elevándose a la superficie de un estanque. Como instrumen-
tos de la monarquía, la Iglesia, los intereses comerciales u otros, estas
nuevas instituciones estaban afectando partes diferentes de la comu-
nidad europea de distintas formas.
El nombramiento del sheriff como agente local del rey en los con-
dados de Inglaterra (auxiliado por el bailiff en cada centena en que
estaban divididos algunos condados), combinaba ahora las obligado-
21 Myers, op. cit., p. 15.
nes del sheriff anglosajón con los del vicomte normando y produjo
un cargo muy poderoso. Éste era ocupado originalmente por un barón
influyente, quien frecuentemente usaba su privilegiada posición para
su propio beneficio. El cargo llegó a ser tan lucrativo que se pagaban
altos precios por el privilegio de ese nombramiento. Nos dice Walter
Map, el satírico del siglo XII, que
Así como los hijos de la noche -la lechuza y el buitre- aman la

oscuridad más que la luz, así de la Corte del rey se envían sheriffs,
subordinados del sheriff y alguaciles ... hombres que al comienzo de
su cargo juran ante el juez más alto servir honesta y fielmente a Dios
y a su señor, pero siendo pervertidos por sobornos, desgarran la lana
de los borregos y dejan a los lobos ilesos.22
Posteriormente los reyes hicieron sus propios nombramientos,

constituyendo una suerte de clase oficial y, como hemos visto, los
sheriffs eran convocados ante la Tesorería para que se examinaran
sus cuentas en persona, una disposición calculada para proporcio-
narles poco placer.
Las cien listas de 1274-1275, que registraban los resultados de una
investigación ordenada por Eduardo 1, proporcionó una pintura com-
prensiva de la gubernatura local de Inglaterra en esa época. El rey,
que acababa de regresar de una campaña en Francia y encontró el
país en estado de inquietud en octubre 11 de 1274, por cartas públi-
cas ordenó que se realizara una investigación completa sobre la con-
ducta de los representantes locales durante su ausencia. Se enviaron
comisionados con uIl; enorme cuestionario para poner jurados en
cada centena, preguntando sobre abusos por sus súbditos sobre los
derechos y libertades regios, y buscando información sobre la con-
ducta de sus servidores -s-sheriijs, alguaciles, forenses, confiscadores-
y sus subordinados. Estos comisionados. inmediatamente prestaron
atención, no a las quejas y expresiones generales de descontento, sino
a los hechos, y estos hechos fueron asentados en la lista para una
extracción posterior en los cuarteles, como se hizo en el caso del
Registro Domesday.
Los registros que aún quedan muestran cómo la administración
local tenía dos aspectos, relacionados respectivamente con los dere-
chos de tenencia del rey como propietario de tierras y sus derechos
22 Citado por Helen M. Cam, The Hundred and Hundred Rolls, Londres, 1930,
página 59.
EUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500
soberanos como gobernante. Por esta época sus oficiales están hasta
cierto punto diferenciados: sus derechos feudales son la responsa-
bilidad del confiscador o mayordomo, mientras que sus derechos
gubernamentales son del interés del sheriii, quien es responsable ante
la Tesorería por los ingresos regios del señorío y ante los magistrados
reales por poner en movimiento la maquinaria de la justicia real, así
como de llevar a cabo todos los juicios en el condado. Asistido por
el forense y un grupo de subordinados, el sherii] administra el con-
dado y, con la cooperación de los caballeros y hombres libres, ocupa
la Corte Mensual del Condado. Dentro de cada Ciento, el bailiff
también es responsable, a través del sherif], ante el rey.
Al mismo tiempo el cargo de Justicia de la Paz aparece en 1264,
aunque sobre la base de la práctica establecida como un desarrollo
del Custos Pacis antiguamente nombrado por Simon de Montfort
(1208-1265) en cada condado, para servir hasta que el rey y los baro-
nes lo determinaran de otra manera. Al principio las obligaciones de
la justicia eran predominantemente militares, pero posteriormente el
aspecto civil se hizo más y más importante hasta que, como magis-
trado secular escogido de entre la clase acomodada, llegó a ser el
agente en Jefe de la Corona en las localidades, ligando la acción
judicial y ejecutiva en una época en que las dos actividades todavía
estaban naturalmente indiferenciadas. Aún hoy esos magistrados ci-
viles, como han llegado a ser, conservan ciertas funciones adminis-
trativas.
Como apoyo de la esfera gubérnamental, la Iglesia seguía prove-
yendo importantes centros de administración local durante toda la
Edad Media. De hecho fueron los monasterios los que siguieron pro-
porcionando tales centros, por continuar simplemente como comuni-
dades organizadas durante las épocas de recesión, cuando las localida-
des estaban siendo forzadas a retroceder más y más por sus propios
recursos. Ahora, con el flujo definitivo en una dirección más positiva,
las propiedades eclesiásticas aumentaron en importancia, primero
como las casas básicas de los obispos, quienes a menudo competían
con los nobles como detentadores del poder señorial, pero más y más
conforme el tiempo pasó como participantes con el rey en el go-
bierno temporal, para el que estaban muy bien equipados cultural-
mente. Había un máximo de fluidez de personal, tanto en el máximo
nivel como altos oficiales de la Corona e importantes sirvientes del
Papa, y en niveles menores donde el clero tenía en ese entonces casi
un monopolio de la habilidad de escribir. Los establecimientos de la
Iglesia señalaron el camino en el desarrollo de técnicas administra-

tivas mejoradas, que se necesitaban para enfrentarse a nuevas situa-
ciones sociales y económicas. Con la creciente fluidez de la sociedad,
en la que cada vez más individuos se estaban separando del dominio
y no buscaban la subsistencia en su propia comunidad, la Ley Canó-
nica, de acuerdo con la filosofía cristiana básica, colocó sobre las
autoridades de la Iglesia la responsabilidad de proporcionar caridad
u hospitalídad.P Así, las instituciones monásticas se convirtieron en
las primeras instituciones organizadoras de servicios social es, en forma
de ayuda a los pobres, enfermos, así como en la educación, que nor-
malmente se había proporcionado dentro de las comunidades del pa-
lacio señoriaL El servicio social se había convertido hasta cierto punto
en un servicio público, aunque en este caso el cuerpo responsable
era la Iglesia. Pero todo esto había sucedido antes, como ya hemos
visto, en nuestro primer volumen.
Era, sin embargo, en el gobierno de las nuevas ciudades que las
innovaciones administrativas más importantes a nivel local estaban
teniendo lugar. Hacia fines del primer milenio la ciudad, tan impor-
tante para todas las civilizaciones más tempranas como centro de po-
der aristocrático o republicano y punto focal de administración, había
perdido en Occidente mucho de su contento con la marea menguante
del comercio, removiendo una de sus principales raisons d'elre, y
para esa época ya la Iglesia había asumido ciertas tareas esenciales
.de gobierno como la policía, la reparación de caminos y puentes, el
cobro de peajes. La ciudad y el campo tendieron a unirse bajo el go-
bierno de la Iglesia, que siendo benevolente, era popular con la po-
blación. Aun con el ascenso al poder de la nobleza, las ciudades sobre-
vivientes tendieron a convertirse en puntos fuertes dentro de la
organización feudal, oponiendo su poder al rey o al señor, si había
alguno.
Con el gradual renacimiento del comercio las antiguas ciudades
europeas se restablecieron nuevamente. Casi en todas partes surgie-
ron nuevas municipalidades, pero particularmente en Flandes en el
Norte y en Italia en el Sur, donde convergían las rutas del comercio.
Una nueva clase de mercaderes profesionales comenzó a separarse de
la sociedad feudal tradicional, a fin de cooperar en las transacciones
comerciales sobre áreas cada vez más extensas. Esto ocurrió, por ejem-
plo, en una primera etapa en Venecia, donde las condiciones espe-
23 B. Tierney, Medieval Poor Lata, California, 1959.

ciales obtenidas, tales como la existencia de un comercio lucrativo y

desde mucho tiempo establecido de la sal en las lagunas del Adriá-
tico, y una habilidad para la escritura, ampliamente difundida entre
los venecianos."
La nueva clase clamaba independencia del dominio y señorío. En
Italia el movimiento había sido acelerado por el desarrollo del cré-
dito y la banca que ya estaba bien avanzada en la época de los pri-
meros registros que quedan del siglo XI.
La ciudad 25 en su nuevo tipo de centro comercial, asiento del
mercado o bien designada para servir en áreas más amplias que el
dominio feudal, lugar de trabajo de artesanos independientes esfor-
zándose por proporcionar artículos para tales mercados, permaneció
separada del señorío, aunque el proceso de independencia general-
mente era lento, avanzando paso por paso conforme se obtenían
concesiones específicas. La autonomía estaba generalmente plasmada
en una carta, otorgada por el señor o rey, concediendo, como recom-
pensa conveniente a los habitantes de la ciudad o a un grupo de
ellos, el derecho de vigilar sus propios negocios. Cada ciudad tenía
su carta individual: cada una desarrolló su propia organización par-
ticular. Tal independencia no llegó sin luchas por el surgimiento
de las circunstancias propicias en el área particular. Algunas ciuda-
des en realidad siguieron atadas al señorío con un prevoste nombrado
por el señor, como su representante: algunos incluso asumieron las
funciones del señor, ejerciendo todos sus derechos. Los artesanos
-maestros y jornaleros- se agruparon en gremios para su mutua
protección. Los habitantes de la ciudad, o burgueses, se desarrollaron
dentro de una nueva clase media relacionada con la industria y el
comercio, pero generalmente se divorciaron de la tierra excepto como
miembros de la comunidad urbana. El gobierno de la ciudad nor-
malmente se colocaba en manos de un Consejo, nominado en diver-
sas maneras y algunas veces responsable ante una asamblea general
de burgueses, que podía comprender a todos los ciudadanos. Si el
sistema era predominantemente democrático o predominantemente
oligárquico dependía de los términos de la carta o constitución, y en
esto las ciudades variaban considerablemente.
La administración se puso en manos de oficiales seleccionados de
24 Henri Pirenne, Medieval Cities, Princeton, 1925. p. 77.

25 Para tilla introducción general comprensible. ver Lewis Mumford, The CUy in
History, Secker & Warburg, 1961 y Penguin Books, 1966.
diferentes maneras. Pronto en aparecer entre éstos fue el Maire o

Mayor, cuya autoridad variaba de la del jefe ejecutivo influyente a
la del mero agente del grupo gobernante, en cualquier forma en que
pudiera estar organizado. Su nombramiento podía derivar de la elec-
ción por la comuna en pleno o por los gremios de mercaderes, por
sucesión hereditaria o aun por designación del rey. Las ciudades ten-
dieron naturalmente a adquirir sus propios poderes financieros, su
propia fuerza militar y su sistema judicial separado y otros poderes
y responsabilidades que tendían a incrementar la autonomía de la ciu-
dad, que variaba ampliamente con la situación local. Estas nuevas
ciudades estaban ampliamente distribuidas en Francia e Inglaterra,
en Flandes y Alemania, y particularmente en Italia. Algunas veces
estaban en línea directa con las municipalidades que habían sobre-
vivido en forma indefinida al derrumbamiento romano y así ocupa-
ban localidades establecidas desde largo tiempo atrás, pero el movi-
miento era esencialmente uno nuevo que luchaba para enfrentarse
con la reintegración de una forma más universal de sociedad, fuera
de las instituciones feudales que estaban mal preparadas para- lidiar
con los cambios que los desarrollos económico y social estaban produ-
ciendo en Occidente. A la luz de la universalidad de este fenómeno
no es difícil comprender la sugerencia de Toynbee de que "un obser-
vador en el siglo XIV bien podría haber visto la ciudad-Estado como
la futura institución maestra". 26
Las técnicas administrativas de estas ciudades eran todavía algo
primitivas en la forma, pero eran suficientes para sus simples necesida-
des al principio. El requerimiento principal era un método efectivo de
registrar las decisiones del concejo y de autenticar las transacciones
consecuentes. Henri Pirenne 27 ha puesto de relieve el gran elemento
de novedad en este desarrollo del nuevo administrador, aferrándose a
funciones extrañas de las qu~ había una magra experiencia que usar
como precedente. Estos practicantes tendrían que haber cavado. muy
profundamente en el pasado para guiarse por aquellos raros casos de
los que había sobrevivido alguna evidencia definitiva de antes de las
Épocas Obscuras.
Las responsabilidades del consejo de la ciudad generalmente in-
cluían el control de las finanzas, el comercio y la industria, supervi-
sión de las obras públicas, aprovisionamiento de la ciudad, regulación
26 Arnold J. Toynbee, A study oI Hist01Y, vol. XII, Oxford, ]96], p. 520.

zr Pirenne, op. cit., pp. 146-147.
ElUROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500 37
y equipamiento del ejército comunal, proporcionar escuelas para ni-

ños y casas de asistencia para los viejos y los pobres, y por supuesto,
la preservación de la ley y el orden.
Si la manera de guardar la ley de los magistrados de la ciudad
a menudo era cruel y despiadada, basada en la [ex talionis -"ojo
por ojo y diente por diente"- y la ciudad tendía a actuar como si
hubiera un perpetuo estado de sitio, aun cuando sólo se tratara de
que las puertas estuvieran cerradas por cuestión de rutina nocturna,
esto debe juzgarse en relación con las grandes amenazas de la época,
ya que una ciudad a menudo se levantaba contra otra ciudad. espe-
cialmente en Italia donde la autonomía se llevaba a tales extremos
que en Florencia formaba el núcleo de una república poderosa con
una constelación de dependencias. Aún más, los ciudadanos a menu-
do tenían que contender con bandas mal controladas de mercenarios
armados, cuyo fuerte brazo, cuando estaba siendo ejercitado para su
propia ventaja, estaba a disposición de cualquiera que pudiera pagar
el precio.
En ese tiempo las autoridades municipales dependían grande-
mente para sus servicios administrativos de los clérigos, que aún
monopolizaban la necesaria habilidad de la escritura, y los registros
estuvieron al principio en latín, aunque por el siglo XIII los distintos
idiomas vernáculos empezaron a usarse en muchos lugares. En breve,
también, los aprendices de mercaderes habrían de adquirir el cono-
cimiento necesario de la contabilidad.
Muchas de las ciudades medievales habían pasado a través de lar-
~as y a menudo gloriosas fases anteriores -Roma, Ravena, Constan-
tmopla, Córdoba, París, Londres- y es por lo tanto interesante
encontrar una que hubiera surgido de las condiciones de la época
y en virtud de sus ventajas especiales estuviera destinada a sobrepasar
a todos sus rivales, ejerciendo una autoridad que trascendiera sus
límites municipales y la hiciera una potencia mundial influyente.
Esta fue Venecia, que había tenido sus orígenes en el siglo xv cuan-
do, frente a las invasiones vandálicas, un grupo de refugiados del
continente habían buscado refugio en las desoladas islas establecidas
en medio de las poco profundas aguas del Adriático. Ahí un número
de pequeños poblados se unieron gradualmente en una ciudad com-
pletamente artificial, levantada sobre pilares y diques que servían
como defensa de las aguas y de los merodeadores del continente.
Gradualmente se convirtió en una ciudad magnífica y estratégica-
mente situada en la ruta vital del comercio entre Europa, el norte
de los Alpes y el Mediterráneo occidental. Venecia alcanzó su cenit'

durante el siglo xv cuando comenzó su retiro ante los turcos, un asun-
to del cual volveremos a hablar en el próximo capítulo.
Originalmente doce poblados de la laguna habían elegido sus pro-
pios tribunos que se reunieron para coordinar sus asuntos comunales,
pero había surgido la necesidad de una cabeza ejecutiva del Estado
y el primer dux había sido elegido en 697 d.c. Dentro de lo que fue
originalmente un sistema democrático, había surgido un partido aris-
tocrático, inclinado hacia Bizancio y favoreciendo la sucesíón rhere-
ditaria del dux, y bajo el creciente poder de los intereses del comercio
la democracia declinó gradualmente. Mientras tanto, fueron nombra-
GOS dos consejeros ducales para ayudar al dux en tanto la maquina-
ria del gobierno se expandía al crearse una Asamblea General, un
Senado y un Consejo privado. En 1171 la Asamblea General fue re-
forzada como el Maggior Consiglio, con un número mayor de miem-
bros. Electo anualmente, nombraba a todos los oficiales del Estado,
incluyendo al dux, quien ahora era asistido por seis consejeros duca-
les. Bajo las crecientes presiones aristocráticas el Gran Consejo fue
restringido en 1296 y el sistema se volvió predominantemente oligár-
quico. En 1339 la expansión de Venecia hacia el continente se inició
y sobrepasó a sus rivales italianos más fuertes.
La categoría de ciudades medievales con pasado debería incluir a
Londres, el Londinium romano. En Inglaterra la ciudad de Londres
es de particular interés como una corporación citadina que se ha desa-
rrollado gradualmente y ha seguido subsistiendo sobre sus viejas
bases desde el siglo XI hasta la época presente, cuando todas las demás
han sido reformadas por estatuto. Recibió de Guillermo el Conquis-
tador, entre 1068 y 1075, una carta que garantizaba sus privilegios
cívicos existentes y sus costumbres, pero la existencia social de sus
ciudadanos surgió gradualmente como un derecho prescriptivo, ya que
no se ha otorgado nunca ninguna carta de incorporación.P
El nombre de mayor de la Ciudad aparece en la Magna Carta en
1215, mientras que en 1322 existe la primera evidencia de un Con-
sejo Común formado por representantes electos en una amplia fran-
quicia por los ciudadanos de los diversos distritos de la ciudad. La
presente estructura gubernamental del Common Hall, con mayor y
sheriffs) el regidor y consejeros en los distritos, las Cortes de Regido-
2.8 Oficialmente publicado, The Corporation 01 London: lts Origin, Constitution,

Potaers and Duties, Oxford, 1950, pp. 4-6.
res y del Consejo Común ya existían hacia fines del siglo xv. Origi-
nalmente todos estos dignatarios participaban personalmente en la
administración de los asuntos cotidianos de la ciudad, aunque sin
duda en una primera etapa empleaban a sus propios palafreneros y
sirvientes como asistentes personales. Durante el siglo XIV las influ-
yentes Compañías Gremiales, en otras palabras los gremios de artesa-
nos, recibieron el derecho de tener participación en el gobierno de la
ciudad. Todavía proporcionan a los miembros del Common Hall (Cá-
mara de los Comunes) que selecciona a los dos sheriiis de la ciudad
y otros oficiales importantes, y nomina a dos Regidores de la corte
de Regidores anualmente para seleccionar al Lord Mayor.
TÉCNICAS DE DESARROLLO
Pergamino y papel: El medio básico para la elaboración de registros

en esa época era el pergamino, generalmente manufacturado de piel
de oveja o de cabra, material eminentemente durable pero seria-
mente caro comparado con el papiro o el papel. La exportación de
papiro de su principal zona de producción del delta del Nilo había
sido detenida por los árabes, mientras que el papel, invento chino
que databa del año 105 d.c., había retrasado su llegada a Europa,
también debido a los árabes hasta el siglo VIII. Esta manufactura co-
menzó a extenderse en España y en muchos otros lugares desde el
siglo XII en adelante. Es interesante saber que la primera fábrica
inglesa de papel la estableció al parecer John Tate en Hertford, en
1496, esto es, en el mismo final del periodo cubierto en este capítulo.
El pergamino, por lo tanto, tenía una amplia demanda tanto para
perpetuar trabajos literarios como para los registros administrativos.
Los primeros, que se debieron principalmente al trabajo de los mon-
jes, nos han sido legados en los muchos manuscritos hermosamente
adornados que guardan nuestros museos y archivos. Aun estos sobre-
vivientes pueden haber formado nada más que una fracción del pro-
ducto de las 'fábricas' caligráficas en que los empleados adquirieron
y practicaron su habilidad más importante, y la convirtieron en un
arte, como sus tempranos equivalentes habían hecho en la distante
. China.
Estas hojas de pergamino generalmente eran cosidas, la parte su-
perior con la inferior, para formar un rollo continuo. Aquí surge el
uso del término "roll" para un extenso número de registros oficiales.
Otras eran unidas a lo largo de un extremo por cuerdas en forma de

un codex, el progenitor del libro.
Tarjas: un medio administrativo interesante era la tarja. Era una
pieza de madera, generalmente de avellano y alrededor de ocho
pulgadas de largo, que estaba recortada de tal manera que represen-
tara la suma de dinero invertida en una transacción particular, y así
servir como recibo. Las muescas, que se colocaban en la tarja para
representar sumas de dinero, eran fácilmente leídas por los miembros
de la Tesorería y otros expertos. Al terminar la tabla se rompía por
debajo de la mitad, y a un pedazo se le consideraba la tarja propia-
mente. Éste se entregaba al sherit] sobre la cuenta como su recibo,
mientras que el pedazo menor se conservaba en la Tesorería. En
caso de disputa la tarja podía ser comparada con su contraparte.
En los Dialogos de Scaccario 211 hay una descripción detallada de cómo
el cortador de tarjas les daba forma en la Tesorería. Este uso de la
madera como medio de registro es reminiscencia de más antiguos
usos primitivos de substancias perecederas, tales como las hojas, la
corteza y la madera. En Bretaña, donde tenía usos tanto públicos
como privados, la tarja habría de demorarse como medio gubernamen-
tal justo hasta el siglo XIX. De hecho no fue abolida antes de fines
de septiembre de 1834 y, como es bien sabido, seis días después un
intento por reducir la acumulación de desperdicios por la incinera-
ción originó la conflagración que causó la destrucción de las antiguas
Casas del Parlamento en Westminster.
Autentificación: En una época semiletrada cuando muy pocos, in-
clusive entre los más altos, podían firmar sus nombres, la autentifi-
cación de documentos era un asunto de importancia general aunque
de rutina y el uso de sellos, marcados con un rasgo personal recono-
cible, llegó a ser predominante y sólo igualado en las civilizaciones
más tempranas. El uso de un sello para firmar, una vez común a
través de todo el Imperio romano, había muerto con la caída del
Imperio, sólo para ser reintroducido en vísperas de la conquista de los
normandos. A fines del siglo XII, tanto en Inglaterra como en Francia,
el uso del sello era el único modo de dar validez a los actos docu-
mentales, pero en todas las demás naciones el procedimiento había
caído en manos de notarios profesionales o tebelliones, cuya presen-
cia era necesaria no sólo para redactar el documento en forma estric-
tamente reconocida, sino también para validarlos mediante su propia
29 Dialogus, op. cit .• pp. 22·24.

signa particular. Ya se habían convertido, especialmente en Italia, en

los sirvientes esenciales de emperadores y papas para redactar actas
públicas. Pero en Inglaterra su simplicidad comparativa había dado
preferencia al sello individual.
Al mismo tiempo el Gran Sello, o sello de la majestad, surgió
simbolizando autoridad y facilitando la delegación de poder mediante
la t.ransferencia formal del sello por el principal al lugarteniente o
agente. El primer ejemplo de éste en Inglaterra fue el Sello de Eduar-
do el Confesor. La historia de estos importantes sellos ilustra signifi-
cativamente el desarrollo de la administración, a través de la formula-
ción de procedimientos diseñados para facilitar actos de gobierno, para
enfrentarse a las nuevas situaciones. Así, por la transferencia a un
lugarteniente de la custodia de su Gran Sello el rey podía asegurar
la continuidad de su gobierno en su ausencia, mientras que la adop-
ción de diferentes sellos para distintos propósitos ayudó a la clasi-
ficación de la administración por departamentos, por ejemplo al sur-
gir la Tesorería.
Tales acontecimientos sucedieron en toda Europa y no sólo en
Inglaterra y Francia, pero había diferencias de énfasis en periodos
diversos. Como nos informa Tout:
Si los sellos judiciales se rezagaron en comparanon con el conti-

nente, una prueba del carácter avanzado de la administración inglesa,
es que Inglaterra no sólo tuvo el primer sello departamental con el
sello de la Tesorería, sino tal vez uno de los primeros sellos de ausen-
cia de que se tiene registro, y, más importante para nuestro propósito,
el primer sello 'pequeño' o 'privado' o 'secreto' de cualquier gran
estado europeo.w
Se piensa que se comenzó a usar un pequeño sello con el rey Juan

(1199-1216), de una nueva clase, relacionado con las formas apro-
piadas de los negocios, pero usado tal vez algunas veces en lugar del
Gran Sello. Las diferentes cancillerías, o secretarías, llegaron a tener
sus sellos distintivos. Un sello secreto, diferente del Sello Privado, se
impulsó bajo Eduardo Il (1307-1327), pero cayó rápidamente en
desuso y no se ha oído de él después del 18 de noviembre de 1352,
durante el reinado de Eduardo lII. Un timbre con sello comenzó a
aparecer poco después y habría de ser muy importante con el desarro-
llo de la secretaría del rey (secretarius regis), que apareció por pri-
30 Tout, op, cit., vol. l. p. 141.

mera vez en 1377, como Guardián del Sello.s! Este nuevo sello había
de usarse para autenticar la correspondencia personal del rey.
"Quirógrafo" o Contrato: Un ejemplo documental muy impor-
tante sobre la búsqueda de autenticación confiable fue el chirograph,
que Galbraith 32 sugiere fue el documento de negocios más antiguo,
"a menos que contemos la tarja de madera, de la cual, para así decir-
lo, es una adaptación en papiro". Parece haber sido introducido du-
rante el siglo x y tuvo gran uso durante el siguiente periodo. Origi-
nalmente consistía en un texto triple que cubría un acuerdo entre
dos partes. Los tres textos idénticos en el mismo papiro estaban divi-
didos por la palabra cyrographum, a través de la cual se cortaba el
chirograph y, en esta última forma se muescaba de tal manera que
una parte de la palabra quedara en cada pedazo, permitiéndoles así
ser fácilmente empalmadas como prueba de identidad. Se daba una
parte para cada uno de los interesados, mientras que la otra se con-
servaba en un lugar neutral, posiblemente una abadía o en la Teso-
rería. Generalmente sólo se llegaban a considerar necesarias dos, copias.
Galbraith se refiere 33 a la concordancia final como la clase más
notable de chirograph algunos de cuyos ejemplos llegaron a la Oficina
de Registro Público (Londres) justo en el siglo XIX. Este era un
documento legal escrito en la Corte del Rey para registrar una con-
cesión privada de tierra. La primera de estas concordancias finales
fue redactada en 1195 en una nueva forma tripartida en el curso de
una multa entre Theobald, hijo de Walter, y Guillermo, hijo de
Hervey. Esto marca un significativo avance por parte de la corte al'
decidir llevar un registro sistemático de sus procedimientos y es per-
tinente decir que fue Herbert Walter, el magistrado de la época,
quien cuatro años más tarde, como canciller, comenzó los listados de
la Cancillería, un registro de los instrumentos emitido bajo el Gran
Sello.
Como forma, el chirograph precedió al empleo común de sellos
y se mostró tan efectivo que sobrevivió mucho tiempo después de que
los sellos cayeron en desuso.
Indagación judicial: En vista de que la indagación Domesday hizo
época, el uso de la indagación como método administrativo apenas
31 Ver J. Otway-Ruthven, The King's Secretary and the Signet Office of The
XV Century, Cambridge, 1939, para su desarrollo subsecuente.
32 Galbraith, op. cit., pp. 9-13.
33 Galbraíth, op. cit., p. 11.
requiere de hincapié. La idea de enviar agentes acreditados a reunir

evidencia jurada sobre asuntos de interés gubernamental ya había
sido introducida en el continente antes de 1086. Tampoco habría
de ser el Domesday el único ejemplo en Inglaterra, ya que, como
Helen Cam señala al discutir la procedencia de las Listas de las cen-
tenas,34 tenemos evidencia de muchas de esas investigaciones entre
1086 y 1316, aunque la información reunida generalmente fue dema-
siado efímera para sobrevivir. Sin embargo, no fue éste el caso de la
encuesta iniciada por Eduardo I a su regreso del continente en 1274,
a la cual ya se ha hecho referencia. La información reunida entonces
fue incorporada por los comisionados en los así llamados Registros
Ragman, que han sobrevivido como las Listas de las centenas, llama-
das así porque su contenido se centra sobre estas divisiones locales
< de los condados. De hecho, ésta fue sólo una entre varias de tales
indagaciones, algunas de las cuales -sobre las que nos falta eviden-
cia- bien podrían haber sido más importantes. La técnica se siguió
usando en siglos posteriores y de hecho habría de tener nueva vida
en las investigaciones de la Comisión Regia en la era industrial.
Que necesidades similares llevaron a soluciones similares en todas:
partes lo ilustra la acción de Luis IX de Francia cuando, en vísperas
de partir con la Cruzada de 1247, tuvo escrúpulos sobre los métodos
administrativos empleados por sus baillis en las localidades y envió
enquéteurs, generalmente eclesiásticos, a investigar las quejas contra
la Corona, con poderes para dar satisfacciones donde fuera necesario.
Podía administrarse el castigo en el punto, pero los casos importantes
habrían de ser enviados al rey. Sobre la experiencia de tales indaga-
ciones se llevó a cabo un estrechamiento de las prácticas de los agentes
reales por Gran Decreto en 1254 y 1256; se promulgaron reglas es-
trictas para ser aplicadas por los enqueteurs.35
Una forma del método de la indagación, que por un tiempo se usó
frecuentemente, aunque caducó durante el siglo XIV, fue el del general
Eyre, por el cual los jueces reales eran enviados en circuito, no sólo
a escuchar quejas judiciales sino también a hacer una encuesta exhaus-
tiva sobre los asuntos del condado, siendo conducidos los procedi-
mientos bajo juramento. Los hombres importantes de la localidad
fueron reunidos en la Corte del Condado para enfrentarse a los ma-
gistrados y responder a preguntas que cubrían toda la esfera de la
34 Caro, op. cit.

35 Jacques, Ellul, op. cit., p. 269.
administración local. Así, las sesiones eran administrativas, aunque

conducidas judicialmente y difícilmente podían evitar tener carácter
punitivo, puesto que los representantes del rey estaban siempre aten-
tos a descubrir fallas que pudieran ser usadas como excusa para im-
poner multas o embargar propiedades para la Tesorería. De aquí
su impopularidad general y la consecuente inconveniencia adminis-
trativa para el propósito particular. '
Departamentación. La forma de las administraciones fue compa-
rada con la de los patrones prevalecientes de la administración domés-
tica y su tarea sobresaliente era la administración de la propiedal en
grados variables de complejidad, pero, con el crecimiento de la idea
del dominio mayor como una propiedad en su propio derecho, la
introducción de administración en nuevas formas y funciones intensi-
ficó la operación de la división del trabajo y dio impulso a la tenden-
cia hacia la "departamentación". Esto ha continuado hasta la época
actual. En la departamentación gradual de la administración real
puede discernirse la influencia de los nuevos procedimientos para
hacer de la administración un proceso más especializado que ante-
riormente.
La simplificación de los procedimientos durante el siglo x ya ha-
bía llevado al reemplazo de la Carta Constitucional formal existente
y solemne, por una nueva forma de Escrito o Carta Escrita, que fue
una invención anglosajona no conocida en el contínente.w El escrito
no contenía invocaciones, dispensadas con fórmulas solemnes y listas de
testigos, y estaba específicamente dirigida con un breve saludo a cier-
ta persona o personas. Era de hecho una notificación informal y
directa de lo que el rey había hecho o deseaba que se hiciera, carac-
terizada por la apreciable brevedad, una pequeña pero significativa
señal de que una nueva época estaba clareando. La nueva forma ha-
bría de llevar a posteriores innovaciones y a producir más trabajo
para los empleados reales.
Una primera innovación depar.tamental fue la Cancillería, el esta-
blecimiento de trabajo del Canciller. En la Inglaterra anglosajona
había existido un scriptorium u oficina de escritura, así como un
<canciller para vigilar los Sellos Re~les. Bajo los normandos la impor-
tancia de ambos se había expandIdo y, por la época de Enrique 1,
el Canciller estaba definitivamente a cargo de los sellos y era respon-
sable de la composición de los documentos. La oficina de escritura
46 Clrrímes, op. cit., p. 14.

organizada estaba a cargo del Magister Scriptorii, que tenía a sus

órdenes un importante personal de oficina y era delegado del Canciller.
Otra mejora anglosajona había sido el surgimiento de un lugar
separado en la Cámara, o recámara, el centro administrativo original
del palacio real. Este almacén habría de crecer dentro de la Tesorería,
como ya hemos visto. Hacia el siglo XII también se había separado el
Guardarropa, aunque sus funciones no estaban todavía bien diferen-
ciadas y a menudo se traslapaban, pero como Tout señala, "tampoco
era esto poco usual en las épocas medias cuando no tenían idea de
sistema o simetría"." De hecho este modelo de organización camera]
operó a través de toda la Europa occidental, no sólo bajo cada rey y
príncipe reinante, sino en toda unidad administrativa -de obispo,
abad, barón o ciudad- en la cristiandad."
Con la suplementación del Gran Sello por el Sello privado y des-
pués la adición del Signet o sello real personal, se desarrollaron mayores
grados de departamentación. Esta división de la Casa Real en Ingla-
terra estuvo marcada por la introducción de grupos secretariales sepa-
rados para cada: departamento grandemente alejados unos de otros,
en contraste con la aproximación francesa por la cual, desde el reina-
do de Felipe IV (1285-1314) hubo un único departamento secretarial
general, ocupado por oficiales de un tipo común bajo las órdenes del
canciller, una disposición que impulsó una fuerte tradición corpo-
rativa. s9
A pesar de la gran cantidad de investigaciones que se han llevado
a cabo sobre esta materia, no menos por el mismo Tout en su magnum
opus, los registros son inevitablemente defectuosos y la imagen resul-
tante algo vaga. Pero podemos observar que el palacio continúa como
el centro del poder real, transmitiendo la voluntad del rey a los
departamentos separados de la Cámara, el Guardarropa, la Cancillería,
la Tesorería, las Cortes de Ley y las oficinas separadas del sello;
cada una bajo su propia cabeza: todas habiendo crecido empíricamen-
te para hacer frente a las crecientes complicaciones de la administra-
ción real. A menudo puede faltar el detalle, pero el conjunto refleja
con realismo lo que vemos suceder tan ampliamente en todas partes
que hay pocas razones para dudar de su validez sustancial.
Nacimiento de tareas del rey: La departamentación del palacio,
como explicamos en profundidad, es un reflejo de la creciente com-
37 Tout, op. cit., vol. 1, p. 169.

S8 Tout, op. cit., vol. 1, p. 170.
39 Tout, op. cit., vol. V, 1930, p. 144.
-plejidad del sistema gubernamental y la consecuente necesidad de es-

pecialización en la administración de las propiedades reales, pero el
centro de gravedad estaba comenzando a moverse hacia afuera y las
nuevas responsabilidades a caer en los hombros del Señor, tanto real
como eclesiástico, como sobre los nobles y las corporaciones citadinas
mencionadas en la sección precedente. Entre estas responsabilidades
se destacaban las actividades constructivas de las tareas del Rey que,
si todavía estaba muy relacionado con las funciones características del
palacio de proveer acomodo y organizar reparaciones de funciona-
miento, comenzaba a dirigir sus energías a muchos otros asuntos cons-
tructivos."?
Esta necesidad particular era básica, -su historia se pierde en el
tiempo-, a pesar de que su institucionalización llegaría lentamente.
Así, las cortes viajeras de los reyes anglosajones necesitaban un domus
regis para proteger el Palacio y sus efectos, cuyo mantenimiento ya
había sido aceptado como una obligación pública de los campesinos
y sus semejantes.v Además, tenían que asumirse trabajos de defensa
militar, algunas veces tan vastos como el Dique de Offa en la frontera
inglesa-galesa, construida por el rey Mercián (reinó en 757-796 d.c.}.
Pero el castillo, como el trabajo militar de la nueva época, era una
introducción de la Conquista, un medio necesario para la creación
de centros de defensa y poder en manos de los seguidores normandos,
no muy numerosos, de Guillermo, y él debe ser colocado primero
entre los constructores de castillos.
, Durante los siglos subsiguientes el gobernante habría de hacerse
-cargo de mucho trabajo de construcción, en forma de iglesias, palacios
y otros edificios cívicos, así como los numerosos castillos; los barones ~
eclesiásticos también participaron. Como todos podemos observar
de lo que queda en la presente época, los constructores y artesanos de
esa época alcanzaron modelos de la más alta distinción con el em-
pleo de habilidades de ingeniería que, aún hoy, son difíciles de lograr.
Las actividades regias estaban ampliamente difundidas. La especiali-
zación y la concentración se desarrolló durante el siglo XIV, y comenzó
a tomar forma una organización de trabajos establecida, con nombra-
mientos tales como guardián, contralor, empleado y proveedor, mien-
tras se desarrollaban procedimientos de creciente complejidad.
El 6 de febrero de 1378 se extendieron cartas de patente a Robert
40 Para una relación comprensible, ver Oiticial History of the King's Works,
-vols, I y 11, The Middle Ages and Plans, H. M. Oficina Estacionaria, 196.3.
41 Official History, op, cit., p. 1.
Crull, un antiguo Chambelán de la Tesorería, autorizándolo a "íns-

peccionar los trabajos de todos los castillos del rey, feudos y señoríos
en toda Inglaterra't.w pero esto presumiblemente apuntaba a mucho
más y fracasó. Sin embargo, un par de meses después, el 14 de abril,
otro oficial John Blake, fue nombrado empleado de los trabajos
en Westminster y la Torre, se hizo contralor de los trabajos en los
lugares nombrados en la comisión de Blake. Así, el mantenimiento
de las principales residencias del rey fue puesto bajo el control central
y durante los siguientes cuatro siglos habría de ser una sucesión con-
tinua de oficiales ocupando puestos de esta naturaleza. Al mismo tiem-
po las responsabíl'idades del artesano en jefe del rey fueron redefini-
das y encontramos títulos como "carpintero maestro del rey", "super-
visor de trabajo en herrería", y "albañil en jefe". Así nació el depa>
tamento que después sería conocido como la Oficina de los Trabajos
del Rey.43
La siguiente cita de la Official History describe admirablemente
la posición del empleado en el servicio real durante los siglos XIV y XV.
Ser empleado de los Trabajos del Rey era, por lo tanto, haber al-
canzado una posición que conllevaba el prospecto, si no la certeza, de
recompensas sustanciales en la Iglesia o el Estado. Pero no había una
escalera establecida de avance sobre la cual la escribanía de los traba-
jos del rey formara un peldaño bien marcado. Un hombre podía lle-
gar a ella de la Tesorería, otro de la oficina del sello público o del
sello privado. Algunos eran hombres educados con grados universita-
rios, y eran dignificados en la realización de sus obligaciones con el
título de "maestro"; otros tenían orígenes más humildes de los que
poco se sabe. Sus carreras subsecuentes en el servicio del rey eran
igualmente variadas, y así mostraban cómo rápidamente un empleado
real pasaba de un departamento administrativo a otro. Arnold Brocas
(1381-1388) entró en la Cancillería del Recibo, John Bernard (1396-
1397) a la Tesorería de Calais, Robert Rolleston (1407-1413) a la guar-
dia del Gran Guardarropa. Hasta dónde la carrera de un individuo
era afectada por el favor o la influencia no es posible decir: tampoco
estamos en posición de juzgar la competencia con que los sucesivos
ocupantes del cargo ~mplían con sus obligaciones. Aun la estancia de
los empleados entre los otros sirvientes del rey es difícil de evaluar,
excepto en términos del regalo anual de capas, que muestra que en este
respecto, por lo menos, tenían un rango inferior al del Guardián del
42 Official History, op, cit., p. 189.

43 Official History, o.p. cit., pp. 189-190.
48 EUROPA MEDIEVAl:;: 1000 A 1500
Sello o el Chambelán de la Tesorería, pero superior a los heraldos,

los valets de cámara y los sargentos de armas. A diferencia de los
últimos mencionados, no era el escribano miembro de la casa real,
pero si hubiera sido éste el caso, las indicaciones son que habría tenido
un status semejante al de un escudero. Ante los ojos de la tesorería,
entonces, como ahora, el corazón del Servicio Civil lo conformaban
personas de importancia, pues compartían con el tesorero de Irlanda,
el tesorero y abastecedor de Calais, los chambelanes de Gales del Norte
y del Sur, el guardián del Gran Guardarropa y el Tesorero de la casa
la distinción de ser considerados como uno de los "Grandes Conta-
dores" por cuyas manos pasaban regularmente grandes porciones de los
ingresos del rey.44 .
Organización y administración del personal. Como acabamos de

ver con relación al surgimiento de las tareas del Rey en Inglaterra,
y también más temprano en la bien autenticada evidencia de los Dia-
logus de Scaccario J modelos definidos de organización de personal
. que ya estaban tomando forma, en verdad se estaban creando funda-
ciones o establecimientos en el arte de la administración de personal.
Al explicar la historia de los mensajeros del rey como miembros
de la Casa Real, Mary C. Hill 45 enumera la agrupación de los varios
oficiales y sirvientes (en 1325-1326) como sigue:
En la primera sección, los guardias, escuderos, sargentos y perso-

nal de la cámara; en la segunda sección, los trovadores, mensajeros,
mozos de las oficinas, carreteros principales y mozos en jefe; en la
tercera sección, mozos otra vez (aquí claramente los subordinados y
ayudantes) y pajes ... Nuestros mensajeros, por lo tanto, ocupaban
una posición de cómoda mediocridad entre los servidores del rey ... 46
Tout, al considerar el desarrollo independiente del guardarropa, se

refiere a "las diferentes calificaciones conforme aumenta el personal".
Por encima del personal menor de cocheros con librea y conductores
de caballos de carga estaban los valets y sargentos del guardarropa,
junto con los ostiarius garderobe quienes estaban a cargo de los ca
rruajes, llevaban los recibos y parecían ser responsables de las repara-
ciones del Guardarropa y su contenido. Sobre esto había un clericus
de garderobe para redactar y guardar las nóminas, entre los cuales
44 Official History, op. cit., pp.

195·196.
45 Mary C. Hill, The King's Messengers, Arnold, 1961.
46 Hill, op. cit., p. 21.
uno, Odo, de 1213 a 1215, probablemente era la cabeza oficial del

Guardarropa.s?
En relación con la ramificación del Sello Privado, hay una buena
cantidad de información sobre el personal; por ejemplo, en los escritos
del un tanto locuaz Hoccleve, un poeta que trabajó como escribano
en esa oficina. En esa época había un personal de cuatro empleados,
que eran ayudados temporalmente cuando caían responsabilidades
adicionales sobre la oficina. De hecho se piensa que había probable-
mente necesidad de empleados supernumerarios o ayudantes, más o
menos continuamente. Subordinados a éstos se encontraban los más
bajos cuidadores de cabalgaduras, valets y porteros del sello, mien-
tras que en la cima estaba el guardián, quien tenía empleados y lugar-
tenientes propios y también un mayordomo de la Casa del Sello.
Normalmente los escribanos vivían en la corte a costa del rey, o
en comunas fuera de la corte a expensas del guardián, en lo que se
llamaba hospicium privati sigilli. 48 Podían otorgarse modestas asigna-
ciones en lugar de esto, pero tales cuotas eran insuficientes para las
necesidades de los empleados, sin algún pago en especie. La esperanza
de obtener promoción a un beneficio eclesiástico materialmente refor-
zaba la lealtad del escribano.
Como consecuencia de la relación especial entre el rey y su casa,
el primero aceptaba responsabilidad personal, que era fuertemente
respaldada por las actitudes religiosas normales de la sociedad medie-
val, para el mantenimiento de los escribanos durante su enfermedad
y vejez." Esto podía cumplirse otorgando una pensión en forma de
un pago diario del Guardarropa o la Real Hacienda, o por concesio-
nes de recibos hechos de lado en algunos condados como limosnas,
elemosina constituta, de las cuales el rey podía otorgar una concesión
diaria a las casas religiosas o a sus servidores. Otra manera era otorgar
una prebenda o el ingreso de casas y territorio. Finalmente estaba la
concesión de un corrody, que cubría comida, necesidades y alojamien-
to a un seglar en una casa religiosa o un hospital. Este último método
fue favorecido por Eduardo II, quien buscaba abolir las pensiones
de la Tesorería, pero encontró muy difícil poner en práctica sus pro-
pósitos.
Tout 50 subraya correctamente cuánto dependía la eficiencia en
47 Tout, op. cit.; vol. 1, pp. 167-168.
48 Tout, op. cit., vol. V, pp. 77-84.
49 Hill, op. cit., pp. 62-S0.
50 Tour, op. cit., vol. V, p. 74.
la administración medieval del oficial ordinario, más que del minis-

tro ocasional de carácter, de los esfuerzos acumulativos de los muchos
inferiores más que de las voluntariosas excelencias de los pocos supe-
riores. Bien puede ser que ésta sea una de las peculiaridades univer-
sales de la administración, que hace que los logros de estas épocas
confusas más que oscuras sean muy interesantes para nosotros.
TÍPICOS ADMINISTRAOORES DE LA ÉPOCA
En una sociedad altamente atomizada buscando impulsivamente nue-

vos medios de coordinación, el arte administrativo obviamente tenía
amplia demanda, aun si habitualmente estaba enmascarado como un
ingrediente de otras actividades, desde la dirección de asuntos y ela-
boración de política del alto oficial de Estado en un extremo de la
escala, hasta la producción de documentos del simple escribano en el
otro. El hombre culto tenía gran demanda y el clérigo en particular
era a menudo la inevitable selección para el puesto. Un factor más
era la ausencia de tales habilidades entre los detentadores aristocráticos
del poder, quienes estaban por lo tanto mucho más interesados en
reclutar para su séquito personas competentes para conducir su co-
rrespondencia, llevar sus récords esenciales y vigilar los archivos.
De entre los muchos ocupantes de los beneficios de la Iglesia,
cuyos nombres inundaron los anales históricos del periodo, sería fácil
escoger literalmente un regimiento de personas cuya competencia como
administradores estaba evidenciada en forma incontrovertible en sus
trabajos. De hecho ya hemos mencionado a uno de ellos en Ricardo,
hijo de Nige1, el distinguido autor del Dialogus de Scaccario, pero
es algo más que el administrador típico de nuestro título. El problema
es, por supuesto, que cualquier oficial que ha dejado suficiente eviden-
cia de su identidad administrativa es inadecuado para garantizar la
etiqueta que hemos escogido aquí.
Se ha propuesto, no obstante, seleccionar a dos oficiales antiguos
cuyas carreras demuestren un amplio grado de experiencia adminis-
trativa, desde el muy importante hasta el más insignificante: señala-
damente Geoffrey Chaucer (1340-1400) y Thomas Hoccleve, u Occle-
ve (1368-1450), ambos famosos no por sus actividades oficiales, sino
por sus logros literarios.
La carrera de Geoffrey Chaucer comenzó alrededor de 1357 cuan-
do, todavía niño, se hizo paje en la casa de la Condesa de Ulster,
EiUROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500 51
esposa de Lionel, el tercer hijo de Eduardo III y posterior Duque de

Clarence. El joven Geoffrey fue afortunado en su calidad de aprendiz.
Su entrenamiento siguió el modelo establecido con algún detalle en
el Liber Niger (Black Book) , ya mencionado. Las rutinas normales
de cortesano lo llevaron, en dos años, a las guerras en Francia, de las
que él tuvo la fortuna de ser rescatado en 1360. Durante los siguien-
tes pocos años figura más como un incipiente poeta que corno corte-
sano, aunque hay evidencia de que una vez llevó cartas para el rey
a Calais. 51
El desarrollo de la fortuna de Chaucer vino en 1366 con su matri-
monio con una dama al servicio de la reina Felipa y, a la muerte de
ella, la entrada de Chaucer y su esposa al servicio de la Duquesa de
Lancaster, primera esposa de Juan de Gaunt, quien de ahí en adelan-
te habría de ser su patrón. Durante 1370 Chaucer asumió funciones
para el rey, en Francia, en 1374 en Génova y Florencia, in nuncio
regis in secretis negociis, y otra vez en Italia en 1378, como en misio-
nes secretas. Mientras tanto le llegó una promoción en casa, cuando
fue nombrado contralor de las costumbres y subsidios de lanas, pieles
y cueros curtidos en Londres, con la obligación de mantener los
libros en su propia mano. Siguió realizando misiones en el extranjero
y en 1382 agregó a sus obligaciones domésticas las de contralor de
costumbres menores. Al año siguiente, con su nombramiento corno
Justicia de la Paz, fue autorizado a nombrar un delegado y un año
después entró al Parlamento como Caballero del Condado de Kent,
En 1386 su buena fortuna lo abandonó: con ausencia de su patrón,
en el extranjero, perdió sus nombramientos y tuvo que depender de
su pensión y ahorros. Ciertamente, estos últimos deben haber sido con-
siderables, ya que hay constancia de que entre las multas que cayeron
en su poder estaba una suma de 71 libras, 4 chelines y 6 peniques
(que tenían un considerable poder adquisitivo en ese tiempo), im-
puesta a un hombre que había sido condenado por evadir los dere-
chos en la exportación de lana a Dordrecht. Pero este cambio fue
ciertamente para la ventaja de la posteridad, porque Chaucer pudo
así dedicar más tiempo a la poesía, en la cual ya había alcanzado
fama considerable y fue en estas circunstancias que escribió los cele-
brados Cuentos de Canterbury, que preservan para nosotros con gran
51 El detalle bibliográfico está excelentemente resumido en Nevil Coghill, Geo//rey

Chaueer, un panfleto en la serie "Escritores y su Trabajo" (núm. 79) ,publicado para
el British Council and National Book Club, Longmans, 1956.
verosimilitud y humanidad las actividades y costumbres de las perso-

nas representativas de la época. No es que su carrera oficial hubiera
terminado, ya que habría de ampliar su experiencia administrativa
al ocupar el cargo de escribano de los Trabajos del Rey del 12 de
julio de 1389 al 17 de junio de 1391. 52
Que Chaucer fue hombre de facetas es claro a partir de esta breve
crónica. Su cualidad como litterateur y poeta lo coloca muy alto en
la lista de la fama y no hay razón para asumir que sus habilidades
administrativas fueron de orden menor. El mero rango de su expe-
riencia en el servicio del reyes suficiente para testificarlo.
Nuestro otro ejemplo, Thomas Hoccleve, aunque contrapartida de
Chaucer en algunos aspectos, era un hombre de menor eminencia en
la literatura y la administración. Hay evidencia de que conoció a
Chaucer: ciertamente admiró su poesía que inspiró la suya propia.
Los poemas de Hoccleve proporcionan una pintura invaluable de su
época. Parece haber entrado a la Oficina del Sello Privado a la edad
de diecinueve años y haber servido ahí veinticuatro años, en la época
en que escribió De Regimine Principum o Regimiento de Príncipes,
un largo trabajo dirigido al príncipe de Gales, que, además de la
clase de consejo común a tales trabajos, contiene muchos detalles
biográficos e incluye una dedicatoria .a Chaucer en la que deplora
los problemas de un escriba.P Obviamente su calidad de escribano era
status bastante modesto y hay gran evidencia en sus poemas de su
desacuerdo con su carrera. Recibió una pensión en 1399 y, desde 1424,
un cargo en un monasterio. Tout reconoce sus escritos como fuente
de información sobre la conducta diaria de los asuntos de la Oficina
del Sello Privado, que es mucho más vívida y humana que nada de
lo que se haya redactado de los documentos y registros sobrevivientes,
y es generalmente la única fuente de información. "Rara vez en ver-
dad puede la investigación de las instituciones medievales vivificar
tan completamente la descripción formal de la maquinaria adminis-
trativa por la referencia al espíritu y ambiciones de un hombre que
una vez fue parte de ella". 54
Tout nos advierte que, al asesorar su interpretación de la Oficina
del Sello Privado, en la que él trabajó, debe prestarse la debida aten-
ción al hecho de que Hoccleve era un hombre disgustado con muchos
52Official History, op. cit., vol. n, p. 1045.
53George Saintsbury, "The English Chaucerians", en The Cambridge History 01
English Literature, Cambridge, 1932, vol. 11, pp. 205-208.
54 Tout, op. cit., vol. V, p. 74.
F;UROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500 53
agravios, sobre los cuales hay poca evidencia además de sus propios
escritos. Él era flexible y podía hacer su caso mucho mejor de lo que
pueden hacerlo muchos hombres con un agravio. Ciertamente plasma
una pintura suficientemente sombría, aunque hay seguramente un
toque poco común de verdad en su retrato del empleado del Sello
privado, como un individuo de espíritu pobre y cobarde que esperaba
rebajarse ante los grandes hombres y particularmente ante los servi-
dores de los grandes hombres. En una época en que el patrocinio era
abundante y necesario saber portarse humildemente con todos los
que pudieran ser un instrumento para robar los medios de vida de
uno, pocos podían evitar las artes del cortesano. Hocc1eve dice cómo,
para cobrar los escritos emitidos por la oficina a su cargo, los grandes
hombres enviaban a sus servidores en su lugar y no podía conciliar
su indignación ante los trucos mediante los cualess estos inferiores
robaban a los escribanos sus propinas. Primero decían a los empleados
de manera elocuente cómo su señor mostraría su agradecimiento otro
día. Luego no sólo retendrían la cantidad debida al escribano, sino
que se quejaban ante su señor por las extorsiones de aquél, timando
así a las dos partes para su propio beneficio. Los escribanos no aven-
turaban ninguna queja por temor a que se les impusieran más penali-
dades por presiones más fuertes. En la época actual, cuando las me-
didas de protección están nutridas por oportunismos similares, sería
inútil desechar tales quejas aun como exageradas.
Hay gran evidencia de la competencia de Hoccleve en sus deberes
clericales y su interés en su trabajo está más que probado por el
sólido cuarto volumen, preservado en el museo británico, en el que
establece de manera práctica y ordenada las formas corrientes y los
ejemplos típicos de documentos que caían dentro de la esfera del
Sello privado, la única fuente de la cual pueden estudiarse los asuntos
cotidianos verdaderos y las tradiciones de la Oficina.
De la vida de estos dos poetas, uno mayor y otro menor, pode-
mos ver claramente la clase de vidas oficiales que llevaban y algo de
la naturaleza de las tareas administrativas que estuvieron llamados
a asumir. La primera cosa que desconcierta a uno es la importancia
del patrocinio, de ser persona grata con la gente de alto rango y de
estar atado a una casa distinguida. Del sencillo esbozo de la carrera
de Chaucer es claro qae el oficial público de la época era un gene-
ralista por excelencia -cortesano, soldado, embajador, oficial de im-
puestos, empleado de trabajos, hasta magistrado y parlamentario- y
~clemás necesitaba tener suficiente perspicacia para poder controlar los
técnicos y platicar en términos iguales con sus contrarios fuera del

servicio del rey. También está claro que la escritura, la conservación
de registros y el manejo de la correspondencia, eran los mínimos
básicos del trabajo. Así, como contralor de costumbres en Londres,
Chaucer fue durante algún tiempo impedido de delegar la mera es-
critura de rutina a algún otro escribano. Para un hombre de partes
como Chaucer la administración significó una vida de gran variedad
y sin duda de influencia sustancial; para alguien de menos imagina-
ción y conexiones más limitadas, como Hoccleve, a menudo signifi-
caba esclavizarse en una oficina año tras año y su descontento puede
observarse fácilmente por el hecho de que estaba siendo empleado
por debajo de sus capacidades reales. Sólo tenemos que comparar
a estos dos valores del siglo XIV) con el administrador del Servicio
Civil de nuestra época para ver que ninguna de las situaciones técni-
cas ni humanas se han alterado gradualmente. Los administradores
de cualquier época reaccionan de igual modo a situaciones similares
y hasta donde, a cualquier precio, la situación administrativa ha mano
tenido más analogías que diferencias.
EL CRECIENTE ÁMBITO DE LA ADMINISTRACIÓN
Es verdad que en esa época se estaban sentando las bases del Estado
nacional bajo el escudo de los reyes que estaban luchando para man-
tener la primacía sobre la Iglesia y la poderosa nobleza; pero es en-
gañoso leer en términos geográficos como "Inglaterra", "Escocía" y
"Francia", connotaciones de unidades gubernamentales compactas a
las que sus habitantes debían una lealtad específica, tal como la
entendemos ahora. Los reyes, contendiendo ya para preservar o am-
pliar sus poderes, vigilaban sus distintos dominios como muchas pro-
piedades separadas de las que estaban en libertad de disponer o agre-
gar cdmo creyeran conveniente, y tenían el poder de hacerlo. También
es verdad que aún en esa época el canal inglés proporcionaba una
frontera que era más definida que la mayoría, pero por algún tiempo
las bandas de Inglaterra invadieron el continente con fronteras que
eran suficientemente fluidas. Calais habría de ser incluida dentro del
dominio del rey inglés hasta el reinado de María Tudor en el siglo XVI.
Era importante por lo tanto que los medios administrativos disponi-
bles para la Corona fueran suficientemente flexibles para enfrentarse
con esta alta fluidez institucional.
Aunque nuestro objetivo principal es concentrarnos sobre lo uni-

versal en la administración, nuestros ejemplos citados son inevitable-
mente de incidencia local, particularmente en el presente capítulo,
en el que el modelo básico feudal de la sociedad es el factor determi-
nante aunque las tendencias expansionistas estaban evidentemente de-
formando las relaciones domésticas tradicionales desde su mismo prin-
cipio. Durante este periodo los acontecimientos de todo el mundo
estaban impulsando un acontecimiento repentino en las más amplias
esferas administrativas a las que podría dedicarse un estudio profun-
do. Obviamente sólo puede hacerse un breve esbozo de algunos de
los incidentes más interesantes en este ya largo capítulo; pero todos
son contribuciones hechas a la nueva administración que habría de
ser vital en la formación del nuevo mundo.
La batalla entre el Imperio y la Iglesia que ya había llegado a la

cima con Carlomagno en el siglo VIII, había alcanzado por esa época
un lugar definitivo, administrativamente para la ventaja de la últi-
ma. Todo el Sacro Imperio romano habíase convertido en una insti-
tución alemana, tomando su forma tanto de las tradiciones del pasado
cuanto de la situación acostumbrada en Alemania. El hincapié estaba
con los muchos Estados principescos y el emperador, quien era ele-
gido, pero como una débil sombra de su antigua contraparte romana.
Por la elección de Federico I en 1152 d.c. este proceso habíase esta-
blecido en manos de siete electores, quienes entonces incluían los
tres arzobispos de Renania, el conde palatino del Rhin, el duque de
los Sajones y el Margrave de Brandenburgo.s" Se dice que el séptimo
era el rey de Bohemia, pero su permanencia fue cuestionada en el
Sachenspiegel (Saxon Mirror), compilado alrededor de 1230 d.c., so-
bre la base de que no era alemán. Estas disposiciones poco comunes
habrían de continuar durante el periodo moderno, siendo agregados
un octavo y noveno elector durante el siglo XVIII, pero esta disposi-
ción, aparentemente democrática, no evitó la selección de lo que Bryce
llama "el más conspicuo ejemplo de una monarquía no hereditaria
que el mundo moderno ha visto", que fue confinada a unas pocas
familias poderosas. 56 Uno de los resultados de ésta, que es de algún
modo compleja pérdida de poder, fue que el sistema administrativo
centralizado no surgió en Alemania, siendo dejada la supervisión del
55 Bryce, op, cit., p. 236.

56 Bryce, op, cit., pp. 241-242.
Imperio en manos de los distintos gobernantes estatales, de los que

el Emperador era, ciertamente, el más influyente, con un centro de
poder que a veces operaba más allá de Alemania, en Flandes, España,
Italia, Austria y en otras partes.
Con la Iglesia de Roma, por otra parte, la situación estaba mucho

más establecida e integrada. Hasta la Reforma en el siglo XVI, a pesar
del exilio y el periodo de escisión, los eventos conspiraron para la
construcción de una fuerte administración central sobre la base de
una malla de unidades locales, a menudo basados en ricas propiedades
capaces de conferir un ingreso adecuado, en forma dé un beneiicum
propter oiiicium para quien ocupaba un cargo. Esto sólo era suficien-
te para dar a quienes ocupaban altos cargos -obispos y abades-e- po-
deres importantes, con un amplio marco de administración civil den-
tro de sus diócesis. Ellos creaban poder en la Iglesia tanto como
consejeros espirituales para la congregación creciente de cristianos que
determinaban la moralidad de la época en su calidad de terratenientes
y por un tiempo este poder fue considerablemente ensanchado en
virtud de su capacidad de escribanos, que tenía una elevada demanda
entre los príncipes y los reyes quienes preferían a ellos como admi-
nistradores, que a los hombres menos cultos de su séquito.
En este acceso al poder temporal la Iglesia no pudo resistir, en
parte como consecuencia de aceptar las responsabilidades normales
de la posesión de tierras, la creación de un Estado papal independien-
te. Inclusive éste fue, sugiere Partner,"? "el resultado de una política
deliberada y largamente desarrollada". Había comenzado con el
derrocamiento del yugo bizantino y creció a partir de "las propieda-
des inmuebles del Obispo de Roma -patrimonium Sancti Petri- y
el liderazgo político ejercido por los Papas en Roma y en Italia Cen-
tral". Sufrió una declinación casi fatal durante el gran Cisma, pero
fue subsecuenremente reconstruida hasta alcanzar gran prestigio con
el Papa Martín V (1417-1431). Su efectivo sistema de gobierno yadmi-
nistración funcionó bajo la suprema autoridad del Papa, aconsejado
por su Concilio de Cardenales.
Para propósitos administrativos el Estado papal estaba dividido
en varias provincias y algunas divisiones menores. Las unidades ma-
yores eran controladas por un rector o legado, algunas veces goberna-
51 Peter Partner, The Papal State under Martin V, Escuela Británica en Roma,
1958, p. 1.
E.UROPA MEDIEVAL: 1000 A 1500 57
dor, mientras que después muchas de las ciudades más importantes

tenían un rector o gobernador quienes sujetos a la cabeza provincial,
también eran directamente responsables ante Roma. La cabeza de
gobierno en la ciudad de Roma -sucesor de la tradicional Comuna
de Roma- era el vicecharnbelán apostólico. Cada división guberna-
mental tenía su propio modelo histórico.
La Ley Pública del Estado de la Iglesia fue establecida en las
Constitutiones Egidiane, promulgadas en Fano en 1357.58 Sobre cada
provincia el rector tenía poderes gubernamentales plenos y completo
control de la administración, con una excepción importante: princi-
palmente, no podía intimidar al Tesorero, quien, aunque subordina-
do en rango, era prácticamente independiente. Se necesitaba su con-
sentimiento cuando se arrendaban ingresos o castillos o cuando se
hacían componendas con delincuentes. El rector nombraba y removía
oficiales, perdonaba comunas y delincuentes por sus delitos y los
absolvía de sentencias de excomunión. Él imponía y ejecutaba todas
las sentencias. Era responsable de formar tropas entre los comunes y
los nobles, de reclutar mercenarios para la Iglesia y ejercer el poder
de comando sobre ellos. Tenía poder para convocar al Parlamento
local, pero en la época de Martin Vesta había sido reducido a un
papel mucho menor. La jurisdicción espiritual del rector también se
había limitado y, donde no había legado o Vicario, una Comisión de
Asuntos Eclesiásticos recibía tales poderes. Así el rector virtualmente
se había convertido en un gobernador temporal normal.
El tesorero, segundo oficial de la Provincia, y oficial de conside-
rable importancia política, a menudo era escribano de la Cámara
Apostólica, a la cual rendía cuentas. Trabajaba a través de sus propios
notarios, redactaba letras a su nombre y usaba sus propios sellos.
Aparte de su responsabilidad por todas las cuestiones financieras, el
Tesorero tam bién actuaba como perro guardián de los derechos de la
Cámara Apostólica y tenía poder para investigar los departamentos,
si era necesario.
Había numerosos oficiales en las provincias, incluyendo jueces y
nombramientos especiales, establecidos en las Constitutiones, como
procurator camere y procurator iisci, con la obligación de vigilar los
derechos de la Cámara Apostólica, así como numerosos oficiales me-
nores, como los notarios de la Curia, que formaban todos juntos un
complejo establecimiento. Finalmente, se debe mencionar al Mariscal,
68 Partner, 01'. cit., p. 101.

responsable de la ejecución de justicia, quien tenía derecho a tres lan-

zas, y suficientes hombres armados y era ayudado por una banda de
mensajeros, cortesanos y bailiffs. Aunque el Rector tenía el derecho
de nombrar a sus propios oficiales, esta fue una función que, bajo el
Papa 'Martín V, frecuentemente era ejercida desde Roma.
En el centro, el Papa gobernaba a través de la Cámara Apostólica,
que en el principio había sido confinada al control de sus recibos,
pero después se convirtió en el órgano principal del gobierno del Es-
tado papal y específicamente la secretaría principal del Papa. Su ca·,
beza era el chambelán, que actuaba como ejecutivo en jefe y juez
final en todos los casos espirituales y temporales que surgían de su
trabajo, y era de hecho uno de los tres personajes más influyentes
de la Corte Romana. Podía nombrar oficiales en todo el Estado papal
y ejercía control administrativo en algunos casos fuera de la Cámara.
Actuaba como principal consejero del Papa en todos los asuntos de
alta política y su posesión continuó durante el interregno que siguió
a la muerte del Papa. Su posesión era así una, interesante amalgama
de alto sacerdote, gran visir, primer ministro y secretario permanente'
en los estilos antiguo y moderno, teocrático, político y administra-
tivo, todo en uno.
Pero ni la Cámara en su ubicación, ni el Chambelán con su nota·
ble versatilidad eran el equivalente auténtico del gabinete moderno y
los ministros. La cámara estaba organizada como un colegio compe-
tente para hacer frente a todas las fases de gobierno y consistía del
chambelán, el tesorero y un número de consiliari o assistentes camere)
que eran abogados y administradores competentes, siendo apoyado el
conjunto por el cuerpo principal de domini de camera (empleados
de la Cámara) responsables de su trabajo cotidiano. Sus funciones fi-
nancieras eran detalladas e importantes, ya que supervisaban la red
financiera que cubría todo el Estado papal. La mayoría de ellos eran
doctores o licenciados en derecho y entre ellos el Papa ocupaba mu-
chos cargos importantes fuera de la Corte romana. Además, muchos
notarios -los tebelliones ya mencionados-eran solicitados para la
transacción de todos los negocios que requerían de un instrumento
público, y también realizaban el trabajo de rutina de la administra-
ción. El auditor de la Cámara Apostólica de la corte ejercía amplios
poderes mediante su propia organización y personal.
Normalmente el poder ejecutivo en las provincias operaba a tra-
vés dé los rectores y gobernadores, pero el impacto de la Cámara
Apostólica, principalmente a través de sus importantes funciones fi-
EUROP A MEDIEVAL: 1000 A 1500
nancieras, dominaba todas las partes del sistema. Tenía interés directo
en el monopolio de la sal, que era operado por oficiales, o conduttori
bajo un acuerdo con ellos. La Cámara también tenía control de la
fuerza armada del Estado papal y asimismo de las mercenarios italianos
a quienes contrataba, pagaba y supervisaba.
Debe estar claro, a partir de esta relación muy resumida, la orga-
nización compleja que el Estado papal había desarrollado como sis--
tema muy detallado de gobierno que difería de otros sistemas estata-
les, al combinar los poderes espirituales y temporales, y como admi-
nistración era mucho más burocrática en la organización y operación
de lo que era común en la Europa contemporánea. Era de hecho una
institución extraordinaria' para su tiempo. -
Las unidades eclesiásticas locales figuraban prominentemente en
el esquema de las cosas y llevaron el poder del Papa muy lejos, más
allá de los confines de su reino temporal. Sin los obispos muchos
grandes planes habrían sido inalcanzables. Así, cuando Urbano JI
hizo su famosa llamada al concilio de Clermont en noviembre de
1095, para una guerra santa contra la Creciente y para proteger los
lugares santos, no estaba preparado para la abrumadora respuesta que
siguió. 59 No se había pensado en ningún arreglo administrativo y se
necesitaban pasos urgentes para reparar la omisión. Fue así siempre,
con los líderes dispuestos a ignorar las suposiciones más mundanas de
sus grandes designios. El Papa se apresuró a establecer regulaciones-
para proteger los intereses de los que iban a la Cruzada. No sólo ha-
brían de recibir remisión de castigos temporales por cualquier pecado
que hubieran cometido, sino que sus pertenencias mundanas habrían
de colocarse bajo la protección de la Iglesia durante su ausencia en la
guerra. Habría de ser responsabilidad de los obispos dentro de las lo-
calidades hacerse cargo de estas pertenencias y devolverlas intactas a
los guerreros cuando regresaran a casa ... , si regresaban a casa. Ésta
no fue sino una de las regulaciones que se promulgaron así, pero lo
importante de ellas es su efecto inmediato sobre el reclutamiento, así
como el provocar disposiciones administrativas para su ejecución.
La monarquía personal significaba administración fluida sin trabas

por camisas de fuerza geográficas. Enrique II de Inglaterra (1154-
1189), como heredero del Imperio angevino que se extendía desde
59 Steven Runciman, A History 01 the Crusades, Cambridge, 1951, y Penguin..

'vol. 1, pp. 108-109.
Escocia hasta los Pirineos, proporciona un buen ejemplo de adminis-

tración gubernamental que dependía de un grado de movilidad que
era altamente excepcional. En cualquier tiempo podía sentirse su pre-
sencia en Normandía, Anjou, Aquitania, Inglaterra o Irlanda." Era
el lazo personal que mantenía unida una diversidad de territorios
que rivalizaban en la época del Sacro Imperio romano. Pero la verda-
dera prueba de su dominio del arte de la administración descansaba
en su capacidad de asegurar su continuidad efectiva en esos reinos, de
los que estaba ausente. Ya sus predecesores normandos habían sen-
tido la necesidad de delegar autoridad al ausentarse de uno u otro
de sus territorios. Desde 1067 Guillermo El Conquistador, al visitar
Normandía, había dejado el gobierno de Inglaterra en manos del
Obispo Oda de Bayeux y su mayordomo normando Guillermo Fitz
Osbern, y se hicieron disposiciones similares con otros magnates 61
después. Bajo su hijo, Guillermo Rufo, que era un combatiente con-
firmado que prefería la guerra al gobierno y consecuentemente pre-
fería dejar la administración a profesionales, se desarrolló el virrei-
nato temporal como un cargo permanente y bien definido.
De esta manera el justiciazgo comenzó a tomar forma. 62 Ranulf
Flambard parece haber sido el primero en ocupar el cargo de justi-
ciarius. De familia humilde, Flambard, bajo el Conquistador, se había
graduado mediante ciertos cargos eclesiásticos menores para ser el
capellán de Guillermo y escribano del Canciller. Así accedió a la
impresionante autoridad ejecutiva. Era altamente eficiente pero, bajo
Enrique 1, después de un periodo de desgracia que incluyó una tem-
porada en la Torre, para satisfacer el resentimiento baronial, aplicó
sus grandes habilidades administrativas en desarrollar el Obispado de
Durham, que ocupó durante veinticinco años. Enrique mismo había
estado renuente a desviar a Flambard de esta manera, pero fue afor-
tunado de encontrar un sucesor valioso y tal vez un poco más escru-
puloso en Roger, Obispo de Salisbury, cuyo surgimiento desde la
comparativa oscuridad de un sacerdote menor en Caen y subsecuente
carrera son de gran interés para mostrar cómo en esa época el admi-
nistrador eficiente era a menudo descubierto y elevado. Obviamente,
como hombres prácticos, los reyes de Inglaterra estaban prestos a
60 A. L. Poole, From Domesday Book to Magna Carta, Oxford, 1951, pp. 319 Y ss,
61 Bryce Lyon, A Constitutional and Legal History 01 Medieval England, Harper,
Nueva York, 1960, pp. 152-154'.
62 F. J. West traza sus inicios tentativos en The [usticiarship in England, 1066·
1232, Cambridge, 1966.
reconocer que la administración requería de algo más que sangre no-

ble y talento para la vida en la corte. Cuando no, tenían que hacer
el trabajo ellos mismos o encontrar un problema auténtico en sus
manos. En 1139 Roger fue removido del cargo por el rey Esteban
y la judicatura se mantuvo en suspensión temporal hasta el reinado
de Enrique 11, quien lo consideró una ayuda invaluable para su mo-
vilidad. Pero él prefirió buscar entre los barones sus nombramientos
y, al principio, compartir el cargo entre el conde Roberto de Leicester
y Ricardo de Lucy, aun cuando el último fue después el único a la
muerte de Roberto en 1168. El nombramiento de su sucesor, Ra-
nulfo Glanville, marcó un regreso al modelo anterior porque él había
surgido de los rangos del cuerpo de oficiales menores. Significativa-
mente, murió en 1190 al estar en una cruzada con Ricardo, quien
parece haberlo llevado "para mantener la seguridad", lo que sugiere
que el cargo ya no estaba cumpliendo su función original. Esto lo
confirma la práctica, bajo Juan y Enrique IlI, cuando la judicatura
adquirió una muy menor importancia debido a que estos reyes, des-
pués de la pérdida de Normandía, estaban por necesidad y a menudo
por inclinación, inmersos en el detalle de la administración de su
palacio. Juan, en particular, gustaba de tener su mano en las palancas
ejecutivas, actitud que bien pudo haber contribuido a su impopula-
ridad entre sus contemporáneos.
Subsecuentemente, la acción continua de las Cruzadas y las cam-
pañas continentales volcaron sobre los reyes los problemas de la ad-
ministración desintegrada, pero la creciente institucionalización del
gobierno y la evolución de métodos administrativos más establecidos
restituyó la judicatura fuera de tiempo, aunque debe subrayarse que
la monarquía ya había perdido un poco de su carácter personal. Fue
el excesivo aumento en el tamaño del problema lo que originó
que el rey dependiera más y más de la ayuda especializada de sus se-
cretarios, del Consejo, de la Tesorería y de las Cortes.
Enrique V (reinó de 1413 a 1422), al proseguir su política de
reconquista en Francia, decidió que Normandía debería organizarse
como un Estado separado.s" El sistema existente de división local en
ocho bailliages se mantuvo, excepto porque los baillis eran ahora in-
gleses, aunque la anglización no se llevó más allá en la jerarquía. Se
revivió el antiguo Senescal y se puso en manos de Ricardo Woodville,
quien supervisaba a los oficiales civiles y militares en las áreas bajo-
63 E. F. Jacob, The Fijteenth Century, 1399-1485, Oxford, 1961, pp. 189-190.

62 E.UROPA MEDIEVAL: 1000 A 15()()
-el control del rey, excepto las finanzas porque estaban controladas por
Guillermo Abingdom quien, como tesorero general y receptor general
tenía autoridad concurrente y control, una dicotomía de poder y ad-
ministración ampliamente difundida en la época, como ya hemos visto
-en otras asociaciones.
Incidentalmente una rama de los Trabajos del Rey operaba en
Calais (y las provincias fronterizas alrededor) desde la época de
su captura por Eduardo Hl en 1347.64 Las necesidades de defensa en
esa área eran insistentes y pesadas. Un staff permanente de trabaja-
dores se mantenía ahí, muchos de ellos reclutados en Inglaterra para
el servicio marítimo. Estaban bajo el control de artesanos-maestros,
algunos de los cuales eran flamencos. El tesorero de Calais se hizo
responsable por la administración financiera y clerical de los trabajos,
ayudado, en el siglo XIV, por el abastecedor, quien vigilaba el apro-
visionamiento y la conservación, en lugar seguro, de toda la comida
y los productos requeridos para el funcionamiento del establecimien-
to. Algunas veces se combinaron los dos cargos.
La tendencia hacia instituciones administrativas más establecidas
también comenzó a hacerse sentir en la esfera de la diplomacia, esen-
cialmente una actividad personal que habría de permanecer así mu-
cho tiempo, pero en adelante se realizaron una serie de misiones espe-
cíficas sobre una base ad hoc. Una forma de regularización comenzó
a aparecer. Este fue particularmente el caso en los estados italianos
donde las instituciones diplomáticas se hallaban bien desarrolladas y
estaban en curso procedimientos estrictos de formulación. El primer
libro de texto de la práctica diplomática escrito en Europa occidental
apareció en 1436, obra de Bernard du Rosier, preboste y posterior-
mente arzobispo de Toulouse." Explica la organización y conducta
del arte diplomático de ese tiempo. Hasta entonces las actividades de
los agentes diplomáticos siempre habían sido intermitentes, pero el
sistema del Estado italiano requería de un nuevo tipo de represen-
tante -el embajador residente- que fue introducido probablemente
durante el siglo XIV y estuvo bien establecido hacia fines del xv. El
primer agente residente de quien hay una auténtica mención fue el
servidor de Luigi Gonzaga, capitán del pueblo de Mantua, en la Corte
Imperial de Luis el Bávaro, antes de 1341.66 Habría de desarrollarse
64 Official History, op. cit., vol. 1, pp. 423-424 Y vol. 11, pp. 1054-1055.
65 Garrett Mattingly, Renaissance Diplomacy, Cape, 1955. pp. 28-30.
66 Mattingly. op. cit., p. 71.
una importante especialización dentro del campo de la administración

públicas, para hacer frente así a una necesidad urgente del nuevo sis-
tema estatal.
Lejos, en el Sur, en los límites de España y el Islam estaban teniendo

lugar importantes eventos que eran de hecho precursores de cambios
aún mayores. La España cristiana se había consolidado grandemente
para hacer frente a la amenaza común y con la unión de las coronas
de Castilla y Aragón en 1481 estaba listo el escenario para la capitu-
ladón del reino moro de Granada, once años después. Se habían
puesto ya las bases, particularmente en la Península Ibérica, para una
notable extensión de la civilización europea, allende los mares, en
áreas aún desconocidas para el hombre occidental contemporáneo.
Esta expansión era en gran medida para extender el marco de la
administración, corno veremos después.
Ya Europa estaba moviéndose en la fase conocida corno Renaci-
miento, o la Época del Nuevo Conocimiento, y mientras sus principios
pueden justamente ubicarse en Italia, en cuyo perenne brillo los mu-
chos recuerdos sobrevivientes de la grandeza que tuvo Roma perma-
necían como constante acicate a la imaginación de los italianos plenos
de recursos de la época medieval," debemos darnos cuenta de que
este despertar se estaba manifestando en muchas partes de la Tierra,
tanto al norte como al sur de los Alpes. Fue de hecho ayudado por un
movimiento de hombres e ideas a través de las muchas fronteras de
una sociedad todavía grandemente feudalizada, y apoyada no poco
por los avances sustanciales en la competencia administrativa de los
gobiernos, de la Iglesia y otras instituciones que estaban proliferando
como nunca antes. La caída de Constantinopla ante los turcos en 1453,
un suceso al que regresaremos en el siguiente capítulo, también tuvo
gran significado en este despertar.
Para el nuevo movimiento, la expansión de la fabricación del pa-
pel, ya en camino durante el siglo XII, fue una importante innovación
que llevó inevitablemente a la introducción, alrededor de 1440-
1450 d.c, de la impresión por medio de tipos metálicos movibles de
matrices o moldes, una idea que en realidad había venido de los chi-
nos durante el siglo VI, en forma de una copiadora por medio de blo-
ques de madera. La imprenta había de ser muy importante en la
proliferación de la información y la difusión del conocimiento. Por
67 V. H. M. Creen, Renaissance and Rejormation, Arnold, 1952, p. 35.

otra parte, la administración, que a menudo requería de la elabora-

ción inmediata de registros, habría de depender de las habilidades
caligráficas, durante algún tiempo, para su preparación, y así la impor-
tancia del empleado copista aumentaría.
La erudición y el comercio trascendieron las fronteras del gobier-
no, cada una ayudada, pero a su vez ayudando el impulso de la
curiosidad humana por probar lo desconocido. Los eruditos vagaban
de monasterio en monasterio, de corte en corte, de ciudad en ciudad.
Los centros de aprendizaje crecieron hasta ser escuelas organizadas,
algunas literalmente para el intercambio universal de conocimientos,
en centros como Salerno, Boloña y París, donde tomaron forma las
primeras universidades. En Oxford la universidad obtuvo su primer
estatuto en 1214.
La producción específicamente para uso estaba en curso de ser
reemplazada por la producción para el mercado; la creación de mer-
cados organizados se volvió un asunto prioritario. Tal comercio re-
quería de la creación de instituciones que regularan el trabajo y que
proporcionaran e intercambiaran artículos de primera necesidad, en
forma de gremios y corporaciones de comerciantes. Los miembros de
comercios e industrias específicas se organizaron, generalmente bajo
constituciones o autoridades estatuidas, en gremios para regular sus
actividades y proteger sus propios intereses. Florecieron durante toda
la Edad Media en todas partes de Occidente; y su administración, en
esencia privada más que pública, es no obstante afín para nuestro
estudio, porque las dos esferas no pudieron definirse con precisión.
En Londres, en particular, ya eran importantes en el siglo XII Y sus
principios datan de mucho tiempo atrás. Tampoco fue esta una mo-
dalidad puramente europea, ya que hay evidencias de una amplia
prevalencia de una especie de gremio en China, de castas comerciales
análogas en India y de gremios en Bizancio, que fueron los precur-
sores de los esnais posteriores en Turquía, Bulgaria y Servia.?" Aun-
que en Europa han sido invalidados por tipos posteriores de organiza-
ción, no deberíamos ignorar el caso sobreviviente, que ya hemos
conocido, de las Compañías Gremiales de Londres, donde la institu-
ción particular habría de estar estrechamente asociada con el gobier-
no local.
Siempre se habían organizado ferias casi espontáneamente en los
68 George Unwin, The Gilds and Conipanies o/ London, 1908, nueva edición Cass,
1963, pp. 2-3.
centros importantes o en el cruce de las rutas donde los comerciantes

traían sus mercancías y crecían rutas regulares de comercio, algunas
de alcance casi mundial, como el famoso camino de la seda de China
que ya existía hacia fines del siglo JI a.c. ligando al imperio romano
con China y que floreció desde el primero o segundo siglo d.c. en
adelante.s"
En Inglaterra el importante comercio de la lana organizó el inter-
cambio de mercancía en ciertas ciudades establecidas que proporcio-
naban facilídades de almacenamiento y donde la jurisdicción de las
disputas se colocaba en manos del mayor. Eduardo III, bajo el Esta-
tuto del Reconocimiento de 1353, transfirió este centro comercial de
Brujas, donde las restricciones se habían vuelto fastidiosas, a varias
ciudades de Inglaterra e Irlanda, pero al mostrarse insatisfactoria esta
decisión, el control se transfirió en algún momento en los tempranos
sesentas a Calais, donde habría de permanecer durante casi dos siglos.
Los primeros entre estos mercaderes asociados fueron las hansas,
ligas alemanas o compañías, que consistían en grupos de ciudades
combinadas, primero para protección contra la anarquía, pero subse-
cuentemente como poderosas ligas comerciantes. Ya estaban formán-
dose en el siglo x, pero tales asociaciones no pudieron trascender
el flujo de los acontecimientos y la más famosa entre ellas, la Liga
Hanseática se levantó a la altura de sus poderes en el siglo XIV, cuan-
do comprendió 160 ciudades, extendiéndose desde Dinant en Flandes
a Ravel en el Báltico, constituyendo así toda Europa del Norte como
una sola área comercial." Su terminal inglesa, la Romana Hanseática,
se localizaba inicialmente en el lugar actualmente ocupado por la
estación de ferrocarril de Cannon Street, en Londres. Mientras la Liga
llegaba a ejercer considerable poder político y era capaz de tomar
acción belicosa cuando la ocasión lo requería, sus objetivos eran pro-
mover el comercio y esto se hacía por los canales que operaba. Esta-
bleció casas contables y fábricas en un número de ciudades y, aunque
estaba organizada indefinidamente, es daro que su éxito debe haber
dependido en medida sustancial de su administración efectiva.
Si las ciudades italianas eran mucho menos exitosas en sus esfuer-
zos cooperativos es a ellas que ciertos avances importantes para la
administración se atribuyen, esencialmente en la banca y la contabi-
69]. Needham, Science and Cioilization in China, Cambridge, 1954, vol. r,

pp. 170-183.
7,0 Friedrich Heer, Tlze Medieval World, Weidenfeld &: Nicholson, 1962, pp. 54-55.
lidad, ambas principalmente financieras y sólo en segunda instancia

administrativas, si es que en verdad las dos actividades pueden sepa-
rarse. Monopolizando las rutas comerciales más importantes entre el
Mediterráneo y el Este, y a través de los Alpes hacia Europa del
Norte, las ciudades italianas -particularmente Florencia, Siena y Gé-
nova- ejercían un considerable control financiero. La introducción
de monedas de oro durante el siglo XIII también facilitó la creación de
un sistema monetario aceptable internacionalmente. Los financieros
italianos, bajo la etiqueta de "Lombard", cubrieron toda Europa con
una red bancaria. Actualmente la calle Lombard en la ciudad de Lon-
dres permanece como testigo de su empresa." Ellos tenían que ser
administradores eficientes.
Estos movimientos elementales, que tenían su propio impacto
vital, eran grandemente ayudados por los métodos contables contem-
poráneos que estaban involucrados en el primer avance radical en
estas técnicas desde los tiempos clásicos. Durante el siglo XIV, probable-
mente primero en Génova, pero es posible que también en Florencia,
el principio de llevar los libros con doble entrada fue aplicado por
los establecimientos comerciales italianos. De ahí en adelante la tene-
duría de libros se desarrolló rápidamente y sus prácticas son evidentes
en numerosos registros de negocios sobrevivientes de esa época. El
primer tratado que pone en evidencia la existencia de métodos para
llevar los libros, algunos probablemente de dos siglos de antigüedad,
fue escrito por Luca Paccioli (1445-1523), el matemático, quien en su
Summa de Arithmetica, Geometria, Proportioni et Proportionauta,
publicado en Venecia en 1494, incluía secciones sobre teneduría de
libros, dinero e intercambio, siendo la primera sección impresa pos-
teriormente por separado en Toscana como La Scuola Perjetta da
Mercan ti (La escuela perfecta de mercaderesj.P
La búsqueda del comercio llevó a los aventureros mucho más lejos

del camino y estaban las tradiciones del Camino de la Seda para im-
pulsarlos. Así, el joven Marco Polo acompañó a su padre y su tío en su
segunda expedición en 12n a Mongolia y ante la presencia de Kublai
Khan (1216-1294), el primer empleado mongol de China, en 1275,
Marco se recomendó así ante el gran gobernante por su iniciativa y
astucia, tanto que fue enrolado entre los asistentes de éste y even-
Heer, op. cit., p. 64.
71
A. C. Litt1eton &: B. S. Yamey (editores), Studies in the History o[ ACC01mting,
72
Sweet &: Maxwell, 1956, particularmente B. Taylor en "Luca Pacioli", pp. 175-184.
tualmente fue empleado por él en misiones secretas que lo llevaron

a todas partes de Asia y, por supuesto, provocaron los celos de otros
oficiales de la corte. Hacia el Oeste los portugueses estaban explo-
rando las costas del Atlántico de África y estableciendo estaciones co-
merciales muy lejos a lo largo de la costa de Guinea. Antes del fin
del siglo xv Vasco da Gama (1460-1524) había navegado alrededor
del Cabo de Buena Esperanza en el océano fndico y la circunnavega-
ción del mundo estaba en perspectiva. Para España, el italiano, Cris-
tóbal Colón (1451-1506), había alcanzado las playas de América. Si
tales frutos del Renacimiento europeo difícilmente pueden atribuirse
a los avances administrativos, ellos mismos fueron, indudablemente. los
precursores de una tremenda expansión en la operación gubernamen-
tal que seguramente crearía nuevos horizontes para el administrador
público. En ese 'momento y en verdad durante mucho tiempo, toda-
vía nadie miraba a la administración corría una actividad distintiva y
separada en su propio derecho, pero estaba emergiendo un Nuevo
Mundo que llevaría justamente a eso.
n. MEDIO ORIENTE.
EL CHOQUE ORIENTE-OCCIDENTE
(1071-1683)
DESDE tiempos inmemoriales las principales corrientes de la historia

han flúido del Oriente al Occidente, aunque para la época que esta-
mos considerando habían llegado más allá del área que pretendemos
analizar. Durante el periodo posterior al siglo XI hubo tres movi-
mientos de especial importancia, a saber: i) la decadencia y caída
de Bízancio, un acontecimiento mucho más prolongado que la ante-
rior decadencia de la Roma Occidental, a la cual Gibbon considera
en forma importante; ii) la vital y vigorosa actitud de la República
de Venecia, la ciudad-Estado italiana más importante; y iii) el resur-
gimiento del poderío musulmán con el ascenso de los turcos y la
asunción de su papel como sucesores de Bizancio. En contraste, los
. movimientos provenientes del Occidente, tales como las Cruzadas
cristianas, tuvieron un efecto más bien desolador y menos efectivo.
Asimismo, debe tenerse presente que la inestable frontera entre
Oriente y Occidente, que variaba a 10 largo del Bósforo y las costas
orientales de los mares Egeo y Mediterráneo, era creación de los mo-
vimientos surgidos en Asia central y que culminarían con la conduc-
ción de los mongoles bajo Gengis Khan (1l62-1227) y sus sucesores,
quienes rodearon a China y la India y penetraron hacia el Occidente
a través de las estepas rusas hasta llegar al Danubio. Estos movimien-
tos básicamente nómadas, generadores de un poderío militar irresis-
tible, tuvieron un impacto revolucionario sobre los pueblos que caye-
ron a su paso: algunos, como los antiguos enemigos bizantinos y persas
se sometieron a su poder, otros como los turcos y los eslavos fueron
acogidos en la contienda general y después se les impulsó para alla-
narse el camino por sí mismos. Entre estos últimos destacaron los
seljuks de Rum, o Roma oriental, título con el que se dieron a cono-
cer después de su victoria en Manzikert en 1071, pudiendo remon-
tarse los inicios de dicho movimiento cuando menos hasta el año.
1200 a.c. Su existencia se prolongaría hasta el año 1308, cuando su
último gobernante, Mesud Il l, fue asesinado, desapareciendo el otrora
gran imperio seljuk.'
1 Para mayor información consultar Tamara Talbot Rice, The Seljuks in Asia
Minor, Thames &: Hudson, 1961.
68
MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE, 69
El escenario es tan vasto, el movimiento tan complejo y las

consecuencias .tan inextricablemente interconectadas que sería fútil,
dentro de los límites de este análisis, prometer más de una mera indi-
cación introductoria de las grandes modificaciones sugeridas por estas
cuantas frases. Indudablemente, se ha prestado mucha atención, tanto
coetánea cuanto subsecuentemente, a los anales de guerra, las vicisitu-
des de la victoria y la derrota, y en cambio muy poca a la contribu-
ción de los factores más mundanos, y consecuentemente a los esfuerzos
administrativos requeridos para sostener los diversos reinos sobre
áreas geográficas muy extensas durante un lapso temporal considera-
ble. No obstante que los registros existentes ofrecen sólo vistazos
ocasionales de la estructura administrativa y el personal que servían
a estos movimientos destrozadores del mundo, no deja de ser evidente
que existían instituciones competentes y que frecuentemente debieron
haber alcanzado niveles de eficiencia comparativamente superiores.
No podemos centrar nuestra atención más que en unos cuantos ejem-
plos específicos de la experiencia y las actividades administrativas
de los que tenemos conocimiento. Sin embargo, primero debemos
revisar brevemente el patrón administrativo más general de los tres
movimientos principales a que hemos hecho referencia.
POLÍTICA y ADMINISTRACIÓN EN LAS MARCHAS

ORIENTALES
Bizancio: El reino de más larga existencia en el área fue el Imperio

bizantino, el cual, en el siglo XI de nuestra era, había existido ya
durante 700 años desde la fundación de Constantinopla en el año
330 d.c. Con la decadencia de la dinastía macedónica los esfuerzos des-
garradores de la aristocracia sólo podían ser contenidos por una buro-
cracia fuerte, que no obstante era antimilitarista; ostensiblemente, a
causa de la economía, permitía hacer gastos en la defensa mediante
fondos de reserva. En todas partes las fronteras habían comenzado a
retroceder. Eventualmente, en la batalla de Manzikert, Bizancio sufrió
su peor derrota a manos de los turcos seljuk, siendo capturado su em-
perador romano, Diógenes, dejando aniquiladas a sus tropas. Después'
~e una década de inestabilidad Alejandro Comneno, comandante mi-
lItar y miembro de una familia poderosa, fue coronado como Alejan-
dro 1 (1081-1118) Y el ejército adquirió superioridad sobre la buro-
cracia. A pesar de las serias dificultades económicas Comneno comen-
70 MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE
zó a recuperar los territorios perdidos y se preparaba para contraatacar

a los seljuks cuando, en el año 1096 d.c., aparecieron en escena los
cruzados del Occidente para rescatar los Lugares Santos de manos de
los musulmanes.
Este movimiento pudo haber traído respaldo y renovación a los
cristianos del Oriente, sin embargo, de hecho creó una desviación tal
que, a pesar de sus éxitos inmediatos, a largo plazo funcionó a favor
de los enemigos del cristianismo. Ciertamente la Primera Cruzada fue
exitosa. Antioquía y Jerusalem fueron capturados y por el momento
se lograron disposiciones satisfactoriamente razonables entre las dos
alas del cristianismo. Sin embargo, en forma inevitable surgieron los
problemas entre los bizantinos y los latinos, ya que existía una gran
desconfianza hacia el Occidente entre la gente común de Bizancio.
Esto culminó el 13 de abril de 1204 cuando los ejércitos de la Cuarta
Cruzada asaltaron Constantinopla, siendo licenciosamente saqueada
la grande y bella ciudad por los cristianos de Occidente. El Imperio
romano de Oriente se vio entonces sometido a un proceso de deca-
dencia que, hasta cierto punto, reprodujo la suerte anterior del Im-
perio de Occidente ocho siglos antes. Con todo, la corriente no se
dirigía por completo en una sola dirección. Después de un periodo
de gobierno latino la imagen del Imperio bizantino fue restablecida
bajo Miguel VIII, el primero de los Paleólogos, en 1259. Por un mo-
mento pareció como si el gran reino fuera a comenzar nuevamente
una fase de gloria, pero a pesar de los esfuerzos casi heroicos de algu-
nos grandes soberanos, ello no ocurriría. La dinastía produjo tam-
bién demasiados líderes mediocres, incapaces de sostener el esfuerzo
que hubiera asegurado una nueva era de grandeza. Bizancio había
perdido territorios invaluables; sus finanzas estaban agotadas, su po-
derío militar cercenado, y sobre todo había muerto su inspiración
original.
Con todo, se las arregló en la fase final para subsistir durante casi
dos siglos y de hecho, de haber existido un liderazgo con mayor visión
en ambas partes, habría podido salvarse uniéndose al Occidente. Aun-
que el margen entre el éxito y el fracaso fue estrecho, las personas
interesadas carecieron de visión y el apoyo esencial del pueblo, cuya
suerte ya había sido condenada, y todas las vías posibles demostraron
ser estériles. En el Oriente el Creciente musulmán estaba definitiva-
mente en ascenso. Constantinopla estaba sitiada por los turcos bajo
Mohammed 11. El 29 de mayo de 1453 arrebató la ciudad a Constan-
tino XI, el último de los emperadores romanos de Oriente, quien mu-
MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE 71
rió heroicamente en defensa de su capital. Bizancio desapareció para

siempre del escenario de la historia y la fe del Islam sustituyó a la fe
de Cristo en el interior de la gran ciudad. En lo sucesivo, y hasta
hoy día, el almuecín sonaría desde las cúspides de Santa Sofía, que
los conquistadores convirtieron en mezquita.
No serviría de mucho agreg-ar algo a la breve exposición de la
administración pública incluida en el volumen 1. No hay razones, su-
ficientes para creer que haya ocurrido alguna modificación radical
en las prácticas establecidas durante estos últimos siglos. La adminis-
tración había manifestado vicios y tal vez virtudes menos evidentes;
pero sus periodos de mediocridad y florecimiento, no obstante, así
como la simple continuidad del Imperio durante tanto tiempo, su-
gieren que en general su administración era satisfactoria. Conside-
rando los peligros y dificultades a los que Bizancio tuvo que hacer
frente, así como el largo periodo al cual se tuvo que enfrentar exitosa-
mente, se justifica el sugerir que, a falta de una mejor explicación
que la aceptada por los historiadores, una administración pública
efectiva era un factor favorable e importante para el resultado. Puede
hacerse referencia como pie de página en esta discusión, en la sección
posterior dedicada a Miguel Psellus.
Venecia: Durante este periodo la República veneciana se convertía
en la parte o la víctima alternativa de ambas partes, y en ocasiones
de modo coincidente, al defender su autonomía política y la suprema-
cía comercial. Entre las capacidades de la República no era menos im-
portante su habilidad para sostenerle la vela al diablo. Se ha mencio-
nado ya el debilitamiento gradual del elemento democrático y el
fortalecimiento del elemento aristocrático, y sería de gran interés un
estudio de la forma en que se utilizaron las instituciones típicas de
una ciudad-Estado para administrar un Imperio. De hecho, en vista
de los paralelos entre la experiencia de Venecia y la eventual historia
y suerte del Imperio británico -si bien a diferentes niveles de com-
plejidad- hay gran material en la carrera republicana que merece la
consideración a fondo, tanto del historiador como del administrador.
El gobierno de la ciudad, incluso de la vendimia veneciana, tenía
mucho en común con el gobierno local de cualquier parte. La escala
de operaciones mostró que en su mayor parte la administración y el
gobierno del campo eran inseparables. Difícilmente se requirió una
complicada división del trabajo. Se garantizaba un alto grado de inter-
cambio por el hecho de que, como comerciantes de competencia real,
muchos venecianos eran expertos en la administración de una oficina
y el manejo de la correspondencia, y aceptaban como un hecho natu-

ral el papel de la administración como una etapa normal en toda
operación social.
Sismondi, en su admirabl:e obra," nos ofrece una gran cantidad de
información acerca de la administración veneciana, aunque en ésta,
como en otras cuestiones, su narrativa es a veces confusa e inconsis-
tente. De esta manera, una vez que los acontecimientos la habían
llevado a convertirse en una potencia territorial, Venecia requirió
desarrollar relaciones satisfactorias con sus nuevos súbditos. Sismondi
escribe:
La política hacia sus súbditos del continente era justa y generosa.

Era muy superior a la política de la época. El Senado profesaba pú-
blicamente que su objetivo eran el amor y la devoción de sus súbditos.
Para seguridad se enviaban a un Capitán de Guerra y una guarnición;
un podestá para presidir las altas cortes de justicia. Rectores en comu-
nicación constante con el Senado controlaban la tributación y la poli-
cía, y estaban obligados a observar las leyes y reglas de la ciudad. En
casos muy graves se consultaba a los Diez. Se impulsó el autogobierno
local y se estableció un sistema de educación estatal. Las provincias
sometidas quedaron consagradas a la República. La administración
era justa y fuerte y debido a la relación alcanzaron un desarrollo
favorable rápidamente; pero aquellas familias que habían sido em-
pleadas para ejercer la autoridad, o habían aspirado a ello, se irri-
taron; muchas de ellas se exiliaron a sí mismas y se dieron a través
de toda Italia gérmenes de envidia y disgusto por la República.f
Por otra parte, la actitud veneciana hacia los súbditos orientales

de la República fue muy diferente, "de mando, condescendencia y
tolerancia". Sismondi continúa:
Gobernó, pero no se estableció permanentemente entre el pueblo que

gobernaba: se fue con ellos para hacer su fortuna, pero una vez cum-
plido ese propósito, se regresó a casa. A diferencia de los britanos,
con este solo objetivo en la mira, se convirtió en un hombre sin es-
crúpulos. La administración de la justicia era venal, la malversación
era común, la defensa se sacrificaba ante la codicia, el peculado invadió
el servicio público, no se prestaba atención para asegurar un gobierno
bueno y correcto; la presencia veneciana en el Levante sólo perseguía
2 J. c. L. Sismondi, History 01 the Italian Republics in the Middle Ages, edición

de un solo volumen, editada por William Boulting, Routledge, 1906.
3 Sismondi, op. cit., p. 532.
garantizar el monopolio comercial de Venecia. Se erigieron fortalezas

con el único objeto de mantener sometida a la población, no como
defensa en contra de los enemigos del exterior; no se prestó atención
alguna a la agricultura y la tropa local consistía, en su mayor parte,
de nativos mal entrenados y armados inadecuadamente. De hecho el
Oriente fue explotado en beneficio de unos cuantos comerciantes. No
se contemplaron las posibilidades de un suelo rico y un clima favo-
rable y, consecuentemente la belicosa y endurecida población de Dal-
macia resintió la opresión y estuvo en una revuelta perpetua, siendo
así que los pisoteados pueblos del Levante n~ se interesaban en estar
bajo el pie de Venecia o de los turcos. Ciertamente, los turcos tomaron
a los niños y los convirtieron en jenízaros, pero el tributo monetario
era reducido y recaudado por oficiales locales; y a este respecto salían
mejor librados bajo el régimen turco.'
Para la defensa interna, Venecia dependía de navíos y en tanto

principal potencia naval alcanzó el dominio del Adriático y el Me-
diterráneo oriental, hasta que los turcos, habiendo consolidado su
influencia en la Europa oriental, tomaron el mar con un impulso
considerable. El arsenal de Venecia, fundado en 1104 Y ampliado en
diversas ocasiones a partir del siglo XIV, existe todavía como un tes-
tigo sólido del poderío y la industria de la República, e incidental-
mente de la gran capacidad de una administración que se requirió en
cierto tiempo para controlar las actividades de seis mil operarios.
Cuando sus responsabilidades se extendieron al continente la po-
lítica general de los venecianos consistió en emplear mercenarios ex-
t~anjeros, una institución extraordinaria que floreció en Italia en los
SIglos XIV y XV. Éstos no siempre eran dignos de confianza, ya que
sus líderes podían ser proclives a correr con las liebres y cazar con
los sabuesos. Estos condottieri fueron a menudo lo suficientemente
poderosos como para constituir un Estado dentro del Estado.
. La forma despiadada en que los venecianos trataron, con el servi-
CIO falto de entusiasmo, ofrece revelaciones acerca de la injusticia de
la época, así como la inclinación individualista de la República. Por
ejemplo, durante la guerra con Milán, los venecianos sospecharon
que su comandante Carmagnola trataba a sus prisioneros milaneses
demasiado liberalmente, sin duda poniendo la mira sobre Milán
como posible patrón en el futuro. Para entonces el Senado, sintién-
dose con cierta desventaja, disimuló; pero no se olvidó del asunto,"
4 Sismondi, op, cit., pp. 627.628.

ó Sismondi, op. cit., p. 537.
Después de una derrota en la que Cannagnola se sostuvo y presentó

amplias excusas, fue cortésmente invitado a Venecia para discutir la
situación. Ahí fue recibido con un respeto aparente, pero durante
la noche cuando su guardia personal se había retirado a dormir, fue
arrestado, procesado por los Diez, puesto en el potro de tormento
se le encontró culpable y fue sentenciado a muerte. Veinte días des-
pués Carmagnola fue conducido a la Piazetta por el Palacio del du-
que, decapitado públicamente entre las columnas de los dos santos
patronos de la República, las columnas de San Teodoro y San Marcos,
señales bien conocidas para los visitantes hoy día. Un trato semejante
a un poderoso líder condottieri era posible solamente para un Estado
tan fuerte y seguro de sí como Venecia, y en una situación tal -citan-
do a Sismondi- "para preferir los talentos inferiores de un general
del que se pudiera depender, antes que el genio de un hombre del
cual no se podía fiar". 6
En la práctica, Venecia podía brindar un buen trato a sus condot-
tieri y tenía sus salvaguardias. Se mantuvo un control estrecho sobre
sus movimientos a través de protroeditori, que eran enviados para
vigilar el cofre de guerra e informar cualquier flaqueza en la conduc-
ción de las operaciones. Venecia fue auxiliada también por el efi-
ciente servicio secreto que sostenía por toda la esfera de sus opera-
ciones comerciales.
Fue durante el prolongado reinado del duque Foscari (1423-1457)
cuando puede decirse que Venecia alcanzó y pasó el cenit de su glo-
ria.? Pero el mundo que entonces contemplaba era muy diferente a
lo que parecía ser. Con el advenimiento turco al trono de Constan-
tinopla se presentaba una firme consolidación de un nuevo poderío
en el Levante, si bien por un tiempo la realidad fue negada por acon-
tecimientos más inmediatos. Muchos de los Estados e islas del Egeo
y el Mediterráneo oriental se precipitaron a solicitar la protección de
San Marcos y se convirtieron en tributarios de la gran República.
Incluso sus ciudadanos interpretaron los éxitos en el continente de
Italia como presagios de su sucesión como señores de todos los ita-
lianos, mientras que en Constantinopla misma la habilidad de los
diplomáticos -rama de su servicio público por la que era muy afa-
mada- le posibilitó obtener condiciones para sus ciudadanos, en un
país en que eran extremadamente liberales a pesar de las lamentables
6 Sismondi, op. cit, p. 538.

7 Sismondi, op. cit., p. 546.
circunstancias. Los venecianos seguirían disfrutando del mismo auto-

gobierno en la ciudad que habían hecho bajo los emperadores bi-
zantinos. Distraída por la guerra con el Visconti de Milán los vene-
cianos habían permanecido neutrales cuando la Roma oriental se en-
contraba en su más crítica situación y los turcos estaban dispuestos
a recompensar esta neutralidad, tal vez occidental y ciertamente trai-
dora, con cierta generosidad. Los residentes venecianos conservaron
sus propias cortes de justicia y el libre comercio en la capital oriental.
Importantes adelantos en geografía y en la ciencia que se desarro-
llaban en reinos lejanos a la esfera efectiva de determinación de turcos
y venecianos, es decir, en los vastos océanos del mundo, y la efecti-
vidad de la artillería, servirían para corroer por completo los supues-
tos sobre los que descansaba el éxito de un Estado tan pequeño. Toca
ahora considerar las instituciones de los turcos y su huella sobre la
estructura de la administración pública.
Los turcos: La supremacía turca se inició con los seljuks de Rum,
cuya victoria sobre los bizantinos en Manzikert en 1071 d.c. ya ha
sido mencionada. Marcaron la transición de la existencia nómada a
la sedentaria y sus instituciones ofrecieron muchos precedentes a los
turcos otomanos cuyo Imperio surgiría bajo el liderazgo de Osmán
en la última década del siglo XIII, cuando se sacudió de la protección
de los seljuks y se declaró independiente. En la etapa de máximo flo-
recimiento el Imperio seljuk se extendía a través de Persia y el Tur-
questán, la media luna de las tierras fértiles y gran parte de Asia
Menor, hasta Palestina y la costa norte del Mar Rojo. Los sultanatos
individuales disfrutaron de una autonomía creciente y los seljuks de
Rum reinaron en Asia Menor.
Mientras los seljuks siguieron defendiendo la autoridad espiritual
del califa (sucesor de Mahoma, el Profeta), consideraron a su sultán
como señor temporal, sucediéndose en general el liderazgo en el 'hi jo
mayor. Hacia el siglo XIII habían desarrollado un sistema ministerial
en el cual las tareas del visir habían pasado al Pervane o gran can-
ciller, quien actuaba también como presidente del Diwan (Consejo).
Era responsable de los asuntos interiores y fungía como delegado
del sultán, presidiendo el Consejo en su ausencia. En seguida del
Pervane estaba el comandante en jefe y después el Cadí o presidente
de la Corte, quien también compartía u ocupaba el cargo de' jefe
M u/tí, la suprema autoridad religiosa. Surgido de la práctica tribal
original de los funcionarios de reunirse a la entrada de la tienda de'
su soberano, se conservó el título de Kapu (o entrada), aun cuando el
'76 MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE
lugar de reunión se cambió al interior. Bajo los otomanos esta cos-

tumbre daría, por analogía, el título de Sublime Puerta al salón de
consejo y se conservaría el de Diván para la asamblea misma.
Tamara Talbot Rice, en su libro, ofrece un conocimiento vívido
de la situación administrativa de la época:
En el sultanato de Rum el trabajo del Diván (también Diwan)

era desempeñado por veinticuatro secretarios, la mitad de los cuales
se ocupaban de los asuntos militares, en tanto que el resto se encar-
gaba de las cuestiones financieras. El visir o pervane, utilizando el
tintero que se le presentaba cuando el sultán le daba el nombramiento
como distintivo de su despacho, tenía completa responsabilidad de los
asuntos exteriores del país; éste confiaba los registros y corresponden-
cia necesarios a un cuerpo especial de escribanos que, aunque en oca-
sionesutilizaban el árabe, generalmente realizaban su trabajo en per-
sa. Todos los documentos del Estado eran escritos por lo general en
viahat o letra cursiva y todos portaban' el sello del sultán. Durante
la ocupación mongol se introdujo a las cancillerías el idioma turco,
donde muy pronto fue aceptado como lengua oficial. Los deseos per-
sonales del sultán se registraban invariablemente en forma escrita, ya
sea que él dictara directamente o mediante instrucciones verbales, caso
en que los mensajeros debían mostrar el anillo del sultán como prueba
de autenticidad. Las órdenes reales se escribían en un papel especial
reservado ton .ese propósito; era blanco, excepcionalmente fino de
textura y probablemente importado de China."
Con el surgimiento de un sistema de gobierno más complejo se

-desarrolló inevitablemente una clase de cortesanos y funcionarios,
algunos de los cuales, es cierto, siguieron desempeñando funciones
que habían existido bajo el régimen tribal. Naturalmente, dichos
nombramientos dependían con frecuencia de los deseos personales
del sultán, pero ahí donde no había una preferencia especial, se apli-
caba un método de selección tradicional mediante el cual los candi-
datos, reunidos ante el sultán y la corte, debían discutir sobre temas
específicos, resultando elegido el dialéctico más hábil y sabio, que
con frecuencia era investido en seguida con uno de los títulos hono-
ríficos que encantaban a los seljuks."
De entre todos los funcionarios el maestro de ceremonias era
propietario de un cargo importante, como lo era el jefe de aguas. Las
8 Rice, op, cit., pp. 85-86.

9 Rice, op. cit., p. 90
tareas del primero, habituales y muy extendidas en la época, son evi-
dentes y se realizaban fácilmente con tal que el propietario tuviera
la personalidad adecuada y un vasto conocimiento de la etiqueta y los
procedimientos de la corte; las del último podían ser muy pesadas
al tener que mantener un abastecimiento de agua infalible bajo con-
diciones recurrentes de escasez. El aumento de la intriga en la corte
y la conspiración política condujo al nombramiento de un probador
de alimentos y bebidas, pero incluso esta precaución no salvó al gober-
nante invariablemente de la muerte repentina y si esta era una hazaña
natural en los tiempos en que la ciencia sanitaria era bastante primi-
tiva, sin duda un funcionario expiatorio podía caer bien en ocasiones.
Un concomitante muy común de la oficialía oriental era la regla
seljuk de que una consorte viuda debía casarse con uno de los minis-
tros del sultán fallecido, que sería al menos una suerte preferible a
la práctica hindú del suttee. Pese a su preocupación por las activi-
dades militares, los territorios islámicos no abandonaban la presta-
ción de servicios sociales. Los seljuks introdujeron hospitales, escuelas,
médicas y otras instituciones de caridad que eran sostenidas por dona-
ciones privadas, siguiendo el ejemplo del sultán mismo. El personal
del hospital incluía especialistas en enfermedades internas, así como
cirujanos y oculistas, y tenían acceso a bibliotecas muy completas de
textos médicos. Este avanzado elemento de bienestar serviría de mo-
delo a los turcos otomanos, que no eran un pueblo muy creativo, y
se dice en los registros que algunos hospitales de origen seljuk si-
guieron utilizándose en el siglo XIX) e incluso unos cuantos hasta la
primera Guerra Mundial (1914-1918).
En su conjunto éste era un sistema interesante, con un patrón
que hemos encontrado frecuentemente con anterioridad. Claramente
un simple gobierno indiferenciado de naturaleza autocrática con una
disposición administrativa que consistía en el gobernante, una misce-
lánea de despachos y varios escribanos, y otros subordinados en la base.
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN OTOMANOS
Al ascender los turcos al poderío mundial partiendo de orígenes triba-

les, se vieron envueltos no solamente en el proceso normal de desa-
trolla de una sociedad nómada en una sedentaria, sino obligados a
adecuar el sistema de gobierno requerido por un dominio tan extenso
con los supuestos teocráticos del Islam, que no tomaba en considera-
l
ción la existencia del Estado. Conforme se desarrollaba una nueva di-
visión del trabajo y las funciones esenciales, el sistema que se generaba
tuvo que ajustarse a una forma de vida religiosa que ni los turcos ni
importantes sectores de sus súbditos tenían la menor intención de hacer
a un lado. No obstante, y a pesar de los grandes éxitos del nuevo
I
poder, era determinación del destino que eventualmente desaparecie-
ra el poderío otomano mientras que el Islam seguiría contando con
la obediencia de diversos pueblos de Asia y de Africa.
Los turcos otomanos se apoderaron también del manto de la Roma
oriental proveniente tanto del conquistado Bizancio, cuya gran ciu-
dad se convirtió en su capital, como de los seljuks de Rum. Las insti-
tuciones emergentes se vieron inevitablemente influenciadas por su
herencia, especialmente en la esfera administrativa, y muchas prácticas
bizantinas sobrevivieron bajo el nuevo sistema. Sería benéfico y muy
interesante dedicar una atención minuciosa a este desarrollo inmen-
samente importante, pero es difícil dentro. de nuestra actual perspec-
tiva. De hecho intentamos centrar nuestra atención sobre el siglo XVI,
periodo de Solimán el Magnífico (1520-1566), cuando el Imperio
otomano alcanzó su máxima gloria, así como concentrarnos particu-
larmente en el Palacio del sultán, donde se diseñaron las líneas polí-
ticas, como en todos los sistemas. de gobierno similares.
De acuerdo con Lybyer.'? el gobierno otomano se divide natural-
mente en dos ramas: 1) la Institución Gobernante Otomana, y 2) la
Institución Musulmana del Imperio otomano. La primera consistía
de i) el sultán y su familia, ii) funcionarios del Palacio, Iii) funcio-
narios ejecutivos del gobierno, iv) el ejército permanente y v) el
.cuerpo de jóvenes que eran educados para prestar diversos servicios.
Los elementos esclavos adquirieron el dominio tanto en la esfera cen-
tral, como en la provincial, durante el reinado de Solimán, en tanto
institución de gobierno integrada. El poderío del ejército esclavo pro-
fesional se incrementó con la utilización creciente de armas de fuego,
factor importante en la transformación de las instituciones de la
época. 11
La institución musulmana del Imperio otomano estaba conforma-
da por educadores, sacerdotes, jurisconsultos y jueces que tomaban
10 A. H. Lybyer, Government 01 the Ottoman Empire in the Time 01 Suleiman

the Magnificent, Harvard, 1913.
11 Consultar en particular a Bemard Lewis, Istanbul and the Civilization of the
Ottoman Empire, Univ. of Oklahorna, 1963.
parte en la aplicación del Derecho Sagrado. Después de Solimán, la

institución musulmana tendió a ganar poder a expensas de la insti-
tución gobernante. Consecuentemente la tendencia se orientó a la
descentralización. 12.
El gobierno y la administración otomanos eran fuertemente auto-
cráticos, aunque moderados a causa de las penetrantes costumbres y
creencias islámicas. Con el fin de concentrar el poder suficiente para
controlar un extenso Imperio los nuevos gobernantes tuvieron que
restringir el poder de los nobles, quienes hasta entonces y en el curso
ordinario de los acontecimientos, habían contado con una amplia
autonomía como gobernadores y altos funcionarios provinciales. La
familia oriental, que fue impulsada más que por otra causa por la po-
ligamia limitada del Islam, introdujo la cruel regla del fratricidio, la
cual disponía que en la sucesión de un sultán cualquier hermano
sobreviviente debía ser estrangulado. Esta despiadada costumbre no
era nueva, ya había sido adoptada por los bizantinos, para no ir muy
lejos. Su propósito era salvar al reino del inevitable desorden que
surgiría cuando hubiera más de un reclamante cercano y legítimo al
trono. No ha sido difícil para los teólogos el descubrir la autoridad
del Corán en eIlo.13 Como solución total a sus problemas ejecutivos
los otomanos desarrollaron la familia de esclavos, a la que se confiaron
funciones militares y administrativas. Esta fue su contribución más
característica.
Estas disposiciones constituyeron un intento, restringido a la larga
carrera al fracaso, de adecuar las formas políticas existentes a un sis-
t~ma religioso particularmente conservador en el que la ley había
SIdo determinada de una vez por todas. Aunque Solimán el Magní-
fico era llamado también El Kanuni, "El Legislador", no tenía la
a.utoridad real para modificar la ley. Cualquier cambio tenía que rea-
lizarse mediante un proceso de re interpretación. Por muy ingenioso
que fuera el intérprete, esto significaba que las modificaciones se veían
inevitablemente obstaculizadas e incluso el gobernante más empren-
dedor sería incitado a tomar la vía de la menor resistencia, en tan-
to que el pueblo en general estaba inveteradamente a favor del
statu qua.
No deben confundirse las clasificaciones eruditas hechas en retros-
peccíón, estrechamente, con los situaciones laborales reales de la
u Lybyer, op. cit., p. 38.

13 Lewís, op. cit., pp. 47-48.
so MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE
I
época. Difícilmente es factible que un sultán, incluso uno tan pers-
picaz como Solimán, hubiera conservado divisiones tan tajantes en su
mente. En el complejo fluido de las relaciones las diversas institu-
ciones de trabajo se encontraban inextricablemente entrelazadas. Es
también de gran utilidad considerar que existían estas diferentes
aproximaciones: no solamente las "Instituciones" musulmana y go-
bernante -o debiéramos decir, "aspectos"-, sino también los cargos
del palacio y del ejecutivo general, los servicios del interior y el exte-
rior, las ramas militar y civil, así como la organización privada del
harén, ninguna de las cuales se podía separar de las otras completa-
mente, ofreciendo cada una puntos de vista valiosos, y vinculándose
el complejo en su totalidad mediante una red administrativa, que es
cuando más efectiva estuvo, provista de un personal homogéneo por
la casa de esclavos otomana.
El enviado veneciano Ottaviano Bon ofrece una descripción anti-
cipada de la casa del sultán en su Descripción del Serraglio del Gran
Señor, basada en sus experiencias en Constatinopla de 1606 a
1609. 14 Según él los servicios exteriores del palacio imperial caían
dentro de seis grupos principales:
1) Miembros del Ulema, los profesionales de la religión. Éstos
incluían al preceptor del sultán, capellanes de palacio, gran astrólogo,
gran médico, gran cirujano y gran oculista. Bajo el gran médico había
un cuerpo de médicos que incluía doctores judíos, así como Ulema
musulmanes.
2) Cuatro Emin o comisionados especiales a cargo de Departa-
mentos del Palacio. Cada uno tenía su propio personal. El comisio-
nado de la ciudad era responsable de la construcción y el manteni-
miento de las construcciones reales y del funcionamiento y el pago
de Palacio. Entre estos múltiples funcionarios estaban el gran arqui-
tecto, el inspector de aguas y el comisionado de almacenes. Otro Emin,
que era un funcionario tanto público como del palacio, era el comi-
sionado de la acuñación, que estaba ubicada en el terreno del propio
Palacio. Los otros dos Emin se dedicaban a las cocinas y al abaste-
cimiento de forraje a los establos.
3) Los importantes Agas del estribo imperial, privilegiados por
sostener el estribo y la brida cuando el sultán montaba su caballo,
tenían algunas labores que se extendían fuera del Palacio. Éstos in-
cluían los Agas de las diversas ramas militares y funcionarios tales
14 Citado por Lewís, op, cit., pp. 66 Y ss.

como el portador del estandarte, el jefe y el primer diputado de los

guardias de la Puerta, el jefe de los establos, el jefe persevante, el jefe
catador y el jefe halconero.
4) El cuerpo de Mutejerrikas, una elite de guardia reclutada de
los hijos de altos dignatarios y que fungía como la escolta personal
del sultán.
5) El cuerpo de Baltanji's, hombres de seguridad que constituía,
la guardia del Palacio y se ocupaban específicamente de la protección
del harén, que será descrito a continuación.
6) Los numerosos cuerpos y artesanos especializados, incluyendo
arqueros y guardias ceremoniales, persevantes, mensajeros y corredo-
res, músicos de banda y portadores de la bandera, cocineros, pana-
deros, sastres, remendones, lavanderos, limpiadores y muchos oficiales
más, requeridos para servir en palacio.
La estructura del servicio interior seguía el patrón normal, Pri-
mero estaba el Hazinedar Agha o gran tesorero, a cargo de las finan-
zas, así como de los baltaji o alabarderos, quienes estaban también
bajo el control del Kislar Agha. Éste era un Pasha de alta jerarquía
que con frecuencia sucedía al jefe eunuco negro.
En seguida estaba el Bash-Mussahib, quien fungía como vínculo
oficial entre el sultán y el Kislar Agha. Le servían ocho o diez Mus-
sahibs, de servicio por parejas durante todo el día, para llevar las
órdenes del sultán a la señora del harén. Otros funcionarios incluían
al Oda-Lala o señor de la Cámara, el Bash-Kapi-Oghlan o jefe guardia
de la puerta de los aposentos y su asistente. Cuando existía la valida te
del sultán, o esposa favorita, ella tenía también su propio personal.
Sólo una parte del palacio, entre las puertas imperial y media,
estaba abierta al público. Aquí estaban el Tesoro y el Diuanhane,
donde se reunía el Diván imperial o Consejo, y el sultán recibía a los
embajadores de estados extranjeros. En el gobierno de este tipo y
periodo, el ceremonial era una función importante, estableciéndose
reglas estrictas de etiqueta.
Como en otros sistemas orientales el sultán contaba con la asis-
tencia de altos funcionarios o consejeros, entre quienes el gran visir
era su mano derecha, una especie de primer ministro. Había visires
menores conocidos como visires de bóveda porque tenían el privile-
gio de asistir a reuniones del Div4n imperial, que se celebraban en la.
"' La Valida o Privada del sultán era el título que se daba a la e!posa favorita.
[N. del D.) ,
cámara bóveda del palacio. El gran visir presidía las ramas de la ad-
ministración civil y militar, pero no la religiosa, y durante la época
de Mohammed II (1451-1481) se encargó incluso de la presidencia del
Diván, ocurriendo entonces que el sultán se retiraba a una cámara
contigua desde donde podía observar los procedimientos detrás de una
rejilla. El gran visir contaba con el apoyo de un cuerpo de personal
civil, fundamentalmente musulmanes nacidos libres, que constituía
una casta casi hereditaria que ofrecía el personal a la cancillería 'i
oficinas financieras.
En un principio el gran visir era elegido entre la nobleza, pero
con la conquista de Bizancio los sultanes recurrieron a la casa de
esclavos para obtener sus principales ministros, quienes a partir
de entonces fueron invariablemente de origen cristiano. Bajo el sis-.
tema otomano, como había ocurrido en Bizancio, la ocupación de los
cargos más altos podía resultar una posesión arriesgada, por no decir
peligrosa. Así, para hacer frente a las demandas de los soldados du-
rante la revuelta de Íos jenízaros en el año de 1655, se presentaron
como ofrenda de paz los cuerpos estrangulados de la mayor parte de
los principales ministros.P Durante el reinado de Solimán el Mag-
nífico se habían alcanzado niveles de civilización más elevados, siendo
de gran interés la carrera del gran visir Lufti Pasha, quien tuvo el
cargo de 1539 a 1541. Se había casado con la hermana del sultán y
debió sufrir las consecuencias de sostener tan íntima posición. Se ex-
plica así. la brevedad de su servicio en el cargo más importante, ya
que en resumidas cuentas fue destituido por hablarle a su esposa
en forma grosera. Piadosamente, tuvo la fortuna de recibir una pen-
sión y que le fuera permitido retirarse a su propia hacienda, donde
pasó el resto de su vida dedicado a la erudición y al estudio de la
historia.
Las finanzas eran controladas por el gran Dejterdar o encargado
de llevar el registro, quien, a pesar de estar bajo el gran visir, tenía
acceso directo al sultán y era auxiliado por una jerarquía de Defter-
dars menores. Era miembro del Diván.
Es bajo el gran Dejterdar, en el cual encontramos la aproxima-
ción más cercana a una organización ejecutiva dividida en departa-
mentos con características identificables con las modernas y que en-
fatizan también la importania de las finanzas en el sistema otomano.
Había veinticinco de estos departamentos o despachos atendidos por
15 N. M. Penzer, The Harem, Harrup, 1936, p. 73.

escribanos de grados diversos bajo un khojagan o cabeza departamen-

tal, así corno varios funcionarios intermedios. La organización finan-
ciera en su totalidad empleaba a más de 800 hombres.
Los dos despachos principales eran el Burjuk Rusnameh Kalemi
o departamento principal de control de libros, al cual llegaban todas
las cuentas de los diferentes departamentos, y el Bash M uhasebeh
Kalemi, o departamento principal de cuentas, el cual 1) tenía cui-
dado de las cuentas de diezmos e impuestos de todos los pertrechos
de guerra y las guarniciones de Rumelia y Anatolia, así como muchos
otros suministros; 2) recibía copias de todos los contratos; y 3) re-
gistraba y refrendaba todas las órdenes sobre el tesoro. Los otros
veintitrés despachos se encargaban de diferentes ramas del trabajo,
clasificadas de acuerdo con el tipo de transacción, de personas involu-
creadas, o de áreas geográficas específicas y algunas cubrían cobranzas
y otros gastos. Había despachos suplementarios, dependientes de de-
partamentos específicos, tales como la Oficina de Confiscaciones o
Reversiones de Bienes de la Corona, la Oficina del Impuesto sobre
Animales y la Oficina de las Iglesias y Monasterios Cristianos. Una
oficina importante era la Oda del Tesoro, que atendía la correspon-
dencia de los Dejterdars, y dependiente del Tesoro, era una corte
especial facultada para arreglar los problemas entre el departamento
y ciudadanos partículares.w
Durante el siglo XVI el Reis Efendi o jefe de escribanos, en tanto
principal secretario del Estado, era responsable también de las rela-
ciones exteriores. Contaba con la asistencia del Terjuman-bashi, dra-
gomán principal del Diván. Concurrían con otros funcionarios al
Diván, pero no eran miembros efectivos. Las fuerzas armadas estaban
representadas en el Diván por el Agá de los Jenízaros y el Kapundan
Pasha o gran almirante, considerando que habían adquirido- la jerar-
quía de visir; y, si estaban en la capital, asistían también los dos Bey-
lerbey o gobernadores generales de Rumelia y Anatolia.
Así, el Diván representaba todas las ramas del gobierno -la can-
cillería, el tesoro, la ley, la religión y las fuerzas armadas- y tenía la
capacidad de decidir todas las cuestiones importantes del Estado. Es-
taba apoyado por una serie de departamentos, cada uno con su propia
jerarquía de funcionarios para implementar las decisiones tornadas.
Aquí se encontraba el centro del poder del sistema otomano -por
supuesto después del sultán-e, pero con la complejidad creciente de la
16 Lybyer, al}. cit., pp. 168-172.

administración y las responsabilidades cada vez mayores puestas sobre

los hombros del gran visir; gradualmente el centro se desplazó al
Jefe Ejecutivo, situación que fue formalizada por Mohammed IV en
1654 cuando regaló a su gran visir una oficina y residencia oficial
conocida como Pasha Kapisi -o Puerta del Pasha-situada después
de los cuarteles provisionales cerca de palacio, donde él y sus predece-
sores habían concertado durante mucho tiempo ciertos asuntos no tra-
tados por el Diván ímperial.F
EL HARÉN
En medio de todo esto se encontraba el harén, el cual,. con cierta ra-

zón, ha sido llamado un Estado dentro del Estado. Estaba estrecha-
mente relacionado con los servicios interiores, los cuales eran contro-
lados por los cuerpos independientes de los eunucos negros y los
eunucos blancos, estando los primeros bajo el Kislar Aga o Agá de las
Niñas, y los segundos bajo el Kapi Aga o el Agá de la Puerta (de la
Felicidad), que estaba abierta sólo a los miembros de la Casa del
Sultán. Al principio los eunucos blancos habían predominado, pero
el control del harén pasó gradualmente a manos de los eunucos
negros y el de otros servicios interiores a las de criados reclutados
entre los muchachos extranjeros.
El empleo de eunucos para cuidar a las mujeres de la casa era una
práctica antigua en la historia, tanto en el Medio como en el Lejano
Oriente. Se tiene conocimiento de ello en Mesopotamia y en Asiria
y se le menciona frecuentemente en el Antiguo Testamento, pero no
fue requerido por los turcos otomanos antes de la asunción de un go-
bierno bien establecido, la adquisición de esclavos y la aparición del
serrallo, cuando se utilizó este sistema especial de seguridad basado
en la degradante práctica de la castración. Cualquiera que haya sido
su inmediata necesidad y éxito, constituyó un sistema cuya degenera-
ción progresiva fue inevitable.
Fue en el año 1591, bajo Murad lB, que el jefe de los eunucos
blancos perdió su importante posición como Jefe de las Niñas, así
como e1lucrativo cargo de Nazir o inspector de los vakfs por ejemplo,
las dotes religiosas de las mezquitas, que incluían las de la Meca y
Medina.l" A partir de entonces el Kislar Aga pasó a ser superior y sus
17 Lewis, op. cit.• pp. 94-95.

18 Penzer, op. cit., p. 129.
1
~
1 poderes aumentaron. Entre otros privilegios actuaba como mensajero

confidencial entre el sultán y el gran visir, y tenía el derecho de acer-
carse al sultán en cualquier momento. Por tanto no debe sorpren-
dernos su reputación como el funcionario más sobornado del Imperio
y no podía evitar el ser extremadamente rico. Su privilegio se apre-
ciaba también en que, en deliberación con la influyente valida del
sultán, daba nombramientos a puestos vacantes dentro del harén, así
como algunos fuera de él. Sin embargo, su control sobre los cargos
en el servicio exterior variaba según los diferentes sultanes, algunos de
los cuales restituyeron ciertas facultades al jefe de los eunucos blancos.
La posición del harén en el gobierno no es fácil de determinar.
A los ojos occidentales fig-ura como un dominio personal del gober-
nante no muy admirable, un área en la cual se realizaron aconteci-
mientos no ortodoxos y que actuaba como una traba al sistema en su
totalidad, desviando la utilización de recursos -humanos, financieros
y materiales- que podían haberse usado con mejores propósitos para
el beneficio general. Obviamente gran parte de esto fue cierto y los
registros existentes indican sucesos deplorables, para no ir muy lejos,
que frecuentemente tuvieron repercusiones mucho más allá de los
confines de la corte. Por supuesto, en gran medida, todo dependía del
capricho y la voluntad del sultán individualmente, quien podía dedi-
car su interés al harén, dejando los asuntos más importantes del Es-
tado en manos de funcionarios que no se veían obligados a actuar
responsablemente.
Se dio el caso, bien conocido, de Roxelana, la muchacha esclava
rusa que mediante la fascinación y la intriga se colocó como la favo-
rita del mismo Solimán, hasta el grado de convertirse en su esposa
legal, costumbre que los sultanes anteriores habían desechado. No per-
mitió que nada se opusiera a sus deseos, hasta el conspirar en la remo-
ción del gran visir Ibrahírn, que era muy favorecido, quien después
de trece años de servicio fue estrangulado sin ninguna razón aparente.
Un caso aún más extraordinario fue el de Safieh, una veneciana muy
bella de la casa de Baffo, la cual mientras que el sultán Murad III
era distraído por las sensualidades del harén -ocupación en la cual
se veía impulsado en forma característica por la valida del sultán,
en tanto oponente a los encantos de Safieh-, sostenía correspondencia
secreta con Catalina de Médici y el embajador veneciano, con el ob-
jeto de impedir que los turcos atacaran Venecia. Se afirma también
que llegó incluso a intervenir en el movimiento del ejército y las flo-
tas otomanas con este objetivo en la mira. Más aún, hizo lo posible
para asegurar que la sucesión recayera en su propio hijo y durante un

tiempo ejerció el control personal sobre el gobierno. Su destino sería
ser estrangulada en la cama.
Además de su influencia e intromisión en los asuntos del Estado,
la administración del palacio, en sus diversas ramas, indudablemente
desempeñó funciones que en cualquier otra parte habrían quedado a
cargo de la administración pública central, de tal manera que difícil-
mente puede dejar de considerarse la contribución de la institución
gobernante a la administración del Imperio otomano. Más aún, al
considerar la intrincada estructura de control -¿o debiéramos decir,
"descontrol"?- hay dos factores más que deben tomarse en cuenta:
a saber, la administración de la ciudad capital fuera de los muros de
palacio y la institución de la Familia Esclava Imperial.
LA CIUDAD DE CONSTANTINOPLA
Después de su captura y saqueo, Constantinopla se erigió como la

capital turca en la cual los sultanes se esforzaron por preservar o ab-
sorber muchas de las instituciones existentes. Se dio una atención
especial a la construcción de mezquitas, medreses (una especie de
universidad teológica) y claustros derviches; mientras que entre otras
estructuras permanentes estaban los bazares cubiertos, los grandes
khans o caravasares (lugares donde los comerciantes visitantes podían
permanecer y ofrecer sus bienes a la venta) y hamams o casas de
baño, importantes en la costumbre islámica, asimismo, centros tales
como hospitales, asilos, hospicios, casas de caridad, escuelas, colegios
y bibliotecas. Un inventario de la ciudad preparado en el año 1638 d.c,
bajo las instrucciones de Murad IV enlista estas instituciones y uno
se sorprende, por ejemplo, de saber que la totalidad de mezquitas de
diversos tipos sumaban entre quince y dieciséis mil. La lista es nume-
rosa, pero los siguientes artículos nos dan una idea del vasto campo
de la administración "pública" en ese entonces: diecinueve comedo-
res para alimentación de los pobres; nueve hospitales; 1 993 escuelas
primarias; noventa y un casas de enfermos para extranjeros; 14536
baños (públicos y privados); doscientos establecimientos de distribu-
ción de agua; treinta y cinco balanzas imperiales; cuatro prisiones del
Estado; cuatro prisiones para criminales; varias casas para inspectores
. de provisiones, de vegetales, de carne, del pueblo, de la cocina, de
1------------
:l
carne salada y de rastros; barracas para los jenízaros y otros cuerpos

armados; la casa del león real; la fábrica de fusiles, y muchos otros.P
Semejante inventario hace sugerir una burocracia vasta y compli-
cada, y aunque obviamente había una gran cantidad de funcionarios
se debe visualizar una especie de administración social, más que una
administración pública en el sentido moderno. Se dejó mucho a las
comunidades y los gremios. Se mencionan aproximadamente setecien-
tos de estos últimos, distribuidos en cincuenta y siete secciones, dentro
de las cuales se enumeran varios grados así como diferentes actividades.
Fue dentro de estos gremios cuidadosamente organizados donde
descansó por mucho tiempo el mantenimiento del orden. Careciendo
de corporatividad cívica o de representación individual -ambas ideas
extrañas para la teoría legal islámica- había una gran dependencia
de la conducta y la responsabilidad de los gremios, que actuaban en
nombre de sus miembros. Entre los múltiples gremios mencionados,
los siguientes, reproducidos por Bernard Lewis de la obra de Evliya
Chelebi Relato de viajes en Europa, Asia y Africa, merecen ser ci-
tados en total, pero no solamente por la estrecha" relación que tienen
con nuestra materia:
Los Hombres de Sellos. La oficina de sellos es un gran edificio

cercano a la fábrica de los orfebres, con un jardín y un baño en donde
están empleados setenta hombres. Ponen el sello Tughra (monograma
imperial) sobre todos los trabajos de plata de Constantinopla, el cual
no obstante que difiere del Tughra de las monedas lleva también las
palabras "siempre victorioso". El jefe de la oficina de sellos es al
mismo tiempo el inspector de todos los orfebres, ya que imprime
el sello en sus trabajos después de haber aquilatado la plata. El im-
puesto por el sello es de seis aspros, tres de los cuales van al tesoro y
los otros tres se dividen entre el jefe de la oficina de sellos y los tres
sufís de la torre; si los tres sufís se atreven a poner el sello de plata o
de una aleación más baja a la prescrita, se les cortará la cabeza y se
nombrarán hombres más honrados en su lugar. Si se encuentra que
la plata aquilatada es impura, el jefe de la oficina de sellos la confis-
cará para el emperador o la despedazará con un martílIo devolvién-
dola a su propietario; debe hacer lo mismo con los botones de plata,
en caso de encontrarlos huecos o rellenos con alguna aleación ilegí-
tima. Todo esto va de acuerdo con el kanun del sultán Selim J,
19 Lewis, op. cit., pp. 114-115.

quien era al mismo tiempo un orfebre, tallador del matiz y bocarte.

La construcción dedicada a la oficina de sellos fue fundación suya.20
La supervisión de la administración, en las cuatro unidades en las
que estaba dividida la ciudad can fines administrativos, estaba en
manos de funcionarios de la corte del sultán, tanto civiles como mili-
tares, a quienes se les delegaba una autoridad específica y se encar-
gaban particularmente de la seguridad pública; mientras que diversas
tareas de adjudicación y coercitividad quedaban a cargo de los miem-
bros de la clase ulema, expertos en las disposiciones del derecho
islámico.
Para la vigilancia policiaca de la ciudad había una red de cuarte-
les que servía de base a un sistema de patrullas diurnas y nocturnas."
La responsabilidad de mantener Un servicio de policía en los puertos
y las playas del Cuerno Dorado recaía sobre el Bostanji-bashi, jefe de
los guardias de palacio, quien contaba can equipo y entrenamiento
militares. El almirante de la flota y otros líderes militares compartían
tareas policíacas en otras áreas, en tanto que el Aga de los 1enízaros
tenía la responsabilidad general del orden y la seguridad pública.
Estos oficiales tenían también amplias facultades ejecutivas y coer-
citivas.
EL RECLUTAMIENTO PARA LA INSTITUCIÓN GOBERNANTE:

LA FAMILIA DE ESCLAVOS
Hasta aquí hemos considerado a la administración otomana en gran

medida como si fuera Un sistema de oficinas y relaciones jerárquicas,
con un patrón normal, ignorando su fundamento, en tanto núcleo
realizador, en la Familia Esclava a la que todos los miembros de la
Institución Gobernante, a excepción de la familia real, habían llegado
a pertenecer. En síntesis, todos sus miembros eran jóvenes cristianos
esclavizados, cuidadosamente elegidos y educados para convertirse en
soldados y funcionarios del reino. Era un experimento verdaderamente
asombroso que merece una consideración especial y aparte. Citemos
a Lybyer:
El sistema otomano tomó esclavos deliberadamente pata convertir-
los en ministros de Estado; tomó muchachos de la dehesa de ovejas y
20 Lewis, op, cit., p. 123. citando a Chelebi en Narrative 01 Travels in Europe,
Asia and Ajrica, traducido por J. von Surnmer, London, 1834.
21 Lewis, op, cit., p. 229.
la fila del arado y los hizo cortesanos y esposos de las princesas; tomó
a jóvenes cuyos ancestros habían llevado el nombre cristiano durante
siglos, convirtiéndolos en gobernantes de los estados mahometanos
más importantes, y en soldados y generales de ejércitos invencibles cuya
máxima ilusión era derrumbar la cruz y elevar la media luna. .. Los
miembros de este sistema fueron, en general, a lo largo de su vida, algu-
na vez esclavos, conversos, estudiantes, soldados, nobles, cortesanos y
funcionarios del gobierno.w
La idea no era nueva. Platón había tratado ya el concepto de

una élíte idealmente criada en su República, mientras que en la prác-
tica real los califas abasidas habían adquirido esclavos turcos y los
habían entrenado como soldados y administradores, idea que había
pasado a los príncipes samánidas (reg. 819-999 d.c.), quienes le die-
ron una mayor atención y preeminencia; por su parte, en Egipto,
1250, los mamelucos, que eran ex esclavos, perpetuaron un sistema es-
clavo similar que se les permitió conservar después de ser conquista-
dos por los turcos otomanos en 1516-1517.28
El reclutamiento de la Casa de Esclavos de muchachos cristianos
entre los diez y los veinte años se efectuaba mediante su captura en la
guerra, compra, regalo o tributo. Se estima que constituían un cuerpo
de aproximadamente 80 mil hombres, que requería de un recluta-
miento anual que iba de siete a ocho mil. El método más efectivo
era el de la leva de muchachos como tributo cada cuatro años, los
cuales eran elegidos por un cuerpo experto de funcionarios cuyo obje-
tivo era elegir solamente a los más aptos, física y mentalmente. No
obstante que el sistema iba en contra de las ideas normales de afecto
y libertad, los padres no eran necesariamente reticentes a cooperar
puesto que la selección significaba que sus hijos lograrían altos pues-
tos inalcanzables en las precarias condiciones de su propio mundo. La
ausencia de todos los lazos familiares y la sensación de que le debían
todo al sultán garantizaba la lealtad de los muchachos.
Estos reclutas estaban sometidos a un régimen bastante duro,
pero también se abría a los talentos la posibilidad de una carrera,
22 Lybyer, op. cit., pp. 45-46.

23 A. J. Toynbee, A Stl,ldy 01 History, especialmente vol. 111, 1934, pp. 28'31. Hay
varias referencias a la Familia Esclava otomana en los diversos volúmenes de la magnum
opus de Toynbee. Fue como resultado de la lectura de los primeros volúmenes del
Study y de la obra de Lybyer, que es referida, que el autor aportó un primer docu-
mento sobre la "Administración del Imperio otomano bajo Solimán" en Public Adminis·
tration, vol. XV, Londres, 1937, pp. 28·31.
l
·90 MEDIO ORIENI'E. ORIENTE Y OCCIDENTE
resultado que pocos sistemas procuraron alcanzar. Se ofrecían incenti-

vos, pudiendo ser considerables los precios más altos. Los jóvenes es-
c1avoseran examinados y divididos en dos clases. de acuerdo con las
expectativas físicas o intelectuales, cayendo en la primera nueve de
cada diez, 10 cual, no obstante, no excluía su promoción posterior,
aunque naturalmente aquellos elegidos para un entrenamiento supe-
rior 10 consideraban como una ventaja considerable.
Los Spahi-oghlans, o "aviadores" como serían llamados hoy en día,
eran asignados a los palacios, a gobernadores provinciales o al tos fun-
cionarios de la capital, Los más prometedores de ellos iban a los tres
palacios del sultán, como Ic-oghlans o pajes, en tanto que treinta y
nueve de ellos obtenían el altísimo cargo de Khas Oda, o caballero
del dormitorio del sultán. Se les enseñaba equitación y las artes de la
guerra, y cada uno aprendía un oficio. que le sería de utilidad. LOs
pajes estaban sometidos a una estricta disciplina, pero había una
escala de recompensas y recibían una remuneración con incrementos
anuales. A los 25 años dejaban la escuela, algunos para hacerse cargo
de importantes puestos, pero la mayoría para integrarse a la caballe-
ría regular como Spahís de la Puerta.
El resto de los reclutas, los Ajemi-oghlans, estaban en su mayoría
destinados a convertirse en Yenicheri o jenízaros, los conocidos y des-
piadados soldados de infantería de quienes dependía en gran medida
el éxito de las armas otomanas. Pero no existía una verdadera división
entre el ejército y el resto del gobierno, lo cual queda ejemplificado
en los Ajemi-oghlans, quienes fueron asignados primero al servicio de
los caballeros del campo, para ser empleados en los trabajos agrícolas
difíciles y fortalecer sus cuerpos. Después de dos o tres años, cuando
se consideraba que podían calificar en el idioma turco, eran llevados a
la capital para hacerse cargo del trabajo público más arduo. Durante
esta etapa eran distribuidos en cuadrillas y se esperaba que desarrolla-
ran al máximo su fuerza física y aprendieran un oficio útil en la gue-
rra. Si lo deseaban podían aprender también a leer y escribir y recibían
una modesta retribución. El siguiente paso era su asignación al ser-
vicio del odalar o rancho de los jenízaros y tan pronto como estuvieran
lo suficientemente habilitados eran capaces de llenar vacantes como
jenízaros, usualmente alrededor de los 23 años de edad. Sin embargo,
algunos que se habían convertido en jardineros y sirvientes de los
palacios, en lugar de llegar a ser jenízaros después, tenían la oportu-
nidad de encargarse de puestos de supervisión en el transporte, los
servicios de comisario y artillería, de acuerdo a sus logros.
Los turcos habían desarrollado un sistema de administración de

personal mediante el cual cada individuo era observado y probado
de cerca y ascendido conforme fuera conveniente. El mérito era es-
trictamente determinado. Por supuesto, el favoritismo se presentó
como ocurre en todos los sistemas humanos, pero en este caso las
autoridades responsables estaban sumamente interesadas en alcanza~
los mejores resultados y estaban situadas de manera que fueran capa-
ces de disociarse completamente de las tendencias opuestas, insepara-
bles de la mayoría de los sistemas de empleados. El descubrimiento del
mérito humano en términos de las necesidades administrativas de la
institución gobernante ascendió a la categoría de principio.
Para la capacitación de la Casa de Esclavos tuvieron que erigirse
establecimientos de enseñanza altamente eficientes y entre éstos la
Escuela Estatal de Pajes Reales alcanzó una reputación sobresaliente."
La Escuela era única por no ser turca en absoluto: entre los muchachos
habían austríacos, húngaros, rusos, griegos, italianos, bosnios, bohe-
mios, posiblemente germanos y suizos, así como georgianos, circasía-
nos, armenios y persas. La Escuela de Palacio tenía también la respon-
sabilidad, de gran proyección, de vigilar a sus alumnos por toda la
vida. En una ocasión se vio completada por una serie de escuelas
preparatorias en los palacios de Andrinópolis y Galatea.
La Escuela de Palacio estaba organizada en Odas separadas o Cá-
maras, cuatro durante el reinado de Mohamrned, elevándose a seis
durante el de Ahmed 1 (1617). Cada Oda tenía su propio salón,
dormitorio y aula de clases y, por otro lado, había también un con-
servatorio de música, dos mezquitas, una habitación común para el
personal y los pajes principales, oficinas administrativas, los baños de
Selim II y la biblioteca de Ahmed III. El curso normal de estudios,
que se extendía a catorce años, incluía turco, árabe y persa en todas
sus ramas y líneas secundarias, tajes como trabajo en piel, manufac-
tura de arcos y flechas y aljabas, cetrería, crianza de perros, música,
lavado de cabeza, manicura, corte de cabello y colocación de turbantes
a elección. Se ofrecían recompensas en forma de pago para estimular'
el progreso y la disciplina era estricta. Se tomaban precauciones para
prevenir las relaciones no naturales, cuestión en la cual, debe admi-
tirse, algunos sultanes sentaban un pésimo ejemplo personal. Se dice
que los mismos muchachos inventaron un lenguaje a señas para expre-
24 Penzer, op, cit., p. 238.

sar sus pasiones. Si los descubrían podían llegar a ser golpeados casi
hasta matarlos y a ser expulsados del serrallo.s"
Los nombres y el campo de actividad de las seis cámaras, según las
clasificó Penzer, dan una idea clara del lugar que ocupaban estos esta-
blecimientos en la organización de la institución gobernante, la cual
hemos descrito con anterioridad.
l. Has Oda, Cámara Real (has o khas significa "apropiada", "pura"
o "privada", y de ahí "Real"), la unidad más importante y exclusiva,
consistente sólo de 39 miembros, llegando a cuarenta con el sultán. A
partir de la época de Selím I se convirtieron en custodios de las reli-
quias sagradas en el Pabellón del Manto Sagrado.
2. Hazine Oda, Cámara del Tesoro. Estaba a cargo del Hazine-dar-
bashi del Interior, un eunuco blanco, y totalizaban sesenta o setenta.
Las funciones eran el cuidado del tesoro del sultán, la ejecución de
todos los pagos y el llevar las cuentas.
3. Kiler Oda, Cámara de la Despensa. Ésta se ponía al cuidado del
Kiler-jibashi, quien controlaba el servicio de cocina del serrallo. Los
miembros de este salón parecen haber variado, pero el promedio era
entre 70 y 100. Sus tareas consistían en supervisar los alimentos del
sultán e iba con él cada vez que dejaba el palacio.
4. Büyük Oda, Gran Cámara, originalmente llamada Yeni Oda o
Cámara Nueva, debiéndose el cambio aparentemente a la creación de
la KÜfük Oda, o Cámara Pequeña, fundada por Solimán. Ambas cá-
maras se ocupaban solamente de la educación de los pajes, otorgán-
dose la posición honoraria de las odas principales ya mencionadas de
acuerdo al mérito.
5. Kiiciih. Oda, Cámara Pequeña; complementaria a la anterior.
Ambos salones se hallaban bajo el Ikinji-Kapi-oghlan o Eunuco de la
Segunda Puerta. Los miembros de la Gran Cámara eran originalmente
entre 100 y 200, llegando a 400, siendo entonces cuando la Pequeña
Cámara albergó alrededor de 250 ic-oghlans.
6. Seferli Oda, Cámara de Campaña. Fundada por Ahmed I o por
Murad IV, aproximadamente doce años después. En realidad esta cá-
mara venía inmediatamente después de la número 3, la Kiler Oda, en
orden de importancia y mantuvo su fuerza (de 70 a 150) obtenién-
dola de la Gran Cámara y la Pequeña. Los pajes de la Seferli Oda
combinaban la obligación de lavar la ropa del sultán para campañas,
-con la de hacer funcionar la cuadrilla militar... Estas tres últimas
odas parecen haber estado bajo el comando general del Sarai Aghasi,
quien era el director asistente de toda la escuela.s"
25 Penzer, op, cit., p. 239.
26 Penzer, op. cit., pp. 239-240.
MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE
En su cenit el sistema fue sumamente afortunado, pero su artifi-

cialidad condujo inevitablemente a la inestabilidad. La Casa de Es-
clavos constituyó una clase privilegiada libre de las cargas de la tri-
butación y sometida a su propia jurisdicción. Fue envidiada por sus
señores musulmanes, a quienes se había proyectado que sirvieran.
Había una presión constante proveniente del exterior por compartir
sus oportunidades. Dependía de un ambiente en expansión, pero con
la mengua del poder y el impulso posterior de la maquinaria de gue-
rra otomana, comenzó a disminuir el flujo de esclavos de calidad
apropiada: llegó a prevalecer la venta de cargos y pasó repentinamen-
te a la estructura, en tanto que el favoritismo generalizado bajo Soli-
mán señaló el abandono del proyecto imparcial básico. Por lo tanto,
cuando hacia fines de este reinado, bajo las constantes presiones del
exterior, se permitió la libre entrada de los musulmanes, la caída del
sistema era solamente cuestión de tiempo. La imparcialidad y los
principios meritorios habían garantizado el éxito de Un sistema que,
en muchos sentidos, era humanamente ilógico desde su origen. Aquí,
como en cualquier parte, el más leve rompimiento de principio pa-
recía conducir inevitablemente a la decadencia y el fin del sistema
que dependía de aquél. '
Antes de concluir este terna tan dramático deben hacerse algunas
referencias de otro experimento administrativo surgido de la pecu-
liar naturaleza del método de gobierno otomano, a saber, los lana-
riots del siglo XVII.
Los FANARIOTS
Una de las consecuencias de la concentración del poder gubernamen-

tal en la institución gobernante del Imperio otomano, fue la costum-
bre de dejar en manos de la población sometida una autonomía de
gran alcance en la conducción de asuntos en los que la Institución
no tenía mucho interés. Los pueblos sometidos se organizaban en
"mijos" autónomos de carácter no territorial y entretejidos por todo
el reino, limítrofe de hecho con la institución gobernante y uno con
otro. Cada uno de ellos era colocado bajo su propia autoridad comu-
nal y, además de su función normal y natural de cultivar el suelo,
tendieron a especializarse en algún oficio o profesión. Se aplicaron
principios similares de organización también a los súbditos musulma-
nes y a los residentes extranjeros. 27
27 Toynbee, op. cit., vol. VIII, 1954, pp. 184-185.
'94 MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE
Sucedió que, como parte de este desenvolvimiento, un grupo de

súbditos cristianos ortodoxos habían recuperado una posición esta-
blecida en Constantinopla. Algunos de ellos, que se habían estable-
cido en el extremo noroccidental de la ciudad, cerca del Phanar (el
Faro) del Cuerno Dorado, se habían convertido en sólidos comer-
ciantes con amplias relaciones con el mundo occidental y así habían
adquirido un conocimiento directo de las costumbres y las lenguas
del Occidente. Estos [anariots, como se llegaron a conocer, se espe-
cializaron también en el servicio del patriarcado griego, al que se le
había permitido restablecerse en la capital. En esta inteligencia, ha-
bían adquirido la capacidad de conocer la administración pública oto-
mana, con la cual el patriarcado estaba en contacto diariamente en
tanto canal de comunicación establecido con los cristianos ortodoxos
por todo el Imperio.
Siguiendo a su descalabro militar ante los muros de Viena en
1683 d.c., los turcos se vieron obligados a dar preferencia a los méto-
dos diplomáticos sobre los militares en sus relaciones con el Occidente
y para ello estaban singularmente desprovistos de lo necesario. Los
únicos administradores disponibles con el tipo de experiencia diplo-
mática adecuada eran los [anariots, a cuya ayuda tuvieron que recu-
rrir los turcos.
Tan acertados fueron los griegos en ofrecer el tipo de habilidad
profesional adecuada que se les concedió el. monopolio de cuatro ofi-
cinas claves del Estado, a saber, las recién creadas Oficinas de Drago-
mán de la Flota y del Puerto, y los dos Hospodarships ya existentes
de los principales de Valaquia y Moldavia. Estos cuatro funcionarios
eran más influyentes de lo que sus títulos pueden indicar, colocán-
dose en manos de estos expertos administradores del exterior facul-
tades considerables. El poder de los fanariots dentro del Imperio
tendió a incrementarse justo hasta la última parte del siglo XVIII,
cuando las ideas nacionalistas comenzaron a ganar la aceptación gene-
ral y se puso en duda la conveniencia del sistema de mijos. Impru-
dentemente los fanariots permitieron que su nacionalismo griego
superara el sentido común y que en 1821 d.c, hiciera a un lado su
política de penetración pacífica para la guerra, anteriormente tan efec-
tiva, y consecuentemente se obligó a los turcos a desechar las prácticas
.adminístrativas extranjeras de las que habían dependido y a destruir
-el sistema fanariot de una vez y para siempre."
28 Toynbce, op, cit., vol. 11, 1934, pp. 222-228.

OTROS ADELANTOS ADMINISTRATIVOS
Se ha señalado con anterioridad que las comunidades islámicas no

eran grandes innovadoras administrativas aunque, por otro lado, la
eficiencia con que eran controladas las complejas comunidades bajo
el gobierno islámico sugiere que, en lo fundamental, la administra-
ción práctica se realizaba con un alto grado de competencia y que
debe haber aún mucho que aprender de los registros existentes. Se-
guramente la institución administrativa más interesante era el sistema
de reclutamiento de la Casa de Esclavos otomana, que ha sido consí-
derada ampliamente. .
No obstante, debe hacerse referencia a un acontecimiento admi-
nistrativo importante en un área contigua sucedido poco tiempo des-
pués; a saber, la compilación en Persiadel Tadhkirat Al-Muluh. o
Manual de la administración safavid,29 a principios del siglo XVIII.
Tiene una importancia particular, no sólo como contribución a la his-
toria de la administración pública persa, que es de gran tradición,
sino también por las circunstancias peculiares de su composición.
. El reino safavid se consolidó a principios del siglo XVI con las
victorias del shah Isma'il sobre los múltiples principados que ocupa-
ban el área después de la caída de Tamerlán, ocurrida el siglo ante-
rior (1405), Y siguió prosperando los dos siglos siguientes, mante-
niéndose en contra de los turcos otomanos, de quienes estaba dividido
:adicalmente en el aspecto religioso: aunque ambos imperios eran
Islámicos de corazón, los safavids apoyaban al shíísmo, mientras que
los otomanos pertenecían a la mayoría sunnita. La caída de los safa-
vids ocurrió dramáticamente con la derrota del shah-sultán Husayn a
manos de su vasallo afgano Mahmud, con la captura de Isfahan en
octubre de 1722.
El hambre, acompañada de la crueldad y el excesivo derramamien-
to de sangre, significó la virtual destrucción de una comunidad grande
y ancestral con una larga tradición administrativa." Los nuevos go-
bernantes, fuertes de brazo pero débiles respecto a la habilidad
necesaria para administrar un reino civilizado, pronto se dieron cuen-
ta de la magnitud de la tarea que debían afrontar y, a falta de un
29 v. Minorsky, trad. de Tadhkirat AI.Muluk; Manual de la administración safavid,

circa 1725, ron texto persa en facsímil, Luzak, 1943.
so Minorsky, op. cit., p. 10.
grupo de funcionarios que pudiesen actuar como su mano derecha.

encargaron la elaboración de un manual de administración más útil
que cualquier otra cosa. Su autor, cuyo escrito se concentra en el
pasado, es anónimo, aunque la naturaleza detallista del trabajo es tal
que indica una relación plena del espíritu práctico de su materia.
Como sugiere V. Minorsky, el texto contiene evidencias de que había
estado vinculado en forma personal con el departamento financiero,
y probablemente con la Casa de Moneda. Ciertamente, hizo bien su
trabajo.
Además de la extensa descripción que ofrece del sistema safavid, el
Tadhkirat Al-Muluk es notable por sus listas detalladas de puestos y
funciones oficiales, e incluso de sus autorizaciones salariales. Es claro
que nos encontramos ante un sistema teocrático típico, en contraste
con el tipo de Estado normal en Occidente. Conforma al patrón
Islámico con sus cuerpos religiosos, gobernadores provinciales, organi-
zación militar, corte real y harén con altos funcionarios, una orga-
nización financiera distinta, varios departamentos especializados, la
administración de la ciudad, pero sin la acaparadora Familia Esclava
otomana. Los cargos más importantes habían sido ocupados por líde-
res tribales, pero conforme pasó el tiempo los funcionarios que habían
tenido un buen desempeño en la corte ocuparon cada vez más los
emíratos más importantes.
Aunque indudablemente este manual es muy interesante para el
historiador y el administrador público, sería repetitivo intentar in-
cluso hacer un resumen y convendría más a nuestro propósito recoger
algunas cuestiones y detalles de interés administrativo particular. Pero
ciertamente no debemos hacer esto sin antes subrayar el vasto interés '
y gran valor de las interpretaciones de Minorsky.
La administración del Imperio safavid estaba dividida en provin-
cias estatales bajo el Divan-i-mamalik y el Khassa, o regiones. Bajo
el primero los gobernadores tenían un alto grado de autonomía y
todo el interés por garantizar el bienestar y la prosperidad de sus
provincias; el último era en realidad una rama de la Casa Real, cuyas
cuentas las llevaba el Dioan-i-khassa. Los territorios bajo el Khassa
eran controlados por administradores reales o intendentes, quienes
debían sus puestos al favor de cortesanos y del harén, al cual habían
anticipado grandes cantidades de dinero que esperaban resarcir ex-
plotando a sus "feligresías". El lamentable resultado fue la depaupe-
ración e incluso la reducción de la población en las áreas bajo la
administración Khassa, así como la decadencia económica del reino.
Entre las diversas causas del eclipse del Imperio safavid, Minorsky
cita el carácter irresponsable del "gobierno obscurecedor" representa-
do por el harén, la Reina Madre y los eunucos, aquel caballo de
Troya del modo de vida musulmán. La explotación de las debilidades
inherentes del sistema Khassa fue claramente una de las formas en
que funcionó esta influencia.
Los títulos poseídos por muchos de los funcionarios importantes
de la Corte son enumerados y se señalan sus diversas obligaciones. El
modelo es muy similar al que hemos encontrado, y aquí mencionamos
solamente el Munshi al-mamlik,31 o secretario del Estado, cuya fun-
ción era escribir en tinta roja y oro líquido la Tughra (sustituto de
la firma del sultán) en todas las misivas reales, los documentos auto-
rizando nombramientos y otras órdenes. Era un funcionario impor-
tante perteneciente a las asambleas privadas y a las generales. Se re-
quería su aprobación para los salarios de los muharrir (escribanos) y
los munshi (redactores) de la Secretaría y era responsable de su con-
ducta y competencia. La administración era considerada como una se-
rie de propietarios de oficio individuales con su propio personal y no
se había desarrollado mucho la idea de un sistema departamental or-
ganizado.
Así, según lo establece el Tadhkirat Al-Muluk, el Palacio Real
estaba dividido en 33 departamentos o talleres.P cada uno bajo un
Sahib-jam. Se incluye una lista de los diversos funcionarios, junto
con sus salarios. Se encargaban, separadamente, de los servicios y su-
ministros para el palacio, por ejemplo, el tesoro, ejército, alimentos,
bebidas y medicinas, ropa, muebles, luz, artes, animales, establos, etc.
~stos buyutat o talleres constituían un elemento especial e incluían
SImples departamentos domésticos, así como unidades organizadas y
operadas como fábricas de propiedad estatal. Entre las mencionadas
que caen dentro de esta categoría se encuentran un taller de textiles,
departamentos de confección, la Casa de Moneda y el Arsenal. Los
trabajadores pertenecientes al buyutat ocupaban una posición privi-
legiada.a3 Cada uno de ellos tenía una carta-manifiesto de su nombra-
miento indicando su salario. Cada tres años se aumentaba el salario,
agregando con frecuencia una prima de hasta un año de paga. Ade-
más recibían alimentos o su ~quivalente en efectivo. Los salarios se
31 Minorsky, op. cit., p. 61.

32 [bid., pp. 134-135.
¡¡;¡ [bid., p. 21.
pagaban anualmente a través de representantes de los trabajadores.

procedimiento que significaba que debían entregar de un cinco a un
diez por ciento de su intitulamiento. Los trabajadores eran perma-
nentes, no podían ser despedidos ni perder su empleo por enfermedad
y recibían atención gratuita de los médicos de la Corte. Se les pro-
porcionaban camellos y caballos cuando viajaban con la Corte, pero
fácilmente podían obtener el permiso de permanecer en casa. Podían
trabajar por cuenta propia cuando el sultán no requería sus servicios,
constituyendo así una clase privilegiada de artesanos públicos, si to-
mamos al pie de la letra lo que dice el Tadhkirat Al-Muluk, y pro-
bablemente iríamos demasiado lejos a la luz de las circunstancias
peculiares de su procedencia. Se daba un auspicio especial a los arte-
sanos europeos de Isfahan.
Finalmente, una cita de Minorsky con base en un trabajo de Char-
din,M a la cual se remitió para llenar lagunas del texto, aclara la natu-
raleza de las prácticas de oficina safavid: "La burocracia safavid era
una maquinaria muy complicada cuyo objetivo era establecer un con-
trol minucioso de los procedimientos oficiales y, a la vez, satisfacer
a los propietarios de algunas sinecuras."
Un elemento democrático del sistema de gobierno quedaba indi-
cado por la costumbre de aceptar libremente las demandas tanto
personalmente como en forma escrita. Esto podía llevarse a cabo
"incluso de entre la multitud cuando el gobernante saliera a dar un
paseo. El siguiente paso era que el gran visir o el Nazir (gran inten-
dente) le leyeran la petición al sultán. La decisión del sultán se
anotaba al margen y la petición se regresaba al demandante o se entre-
gaba al oficial responsable para su ejecución. Los nombramientos
para una gubernatura o un puesto de administrador en los distritos
del khassa estaban sujetos al menos a ocho operaciones distintas:
i) La orden, junto con la petición original, se dirigía primero al
Mustauii respectivo -un alto funcionario de la jerarquía de los
Emires-, quien la firmaba al reverso indicando que debía registrarse.
ii) El daftar-khana-yi Lashkar-niuis, o registro de funcionarios,
señalaba que el documento "había entrado al registro del palacio" y
el Lashkar-niois ponía su sello.
iii) El Darygha-yi daftar-khana verificaba el texto de acuerdo con
34 Minorsky, op. cit., pp. 197-198, citando Jloyages du Cheualier Chardin, Langles.
Paris, 1811.
la petición original y el proyecto de la orden, agregaba el endose "es

correcto" y ponía su sello.
iv) El Naziri daftar señalaba que había visto el documento y
ponía su sello.
v) El jefe del Daitar-i taujih, u Oficina de Gastos, la endosaba
formalmente y agregaba su sello.
vi) El jefe del Dajtar-i khulasa la endosaba y sellaba.
vii) Regresaba al Mustaufi al-mamalik para señalarse que "había
sido registrada" y ponía su sello sobre todos los demás.
viii) Finalmente, el documento era sellado por el, gran visir.
Chardin sostiene que esta secuencia era típica de la burocracia persa.
Por supuesto, los procedimientos meticulosos e indirectos de este tipo
son comunes en muchos sistemas administrativos y tienden a com-
plicarse conforme pasa el tiempo, creándose nuevas oficinas e intro-
duciéndose nuevas revisiones. El notorio ataque de Charles Dickens
en Misceilaneous Papers a la administración de la Patente Victoriana
ofrece un ejemplo clásico del mismo tipo de cuestión. Pero, como lo
señala Chardin, el objetivo era garantizar que todo se hiciera de acuer-
do a la ley y siguiendo el procedimiento adecuado de tal manera que
los administradores pudieran rendir cuentas precisas al sultán sobre
cualquier cosa y en el momento que se solicitara, ejemplo del pro-
blema de la contabilización pública existente aún hoy día.
ALGUNOS DESTACADOS ESTADISTAS-ADMINISTRADORES
Dentro de la situación sumamente fluida que caracterizó la historia

del Medio Oriente durante este periodo, difícilmente puede exage-
rarse el valor de la contribución del funcionario público, aunque como
es lo usual en estos casos su historia personal se ha perpetuado magra-
mente. Es a través de sus obras como debemos conocerlos y. como
hemos sugerido en el caso del Bizancio decadente, eran tan grandes
los defectos del sistema en ese entonces que seguramente los aciertos
d~ la prolongada acción de retaguardia pueden atribuirse a la efecti-
VIdad de factores pobremente documentados, tales como la adminis-
tración y sus esbirros.
Comencemos entonces con un miembro del grupo de los que ha
dejado su registro, es decir el eminente littérateur bizantino Miguel
PseIlus (1018-1078), quien vivió a principios de nuestra era y, como
en el caso de los demás que mencionaremos' no fue sólo uno de los
funcionarios humildes cuyos registros ya no existen, sino un estadista-

administrador de estatura considerable.
Miguel Psellus: En la Chronographia 35 en la que Psellus presenta
su interpretación de los reinados de catorce gobernantes bizantinos
coetáneos un número considerable para cruzar el escenario en una
sola vida de trabajo y un comentario suficiente considerando la in-
estabilidad de aquellos tiempos, escribiendo como historiador y no
como administrador, se toma el trabajo de mantener su propósito
de ser objetivo y no dejar que su amistad hacia el gobernante lo lleve
a caer en la mera presentación de una apología." Tiene un espíritu
crítico respecto a la mayoría de los gobernantes que toca, de tal mane-
ra que en 10 fundamental se las ingenió para alcanzar un nivel de
objetividad razonable en una situación un tanto delicada. El haber
mantenido, bajo todas las circunstancias, la aceptación de personas
tan diferentes, generalmente voluntariosas y a menudo vengativas, dice
mucho de su tacto. Sin duda era un ribeteador de nacimiento. Atri-
'buye su éxito personal a su elocuencia, habilidad por la que. sus
servicios eran solicitados con frecuencia. En una sociedad basada fun-
damentalmente en las relaciones personales esto era sin duda algo
muy importante.
Por tanto, la Chronographia no es una relación de las realizaciones
administrativas de Psellus, que deben darse por supuestas, sino un
documento invaluable en tanto fuente de la que podemos derivar
conclusiones de primera mano sobre las actividades administrativas
de la época en que escribió.
PselIus provenía de una familia patricia que había caído en des-
gracia, de tal manera que en determinada etapa tuvo que interrum-
pir su educación para trabajar como escribiente de juez en Anatolia-
Era característico de la sociedad bizantina y ciertamente muy a su
favor, el reconocimiento que generalmente se daba a la importancia
de una educación sólida. Fue debido a la devoción de su madre que
tuviera el mejor tutor posible, a saber Juan Mauropous, el futuro
arzobispo de Euchaita, y entre sus pupilos muchos alcanzarían altos
puestos en la sociedad contemporánea. Durante su carrera, Psellus
ocuparía cargos importantes tales como la Secretaría de Estado, Gran
Camarlengo y Primer Ministro durante los regímenes de gobernantes
35 E. R. A. Sewter la traduce como Fourteen Byzantine Rulers, Penguin, 1966, de

la que se hace referencia.
. 36 Sewter, op. cit., pp. 240-24:1. Psellus presenta sus propios puntos de vista.
1
, MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE 101
diferentes, así como representante de alto rango en varias misiones

diplomáticas vitales.é" Respecto a su carácter perseverante su magnum
opus no deja duda alguna: ciertamente aclara en mucho múltiples
aspectos de la administración bizantina. Aquí sólo podemos tocar
algunos aspectos.
Psellus describe cómo Basilio II, cuyo gobierno se prolongó de
los 20 a los 72 años (976 a 1025), oponiéndose imperiosamente a
compartir sus designios con otros, aunque reconociendo su falta de ex-
periencia en cuestiones militares y en la administración civil, dio
amplias responsabilidades a su tío, el eunuco Basilio, hombre de habi-
lidad sobresaliente y lealtad intachable que fungió como Parakoimo-
menus o Lord Camerlango. Mientras tanto, Basilio 11 hizo a un lado
el desenfreno de la juventud y se convirtió en un hombre de gran
energía dedicado a sus obligaciones reales. Durante aproximadamente
nueve años permitió que su Parakoimomenus tomara plena responsa-
bilidad de la administración y después, por ninguna razón aparente
excepto tal vez por sus propios celos acumulados, se volvió completa-
mente en su contra. No solamente fue destituido el eunuco Basilio,
sino que Basilio II llegó incluso a anular toda ley e iniciativa dada
por el primero, sin su testimonio efectivo durante su reinado. Como
escribe Psellus:
Derribado repentinamente y en un momento de su importante po-

sición en el poder, este hombre alto y poderoso cuyo corazón se había
llenado antes de orgullo, ahora era incapaz de gobernar su propio
cuerpo. Sus miembros se paralizaron y él se convirtió en un cadáver
viviente. Poco después murió, a decir verdad, un pilar de remem-
branza, su vida un buen tema para los narradores, o debiera yo decir
una prueba de la inconstancia de toda fortuna terrenal. Basilio el
Parakoimomenus había realizado su destino.s"
Mientras que Basilio JI se había despojado subsecuentemente de

toda la pompa personal para dedicarse con plena devoción a los asun-
tos del Estado, su sucesor Constantino VIII (1025-1028) tomó los
asuntos de Estado más a la ligera. Permitió que sus funcionarios reali-
zaran todo el trabajo mientras que él atendió personalmente las em-
bajadas y otras cuestiones que podían dirigirse desde el trono. No
obstante, a pesar de la falta de instrucción, fue un hombre de gran
:n iu«, p. 14.
38 tua, p. 39.
elocuencia y con un considerable sentido común práctico, por lo que

fue capaz de retirarse de su posición con dignidad. Él mismo tomaba
el dictado de algunos de los edictos imperiales y eran tan ágiles su
mente y su lengua que aun los escribientes más rápidos eran incapa-
ces de seguirlo. A pesar del número y la calidad de sus secretarios,
cuya velocidad era superior a la del promedio de la época, sólo podían
tener éxito en su empresa si interpretaban sus pensamientos y expre-
siones por medio de símbolos especiales inventados con ese propósi-
tO. 39 Psellus no utiliza la palabra "taquigrafía".
Respecto a su relación personal con Constantino IX (reg. 1042-
1055) Psellus hace revelaciones improtantes:
Constantino era más activo que sus predecesores, aunque debe ad-
mitirse que no era del todo más afortunado. En realidad, en algunos
aspectos era mucho muy inferior. No hay razón para que no sea sin-
cero a este respecto ni diga la verdadera historia. Inmediatamente
después de su ascenso ingresé a prestar mis servicios, serví a lo largo
de su reinado, fui promovido al Senado, confiándoseme las tareas más
honorables. Por tanto, no había asunto que yo ignorara, ninguna trans-
gresión premeditada, ni una diplomacia secreta.w
Un ejemplo final sobre la política de Isaac Comneno (1057 a

1059) se dice que sucumbió ante las debilidades comunes de los refor-
mistas radicales que no pudieron hacer justicia a sus prioridades.
Intentó hacer demasiado en muy poco tiempo, esperó demasiado de
sus agentes humanos y sobrevaloró los recursos materiales disponibles.
"Pero la falta de restricción y la negativa a aceptar la razón como
guía constituyeron la ruina de su carácter noble."41 Más aún, debió
haber sido una fuente de disgustos para sus administradores, ya que
le gustaba conocer cada detalle de lo que estaba ocurriendo y, perca-
tándose de que eso era prácticamente imposible, hacía todo lo posible
por obtener toda la información que pudiera sin revelar su ignoran-
cia. El brillante camafeo de Psellus muestra lo poco que ha cambiado
la naturaleza humana.
Solía enviar por un experto y, sin interrogarlo sobre la materia

.que ignoraba, dándole vueltas al' asunto inteligentemente, hada que
el otro le revelara lo que él no sabia, de tal manera que aparente-
39 Sewter, op. cit., p. 56.

40 Ibid., p. 162.
!U Ibid, p.314.
mente el experto le explicaba algo que era conocido por ambos. A

. menudo trató de atraparme de esa forma también, pero cuando en una
ocasión me atreví a decirle que era un secreto se desconcertó o se son-
rojó como si le hubiesen sorprendido haciendo algo malo. Siendo un
hombre muy orgulloso, tenía horror de ser censurado, ya sea abierta
o sutílmente.ss
Psellus tuvo buen éxito por muchos años, pero finalmente ocurrió
lo inevitable, ya que éste era un sistema en el que la gratitud de los
príncipes se ajustaba estrictamente a la tradición. Sin una razón evi-
dente, durante el reinado de Miguel VII (1071-1078) el funcionario
envejecido fue rebajado en clase y el siguiente emperador simplemente
lo ignoró. Sus viejos amigos y su amada hija murieron, y el solitario
y desilusionado viejo murió en 1078.
Nizam al Mulk: Volviendo a los funcionarios-eruditos islámicos
nos enfrentamos inmediatamente a la destacada contribución de Ni-
zám al Mulk quien, nacido en Tus en 1019 d.c., ascendió a la edad
de cuarenta y dos años al visirato por nombramiento del sultán Seljuk
Alp Arslán, quien le confió la reorganización de la maquinaria mili-
tar. 43 Con todo, a pesar de su reputación como organizador, su mayor
contribución parece haberse dado en el campo de la educación. Él
mismo era un hábil escritor y sus obras incluyen un tratado sobre el
gobierno creado para instruir a un príncipe de la casa real, Malik
Shah, quien estaba destinado a gobernar sobre los seljuks de Irán
(1134-1152). Nizam fue un instrumento para lograr la preferencia del
persa en la correspondencia oficial y sus ideas y políticas influyeron
en la conformación de la perspectiva seljuk del periodo.
Hizo un esfuerzo por atraer escritores distinguidos a la corte real
y es interesante el que Ornar Khayyam, cuyos poemas The Rubaiyat,
traducción muy famosa en Occidente, haya figurado entre esas perso-
nalidades. De hecho, no fue por su poesía, que puede considerarse
más bien como un medio de relajamiento, sino por sus extraordina-
rios dones matemáticos que Khayyam fue llamado a la corte donde
Nizám le ofreció un equipo con un observatorio muy adelantado en
ese entonces. Fue él quien en el año 1079 contribuyó para intro-
ducir lo que aún hoy se conoce como el calendario Celalián o Sel-
kUjid" f
42 Sewter. op, cit., pp. 314-!H5,

fll Rice, op. cit., p. 81.
.. Rice, op. cit., pp. 120-122.
El impulso a la enseñanza a través de todo el territorio fue una

consecuencia natural de la política de N izam al Mulk. N izam .perso-
nalmente exhortaba a los alumnos a dedicarse al estudio del derecho
y la teología, y se propuso estimular a los maestros mediante la ele-
vación de sus salarios y equipándoles bibliotecas. Se reorganizaron y
ampliaron los establecimientos educacionales existentes, dándoseles
la categoría de escuelas estatales. Se introdujeron escalas salariales fi-
jas para los maestros y se ayudó a los estudiantes sin recursos con
subvenciones estatales. Nizam fundó la Universidad Nizamita en Bag-
dad, llevando destacados eruditos islámicos de tierras lejanas. Clara-
mente este fue un toque modernista en la administración pública que,
de hecho, fue característico de las comunidades islámicas y bien podría
asombrar a algunos cuyas mentes están aún convencidas de que las
instituciones modernas surgieron como la consecuencia inevitable del
progreso continuo.
Ibn at-Tiqtaqa: Safi ad-din Mohammed, conocido como Ibn at-
'Tiqtaqa, o el Que Habla Rápido, nació el 1281, hijo de un recau-
dador de impuestos de Irak. Fue autor del tratado árabe sobre go-
bierno Al-Fakhri, que escribió en 1302 al ser detenido por la nieve
en Mosul en su camino a Tabriz, dedicándolo al príncipe local Kak-
hr'ad-din Isa, hijo de 1brahím, en agradecimiento por su hospitalidad
y haberle concedido acceso a la biblioteca. Lo mencionamos por sus
numerosas referencias a la administración, pero sólo tenemos espacio
para dos breves extractos. El autor no dudaba en absoluto del valor
de su libro y escribe en la introducción: "Este libro será indispensable
para el estadista y el administrador. Si la gente le hace. justicia hará
que sus hijos lo aprendan de memoria y ponderen sus ideas después que
ellos mismos las hayan ponderado." 45
Las siguientes citas son de interés particular pues muestran el
tipo de actitudes recomendadas por Ibn at-Tiqtaqa para la conducción
de los asuntos oficiales:
A cada tipo de materia corresponde un tipo de administración.
Las clases altas son administradas por la nobleza de carácter y diri-
giendo poco a poco, justamente. Las clases medias son administradas
por una; combinación de interés y temor, en tanto que el pueblo
común es dirigido por el temor, obligándosele a seguir el camino rec-
to y forzándolo hacia lo obviamente correcto. Debe comprenderse que
el gobernante se presenta ante sus súbditos como el doctor ante el
45 C.E.J. Whitting, trad. de Al-Fakhri, Luzac, 1947, p. Ll ,

inválido. Si la constitución del último es delicada, el régimen del pri-

mero será delicado también, y el primero indica medicinas desagra-
dables dentro de cosas de sabor agradable y por todos los medios posi-
bles engaña al último para alcanzar su objetivo de curarlo. Pero si la
constitución del último es fuerte, el primero lo trata con una "línea"
severa y medicinas fuertes.s"
El Que Habla Rápido era un digno predecesor de Maquiavelo:
Se dice que la administración es de cinco tipos: del hogar, de la

aldea, de la ciudad, del ejército y del Estado. Aquel que administra
bien su hogar, administrará bien su aldea; aquel que administra bien
su aldea, administrará bien su ciudad; aquel que administre bien su
ciudad, administrará bien su ejército; aquel que administre bien un
ejército, administrará bien un Estado. Pero yo no creo que esto se siga
necesariamente, ya que cuántas veces un miembro del público que
administra bien su hogar carece del poder para administrar impor-
tantes asuntos y cuántas veces un gobernante administra bien su reino,
pero no sabe hacerlo con su hogar. Al reino lo cuida la espada y 10
administra la pluma. El pueblo difiere respecto a cuál de ellas, la es-
pada o la pluma, es superior, y toma precedencia. Algunos piensan
que la pluma la tiene sobre la espada y recomiendan, en apoyo a su
opinión, que la espada cuide a la pluma, colocándose como guardián
y sirviente. Otros piensan que la espada es superior y recomiendan
que la pluma sirva a la espada proporcionándole los soldados con
su paga, siendo pues su sirviente. Otros dicen que ambas son iguales
y ninguna de ellas puede funcionar sin la otra. Dicen que un reino es
fertilizado por la generosidad, poblado por la justicia, asegurado por
el sentido común, protegido por la valentía y administrado por el
liderazgo.e"
lbn [aldún, cuyo asombroso Muqaddimah- ya ha sido mencionado,

no fue simplemente otro estadista-funcionario sobresaliente, sino tam-
hién un historiador de sicrrificación
o mundial. Su M uqtuidimah, en
I
realidad sólo la Introducción a su Historia Universal, ofrece inter alia

una buena cantidad de información administrativa contemporánea.
Ibn Jaldún nació en Túnez en mayo de 1332. Después de una
e?ucación normal ingresó, a los veinte años, al servicio de la inestable
dmastía Hafsid, como Sahib al-alamah. Su puesto como Jefe de la
Firma era una posición importante en la corte, en la que se trataba
46 Whitting, op, cit., p. 37.

47 \\<1:1itting, op. cit., pp. 46-47.
de escribir las palabras "Alabado sea el Señor" y "Gracias se deben a

Dios" en letras grandes entre la fórmula introductoria y el texto de
los documentos oficiales, pero parece no haber incluido ninguna fun-
ción ejecutiva. No obstante, la posición le permitió estar en estrecho
contacto con asuntos de gobierno importantes y lo capacitó para ac-
tuar con facultades consultivas.t" Obviamente esto constituía un prin-
cipio favorable, pero lbn ]aldún se sintió inestable por la situación
política de Túnez y decidió marcharse rumbo al occidente en unos
cuantos meses. En su camino se unió a un grupo de eruditos en Fez
y se quedó ahí para completar su educación. Cabe recordar que tanto
en teoría cuanto en la práctica la erudición islámica era un lento pro-
ceso en la vida, hecho que ciertamente se confirmaría en el caso de
Ibn ] aldün.w
En tanto, miembro ,del círculo de eruditos de Abu lnan, en Fez,
Ibn jaldún tenía la obligación de asistir a las oraciones públicas con
el gobernante. Esto le trajo el ofrecimiento de un cargo como secre-
tario del gobernante, el cual aceptó con limitaciones, puesto que sintió
que un cargo de simple dependiente, por muy importante que fuera,
era inferior a la dignidad familiar. Ahora su trabajo era registrar las
decisiones de Abu lnan sobre peticiones y otros documentos. Poco
tiempo después se hizo sospechoso en consideración a sus vínculos con
Túnez y fue encarcelado durante 21 meses, hasta la muerte del gober-
nante. Parece que su inactividad obligada fue aprovechada por él
para continuar sus actividades en la erudición.P' Bajo Abu Salím, el
siguiente gobernante, lbn jaldún fue nombrado Secretario de Estado
y posteriormente se le confió el mazalim, es decir, la jurisdicción
sobre las quejas y los crímenes que no cubrían el derecho religioso
musulmán, un paso modesto en la carrera judicial.s- Sin embargo, esto
no duró mucho ya que en una revuelta dos años después de su ascenso
Abu Salím fue asesinado en una revolución de palacio organizada
por funcionarios civiles y militares, y nuevamente Ibn ]aldún decidió
marcharse de un palacio donde la situación era tan inestable. En el
invierno de 1362 d.c. viajó a Granada vía Ceuta y fue recibido por
Muhammad V, el gobernante de Granada. Dos años después lo encon-
48 Ibn jaldún, The Muqaddimah, An lntroduction to History. Trad. de Franz

Rosenthal en tres volúmenes, Bollington Foundatíon, Nueva York. 1958, vol. 1, p. xli.
-i9 Ibn jaldún. op. cit., vol. l. p. xlii.
ro [bid.• vol. 1, p. xlvií,
III [bid .• vol. l. p. xlviií,
MEDIO ORIENTE. ORIENTE Y OCCIDENTE 107"
tramos a cargo de una misión para Pedro el Cruel, rey de Castilla,

quien lo recibió con grandes honores e incluso le ofreció tomarlo para
su servicio y restituirle las antiguas propiedades de su familia en Es-
paña, a lo cuál Ibn ]aldún se vio obligado a rehusar.P
La inestabilidad política siguió moldeando la carrera de Ibn Tal-
dún y es así como en 1365 lo encontramos en Bougie al servicio
de Abu 'Abdallah, quien murió al año siguiente. Se hizo cargo de la
difícil tarea de recaudar los impuestos de las tribus bereberes en las
montañas de Bougie. Estas variaciones en su suerte siguieron presen-
tándose, pero sus capacidades como funcionario público eran tan am-
pliamente solicitadas que se frustró su deseo interno de evadir los
enredos y penas del alto cargo con el fin de dedicar su tiempo a la
erudición, a excepción de breves periodos.
Ibn jaldún descubrió su camino a Tlemcen, donde se le unió su
familia en 1375 y se alegró de escapar a las vicisitudes de la vida
pública al hacerse cargo de una misión política con los árabes Dawá-
widah, que le dio la oportunidad de establecerse por un periodo
suficiente para escribir su Muqaddimah en una época en que su
mente estaba literalmente llena de ideas. li3
En 1382 la oportunidad se orientó rumbo al Oriente hasta llegar
a Alejandría hacia finales del año y, salvo viajes ocasionales, Ibn
Jaldún permanecería en Egipto hasta el fin de sus días. Por el aprecio
de al-Malik az-Záhir Barqüq pudo establecerse en la corte y ocupar
una serie de altas posiciones como profesor, presidente del colegio y
juez. Esta fase se prolongaría durante veinte años, hasta su muerte
acaecida en 1406, y finalmente pudo disfrutar del tipo de vida a
que había aspirado por tanto tiempo. Oficialmente su enseñanza esta-
ba vinculada a las ciencias religiosas. Se concentró fundamentalmente
en la jurisprudencia y las tradiciones, aunque hablaba ex cáthedra
del Muqaddimah y siguió trabajando en la revisión de su Historia.
Durante un breve periodo ocupó el cargo de Juez Gran Maliki de
Egipto, pero un tanto fuera de su papel, trató de introducir reformas
radicales, lo cual lo hizo fracasar con sus colegas. Parece que su obje-
tivo fundamental era eliminar la corrupción y el soborno generales
entre notarios y empleados, así como deshacerse de los muftís incom-
petentes y los consejeros legales ignorantes. Ocupó la judicatura por
menos de un año, habiendo perdido su voluntad de pelear por la
li2 Ibid.; vol. 1, p. xlíx.

llB lbid.• vol. 1, p. Iíii.
108 MEDIO ORIENTE.. ORIENTE Y OCCIDENTE
trágica pérdida de su familia, la cual naufragó cerca del puerto de

Alejandría cuando llegaban procedentes de Túnez en 1384.1';4
Merece mención un incidente interesante cuando el gran histo-
riador conoció a un hacedor de la historia. En 1400 d.c. Ibn Jaldún
acompañó una expedición egipcia a Damasco, que estaba sitiada por
las hordas tártaras bajo Tamerlán. El gobernante egipcio Faraj tuvo
que regresar a Egipto a causa de una amenaza de revuelta, dejando a
la misión que incluía a Ibn ]aldún. Las autoridades civiles, en oposi-
ción a las militares, decidieron rendir la ciudad. Tamerlán, al saber
de su presencia por medio de los jueces enviados a negociar con el
vencido, solicitó su comparecencia. Por el momento el principal inte-
rés de Iba.Jaldún era salvar a sus colegas y a sí mismo del inevitable
saqueo de la ciudad, pero Tamerlán parecía tener en mente la gran
ventaja que para sus futuros planes de conquista representaría tener
un hombre como Ibn jaldún en su corte. De este modo se aprovechó
del historiador solicitándole inmediatamente una relación detallada de
la geografía del Occidente, tarea que se oponía claramente a la con-
ciencia del último, cuyo efecto posible trató de neutralizar posterior-
mente dándole información al gobernante de Fez respecto a Tamerlán
y los tártaros. Obtuvo el permiso del conquistador para regresar a
Egipto en marzo de 1401, donde ocupó una sucesión de judicaturas
hasta su repentina muerte cinco años más tarde.
Ciertamente Ibn ]aldún fue un caso muy especial, pero su carrera
ejemplifica la ubicuidad de los funcionarios más altos de ese periodo.
Fue el estadista-administrador-erudito par excellence que, en muchos
.aspectos de la historia, dio gran honor a la profesión administrativa.
~ Ibn Jaldún, op,' cit., vol. 1, pp. Iíx-Ixi,

IIl. LA EUROPA DEL SIGLO XVI: 1485-1603
EL SIGLO XVI marca, al menos en el aspecto administrativo, una ver-

tiente entre el sistema feudal y el mundo moderno. En todos los paí-
ses europeos el conflicto en el interior de la Iglesia cristiana tuvo-
un impacto avasallador sobre la sociedad, imponiéndole, especial-
mente en los países protestantes, nuevas responsabilidades sobre el
gobierno. La expansión más allá de los océanos, que adquirió una
nueva dimensión a partir del descubrimiento de América por Cris-
tóbal Colón en 1492, trajo nuevos problemas a la administración
imperial, esencialmente a España, que estaba a la cabeza de todo este
desarrollo con la invasión de Cortés a los reinos mexicanos en 1519.
La administración gubernamental era aún básicamente una admi-
nistración de tipo personal, la típica relación de rey y ministro, sul-
tán y visir, que seguía los lineamientos tradicionales pero subrayando
cada vez más el papel del primer ministro. El gobernante y el minis-
tro. tuvieron que abordar problemas gubernamentales de complejidad
creciente, que requerían de una atención continua como la que po-
dían ofrecer, en forma efectiva, solamente instituciones administra-
tivas permanentes a cargo de personas con habilidades especializadas.
Aparentemente siguieron existiendo las viejas relaciones, pero el do-
minio del favorito de la corte tuvo que dar paso a los manejos del
experto en la administración. Los reyes descubrieron que era esencial
para su conveniencia la elección del hombre adecuado para la empresa.
Demostraron su competencia para gobernar con la misma eficiencia
cuando hacían una buena elección.
La monarquía Tudor en Inglaterra ofrece un ejemplo ilustrativo
de esta evolución con el nombramiento de primeros ministros tan
destacados como Tomás Cromwell, por Enrique VIII, y Guillermo
Cecil, Lord Burghley, por Isabel 1.
En la más amplia esfera de gobierno, el gobernante encontró con-
venienre dar un mayor campo de acción al consejo privado o consul-
tivo establecido desde mucho tiempo atrás, por lo que el periodo se
caracterizó por una extensión del gobierno conciliar, por ejemplo, en
Inglaterra y Francia, y especialmente en España. Siguió predominan-
(lo la ejecución administrativa a través de las cortes de justicia, ya
que la división del trabajo gubernamental todavía no se había desa-
109
tIO LA EUROPA DEL SIGLO XVI
rrollado hasta el grado de poder diferenciar la administración per se

<como una actividad distinta.
La proporción en que el gobernante compartía su poder con el
primer ministro, o chocaba con la función administrativa del último
o variaba de cero hasta casi el infinito. Tanto Enrique como Isabel
de Inglaterra fueron capaces de mantener un estrecho control sobre
todas las actividades estatales desempeñadas en su nombre, no obs-
tante que el primero se inclinaba erróneamente a dejar en la práctica
todo a cargo de su ministro, para así poder seguir sus propias incli-
naciones. El control ejercido por Isabel era al mismo tiempo vigoroso
y mucho más confiable. En el otro extremo, Felipe II de España, cuyo
reino superó a todos los de sus rivales y cuyas responsabilidades admi-
nistrativas fueron por lo tanto incomparablemente mayores, intentó
lo imposible, es decir, no solamente ofrecer el vital liderato sobre el
conjunto, sino también supervisar e incluso participar en los menores
-detalles de la administración, tarea que rebasaba con mucho la capa-
cidad de cualquier hombre y ciertamente' rebasaba el talento un
tanto mediocre de Felipe.
Por los hechos de esta situación se fue imponiendo la racionaliza-
ción administrativa en manos del primer ministro. Es así como Tomás
Cromwell ocupa un lugar especial en la historia administrativa al
reconocer, anticipándose a su época, la necesidad de crear un sistema
de oficinas que seguiría funcionando efectivamente, con indepen-
dencia de quien ocupara en forma específica los cargos directivos.
Para él la administración pública estaba surgiendo ya como algo más
que un tejido de relaciones personales entre el gobernante y el mi-
nistro; era más bien como una actividad gubernamental distinta que
requería de una operación experta e imparcial. La idea estaba ahí:
su desarrollo, tomaría algún tiempo todavía. El funcionario subordi-
nado' siguió siendo el sirviente del sirviente principal del rey, pero
los cambios sociales y educacionales habían reducido el monopolio
de la función clerical ejercida hasta entonces por los eclesiásticos aun
antes de que la Reforma redujera el grado de aceptación de esta acti-
vidad particular. El desarrollo de una oficialía asalariada estaba aún
impedido por la existencia de prácticas medievales de recaudación
de diezmos, en tanto que, bajo nuevas influencias comerciales, las
'Oficinas estaban adquiriendo un valor de mercado regular.
No hubo una innovación administrativa destacada durante el pe-
riodo, no obstante la extensión de la imprenta, que había llegado a
Europa en el siglo anterior y que si no era una técnica administrativa
LA EUROPA DEL SIGiLO XVI lB
es~ífica tendría importantes repercusiones a largo plazo sobre el

ámb~to de la a~inist~ación. Posteriormente adquirirían gran impor-
tancia los materiales Impresos, pero en tanto y mientras no fuera
gradualmente desplazado por la impresión el "libro" manuscrito, que
durante tanto tiempo había sido el interés primario de los monasterios
y universidades de Europa, el registro manual seguiría siendo el me-
dio administrativo básico hasta el siglo xx.
Además de la sección preliminar sobre Maquiavelo como vínculo
con la era de la ciudad-Estado italiana, y otra sección sobre la ad-
ministración feudal de la frontera escocesa, este capítulo se concen-
trará en las contribuciones administrativas sobresalientes realizadas
por estadistas de Inglaterra y España. Fue una época de hombres más
que de organizaciones, no obstante que fue también una época en que
se iba estableciendo de modo determinante la forma de las futuras
organizaciones.
MAQUIAVELO,
ADMINISTRADOR Y FILÓSOFO
Puede parecer extraño el introducir una sección de este trabajo con

un nombre que ha derivado en un adjetivo despectivo en la lengua,
pero, como veremos más adelante, hay buenas razones para ello. La
República de Florencia había alcanzado su apogeo bajo Lorenzo el
Magnífico, cuya muerte acaecida en 1494 señaló la caída de los Mé-
dici, la familia regente de la ciudad desde el ascenso de Cosimo de
Médici en 1434. La astuta y cruel manipulación, en beneficio de la
familia soberana y sus satélites, de los diversos procesos electorales
por los que se constituían los diversos órganos del gobierno de la
ciudad, señala una etapa interesante en el desarrollo y decadencia
del sistema de la ciudad-Estado que pertenece a nuestra fase anterior,"
Es aquí que interesa particularmente uno de los hijos más destacados
de Florencia, Nicolás Maquiavelo, que fungió como funcionario pú-
blico antes de convertirse en un filósofo político eminente, aunque
muy criticado. Nacido en 1469, su juventud coincidió con la marea
alta del poderío Médici, de tal manera que sus años de formación se
vieron infl uenciados constantemente por la ostentación astuta de Lo-
renzo como estadista, si bien cruel. Obviamente, fue algo más que
1 Véase especialmente Nicolai Rubenstein, The Government of Elorence under the

Medid, 14]4 to 1494, Oxford, 1966.
112 LA EUROPA DEL SIGLO XVI
una mera coincidencia lo que determinó sú ingreso en el cargo pú-

blico después de la caída de Lorenzo en 1494, y difícilmente puede
sorprender el que sus servicios públicos a la República libre hayan
terminado con el breve regreso de los Médici en 1512. Maquiavelo
murió en 1527 por la mano larga de la coincidencia, año en que fue-
ron expulsados nuevamente los Médici, de tal manera que no pudo
hacer una mayor contribución a la administración práctica.
El servicio que prestó durante cuatro años en uno de los cargos
públicos le brindó la recomendación suficiente para ganar el impor-
tante nombramiento de segundo canciller, el cual le permitió encar-
garse de una parte dirigente en los asuntos de Florencia. La respon-
sabilidad de los funcionarios de la Cancillería no era tomar decisio-
nes políticas, pero sí vigilar su ejecución. Bajo el primer canciller
había seis secretarios, incluyendo el Segundo Canciller, asignándose1e
a cada uno de ellos diferentes ramas del gobierno. Salvo cambios
radicales en el régimen, los nombramientos se hacían sobre la base
del largo plazo, aunque podían variar las obligaciones reales. Este
grado de permanencia de los funcionarios era esencial para contrarres-
tar la excesiva rotación de cargos de los consejeros y ejecutivos, que
generalmente se considera como una de las grandes debilidades del
gobierno florentino.
Maquiavelo fue asignado primero a los Dieci di Balia (Diez de la
Guerra), que se ocupaban de la diplomacia y que hasta cierto punto
se sobrepuso al Signoria, el importante órgano que ejercía altos po-
deres legislativos, ejecutivos y judiciales. En 1507 fue transferido 3
los Nove di Milizia (Nueve del Ejército), responsables de organizar
el ejército campesino. Además de encargarse del funcionamiento de la
oficina, que era la base del trabajo de los secretarios, estos puestos
incluían participación ejecutiva, en el primer caso, en misiones diplo-
máticas a otras ciudades y tierras y, en el segundo, en viajes dentro
de los dominios florentinos reclutando y organizando unidades de la
fuerza defensiva. Aunque el quehacer político era la labor de los di-
versos ejecutivos, es claro que el trabajo desempeñado por Maquia-
velo no lo excluyó por completo de esta actividad. Parece que fue
un funcionario asiduo, aunque no basta para sugerir que destacó en-
tre sus compañeros.s
Fue después, al perder su puesto, cuando Maquiavelo encontró
,2 Véase, por ejemplo, J. R. Hale, Machiaoelli and Renalssance Italy, English Univer-
sities, 1961.
LA EUROPA DEL SIGLO XVI 113
finalmente el tiempo, que sin duda disfrutó, para dedicarse a acti-

vidades literarias que lo condujeron a producir, entre otras obras,
El Príncipe (1513) y la Historia de Florencia (1515), sobre las que
descansa su fama. Es interesante recordar que la Historia respondía
al parecer del cardenal de Médiei, quien se convirtió en el papa Cle-
mente VII, refutando que Maquiavelo era totalmente una persona
non grata para la casa gobernante.
El Príncipe es particularmente interesante como resultado de la
experiencia de Maquiavelo como funcionario público, aunque inclu-
ye su consejo a los gobernantes más que a sus servidores. Su examen
de los sistemas políticos es especialmente relevante sólo para su época,
pero su parecer acerca del tipo de política requerida para garantizar
un gobierno estable tiene mayor aplicabilidad. Su enunciado sobre la
existencia de dos tipos -a saber, su deducción práctica de que la mo-
ralidad aplicable al Estado no coincide necesariamente con la mora-
lidad del individuo- ha sido ampliamente criticado como oportunista
y el calificativo "maquiavélico" se ha aplicado a las acciones conce-
bidas en forma cruel, independientemente de la moral aceptada por
lo común para alcanzar los fines del Estado. Sin embargo, Maquiavelo
simplemente se basaba en la experiencia y decía al príncipe que, de
acuerdo con sus propias observaciones y su estudio de la historia, ese
era el mejor camino para alcanzar los objetivos del gobernante. Ma-
quiavelo no inventó el maquiavelismo: simplemente expuso lo que
observaba que ocurría en la política desde el principio de la aventura
humana. A través de su propia experiencia levantó un espejo del arte
del gobierno reflejándolo tal corno era y había sido, y tal como
seguiría siendo en el futuro. Tal vez sea lamentable, pero también
demasiado evidente para negarlo, el que los gobiernos de todos tipos
hayan adoptado y sigan adoptando modelos para la conducción de los
asuntos públicos diferentes a aquellos que esperan sus ciudadanos en
tanto individuos y que como tales adoptan normalmente. Son pocos
los observadores, en realidad la mínima parte de los del siglo xx, los
que coincidirían con la afirmación de la existencia de evidencias que
demuestren la permanencia prolongada de gobiernos que hubiesen
adoptado sistemas no estrictamente maquiavélicos, excepto, tal vez, en
caso de poderes gobernantes. En el gobierno de los pueblos es difícil,
como se ha visto a lo largo de la historia, que los débiles y pusiláni-
mes hereden la tierra, por muy capaces que fueran. Pero semejante
desviación de la moralidad normal no es aplicable a las actividades
IH LA EUROPA DEL SIGLO XVI
de los funcionarios, a quienes se les exhorta a ser fieles y asiduos con

los asuntos de sus señores, tal como indudablemente 10 demostró el
mismo Maquiavelo. Bien podemos concluir esta sección citando el ca-
pítulo de El Príncipe intitulado "Lo relativo a los secretarios de los
príncipes", en vista de su estrecha relación con nuestra materia:
La elección de los sirvientes no es de poca importancia para un

príncipe, .y serán buenos o no de acuerdo a la discriminación del prín-
cipe. y la opinión que se forme uno de un príncipe y de su inteligen-
cia se funda en la observación de los hombres que lo rodean; de tal
manera que cuando son capaces y leales siempre lo consideraremos
un hombre sabio puesto que ha sabido cómo reconocer hombres ca-
paces y cómo hacer que sean leales. Pero cuando ocurre lo contrario
no puede tenerse una buena opinión de él, ya que el error funda-
mental que ha cometido es el de haberlos elegido.
Ningún hombre que haya conocido al Messer Antonio da Venafro
como servidor de Pandolfo Petrucci, príncipe de Siena, podría dejar
de considerar a Pandolfo como un hombre muy inteligente al tener
como sirviente a Ven afro. Puede decirse que hay tres clases de inte-
lectos: .uno que concibe por sí mismo; otro que aprecia lo que otros
conciben; y un tercero que no concibe ni por sí mismo ni porque otros
le muestren; el primero es excelente, el segundo es bueno y el tercero
es inútil. Por lo tanto, se desprende necesariamente que, si Pandolfo
no se encontraba en la primera categoría, estaba en la segunda, ya
que cuando alguien tiene la capacidad de diferenciar el bien del mal
cuando se dice o hace, aunque él mismo no tenga la iniciativa, puede
reconocer el bien y el mal en su servidor, pudiendo uno de ellos en-
comiar y el otro corregir; así, el sirviente no puede esperar engañarlo,
sino mantenerse honesto.
Por otra parte, para que un príncipe se forme una opinión de su
sirviente, existe una prueba que nunca falla; cuando se vea que un sir-
viente piensa más en sus propios intereses que en los del príncipe Y
que busca en todo su beneficio personal, ese hombre no será nunca
un buen serviente ni un hombre en quien el príncipe pueda confiar;
esto es porque aquel que tenga en sus manos el Estado de otro, nunca
debe pensar en sí mismo, sino siempre en su príncipe, así como tam-
poco debe prestar atención a cuestiones que no sean del interés de SU
soberano.
Por otra parte, para asegurarse de la honestidad de su sirviente el
príncipe debe analizarlo, honrándolo, enriqueciéndolo, mostrándose
benevolente y compartiendo con él los honores e inquietudes; y al
mismo tiempo debe dejarle ver que no puede estar solo, de manera
tal que muchos honores no deben hacerlo desear más, muchas rique-
1
'1.'
V
, L~ EUROPA DEL SIGLO XVI
zas despertarle el deseo por más y muchas inquietudes provocarle cam-

115
bios asombrosos. Por lo tanto, cuando los sirvientes, y los príncipes en

su relación con los sirvientes, están dispuestos de esta manera, pueden
confiar uno en el otro, pues en el caso contrario, las consecuencias
serían siempre desastrosas para uno u otro,"
Este es un patrón para las relaciones entre el gobierno y el sir-

viente, pero no queda fuera de lugar si sustituimos al príncipe por el
Estado. E incluso si la tesis política de Maquiavelo se dirige a una
etapa particular, su doctrina central estaba destinada a encontrar gran
cantidad de seguidores en los siglos venideros.
LA REVOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DE LOS TUDOR
Cuando Enrique VII (gobernó: 1485-1509), el primero de los 'Tudor,

ascendió al trono de Inglaterra, la época estaba preparada para una
transformación administrativa. Se había consolidado el poder real y
en todas direcciones las prerrogativas medievales de la Corona deter-
minaron la forma de gobierno. De este modo si a:t gobierno se pre-
senta ban ya exigencias de modificación radical frente a las transfor-
maciones sociales y económicas que se llevaban a cabo en todo el
mundo, fue para bien el que los nuevos gobernantes hubieran puesto
sus ojos en el futuro, más que en el pasado, y hayan tenido el genio
para elegir a los gobernadores de provincias preparados para adoptar
una vía empírica en los asuntos de la Corona y el Estado, siendo que
este último término se inclinaba a incluir la indefinida nación que
empezaba a emerger. En un texto autorizado J. D. Mackie afirma: 4
No puede discutirse el que hahía una transición al mundo moder-

no, pero la transición era gradual, especialmente en un principio, y
solamente adquirió un tono espectacular con el gran movimiento co-
nocido como la Reforma.
En este capítulo estamos interesados fundamentalmente en los rei-

nados de Enrique VIII (gobernó: 1509-1547) y de Isabel 1 (gober-
nó: 1558-1603); además, nos parece lógico y conveniente el observar
3 Chado de The Prince, trad. de W. K. Marriot, ed, Dent's Everyman, 1908,

paginas 185-187.
4 J.D. Mackie, The Earlier Tudors, 1485·1552, Oxford, 1952, p. 23.
116 LA EUROPA DEL SIGiLO XVI
los aspectos administrativos bajo tres títulos: 1) gobierno conciliar,

2) administración financiera, y 3) institucionalización.
Si, de acuerdo con nuestra aproximación selectiva, se da prece-
I
dencia a estos dos importantes reinados, sería con todo erróneo asumir
que el reinado intermedio de María 1 (gobernó: 1553-1558), política-
mente regresivo, haya carecido de importancia administrativa.
1) Gobierno conciliar: La Curia Regis anglosajona, que siguió
existiendo en la época moderna como el gran consejo del rey, consti-
tuido por personas importantes del reino, era convocada de vez en
cuando para aconsejar al soberano sobre la conducción de los asun-
tos, pero con el crecimiento de los órganos de gobierno especializados
su ámbito de actividad se había visto restringido. No obstante, al mis-
mo tiempo existía en forma un tanto indefinida una versión menor
del consejo, consistente de un grupo de consejeros confiables, aunque
no había un movimiento real hacia un sistema de gobierno conciliar
de la escala, por ejemplo, de la Francia contemporánea. El rey tenía
consejeros, pero no un gabinete formal para compartir o delegar sus
responsabilidades. La Casa Real se ampliaba cada vez más rebasando
sus límites naturales y tendiendo a especializarse en los asuntos de la
corte. Con la extensión del ámbito del ejecutivo central crecía la ne-
cesidad precisa de algo más que un cuerpo consultivo.
En La revolución Tudor en el Gobierno 5 -destacada contribu-
ción a la materia-, Elton cita un registro contemporáneo para demos-
trar la naturaleza variada y de difícil clasificación del Consejo, que
ha demostrado la tendencia normal de dichos cuerpos a crecer en for-
ma tal que pueda ofrecer un consejo efectivo, y escribe:
Un documento de 1520'-1521 ofrece una lista asombrosa del tckynges

Counsayle"; que ilustra la gran envergadura del consejo en su tota-
lidad. Se enumeran: Walsey, Ruthal (como sello privado), cuatro
obispos, dos duques (Norfolk y Buckingham), la marquesa de Dorset-
siete condes, quince barones, el deán de la capilla, el deán de San
Pablo, el archidiácono de Richmond, el decano de Salisbury, dos doc-
tores clericales y cuatro abades, y "Todos los caballeros y otros del
kynges counsayle"; si confiamos en la lista, sin reservas, los tres secre-
tarios (principal, francés y latino), los encargados del sello real y del
signáculo, los heraldos, los funcionarios de la casa, y los ministros
pueden considerarse también parte del consejo. A decir verdad, los
secretarios principales y los funcionarios en jefe de la casa eran indu-
li G.R. Elton, The Tudor Reoolution in Gouernment, Cambridge. 1953.

dablemente miembros del consejo y generalmente también de la ca-

marilla interna. Un consejo semejante no podía gobernar; difícilmente
podía reunirse alguna vez en su totalidad, aun para la transacción
de asuntos ceremoniales o para el aval de las decisiones judiciales de
Wolsey,"
Sugiere ya que se había comenzado a reunir una camarilla interna

de ministros, como una especie de consejo privado, para tratar los
asuntos de la administración. .
Durante el ascenso del cardenal Wolsey (1475-1530) -el último
de los grandes estadistas clericales ingleses, el cual se convirtió en
miembro del Consejo de Enrique VIII en 1511- siguió funcionando
una camarilla más pequeña en forma de grupo de consejeros indivi-
duales y no como un cuerpo organizado con una función colectiva.
Así, este fue un retroceso en su evolución hacia una existencia más
definida, ya que todavía bajo Enrique VII tenía un empleado vincu-
lado con la Oficina del Sello Privado y posteriormente un presidente
ocasional que sólo se requeriría cuando el rey estuviera ausente. No
fue sino después de la caída de Wolsey y la notable fase de construc-
ción administrativa bajo Tomás Cromwell cuando se materializó el
Consejo Privado como tal, un grupo de poco menos que veinte miem-
bros, la mayoría de ellos importantes funcionarios de Estado y del
palacio, que servía al rey y se ocupaba no solamente de aconsejar en
materia política, sino también en cuestiones de ejecución y admi-
nistración.
Ante las crecientes demandas al ejecutivo central se había reque-
rido un sistema de administración más racionalizado. El Consejo se
encargaba de los diversos sectores del gobierno -asuntos exteriores,
asuntos interiores, defensa, dependencias reales de ultramar, el pala-
cio. peticiones, proyectos administrativos- y debía considerar tam-
bién casos individuales. El volumen de trabajo era tal que se vio
obligado a sesionar casi diariamente. La camarilla interna de perso-
nalidades y altos funcionarios de Estado tuvo en 1536-1537 una memo
bresía de diecinueve elementos que incluía a 7 Tomás Cromwell (lord
del Sello Privado), Tomás Cranmer (arzobispo de Canterbury), Sir
Tomás Audeley (lord canciller), el duque de Norfolk (lord tesorero).
el duque de Suffolk (presidente del Consejo). el conde de Oxford
o Elton. op. cit.; pp. 61.62.

7 iu«, p. 339.
lIS LA EUROPA DEL SIGLO XVI
(camarero mayor), Guillermo Sandes (camarero mayor del palacio),

Sir William Fitzwilliam (gran almirante, tesorero de la Casa, canciller
del ducado de Lancaster), Sir William Paulet (contralor de la Casa
y Jefe de Guardias), sir William Kingston (vicecamarero de la Casa ~
capitán de la Guardia), algunos otros altos eclesiásticos y caballeros,
incluyendo también al Conde de Shrewabury (Gran Senescal de la
Casa), que era muy viejo y rara vez podía asistir, y a Stephen Gardiner
(obispo de Winchester), ausente por ser embajador residente en Fran-
cia. Además de las personalidades incluidas en esta lista, los cargos
en sí tienen un significado particular como indicación del ámbito del
ejecutivo real de la época.
La nueva partida fue institucionalizada el 10 de agosto de 1540,
cuando diecinueve hombres calificados como "Consejo Privado de su
Alteza, cuyos nombres se suceden a continuación", se reunieron para
nombrar un empleado y encargarse de llevar un registro."
Una consecuencia fundamental de este desarrollo fue despojar
al Consejo de la mayoría de sus funciones judiciales, que pasaron al
Tribunal Militar y Civil (Court of Star Chamber), al que estuviera
muy vinculado antes, así como permitir desde entonces que el Con-
sejo Privado se concentrara en sus funciones ejecutivas y administra-
tivas. Tomás Cromwell no inventó este sistema que se había ido desa-
rrollando gradualmente durante algún tiempo, pero sí fue su mano
la que dio los toques finales a esta coyuntura.
2) Administración financiera: Hacia la época de los Tudor el vie-
jo sistema de las finanzas del palacio ya era bastante inadecuado para
afrontar las necesidades de la Corona en una sociedad en expansión.
Estaba en manos de la Tesorería, donde no se habían realizado refor-
mas sustanciales desde 1325. Sus procedimientos eran demasiado ern-
.brollados para el nuevo movimiento del gobierno y, durante un tiem-
po, se vio opacado por el resurgimiento de la Cámara de Finanzas por
Enrique VII, hasta que fue rejuvenecido por las reformas de 1554.
También en esta esfera fue vital la contribución de Tomás Cromwe11.
Sin embargo, en 1515, incluso antes del ascenso del cardenal Wol·
sey a la Gran Cancillería, se habían dado ya pasos importantes. En
febrero de 1511 habían sido nombrados por cartas credenciales dos
inspectores generales de .Ias tierras de la Corona (Sir Robert South-
well y Sir Bartholomew Westly), liberando así del control de la TeSO:
rería la mayor parte de los ingresos reales, redefiniendo la forma en
8 tsu: p. 817.
que serían administrados dichos ingresos." Cierto es que dependerían

de la activación del Sello Privado y del Tribunal de Hacienda para
llevar sus registros y abordar sus asuntos legales, pero en su propio
derecho constituyeron un activo departamento de revisión y ajuste de
cuentas, con agunas características de una corte, aunque siguió fun-
cionando como un sector del gobierno del Palacio. Este fue un paso
en la dirección correcta. Todavía ningún ministro era responsable de
las finanzas, más que Cromwell, quien utiliza un método adoptado
por él en otras esferas y logró acumular en sus manos -lo cual era
posible en ese entonces- varios puestos importantes (Cámara de Jo-
yas, Canasto de Documentos y Cancillería de la Tesorería) 10 que lo
capacitaron para alcanzar la categoría de ministro de finanzas. Fungía
tanto como recaudador de ingresos, como pagador.
En el intervalo, la confiscación de los monasterios, después de la
toma de posesión de Enrique VIII como jefe de la Iglesia de Ingla-
terra el 15 de enero de 1535, impulsó el desarrollo, interesante en sí
mismo y que trataremos más ampliamente, del establecimiento de la
Corte del Pupilaje en 1540 como departamento de Estado que trata-
ría el aumento de la guardia real vinculada con los amplios dominios
de la Corona. El puesto de Jefe de Pupilos, con una oficina propia, se
había creado a principios de siglo, pero ahora había una obvia neceo
sidad de una organización en gran escala. Hasta Cierto punto este
desenvolvimiento significaba el renacimiento del feudalismo por el
cual una tutoría cumplió con el derecho del señor de servir durante
la minoría del heredero de un residente fallecido e incidentalmente le
otorgó al propietario de la tutoría no solamente el control del ingreso
de la propiedad, sino también el poder de asegurar un matrimonio
conveniente para el pupilo, en su propio beneficio. Fue así como las
tutorías creadas adquirieron valor en el mercado, pudiendo venderse
libremente. La adquisición de las tierras monásticas incrementaron
en forma considerable los ingresos de la Corona, de tal manera que el
nuevo departamento agregó una rama más a la maquinaria finan-
ciera estatal. Las reformas de Cromwell habían tenido el efecto de
transferir el control de las finanzas reales del Palacio a oficinas de
Estado distintas y, al encargarse él mismo de estas oficinas, tuvo la
oportunidad de garantizar la coordinación de la maquinaria financie-
ra. Es muy posible que haya tenido en mente otras ideas para una
9 lbid., pp. 46-48.

10 iua.. p. 110.
120 LA EUROPA DEL SIGiLO XVI
mayor consolidación administrativa, pero su caída en 1540 llegó muy

repentinamente. para que dicho asunto pudiera materializarse.
En 1542 existían ya seis departamentos recaudadores de ingresos
principales que trataban diferentes sectores del ingreso del rey. Éstos
eran: i) la Tesorería (ingreso antiguo), ii) el Ducado de Lancaster
(sus propias tierras), iiz) el Tribunal de los Inspectores Generales (las
tierras adquiridas por Enrique VII y Wolsey), iv) el Tribunal de
Aumentos (tierras adquiridas desde 1535), v) el Tribunal de Primi-
cias y Diezmos (ingreso eclesiástico) y vi) el Tribunal de Guardia y
Raciones (ingreso feudal). Cinco años después, (iii) y (iv) serían
amalgamados para encargarse de las tierras de la Corona fuera del
Ducado de Lancaster. Durante el resto del reinado de Enrique VIII
y a lo largo de los reinados de Eduardo VI y María I, continuó el
movimiento para reconstituir la maquinaria financiera, culminando
en la reforma general de 1554. Este fue un esfuerzo cooperativo en el
que tomaron parte el Consejo Privado y las comisiones especiales de
consulta de 1546 y 1552, Y es interesante mencionar que los indivi-
duos detrás de esta labor fueron William Paulet, marqués de Win-
chester, quien fue gran tesorero de 1550 a 1572, auxiliado por Sir
Walter Mildmay, un funcionario prominente que ocupó el cargo pú-
blico durante cuarenta años a partir de 1545.11
En el nuevo sistema la estructura tradicional fue reorganizada a
la luz de las ideas institucionales de Cromwell. Después de un periodo
de decadencia la Cámara Baja de la Tesorería adquirió preeminencia
nuevamente como una verdadera Tesorería central bajo la presiden-
cia del gran tesorero, sucesor del antiguo tesorero, quien finalmente
proveyó un verdadero ministro de finanzas. Al mismo tiempo el Can-
ciller de la Tesorería adquirió mayor importancia a expensas de los
Barones de la Tesorería, quienes perdieron significación como admi-
nistradores y se dedicaron al trabajo judicial ordinario. El cargo par-
ticular y el personal del Gran Tesorero evolucionó en un departa-
mento del Tesoro que posteriormente se convertiría en un departa-
mento de Estado fundamental, en el que se determinaría la política
fiscal. El genial resumen de Elton merece ser citado:
Las reformas representaron un compromiso notablemente eficiente en-

tre la acelerada administración de Tomás Cromwell y la seguridad
de las viejas formas. Ofrecieron al gobierno de Isabel una bien aca-
11 iu«. pp. 223-224.

1
I LA EUROPA DEL SIGLO XVI
bada herramienta en su persecución de la solvencia y a los gobiernos

del siglo XVII una base razonablemente eficiente para una reforma
posterior más minuciosa. La preservación de tales reliquias caducas
como cuentas de un pasado ignorante y de procesos complicados dise-
121
ñados para proteger al rey frente a sus funcionarios, y a los funciona-

IriOS frente al rey, constituyó una desventaja que Winchester y sus
hombres intentaron contrarrestar en la práctica; en su teoría y su
ostensible intento produjeron una condescendencía que hasta cierto
punto desvirtúa su gran logro y los condena por haber sido mucho
menos eficientes de lo que había sido Enrique VII, o más particular-
mente Tomás Cromwell, quien se esforzó por crear una nueva buro-
cracia; ya que estos hombres habían hecho todo lo posible por evitar
el pesado "viejo curso del erario" que en cierta forma habían contri-
buido a perpetuar las reformas de 1554 hasta el siglo XIX,12
3) Sobre el procedimiento: En esta subsección no ha sido posible

ofrecer más que un escueto esbozo del Consejo y la administración
de las finanzas bajo los Tudor. Las cuestiones brevemente introdu-
cidas no son sino una selección de los numerosos incidentes que acom-
pañaron la transformación de Inglaterra del gobierno real personal al
institucionalizado, marcando así un paso importante hacia el Estado-
nación, cuyo advenimiento quedó postulado al desarrollarse las con-
diciones en forma global. Esta institucionalización de la maquinaria
gubernamental que hemos tratado inicialmente constituye la creación,
fuera de una serie de vínculos personales con el gobernante, de ofi-
cinas administrativas con una existencia y una organización propias,
que subsistieron independiente y separadamente de los propietarios
específicos de los cargos, se sometieron a reglas definidas y cuyo
personal lo formaban funcionarios que constituían un establecimiento
permanente.
UN ADMINISTRADOR TUDOR: TOMÁS CROMWELL
El nombre de Tomás Cromwell (1485-1540) ha estado tan estrecha-

mente relacionado con estas reformas, que consideramos conveniente
dedicar la presente subsección a un examen más amplio de su germi-
nal contribución. Para una mejor apreciación de esto conviene conside-
rar al hombre mismo. Hijo de un mercader disoluto, Tomás Cromwell
dejó su casa a los dieciocho años y adquirió una gran experiencia en
12 ¡bid.• p. 258.
los asuntos militares y de negocios por todo el continente antes de

establecerse en Inglaterra para dedicarse a los negocios, a prestar di-
nero y al derecho. Fue después de los treinta años cuando entró al
servicio de Tomás Wolsey, quien quedó impresionado por sus am-
plios conocimientos sobre los negocios y por su habilidad para eje-
cutar las cosas.P característica que rara vez acompaña la capacidad
para administrar. Siendo secretario personal del cardenal Wolsey, Crom-
well se ganó la confianza de Enrique VIII después de la caída del
gran estadista, por lo que pronto se abrió paso a los altos cargos
públicos.
Fue nombrado Consejero Privado en 1531, Jefe de las Joyas del
Rey en 1532, Guarda del Sello Privado en 1533 y secretario del Rey
tres años después. Por su gran fuerza de carácter mejoró los puestos
para los que fue nombrado y, astutamente, amplió su campo de acti-
vidad para intervenir ocupando varios puestos a la vez, mantenién-
dose, sin embargo, en cargos que no siempre eran de peso o valor im-
portante en sí mismos.
Su jefatura fue muy diferente a la de Wolsey quien, como legalista
y eclesiástico, basó su función de estadista eh la conducción de los
asuntos judiciales y diplomáticos. El verdadero interés de Cromwell
estaba en la administración. En tanto que Wolsey siguió siendo un
hombre medieval, su sucesor adoptó un sistema más moderno, casi
profesional, para los asuntos de gobierno. Ambos líderes contaron con
el apoyo del carácter de Enrique. Ciertamente el rey no era tonto,
pero sí flojo e indiferente, por lo que prefería dejar los asuntos del
gobierno, hasta sus mínimos detalles, en manos de delegados, salvo
cuando estuviera involucrado personalmente y se viera obligado a
intervenir, para 10 cual tenía plena capacidad haciéndolo con vigor
y decisión. Pero los tiempos cambian; se creaban nuevas necesidades y,
entre otras, con la expansión de la enseñanza en otros campos se esta-
ba eclipsando la necesidad de que los clérigos fungieran como admi-
nistradores públicos. Se dice que los seis empleados de la Cancillería,
a quienes se les permitía casarse bajo el estatuto de 1516, fueron los
últimos empleados reales que permanecieron solteros.
Cromwell fue el estadista laico cuya carrera se apoyó en su carác-
ter como miembro del Parlamento y no de la Iglesia. Pero en gran
medida fue el administrador, interesado fundamentalmente en llevar
en estricto orden los asuntos del Estado y en administrarlos eficiente-
13 Mackie, op, cit., p. 351.

mente. Habiendo sido miembro del servicio civil personal de Wolsey

adquirió la experiencia de oficio adecuada, así como un verdadero
gusto por el detalle en la administración, que frecuentemente lo dis-
traería incluso cuando ocuparan su mente asuntos de mayor peso. Es
cierto que en relación con su autoridad actuó en forma semejante a
sus predecesores e incluso los superó al ocupar varios cargos a la vez,
pero tomaba esto como un simple recurso personal que llegaría a ser
innecesario y aun imposible bajo una organización administrativa
regularizada a la cual consideraba, acertadamente, como una urgente
necesidad del futuro. En su brillantez como administrador dejó hue-
lla en la administración del rey, la cual seguiría manifestándose aun
después de su caída.
Ésta llegó repentinamente cuando Cromwell se encontraba en la
cúspide de su poderío e irónicamente como resultado de su participa-
ción en el quehacer de la gran política. Como su apoyo original a la
supremacía de la Corona sobre la Iglesia lo había relacionado espe-
cialmente a Enrique VIII, ahora su participación en las negociaciones
que condujeron al matrimonio del rey con Ana de Cleves, de quien
el cónyuge real se desilusionó mortalmente desde el principio, hizo
que Cromwell perdiera la confianza del rey, aunque obviamente hubo
otras razones y sus servicios anteriores no impidieron su arresto, su
condena por traición y su ejecución en un lapso de dos semanas a
partir del 10 de junio de 1540.
LA ADMINISTRACIÓN DE LA FRONTERA ANGLo-ESCOCESA
Con la recesión del sistema feudal y la disolución de los monasterios

que debilitaban las dependencias ejecutivas en las localidades, se agu-
dizó el problema de mantener un gobierno local efectivo en la Ingla-
terra de los Tudor. La solución no se orientaría a nombrar agentes
poderosos de la Corona que fungieran en todas las localidades con
base en un patrón establecido, como se llevó a cabo parcialmente en
el Continente, sino más bien para debilitar el lugar del Alguacil como
representante de la Corona y fortalecer a aquellos relacionados con la
Justicia de la Paz que, desde su introducción dos siglos atrás, habían
seguido acumulando nuevas tareas por Resolución del Parlamento. A
la manera de la época, las tareas de los Jueces eran ejecutivas y adrni-
nistrativas, así como judiciales. Estos funcionarios figurarían como-
funcionarios importantes del gobierno bajo el nuevo Consejo Privado"
en tanto que miembros de la clase acomodada local encarnaban un

alto grado de descentralización. Los jueces de paz trataban general-
mente asuntos de agricultura, industria, vagancia y economía, pero se
encargaban principalmente de la preservación del orden y los derechos
de la Corona en general, como materia sumamente importante.v' que
era el verdadero problema de la dinámica sociedad.
Con este último propósito los Tudor extendieron también el
sistema conciliar en las ingobernables provincias fronterizas de Gales
y en la frontera escocesa, aunque los problemas administrativos en
ambas zonas eran muy diferentes.
El Consejo de las Provincias Fronterizas en Gales no era nuevo,
ya que había existido de alguna manera durante el siglo anterior,
pero no existe mucha información sobre sus actividades antes del rei-
nado de Enrique VIII. En 1534 y 1543 se confirieron facultades esta-
tutivas a este cuerpo.l" Generalmente estaba sometido a las órdenes
del Consejo Privado y su jurisdicción podía pasar a manos del Tri-
bunal Criminal y Civil. Difería de su contraparte del norte en que
podía funcionar no solamente en Gales, sino también en los cuatro
condados ingleses de Shropshire, Worcester, Hereford y Gloucester.
Su principal objetivo era minimizar los privilegios de los señores de
las fronteras y prevenir la guerra privada que era endémica entre ellos.
La situación de la frontera escocesa era desordenada y anárquica:
para ambas naciones el mantenimiento de la ley y el orden constituía
un problema fundamental de gobierno. El terreno en ambos lados de
la frontera formaba una especie de tierra de nadie administrativamen-
te en la que sólo esporádicamente se aceptaban edictos de cualquiera
de los gobiernos. Por supuesto existían sentimientos nacionalistas, pero
eran detenidos por corrientes religiosas, sociales y económicas que los
debilitaban, a menudo hasta la extinción. Las enemistades y amista-
des no se dividían necesariamente en la frontera, y mientras que
ambos lados debían orientarse defensivamente uno contra otro, era·
esencial un alto grado de cooperación administrativa si tenía que
obedecerse la ley aun moderadamente y tuvieran que llevarse los
delincuentes ante el juez. Cada lado nombraba una Guardia con la
facultad para llamar a las fuerzas armadas y realizar Tribunales de
la Guardia, ya sea para toda la frontera de ese lado o para sectores
Mackie, op. cit., pp. 194-195.

14
15 J. R.
Tanner, T'udor Constitutional Documents, A.D. 1485-1603, Cambridge,
1948, p. 331.
LA EUROPA DEL SIGLO XVI I2~
diferentes conocidos como las Provincias Fronterizas del Este, Oeste

y el Centro.
Después de la Peregrinación de Gracia, un levantamiento en los
condados del norte de Inglaterra en 1536, que en esencia fue una'
reacción a favor de los viejos tiempos y las formas antiguas, impul-
sado por un resquebrajamiento de autoridad sobre el área, se dio
forma permanente, en julio de 1537, a un consejo ya existente mode-
lado según el Consejo de Gales. Este Consejo del Norte consistía en
un Gran Presidente y seis Consejeros con facultades para restablecer
el orden y estaba destinado a funcionar como un instrumento efectivo
del gobierno central tan sólo durante un siglo aproximadamente, aun-
que no debe concluirse que aun cuando sus actividades impusieran
el orden público en el área se hubiesen alcanzado los niveles deseados
por el gobierno de aquellos días.
En una época de lealtades crónicamente divididas, comunicaciones
ineficientes o casi inexistentes, y un poder ejecutivo restringido, la
situación de la frontera anglo-escocesa obviamente estaba lejos de ser
única e indudablemente podrían citarse disposiciones administrativas
de otras regiones del continente europeo. Pero específicamente la
forma en que los escoceses afrontaron el problema tiene su propio
interés especial.
Como el miembro más débil, Escocia había considerado política-
mente conveniente seguir una política de equilibrio del poder con el
Continente, lo cual a menudo significó una relación estrecha con Fran-
cia, como enemigo arraigado de Inglaterra, colocado atractivamente
para formar el otro brazo de las pinzas. Esta situación fue modificada
durante el siglo XVI cuando Escocia siguió a Inglaterra a la antecá-
mara de la Reforma, surgiendo nuevas dificultades para adecuar la
política nacional con los caprichos y gustos locales. No es común que
tengamos conocimiento de un caso de estudio tan normal de cómo
las repercusiones de la diplomacia nacional influyeron en los proble-
mas de la administración local, cuestión que surge incidentalmente
en el excelente estudio de T. 1. Rae, La administración de la fro:i-
{era escocesa} 1513-1603.
El ordinario sistema del alguacil no era eficiente en realidad en
ninguna parte de Escocia, pero bajo las condiciones licenciosas de las
regiones fronterizas su incapacidad -por ejemplo en relación a la re-
caudación de impuestos- era notoria. Por lo tanto, gran parte de ello
se dejaba en manos de los guardias, que generalmente eran hombres
de poder, con una' alta posición en sus respectivas zonas. Eran nom-
brados por el Consejo de Edimburgo, no obstante que el área de selec-

-ción era normalmente restringida. Siendo funcionario real, el guaro
dián representaba al rey en su frontera: la relación de los habitantes
con respecto a él era similar a su ~relación con la Corona. Estaban
'sometidos a las mismas obligaciones y detentaban los mismos pri-
vilegios.
La obligación del guardián era triple: la obligación militar de
-defender el reino de Escocia; la obligación diplomática de negociar
con los ingleses en relación con los incidentes de la frontera y la
obligación administrativa de mantener la ley y el orden en lo inter-
no. El guardián podía convocar a los habitantes para el servicio mili-
taro Como afirma Rae, "las obligaciones del guardián eran onerosas,
..aunque se desempeñaban adecuadamente, y un funcionario eficiente
podía crearse en poco tiempo un núcleo de opinión hostil en su con-
tra, lo que lo expondría al peligro legal de falsas acusaciones y al pe-
ligro físico de ser asesinado'U?
El guardián recibía una retribución anual o salario, o algún otro
pago proveniente de impuestos o tercios de beneficios o de concesio-
nes de tierras. Dicho ingreso podía completarse con confiscaciones de
bienes de criminales, que habían sido "absueltos". Pagaba todos los
gastos con los ingresos, de tal manera que las disposiciones financieras
estaban diseñadas para contener en sí todos sus elementos. Tenía la
facultad de nombrar funcionarios, incluyendo a un diputado que lo
auxiliaba en el desempeño de sus obligaciones, así como los emplea-
dos, sargentos y dempsters, que fuera necesario para la ejecución
efectiva de sus funciones judiciales.'?
Para la coordinación de la administración se establecían acuerdos
especiales con los guardianes ingleses. Cuando debían considerarse las
reclamaciones por daños y debía hacerse la entrega de transgresores,
se arreglaban reuniones en algún lugar conveniente cerca de la fron-
tera y durante días de tregua estipulados. Se adoptó el sistema de
aceptar a otros como rehenes por el verdadero transgresor, con las
complicaciones consecuentes. Habiéndose creado como un sistema fun-
damentalmente internacional, las guardias pasaron a relacionarse cada
vez más con la administración interna. Durante el siglo XVI las obli-
'gaciones militares del guardián se redujeron al aproximarse del cen-
16 T;1. Rae, The Administration 01 the Seottisñ Frontier, 1513.1603, Edinburgh

University. 1966, p. 27.
17 [bid.. p. 33.
tro una mayor asistencia militar, en tanto que en Edimburgo el con-

trol interno recibió un énfasis especial. El Consejo tendió a asumir
un control más estrecho; por ejemplo, enviando representantes para
acompañar al guardián en ciertos asuntos."
Después de la Reforma el protestantismo llegó a Escocia y con
el advenimiento de Jacobo VI al trono de Escocia, en 1587, sobre el
cual había esperanzas especiales como heredero legítimo al trono in-
glés (al cual accedería como Jacobo 1), los problemas internacionales
del gurdián fueron menos agudos pudiendo prestarse más atención a
los asuntos del orden interno.
Durante este periodo el Consejo de Edimburgo envió eventual-
mente a comisionados para definir el Código legal que funcionaría
en las provincias fronterizas. En épocas de crisis se había acostum-
brado nombrar tenientes de las provincias fronterizas para hacerse
cargo de parte de las funciones del guardián. Algunos tenientes eran
fundamentalmente militares, otros se ocupaban de la administración
y la adjudicación. Sin embargo, este método de realizar un control más
e-strecho a partir del centro no se llevó hasta las zonas fronterizas.
La eficiencia administrativa del sistema del guardián se ha puesto
en duda por los historiadores, pero Rae sostiene que éste fue un caso
en que la administración no era suficiente, como podrá justificarse al
concluir una vez que se hayan tomado en cuenta todas las peculiari-
dades de la situación en la frontera. Además de una gran eficiencia
administrativa, debe existir el ferviente deseo de resolver los pro-
blemas existentes. En su resumen, Rae asevera correctamente que
"la administración fronteriza eficiente dependía parcialmente de los
vaivenes de las políticas internas, especialmente en Escocia, y parcial-
mente de las relaciones entre los dos poderes; y generalmente este
último factor estaba condicionado por el equilibrio del poder en. el
Continente ".!9 ,
Aquí tenemos una situación administrativa peculiar que echó al
aire problemas que ofrecen un estudio fascinante, pero una situación
de la que desgraciadamente sólo hemos podido presentar unos cuantos
indicadores. En realidad éste es un aspecto importante de la admi-
nistración pública en las localidades en ese entonces, que constituye
un ingrediente vital del retrato general que gradualmente estamos
haciendo.
18 lb id., p. 91.
19 lb id., p. 157.
EL ADMINISTRADOR TUDOR: LORD BURGHLEY
La reina Isabel I (gobernó: 1558-1603) encontraría en Sir William

Cecil (1520-1598), a quien nombró rápidamente como su Secretario
Principal, un administrador juicioso y competente, bien habilitado y
preparado para consolidar el sistema erigido para su padre real por
Tomás Cromwell. Ya había servido con una capacidad semejante
bajo los lores Somerset y Northumberland y, como buen diplomático,
había encubierto astutamente sus inclinaciones protestantes durante
el intervalo de María. En su elección, en una etapa en que su gran
habilidad administrativa era todavía de importancia para el futuro,
la reina joven mostró indudablemente una gran perspicacia." Las
palabras pronunciadas por Isabel en su toma de juramento son signi-
ficativas: "Tengo el siguiente juicio sobre ti: no te corromperás ~
ningún tipo de dádiva y serás fiel al Estado; y que, sin acatar mi
pedimento privado, me darás el consejo que consideres más ade-
cuado ... "
Como consejero personal de la reina, Cecil se vio involucrado
en cuestiones de alta política, no solamente con respecto al reino de
Inglaterra en sus relaciones con Francia y Escocia, sino también en re-
lación a cuestiones personales tales como cuando la reina se envolvió
en un amorío con Lord Robert DudJey cuya esposa se rompió el cue-
llo al caerse de la escalera en Cumnor Place, la residencia de lord
Dudley Berkshire. En situaciones semejantes sólo un genio diplomá-
tico podía esperar sobrevivir en el cargo, como lo hizo Cecil, hasta
su muerte natural. Se hacía cargo de la correspondencia de la reina,
tanto nacional como extranjera, y desempeñaba tareas que podríamos
clasificar como ministeriales y como administrativas. Su responsabi-
lidad era únicamente ante la reina y de ninguna manera ante el Con-
sejo Privado o el Parlamento, de tal manera que no era un primer
ministro en el moderno sentido. Fue hecho par en 1571 y es como
Lord Burghley como es mejor conocido en la historia.
Al año siguiente, Lord Burghley renunció a la Secretaría de Estado
para ser nombrado gran tesorero, cargo que ocuparía durante vein-
.tiséis años.
De hecho la reina nunca dejó de controlar el quehacer político del
Estado, aunque indudablemente se apoyaba con firmeza en el sabio
2~ J.B. Black, The Reign 01 Elizabeth, 1558·1603, Oxford, 1936, pp. 6-7.
consejo de Lord Burghley, sobre cuya labor, como estadista y como

administrador) descansaba seguramente en gran medida la gloria de
su reinado. Es fácil apreciar cómo, abiertamente, ofreció un consejo
valioso para los hombres de Estado que servían a la reina, sin amenazar
la posición de sus rivales en el Consejo Privado, pero lo que es más
difícil discernir son sus actividades esencialmente administrativas tras
bambalinas, en el desempeño de las cuales, en aquella época en ex-
pansión, realizó lo que hoy consideraríamos las funciones profesiona-
les de un servidor civil.
Tal como se sabe, ocupó otros cargos además de los mencionados,
entre los cuales es especialmente interesante su prolongada posesión
de la Jefatura del Pupilaje de la reina, en la Corte de Pupilos al que
ya hemos hecho referencia. Ocupó este puesto permanentemente entre
1561 y 1598.
Este magisterio era un puesto importante en términos de poder,
patronazgo y beneficios, y no es asombroso el que muchos hombres
destacados hayan figurado entre sus propietarios. Y viene al caso, este
cargo fue codiciado por el favorito de la corte, el Conde de Essex,
cuya romántica historia ha sido tema de muchas obras literarias y
dramáticas. La imposibilidad de conseguir1o en 1599, cuando la reina
nombró a Sir Robert Cecil, hijo de Lord Burghley, fue el golpe de
gracia que lo hizo emprender la desafortunada aventura irlandesa
que lo destruiría.f' "-,
El Magisterio del Pupilaje formaba un departamento ampliamente
ramificado y muy extenso para la época. La Corte misma consistía en
el maestro y cuatro oficiales principales, además apoderado, receptor
general y dos auditores -cuya jerarquía iba en este orden- que
tenían la responsabilidad conjunta para el otorgamiento del magiste-
rio, pero el maestro podía oficiar en cualquiera de los otros dos. Bajo
estos oficiales el jefe ejecutivo era el Oficial de Secretaría, que tenía
una importancia considerable. Cuando en 1542 se llevó a la Corte
la Administración de Raciones,22 el maestro de raciones existente fue
nombrado segundo oficial con el título de "agrimensor de raciones",
autorizándose el nombramiento de un Oficial de Secretaría de Ra-
ciones. Estos nombramientos los hacía la reina, quien indudablemente
consultaba al maestro. Además, había en Londres funcionarios jóve-
21 joel Hurstfie1d, The Queen's Wards, Longmans, Grecn, 1958. Véase en particular
pp. 241-248 para información sobre los predecesores de Burghley. ¡I
22 tua; pp. 168-180.

nes, escribientes, mensajeros y sotamaestros, que eran también nomi-

naciones reales, aunque el sistema se complicó más con el nombra-
miento, por los principales funcionarios, de escribientes y asistentes
personales fuera del registro oficial de pagos, pero elegibles para
privilegios y emolumentos de la oficina. En las provincias la Corte
estaba representada por cuarenta y cinco feudatarios de condado seña-
lados por el maestro. No obstante ser nombramientos de la Corona,
los feudatarios compartían con los funcionarios locales de la misma
categoría -a saber, los alguaciles y los jueces de paz- la desventaja
de estar bajo la influencia del lord vecino o de algún otro potentado
local, sobre el cual la lejana Corona casi no ejercía control alguno.
Por lo tanto, la eficiencia de la organización provincial de la Corte
de Pupilaje se veía sustancialmente reducida por la lucha sistemática
que debía sostenerse con la clase acomodada y sus dependientes. El
feudatario no era un nuevo invento, pero su función era importante
para la Corte de Pupilaje para la cual fungía como "criada para todo"
en el condado. En general, el puesto era ocupado por un hombre de
nivel social y medios modestos cuya tarea principal era vigilar el in-
terés de la reina en la hacienda de los fallecidos después de la muerte
y subsecuentemente medir y valuar las tierras del pupilo. Un cono-
cimiento local vasto y la habilidad para señalar los magisterios no
declarados, en nombre de la Corte, eran cualidades esenciales.
El magisterio incluía varios objetivos no del todo compatibles. En
primer lugar se había establecido 1) preservar los intereses y ase-
gurar los beneficios adecuados de los magisterios reales para la Coro-
na, cuyas finanzas estaban organizadas en gran medida sobre una base
personal, pero 2) los intereses de los pupilos eran ante todo ser cui-
dados, aunque esto era frecuentemente hecho a un lado por los pro-
pietarios de magistraturas; y ademá 3) estaba involucrada la distri-
bución de una amplia línea de patronazgos mientras que, por
último, pero no menos importante, 4) las retribuciones y los benefi-
cios personales eran de primera importancia para el maestro. La admi-
nistración incluía problemas difíciles de las relaciones de los pupilos
y de los compradores sin limitación, así como cuestiones generales de
tenencia de la tie~a y cambio económico corriente.
Hay muchas evidencias de que Burghley era persistente en hacer
justicia a los pupilos reales e hizo lo más que pudo por aquellos que·
le fueron encomendados, interesándose especialmente por su educa-
ción, cuestión que muy frecuentemente descuidaban los propietarios
de magisterios. Estableció una escuela en Cecil House en la Costa,

Londres, que no era exclusiva para pupilos y tan buena era su repu-
tación que había una fuerte competencia entre los muchachos de la
clase acomodada para ser aceptados, ya que reconocían que tendrían
acceso no sólo a oportunidades educacionales únicas, sino a atractivos
prospectos de progreso en su vida futura.f
Sin embargo, ha sido la incompatibilidad entre los objetivos 1)
y 4) la que ha conducido a una gran controversia X a la acusación de
que, al aprovechar sus propias prerrogativas ventajosas de la Corona,
Lord Burghley no fue mejor que cualquiera de sus contemporáneos.
Esto bien puede ser cierto sin ser particularmente censurable, ya que
así era el mundo de los Tudor y bien sabemos que los asuntos em-
peorarían antes de mejorar. Como veremos, la derivación de un bene-
ficio privado del control del oficio público se convertiría en un escán-
dalo en otras tierras fuera de Inglaterra, donde era usual inclinarse
por las ventajas positivas. En una época anterior a cuando las escalas
salariales se vincularon normalmente a los puestos públicos, los emo-
lumentos del oficio eran inevitablemente importantes. En general las
retribuciones se pagaban por cualquier servicio oficial prestado y no
era raro que se recaudara en forma excesiva a diversos niveles del
proceso administrativo. Los asistentes ministeriales de la reina tenían
que ser remunerados y ésta era una forma de hacerlo. Se sabe que
Lord Burghley sostuvo establecimientos costosos, Pero difícilmente
fuera de línea con su alta posición y la costumbre de la época. El
mismo sistema era excesivamente costoso y debieron descubrirse nue-
vos métodos considerando la operatividad que alcanzaría la nueva era
económica. Sería humano eSPerar que las nuevas formas generarían
sus propios males que, en su oportunidad necesitarían ser abordados
vigorosamente.
En realidad, es más importante hacer la pregunta positiva de si
Lord Burghley condujo su oficina con eficiencia y satisfacción razo-
nable para todos los intereses involucrados. Parece poco probable, que
hubiese permanecido en la oficina durante tanto tiempo a no ser que
al menos satisfaciera a una reina que no toleraba a los tontos de
buena gana, especialmente en una época en que las vidas de los fun-
cionarios no valían mucho y las cabezas de los cortesanos podían caer
si simplemente el soberano movía la ceja.
Incidentalmente, aunque el asunto del pupilaje en su conjunto
~ tu«, p. 255.
era un anacronismo feudal, era reconocido por los gobiernos como

una fuente de ingresos valiosa, en una época en que eran escasas aún
las fuentes de obtención de ingresos, por lo que se conservaría bajo
los reinados de los Estuardo Jacobo I y Carlos 1, e incluso durante
un tiempo bajo los parlamentarios revolucionarios, hasta que cerra-
ron las puertas de la Corte en 1646 d.c. Fue abolido, finalmente,
durante la Restauración en 1660. Para ese entonces su desapari-
ción fue bienvenida por contemporáneos que, como ocurre univer-
salmente con las instituciones administrativas, no se inclinaban en
general a dar a la Corte aun la mínima contribución que merecía.
FELIPE II DE ESPAÑA COMO ADMINISTRADOR
El reinado de Felipe II de España (1556-1598) es de especial interés

para nosotros por dos buenas razones: primero, la complejidad admi-
nistrativa de controlar un reino amplio y heterogéneo; segundo, la
inusitada contribución administrativa del gobernante. Aun cuando el
título de Sacro Emperador Romano, junto con las posesiones germa-
nas de Habsburgo habían pasado de su padre Carlos V a su tío Fer-
nando, le quedaba a Felipe, a la abdicación de su padre en 1556 d.c..
un vasto reino que comprendía el dominio de los Países Bajos, las
Coronas de España y las dos Sicilias, así como el recién fundado y
creciente Imperio colonial español. El hecho que las tres áreas euro-
peas carecieran de intercomunicación por tierra complicó en gran
medida lo que ya era una compleja tarea administrativa casi impo-
sible. Probablemente es más lógico analizar la segunda razón pregun-
tando qué tipo de hombre era Felipe Il.24
Fue algo así como un niño prodigio con grandes aptitudes para
las matemáticas. Aprendió a leer y escribir en latín cuando era toda·
vía muy pequeño, lo cual, por supuesto, era una necesidad educacio-
nal de la época y posteriormente su inclinación personal por la ar-
quitectura tuvo sin duda una influencia favorable en el paisaje de la
ciudad en España durante ese periodo. Su padre puso un cuidado
especial en su educación proporcionándole, en 1533, su propio cuerpo
de tutores cuidadosamente elegidos para prepararlo para sus respon-
sabilidades futuras. Parece que el emperador equilibró cuidadosa-
mente sus caracteres para eliminar los defectos habituales de tales
24 Sir Charles Petric. Philip II of spain, Eyre & Spottiswoode, 1964.

mentores: uno de ellos, el profesor de Salamanca Juan Martínez Sili-

ceo, poseía un carácter complaciente y se inclinaba a ser muy tole-
rante con su alumno, mientras que el otro, el Comendador Mayor
de Castilla, don Juan de Zúñiga, era franco y nada adulador con su
alumno.w
No obstante que el papel de Felipe como gran potentado, rela-
cionado con un reino sumamente extenso, requería preeminenternen-
te de un hombre físicamente activo, la inclinación de Felipe por
una forma de vida sedentaria le obligó a combinarla con las responsa-
bilidades normales de la monarquía, un interés excesivo en la cre-
ciente maquinaria administrativa y una responsabilización personal
de actividades que debieron delegarse a subordinados. Esta propen-
sión al detalle administrativo no terminó aquí, ya que a Felipe le
gustaba literalmente hacerse cargo de las actividades mundanas del
oficial de secretaría. Nunca estaba más feliz que cuando escribía o
dictaba cartas y consecuentemente ocupaba gran parte de su tiempo
en el escritorio, desde el cual intentaba, literalmente, hacerse cargo
del gobierno del mundo. Tenía algo en común con Tomás Cromwell,
aunque este último, además de estar ubicado más adecuadamente en
la jerarquía del poder, era un administrador mucho más perceptivo
con un sentido de la proporción del que Felipe carecía.
Felipe desarrolló una rutina que se esforzó por aplicar a su go-
bierno durante cuarenta años, llevando su asiduidad en la escribanía
a todas las esferas gubernamentales. Como acertadamente mencionó
Van Pastor: "Su asiduidad infatigable en la mesa del consejo hubiera
sido un elemento excelente en el gobernante de un Estado pequeño,
pero en el caso de un monarca que era el señor de la mitad del mun-
do, se convertía en una gran desventaja, tanto más si estaba unida a
una enorme falta de decisión't." Felipe era un hombre muy empren-
dedor, escrupuloso y piadoso, aunque capaz como todo gobernante, a
pesar de su propia naturaleza, de ser cruel; creía que su destino
estaba dispuesto por el Todopoderoso, pero al mismo tiempo era
necio, lento e ineficiente.
.~ o es que su reinado careciera de acontecimientos notables. Tuvo
que luchar contra una zrave revuelta en los Países Bajos, bajo la
brillante dirección de C;ilermo el Silencioso, y fue durante un tiem-
IX) rey de Inglaterra (1554-1558) como el esposo, no solamente el
:o,. Pct.rir-, 01). cit .. Readers' Unión eds., pp. 36·37.

e>; lbid., cita de ri-i'C; of tI/C Popes, vo\. XVI. p. 357.
consorte de María 1, para después, como gran enemigo de Isabel,

organizar la Gran Armada que supuestamente reduciría el presunto
poderío de la isla para siempre, y lo hubiera logrado de no haberse
demorado tanto en el lanzamiento de su gran proyecto. Por otra parte,
se hizo cargo exitosamente de agregar Portugal a sus dominios ibéri-
cos y de esa manera unir toda la península bajo su control.
Los reinos españoles eran notables por sus instituciones parla-
mentarias bajo la forma de Cortes electas, que generalmente repre-
sentaban tres o cuatro estados diferentes; sin embargo, no se desarro-
llarían de tal manera que llegarían a constituir la rama de gobierno
predominante, como por ejemplo el Parlamento en Inglaterra. El
gobierno de los dominios de Felipe tenía una forma conciliar, un
sistema que podía haber permitido una delegación de autoridad flexi-
ble si Felipe lo hubiese querido. La verdad es que en realidad no
deseaba esto y de cualquier manera el éxito de semejante desenvolvi-
miento dependía de la capacidad esencial del gobernante para elegir
a los consejeros apropiados para actuar como sus tenientes.
Los dominios españoles estaban unidos por la autoridad personal
del soberano, que dependía de diversas disposiciones constitucionales.
Como monarca, Felipe gobernaba dentro de cada reino separado y
detentaba en conjunto la diversidad de todos los reinos sólo mediante
el control que ejercía sobre sus vastos recursos y el manejo de su
política exterior. En un segundo nivel era auxiliado por sus secre-
tarios, quienes fungían como un vínculo con los consejos individua-
les. Éstos eran hombres de aptitudes y cualidades diferentes. Cada
secretario recibía en su nombramiento una serie de instrucciones por
escrito y prestaba juramento de servicio ante un viejo secretario que
actuaba en nombre del rey. Recibía una suma de pago global para
cubrir su propio salario y para la remuneración de sus empleadce-
Por cualquier medida las disposiciones del oficio eran primitivas. Al
no existir alguna habitación en el palacio, los secretarios llevaban
sus papeles a casa. Asistían a las reuniones del consejo, sin participar
en forma activa. Los despachos de ingreso iban directamente al rey
o al presidente del consejo relacionado. Por lo. tanto, era cuestión de
suerte si los papeles eran manejados o no por el personal del rey. En
su forma múltiple el sistema conciliar era inevitablemente desinte-
gradar y no había surgido aún la idea de juntarlo a un secretariado
central cuidadosamente organizado. Obviamente, Felipe se encontraba
feliz y seguro de que este lado del asunto se ubicara dentro de SU
ám bito de acción personal.
LA EUROPA DEL SIGLO XVI l~
La afiliación de los consejos provenía de los nobles, oficiales

militares, eclesiásticos y abogados, o letrados. Los últimos eran tal
vez los mejor preparados, siendo que provenían de los hidalgos y la
clase media y contaban con una preparación universitaria adecuada
en el Derecho Romano, no obstante que la decadencia de la educa-
ción universitaria pronto afectaría la capacidad general. Los oficiales
de secretaría, quienes de acuerdo a la autoridad contemporánea eran
demasiado numerosos, eran generalmente jóvenes de escasa prepara-
ción o conversos (conversos o hermanos laicos).
Los consejos pueden clasificarse en tres grupos. El primero incluía
a aquellos constituidos para aconsejar al rey en cuestiones de polí-
tica general, tal como el Consejo de Estado que, al reforzarse con
gene'rales y expertos militares funcionó como el Consejo de Guerra,
y el Consejo de la Santa Inquisición. En el segundo, que era el grupo
más grande, estaban los consejos que constituían los gobiernos de los
distintos países, a saber los consejos de Castilla, Aragón, Flandes,
Portugal, Italia y las Indias. Funcionaban también como altas cortes
de justicia para el territorio respectivo. Juntos, estos dos grupos eran
supremos, es decir, consejos que en ninguna forma dependían de
otros que estuvieran sobre ellos. El tercer grupo incluía a aquellos
consejos que se encargaban de los aspectos particulares de la admi-
nistración de la Corona de Castilla, por ejemplo, Consejos de órdenes
Militares, el Consejo de la Cruzada, durante un tiempo la Herman-
dad, y el Consejo de Finanzas."
El gobierno de Felipe II sobre Sicilia tuvo que afrontar algunos
de los problemas de administrar un dominio extranjero, ya que esta-
ba separado de la madre patria, pero incidentalmente ofreció una
valiosa experiencia gobernante en el extenso Imperio español. Para
los españoles, Italia era una prolongación de su propio país y por lo
tanto tuvo que ponerse cuidado en no sacrificar la lealtad de las clases
acomodadas italianas y de otros, excluyéndolos de las oficinas en su
propio territorio. Al mismo tiempo entre los españoles, que conocían
Sicilia, había un deseo comprensible de hacerse cargo de todos los
cargos disponibles y gran parte de ello dependía de la limitación de
la Corona para ejercer su patronazgo. Era más fácil apoderarse de los
cargos eclesiásticos, pero como el poderío militar era la base real de la
unión, tuvo que mantenerse el ejercicio español de algunos puestos
27 J.M. Batista i Roca en "Foreword" a H.G. Koenigsberger, The GOtIernment

o/ Sicily under Philip II o] Spain, Staples Press, 1951.
clave, especialmente el control de los castillos y los puntos estratégicos.

Esto fue moderado, dejando a los italianos las capitanías del ejército
local y los tributos feudales." Como hemos visto, el punto de vista de
Felipe acerca de su Imperio no era el de una unidad viviente que
trascendiera su propio gobierno, sino el de una colección de entidades
políticas separadas donde él era el único punto de conexión.
El 26 de julio de 1558 se estableció un Consejo de Italia, semejante
a aquél establecido para los reinos españoles, que quedó bajo la presi-
dencia del Duque de Francavilla, para que al año siguiente Gonzalo
Pérez fuese nombrado Secretario de Estado de Italia y Diego de Vargas
Secretario Responsable de la magistratura, el gobierno provincial y
el patronazgo real. Las funciones, facultades y organización del Con-
sejo quedaron definidas en instrucciones detalladas emitidas por Felipe
desde Toledo el 3 de diciembre de 1559, siguiendo de cerca la expe-
riencia de los consejos existentes. Colocados bajo el Presidente, estos
seis consejeros, conocidos como regentes, siempre eran abogados y nom-
brados en pares -un español con un asistente local- para cada una de
las tres provincias italianas: Sicilia, Nápoles y Milán. Bajo estos hom-
bres principales había varios funcionarios inferiores, quienes eran
nombrados progresivamente de acuerdo a las demandas de las necesi-
dades locales. Felipe nunca asistía en persona a las reuniones del
Consejo, pero se comunicaba con los consejeros a través de sus secre-
tarios.De acuerdo con su costumbre, los procedimientos del Consejo
quedaban sentados en instrucciones con lujo de detalle. El Consejo
funcionaba también como un Tribunal de Apelación para los domi-
nios italianos, aunque en el caso de Sicilia quedaban excluidos de su
jurisdicción algunos derechos feudales. Además, el Consejo supervisaba
todas las ramas de la administración de los dominios italianos, inclu-
yendo al patronazgo y la concesión de privilegios, títulos y beneficios.
Así, de acuerdo con la época, el Consejo era esencialmente una corte
que desempeñaba funciones administrativas como una actividad nor-
mal. No era un cuerpo de control de la política, no obstante que se
le encargaban algunas cuestiones diplomáticas de rutina.
El rey insistía en ser consultado, prácticamente en toda la gama
de los asuntos del Consejo, incluyendo nombramientos y ascensos. El
volumen de esta labor se incrementó con la costumbre de limitar la
posesión de un cargo a uno o dos años. El Consejo enviaba listas de
personas recomendadas con observaciones a manera de consulta para
la decisión del rey, sometiéndose asimismo y en forma independiente
28 Koenigsberger, op, cit., p. 50.
muchas solicitudes de ascenso. Tenía que despacharse una gran can-

tidad de papeles, retrasando en forma inevitable la transmisión de
ia autoridad al Consejo, lo cual provocó consecuentemente, de inme-
diato, una dislocación. Este patronazgo incluía una larga corresponden-
cia con los consejeros y altos funcionarios, y ciertamente el resultado
no era ofrecer al rey el control que buscaba sobre sus servidores. Prin-
cipalmente las recomendaciones del Consejo debían seguirse, a falta de
un conocimiento personal más estrecho en la corte, y el resultado real
de los procedimientos del rey, cuidadosamente proyectados, era pro-
longar fuera de su alcance la insatisfacción de aquellos que estuviesen
desilusionados, es decir, de la mayoría, brindando a los ministros la
buena voluntad de los afortunados, quienes sentían que a ellos se
debía la decisión favorable. Es claro que muchos de los males tradicio-
nales de la burocracia surgieron en el interior de este sistema de admi-
nistración y gobierno personal.
La ausencia de una clara demarcación de funciones entre las
diversas autoridades era característica del gobierno del Imperio espa-
ñol, aumentando la confusión ya inherente en el sistema e impulsando
conflictos más agudos; por ejemplo, entre los diversos consejos, o
entre los regentes y los secretarios, pero, como sugiere Koenigsberger.w
esto tenía su lado amable al proporcionar cierta elasticidad en un
sistema que anteriormente destacaba por su rigidez.
A la cabeza del gobierno de Sicilia estaba el virrey a quien, al
menos en teoría, se le delegaba el completo control del país. Tenía
derecho a un alto salario, algunos ingresos extraordinarios por im-
puestos y al ingreso de algún cargo que estuviera vacante (norma que
podía ofrecer una tentación un tanto peligrosa). Tenía que meter
mano en todas las funciones del gobierno y se descubrió que, en la
práctica, se necesitaba una cuidadosa división de su tiempo para asistir
a los consejos, a las audiencias públicas y privadas, la correspondencia
con otros virreyes y con el Consejo de Italia, así como en la prepara-
ción de los memorándums del rey. La insatisfacción con el servicio
de los funcionarios sicilianos provocó que los virreyes dependieran
más y más de sus secretarios personales, sobre quienes, en tanto miem-
bros de su propia casa, que no eran nombrados por la Corona, sentían
que podían apoyarse. De hecho estos últimos constituían un gabinete
personal cuyos miembros 1) garantizaban que todos los despachos reci-
bidos llegaran al consejo o departamento correcto, 2) mantenían al
~:) Koenigsbergcr, 01J'. cil ., pp. 69-70.

virrey ocupado en los asuntos importantes y 3) lo instruían sobre los

asuntos que se discutirían en el consejo. El virrey firmaba todos los
despachos y su labor llegó a ser tan pesada que Colonna, un virrey que
había implantado algunas innovaciones, introdujo un sello para las
autorizaciones de rutina, cuyo manejo quedó a cargo de uno de los
secretarios. Gradualmente se racionalizó la maquinaria administrativa
para afrontar el creciente, peso y complejidad del trabajo y en Sicilia,
como en todas partes, avanzó aceleradamente el cambio de un sistema
de gobierno feudal a otro conciliar y burocrático. Surgió en gran
parte de la misma forma en que actualmente se está introduciendo a la
administración pública la planeación por adelantado, no como parte
de una gran reforma preconcebida, sino como una respuesta a una
necesidad emergente en la comunidad, cuya esencia y envergadura
pueden contemplarse solamente en tanto la necesidad llegue a ser
definida con más claridad y sea interpretada creativamente POr partici-
pantes perceptivos. El éxito de la contribución depende no solamente
en predecir lo que el futuro puede deparar, sino también en calcular
correctamente el tiempo del cambio que se está llevando a cabo.
En conclusión, debe comprenderse que hay mucho más en la expe-
riencia siciliana de lo que se ha podido indicar aquí, pero tendremos
una razón para considerar con más amplitud la. forma en que los espa-
ñoles se enfrentaron a un medio administrativo creciente en el capí-
tulo que sigue.
IV. LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
En la América Central y del Sur distintas civilizaciones se desarro-

llaron largo tiempo antes del siglo XVI) con el que iniciamos el es-
tudio del presente volumen. En todo caso, no se conoció su exis-
tencia sino hasta después de las invasiones españolas del siglo XVI de
nuestra era y puesto que no existen historias anteriores de sus oríge-
nes, hubiera sido vano su estudio en nuestro primer volumen, aunque
en realidad sus orígenes se remontan cuando menos al segundo mile-
nio antes de Cristo, hasta la época en que los egipcios construían sus
pirámides, Babilonia fue unificada y los minoicos aún florecían. Para
estos primeros periodos las evidencias deben recogerse de los restos
arqueológicos, antropológicos y culturales, o de las tradiciones orales
de los posteriores pueblos inca, azteca y maya, cuyos registros popula-
res por desgracia fueron destruidos indiscriminadamente por los inva-
sores españoles. Sin embargo, su existencia es menos dudosa que la
de muchas comunidades del Occidente, ya que quedan aún muchas
evidencias por todas partes.
El puente hacia el Nuevo Mundo fue La Española (isla actual-
mente dividida entre Haití y República Dominicana), lugar donde
los españoles establecieron su propio gobierno. El mismo Cristóbal
Colón, en su cuarto viaje a las Indias en 1502, fue el primer europeo
que estableció contacto con los mayas en Guanaja, isla localizada en
las costas de Honduras. Rápidamente se informó de su presencia a los
aztecas de México. Sus sacerdotes, creyéndolo el esperado dios blanco,
profetizaron el fin del mundo. Hernán Cortés (1485-1547), desaca-
tando en 1518 la autoridad del gobernador español de Cuba, Diego-
Velázquez, dirigió una expedición para conquistar México, llegó al
continente en un lugar conocido ahora como Veracruz y, con cerca
de quinientos españoles, marchó por las montañas hacia la meseta cen-
tral y la magnífica capital azteca de Tenochtitlan situada en el centro
de un lago que posteriormente fue drenado y donde hoy día está la
ciudad de México. El emperador Moctezuma, quien lo recibió con su
séquito, fue hecho prisionero poco después y forzado a admit.i~ el va-
sallaje ante España. La bélica civilización azteca cayó y se debilitó con
escasa resistencia ante el impacto de los extraños, siendo derrotada no
sólo por el poderío de las armas, sino en parte por su propia interpre-
tación supersticiosa sobre la suerte que les agobiaba. Los mayas, que
1~9
140 LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
ocupaban el territorio contiguo al de los aztecas, una civilización ya

en decadencia, ofrecieron una presa menos atractiva y consecuente-
mente pudieron oponer una resistencia más prolongada, en Yucatán,
hasta 1546. De hecho, los territorios distantes siguieron ofreciendo
resistencia y el Imperio maya no fue liquidado definitivamente sino
hasta 1697.
El dominio inca era un tanto inaccesible en la costa occidental del
Pacífico, Sudamérica y posteriormente se conocería como Perú. Los
florecientes incas se percataron de la presencia del hombre blanco
cuando Vasco Núñez de Balboa llegó al Pacífico en 1513. Los prime-
ros contactos hicieron que los aventureros supieran que el Imperio
inca estaba dispuesto a hacerse valer muy alto. Francisco Pizarro (cir-
ca 1475-1541), nacido en Trujillo, España, tocó tierra por primera vez
en Perú en 1527. Llegó a Tumbez en mayo de 1532 y mediante una
artimaña capturó a su líder Atahuálpa, para después, en la cúspide
del poder y con sus armas de fuego, masacrar un numeroso ejército
inca. En un lapso de tres años el Imperio inca quedó completamente
subyugado. Los españoles coronaron a Manco II como el inca gober-
"nante, quien en un par de años se retiró y estableció un Estado neo-
inca que existió hasta 1572. El dominio inca logró sobrevivir hasta
el año de 1781.
Antes de examinar las disposiciones gubernamentales y adminis-
trativas llevadas a cabo por los españoles para controlar sus nuevos
territorios, debemos hacer un breve examen de la administración de
las tres civilizaciones antiguas, la cual tenía elementos originales que
inevitablemente tuvieron su influencia particular sobre aquellos im-
puestos posteriormente.
Los INCAS
Durante el segundo milenio a.c. se habían establecido agricultores

primitivos sobre la larga costa del Pacífico sudamericano, que se
extiende del moderno Perú hacia el norte hasta el Ecuador y hacia el
sur hasta Chile, un área geográfica variada que ocupaba de las cáli-
das planicies costeras, tierra adentro, hasta las mesetas selváticas y las
frías regiones montañosas de los Andes. Hay evidencias de la existen-
cia de varias culturas diferentes durante el periodo preincaico inicia-
do aproximadamente en 1200 a.c., culturas como la de Chavín de
Huántar que dejó evidencias de sus costumbres y creencias en su
alfarería, la construcción y el tejido de artefactos y que, para el perio-
do 400 a 1000 d.c., había establecido una red de ciudades con pobla-
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 141
ción altamente calificada en todas estas técnicas. Los restos de los tem-
plos en Huaca del Salen el Valle Moche sobre la costa señalan una
sociedad que tenía guerreros, mensajeros, tejedores y "doctores", un
sistema de caminos y correos, así como una compleja organización
social que dejaría su huella sobre la organización política de los
incas.' Durante el mismo periodo, en los valles de Nazca, surgió la
cultura Ica-Nazca que dejó grabados en arena y grava, y a lo largo de
muchas millas, un complejo de líneas de un tipo que sugieren una
especie de calendario, o incluso simbólicos árboles genealógicos. Estos
lea-Nazcas se vieron influenciados por la acción de pueblos monta-
ñeses llamados tiahuanacos, que descendieron precipitadamente de
su ciudad amurallada sobre el Lag-o Titicaca o la ciudad de Huari,
dejando evidencias considerables, en sus abundantes trabajos sobre pie-
dra, que eran los más avanzados en el área. Estas diversas culturas
dejaron solamente una "historia" oral, ya que no había un sistema
de escritura, y los incas hicieron que su propia historia, atendida por
recordadores oficiales," no incluyera referencias específicas acerca de
estas culturas. Además, por lo tanto, partiendo de las evidencias antro-
pológicas y arqueológicas existentes, dependemos en gran medida de
estas interpretaciones oficiales para cualquier cosa que podamos dedu-
cir de los pueblos primitivos. Existe información directa sólo del Im-
perio Chimú (100-1466), también un pueblo costeño que sobrevivió
hasta la fase incaica y sobre quienes no tuvieron tiempo de poner en
práctica sus métodos de asimilación histórica antes de que llegaran
los españoles a establecer contactos directos. De otra forma, indudable-
mente se hubieran dado pasos para eliminarlos también de la memoria
humana," Esta función histórica de la administración pública inca nos
trae a la mente instituciones semejantes en China.
No obstante lo vaga que puede ser la información existente, todas
las evidencias apoyan la consideración de la existencia de culturas y
sistemas sociales avanzados en las tierras peruanas, mucho antes de-
que los incas iniciaran su escalada a la prominencia, aproximadamente
en 1250, y de que éstos se adelantaron a las culturas existentes a las
que absorbieron o suprimieron y, expandiéndose desde el Valle del
Cuzco se desarrolló su modelo especial por toda la región andina. Su
gran contribución fue proporcionar un nuevo sentido de la organiza-
1 Víctor ,V. von Hagen, The Ancien! SlW Kingdoms, Tharncs & Hudson, 1962,.
página 234.
2 iua, pp. 230-231.
3 [bid., p. 237.
-ción que demostraría su carácter de guías hacia el éxito. Gradualmente

un pueblo disciplinado evolucionó en un poderoso Imperio.
Entre los incas el ayllu era la unidad social básica que incluía
una especie de clan o grupo de familias, la cual podía variar en ta-
maño desde una unidad, habitante de un área pequeña, hasta una com-
pleja ciudad como Cuzco, la capital. El ayllu era propietario de la
tierra, que otorgaba en préstamo a sus miembros para afrontar sus
necesidades vitales. Un ayllu era controlado por un líder electo, guiado
por un consejo de ancianos. Sobre esta base se erigía un sistema jerár-
quico, donde un grupo de ayllus constituía un distrito, los distritos
formaban territorios y los territorios se disponían en cuatro cuartos
del reino, cada uno bajo un Prefecto responsable por todos ante el
.Sapu o Señor Inca (o Inca Real). Básicamente, tanto el modelo político
como el económico formaban una jerarquía decimal, en cuya base
estaba el puric o trabajador varón, físicamente capaz. Diez trabaja-
dores eran controlados por un falso-gamonal, diez gamonales por un
capataz, diez capataces por un supervisor, quien podía ser el jefe de la
'aldea, y así sucesivamente hasta el Señor Inca, quien estaba en la cús-
pide de la jerarquía. Estos funcionarios constituían un gran elemento
en la sociedad inca, llegando a la cantidad de 1 331 por cada 10 000
personas.'
Los matrimonios eran arreglados. Una vez al año se reasignaban
al pueblo las tierras comunales del ayllu recibiendo cada pareja casada
J
una parcela de medidas iguales y suficientes para satisfacer sus nece-

sidades, de manos del jefe. Estas tierras eran divididas en tres porcio-
nes, primero para el pueblo, segundo para el Inca, es decir el EstadO,
y tercero para la religión del sol; siendo estas dos últimas porciones
labradas y cosechadas comunalmente como parte del trabajo tributa-
'río." Las aldeas se proyectaban de acuerdo a un plan general presu-
miblemente bajo dirección pública. Los funcionarios asesoraban la
producción alimentaria, la cual los incas desarrollaron en forma tan
efectiva que actualmente más de la mitad de los alimentos del mundo
moderno son aquellos desarrollados originalmente por estos agricul-
tores andinos y subsecuentemente aclimatados a través de todo el mun-
do después de la conquista. Es nuestra gran deuda a esta distante civi-
lización y particularmente a la oficialía de los incas. Se llevaron a
'Cabo, también bajo la dirección oficial, obras avanzadas de in~eniería
:sobre irrigación y sistemas de terraplenes, superando el trabajo de
4 iu«, p. 243,
5 Ibid, p. 244.
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 14-3
sus predecesores. Los excedentes de lana y otros elementos se guarda-

ban en almacenes oficiales para ser contados por funcionarios, quienes
registraban las provisiones en el quipu, cuerdas para contar, con las
cuales los incas superaron la falta de números escritos. Con frecuencia
se organizaban oficialmente mercados, siendo el mercado el "lugar
para hablar" donde la gente iba a escuchar los decretos surgidos del
Señor Inca, o su consejo. Como no había impuestos sobre la propiedad,
solamente el servicio laboral mita, el pueblo podía disponer de su
/ producción excedente en el mercado.
El Señor Inca era supremo gobernante y dios, siendo su principal
preocupación el bienestar de su pueblo y solicitaba personalmente las
cuentas a sus funcionarios, por cualquier malversación." En virtud
de su liderazgo religioso, cualquier crimen era considerado enseguida
corno desobediencia y sacrilegio," Por lo tanto, el castigo era severo,
aunque parece que la leyera mucho más benevolente de lo que algu-
nos relatores españoles concluyeron superficialmente de 10 que obser-
varon y pensaron que veían. El Señor Inca detentaba su posición en
forma hereditaria y era reverenciado por todos, pero no había una
línea de sucesión clara ya que él mismo elegía a su heredero aparente-
mente entre los hijos más competentes de su esposa principal. El ele-
gido era sometido a un duro entrenamiento para sus responsabilidades
futuras, en cuanto a armas, religión y el arte de gobernar. La adminis-
tración no era menos importante entre sus habilidades esenciales. Si
acaso estas disposiciones condujeron en su oportunidad a las inesta-
bilidades e intrigas normales surgidas de los celos familiares, corno
sin duda ocurrió, no hay registros que lo demuestren.
El Señor Inca, siendo polígamo, tenía gran cantidad de dependien-
tes que constituían su familia inmediata, su propio ayllu real, un
círculo de la corte de hombres educados y adiestrados en la ideología
imperial e interesados en su perpetuación," de donde elegía a sus
principales administradores cuando era necesario. Constituían una
clase gobernante, portaban privilegios y señas distintivas especiales. En
realidad fue a ellos a quienes se les asignó el término "Inca", no
obstante que hoy día 10 utilizamos para designar al pueblo entero.
Estaban también los curacas, incas por privilegio, nacidos no necesa-
rimaente en el ayllu real, pero ascendidos por su habilidades," y a
6 [bid .• p. 269.
7 tu«, p. 265.
8 iu«, p. 271.
~ [bid.• p. 275.
quienes se les otorgaban también puestos administrativos cuyo núme-

ro, por la expansión imperial, se había incrementado más allá del
círculo real inca original. Se registra que en ocasiones los hijos de
los jefes conquistados eran llevados a escuelas especiales en Cuzco para
que tomaran un curso de orientación y regresaran como curacas. Des-
graciadamente muchos de estos registros fueron destruidos, junto con
muchos objetos más por los padres cruzados de la Iglesia, quienes ce-
gados y engañados por su fervor religioso, "no sabían lo que hadan".
Estas escuelas se ponían al cuidado de los amautas, hombres sabios,
quienes instruían a los estudiantes en varias ramas del conocimiento
prestando atención a las posiciones que ocuparían en la vida, las leyes
de la comunidad, los logros de los ancestros reales, los principios de
gobierno y en caso de ser necesario, los secretos de la práctica y la
ceremonia religiosa, así como la habilidad administrativa especial para
utilizar el quipu. En la organización de los funcionarios nada se de-
jaba al azar. A cada uno se le asignaba su tarea. Todos estaban exen-
tos del impuesto del trabajo y eran remunerados mediante el servicio
del indio común.
Al carecer de un sistema de escritura, incluso de tipo pictóriCO
como el desarrollado por las otras civilizaciones precolombinas, la
administración pública inca sufrió de serias desventajas. Los funciona-
rios debían tener buena memoria, pero estaba el quipu para regis-
trar las estadísticas de las que dependía gran parte de su organización.
No podemos hacer algo mejor que remitirnos a la gran obra de Presco tt,
La conquista del Perú, para obtener una relación suficientemente
detallada de estos medios y cómo se utilizó.
El quipu era una cuerda de dos pies de largo aproximadamente

compuesto de hilos de diferentes colores, trenzados firmemente, de los
que se suspendía cierta cantidad de hilos más pequeños a manera de
fleco. Los hilos eran de diversos colores y se anudaban; de hecho
la palabra quipu significaba nudo. Los colores representaban obje:t°S
perceptibles, por ejemplo, el blanco significaba plata, y el amartllo
oro. En ocasiones representaban también ideas abstractas; así, el bl~n'
o
ca significaba paz y el rojo guerra. Pero los quipus se utilizaban prm

cipalmente con fines aritméticos. Los nudos hacían las funciones de
cifras y podían combinarse de tal manera que pudiera representarse
números hasta cualquier cantidad requerida. A través de esto llevaron
al cabo cálculos con gran rapidez y los españoles que visitaron el país
por primera vez dan testimonio de su precisión.
Los funcionarios se establecían en cada uno de los distritos y,
bajo el título de quipucamayus o 'guardas de los quipus', eran reque-
ridos para informar al gobierno sobre diversas cuestiones importantes.

Uno estaba a cargo de los ingresos, reportaba la cantidad de materias
primas distribuidas entre los trabajadores, la calidad y cantidad de
los materiales hechos con ellas, y la cantidad de provisiones de di-
versas especies pagadas a los almacenes reales. Otro mostraba el re-
gistro de nacimientos y muertes, de casamientos, el número de aquellos
elegidos para portar armas, y los detalles semejantes en relación a la
población del reino. Estos informes eran remitidos cada año a la
capital, donde eran sometidos a la inspección de funcionarios que co-
nacían el arte de descifrar estos registros místicos. De esta forma, el
gobierno se proveía de un volumen considerable de información esta-
dística; y las madejas de hilos de muchos colores, reunidas y conser-
vadas cuidadosamente, constituían lo que podría llamarse los archivos
nacionales.
Sin embargo, no obstante que los quipus satisfacían los propósitos
requeridos por la computación aritmética peruana, no eran efectivos
para representar las múltiples ideas e imágenes que pueden expre-
sarse en forma escrita. No obstante, incluso en este caso, el invento no
fue vano ya que, independientemente de la representación directa de
simples objetos y aun de ideas abstractas en un grado muy limitado,
como se señaló anteriormente, proporcionó una gran contribución a
la memoria mediante asociación. De esta manera, un nudo o color
particular sugería aquello que no podía representarse; de la misma
forma, tomando la sencilla ilustración de un viejo escritor como el
número del comandante, nos recuerda a¡l comandante mismo. Utilizando
de esta manera el quipu podría considerarse como el sistema pe.
ruano de mnemotecnia.
Los analistas eran nombrados en cada una de las principales comu-
nidades cuya labor era registrar los acontecimientos más importantes
ocurridos en ellas. Se confiaba a otros funcionarios de categoría supe-
rior, generalmente los amautas, la historia del Imperio, y eran selec-
cionados para escribir en forma de crónica las grandes proezas del
Inca gobernante o de sus antepasados. La narrativa así trazada podía
transmitirse solamente por tradición oral; pero el quipu servía al
cronista para ordenar los acontecimientos con cierto método y para
refrescar su memoria. La historia, anteriormente conservada como un
tesoro en la memoria, quedó indeleblemente impresa ahí por la repe-
tición frecuente. El amauta se la repetía a sus pupilos; y de esta forma,
a,l transmitirse la historia en parte por tradición oral y en parte por
sl?,nos arbitrarios, pasaba de generación en generación, con bastante
discrepancia en los detalles, pero una uniformidad general en el es-
quema de la realidad.
Sin duda alguna los quipus peruanos eran un desafortunado susti-
tuto de aquella bellísima invención, el alfabeto, que utilizando unos

cuantos símbolos sencillos como representación de sonidos en lugar de
ideas es capaz de comunicar los matices más sutiles del pensamiento
que atraviesen por la mente del hombre. En realidad el invento perua·
no era muy inferior al de los jeroglíficos e incluso estaba muy por
debajo de la rudimentaria escritura pictórica de los aztecas, ya que
este arte, aunque no era efectivo para comunicar ideas abstractas, po-
día representar objetos perceptibles con una exactitud satisfactoria.
Esto demuestra el total desconocimiento en que ambos pueblos se
mantuvieron uno del otro, ya que los peruanos no adoptaron nada
del sistema jeroglífico de los mexicanos, y ello sin considerar la exis-
tencia de la planta del maguey (agave) en Sudaméríca, que les habría
proporcionando el material utilizado por los aztecas para la elabora-
ción de sus mapas.
No obstante, debemos cuidarnos de no subestimar el verdadero
valor del sistema peruano; y de no suponer que los quipus fueran un
instrumento tan complicado en manos de un nativo con práctica como
lo serían en las nuestras. Conocemos el efecto de la práctica en todas
las operaciones mecánicas y los españoles ofrecen un testimonio cons-
tante de la destreza y exactitud de los peruanos en esta labor. Su
habilidad no es más asombrosa que la facilidad que la práctica nos
permite para manejar el contenido de una página impresa, que com-
prende cientos de signos diferentes, mediante sólo una ojeada, por
decirlo así, no obstante que cada signo requiere el reconocimiento por
~l ojo humano y ello sin romper la cadena del pensamiento en la
mente del lector. No debemos tomar la invención del quipu muy a la
ligera considerando que ofreda el medio de cálculo requerido para
los asuntos del gran pueblo y que, por muy insuficiente que fuera,
brindaba una ayuda considerable al crédito que se aspiraba en la
composición literaria.
El oficio de registrarlos anales nacionales no se encargaba total-
mente a los amautas; era desempeñado en parte por los haravecs o
poetas, quienes seleccionaban los acontecimientos más destacados para
sus canciones o coplas, que se cantaban en los festivales reales y en
la mesa del Inca. De esta manera se desarrolló un cuerpo de minstrels
tradicional, semejante a la poesía de trovas británicas y española, me-
diante el cual el nombre de muchos jefes vigorosos, que habrían
muerto a falta de un cronista, surgió bajo la corriente de una melo-
día rústica para las generaciones posteriores.t?
10 William H. Presoott, History of the Conquest of Peru, 1847, Dent's Everyman

edition, 1908, pp. 71·74.
El sistema de los incas era una mezcla del autocrático y el socia-

lista. Estaban bajo control completo las vidas de todos, literalmente
de la cuna a la tumba. Todo mundo conocía su propia casilla y esto
se aplicaba también al Señor Inca. La religión era administrada por
el Estado bajo la inspiración suprema del Viracocha, el Creador.P
aunque los incas adoradores del Sol y sus templos, erigidos en lo
alto de montículos artificiales, eran tan comunes como en las culturas
maya y azteca, pero el espíritu general era benevolente. Existían los
sacrificios humanos pero se organizaban solamente en ocasiones sa-
gradas, las "ofrendas", generalmente niños, tenían que ser perfectas
y se les educaba para que consideraran el sacrificio como un gran
honor.
El sacerdocio constituía un sector del servicio púbico organizado
en forma independiente bajo el Villac Umii o Sumo Sacerdote, quien
residía en Cuzco, la capital.P Pariente cercano del Señor Inca y con
una alta jerarquía en el Estado, ocupaba su cargo con carácter vitalicio
y ~o tenía más alternativa que llevar una vida ejemplar porque estaba
sujeto a muchas restricciones y tabús. Presidía el Consejo de los nueve
sacerdotes ancianos, cada uno de los cuales estaba a cargo de m propia
provincia. Se elegían otros sacerdotes de alta jerarquía entre los miem-
bros de sangre real, quienes fungían por un periodo determinado en
su cargo. El grupo sacerdotal inferior estaba constituido por plebeyos
no asalariados por el Estado. A menudo eran patriarcas locales quienes
estaban demasiado viejos para el trabajo agrícola. Mientras que los
pequeños templos no requerían más de un encargado, los grandes
templos necesitaban los servicios de un vasto cuerpo del clero, adivi-
na~ores, sacrificadores y sirvientes, así como mujeres y monjes. Las
mUJeres, de quienes se ha escrito mucho aunque no siempre con cer-
teza, eran de dos tipos: las allacuna o las Mujeres Elegidas y las
mamacuna o Vírgenes del Sol. Las primeras eran transitorias y podían
considerarse como esposas secundarias de nobles e incluso del Señor
Inc~, en tanto que las últimas eran permanentes y hacían votos de
C.<lstldad perpetua. Su obligación era servir a los sacerdotes en el tem-
plo, principalmente tejer los finos materiales de los qu y se hacían
los .vestidos imperiales y finos tapices. La elección de las mujeres se
haCIa. entre las niñas más bellas y físicamente perfectas de alrededor
de diez años, y la efectuaba un inspector gubernamental que hacía
reconidos periódicos por las aldeas. Durante cuatro años recibían
11 J. Alden Masan, The Ancient Ciuilizations o( Peru, Penguin, 1957, pp. 202-223.
12 Ma30n, op. cit., pp. 208-210.
una cuidadosa educación en las labores domésticas, religión, tejido y

otras labores apropiadas. Como en el caso del gobierno secular, un
cuerpo de inspectores ejercía la vigilancia de las instituciones reli-
giosas, y hacían visitas frecuentes reportando las deficiencias a las altas
autoridades.
Mediante el sistema de devolución jerárquica descrito, la adminis-
tración pública ofrecía una red unificadora que centralizaba el poder
en un extenso reino. Los servicios públicos incas alcanzaban logros
considerables en la ingeniería de la construcción, irrigación y cons-
trucción de puentes. De hecho se reconoció que la clave de la admi-
nistración efectiva era el logro y el mantenimiento de comunicaciones
eficientes. En esto los incas fueron expertos y pudieron resolver los
problemas planteados por la conjunción de un medio geográfico vasto
y extendido, con un Estado atrasado en desarrollo tecnológico.
Un amplio sistema de caminos, construido obviamente con base
en un proyecto maestro, formó una red que cubrió todo el imperio y
convergió en la gran plaza de Cuzco. Fue un logro grandioso, inclu-
yendo el Camino Real Andino de 3 250 millas de largo, más largo
que la ruta romana más prolongada de la Muralla .de Adriano en el
norte hasta Jerusalén. No obstante, comparando con el sistema romano
y otras redes de caminos primitivas, debe recordarse que en Sudamé-
rica todavía no se inventaba el tráfico de ruedas, de tal manera que
la obra constructiva era mucho menos complicada dado que no tenía
que darse a los caminos una superficie especial. IUn camino costero
que se prolongaba por 1 520 millas estaba unido al Camino Real
mediante una serie de caminos laterales. El Camino Real estaba mar-
cado a todo lo largo con topos (piedras de "milla") colocadas a inter-
valos de cuatro y media millas. m
Se organizaban convoyes para la transportación de bienes me-
diante llamas, el único animal de carga existente, las cuales eran ca-
paces de transportar ochenta libras por día en una distancia de doce
millas; además, había camadas disponibles para el transporte de no-
bles y altos oficiales.t! Había también un servicio de relevós que tra-
bajaba las veinticuatro horas para la rápida transmisión de mensajes
y objetos ligeros. Se construyeron pequeños refugios a intervalos regu·
lares, cada uno con capacidad de albergue para dos hombres jóvenes,
uno de los cuales estaba alerta para recibir al relevo, aprenderse el
mensaje rápidamente y partir a la mayor velocidad posible con el ob-
13 Von Hagen, op, cit., p. 305.

14 lbid., p. 312.
jeto y es probable que un quipu hasta el siguiente puesto, donde se

repetiría todo el ptoceso. Los mensajeros eran entrenados en la mejor
forma y prestaban servicios durante un breve periodo como parte de
su labor tributaria. El sistema sobrevivió a la conquista existiendo re-
gistros de que el viaje de Lima a Cuzco, una distancia de 420 millas
sobre un camino en malas condiciones, podía hacerse en tres días.
Había también un sistema de señales de humo mediante el cual los
mensajes podían transmitirse más rápidamente que por mensajeros.P
La aceptación de la autoridad y la religión eran la base de raíz
del sistema de gobierno inca, pero de no ser por el magnífico sentido
de organización que penetró en sus disposiciones y procedimientos
administrativos, su Imperio no habría funcionado tan eficientemente
como lo hizo.
Los MAYAS
Los mayas habitaron el área comprendida por la península de Yuca-

tán, además de las actuales Honduras Británicas y Guatemala exten-
diéndose hasta El Salvador, Honduras y los estados fronterizos mexi-
canos. No obstante que existen hoy día como el grupo más grande
de indígenas nativos al norte del Perú, su acción sobre los conquista-
dores españoles no tuvo tanta importancia como el de los incas y los
aztecas, lo cual se debió en parte a que los invasores no esperaron
obtener grandes beneficios de ellos y en parte debido a su irregular
~istribución. De cualquier forma, la cultura maya ya había pasado su
epoca dorada, por lo que para el periodo que va de 2000 a.c., cuando
existían ya diversos asentamientos de habla maya ampliamente distri-
b.uidos, a 900 d.c., una vez que se hubieron construido las .gran~es
Ciudades, tendremos que obtener la información de los testimoruos
t~ngibles de la arqueología, la alfarería y el arte. Hoy día no existen
libro, ni tradiciones, pero con el abandono por razones que descono-
c.emos de los grandes centros de población, los mayas dejaron algunos
h~:ros ilustrados en glifos que tratan fundamentalmente cuestio~,es
mitológicas y de astrología, pudiendo además obtenerse, en relación
con la evidencia tanto oral como escrita, una especie de historia algo
vaga de los alrededores del área maya. La conquista española fue
lenta y no culminó sino hasta el año 1697,16 pero en las nuevas ciu-
dades, erigidas por los conquistadores con las piedras de las viejas, los
]5 Mason, op. cit, p. 167.
gen, o1J. el'1 ., p. 120
16 Van Harre _.
sacerdotes europeos comenzaron a escribir informes en forma de rela-

ciones, que eran historias informales dirigidas a instruir a la corte es-
pañola, entre las cuales destaca el manuscrito Relación de las Cosas
de Yucatán del franciscano Diego de Landa, quien había aprendido
la lengua maya. Hay muchos lugares, especialmente aquellos escondí-
dos en las profundidades del bosque tropical, que no se han descu-
bierto todavía, pero las ya existentes evidencias arqueológicas sobre
esta asombrosa civilización aumentan año con año.
Aunque la sociedad maya era neolítica, ya que no utilizaban me-
tales, ni animales de tiro o la: rueda, su suelo y clima eran tan fértiles
que podían tener un excedente de producción suficiente para mante-
ner una clase social ociosa.V La cultura maya comprendía un vasto
conjunto disperso de ciudades autónomas que existieron durante mil
quinientos años a partir de 500 a.e, y estaban unidas por vínculos
culturales más que políticos, un sistema de ciudades-Estado parale-
los con el sistema de los griegos. Una cultura común, una lengua
común, una religión común, un extenso comercio entre las ciudades
y una eficiente red de caminos, todos ellos elementos que se sumaron
para crear una vaga unidad que sería más duradera que la de la mayo-
ría de los imperios. Sin embargo, durante su época dorada no se dio
aparentemente un Imperio, no hubo una ciudad capital
En el centro de la ciudad estaba el templo que servía a una religión
fundamentada en una cosmogonía deducida por los mayas a. partir de
su interpretación de los cielos y en la cual basaron el calendario por
el que se determinaron y conformaron las diversas ceremonias y ritua-
les del Estado. El bienestar de la ciudad dependía de una agricultura
fructífera, y los agricultores atribuían su buena fortuna a los dioses,
quienes hacían posible que el maíz creciera mejor. Los sacerdotes del
templo, que fungían como astrólogos oficiales, eran mantenidos de
lo producido, como en tantas civilizaciones de ciudades primitivas.
especialmente las de Sumeria.
La sociedad dependía del clan, al que los ancianos o consejeros
de la ciudad repartían parcelas de los dominios del dios. Se cree que
cada familia recibía una parcela de cuatrocientos pies cuadrados o
uinic, el cual era medido con una cinta de cuarenta pies. Esta era
definitivamente una sociedad de clases, de agricultores y nobles, sobre
un modelo sencillo pero con un nivel de vida avanzado para la época.
Se ofrecían baños calientes, incluso para el trabajador del campo, y
se sabe que existieron baños de vapor comunes en los centros más
17' Von Hagen, op. cit., p. 128.
importantes. La conservación del agua era importante y se construye-

ron grandes depósitos en puntos apropiados. El comercio se realizaba
sobre la base de la producción excedente y los esclavos, existiendo un
tráfico considerable de éstos, Se construían almacenes para guardar
los excedentes y los comerciantes otorgaban crédito. A falta de docu-
mentos de contrato escritos, en caso de necesitarse, el trato se concluía
oralmente. Dichos acuerdos se celebraban con la debida ceremonia y
se cerraban en una reunión pública con bebida, un método para ad-
quirir legalidad a través de la publicidad.l" En las vastas ruinas de
Chichen Itzá, donde había un extenso mercado, hay restos de un estra-
do de piedra en el que se supone que se sentaba un funcionario para
administrar las ventas y el comercio.P
A la cabeza de cada una de las ciudades-Estado mayas estaba el
halach uinic, que puede traducirse como el "hombre", el "verdadero
hombre" o "el hombre de verdad", quien detentaba los poderes abso-
lutos de un semidios, sometido solamente a un Consejo que se presume
que estaba relacionado con él por los lazos de sangre. Era conocido
también como ahau, que se define como "rey, emperador, monarca,
príncipe o gran señor". El sistema no era ni selectivo, como el inca,
ni electivo, como el azteca. Sus acciones estaban sujetas a los rituales
más restrictivos e incluso su persona era moldeada y adornada de
acuerdo con las costumbres religiosas: cabeza, cara, orejas y fosas nasa-
les eran torcidas, alargadas y encogidas para conformarlas de acuerdo
con un. concepto tradicional de la belleza, cuyos daños a la forma
humana de ninguna manera estaban limitados al gobernante. El halach
u,inic se vestía en forma diferente para cada uno de sus distintos ofi-
CIOS o de los aspectos de su oficio único, portando un símbolo de auto-
ridad diferente de acuerdo con la función que estuviera desempeñan-
do en el momento. El puesto pasaba de padres a hijos, generalmente
al mayor, aunque podía ocuparlo un hermano en caso de que ninguno
de los hijos se considerara apto y, de no haber ningún miembro de
la familia real disponible, podría elegirse, por acción del Consejo, un
panente más lejano pero capaz.
. El sistema parece haber funcionado bien, aunque carecemos de
Información sobre la administración en detalle. La ciudad-Estado maya
era una compleja estructura que presuponía un alto grado de organi-
zación social. Para la construcción de templos, edificios, depósitos de
18 [bid .• p. 155.
19 iu«, pp. 155-156.
abastecimiento y otras obras semejantes, se requería un gran esfuerzo

de despliegue laboral y administrativo. A excepción de la manufac-
tura de los glifos pictóricos, se carecía de un trabajo de escritura del
secretario normal, limitándose la administración a contactos personales
y a la transmisión de órdenes y otra información en forma oral, po-
siblemente a través de mensajeros. El restringido ámbito de acción
de la realización de registros bien pudo haber sido la razón principal de
que los mayas no hayan podido desarrollar una unidad política nacio-
nal, aunque es obvio que la naturaleza de la economía constituyó una
razón todavía más importante para el modelo que subsistió durante
tanto tiempo. De haber existido una necesidad imperiosa de un sistema
administrativo más integrado, sería injustificable suponer que los ma-
yas, que lograron tantos adelantos, no hubiesen desarrollado un tipo
de estructura administrativa que les sirviera en forma efectiva. Por
otra parte está el hecho de que el sistema maya había fracasado por
alguna razón mucho antes de que los españoles aparecieran en escena
y que el impacto de los aztecas y sus presagios difícilmente explican
el fracaso. Bien pudo ocurrir que la existencia de métodos administra-
tivos más sofisticados modificara la escala en un sentido positivo."
Debe ponerse atención al menos a un intento para constituir una
liga de ciudades-Estado, como resultado de la cual Mayapán pareció
ser la única capital maya conocida que se organizó. Este fue un desa-
rrollo tardío, ya que Mayapán no funcionó como capital sino hasta
después de 1200. Dio su nombre a una liga de Estados que incluía a
Chichen Itzá y Uxmal, cubriendo la mayor parte del norte de Yuca-
tán. Esta fue una empresa conjunta entre dos dinastías tribales que
reclamaban la ascendencia maya y tolteca, y la evolución estuvo en
cierta medida fuera de armonía con la experiencia maya anterior,
hasta el punto de que todos los territorios circundantes estaban sujetos
en tributo a la capital, en el interior de cuyos muros todos los habi-
tantes -incluyendo los nobles de toda el área- podían residir sin
pagar el tributo. La Liga de Mayapán era una autocracia basada en
los dos grupos gobernantes. Irrumpió inevitablemente la violencia en
1194, cuando Chichen Itzá fue conquistada por la dinastía dominan-
te con la ayuda de mercenarios toltecas, Mayapán se convirtió en la
ciudad regente. El grupo derrotado alimentó su odio durante doscien-
tos cincuenta años, hasta 1441 cuando se presentó la oportunidad
20 Sylvanus G. Morley, The Ancient Maya, Stanford, U.S., Revised 1956, p. 145.
Véase para mayores detalles del sistema maya (hay edición en español del FCE).
I LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 153
para masacrar al grupo gobernante dentro de la ciudad. Finalizó en-

tonces el poderío de Mayapán.v
1 Mientras que los mayas no necesitaron un sistema de intercomuni-
caciones tan adelantado como el de los incas, hay muchas evidencias
de que existió un extenso sistema de caminos nombrándose a un
alcalde mesan en cada aldea para vigilar una casa para los viajeros y
supervisar que se tuvieran a mano bastantes provisiones. Los caminos
se proyectaban con fines tanto ceremoniales como comerciales y se cree
que colocaban piedras para señalar millas, así como resguardos de
descanso fuera de las aldeas. Como no había animales de tiro todas
las cargas tenían que transportarse en las espaldas de los hombres. El
papel para los libros mayas se obtenía de fibras de los árboles. Los
pliegos se doblaban en hojas a tablazones de madera. Debido a la
religiosidad malentendida de los descubridores, sólo tres de estos có-
dices existen en la actualidad. Los españoles dijeron que estos libros
mayas se referían a las vidas de los señores y el pueblo, a datos histó-
ricos, pero lo cierto de esto es factible de comprobar solamente por el
afortunado descubrimiento de otros testimonios. Los sacerdotes-escri-
banos pintaban los glifos en diversos colores con brochas hechas de
cerdas de puercos salvajes. El sistema era ideográfico, no fonético, y
las pinturas no son sencillas de entender. A falta de pistas útiles, hasta
ahora se ha descifrado solamente una fracción del material existente.
La mera existencia de un sistema de "escritura" semejante confirma la
elevada cultura adquirida por esta antigua raza, cuya vida de aproxi-
madamente 3700 años terminó el 14 de marzo de 1697, bajo el im-
pacto sostenido de una civilización técnicamente más adelantada, aun-
que en muchos sentidos de menor justificación moral.
Los AZTECAS
Es con los aztecas de México donde se llevaría a cabo el contacto más

dr~mático entre España y las Américas, cuando en 1519 Co:tés mar-
cho de las playas del Caribe hacia las montañas para conquistar a la
magnífica ciudad de Tenochtitlan, situada en medio de su poco pro;
fu.ndo lago de protección. Los guerreros aztecas habían surgido, como
tribu de los tenochcas, en los siglos XII Y XIII d.c., aunque su cultura
había sido precedida por la de los olmecas, que para entonces ya se
habían establecido en La Venta, sobre la costa, y desde el año 800 a.c.,
21 Von Hagen. op, cit., pp. 170-171.

así como por la de los toltecas, que ocupaban la meseta. Puesto que
las mejores tierras estaban ya ocupadas, fue sólo mediante métodos
belicosos que los aztecas pudieron no solamente sobrevivir, sino con-
quistar. Es probable que existieran contactos entre los mayas y los
olmecas, quienes habían desarrollado un arte simple pero enérgico que
ejercería influencia sobre las culturas posteriores en el área.
La cultura zapo teca, cuyo centro ceremonial y ciudad-templo en
Monte Albán existió aproximadamente desde 500 a.e, hasta el año
1469 d.c., había desarrollado ya una escritura de glifos y un calen-
dario a principios de dicho periodo. Después del año 200 a.c. los tol-
tecas desarrollaron sobre la meseta central una comunidad que, me-
diante la agricultura mejorada, fue capaz de producir un excedente
económico para sostener vastas ciudades ceremoniales, tales como la de
Teotihuacan -"lugar donde los hombres se convierten en dioses">.
cuyas magníficas ruinas, que cubren ocho millas cuadradas en un
sitio a unas treinta millas al noreste de la ciudad de México (la mo-
derna capital de México está construida sobre el sitio de Tenochtitlan
y su lago) siguen asombrando aun al viajero más sofisticado. Durante
esta fase los toltecas llegaron a ser los más grandes artífices, dando su
nombre a los artesanos, pintores y escritores hasta la época de los
aztecas. Para este periodo ya se habían perfeccionado la escritura ideo-
gráfica, los registros tribales, los libros de papel amatl que retrataban
su asombrosa cosmogonía, incluyendo un complicado calendario."
Después de un periodo de decadencia, cuyas causas se desconocen,
Teotithuacan dejó de funcionar entre 650 y 700 d.c., quinientos años
antes de la llegada de los aztecas. Era el de ellos un Estado teocrático
y aparentemente pacífico, cuya historia sigue siendo un misterio, pero
conforme emergen del suelo las ruinas de la ciudad con numeroSOS
edificios funcionales, algunos de los cuales tienen bajorrelieves y las
pinturas siguen estudiándose concienzudamente, se está reuniendo al
menos algo de su administración pública. Los estudiosos mexicanos no
están de acuerdo en que la civilización teotihuacana tenga un origen
tolteca.
El sistema social azteca era tribal, basado en los clanes, constitui-
do cada uno por un grupo de familias. El consejo tribal dividía la tie-
rra equitativamente entre los clanes, dedicándose también porciones
para la manutención del personal del templo, para provisiones de
guerra, para el pago del tributo, así como para otros gastos del gobier-
22 lbid,. p. 30.
J
I
no y religiosos, y para la construcción de grandes obras de ingeniería.

Había veinte clanes en la tribu de los tenochcas, cada uno con su líder
electo. Los más viejos y sabios entre éstos constituían un consejo
ínter-clan, que representaba el vínculo entre los clanes y el cuerpo
gobernante de la tribu.P La economía era básicamente agrícola, de-
pendiente de la producción de un excedente, la mayor parte del cual
pasaba a manos de la tribu gobernante. En tanto las tribus rindieron
tributo, tanto en hombres cuanto en recursos, se dejó que actuaran
conforme a su voluntad. El sistema se fundaba esencialmente en la
explotación y la inexistencia de una verdadera unidad que se convir-
tiría en una de las principales razones del rápido colapso azteca.
El gobernante de la tribu de los tenochcas y señor de los aztecas
-conocido como "Aquel que habla"- era elegido, pero de entre un
grupo muy selecto. Para este y otros fines importantes el consejo in ter-
clán era reducido a cuatro tlatoani o jefes, quienes actuaban como
consejeros del gobernante. Lo elegían de entre los hermanos o sobri-
nos del gobernante anterior, eligiendo al hombre que consideraran
que más se distinguiera en valor, en la guerra y por su sabiduría. Así
había sido elegido Moctezuma -"Señor Valeroso"- en 1503 como
señor de los aztecas, quien siguió en el trono dieciséis años después,
cuando Cortés llegó a Tenochtitlan. No obstante que era elegido, el
Gran Señor era considerado como un semidiós. Él era supremo sacer-
dote, gran jefe guerrero, jefe de Estado y gobernante .a?soluto, cuyo
poderío se mantenía vigilado finalmente sólo por una VIeja costumbre.
Ciertamente, sus facultades eran contenidas por el rígido ritual que
debía .seguirse al pie de la letra. Indudablemente, sus consejeros, no
obstante que tenían una categoría inferior, podían ejercer una fuerte
presión al insistir por la adhesión al ceremonial correcto. Las supers-
t~ciones de las que todos participaban, harían el resto. Existen eviden-
c.las de que Moctezuma, al excluir del palacio a miembros de grupos
SIn jerarquía, representados hasta ese entonces ahí, limitó la natura-
leza democrática del sistema.>' Decidió que sólo vivirían en su palacio
los hombres más nobles y famosos de su reino.
Moctezuma había sido educado, junto con otros aspirantes a la
gubematura, en la escuela religiosa, conocida como calmecac o "la casa
de los grandes corredores". Ahí aprendió a interpretar la escritura
de glifos y, mediante planos de glifos conoció la historia de los tenoch-
caso Se convirtió en un experto en el uso de las armas y el arte de'
~ tus; p. 67.
24 ¡bid., p. 68.
la guerra, en la comprensión de la astrología y el calendario, en el

ritual religioso y en la interpretación de los fenómenos. De la misma
manera, la numerosa progenie de su polígamo matrimonio fue educa-
cada para el cargo.
Moctezuma tiene la fama de haber sido un buen gobernante. Se
dice que su reino se extendió más que nunca, cubriendo hasta 371
Estados de los que se recaudaba el tributo. La justicia estaba bien
organizada, si bien se inclinaba a ser excesivamente estricta. Una de
las formas en que vigilaba personalmente a sus funcionarios era via-
jando de incógnito entre el pueblo.
La ciudad capital tenía una organización militar eficiente, equi-
pándose cada cuartel con su tlacochcalco o casa de las flechas, un arse-
nal de pertrechos militares situado estratégicamente en relación con
-el templo principal, que constituía también un punto fuerte en casos
de emergencia. En estos puntos de reunión podían acudir yequiparar-
se rápidamente los líderes de los clanes convocados."
Los procesos de la administración funcionaban mediante el consejo
de los cuatro, que ya se mencionó, hasta el clan, a través de los jefes
-de clanes, donde otro funcionario desempeñaba los asuntos adminis-
trativos normales en época de paz, y, naturalmente, fungía como jefe
del clan en tiempos de guerra, lo cual ocurría .con bastante frecuencia.
Los aztecas no se interesaban en participar en los asuntos de las tribus
-conquistadas, En tanto pagaran su tributo, en especie y con víctimas
para sacrificio, se les dejaba en paz. En realidad era un sistema de
administración de force majeur: el guerrero y el recaudador de im-
puestos eran una y la misma persona. El sistema funcionó mientras
se siguió temiendo de los aztecas y en tanto éstos siguieron siendo los
mejores guerreros, como en realidad fueron. Su maquinaria de guerra
era verdaderamente horrorizante por su despiadada eficiencia.
Los productos de los aztecas estaban limitados a un ámbito deter-
minado. Para adquirir los lujos, el comercio era fundamental. Existía
el pochteca o comerciante, clase surgida y organizada en gremios y
protegida por el Estado. Se abrieron diferentes caminos manteniendo
guarniciones aztecas en puntos estratégicos. El pochteca tenía libertad
de movimiento. El comercio se ampliaba utilizando medios belicosos.
Se establecieron graneros centrales para almacenar alimentos que los
clanes ofrecían como tributo, lo cual puede notarse en los libros de
25 George C. Vaillant, The Aztecs 01 Mex ico, Doubleday. Doran. N. Y., 1944;
Penguin, eds.• 1950. p. 68. [La civilización azteca, México, FCE, 1944, 2~ ed., 1973.1
relación del Contador del Tributo del Gran Señor.i" Además, los
grupos de clanes tenían que ofrecer mano de obra para las obras pú-
blicas, las cuales comprendían diques, acueductos, edificios ceremo-
niales, caminos y otros semejantes, construidas bajo la dirección de
arquitectos-constructores cuyas realizaciones siguen siendo testimonio
de la gran capacidad de los ingenieros aztecas y la gran habilidad de
sus diseñadores.
Para los aztecas, la religión y la guerra eran inseparables. El sistema
político era completamente teocrático, considerándose las funciones
sacerdotales del Gran Señor antes que sus responsabilidades. Los sacer-
dotes dirigían la vida intelectual, tanto de los aztecas como la de las.
tribus conquistadas. Estaban bajo el control de los dos altos sacer-
dotes (tlamacazqui) bajo los cuales un tercero era el responsable de
administrar el tributo, educar a nuevos sacerdotes y establecer la fe
en los pueblos recién conquistados. Los sacerdotes, de quienes se dice
que llegaron a ser hasta cinco mil solamente en los templos centrales,
se encargaban del ritual, de manejar las escuelas religiosas, así como
de enseñar la escritura jeroglífica y los complicados símbolos matemá-
ticos y astronómicos esenciales en esta religión que en todos penetraba."
El objetivo de la religión azteca era atraer a las fuerzas favorables.
que beneficiaran la comunidad, especialmente para mantener la pro-
ducción mediante las lluvias. Los dioses benéficos para este propósito.
tenían que sostenerse con la sangre humana, que se consideraba nece-
saria para su existencia. De ahí el método cuidadosamente creado para
extraer el corazón palpitante de la víctima sacrificada y llevado al
cabo por los sacerdotes-cirujanos, en el altar, para después ofrecerlo
a los dioses. De tal manera, era necesario que los guerreros y sacer-
dotes aztecas cooperaran en el ofrecimiento de un derramamiento de
sangre constante que no tiene paralelo en el largo historial de la sed
de sangre humana.
El guerrero azteca era el mejor en su arte y, en tanto pudo man-
tener su superioridad, siguió aumentando la lista de Estados sometidos.
Quedaría en manos de un pequeño grupo de españoles saqueadores,
mediante la utilización de sus armas de fuego, tirar de la balanza por
completo a todo el sistema, con 10 que el gran poderío azteca se de-
rrumbaría literalmente de la noche a la mañana. Por supuesto, ade-
más de los explosivos, hubo otros factores que contribuyeron a ello.
Los aztecas, sumamente supersticiosos, se vieron condicionados a acep--
26 Von Hagen, op. cit., p. 47.
27 iu«, pp. 100-101,
,
158 LAS CIVILlZACIONESAMERICANAS PRIMITIVAS
lar a los invasores blancos viéndolos como dioses, como dignos de ser
servidos por derecho propio de la misma manera que cualquiera de
los dioses antiguos. En tanto que los aztecas estuvieron predispuestos
por sus supersticiones a invitar al desastre, los españoles por su parte
se vieron predispuestos por su propia religión a fortalecerse casi heroica-
mente en contra de los asombrosos rituales que se practicaban frente
a sus ojos. Además de esto, su opresivo sistema había dejado a los azte-
cas sin amigos. Habían estado solos en su poderío y estaban destinados
a permanecer solos en su fatal debilidad. Las demás tribus no dudaron
en favorecer a los invasores en contra de sus señores. La división inhe-
rente trajo el desastre inevitable para todos.
La administración azteca era extremadamente eficiente. El perso-
nal del jefe estaba compuesto por los parientes del gobernante que
ocupaban altos cargos, miembros del sacerdocio y ciertos elementos
oficiales del clan. N o se había hecho ningún intento por administrar
minuciosamente las tribus conquistadas, las cuales, en tanto se adapta-
Tan a las exigencias tributarias, estaban en libertad de tomar sus pro-
pias determinaciones. De esta forma, había un alto grado de descen-
tralización administrativa en su génesis. Además, el sistema en su
conjunto estaba entrelazado por un efectivo sistema de comunicacio-
nes, el cual facilitaba el traslado tanto del poderío como de la infor-
mación a puntos apremiantes sin demora. Los guerreros, mensajeros y
comerciantes podían transportarse fácilmente sobre una red de caminos
eficientes. Los caminos estaban equipados con albergues de descanso y
templetes. Los mensajeros llevaban comunicaciones pictográficas he-
chas con horcones. Se dice que al tratarse de misiones importantes
el mensajero era acompañado por un artista para que interpretara el
mensaje. Ciertamente, Cortés señala que una embajada importante
enviada por Moctezuma era acompañada por algunos hábiles pintores
y se sabe que el gobernante azteca conocía todo sobre los españoles,
cómo eran ellos y su equipo desde antes que se encontraran frente
a frente.s" Las comunicaciones yel viajar en la Europa contemporánea
eran mucho menos confiables.
Los aztecas mejoraron los inventos de otras culturas. Tenían
amatl (papel) almacenado que obtenían como tributo. El papel se
formaba en rollos y hojas. Había diversas clases; uno común era
papel amarillo proveniente de Amocoztitlán, hecho de fibra de hi-
guera silvestre y conocido como iicus petioloriss» La escritura azteca
28 tua., p. 114.
29 iu«, p. 116.
}
I
¡
1 LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 159
no era fonética, sino de tipo pictográfico avanzado. La mayoría de
I los registros comprendían genealogías, informes territoriales, registros

de tierras, registros de los calpulli (o barrios) y rollos de tributos.
La literatura comprendía anales e historia, cuentas anales; libros del
día y las horas, e incluso diarios. Entre los documentos existentes
están los tonalamatl o libros de referencia para guía sacerdotal, con-
sistente de una larga tira de papel doblado a manera de biombo para
manejarlo fácilmente.s? El tema habitual era el pasado. Se dice que
los conquistadores llevaron a cabo una gran destrucción guiados por
sus mentalidades puestas sobre el oro y otras riquezas que los mismos
explotadores aztecas habían reunido en exceso, y seguidos de cerca
por los devotos ignorantes que se dedicaron a destruir todo lo que
consideraban idolatría. Es asombroso cuánto pudo servir a los inva-
sores y a los que llegaron después, la dominación en las mentes de
quienes invadieron un conocimiento administrativo firme.
EL IMPERIO ESPAÑOL EN AMÉRICA
En los siglos xv y XVI el mundo ponía la mira hacia el Occidente;

más allá de los océanos, y los dos reinos ibéricos de Portugal y España
estaban bien ubicados para explotar sus ventajas geográficas. De
entre los dos, España demostraría. estar mejor equipada para sostener
un Imperio de ultramar, aunque esto no debe llevarnos a subestimar
la verdaderamente notable contribución portuguesa en este campo.e- .
~l desarrolLo español tuvo lugar, en gran medida, en un marco de
Ideas e instituciones medievales. En realidad los descubrimientos y
conquistas los realizaron aventureros con base en una empresa pri-
vada, siendo el principal objetivo la adquisición de riquezas; sin em-
bargo, sería imprudente determinar a un nivel indebidamente bajo
el gran florecimiento del espíritu aventurero que inspiró en e!e en-
tonces a los navegantes de todas las naciones occidentales. Las insti-
tuciones políticas y administrativas requeridas por la expansión de
ultramar se habrían organizado a partir de las formas existentes con-
forme se desarrollara la situación, pero la existencia de una maqui-
naria gubernamental efectiva y de tradiciones del servicio público en
el continente europeo f~cilitaría la notable expansión española en
30 Vaillant, op. cit., p. 90 Y lámina 59.

al Véase, por ejemplo, C. R. Boxer, The Portuguese Seaborne Empire 1465-1825,
lIutchinson, 1%9.
los vastos territorios de Centro y Sudamérica, de los que nos ocupa-

remos aquí. A ello contribuyó también la expedición de la bula papal
en 1493 que asignó y dividió la propiedad legal del Nuevo Mundo
entre Portugal y España.
En España, Cádiz y Sevilla estaban ubicadas estratégicamente para
competir por la primacía como centro a partir del cuál se organiza-
ran la navegación y el comercio trasatlánticos, pero la cuestión que-
dó resuelta por un decreto real en 1503, cuando se estableció en
Sevilla el primer órgano de administración colonial, la Casa de Con-
tratación de las Indias, con el objeto de promover y regular el comer-
cio y la navegación con el Nuevo Mundo. A partir de entonces todos
los navegantes saldrían de Sevilla y regresarían al mismo puerto,
por lo que Cádiz se convirtió en un simple puerto de arribo. A dife-
rencia de la Casa de India que se había establecido en Lisboa, la
Casa de Sevilla no se creó para organizar el comercio de las Indias
Occidentales en nombre de la Corona. Sería un mero cuerpo regu-
lador, dejándose la cuestión del comercio en manos de la empresa
privada. En un principio funcionó en gran medida como una casa
de aduanas con un Tesorero, un Contador y un Agente o adminis-
trador de negocios." Trasladaba el oro importado directamente a la
Casa de Moneda de Sevilla. Sin embargo, pronto ampliaría sus fun-
ciones al encargarse de la administración fiduciaria de los numerosoS
bienes de aquellos que morían en las Indias, velando por los intere-
ses de los herederos. También licenciaba y registraba a los pasajeros
que se dirigían a las Indias y el Estado se encargaba de evitar la mi-
gración de musulmanes y judíos. La Casa, como cuerpo experto, se
encontraba en una situación que le permitía ofrecer una buena can-
tidad de conocimientos técnicos y control, especialmente al equipar
las flotas que funcionaban en representación de la Corona. Inspec-
cionaba las embarcaciones de propiedad privada en interés de la se-
guridad y. de las buenas condiciones de navegabilidad. Licenciaba
a los navegantes, funcionando desde 1508 a través de su piloto mayor.
Las primeras personalidades que ocuparon este cargo fueron, sucesi-
vamente, Américo Vespucci, Juan de Salís y Sebastián Caboto. ~.ue
bajo su dirección que se estableció la primera escuela de navegaclOn,
en Europa. La Casa llevaba importantes registros sobre descubrimien-
tos en las Indias, manteniendo al día sus cartas mediante una inspección
constante de los mapas extendidos a los gremios comerciantes. Además
32 J. H. Parry, The Spanist: Seaborne Empire, Hutchinson, 1966, p. 56.

de sus funciones reguladoras y administrativas, la Casa ejercía, como

se acostumbraba en ese entonces, jurisdicción civil y criminal en los
casos relacionados con el comercio y los delitos a bordo de los barcos.
Parte de esta jurisdicción, en relación con los intereses locales de
navegación, pasó en 1543 al Consulado o gremio mercantil estable-
cido por las casas comerciales de Sevilla, el cual se hizo cargo del
control de este comercio y se convirtió en un cuerpo rico y poderoso.P
Virtualmente la Casa fue un "Tribunal de Comercio" relacionado
con la ejecución de la política. A excepción de aquellas épocas en
que la Corona permitió que los asuntos siguieran su curso por d~s
cuido, mantenía su vigilancia en todas direcciones. Esta era la labor
del monarca, auxiliado por el Consejo de Castilla, cuestión a la cual
Fernando había prestado atención especial, no obstante que su obje-
tivo principal había sido el de obtener lo más que pudiera de las
nuevas tierras, objetivo que se había visto un tanto limitado. Los
asuntos de política general tendían a olvidarse ante las cuestiones
mucho más compulsivas a las que se enfrentaba el Consejo. Por
otra parte, los problemas administrativos donde estuviera involucrada
la política, pasaban, por órdenes del rey, a manos de ministros en
particular, generalmente al obispo Juan Rodríguez de Fonseca, quien
era auxiliado por el secretario real Lope de Conchillos. Juntos escri-
bían casi todos los decretos concernientes a las Indias y selecciona-
ban, con la aprobación del rey, la mayoría de los funcionarios mayo-
res, quienes funcionaban a través de su secretario informal, el cual
tenía que tratar con crecientes volúmenes de trabajo documental.
Incluso organizaron un servicio postal especial para transportar co-
rrespondencia entre la Corte y la Casa, y la Casa y las Indias, que
resultó notablemente eficiente para la época." De esta manera, en
Sevilla la administración de las Indias estaba concentrada en una
burocracia rígidamente organizada con sus propios servicios, y desde
1514 incluso con su propio sello real, que el rey confió a Fonseca
para la legitimación de decretos y decisiones importantes relacionados
con las Indias. El funcionamiento de la administración de la Casa
ha sido criticado por sus complicaciones y su dilación, pero en esto
se reflejaban los métodos administrativos normales de la época que,
como sabemos, quedaron mezclados invariablemente. Difícilmente
83 op. cit., pp.

Parry, 124-125.
84 tus; p. 58.
podemos dudar el que esta organización haya desempeñado una labor

fundamental con una efectividad rara vez igualada en otro lugar.
Los fines del sistema en ultramar apenas se habían bosquejado.
En un principio los hombres que estaban en escena, los conquista-
dores, eran en gran medida su propia ley. Tuvo que desarrollarse
gradualmente un patrón de control y gobierno, y de no imponerse
con cautela, se impondría ciertamente el poder despótico. Colón había
sido nombrado virrey en los nuevos territorios, así como Almirante
de los Mares del Nuevo Mundo. Perdió su gubernatura en 1499,
pero conservó sus emolumentos y su jurisdicción del Almirantazgo
hasta su muerte acaecida siete años después. Los virreyes y goberna-
dores subsecuentes actuaron autocráticamente y tuvieron que ser con-
tenidos. El patronazgo y la jurisdicción quedaron en manos de la
Corona. De acuerdo con la costumbre establecida en la tierra madre,
desde una primera etapa se incorporaron los municipios a solicitud de
los colonos. En 1511 se nombró en Santo Domingo la primera Audien-
cia de abogados calificados, también a solicitud de los colonos, para
ofrecer una jurisprudencia apelatoría independiente del gobernador. Se
. estableció también una organización del Tesoro independiente, consti-
tuida por un tesorero, un contralor y un agente comisionado, respon-
sabilizándose directamente a la oficina de Fonseca en España. De
esta manera, en La Española había ya tres órganos más o menos
independientes de autoridad real: el gobernador, la audiencia y el
tesorero." Con la expansión del Imperio en el continente, después de
las victorias de Cortés en México y de Pizarra en Perú, y con la
extensión del establecimiento español en los nuevos dominios, sur-
gieron inevitablemente problemas similares de gobierno y administra-
ción, yen una forma aún más compleja.
En México, Cortés fue nombrado capitán general, un coman-
dante sin ejército, pero el rey no le concedería el poder civil. De
hecho, en 1535 Antonio de Mendoza fue hecho virrey con autoridad
tanto civil como militar, dejando que Cortés dedicara sus energías a
la administración de sus considerables propiedades en el Nuevo Mun-
do, hasta que perdió la paciencia y regresó a España en 1539. Fran-
cisco Pizarra, con el espectáculo del inusitado triunfo de Cortés
ante sus ojos, fue lo suficientemente astuto como para obtener el nom-
bramiento de adelantado y gobernador del reino que se proponía
conquistar antes de partir. Después de la toma de la capital inca,·
8fi Ibid., pp. 59-OO.

I
I
Cuzco, en 1533, Pizarro decidió establecer su propia capital en Lima,

la Ciudad de los Reyes, situada cerca del mar, y por tanto mejor
defendible militarmente y más accesible al mundo exterior. En Perú
las contiendas entre los conquistadores y la guerra ininterrumpida
con los incas significaron la eliminación gradual de los aventureros.
El mismo Francisco Pizarro fue asesinado en 1543. De esta forma, el
gobierno de los conquistadores fue un tanto conflictivo y breve, ya
que difícilmente fueron hombres que se establecieron como obedien-
tes burócratas. Fueron inevitablemente sustituidos una vez consoli-
dadas sus conquistas, llegando funcionarios españoles más adaptados
al patrón normal de ocupar su lugar. Éstos, en su oportunidad, des-
cubrirían que las condiciones y problemas eran muy diferentes a lo
que estaban acostumbrados en casa. La nueva sociedad en América
siguió existiendo como dos estratos diferentes: el campesinado indio
y los nuevos colonos inmigrantes que provenían en grandes canti-
dades de España para crear una comunidad intranquila y turbulenta,
que sería mucho menos dócil para la supervisión oficial que sus
paisanos menos emprendedores en la tierra madre. Queda fuera de
discusión la cuestión de la asimilación.
Los nuevos colonizadores encontraron conveniente, por razones de
propia seguridad, y deseable, por cumplir .sus propias inclinaciones,
establecerse juntos en municipios, dejando que el pueblo se encar-
gara de las tierras como lo habían hecho bajo el antiguo régimen.
Sin embargo, con el fin de explotar y controlar la tierra, se introdujo
el sistema de las encomiendas, utilizado originalmente en España
para la toma de territorios de manos de los moros. Básicamente una
encomienda era el derecho de exigir tributo e inicialmente también
trabajo de los indios de un distrito específico." En esta forma, el
encomendero se puso en el lugar del gobernante azteca o inca para
obtener tributo y servicios que hasta entonces se habían presentado
ante ellos. A cambio de defender la encomienda en contra de otros
explotadores, para el pago y el nombramiento de sacerdotes en las
aldeas y para el gasto de la defensa general de la provincia, el enco-
mendero tuvo la posibilidad de construirse una casa, mantener a una
familia y alimentar y armar un séquito personal. Conforme creció la
economía se desarrolló también el sistema de encomiendas y tuvieron
que disponerse otros factores como los derechos de apacentamiento y
86 lbid .• p. 100.
explotación de minas. Las encomiendas mismas estaban destinadas a

decaer con la caída subse~uente de la economía nativa.
Otra institución que se trajo de España fue el municipio tradi-
cional, que ya estaba decayendo en la tierra madre, pero tendría un
nuevo impulso de vida en el N uevo Mundo. La incorporación se
obtuvo de la Corona y la institución de los pueblos incorporados
se utilizó inicialmente para establecer los ejércitos conquistadores, ya
sea como funcionario de la municipalidad o como vecinos, por ejemplo,
señores de casa legalmente inscritos. El pueblo era controlado por
un cabildo o consejo hasta de doce regidores, nombrados en un prin-
cipio por el comandante. Estos regidores elegirían anualmente de
entre el cuerpo de vecinos en general, a dos alcaldes o magistrados
municipales. Generalmente el comandante hacía su elección de entre
un número limitado, pero había instancias para una elección abierta,
aunque esto era considerado no como una virtud sino como un mé-
todo peligrosamente anárquico en la España contemporánea, donde
se acostumbraba recorrer los jefes de las familias dirigentes para
dichos cargos. Con el descubrimiento de plata en Potosí, en Perú,
este metal precioso se convertiría en la fuerza motriz principal de la
economía en la América española.
Los cabildos eran el principal instrumento de la administración,
y tendieron a convertirse en cerradas oligarquías de los acaudalados.
Generalmente los regidores no percibían salario, aunque tenían ob-
venciones, Ellos controlaban la distribución de la tierra y, como
hacendados, producían las provisiones para el pueblo. En tanto pro-
pietarios de las minas, podían controlar la' distribución del trabajo.
Elegían a los alcaldes, quienes serían responsables de escuchar cual-
quier petición en la que pudieran estar involucrados. Eran hombres
privilegiados y con frecuencia venales.V
Los registros del cabildo de la Ciudad de México indican que
se reunía regularmente, seguía un procedimiento preestablecido y
conducía sus reuniones en forma ordenada y seria. En su a~enda
podía figurar casi cualquier asunto de interés para la comunidad,
desde el acorralamiento de los puercos extraviados y el manejo de la
basura, hasta cuestiones como el abastecimiento de agua, la ,regula-
ción policiaca, la organización del trabajo indígena y la administración
de la propiedad municipal. Se organizaban diversiones públicas tales
como corridas de toros y procesiones. Las disposiciones administrativas
87 Ibid .• p. 108.
eran tomadas por los pueblos vecinos. En 1533 la Ciudad de México

sufrió las consecuencias de una exagerada tala de árboles, por lo que
cinco años más tarde se introdujo un riguroso y puntual sistema de
licencias. Prácticamente no había un límite al campo de acción y a la
diversidad de responsabilidades sometidas al gobierno local en estas
comunidades de desarrollo acelerado. No menos eficientes eran los
cabildos al enviar consejos al rey respecto a asuntos del Imperio.P"
Existía una gran carga de labor administrativa. En un principio
no fue extraño el repartir los principales cargos entre los regidores:
uno que fungía como alférez o portador del estandarte, a cargo de
las ceremonias públicas; uno como alguacil mayor o condestable en
jefe, otro como fiel ejecutor) o inspector de pesas y medidas; y final-
mente otro como obrero mayor o comisionado de las obras públicas.
Estos ciudadanos prominentes obtenían su remuneración de las cuo-
tas y multas impuestas en el curso normal de los asuntos públicos.
Empleaban funcionarios asalariados para que desempeñaran el tra-
bajo cotidiano, entre los cuales el jefe era el escribano de cabildo o
escribano del pueblo, quien llevaba los registros y se encargaba de la
correspondencia. Cada uno de los regidores mencionados tenía su
propio cuerpo de empleados, a quienes pagaba de los emolumentos
de su oficina. Muy pronto las grandes ciudades requirieron de téc-
nicos, tales como un medidor o agrimensor, o un alarife o arquiteoto
municipal. La planeación extensiva de los pueblos se llevó a cabo
desde el principio, lo cual implicó el desarrollo del patrón de red
para construcción de cuadras y el trazado de calles. La extensión y
la magnificencia monumental de la ciudad de México ya había asom-
brado a los viajeros ingleses y llenaba de orgullo a los colonizadores;
Incluso aquellas ciudades como Sevilla y Toledo se vieron eclipsadas.P
La Iglesia de Roma ocupó un lugar importante en el desarrollo
'i el gobierno de las Indias. Mediante la bula papal especial de 1506
se les concedió a los gobernantes de Castilla la autoridad para la
organización y administración de las iglesias en los territorios de ul-
tramar. Sobre esta base Fernando desarrolló el Patronato) mediante
el cual se organizaron las iglesias de ultramar. Como Patrón, el
r~y investía a los virreyes y gobernantes del poder para actuar como
Vlcepatrones para realizar su voluntad en cuestiones eclesiásticas. La
administración central del Patronato estaba en manos de un comité
38 Ibiá .• p. 109.
89 ¡bid.• p. 111.
del Consejo de Indias. En el interior de una organización más amplia,

el Patronato tenía su propio secretariado y archivo, pero con frecuen-
cia el rey intervenía personalmente en los asuntos eclesiásticos ejer-
ciendo una autoridad casi pontificia. Los diezmos se concedían a
los obispos de ultramar sobre todos los productos -a excepción de los
metales preciosos, que debían distribuirse sobre una base similar a
la utilizada en casa, incluyendo la reserva de un noveno para la Co-
rona. En un principio las misiones de las órdenes Mendicantes ha-
bían llevado la religión cristiana a las aldeas, y durante un tiempo
hubo una controversia entre ellos y los obispos del Patronato, que
siempre mantenía un ojo en cada campo. Sin embargo, eventualmente
los primeros fueron sustituidos por un sistema de parroquias gra-
dualmente extensivo. La versión indígena del cristianismo tenía sus
propias modalidades: muchos nativos siguieron adhiriéndose al pa-
gamsmo.
El nuevo sistema colonial del Nuevo Mundo español se basaba en
la explotación, de tal manera que los colonizadores dependían de la
economía nativa en cuanto a su alimentación y la mayor parte del
trabajo. Eventualmente el grupo original de los colonizadores propie-
tarios se amplió para dar cabida a la creciente masa de profesiona-
les, funcionarios y comerciantes que fueron creados por el desarro-
llo de la comunidad. El mantenimiento de un justo 'balance entre
ambas comunidades era función de los agentes del paternalismo real,"
pero, a la luz de la importancia primordial concedida al incre-
mento de los ingresos para la Corona provenientes de las Indias,
dicho balance no era fácil de lograr. Un flujo regular de peticiones
de individuos y grupos en busca de favores -que con frecuencia se
concedían sólo a expensas de otros- llegaba a la Corona, la cual hacía
cuanto podía para aplicar reglas equitativas en la toma de decisiones.
Toda consideración se daba de, acuerdo con las recomendaciones del
clero, funcionarios, abogados y otros cuerpos surgidos de América,
siendo el resultado un volumen masivo de derecho escrito, cuya mag-
nitud y calidad se ejemplifica en la Recopilación de las Leyes de
Indias de 1680, la cual reunió la legislación existente hasta entonces.
Como señala Parry en relación a los decretos y códigos más generales,
"es posible trazaren ellos -aunque con muchas vacilaciones e incon-
sistencias- el desarrollo de una política oficial consciente de la orde-
nación de la sociedad colonial" .41
40 iu«, p. 173.
41 Ibiá., p. 174.
1
I
En España pronto se hizo evidente que el objetivo inicial de la

1 Corona de aplicar las mismas reglas y crear el mismo ti po de sociedad,
en los nuevos territorios, se estaba viendo frustrado por las diferen-
cias en las condiciones esenciales. Los naturales no estaban preparados
para aceptar las obligaciones o para recibir los frutos de libertades no-
vedosas para ellos, aunque en Europa eran aceptadas como una cues-
tión normal. Por ejemplo, para los indios la obtención de la libertad
significaba la posibilidad de irse a los terrenos con maleza para vivir
como quisieran. Consecuentemente, para garantizar la provisión de
alimentos y el suministro de mano de obra para los asentamientos
se consideró necesario colocar cada una de las aldeas bajo la direc-
ción de un patrón español con grandes facultades de coacción. Un
hecho condujo a otro y, con las condiciones en el estado en que se
encontraban, se manifestó claramente la falta de cierto grado de flexi-
bilidad en ambos lados.
De esta forma, la encomienda} que había sido introducida para
resolver esta dificultad precisamente, infringió inevitablemente la
libertad legal del indio aplicando una coacción general al trabajo
mediante el servicio personal específico a un español particular. Por
supuesto, puede argumentarse que desde el punto de vista de la liber-
tad había muy poca en ello, pero las consideraciones básicas eran di-
ferentes, de tal manera que las reglas aplicables a un tipo de sociedad
no se consideraron del todo apropiadas para la otra. El sistema de la
encomienda comenzó a originar críticas de parte de barrios españo-
les y mientras que las Leyes de Burgos de 1512 -el primer código
general que regulaba la situación y el tratamiento de los naturales en
las Indias Españolas- continuaron el sistema, se hizo un intento para
limitar sus obvios abusos. Las persistentes críticas tuvieron el efecto
de poner al rey Carlos V (reg. 1518-1556) en contra del sistema -un
disgusto compartido por muchos de sus consejeros-, con el resultado
de que se aprovechó toda oportunidad para mejorar sus debilidades.
Un problema fundamental fue que las. autoridades de España y los
colonizadores que estaban en el lugar de los hechos tenían propó-
sitos que chocaban con las necesidades de la situación y eran ambos
incapaces, desde sus puntos de vista, con frecuencia diametralmente
?puestos, de comprender la que a largo plazo demostraría ser la me-
jor solución para todas las partes involucradas. Para ese entonces, la
encomienda era a menudo el único medio por el que podían asegu-
rarse las provisiones necesarias y seguiría funcionado como institu-
169 ' LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS
ción hasta que, con su debilitamiento progresivo a lo largo del si-

glo XVI, prácticamente desapareció en el siglo XVIl.42
El problema de la mano de obra llegó a tratarse por una forma
diferente de coacción, virtualmente la introducción del sistema del
coroée, que era ya lugar común en esa época en Europa. En América
fue en realidad una adaptación del mita de los incas en Perú y se
conoció en la Nueva España como el repartimiento. Cada pueblo o
asentamiento era llamado a suministrar una proporción de su pobla-
ción masculina, por una cantidad específica de semanas para realizar
obras públicas, que abarcaba especialmente la construcción de cami-
nos, puentes y edificios de muchos tipos, así como para la explota-
ción de minas de plata. La distribución de la mano de obra la hacía
el juez. repartidor, un magistrado local que tenía que decidir la je-
rarquía de prioridades, .pero estaba siempre sometido a la arbitraria
autorización que por orden administrativa concedía sólo el virrey, las
audiencias gobernantes o, en la Nueva España, una corte dejurisdic-
ción general especialmente introducida, el Juzgado General de Indios.4/!
Con el objeto de impulsar a las comunidades indígenas a adoptar
los hábitos españoles, se habían introducido técnicas y formas de go-
bierno, un cuerpo de supervisores de distrito conocidos como corregi-
dores. En la segunda mitad del siglo XVI estos funcionarios se
hicieron cargo de las responsabilidades sociales que se habían dejado
en manos de los encomenderos. A diferencia del corregidor de un
pueblo español, ya sea en su tierra o en las Indias, quien, como re-
presentante de la Corona, era un magistrado y administrador profe-
sional de dignidad considerable y generalmente abogado, el corregidor
de Indios era un aficionado, elegido casi siempre de entre los coloni-
zadores, que además, no tenía encomienda o propiedad territorial.
Este último no tenía preparación especial, era nombrado por un perio-
do de sólo dos a tres años, recibía un escaso salario y era impulsado
inevitablemente por las condiciones para atender su cargo como una
fuente de ingresos fáciles. En la práctica, éste fue el menos afortunado
de los experimentos españoles de administración. Los corregidores
locales carecían de supervisión, por lo que no se evitaba que el cargo
se convirtiera en una gran fuente de tiranía más despreciable de lo
que había significado la encomienda hasta entonces.v Las quejas
42 Parry, op, cit., p. 186.

43 Ibid.; p. 187.
44 tua.. p. 190.
eran numerosas y obviamente la tiranía se manifestaba sin reparo.

Sin embargo, en la Nueva España el activo Juzgado de indios ha
dejado amplios registros de casos atendidos con una gran eficiencia
para la época y un alto grado de accesibilidad hacia el indio. En
Perú, donde no existía un tribunal, las demandas debían dirigirse, a
través de un procedimiento complicado y dilatorio, a las audiencias.
El sistema en su conjunto se vio debilitado por la ausencia de una
supervisión local efectiva. Los funcionarios responsables y otros ele-
mentos consideraron la completa asimilación como la única solución
real al problema del control y la administración, pero como ya lo
hemos visto esto no se lograría nunca.
El Rey dependía principalmente del Consejo de Indias en mate-
ria de consulta sobre la conducción de los asuntos de ultramar. Este
Consejo se había originado, aproximadamente entre 1511 y 1519, como
un comité permanente del Consejo de Castilla, alcanzando la calidad
de independiente en 1524. Se constituyó originalmente con un Presi-
dente, en un principio clérigo, cuatro o Cinco consejeros, todos abo-
gados, un secretario, un fiscal, un relator y un portero. La afilia-
ción era variable, pero los abogados siempre predominaban, y el nú-
mero de consejeros de nueve bajo el reinado de Felipe Il, subió a doce
bajo el reinado de su sucesor. Además de sus importantes funciones
consultivas, el Consejo actuaba corno suprema Corte de apelación
y como oficina directiva para la supervisión de los asuntos coloniales.
El Consejo deliberaba, determinando la validez de las propuestas
emanadas generalmente de los virreyes y audiencias: el rey decidía.
Sin embargo, su autoridad se extendía sobre todos los asuntos de
ultramar, excepto que 1) después de su establecimiento en ultramar,
en 1570, la Inquisición estuvo sometida a su propia Suprema en Es-
paña, y 2) después de que Felipe Il ascendiera al trono, el ingreso
real y el gasto en las Indias, como en Europa, se centralizaron bajo
el Consejo de Finanzas. En todos los demás asuntos el Consejo de
Indias era independiente del Consejo de Castilla y de otros consejos
reales. .
Inevitablemente, su informalidad inicial fue corregida gradual-
mente por la introducción de un código reglamentario y, con el cre-
ciente peso y complejidad de sus funciones, la práctica se orientó a
poner los asuntos administrativos en manos de pequeños comités espe-
cializados. Bajo la dirección de Ovando se desarrolló un cuerpo efecti-
vo y muy bien informado. Como parte del movimiento para convertir
a Madrid en la capital administrativa de España, el Consejo pudo desa-
rrollar una organización secretarial adecuada, así como acumular ar-

chivos que "existen hasta la fecha como una clara evidencia de su
lenta, cuidadosa y burocrática eficiencia" .45
El sistema funcionó bien bajo un administrador tan diligente como
Felipe n, cuya aptitud para abordar en detalle los aspectos adminis-
trativos ya hemos tratado, aplicándose "una disciplina restrictiva más
que una dirección alentadora";" un freno a la violencia arrebatada
más que un estímulo a la acción creadora. En la situación existente
ésta era una política adecuada, pero con el advenimiento de un go-
bernante menos competente, la dilación se convirtió en regla y la toma
de decisiones se hizo prácticamente imposible. El inevitable aumento
del personal y de papel llegó a ser excesivo. Consecuentemente, en
1604 el cargo de secretario fue dividido en dos, una oficina para cada
virreinato. Se agregaron oficinas ornamentales. Se hicieron muchos
nombramientos supernumerarios. El tiempo requerido para responder
a una Solicitud del gobernador colonial, que nunca fue breve, se
duplicó o se llevó todavía más tiempo.
Se fueron emitiendo más y más reglas para la conducción del
gobierno y la administración. Se extendió la vigilancia por parte de
los funcionarios de la Corona. Las tareas de la administración rebasa-
ron la capacidad de los funcionarios disponibles, especialmente en la
esfera de las finanzas, donde la intervención de cuentas resultó en
déficit crónicamente, Un grado semejante de centralización burocrá-
tica, aunado a unas comunicaciones lentas y difíciles, significó que
la iniciativa y la expedición locales fueran despreciados. La falta de
confianza en la Corona condujo a insistir en que todas las decisiones
importantes y muchas carentes de importancia fueran tomadas en
España. Un año era lo mejor que podía esperarse por una respuesta
expedita, dos era lo cercano al promedio, y esto no permitía que la
administración común obtuviera una mayor información antes de
que fuera tomada cualquier decisión. Ningún sistema podía satisfacer
tales requerimientos. Y cuando agregamos a los intrincados procedi-
mientos las montañas de papel expedidas por el centro, sólo se nece-
sita considerar la gran complejidad y cantidad de la burocracia local,
ansiosa de obtener sus emolumentos, pero carente, casi como conse-
cuencia directa, de la voluntad para realizar su trabajo, pudiendo pen-
sarse que casi nada se llegaba a completar.
4~ Ibid., p. 196.
46 Ibid., p. 197.
LAS CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS In
Aun así, Felipe II había sido, capaz de infundir la voluntad sufi-
ciente al sistema administrativo como para hacer que perdurara, con
unas cuantas modificaciones, durante siglo y medio después de su muer-
te. Este no fue un logro insignificante, pero durante este periodo el
control de la Corona- se vio enormemente debilitado, especialmente
con respecto a los adelantos en la venta de oficios, a lo que nos referi-
remos a continuación.
Al considerar el gran beneficio que hubiera representado la in-
vención de una administración pública incorrupta y realmente com-
petente para el futuro del imperio español, debe recordarse también
que la tarea misma, en cualquier caso, estaba destinada a ser sobre-
humana requiriendo de sus esbirros para hacer frente a situaciones.
que no se hubieran podido prever, y se vería afectada por modifica-
ciones sociales y económicas cuyo influjo se impondría a las labores
administrativas de una manera que nunca antes se había afrontado.
La síntesis de Parry difícilmente puede superarse:
Estos burócratas, que se pasaban los cargos entre sí mediante la

venta privada, eran en su mayoría producto de las universidades y es-
cuelas de derecho de España o la América española. Podían ser rapaces
y -dentro de límites reconocidos- venales, pero tenían un esprit de
corps, una preparación, respeto por las decisiones, y orgullo por su
profesión, que superaban el sistema ostentoso e impróvido que los
había designado. El Imperio español del siglo XVII padeció una muti-
lante carencia de recursos y una vacilante dirección en el centro y
además su procedimiento administrativo era leguleyo, complejo y len-
to; pero, subordinado a estos defectos, considerando las pautas de la
época, el gobierno era bien atendido por sus funcionarios. Contaba
con información detallada y exacta regularmente; en las escasas ocasio-
nes en que pudo cambiar de parecer para dar una orden definitiva,
generalmente ejecutaría dicha orden, aunque sólo a costa de una gran
persistencia y un esfuerzo enorme. Este grado de control centralizado
se introdujo costosamente. Los costos administrativos absorbieron una
proporción jamás igualada del ingreso de las Indias. Para el ciudada-
no particular el costo en tiempo y dinero del asunto más simple
llegó casi a ser prohibitivo. A fines del siglo la vida del Imperio se
vio en peligro de ser estrangulado, no solamente por enemigos exter-
nos que pillaban su comercio y cortaban las comunicaciones, sino por
la multitud de parásitos internos que agobiaban la vida de su pueblo.s"
47 [bid .• pp. 210-211.

V. EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN
EN EUROPA: 1610 A 1786
EL PRESENTE capítulo se dedicará al siglo XVIII en Europa, aunque

no en forma limitada. De entre la gran complejidad social y econó-
mica que caracterizó la política del Occidente en esta época, los estu-
.diosos 1 han seleccionado dos movimientos, o mejor dicho, tendencias
importantes para dedicarles una atención especial, los llamados "abso-
lutismo" y "mercantilismo" que, aunque en la superficie denotan
aspectos diametralmente opuestos, constituyen en realidad ingredien-
tes estrechamente interrelacionados de una complejidad mayor. Como
-conceptos son imprecisos, definiéndoseles de diversas maneras, pero
en tanto que ambos presuponen una remodelación de la estructura y
las prácticas administrativas, y frecuentemente pueden asociarse en el
mismo contexto político, representan ideas de significado específico
para el administrador, y con administradores tan destacados como
Colbert en Francia y Samuel Pepys en Inglaterra que se vieron invo-
lucrados activamente, no requiere darse un mayor énfasis a la impor-
tancia del periodo administrativo.
El absolutismo conllevó la apropiación del' poder de las provin-
cias o regiones más pequeñas y su concentración en manos del go-
bierno central, generalmente real, movimiento que requirió la co-
laboración activa y el desarrollo de la administración y las finanzas,
el fortalecimiento del elemento burocrático en los asuntos humanos y
en especial de gobierno, así como el mejoramiento de los servicios
informativos. Las estadísticas comenzaron a adquirir importancia, aun-
que casi exclusivamente para uso gubernamental, ya que la ciuda-
danía, aferrada todavía a las viejas formas y recelosa de la actividad
estatal, obstaculizaba la recabación de datos personales. Incluso en
1753 se rechazaron las propuestas para realizar un censo en Ingla-
terra. No obstante que los Estados Unidos, sin duda influenciado
por su tradición, introdujeron su primer censo en 1790, Francia e
Inglaterra no siguieron su ejemplo sino hasta 1801. La fuerza del
.absolutismo variaba ampliamente, surgiendo en Francia hasta la Re-
1 Véase, por ejemplo, Max Beloff, The Age of Absolutism, 1660-1815, Hutchins on•
1964; y EH Heckscher, Mercantilism, obra voluminosa y autorizada" edición sueca
-orígínal, 1931; Allen & Unwin, 1935, en dos volúmenes.
172
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMImSTRACIóN EN EUROPA 171f.
volución y la ejecución de Luis XVI en 1793, pero que recibió un

golpe mortal en Inglaterra cuando Carlos 1 fue decapitado por el
Parlamento en 1649. Prosperó en Rusia hasta 1917, mientras que
en Alemania, aunque su poderío se debilitó considerablemente con
la supervivencia de la descentralización medieval, siguió su camino
en el siglo XIX.
El mercantilismo es esencialmente un concepto económico sinto-
mático del sistema estatal en crecimiento. Estaba vinculado con la
riqueza como base del poder del Estado, llenando la fase entre la
descentralización feudal y el breve periodo expansionista del laissez:
(aire. El Estado, al intervenir para derribar las barreras internas al
Intercambio económico que caracterizaban la fase anterior, se inclinó
a manipular la política exterior en la dirección mejor calculada para
maximizar las riquezas de la nación. La concepción posterior del
mercantilismo fundamentalmente como un sistema creado para lograr
U? excedente de exportaciones sobre las importaciones en términos de
bIenes, con el fin de asegurar una importación total de oro y plata,
si bien erróneamente concebida, tenía su propia lógica. El impulso
~xcesivo para adquirir oro y plata, que salvo por la ostentación son,
Improductivos por sí mismos, fue un factor importante en la espec-
tacular decadencia de España durante los siglos subsecuentes. Puesto
que el principal objetivo del mercantilismo fue la coalescencia de
los mercados internos en uno solo, fue en Francia, donde dichas ba-
rreras habían proliferado en alto grado, que. tanto la administración
central como la local tuvieron que modificarse radicalmente. Por lo
tanto, es en Francia donde debemos comenzar.
RICHELIEU y LUIS XIII
L?s dos movimientos que hemos mencionado quedan claramente

ejemplificados en la Francia del siglo XVI con los reinados de
Luis xnr (gob. 1610-1643) y Luis XIV (gob. 1643-1715). Durante
~l reinado de Luis XIII el periodo importante fue la administra-
CIÓn de Richelieu desde que se convirtió en primer ministro en 1629,
hasta su muerte en 1642. Había sido consagrado obispo por promo-
ción de su padre en 1607 cuando apenas tenía veintidós años, 10 cual
requirió la dispensa especial del papa, y en el año de 1614 fungió
como diputado clerical para los últimos Estados Generales, convocados
antes de la Revolución francesa. Su ascenso a la corte se inició durante
174 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA
la regencia de Ana, consorte de Luis, de donde pasó a ser secretario

del rey. Hacia 1624 ya había adquirido la categoría de primer minis-
tro, aunque para el nombramiento efectivo tuvo que esperar cinco
años más. Richelieu se había convertido en cardenal en 1622 y había
recibido un ducado en 1631. Así, independientemente de su capaci-
dad natural ocupó una posición de poder en el Estado, la sociedad y
la Iglesia. Su objetivo principal como estadista fue concentrar el po-
der del rey a expensas de localidades; mantener, a través de una ad-
ministración fuerte, la paz interna en contra de la intriga personal
y la rebelión y, a través de la diplomacia del poder, llevar el poder
de Francia más allá de sus fronteras. Si su personalidad no le per-
mitió convertirse en el favorito, ni del rey, su insuperable compe-
tencia, en cambio, le garantizaría la supremacía en el favor real.
El régimen real en la Francia del siglo XVII fue un gobierno per-
sonalista. Toda la acción política se llevaba a cabo a nombre del
rey y los ministros de Luis XIII no recibían facultades delegadas
de importancia. Eran guiados por derechos y tradiciones que les per-
mitían actuar en esferas limitadas, pero individual y no colectiva-
mente, como miembros del Consejo. El gran interés del rey por la
administración en detalle, significó el que se diera una atención es-
pecial a la preparación de despachos y otros documentos para SU
información o firma. Su descontento por la simple sospecha de que
no se le informara sobre cualquier detalle de un asunto se manifes-
taba instantánea y desmedidamente.
Una situación semejante ofreció una oportunidad formidable para
un hombre con la diligencia y la habilidad de Richelieu, que con-
taba con la plena confianza del rey. Como ministro principal no le
fue difícil superar a sus colegas, conformándose cierto elemento je-
rárquico dentro del ministerio con Richelieu actuando como inter-
mediario entre los ministros y el rey. Con la fuerza motriz en manos
tan apropiadas fue posible alcanzar un grado de rapidez y eficiencia
en la acción, tal como la situación lo requería, pero del cual gene-
ralmente carecían las administraciones de reglamentación limitada de
la época. No es que el suyo haya sido un ejemplo digno de recomen-
darse y ser copiado, ya que eligió a sus colegas no tanto por sus capa-
cidades administrativas o por su conocimiento de los asuntos del
Estado, sino por su relación personal y lealtad hacia él. El suyo fue
un sistema genial que funcionó bien en tanto el asiento del poder
estuvo ocupado por un dínamo humano. Ranum concreta:
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA 175
Sin crear nuevas oficinas o instituciones Richelieu adquirió cier-

tas facultades reservadas sólo para el rey. La fuerza de su personalidad,
primero sobre el rey y después sobre los ministros a los que eligió,
fue responsable de la naturaleza del gobierno central durante los úl-
timos años de Luis XIIJ.2
El despliegue maestro de Richelieu del padrinazgo real, se logró.

Obviamente no sin una fiera lucha por el poder, la cual tuvo que
sostener continuamente para mantener su dominación; pero parece
que jugó sus cartas con tal maestría que en realidad su supremacía
no se vio amenazada hasta su muerte. El canciller, los superinten-
dentes de las Finanzas y secretarios de Estado, así como otros ocu-
pantes de cargos que constituían el ejecutivo real, escribían con fre-
cuencia a Richelieu reconociéndose aparentemente y con afecto, como
sus "criaturas", término ampliamente utilizado en la época que indi-
caba una relación entre Richelieu y los otros ministros, muy dife-
rente a cualquiera que exista hoy en día,"
Además, fue la firme política de Richelieu la que logró nombra-
mientos reales para miembros de su familia. De esta forma, uno de
sus hermanos llegó a ser cardenal; una sobrina, duquesa y un primo
fue nombrado mariscal de los ejércitos reales. En una multitud de
puestos oficiales se dio preferencia a miembros más distantes de la
familia, y aunque pudiera molestarse de descubrir que había nom-
brado a un incompetente, nunca se permitiría que el honor de la
familia fuera depredado por una deposición. Un sistema semejante
~lZO frente a los requerimientos de la familia, rezagos de un feuda-
lismo decadente y, al mismo tiempo dio a Richelieu un arma pode-
rosa en contra de la oposición, endémica en ese sistema. Formó un
medio natural de comunicación, de tal manera que Richelieu parecía
se?tir cualquier intriga o escándalo antes de que alguna cosa ocu-
rnera efectivamente. Se le concede el crédito de haber erigido un
eficiente servicio secreto, pero parece que con tantos parientes y ami-
gos en posiciones claves, difícilmente era necesario un servicio de
seguridad formal.s Naturalmente, la demanda por cargos era insa-
ciable y las grandes ventajas personales del sistema fueron contra-
rrestadas, no solamente por las ineficiencias normales de tener ele-
2 Orest A. Ranum, Richelieu and the Councillors el Louis XIII, Oxford, 1963,
página 26.
ft [bid.• pp. 28-29.
4 [bid.• p. 33.
rnentos incompetentes en posiciones administrativas, sino también

por la carga adicional colocada sobre el primer ministro de tener
que tratar todo el día con la falta de oportunidades de aquellos que
buscaban algún puesto.
Entre los funcionarios administrativos más altos los Secretarios
de Estado aumentaron considerablemente su jerarquía y responsabi-
lidades durante este periodo. Como en Inglaterra, su puesto había
surgido de un cuerpo selecto de empleados reales a quienes el rey
había designado desde los primeros tiempos para atender su corres-
pondencia personal. Como es usual en este tipo de desarrollo, encon-
tramos muy pocas referencias contemporáneas de ello. En Francia
no se escribió mucho acerca del trabajo del secretariado real. No
obstante, en un réglement de 1568 Enrique 111 había dado los pri-
meros pasos para reducir los poderes de los secretarios reales. Cuatro
de ellos serían comisionados y designados "secretarios de Estado",
pero el título no tenía todavía un significado especial. Su ocupación
principal era leerle al rey su correspondencia, hacer las respuestas
que tomaran por dictado y guardar extractos para referencias futuras.
El rey firmaba las cartas, las cuales llevaban al calce también el
refrendo del secretario. Obviamente estos secretarios eran simples
empleados encargados del trabajo manual, pero no exageramos al con-
siderar la inapreciable ventaja personal causada por su fácil acceso
al rey, y resulta lógico que de estos cargos modestos surgirían las
Secretarías de Estado más poderosas.
La especialización había emergido durante el siglo XVI cuando se
organizó la correspondencia real sobre una base geográfica, por país
y provincia, dedicándose los secretarios a departamentos específicOS
que originalmente les fueron asignados con base en la antigüedad.
Sin embargo, Enrique 111 introdujo la rotación para evitar el desarro-
llo de amistades de tipo político con embajadores y funcionarios pro-
vinciales, que podr ían aumentar el poder de los secretarios en contra
del rey. La organización de los departamentos fue aparejada al sis-
tema de mensajeros en la que tomaron parte los secretarios, cierta-
mente bajo el reinado de Luis XIII. Los detalles de la distribución
geográfica durante el reinado de Francisco 11 (gob. 1544-1560) mues-
tran que a cada secretario se le asignaron determinados países extran-
jeros, así como un grupo de provincias interiores.P No sólo estOS
puestos llegaron a ser hereditarios, pasando de padres a hijos, sino
s lbid.• p. 49.
I también los archivos fueron transmitidos como posesiones familiares.

Se sabe que Richelieu se quejó de esto ya que, debido a esta cos-
tumbre, no se disponía fácilmente de copias de la correspondencia
real, y para llenar la laguna solicitó a embajadores y otros funcio-
narios que le enviaran copias. Durante el siglo XVII fue sustituida la
antigua base geográfica. Surgieron departamentos separados de Gue-
rra y Relaciones Exteriores, los cuales ofrecerían el fundamento para
posteriores asignaciones ministeriales. En el último réglement de
Luis XIII para los secretarios de Estado, realizado en 1626, se dio
por primera vez forma jurisdiccional permanente a los departamentos
de Guerra y Asuntos Exteriores." A través de este réglement se amplió
el ámbito de actividad de la Secretaría de Guerra de cubrir cuestio-
nes meramente internas, para ocuparse de la correspondencia con los
ejércitos fuera de Francia.
El aumento en importancia del cargo de Secretario de Estado
puede atribuirse a la creciente contribución de la administración en
el nuevo sistema de gobierno centralizado y la ocupación, por parte
de los secretarios, de un punto ventajoso en la red de comunicaciones
entre los consejos provinciales, consejos reales y el rey, que era de
fundamental importancia y donde los secretarios se distribuyeron apro-
piadamente para darse cuenta de lo que ocurría en todo el reino. Su
consejo era necesario, como depositarios de la única información;
eran intérpretes expertos del funcionamiento de la administración; y
a sus funciones básicas se agregaba la de consejero. Acumulaban tam-
b.ién conocimientos legales y presupuestales, y por supuesto sus rela-
Clones constantes con el rey fortalecieron su influencia, si bien sólo
a través del poder de S'ugestión. Ciertamente no sustituyeron los
consejos reales, pero sus facultades administrativas los llevaron a todas
las áreas del gobierno y los involucraron en el desempeño de los asun-
tos administrativos desde el más insignificante hasta el de mayor
importancia. Participaban incluso en las recomendaciones para los
nombramientos. Como afirma Ranum," "no obstante que los secre-
t~ios no tenían la misma jerarquía y precedencia que los altos fun-
CIonarios del reino, gozaban de amplios poderes administrativos que
~ convertían en parte integrante de la administración al más alto
nlVel".
Con la consolidación y la centralización del poder en las manos
6 [bid.• p. 55.
7 [bid.• p. 76.
178 SURGIMIENTO D;E LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA
reales, las cuestiones financieras adquirieron automáticamente una

mayor importancia. Durante mucho tiempo se había acostumbrado
discutir las finanzas en conseil e incluso nombrar un surintendant
des finan ces, pero no recaudaba ni gastaba el dinero del rey y su
situación se mantuvo sobre una base informal. Sin embargo, bajo
Luis XIII el superintendente de Finanzas -a menudo ejercido con-
juntamente- fue reconocido como consejero principal del rey. Se
mantuvo incluso fuera de la influencia de' Richelieu, quien mostró
poco interés y un conocimiento aún menor de los detalles de la con-
tabilidad y la tributación. Aunque su posición no estaba definida
en los réglements, el superintendente era la cabeza de la administra-
ción financiera que ciertamente estaba sometida al réglement y era
modificada constantemente por éste. Parece haber sometido a revi-
sión sus decisiones tanto por el rey como por los consejos administra-
tivos, lo cual lo sujetó a una supervisión rigurosa, aunque general-
mente su prestigio y conocimiento le otorgaban la función decísoría-'
Las reuniones del consejo con propósitos financieros y el someti-
miento de la contabilidad regular era prescrita cuidadosamente por
las leyes. Las instrucciones del superintendente, una vez concedida
la aprobación del consejo, debía sellarse y refrendarse adecuadamente.
No obstante que las actividades financieras del Superintendente
estaban bajo un control riguroso, su cargo incluía cierta autoridad
concurrente para actuar ejecutivamente dentro de la esfera del conse-
jo particular con el que estuviese asociado. Por ejemplo, podía en-
cargársele ejecutar órdenes de arresto a nombre del rey o compartir
con el Canciller la responsabilidad de mantener una estrecha vigi-
lancia sobre París por los disturbios provocados por medidas impopu-
lares, especialmente al estar involucradas decisiones relativas a írn-
puestos y precios. Era también el responsable de gran parte de la
más alta administración financiera; por ejemplo, la preparación del
état général des jinances, un presupuesto que mostraba los ingresos
estimados y el destino de los egresos," Trabajaba con funcionarios
del Tesoro a lo largo del año y supervisaba las cuentas.'? Refren-
daba las declaraciones de pagos aprobados, y otros gastos. Trabajaba
en estrecha relación con las cortes y otros cuerpos fuera del Conseil du
Roi y manejaba también la correspondencia personal con las diver-
8 Ranum, op, cit., pp. 121-122.

11 lbid.• p. 125.
10 lbid.• p. 126.
I
I
sas instituciones provinciales. De tal manera, era el responsable de las
diferentes actividades financieras del gobierno, que después se espe-
cializarían y compartirían entre varios funcionarios y autoridades se-
parados. Al mismo tiempo participaba en un vasto campo de otras
actividades administrativas. Como servidores del rey tenían también
la obligación nada envidiable de hacer frente a las demandas reales,
depositadas como solicitudes imperativas de dinero, que sin duda
ascendían hasta donde los fondos fueran disponibles. En este senti-
do el mismo Richelieu figuró en el asunto; a petición especial del
rey debía vigilar que una orden semejante se ejecutara cuanto antes.
Más aún, a menudo dependía de los Superintendentes para los su-
ministros necesarios y en ocasiones tenía que recurrir al rey para que
lo ayudara a obtener los fondos necesarias.
Las modificaciones en el gobierno y la administración franceses
durante este periodo, tendrían consecuencias importantes para el fu-
turo, pero su desarrollo inmediato fue sumamente irregular, efectuado
por Richelieu "mediante una confianza alentadora en un rey bien
intencionado pero carente de imaginación"." Los cambios señalados
brevemente en las funciones de los Secretarios de Estado, en las rela-
ciones entre los diversos sectores de la administración y en la mayor
atención prestada a las finanzas bajo los Superintendentes de Finan-
zas, prepararían el camino a un sistema de administración mucho más
sofisticado que se conformaría durante el siguiente reinado, dirigido
más expresam.ente a una finalidad. En el reino, lejos de la nobleza
de la Corona, se llevaba a cabo un trastocamiento del poder. Los
castillos fortificados eran demolidos y la administración local pasaba
a los funcionarios públicos. La remodelación básica de la sociedad
cons~ituía la causa esencial y efecto acumulativo de la metamorfosis
admInistrativa. Al considerar las consecuencias administrativas de la
acción política, cuyos impulsos subyacentes no es fácil diferenciar,
en ocasiones es esencial, aunque difícil, evitar poner la carreta antes
del caballo.
CoLBERT y LUIS XIV
Como hemos visto, Richelieu, a pesar de su apego a las viejas formas

y objetivos gubernamentales, había inaugurado transformaciones ad-
11 iu«, p. 181.
ministrativas que facilitarían el florecimiento de la cultura y el pode-

río francés que tendría lugar durante el largo reinado de Luis XIV.
Cuando el gobierno real aceptó nuevas obligaciones al perseguir sus
objetivos autocráticos, fue esencial una mayor información, y se
impuso la necesidad de estadísticas sobre los hombres prácticos. Cier-
tamente ésta fue la época de la razón, marcada por notables adelantos
científicos, pero retrospectivamente es posible obtener gran informa-
ción en las actividades racionales del gobierno. Incluso Richelieu en
su Testament Politique rindió tributo al ideal del gobierno por la
razón, actitud que a la luz de sus métodos reales, bien pudo haber
sido más un reflejo de la opinión pública corriente que una verda-
dera interpretación de lo que sentía realmente. Después de todo la
aproximación científica no era nueva: se originó en los días en que
los miembros más primitivos de nuestra raza comenzaron a utilizar
sus cerebros en las cosas que los rodeaban para crear la herramienta
más sencilla, particularmente para alcanzar las formas más efectivas
de comunicación verbal.
Luis XIV, generalmente conocido como le Roi Soleil, era en algu-
nos aspectos afín al meticuloso Felipe n de España, a quien ya había
considerado. Se interesó por todos los aspectos del gobierno, desde
la política más delicada hasta el detalle más insignificante, relacio-
nado probablemente con un problema del ciudadano más humilde.
Tenía pasión por la información. Adquirió la gloria por su capaci-
dad para el trabajo y desplegó una amplia correspondencia, de ma-
nera que hubo cierta justificación para el juicio de San Simón de
que su gobierno constituyó una asociación de empleados.P Con todo,
aunque insistía en tomar las decisiones, era extremadamente flexible
al buscar consejo a impulsar a sus ministros para que utilizaran sus
poderes de persuación e influir en dichas decisiones. Solicitaba que
sus ministros, secretarios de Estado, consejeros y maitres de eequetes
realizaran un examen profundo y discusiones, insistiendo en la liber-
tad de opinión, y se sabe que en ocasiones se vio tan influenciado
por dicho consejo que siguió la opinión mayoritaria aun contra sus
propias inclinaciones. Era un grave error que un ministro conservara
información o no mantuviera al rey bien informado. Entre ellos
Jean Baptiste Colbert (1619-1683) fue asiduo en sus responsabilida-
des como reportero, como lo demuestran sus numerosos y detallados,
12 James E. King, Science and Rationalism in the Government 01 Louis XIV, 1661-
1683, Jobn Hopkíns, 1948, p. 89.
aunque concisos informes al rey sobre las propuestas de reformas y

transformaciones. A cambio, Luis tenía cuidado de mantener a sus
ministros actualizados en relación a sus propias actitudes, y los minis-
tros no dudaban en solicitar información que consideraban que no
se les había proporcionado, presumiblemente en forma inadvertida.
Esto representa una lección constante para el administrador moderno,
pero como todo lo demás el proceso de máxima participación puede
llevarse muy lejos, particularmente en la conducción de asuntos de
menor importancia a niveles irregularmente altos. A este respecto
puede citarse a J. E. King:
La variedad del interés del rey se extendió desde los problemas

de Estado más elevados, hasta las necesidades triviales de personal y
el capricho egoísta, e impuso a un ministro tan confiable como CoI-
bert múltiples tareas que debieron haber sido verdaderamente irritan-
tes para él, ya sobrecargado con una gran cantidad de verdaderas res-
ponsabilidades. Debió ser necesario, por ejemplo, tomar tiempo de sus
demás deberes para adquirir brazaletes y otros obsequios costosos para
las damas de la Corte, así como disponer cuidadosamente los detalles
para una buena lotería. En otro tiempo, el rey expresó su satisfacción
al ministro con el pintor Le Brun, enviado por él a los ejércitos para
hacer permanente la gloria de la presencia del rey en el sitio de Cam-
bray, Los palacios, parques y sitios de caza reales eran supervisados
cuidadosamente por Luis XIV, que demostró conocimiento y dedica-
ción hacia ellos, semejantes al entusiasmo que tendría un campesino
francés por la administración de sus tierras. Como superintendente de
Construcciones, Colbert tenía un interés oficial en fomentar los pla-
nes del rey en ese campo. Cuando se trató del Louvre ese interés
fue real, pero desgraciadamente, como primer supervisor de la cons-
trucción de Versalles desempeñó tareas cuya culminación fue una
extravagancia que lamentó insistentemente. No obstante. la corres-
pondencia intercambiada entre el ministro y su señor muestran que
ambos inspeccionaban cuidadosamente y proporcionaban trabajo en sus
canales, lag-os, almacenes, acueductos y fuentes, además de meditar
sobre las dimensiones y la profundidad deseables; proyectaban. rec~a.
zaban y alteraban edificios v escaleras; trataban con arquitectos, pro
dineros, y trabajadores administrando las finanzas y encargándose de
los mil embrollos que debe afrontar cualquier constructor. Pero la
construcción de Versalles no fue la única obra que pareció desagra-
dable a Colbert. El rey solicitaba también planos, sugerencias e in-
fo:mes de los progresos de dichos castillos como el de su señora, que
engió en Clagny, el suyo propio en Chambord, y el del duque de
Maine. En su situación los deberes más insignificantes podían caer
a la suerte de Colbert; como cuando fue obligado a hacer el papel de

alcahuete real, al negociar las diferencias entre Luis XIV y el Uriah
de su Bath-sheba, Montespan.P
Para que este esclarecedor párrafo no deje una impresión errónea

de la aproximación general de Luis, debe destacarse que en esferas
más amplias no confinó sus actividades a los intereses normales de
un monarca, tal como ocurre en las 'esferas de los asuntos exteriores y
la guerra. Consideraba plenamente la importancia del bienestar eco-
nómico de la nación por lo que estaba directamente interesado y
apoyaba el programa mercantilista de Colbert para la industria, me-
diante su impulso personal en los subsidios a manufacturas, solicitando
el consejo de los comerciantes, presidiendo los consejos de comercio y
visitando fábricas y otros esrablecimientos.ts
Colbert fue el ministro que simbolizó claramente el nuevo orden.
Moldeó el nuevo gobierno en una forma diseñada para expresar las
aspiraciones del rey. Se encargaba de revisar cada detalle de la orga-
nización y los procedimientos. "Sugería las decisiones políticas y ge·
neralmente desempeñaba las pesadas tareas de. consejero, secretario,
proyectista y ejecutor." Aplicaba a la esfera gubernamental los prin-
cipios que había adoptado para planear su vida y actividades privadas.
Insistía en que la decisión debía basarse en información, tan com-
pleta y exacta como pudiera obtenerse, y conservaba una actitud
crítica hacia todos los informes y generalizaciones. No permitía qu.e
sus órdenes se pusieran en práctica sin exámenes subsecuentes reall·
zados por técnicos y otros agentes. Puede comprenderse que esta "in-
terferencia" haya contribuido a su falta de popularidad, así como
estar de acuerdo en que, si bien hay ocasiones en que la persistencia
es una virtud administrativa y que la situación en la que Colbert
tuvo que imponer estas nuevas disciplinas era probablemente muy
compleja, es también una importante cualidad de su arte el que el
administrador sepa hasta dónde llegar. En realidad, para Colbert era
natural asumir el papel de maestro, facultad invaluable al momento
de instruir a sus agentes sobre cómo obtener la información que él
requería, frecuentemente en relación con asuntos de naturaleza técnica.
La autoridad y la ciencia se combinaron para dar forma a la teo-
ría detrás del sistema gubernamental de Luis XIV. Se pensaba que
si solamente la: maquinaria gubernamental pudiera proporcionar la
13 Kíng, 01'. cit., pp. 97-98.

14 tu«.. p. 99.
t SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA iss
I
información exacta, el sentido común dependería de hacer lo que se
necesitara. Al exponerse detalladamente como en el estimulante estu-
dio de J. E. King, esta doctrina aparece como cándida, ya que aun
, cuando las complejidades iniciales de la administración se han hecho
a un lado, como frecuentemente lo habían hecho los eruditos, queda
todavía el problema de asegurar una ejecución expedita y conforme
con las decisiones tomadas en la cumbre.
Como hemos visto, la maquinaria de gobierno francesa ya había
sido modificada empíricamente en la dirección correcta durante el
reinado anterior. Existía ya un sistema de administración en funcio-
namiento, requiriéndose solamente de un ajuste práctico para hacer
frente con eficiencia a las necesidades de una política en expansión.
En la cima, el rey era la fuente natural de la ley, la justicia y el
poder policiaco. ¿Acaso no proclamó con una estrepitosa seguridad
en sí mismo L' état e'est moii Subordinados a él estaban los ministros
que, después de 1661, eran nombrados por orden verbal, general-
mente en consejo ya sea d'en haut o d'état. Colbert, en puesto minis-
terial superior de 1661 a 1685 yen diferentes épocas ocupó los cargos
de Secretario de Estado de la Marina, Contráleur Général des Finan-
ces y Surintendant des Bdtiments. Los ministros se mantenían en con-
sulta constante con el rey y nunca había más de cinco a un mismo
tiempo. Los Secretarios de Estado ocupaban las siguientes posiciones,
y con ellos el Canciller, quien era el principal representante del rey
en los consejos y magistrado supremo del reino, cabeza de todas las
Cortes y tribunales. Su antigua función de Guarda de los Sellos había
sido separada de la de Carde des Sceaux J pero con frecuencia ambos
cargos eran ocupados por la misma persona. El puesto de Contráleur
~énéral des Einances, como jefe de economía y administrador de las
fInanzas, fue creado por Colbert en 1665, pero la mayor parte de las
funciones y privilegios del cargo los había tenido él desde 1661 en
su capacidad de lntendant des Finances en el Consejo de las Finan-
zas.» Además de las finanzas el Contráleur dirigía la agricultura, la
industria general, el comercio nacional y exterior, y las colonias. En
su capacidad de Surintendant des Bdtiments era responsable de los
edificios reales y las artes reales, así como de las fábricas de Francia.
Fuera de las relaciones personales entre el rey y los ministros había
un complejo sistema de consejos y departamentos para encargarse de
la administración en detalle. Había entonces cuatro grandes consejos.
15 lbid.• p. 118.
1) El Conseil d'État el Privé, más comúnmente conocido como

Conseil des Parties, se había convertido en supremo regulador e in-
térprete de todas las leyes, con el poder para dirigir todas las cortes
y parlemcnts, así como sus procedimientos y deberes. Sus miembros,
bajo la dirección del canciller, se componían de veinticuatro conseje-
ros del Manto, tres consejeros representantes de la Iglesia y tres de la
nobleza. Todos ellos eran conjuntamente los consejeros de Estado.
Los miembros incluían al Contráleur Général des Finances y a dos
Intendants des Finances. Los ministros y secretarios de estado tenían
ex officioderechos de ingreso. Había también un grupo constituido
de 80 a 88 maitres des' requétes que auxiliaban a los consejeros, ofi-
ciando alternativamente en cuatro secciones. Su principal obligación
era estudiar e informar, con los consejeros, todos los asuntos introdu-
cidos para la jurisdicción del cuerpo. En realidad había reporteros y
empleados para los consejeros, que servían como una reserva de re-
clutamiento de futuros secretarios de Estado, ministros e intendentes.
Este Conseil des Parties era el tribunal deliberativo supremo de Fran-
cia, que funcionaba generalmente con una independencia relativa del
rey, pero expidiendo decretos en su nombre y responsable en última
instancia ante él. Duques, pares y otras personas colocadas en altos
puestos, previamente elegibles para ser miembros, conservaron sola-
mente el título de conseillers du Roi et ses conseilsw
. 2) El Conseil d'en Haut, también conocido como el Consed
d'État, fue introducido por el rey a principios de 1661 para sustituir
a los consejos privados previamente existentes. Además del rey, in-
cluía altas personalidades como los secretarios de Estado, pero des-
pués de la muerte de Julio Mazarino -cardenal y estadista (1602-
1661)- el número de miembros se redujo a no más de cuatro o cinco,
y los secretarios de Estado no acudían a menos que se les solicitara
específicamente. Este era el consejo real en donde se decidían todos
los grandes asuntos del Estado, pero se convirtió en la autoridad de
último recurso en los casos de naturaleza civil o administrativa, que
hubiesen sido preparados por comités de Consejeros de Estado y r~
portados del Conseil des Porties por maitres de requétes, para decr-
sión final del rey en su máximo consejo.'?
3) El Conseil des Dépéches fungía como el supremo cuerpo ad-
ministrativo del reino, coordinando las funciones y políticas de los
16 Ibid, pp. 1I9-120.

17 Ibid., pp. 120-121.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINlS.TRACIóN EN EUROPA 185
ministros y scretarios de Estado ubicados debajo del rey. Los nego-.

cios de las provincias, a menos que fueran de importancia insignifi-
cante, fueron introducidos por los cuatro secretarios de Estado. La
competencia del Consejo era amplia, cubriendo la administración y
supervisión de la Iglesia, las comunidades y corporaciones municipa-
les, representantes judiciales, nobles y reales en las provincias, y asi
sucesivamente. Las decisiones sobre asuntos de administración común
eran ejecutadas por los secretarios de Estado en sus propios depar-
tamentosy, con este fin, todos los procedimientos administrativos
normales se realizaban, por ejemplo: por cartas, dépéches, declaracio-
nes, lettres de cachet, grados, cartas públicas, ordonnances o regle-
ments, Por ley, los secretarios de Estado debían presentar, indivi-
dualmente en cada reunión del Consejo, una lista de autoridades
ejecutivas que firmaran a nombre del rey en la quincena a partir
de la última sesión.
4) El Conseil des Finances O Conseil Royale era presidido tam-
bién por el rey. Esta fue una institución original que formaba parte
de la estructura financiera reformada de Colbert. Tenia un Chief de
Conseil, pero en ausencia del rey, el canciller presidía. Después del
rey, Colbert era indudablemente el miembro clave en su capacidad
de lntendant des Finanees y, después de 1666, como Contróleur Gé-
néral. Otros dos consejeros de Estado que eran miembros actuaban
en realidad como asistentes de Colbert. El Consejo fijaba el monto
anual de impuestos directos que debía recaudarse, así como las porcio-
?es. que llevaría cada área. Arreglaba los arriendos para recaudaciones
mdlrectas de impuestos con agricultores y supervisaba su ejecución.
Trataba también sobre otros asuntos financieros y de contabilidad.t"
. El verdadero trabajo de estos consejos mayores era .coordinado y
eJecutado en comités y subcomités de los diversos consejos y departa-
mentos, funcionando bajo la dirección de los ministros y Secretarios
de Estado. En las provincias la ejecución era repartida en las áreas.
Para la administración financiera, incluyendo las cuestiones econó-
micas y las finanzas, había 26 grandes distritos de impuestos, cada uno
subdividido en elecciones, y las elecciones en parroquias. Al mando
de éstos había 25 intendants (uno solo para Montpellier y Toulouse)
nombrados por el rey, y cada uno de ellos era asistido por una le-
rarquía de funcionarios. El gobierno militar era ejercido por los
gobernadores reales en los 37 gobiernos, normalmente pares del reino
18 lbid.• pp. 159.160.

o príncipes de sangre real, aunque gran parte de sus facultades ha-

bían sido transferidas a agentes del secretariado de Guerra o a los
intendants. Sin embargo, un gobernador capaz podía ejercer todavía
una influencia considerable.P Su principal tarea era el mantenimien-
to de la ley y el orden, y la provisión de apoyo armado a las otras
administraciones, en caso de ser necesario.
Si bien el origen de la posición importante de intendant es un
tanto difuso, su atribución a Richelieu carece de fundamento. No
hay duda de que la posición de los intendants como supervisores de
los servicios de justicia, policía y finanzas reales en las provincias
llegó a quedar claramente definida durante el reinado de Luis XIV.
Habían alcanzado una situación que conservarían hasta fines del
Ancien Regime, y puede agregarse que por más tiempo. La contri-
bución de Colbert consistiría en consolidar la autoridad de esos hom-
bres como el brazo ejecutivo del Coruráleur Général. Bajo su super-
visión, los intendants ampliaron sus servicios como funcionarios de
información mediante la abundante entrega. de reportes, estudios y
memorias a los cuarteles generales, una innovación que, según Usher,20
pareció a King la aportación gubernamental más notable hecha por
Colbert. Al comentar sobre el sistema, King afirma:
... El Rey reconocía las limitaciones físicas de su propia volun-

tad personal para conocer todos los detalles de su reino "parte por
parte", detalles que obtendría por sí mismo, de ser posible; por .Jo
tanto, confió en que los emisarios desempeñaran las funciones vicarIas
de una corona proteica. En la cumbre, el Rey observaba todo lo
que un mortal de capacidades reales pudiera sobre las condiciones de
su reino; los ministros aumentaban sus facultades, menores de las
de él, y los intendentes informaban a los ministros acerca de cuestio-
nes que escaparan a su conocimiento, y, subordinados a los intenden-
tes, los subdélégues, écheoins y curés extendieron los hilos del sentir
real hasta la parroquia más remota. La incertidumbre que rigió I~
inteligencia de la época se reflejó en un rey que, de haber sido ~l
ble, habría descubierto y administrado personalmente todas las nece-
sidades de su reino. El mismo espíritu guió las acciones de Colbert, y
en caso de que sus advertencias se aceptaran tan seriamente como
eran presentadas, dirigía a sus subordinados. Del Rey hacia abajo la
mejor prueba en todos los asuntos era la inspección personal.v
19 King, op. cit., p. 129.

00 tu«, p. 129.
21 Ibid.• p. 128.
La influencia de Colbert en la posición futura del intendant

como el principal funcionario de información del gobierno central
queda demostrada ampliamente en su voluminosa correspondencia.
Su insistencia en los reportes constantes y exactos sobre la situación
en sus provincias tuvo el efecto de imprimir un sello característico a
su aproximación en sus diversas responsabilidades. La naturaleza cohe-
rente de esta actitud gubernamental específica queda establecida en-
fáticamente en la Instruction pour les maitres de requétes, commi-
saires departis dans les provinces de septiembre de 1663, la cual
señala la política que debe adoptarse en relación con las obligaciones
de los intendants e inició una vasta indagación sobre el estado del
reino, que no sería completada mientras vivió su creador.f El ámbito
y el volumen de los encargos individuales eran de tal magnitud, que
~os intendants adoptaron la costumbre de nombrar subdelegues que les
informaran.
No obstante que los intendants estaban adquiriendo gran impor-
tancia, no eran los únicos agentes que tenían el privilegio de escribir
al gobierno. Los reportes y la correspondencia era bienvenida provi-
niendo de cualquier persona destacada, ingeniero, técnico, embajador
u otro semejante que se encontrara en una situación propia para pro-
porcionar información útil. Además, Colbert estableció commis o
inspecteurs regionaux des manufactures, cuyo trabajo sería llevar las
instrucciones económicas y reglements del Contréleur Général a
las áreas más distantes de la Francia industrial." De la misma ma-
nera se nombraron commissaires général de la marine para_ viajar
con los barcos, para informar sobre tripulaciones y avituallamientos
y cua!lquier asunto de importancia, para la eficiencia de la flota, y
p.articularmente para examinar las actividades del écriuain, una espe-
CIe de contador y miembro nombrado de una compañía naviera. Eran
bienvenidos también los informes de embajadores sobre cuestiones,
e~onómicas en el exterior y en donde se requería información espe-
c~a1; por ejemplo, sobre métodos de construcción de barcos en Vene-
CIa, Holanda o Bretaña, Colbert comisionaba agentes especiales en los
países respectivos.
. La política en su conjunto tenía un efecto profundo en la aria-
nIZación de la administración pública. La proliferación de datos Y'
la expansión de la burocracia generó automáticamente nuevos proble-
22 tu«.. p. 130.
23 tua.. p. 138.
mas administrativos para el gobierno, pero las modificaciones fueron

mucho más allá de las realmente requeridas por las necesidades cre-
cientes de la administración.
Hasta aquí los registros departamentales habían sido poco usados;
ahora, las actividades de la administración necesitaban ser registradas.
Así es que la conservación de dichos registros como existían había
sido accidental en gran medida, dependiendo de la acumulación y la
supervivencia de documentos en manos de individuos privados e insti-
tuciones, ya que descansaba en el capricho del antiguamente ministro
o secretario de Estado, hubiese o no decidido llevar los documentos
consigo. Ciertamente, la práctica variaba. Richelieu legó sus propios
papeles a su sobrina la Duquesa de Aigullon; por el contrario, Ma-
zarino dejó sus registros a Colbert para que los utilizara el rey en
caso necesario. Michel Le Tellier, coetáneo de Mazarino dejó tres-
cientos volúmenes de despachos a su hijo el arzobispo de Reims."
Pero ahora los archivos administrativos eran una necesidad guberna-
mental y su conservación oficial se convertiría en una cuestión po-
lítica.
Un sistema financiero que hasta entonces había fracasado al diri-
gir grandes cantidades de dinero público a los cofres reales, requirió
también de una revisión radical. El rey fue lo suficientemente inte-
ligente para sustituir al abate Fouquet, que para sus propios fines
había desvirtuado la posición financiera que le correspondía, por
Colbert, quien requeriría y de hecho recibiría el apoyo real para
implementar sus ideas en esta vital esfera, verdadera sustancia de
vida del gobierno que requería de una administración eficiente. Col-
bert se convirtió en la cabeza dirigente de las finanzas. Como hemos
visto, el nuevo Conseil Royale sería aquí el instrumento clave.
Colbert tenía responsabilidad directa del Tesoro, gran parte de
cuyos negocios desempeñaba con el rey. Se introdujo un sistema nue-
vo y relativamente simple de contabilidad. La suscinta descripción
de J. E. King difícilmente puede ser superada:
En un principio se conservaron tres registros: primero el [oumal.

en donde entraba, día con día, una anotación de las ordonnances de .
. gastos autorizadas y, al margen, los fondos a los que se asignaban
y los recibos en el tesoro. En segundo lugar un registre des fonds
contenía extractos o declaraciones sucintas de sumas debidas al tesoro
24 King, op. cit., p. 149.

SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN EN EUROPA 189'
de granjas, entradas generales, bosques y otras fuentes con un apun.

te de las sumas ya recibidas y la deducción que debía hacerse por eso.
Un tercero, el registre des d'epenses anotaba las ordenanzas de gastos
dispuestos por la naturaleza de los egresos autorizados. Los tres re-
gistros contenían en forma separada lo que tenían juntos, de tal
manera que podían utilizarse para checar a las otras. En 1667 los,
dos últimos registros pasaron a formar uno solo.
A fin de mes estos registros se revisaban obteniéndose los totales,
labor realizada por el eontrOleur general, quien los llevaba también
al consejo. Cada uno de los artículos era voceado por el controleur
utilizando el [ournal, y revisado por el Rey utilizando el registre des
fonds y anotando la palabra 'Bon', Una vez realizada esta verificación
el Rey anotaba sus iniciales de su puño y letra en el journal. 2 5
La exposición prosigue para detallar el endoso del rey y el método'

de firma y en conjunto ofrece un. ejemplo esclarecedor del grado-
hasta el cual los altos administradores podrían esperar y eran capaces,
en una coyuntura histórica, de participar en los procesos administra-
tivos de rutina. A pesar de las innovaciones en curso, administrativa-
mente era todavía un mundo simple comparado con otros. La extensión
de la participación real es también esclarecedora,
Las reformas en la contabilidad impulsadas por Colbert tuvieron
amplios alcances. Todas las organizaciones provinciales fueron adap-
tadas a la nueva línea y a los intendants se les dieron mayores res-
ponsabilidades de supervisión. Naturalmente, el Contráleur Général
extendió principios similares por todos los departamentos bajo su
jurisdicción. Se solicitaron recopilaciones anuales y trimestrales de los
registros y se realizaron revisiones periódicas de cuentas contra reci-
~os, esto a cargo de los Tribunales de Cuentas y el Tesoro. Se impu-
~Ieron responsabilidades similares para las finanzas navales a los
lntendants de marina.
Toda esta atención dada a los procedimientos de contabilidad
puede tomarse como un asunto común y en sus detalles verdaderos
podría parecer un tanto estéril hoy día, pero la aproximación fue lo
sUfi~ientemente original en las circunstancias de aquella época. En
el SIglo XVII la costumbre del buen manejo de la casa en el ámbito
~blico era excepcional. Existía ya una demasía de funcionarios de
hnanzas de diversas categorías, pero el sistema fue impulsado inade-
cuadamente y estuvo coordinado en forma diferente. La estructura en
21'1 tu«, pp. 161-162.

su conjunto requería de un examen orientado a la clarificación y ésta

fue una virtud administrativa esencial de la aproximación de Colbert
a la tarea que tenía enfrente, virtud que demostró en todas sus
actividades.
En la esfera de las estadísticas, el efecto del examen inicial de
Colbert en 1663 y de sus influencias sobre los intendants como re-
caudadores de información, continuaría bajo sus sucesores y daría
'un impulso especial a la evolución de una ciencia de la estadística a
la que Bodin y Montchrétien.w entre otros, habían asignado ya im-
portancia al recalcar su valor "para determinar la riqueza y el
poderío del reino, para facilitar la recaudación de impuestos y la jus-
ta distribución de las cargas fiscales, para detectar y eliminar la
vagancia, y para determinar las reglamentaciones propias y necesarias
pa~a el mantenimiento de la producción, la exportación, importación,
las colonias y la milicia". 27
Para fomentar sus propósitos mercantilistas, Colbert se interesó
-en la esfera de la industria y la producción, depositándose la confian-
za fundamental para el control general de aquéllas en la expedición
de regulaciones generales. Probablemente su falta de interés en la
importante esfera de la agricultura se debió al hecho de que en este
{;3lIlpO la réglementation fue de poca utilidad. Para una política de
tal envergadura, el control de las corporaciones, gremios y otras aso-
ciaciones existentes era vital, y esto hizo necesario completar las acti-
vidades de los funcionarios reales -sintcndants, subdélégues, inspecto-
res de manufacturas- junto con las de los funcionarios locales, como
los maires y écheoins, con jurisdicción sobre manufacturas, asociándoles
funcionarios tradicionalmente involucrados con las corporaciones Y
106 gobiernos de las ciudades, particularmente los gardes y [urés, que
previamente habían sido elegidos por los señores de las corporacio-
nes, pero que ahora habían sido asimilados a la administración del
Estado por decreto de 1669. Su principal tarea era prevenir la manu-
factura fraudulenta mediante la inspección y realización de reportes.
Tenían la autoridad para pegar sellos de aprobación real a productos
terminados. Para introducir el peso del poder real a la organización
de la producción se dieron pasos para controlar las antiguas corpora-
ciones o gremios, frecuentemente llamados jurandes. 2S
26 King, ap. cit., p. 170.

-n [bid.• p. 170.
28 [bid.• p. 214.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN EN EUROPA 191
La responsabilidad de Colbert en el Departamento de Marina le

dio la posibilidad de aplicar sus políticas administrativas normales a
dicha rama, con tan buenos resultados que se ganó el elogio de su
contemporáneo inglés, Samue1 Pepys, por el eficiente gobierno de la
Naval Francesa en comparación con la Inglesa." En esta esfera el
inicio de la inscription maritime fue un invento importante. Había
sido creada para hacer frente a la deserción crónica de los marineros
franceses del servicio en el exterior, sobre la cual había existido muy
poco control. Ya en 1661 Colbert había ordenado la extensión de
un registro de todos los funcionarios navales, sin existir previamente
los documentos apropiados. Se inició en 1665 un enrolamiento gene-
ral de marineros. Por estos medios fue posible mantener el rastro de
los marinos de diferentes categorías y solicitar la presencia de aque-
llos requeridos por la naval, por periodos de un año para los cuales
se dictaban patrones de servicio. Ante el incumplimiento, aquellos
que no se reportaban eran castigados como desertores, una falta muy
grave en esos días. Como era de esperarse, el sistema afrontó varias
dificultades administrativas, pero su éxito bastó para hacer innecesa-
ria cualquier requisa arbitraria, y ello a pesar del hecho de que la
marina había crecido considerablemente. Esto recibió también el elo-
gio de Pepys en sus Naval Minutesi"
Queda claro que Colbert era muy entusiasta para la regulación en
general y la planeación económica en particular. Tenía muchas de las
virtudes del administrador eficiente, pero obviamente eran puntos
ciegos. Así, su conocimiento histórico era escaso y su desprecio por
el negociante particular, absoluto. Sobre todo consideraba al trabajo
como la fuente divina del bienestar del Estado, y consecuentemente
veía en la pereza habitual de sus compañeros una gran calami~ad. Se
oponía vehementemente a la depreciación general del comercio por
las clases altas cuyos miembros, tradicional y no peculiarmente, se
apresuraron a desligarse de las actividades de negocios. Colbert sentía
que tenía toda la razón para apoyar la intervención del Estado en
casI todas las esferas.
En realidad era un Teniente enviado por el cielo para un monar-
ca como le Roi Soleil; difícilmente es posible distinguir sus políticas
de las de Colbert. Siguiendo a J. E. King, podemos resumir diciendo
que en conjunto intentaban
29 Ibid.• p. 261.
30 Ibid.• p. 184.
... crear un Estado racial y mecanicista que funcionara conforme a

principios establecidos y en el cual la inteligencia presidiendo la razón
soberana pudiera hacerse para controlar los instintos individualistas.
Esta razón proporcionaría seguridad, certeza y eficiencia en la con-
ducción de la vida privada y subordinaría esta conducta a los intereses
del Estado. Como en las ciencias, naturales, dicha seguridad, certeza y
eficiencia se obtendrían mediante la aplicación de fórmulas racionales.
Su expresión política estaba en las leyes y réglements. 31
Casi el sueño de un administrador, pero no uno que respaldaría

la historia subsecuente, probablemente con buena fortuna para la
humanidad, si no para Francia, cuyo Ancien Régime no estaba des-
tinado a salvarse.
LA ADMINISTRACiÓN PRUSIANA, 1640-1786
Durante el siglo XVII la profesionalización del servicio público recibió

más impulso en Alemania que en cualquier otro lugar en Occidente.
Sabemos por el Dr. Herman Finer,~2 de gran autoridad, que se había
iniciado con el empleo de gemietete docktoren (doctores contratados)
como funcionarios públicos a fines del siglo xv. Estos consejeros,
doctos en derecho, estaban vinculados al entorno del príncipe por
periodos variables como lo estaban otras' categorías habilitadas de
hombres en esa época. No se les reclutaba permanentemente ni se
les asignaban tareas específicas, sino que se les daban puestos que
poco a poco se iban reconociendo como necesitados de una aproxima-
ción administrativa específica, como por ejemplo para asistir al Can-
ciller a llevar los archivos, para redactar los documentos del Estado
o en las negociaciones entre embajadores. En ocasiones prestaban su
servicio concurrentemente en más de una corte principesca. En esta
época estaba emergiendo, a partir de la hacienda privada del príncipe,
el concepto de una organización estatal distinta. Bavaria en particu-
lar se colocó a la vanguardia en el desarrollo de la administración
centralizada.
Con la expansión de los negocios públicos, los miembros bien in-
formados e ilustrados de la burguesía fueron preferidos para ser
King, op. cit., p. 311.

31
Herman Finer, The Theory and Practice 01 Modern Government, Mathueo.
32
1961, p. 725.
reclutados frente al noble con nombramiento, a quien hasta ese mo-

mento habían ido los cargos como cuestión natural. En los nuevos
puestos financieros y judiciales llegaron a ser particularmente esen-
ciales la lectura, escritura, aritmética y el derecho, aunque en relación
con la defensa y la policía el noble guerrero conservó su lugar. Ade-
más de los males de la venta de cargos y enajenación de la jurisdic-
ción, que en esa época abundaban, existían otras flaquezas que afec-
taban principalmente a Brandenburgo y Sajonia debido a la existencia
de muchas grandes haciendas cuyos propietarios actuaban como fun-
cionarios reales y que se les pagaba en especie, obtenida ésta del pro-
ducto de los dominios reales. Inevitablemente, estos funcionarios
propietarios permitían que sus propios intereses económicos interfi-
rieran en sus responsabilidades con la administración de los bienes
reales, por. lo que se hizo necesario separar ambas actividades. Las
transformaciones en la naturaleza de la función de los príncipes sig-
nificó la evolución gradual del funcionario personal de la hacienda
a servidor público, y en el siglo XVII se hizo evidente la necesidad de
un servicio civil regularizado. Además de la ampliación de la admi-
nistración financiera bajo la tesorería del Estado, la Reforma trajo
nuevas responsabilidades en la educación y la asistencia a los pobres
que pasaron de los monasterios disueltos, al Estado.
El verdadero desarrollo tuvo lugar en Prusia, hasta entonces tardío
entre los Estados alemanes. La Guerra de los Treinta Años, que ter-
minó con la Paz de Westfalia en 1648, había creado una necesidad
urgente de reconstrucción, siendo el Gran Elector, Federico Guillermo
de Brandeburgo (1640-1688) quien mostró el camino. En las pala-
bras de Hans Rosenberg: 33
Este impetuoso hombre con aspiraciones de ascenso y educación

alemana fue un empresario político imaginativo y sumamente talen-
toso que se convirtió en importador de instrumentos novedosos de
dominación y en osado improvisador de reformas institucionales. A
d.iferencia de sus oposiciones aristócratas reaccionar~as (lunkers), se vio
hbr.e de trabas por actitudes anticuadas y concepaones chapad~s a. la
antIgua de la moralidad política. Sus logros fueronextraordmanos.
Al marchar al paso de los modelos occidentales del Estado absolutista,
Feclerico Guillermo convirtió la deprimida área desmembrada colo-
cada frente a él en un Estado dirigido centralmente, aunque era
33 Hans Rosenberg, Bureaucracy, Aristocracy and Auiocracy: the Prussian Ex-

P8oTience, 1660-1815, Harvard, 1958, pp. 34-35.
1M SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA
todavía un Estado superficialmente unificado. No obstante que siguió

considerando a su Estado como un conjunto de inmensas haciendas
privadas, a fines de su reinado Prusia se constituyó en la más grande
política al lado de "las tierras de la Casa de Halsburgo" y en un
poderío que debía considerarse en Europa.
Federico Guillermo trabajaba a través de su Consejo Privado, el

cual tomaba las decisiones colectivamente y actuaba con él como auto-
ridad suprema y unificadora. Surgido como un cuerpo estrictamente
consultivo, adquirió facultades ejecutivas definidas. La administración
se especializó en departamentos, algunos de cuyos jefes fueron nomo
brados por el Consejo, cuando sus conocimientos especializados pudie-
ran dominar las discusiones. Subsecuentemente, las funciones del
Consejo como alto tribunal de apelación se concentraron en una divi-
sión aparte.
La especialización siguió incrementándose y se completó con el
nombramiento de funcionarios en las localidades. El primero entre
estos últimos era el statthalter, un regente local -aunque no originario
de la misma provincia- nombrados por el príncipe con una filiación
concurrente del Consejo Privado, disposición que llegó hasta vincular
ambas esferas y a universalizar las resoluciones tomadas en el Consejo.
Sus obligaciones cubrían cuestiones económicas, fiscales y sociales.
Posteriormente serían sustituidos por consejos administrativos dirigi-
dos por funcionarios nombrados en el centro que, no obstante ser
todavía parcialmente profesionales, contaban con la lealtad esencial
hacia la autoridad central que distinguió al verdadero servidor civil.
El impregnado paternalismo del Estado prusiano se conservaría du-
rante un tiempo en contra de los poderes crecientes de la centraliza-
ción y el militarismo, pero estaba sosteniendo una batalla perdida.
Estos últimos predominarían y la nueva burocracia tomaría posesíón-"
Durante el siglo XVII, con el fin de mantener el control sobre 106
capitanes mercenarios, quienes se hicieron cargo del manejo de una
campaña sobre una base ventajosa, el príncipe nombró a un Comisariv
de Guerra para cada regimiento para que tomaran juramento al capi-
tán, vigilaran la suficiencia del reclutamiento, el equipo y los sumí-.
nistros, protegieran a los ciudadanos de los excesos de la tropa, e
informarle sobre ello. Para el ejército en su conjunto se nombró un
Comisario de Guerra en jefe por unos cuantos meses o por una cam-
114 Finer, op. cit., pp. 727·728.

paña. Estos comisarios de Guerra fungían como únicos intermedia-

rios entre los ejércitos y las diversas autoridades públicas.
Cuando Prusia creó un ejército nacional permanente a mediados
del siglo XVII, los comisarios de Guerra se convirtieron en funciona-
rios administrativos permanentes del Estado y descollaron sobre los
statthalters, La sociedad prusiana se dirigía hacia la militarización
excesiva, alcanzando el orgullo de ser denominada "la Esparta del
Norte". Para poner en marcha la maquinaria militar, las localidades
tuvieron que proporcionar, además de los impuestos, alojamiento,
estabulación, alimento para hombres y caballos, armas y ropa, necesi-
dades que implicaban una vinculación excesiva con los asuntos civiles.
Como una consecuencia natural, los comisarios de Guerra se interesa-
ron en cuestiones de productividad y policía, y para alcanzar sus pro-
pios objetivos tuvieron que operar en estas esferas del gobierno. El
poder se concentró en el Generalkriegs kommissariat (Comisariado ge-
neral de Guerra), que se había separado del Consejo Privado. Funcio-
naba también sobre una base colegiada y actuaba en todas las esferas
de la administración, dedicándose una división a los impuestos y las
alcabalas, otra a las cuestiones militares, y una tercera a la administra-
ción y a la jurisdicción administrativa. "Prusia era entonces no un
territorio con un ejército, sino un ejército con un territorio"." Esta
Inversión del orden natural tendría serias consecuencias históricas.
Como resultado, el poder se concentró en el centro en varios de-
partamentos organizados. A partir de 11')80 los comisionados de Im-
puestos sometieron a los funcionarios de alcabalas a la supervisión
central y llegaron a controlar los puebos como un todo. El comisio-
nado de Impuestos era un miembro del comisariado de Guerra y tenía
bajo su control a un grupo de inspectores y funcionarios técnicos,
policía, alguaciles, registradores y empleados no solamente para cum-
plir con la recaudación de impuestos, sino también para controlar la
vida de la municipalidad en sus múltiples fases. El resultado no fue
una clara opresión, ya que existía la ventaja de q~e el comisionado
de Impuestos combatía la simonía local y el nepotismo, no obstante
que personalizaba el Estado policiaco impuesto burocráticamente desde
arriba, si bien con una intención paternalista. Su experiencia llegó
a tener un propósito en forma tan clara y gozaba de tan alta estima
en otros campos que su profesión se convirtió en el campo de práctica
3S Finer, op. cit., p. 729, citando a Ernst von Meler, Hannoucresche, J!crfassunge
IInd Verwaltungsgeschichte, 1680-1866, 1898-1899.
para los mejores funcionarios prusianos del siglo XVIII. Cita a Herman
Finer:
anexaron a sus obligaciones departamentales centrales un cúmulo de
experiencia que explica por qué el Estado prusiano, incapaz constitu-
cionalmente de ser reformado desde el exterior o desde "abajo", pudo
en momentos decisivos ser reformado desde su interior o desde "arri-
ba".36
Ya durante el régimen del Gran Elector se había dado una gran

expansión del servicio público bastante amplio para la época, cu-
briendo ramas tales como empleos, bosques, sal, minas, escuelas, que
ya se habían nacionalizado en Prusia. El movimiento continuó bajo
Federico 1 (1688-1713) casi por su propio impulso, y fue reforzado
por la nueva creatividad de Federico Guillermo 1 (1713-1740), quien
fue un hombre dedicado que pretendía dar una mayor energía y
hacer más coherente el excelente sistema administrativo que había
sido desarrollado por sus predecesores.
El principio de la responsabilidad colectiva fue reforzado por el
control conciliar de los departamentos centrales, creados para evitar
el predominio de algún hombre, así como para asegurar los beneficios
de la sabiduría colectiva y la continuidad de la política. Los consejos
eran responsables de la contabilidad y de la eficiencia y probidad de
sus funcionarios jóvenes. Se esforzaron por mantener una relación
estrecha con las actividades al nivel de la base, mediante el empleo de
"espías", cuyos informes no obstante se esperaba recibirlos con cir-
cunspección. A su vez, el rey tenía su propio cuerpo de información
por todo el reino para observar e informar sobre la conducta de los
ministros y funcionarios principales. Así, cuando Moritz van Viebahn
fue hecho ministro de Estado en ~ 729, se le otorgó también el cargo
de agente secreto especial del Directorio General, el cual era una
especie de gabinete de cuatro ministros supervisores. Su labor consistía
en someter al rey informes confidenciales de cualquier ministro que
se desviara de las instrucciones, fuera perezoso en su trabajo o estu-
viera involucrado en intrigas y chismes malintencionados. Viebah~
no parece haber considerado su labor suplementaria como extraordi-
naria o desagradable. El sistema estaba circundado por [iskale, aboga-
dos estatales ordinarios que fungían también como espías de servicio
por todas las ramas centrales y provinciales de la administración, den-
tro de la cual constituyeron una pequeña jerarquía propia, actuando
36 Finer, op, cit., p. 730.

'1,
!
como una especie de policía administrativa y como fiscales públicos

bajo el GeneraliiskalP Solamente es posible determinar los efectos
de un sistema de espionaje interno semejante en relación con los
tipos de adininistración y sociedad existentes en la época. En cualquier
tipo de sociedad libre el efecto de tales métodos sobre las respuestas
del personal difícilmente hubiera dejado de ser deplorable.
Por otra parte, la nueva administración del personal tuvo su lado
positivo. Se promulgaron normas exactas que cubrieron la conducta
de los funcionarios y el desempeño de sus funciones. Se establecieron
detalladamente cuestiones tales como las horas de trabajo, procedimien-
tos cotidianos y secretos oficiales. En el exterior se prohibió el empleo
y todos los funcionarios que manejaran dinero tenían que ofrecer ga-
rantías. Se hizo hincapié en la cordialidad al tratar con el público,
prescribiéndosé multas e incluso la cárcel en caso de insultar a los
comerciantes. Para las infracciones a las leyes había una lista de mul-
tas, algunas de ellas muy pesadas. Se esperaba que los comisionados
?e Impuestos llevaran registros detallados del personal y presentaran
mformes periódicos. Se insistió en un estricto espíritu de subordina-
ción y las reglamentaciones se aplicaban con rectitud. Incluso el rey
ponía el ejemplo que debía seguirse.
. La cuestión de la capacidad se abordó en la escena del recluta-
miento, al esperarse que los candidatos para las posiciones más altas
en el servicio judicial hubiesen recibido una preparación adecuada
sobre el derecho en la universidad. Se administraban exámenes escritos
y orales, haciéndose los nombramientos en base a una lista en la cual
los candidatos aparecían ordenados de acuerdo a sus méritos. Hacia
1700 dichos exámenes se habían introducido ya para los jueces mili-
tar~s, y los consejeros judiciales, y el patrón de reclutamiento .que
regina al Estado alemán casi ininterrumpidamente quedó establecido.
La aplicación de normas semejantes a los cargos administrativos
más altos fue una cuestión más lenta. En un principio la capacitación
en el trabajo se consideró suficiente, pero las consideraciones sobre
la eficiencia pronto trajeron la necesidad del cambio. Se requirie~on
hombres astutos con un gran conocimiento de los asuntos, y especial-
mente aquellos que ya hubiesen demostrado su capacidad ~n los pues-
tos administrativos. El Estado tomó la iniciativa de garanuzar que se
proporcionara una instrucción adecuada en las universidades. Ya en
1727 Federico Guillermo había establecido una escuela en Camera-
:;7 Rosenberg, op. cit., p. 99.

lism, en Halle y Frankfurt para instruir "sobre los principios de la

agricultura y la policía, también sobre la institución de exámenes de
cargos y bienes, así como sobre la administración y el gobierno efi-
ciente de los pueblos".38 Se esperaba que los candidatos elegidos sir-
vieran en los departamentos, sin recibir salario, con el fin de que ad-
quirieran una experiencia práctica antes de recibir su nombramiento
definitivo.
Para no llegar a la conclusión de que la preparación académica o
una actitud legalista era todo lo que se necesitaba para estos cargos
de responsabilidad, debe enfatizarse que se prestaba una gran atención
al carácter y las cualidades personales. Se esperaba que el funcionario
joven tuviera una naturaleza agradable, fuera adaptable, de carácter
independiente, mente ágil e inteligente, no tanto una orden altisonan-
te si se toma al pie de la letra, sino una aspiración apropiada al elegir
a los funcionarios públicos. Aquellos que a pesar de sus logros acadé-
micos no cumplieran con las cualidades requeridas, podrían ocupar
solamente posiciones relativamente subordinadas, aunque sería inte-
resante conocer hasta qué punto se aplicaban efectivamente dichas
reglas en la práctica. Más aún, debe reconocerse que, como en las
importantes competencias de China, el sistema emergente no se había
creado para excluir a los protegidos de los influyentes. No fueran
excluidos los parientes, clientes, parientes políticos y similares. El
efecto de los préstamos, gratificaciones, cuotas de reconocimiento, no
podían deducirse aun cuando se hubiesen promulgado normas en su
contra. Cuando los intereses personales del poderoso amenazaban su
concepción del bienestar público, ganaba generalmente el primero.
El padrinazgo en todas sus formas estaba lejos efe ser una palabra sucia.
Ciertamente, Prusia tuvo la distinción de ser el primer Esta;do
moderno que introdujo y desarrolló un sistema de exámenes de In-
greso para el servicio público en el que se vieron involucrados tanto
la administración central como los departamentos individuales, r
que comprendió pruebas orales y escritas sobre materias de naturaleza
académica, así como práctica. Se estaba conformando una nueva pr<:
fesión de administradores del Estado para servir al gobierno centrah-
zado, que se estaba constituyendo para ejercer funciones mucho más
amplias que hasta entonces. Al lado de la carrera militar establecida
mucho antes, los descendientes de las familias más prestigiadas del
territorio estaban en vías de disputar posiciones en la administración
38 Citado por Finer, op. cit., p. 753.

pública. El Estado siguió siendo paternalista y bajo Federico el Grande

(1740-1786) alcanzó un nivel de autocracia que en Alemania había exis-
tido anteriormente como poco más que una aspiración en la mente de
príncipes un tanto incompetentes cuyos recursos, en cualquier caso,
habían sido generalmente inadecuados para alcanzar los fines que
tenían en mente. Ahora la situación era muy diferente y tuvieron que
crearse nuevas formas para hacer frente a las nuevas responsabilida-
des gubernamentales. No existía todavía un servicio civil en el sen-
tido moderno, pero la élite burocrática de Prusia representaba un
paso importante en esta dirección.
Sin embargo, había tendencias menos deseables. Bajo el régimen
de Federico Guillermo 1 y de Federico el Grande se siguió la política
-<¡ue alcanzaría una gran magnitud durante el siglo XVIII- de reclutar
soldados y ex-soldados profesionales para las ramas civiles, una utili-
zación económica del POder militar que tuvo la ventaja de llevar a la
administración a personas condicionadas a la obediencia inmediata y
la acción expedita, no obstante que inevitablemente padecieron con
las debilidades de la inflexibilidad sin la cual el administrador puede
desempeñarse bien. Los funcionarios inferiores del aspecto adminis-
trativo fueron promovidos también a los puestos más altos y éstos
también fueron tipos de donde se obtenía obediencia fácilmente.
Rosenberg cita 39 el interesante caso del Tribunal de Guerra y los
Dominios de Brandeburgo, de cuyos veintitrés Consejeros en 1767,
CInco habían servido anteriormente como auditeure o funcionarios
militares judiciales, uno había sido sargento-alcalde, y otros cinco
habían surgido de los grados ,inferiores de las categorías administrati-
vas regulares.
A pesar de su gran autoridad personal, Federico llegó a sentir
temor del poder de los servidores reales y comenzó a favorecer un
sistema de descentralización que evitaría que el quehacer político
cayera en manos de un sólo grupo. Las funciones se vertieron aagen-
cias corporadas con autogobierno y los propietarios nobles recibieron
nuevamente cierto poder gubernamental limitado. Más aún, los hacen-
dados provinciales tuvieron la posibilidad de ejercer cierto poder a
través del recién establecido landschaiten, sociedades de crédito hipo-
tecario no gubernamentales interesadas en el mejoramiento de la
ad~~nistración y los métodos agrícolas, las cuales, corno centros de
Oplmón provincial, eran escuchadas y ocasionalmente consultadas de
39 Rosenberg, op. cit., p. 64.

manera activa por el gobierno central.' En otras palabras, constituye-

ron un grupo de presión influyente. Una de las consecuencias de esta
tendencia fue la reducción del poder y el ámbito de acción del Direc-
tor General. Incluyó el establecimiento de departamentos especiales
para la industria y el comercio, el ejército, minería y fundición, y los
asuntos forestales bajo ministros directamente responsables ante el
rey. Federico adoptó también la costumbre de enviar instrucciones
directamente a magnates locales o de nombrar comisarios especiales
para misiones particulares. Probablemente la innovación más asom-
brosa fue la importación de expertos en asuntos fiscales, de Francia,
, para encargarse del Regie, el cual había sido establecido en 1766 para
hacerse cargo de la administración de los impuestos indirectos y dere-
chos de aduana y, por algunos años, el servicio postal. Estos expertos
formaron una categoría especial de servidores reales bajo el francés
de la Haye de Launay, quien sería durante dos décadas el hombre
más poderoso de la administración civil al lado del mismo Federico.
En este sentido el poderío rival se estableció en contra de los burócra-
tas tradicionales y la administración se separó entre organizaciones
hostiles de contrapeso.
Inmediatamente, bajo un gobernante que se sentía capaz de gober-
nar de acuerdo con su propia política autocrática y de controlar su
administración en detalle, la nueva burocracia prusiana había recibido
un revés, pero en realidad la monarquía ya estaba en decadencia y,
al aferrarse a esta nueva situación de poder, la burocracia estaba des-
tinada a alcanzar su propia supremacía. Con la muerte de Federico
el Grande, los funcionarios prusianos fueron liberados de las tensiones
de la intriga y la vida deshonesta a la que se habían visto obligadOS
a ingresar. Bajos sus sucesores menos obstinados y menos presuntuo-
sos, una vez destituidos los poderes del castigo arbitrario, el servicio
público, en sus ramas civil y militar, ascendió a una nueva categoría.
Hacia 1807-1808 una aristócrata burocracia reguladora había susti-
tuido a la autocracia real del rey y el consejo. La transformación del
Antiguo Régimen sería descrita por Otto Camphausen en 1843 como:
... un sistema de gobierno por burócratas de carrera partieular del E~·

tado prusiano, en el cual, el rey parece haber sido el funcionario ~as
alto quien invariablemente elegía a sus auxiliares de entre la éllte
intelectual de la nación, reconocidos como tales mediante exámenes
verdadera o pretendidamente rigurosos. Les concedía una gran inde-
pendencia, reconociendo por lo tanto el co-gobierno y sancionando
consecuentemente una especie de aristocracia de expertos que impli-

caba ser la verdadera representante del interés general.w
LIONEL CRANFIELD: ADMINISTRADOR

DE CARRERA
Nos volvemos ahora hacia Inglaterra, donde transformaciones admi-

nistrativas radicales iban a preceder y acompañar conflictos políticos
de gran impacto. Lionel Cranfield.t- nacido en 1575 y educado en la
época de Isabel 1, fue un ejemplo típico del funcionario ministerial
de la fase absolutista. Su exitosa y diversificada carrera como comer-
ciante en la ciudad de Londres le imprimió en el indeleble sello de
la nueva época mercantil, sello que no le favoreció del todo para
hacerse apreciar por sus contemporáneos aristócratas, cuyo arraigado
prejuicio en contra de la contaminación por el comercio sobreviviría
durante muchas décadas más. No debemos suponer que el mercan-
tilismo de Cranfield tuviera algo del' sello doctrinal del de Colbert,
Difícilmente nos asombra el que al requerir el gobierno de Jaime 1
(gob. 1603-1625) los servicios de un hombre de negocios, tal como los
gobiernos lo han hecho en ocasiones, la experiencia particular y el
éxito personal de Cranfield hayan provocado que el Señor del Sello
Privado, conde de Northampton, lo haya invitado a tomar posesión
del cargo en 1613 a la edad de 38 años 42 Se convirtió en inspector
general de Aduanas, siendo la causa del movimiento la crisis resul-
tante del embargo puesto el año anterior a los textiles ingleses por los
Países Bajos españoles.
En el curs~ de los negocios normales de la época Cranfield ya se
había visto involucrado en asuntos del Estado como participante en
~os distritos de contribución, mediante los cuales se recaudaban los
~lgresos tributarios durante ese periodo. Había varias granjas peque-
nas que cubrían impuestos específicos que se concedían a nobles y
cortesanos a quienes el rey deseara favorecer. Casi invariablemente
se subarrendaban a granjeros capitalistas que esperaban no solamente
poder pagar la ganancia exigida por los que habían obtenido alguna
40 Rosenberg, op. cit., p. 208, cita de Rheinische Brieje 1md Akten. zur Geschichte
dcr politischen Bewegung, 1830-1850, Essen, 1919.
11 Vt'aSe R. H. Tawnev, Business and Politics ullder James 1: Lionel Cranjield as
Merchant & Minister, Cambridge, 1958.
42 Tawney, op. cit., p. 82.
patente, sino también obtener una ganancia satisfactoria, si no cuan-

tiosa, después de haber hecho frente a los gastos de la recaudación.
Existía también el Gran Distrito, introducido en diciembre de 1604
y que cubría una larga serie de impuestos, comprendiendo más de la
mitad de los ingresos aduaneros y sustentándose en una sola clase. Esto
se originó en una forma bastante formal, incluyéndose a un grupo de
personalidades como encargados del control del distrito y del mante-
nimiento de estrechas relaciones con el gobierno. Desde sus comien-
zos, Cranfield había recibido una parte del Gran Distrito, y además
de esto, en 1608 tuvo parte en siete de las recaudaciones más peque-
ñas, a saber más comunes, seda, licencias de vino, cuotas elevadas
sobre la. seda, tabaco, maderas de tinte y almidón.w denominacianes
que resultan significativas.
Cranfield ingresó a otra relación pública cuando en abril de 1605
adquirió la Receptoría de los Ingresos de la Corona en Somerset y
Dorset.f Este negocio, del cual se hizo cargo durante ocho años., no
fue tan ventajoso en términos de dinero disponible y manejable como
capital circulante durante el tiempo que estuvo en sus manos, pen-
diente de ser transferido al de Hacienda, sin embargo le permitió
'conocer los rasgos técnicos del sistema financiero que posteriormente
demostraría su falta de valor. Sucedió que casi inmediatamente el
ministerio de Hacienda decidió convertir en dinero muchas propie-
dades sumamente dispersas -"los desechos de la Reforma", como los
denomina Tawney-, abriendo así un mercado favorable al especu-
lador de tierras, el cual Cranfield, con su gran experiencia, aprove-
chó en su beneficio. Una contienda profana fue lo que sobrevino.
El cargo de Cranfield como inspector general en las Aduanas era
nuevo, había sustituido a cuatro inspecciones diferenees suprimidas
en 1604 sobre la base de que los nuevos distritos habían abolido la ad-
ministración directa por lo que aquéllos resultaban redundantes. La
nueva inspección colocó a Cranfield en una posición de poderío con-
siderable, el cual pretendía utilizar no solamente para erradicar los
abusos administraivos que se habían hecho manifiestos desde el sur-
gimiento del Gran Distrito, sino también para racionalizar la tarifa
y detener al menos algunas de las fugas que estaba padeciendo el
ingreso real. En un par de años se las había ingeniado para incre-
mentar el ingreso de la Corona en aproximadamente 3000 libras
48 iu«, p. 108 n.
44 Ibid.• p. 109.
al año. Los servicios proporcionados a Villiers, el favorito real, hicie-

ron que se convirtiera eh el poderoso patrón de Cranfield. La ascen-
sión de Cranfield fue verdaderamente espectacular; como lista de los
pasos dados por éste en la escala ministerial y de los pares basta
señalar: en 1616, Señor de Solicitudes; en 1618, Señor del Guarda-
napa; en 1619, Señor de la Corte de los Barrios y Libreas y Jefe
Comisionado de la marina; en 1620, Consejero Privado; en 1621,
Barón Cranfield y Gran Tesorero; y en 1622, Conde de Middlesex.
Debe recordarse que todavía no existía una diferenciación entre los
cargos políticos y aquellos meramente administrativos, entre lo judi-
cial y lo ejecutivo o entre lo ejecutivo y lo parlamentario; todos estos
ingredientes de un servicio real indiferenciado. Durante el mismo
periodo Cranfield ofició activamente como miembro de varias comi-
siones y comités, así como de los Comunes para Hythe en 1614 y
Arundel en 1621, cuando, por supuesto, fue ascendido a los Lores.
Se inició como experto comercial, pero terminaría como reformador
financiero, haciéndose, inevitablemente, de muchos enemigos en el
proceso. No fue por su habilidad como administrador, sino por los
azares de. la política, que su carrera sería determinada. Es una histo-
ria política más que administrativa, por lo que no POdremos tratarla
extensamente aquí.
La cima la alcanzó al ascender al Tribunal de Hacienda como
y
Tesorero con su campaña para salvar dicho Departamento del co-
. lapso inminente. Su primer ataque a las demandas excesivas de las
huestes de pensionados reales, cuyos ingresos malhabidos siempre lo
habían exasperado, y a las infracciones de un gran número de eva-
sores fiscales, creó' inevitablemente un panal de avispas. La rápida
remoción de dichos abusos y de muchos otros, la imposición de me-
didas económicas en todas direcciones, resultaron, en cuestión de
meses, en un incremento fundamental de las finanzas reales. El rey
Jaime quedó complacido y favorablemente impresionado. Como acu-
ne frecuentemente con los hombres entusiastas, el que Cranfield
soportara gran parte del peso del trabajo por sí mismo condujo a su
~~n:umbamiento antes de que terminara el año; sin embargo persís-
no Intentando incluso desenmarañar las tortuosas finanzas de Irlanda.
A pesar de estos esfuerzos los resultados inmediatos fueron insu-
ficientes para ir más allá de aplazar la amenazante bancarrota engen-
drada por la extravagancia pasada. Para ayudar a enfrentar los pro-
blemas que veía ante sí, Cranfield se dedicó a recaudar información
de sus funcionarios sobre gastos comparativos durante los últimos tres
'204 SURGIMIENTO DE lA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA
.años, estadísticas que revelan el carácter y la magnitud de la tarea

que tenía enfrente. Las cifras demostraban que ahora no era sola-
mente la extravagancia real la causante del problema, sino también
la situación precaria de la economía nacional ocasionada por la crisis
en Europa. De tal manera, a largo plazo, serían la extravagancia ere-
-ciente de las pensiones, anualidades y gratificaciones reales las que
lo deprimirían. Los saqueadores del erario real serían demasiado para
él Inevitablemente se encontró cada vez más solo. Entre sus oponen-
tes también estaban aquellos que temían que cualquier éxito finan-
-ciero de su parte fortalecería la posición del rey y mantendría su
poderío para que hiciera lo que quisiera: por ejemplo, para postergar
la convocación del Parlamento. El escenario se estaba preparando
para el gran conflicto del siguiente reinado.
El desastre inmediato de Cranfield consistió en perder el respaldo
de su patrón más influyente, ya que en esa época el éxito de un
'funcionario público seguía dependiendo más del sistema de patro-
nazgo que de los resultados de la eficiencia personal. De sus dos pa-
trones el rey, ahora viejo e inútil, siguió siendo su amigo, por lo que
dicha amistad valía, pero en el caso del poderoso, dominante Y
-egoísta, el favorito de Villiers, en cuyas manos descansaba ahora el
poder y que había sido nombrado duque de Buckingham, la sítua-
-ción era diferente. Hasta entonces había considerado los indudables
éxitos de su parroquiano en mantener las finanzas públicas como
parte de sus intereses propios. En realidad, Buckingham había llegado
muy lejos al respaldar los intereses de su parroquiano útil, hasta ben-
decir el matrimonio de este último con su pariente Arme Brett."
Pero el Cranfield que manejaba el dinero público era un homm:e
muy diferente del Cranfield empresario y encargado del distrito tri-
butario. Al defender los fondos del Estado en contra de las inevitables
extravagancias del favorito, por más discretamente que se administra-
ran las medidas económicas consecuentes, Cranfield se vio enfren-
cado a un hombre que era incapaz de distinguir el interés público
de sus propios intereses. La crisis sobrevino con el fracaso de una .
misión enviada a España en 1623 por Buckingham con Carlos, el
heredero expreso, en busca de una novia para este último. Regresaron
.a Inglaterra resueltos a vengar la afrenta, pero encontraron a un Te-
sorero que se oponía insistentemente a todos los recursos para propor-
-cionar los fondos necesarios. Así, Cranfield no sólo perdió el apoyo
4ó Tawney, op. cit., pp. 232-233.

del favorito, sino que permaneció virtualmente solo en contra de

todos los lobos que durante mucho tiempo habían estado buscando
los medios para destruirlo. El coup de grace se logró no mediante un
ataque directo a la política real, sino cuestionando ciertos aspectos
oscuros de las manipulaciones financieras de Cranfield. El ataque-
se concentró particularmente en la supuesta corrupción relacionada
con el impuesto adicional sobre los vinos que se había resentido por
la generalidad. Se armó el caso en contra del ahora impopular Teso-
rero de la Cámara de los Comunes, y de acuerdo con el proceso
de acusación, en ese entonces la única arma en contra de un servidor
ministerial del rey, el asunto fue sometido a la Cámara de los Lores.
Las audiencias, que duraron seis días, comenzaron el 7 de mayo de
1624 ante el viejo enemigo de Cranfield, el Lord Guardián." Fue
un juicio de gran envergadura en el' que Cranfield acudió al tribu-
nal de la Cámara para responder por sí mismo. Cranfield fue encon-
trado culpable inevitablemente, aunque en sólo tres y parte de otro
de los seis cargos presentados en su contra. La sentencia de deten-
ción en la Torre y de una multa por 50000 libras, aunque pesada,
no fue de vital importancia para los acusadores; lo fue, sin embargo,
el hecho de haber destruido la reputación de Cranfield, así como
haber terminado con su carrera pública. Si diferenciamos claramente
. la conducta de Cranfield como custodio del dinero público, de sus
acciones como financiero y explotador comercial -a la luz de la
época que debemos considerar-, entonces el juicio de los Lores fue
indudablemente una farsa de justicia. Cranfield fue tanto un hombre
de su época como progenitor de un futuro que requeriría de una
a~lministración pública más honesta. Sus esfuerzos personales en esta
dirección, en una coyuntura política y social que habría desanimado
al reformista más dedicado, merecen la atención minuciosa que los
estudiosos han dado a su carrera.
Como última nota a esta sección es interesante señalar que al año
siguiente, poco después del ascenso de Carlos 1, el mismo Buckingham
fue sometido a una acusación de la cual se salvó solamente por la diso-
lución del Parlamento por parte del rey. Después de la famosa Soli-
citud de Justicia extendida por el Parlamento en 1628, Buckingham
fue asesinado durante una ola de alteración pública por John Felton,
un teniente naval que, fuertemente influenciado por sus propios
agravios no promocionales y la negativa de Buckingham al ver quC"
46 Tawney, op, cit., pp. 24-5-263.

aquél recibiera el pago que se le debía, vio en la protesta del Común

un deber de sacrificar su vida para librar a su país del odiado fa-
vorito.s"
SAMUEL PEPYS: UN SERVIDOR CIVIL EN FORMACIÓN
Entre la caída de Cranfield, conde de Middlesex, y el advenimiento

al servicio público de Samuel Pepys (1633-1703), tuvo lugar el con-
flicto más significativo en la historia de Inglaterra, entre Carlos 1
(gob. 1625-1649) Y el Parlamento, que finalizó con la ejecución del
rey y el ascenso de la legislatura a la supremacía del Estado, no obs-
tante que los últimos, toques de este proceso se darían posteriormente
en el mismo siglo.
Como ha subrayado Sir Arthur Bryant en su destacada recons-
trucción de la vida y la época de Samuel Pepys,48 este gran servidor
público se hizo famoso por tres factores: 1) su significativo Diary 49
al cual confió, mediante una escritura. secreta inventada por él mis-
mo, sus más íntimos pensamientos y acciones durante un periodo
'Concentrado de su vida; 2) su administración innovadora en el De-
partamento de Marina; y 3) su contribución a la fundación del Ser-
vicio' Civil moderno en Gran Bretaña. Con respecto a él, a causa de
-su franqueza literaria en el Diary, sabemos muchos de sus pensa-
mientos íntimos que la mayoría de los hombres mantienen escon-
didos. Samuel Pepys fue verdaderamente un hombre de cualidades
'Cuya influencia se dejaría sentir en muchos campos, un hombre que
por su temperamento participó en muchas de las prácticas menOS
amables de una época conflictiva; sin embargo, una cabal compren-
sión de la .época lo habría salvado del poco generoso epíteto "hom-
brecillo lujurioso" que le asignó Sir John Craig,110 quien de otra
manera y con justicia lo llama "el administrador más grande del
siglo".
Samuel Pepys comenzó su carrera siendo muy pobre, pero tenía
expectativas excelentes por sus buenas relaciones familiares, que ya
4TGodfrey Davis, The Early Stuarts, 1603-1660, Oxford, 1937, p. 41. .

48Arthur Bryant, Samuel Pepys - The Man in the Making, Collins, 1933, p. Xl.
-Consultar al mismo autor. Samuel Pepys - The Year 01 Peril, Collins, 1935, y SarnUC I
Pepys - T'he Sauiour 01 the Navy, Collins, 1938.
49 Diary 01 Samuel Pepys, F. R. S., Dent, Everyrnan OOn., 2 vols.. 1906.
/lO Sir John Craig, A History 01 Red Tape, Maedonald & Evans, 1955, ~. 118.
le habían concedido la invaluable ventaja de haber completado su

educación en Trinity Hall y Magdalene CoIlege, en Cambridge, pero
sobre todo, tenía una gran fuerza intelectual. Así, comenzó en 1656
como servidor personal de su primo Eduardo Montagu quien, tres
años antes había sido llamado al Consejo de Estado bajo el Protec-
torado.s! había sido nombrado Comisionado del Tesoro, y ahora no
sólo había sido llamado para la Comisión del Departamento de Ma-
rina, sino que fue nombrado Comandante Asociado de Robert Blake,
de la flota de batalla inglesa. Pepys, al trabajar en la residencia
Blanca del almirante y encargarse de las finanzas de su señor, seguía
ya sus métodos, sus formas habituales de despacho y su lúcida forma
de escritura, demostrando su habilidad innata como escribano y ad-
ministrador, una actividad de la que siempre obtuvo un verdadero
placer. El trabajo, aunque de modesta escala, tuvo la virtud de ofre-
cer a Pepys la oportunidad de conocer gente bien colocada y de pre-
senciar el desenvolvimiento de acontecimientos importantes. Cons-
tituyó una buena situación de capacitación, de la cual sin duda sacó
gran provecho.
Hacia 1658, una operación peligrosa de las piedras de la vesícula,
afortunadamente con éxito, interrumpió su trabajo y condujo a que
se vinculara a George Downing en el Tribunal de Hacienda que le
pagaba 50 libras al año como su empleado personal. Bajo las condi-
ciones existentes fue virtualmente servidor civil en una sola remoción.
Sus nuevas obligaciones no eran particularmente arduas, pero Dow-
ning era un ho~bre nada amigable y enérgico a quien Pepys sirvió
con temor y ansiedad nerviosa. No obstante, tenía la ventaja de ser-
v~r con los otros empleados de Hacienda, por los cuales fue introdu-
cido a su vida de entretenimiento y epicureísmo, la cual le agradó
bastante. Se acercaron a los límites de la traición al beber secreta-
mente por el rey ausente. Su gran oportunidad llegó en marzo de
1660 con el regreso de Carlos (hijo de Carlos 1) en perspectiva y
una invitación de Montagu para la Oficina de la Marina y servir .a~í
Como su secretario, así como para acompañarlo con la flota a recibir
al rey que venía a casa.
Muy pronto Pepys se inició en los secretos comerciales del Salón
~Ianco, lo cual le permitió conocer información interna que poste-
no;mente le pareció muy ventajosa como administrador de personal.
AsI, de acuerdo con su Diary, en la tarde del 8 de marzo de 1660 se
51 Bryant, o-p. cit, The Man in the Maki71g, p. 179.

detuvo en el Mesón del Perro, en alguna parte de Westminster, donde

conoció al capitán Philip Holland, "con quien ideé. cómo sacar ven-
taja de la aventura de mi Señor en el mar, diciéndome que hiciera
subir a bordo cinco o seis sirvientes como hombres muertos y les
pagara lo que yo quisiera, de manera que su paga sería mía".62
Dos semanas después Pepys acompañó a su Señor en la histórica
misión por mar, y oportunamente lo encontramos redactando una
carta de bienvenida para Carlos II, es quien llegó a tierra el 23
de mayo, siendo Pepys de los primeros que se arrodillaron a besar su
mano. Dos días después tuvo una conversación con el hermano del
rey, Jaime, Duque de York y Almirante de la Flota, quien, para citar
a Pepys, "ante mi deseo me prometió su gracia en el futuro".M
El Diary está atestado de detalles asombrosos e interesantes por
lo que sería odioso destacar alguno de ellos en especial; con todo,
siguiendo la carrera de nuestro sujeto, sería interesante citar una
anotación del 23 de junio:
A la residencia de mi Señor, donde Tom Guy viene hacia mí, Y

donde permaneció para ver al rey¡atender a la gente para perjuiei?
del rey. Pero no acudió ya que llovió; y la pobre gente se vio oblí-
gada a permanecer toda la mañana en la lluvia en el jardín. P06te-
riormente la atendió en el salón de Banquetes.s"
Aquí se asienta, sin duda, un incidente interesante en la adminis-

tración real y por lo tanto pública. La ceremonia mencionada era
de gran antigüedad en Inglaterra, remontándose hasta el reinado de
Eduardo el Confesor (gob. 1042-1066). Se registra que entre 1660 Y
1682, 92 107 personas fueron mal atendidas. Aquellas que acudie-
ron a la Corte para la ceremonia tenían que llevar un certificado
firmado por el clérigo y capilleros de su parroquia de que no ha-
bían sido atendidos anteriormente por Su Majestad. Aparentemente
la costumbre sobrevivió -a los Estuardo, ya que Boswell establece
que una persona tan testaruda como el Dr. Samuel Johnson estuVO
entre aquellos que fueron atendidos por la reina Ana en Lent,
en 1712. .
Poco tiempo después Pepys fue nombrado para la Escribanía de
52 Pepys, op, cit., 1, p. 31.

53 tua; J, p. 51.
54 tua: J, p. 65.
M tua, 1, pp. 75-76.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA 2W
las Obras, virtualmente el cargo administrativo más antiguo en la

Oficina de Marina, que bajo el Departamento de Marina se encar-
g-aba de la construcción, avituallamiento y mantenimiento de la
Marina. Una lista de funcionarios de dicho Departamento escrita
por Pepys el 31 de mayo de 1660 establece: 56
Su Alteza Real Jaime, Duque de York, Lord Gran Almirante.
Sir George Carteret, Tesorero.
Sir Robert Slingsby, (poco después) Contralor.
Sir William Batten, Inspector.
Samuel Pepys, título honorífico, Escribano de las Leyes.
John, Lord Berkeley de Stratton.}
Sir William Penn. Comisionados.
Peter Pett, título honorífico.
A la manera de la época, Pepys ocuparía otros cargos ya que el
pLuralismo, o la ocupación de más de un puesto al mismo tiempo, era
muy común. El primero entre ellos fue el de una escribanía inferior
del Sello Privado, donde fungió como apoderado de Montagu, para
entonces Conde de Sandwich. En febrero de 1662 renunció a este
cargo por razones de perjuicio, pero prestó juramento concurrente-
mente como hermano menor de la Casa Trinity y comisionado de
Tánger, miembro de un consejo de hombres eminentes establecido
para manejar los asuntos de Tánger, recientemente adquirido como
posesión inglesa.s" Posteriormente Pepys se convertiría en su teso-
rero. En 1664 llegó a ser miembro de una Corporación para Regular
la Pesca Real,58 y en octubre del año siguiente fue nombrado ins-
pector general de Avituallamiento, cargo que se sujetaría hasta
1667 a la finalidad económica que se impondría a la administración
por las extravagancias de Carlos n. 59 Aunque en el lenguaje moderno
Pepys fue más un administrador que un ministro, no existía todavía
una clara división entre ambos, ni tampoco una separación del poder
ent~e las principales ramas del gobierno. Por lo tanto, sus tareas eje-
C~tIvas no eran incompatibles con su asiento en la Cámara de los
Comunes, como miembro del Castle Rising en noviembre de 1673,
y de Sandwich y Harwich en 1685.
~ Pepys, op. cit., 1, p. 78, pie de página citando un documento de la biblio-
teca de Pepys.
57 Bryant, op, cit., p. 179.
58 tu«, p. 222.
59 tua, p. 341.
Sus otras actividades eran muy variadas, como lo demuestran par-

ticularmente su amor a la música y al teatro y su gran interés por la
ciencia y los avances que estaban teniendo lugar. Esto condujo en
diciembre de 1684 a su elección como Presidente de la Sociedad
Real, que se había originado en Londres, en 1645, durante la guerra
civil. En todas estas actividades Pepys fue un hombre de grandes
conocimientos en su época, pero su primer amor fue su labor admi-
nistrativa en el Departamento de Marina, en donde realizaría su ma-
yor contribución para el futuro.
En un principio su ocupación como secretario fue bastante ordi-
naria: atender a los decanos mientras ellos pagaban y despedían los
barcos y decidían la venta de vasallos y provisiones excedentes, dispo-
ner los detalles del avituallamiento y conducir .la correspondencia
con los escribanos del Cheque} vigilantes de las Provisiones, corte-
sanos principales y constructores de buques de los astilleros corres-
pondientes. En ocasiones el trabajo se sucedía urgentemente en un~
crisis, como cuando el Assurance se perdió en un vendaval terri-
ble mientras estaba atracado en Woolwich listo para zarpar." Pero
no era de la naturaleza de Pepys el actuar como un empleado si~
iniciativa que tomara las cosas como vinieran. Siempre persegula
mejorar el conocimiento que tuviera de su trabajo; sin embargo,
había encontrado casi imposible el descubrir algún dato acerca del
trabajo de su predecesor, quien aparentemente había sido muy viejo
y enfermizo como para asistir al trabajo con frecuencia. Fue caracte-
rístico de Pepys el que se mantuviera en contacto con su viejo amigo
el teniente Lambert del Naseby para que le explicara las diversas
partes de un barco, y que solicitara la presencia de Hayter, su propio
escribano, para que le enseñara algunos términos marítimos. Natur~l
mente, prestó un interés particular a cualquier información relaciO-
nada con las prerrogativas de su propio cargo. Como ocurre con fre-
cuencia, de sus conflictos fortuitos con la competencia profesional
germinarían ideas en su mente en relación a mejores formas parJ
alcanzar su objetivo esencial, ideas que aplicaría posteriormente al
entrenamiento de la .Marina.
A principios de febrero de 1662 el Departamento de la Marina
recibió instrucciones formales sobre el funcionamiento del Departa-
mento, dirigidas por el duque de York como Lord Gran Almiran-
te, a los funcionarios y comisionados principales. Estas instrucciones
00 Bryant, op. cit., p. 131.

confirmaron principalmente aquellas aplicadas previamente, una ge-

neración anterior, pero su énfasis especial en la necesidad de una
economía, particularmente en la adquisición de provisiones navales,
yen la adquisición semanal de utilidades del Departamento de Adua-
nas sobre todas las partidas de los bienes llegados por vía fluvial,
confirmó las ideas que ya se habían apoderado de Pepys, que dedi-
cándose celosamente a sus obligaciones y reduciendo los gastos del
Departamento se alejaría más efectivamente de sus colegas. Vigilaría
que las reglas se siguieran estrictamente y a cambio esperaba que se
honraran sus propios derechos. De ahí en adelante su presencia en
el Departamento llegó a ser espartana, ya que se levantaba temprano
y se quedaba hasta muy tarde, esperando que sus subordinados hi-
cieran lo mismo para su sorpresa y digusto. Redistribuyó su oficina
y ubicó a sus escribanos en una habitación separada. Posteriormente
escribe:
A mi oficina, donde descubriría perforaciones que vería desde mi

gabinete viendo la gran oficina, y sin ir más allá, donde me compla-
cía tanto.sr
En busca de información, Pepys recorrió los límites de Deptford

y Wollwich 62 para observar lo que sucedía y confirmar sus sospe-
chas de que no todo andaba bien en las cuentas del avituallamiento.
Estas incipientes sospechas se confirmarían posteriormente, lo cual
provocaría que creara ciertas contramedidas administrativas. Como
ser humano encontró una gran satisfacción en su nueva jerarquía y
en la reputación que adquirió entre los pobres." Por otra parte,
aunque sus actividades lo habrían podido ensalzar ante las víctimas
de la oficialía, había otros que odiaban su oficiosidad.
Como lo demuestra su Diary, Pepys estaba satisfecho con los bene-
ficios financieros de sus esfuerzos, no solamente en términos de los
salarios de sus diversos cargos, sino también a través de los "regalos"
que no se desaprobaban en ese entonces. Éstos podían variar de "un
par de guantes blancos" o "cuarenta piezas de hebras de oro".64
. Su evidente éxito no le provocó disminuir su afán de buscar me-
Joras en la administración de la Marina; por ejemplo a través de la
61 Pepys, op. cit., 1, p. 261.

62 iu«, 1, p. 288.
63 [bid .• 1, p. 289.
reorganización de archivos o la creación de una escala más efectiva

para medir las cuadernas." Tampoco su temeridad natural significó
una excusa para abandonar su cargo cuando principió la peste en
1669, y comprensiblemente envió a la mayoría de sus colegas rápida-
mente al campo. En esta ocasión su celo condujo a Carlos Il, a su
regreso al pueblo, a decirle personalmente: "Sr. Pepys, le agradezco
por su buen servicio durante todo este año, y le aseguro que estoy
persuadido de ello." 66
El Diary inicia el año nuevo de 1665-1666 con un pasaje signi-
ficativo:
Mr. Tooker, quien escribía mientras yo le dictaba,· me llamó a

las cinco en punto para tratar mi asunto de los Contadores; y así,
para mi gran satisfacción y sin comer ni beber sino hasta las tres. de
la tarde, lo concluí.s"
El documento se encuentra actualmente en el Museo Británico,

presentando una evidencia destacada de los hábitos de Pepys al tratar
sus asuntos. Está constituido por diecinueve páginas folio (unidad de
extensión de un documento; 90 palabras en inglés) intituladas A ~et
ter [rom Mr. Pepys dated at Greentuich, 1st. ]an./1665-6J whtch
he calls his New Year'sGijt to his hon, [riend, Sir JVm. Conventry,
uihere in he lays dotan a method 01 securing his Majesty in husbandry
execution of the VictualZing Part oi the Naval Expence/" (Carta del
Sr. Pepys fechada en Greenwich el lQ 'de enero de 1665-1666), que él
denomina su regalo de Año Nuevo para su honorable amigo, Sir Wm.
Coventry, donde sienta un método para asegurar a su Majestad la
ejecución de la producción agrícola del Avituallamiento al GastO
Naval).
Cito el esclarecedor análisis de Sir Arthur Bryant sobre el con-
tenido:
Claramente, y en Iorma muy extensa aunque nunca innecesa-
ria, presentó a Coventry las razones por las que sería peligroso inaU-
gurar, a mitad de la guerra, algún nuevo sistema completamente y
discutió los méritos y defectos respectivos de los tres métodos emplea,
dos hasta entonces en la Marina. El utilizado entonces, por el cual

66 Pepys, op. cit., I'I, p. 8.
6'1 tua., n, p. 1.
68 Ibid.; 11, p. 1, pie de página.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIóN EN EUROPA 2U
todo Contador de barco quedaba ligado por un vínculo, obligaba a

dar seguridad para su contabilidad y, controlado por capitanes y
oficiales de revista, condenaba sin compasión "aquello que supone
la realización de un trabajo en términos demostrablemente perjudi-
ciales para el realizador". Demostró que bajo un sistema semejante el
Contador no podía sino llevar una vida de fraudes declarados, ya sea
desfalcando las provisiones y utilizando "todos los artificios que pu-
diera. '. para encontrar la manera de cargar los faltan tes de las pro-
visiones al Rey", o haciendo un acuerdo tácito con el Capitán para
consentir sus propias prácticas fraudulentas a cambio de que el Capi-
tán permitiera las suyas. "De aquí", escribió el Inspector General,
"proviene una provisión extra de grandes velas, bizcocho blanco, queso
de Cheshire (probablemente Parmesano), mantequilla, cerveza fuerte,
vino, aves, carne fresca, y mucho más para la mesa del Capitán. " De
aquí que el Contador se vio obligado a coincidir con el Capitán en
la sobrevaloración de sus sirvientes, en la admisión de personas inca-
paces para servir a Su Majestad en términos de medio salario. De aquí
que tantos supernumerarios se amontonaran en el barco; siguieran
registrándose tantas deserciones". Él mismo, aunque "no era devoto
de las viejas formas de la Marina", tenía una gran preferencia por el
sistema antiguo, que se había abandonado en la época de la Guerra
Civil, mediante el cual un Contador, aunque estaba sujeto a marcar
con respecto al pago, no tenía otras obligaciones en relación a las vi-
tuallas más que mantener el barco bien equipado de hombres durante
el tiempo en que era avituallado; si las provisiones se acababan pri-
mero, el costo de responder de las deficiencias sería responsabilidad
suya y no del Rey; y, puesto que todo lo que se ahorrara pasaría a su
provecho propio, tendría todos los incentivos para hacerlas durar el
mayor tiempo posible. Mediante este mecanismo, sostenía Pepys, la
prolongación del barco en el extranjero se convertiría en ganancia
del Contador, y las flotas ya no regresarían al puerto prematuramente
con la excusa de que sus vituallas se habían agotado. Tampoco el
Contador se vería por más tiempo en la "servil necesidad" de conspi-
rar con el comandante del navío para defraudar a la Corona, "ya que
naturalmente contaría a todos los hombres inútiles hospedados en
beneficio del Capitán, pesados para él al consumir sus vituallas, de la
misma manera como lo son p¡rra el Rey al recibir un salario". Breve-
mente, como dijo Pepys, "mi trabajo tiene las mayores posibilidades
de ser realizado eficientemente si lo hace aquel cuyo beneficio se
incremente al desempeñarlo bien, sin que aumente la carga de tra-
bajo para mí que es quien lo emplea".69
69 Eryant. op. cit., pp. 286-287.

De este modo los soldados de Pepys se encontraron en un periodo

de agitación y decadencia financiera. En 1667 la Flota fue reducida
a la impotencia, los marinos mal alimentados se morían de hambre,"
y la flota holandesa llevó a cabo una irrupción exitosa en Medway,
apoderándose del Royal Charles y eliminando a muchos hombres.
Esta noticia, llegada a Londres al anochecer, llenó de consternación
a Pepys temiendo que se tomara alguna medida violenta contra el
Departamento de Marina en represalia." Las transformaciones finan-
cieras son inevitables. El hacha cayó sobre la administración, invo-
lucrando inter alia la abolición del Departamento de Avituallamiento.
A pesar de que la oficialía se encuentra en crisis y todos los emplea-
dos se tornan en contra de sus compañeros, Pepys, manteniendo
fijamente la mira sobre sus propios intereses, resiste firmemente en
contra de la traición universal, defendiendo al Departamento de Ma·
rina así como a sí mismo de los cargos injustos. En particular se
opuso a descargar la culpa sobre los escribanos por la utilización del
sistema de boletos, mediante el cual los marinos licenciados recibían
boletos negociables en lugar de dinero y se veían obligados par las
circunstancias a pasárselos a comerciantes por poco más de la mitad
de su valor. Fue una clara falta de fondos la que no dejó a los ~I
banas otra alternativa y el reducido crédito del Estado el que redUJO
tan excesivamente el valor de las notas de crédito. Interrogado al .
descubierto ante un comité del Parlamento, Pepys, apoyado en su
reputación de eficiencia: e incorruptibilidad, fue capaz de voltear el
ataque de sus enemigos y mantener firme su posición oficial.P Desde
los no muy distantes días de Cranfield se habían efectuado grandes
transformaciones en la conducción de los negocios públicos, y no obs-
tante continuaban los ataques de muchos barrios descontentos; pero
seguramente constituye un tributo tanto a la estrategia como estadis-
ta de Pepys, como a su competencia administrativa, el que a fi~es
de marzo de 1669 él fuera el único sobreviviente de entre los prIn-
cipales funcionarios del Consejo de La Marina de 1660.73
El famoso Diary concluyó el último día de mayo de 1669, lamen-
tándose Pepys de que su visión ya no era lo suficientemente buena
como para que continuara. Hacia fines del año al regreso de una
70 isu; p. 327.
7l Pepys, op, cit., H, p. 255.
72 Bryant, op. cit.; pp. 344-345.
73 tu«, p. 382.
SURGIMIENTO DE LA NUEVA· ADMINISTRACIÓN EN EUROPA 215
temporada de descanso y recuperación con su esposa Isabel, aquella

mujer tan hermosa y amada, y penosamente fiel, tuvo una fiebre y
murió dejando a Pepys solo frente a su máxima tarea, aquella para
la que lo habían preparado estos primeros conflictos.
Como era característico en él, Pepys pudo sobreponerse a sus di-
ficultades personales, de hecho en forma heroica si consideramos su
defectuosa vista, la cual lo condujo a emplear cuidadosamente a sus
escribanos para leer y escribir, y le provocó un gran dolor cuando
dichas obligaciones no podían delegarse. Sus esfuerzos por erigir la
administración de la Marina inevitablemente fueron tenaces debido
a la falta de recursos. Prosiguió una batalla continua entre el rey y
el Parlamento, el cual recorrería todavía parte del camino hacia la
consolidación de su victoria y estaba aún más lejos de comprender
las verdaderas necesidades de la administración emergente, a través
de la sabia manipulación de hombres como Pepys, sobre el tapete de la
transformación técnica que estaba experimentando el mundo contem-
poráneo. A pesar de su extravagancia y volubilidad, Carlos 11 tuvo
el acierto de conservar e incluso impulsar los servicios de Pepys.
La historia, que es al mismo tiempo una de las más excitantes,
tenaces y exasperantes de toda la historia del desarrollo administrati-
vo, es demasiado amplia y detallada para resumirse adecuadamente
aquí, pero afortunadamente, además de la relación personal de Pepys, \
es uno de los periodos mejor documentados de dichos desarrollos y el
abundante material es fácilmente asequible para los estudiantes de
administración. En esta nueva fase Pepys intentó incluso continuar
su diario, a través de sus secretarios en escritura normal y anexando al
margen notas propias en taquigrafía cuando deseaba agregar detalles
de naturaleza más personal de la presenciable por sus ojos. No obs-
tante que prosiguió solamente durante dos meses, el diario es de gran
importancia al contener notas en su defensa a fines de 1669, del De-
partamento de Marina ante el rey y el Consejo, contra los argumen-
tos contenidos en el reporte de un Comité de los Comunes de Cuentas
Públicas, de donde saldría con la aprobación del rey.74
A consecuencia de la Ley de 1672, que prohibía que un católico
romano ocupa~a algún cargo público, el duqu~ de York se vio obli-
gado a renunciar a su cargo como Gran Almirante. No se nombró
a un sucesor. En lugar de ello se decidió colocar el puesto en manos
de quince comisionados que serían hombres destacados del reino, de
74 Bryant, Tire Years o] re-u, pp. 19-20.

quienes Samuel Pepys con título honorífico fue nombrado secre-

tario. Su cargo como escribano de Leyes pasó conjuntamente a su
hermano Juan y su viejo secretario Tom Hayter.
A los cuarenta años Samuel Pepys detentaba la posición adminis-
trativa clave en el Ministerio de Marina, con un poder y un prestigio
altamente incrementados, con base en los cuales estaba destinado a
forjar un nuevo instrumento de poderío naval o, como establece
Bryant tan acertadamente:
. " para transformar un servicio incoado y mal dirigido en. el
instrumento de fuerza más perdurable, exacto y potente jamás visto
en este desordenado planeta desde los días de la Roma Imperial."
Una primera reforma que marcó la calidad de sus innovaciones
fue el establecimiento de una Escuela Matemática para cuarenta
niños escogidos, seleccionados con base en su talento y conocimientoS
del cuerpo general de la antigua fundación caritativa del Hospital de
Cristo, para que fueran instruidos en aritmética y matemáticas y en
la ciencia de la navegación hasta que tuvieran la edad suficiente
para ser aprendices en el mar. 7 6 Posteriormente, en 1676, cuando,
Pepys se convirtió en gobernador del Hospital y en miembro del
comité de la escuela, descubriría que las cosas no habían funcionado
como él pretendía. La educación de los muchachos no era suficiente
para ascenderlos más allá de simples marineros, y éste no había sid?
el propósito original. Pepys quería que tuvieran la preparación sufí-
ciente para fungir como escribanos y contadores e incluso secretarios
de almirantes, mejorando por tanto la administración de los navíos.
Sugirió entonces el mantenimiento de un mayor control y la sujeción
de la escuela a visitas públicas dos veces al año. Se mejoraría la ins-
trucción .con respecto a las matemáticas y el latín y se propuso u~
examen competitivo "no solamente en materias como latín, escn-
tura y aritmética, sino también en cuanto al crecimiento, la salud,
edad y moral"."? Tuvo que encontrarse un nuevo maestro. A pesar de
todo las dificultades siguieron existiendo, ya que tuvo que pasar
mucho tiempo antes de que las nuevas ideas se enraizaran, y para
demostrar su insatisfacción con el progreso logrado, durante 1682
Pepys decidió reticentemente dejar de acudir al comité.?"
75 Bryant, op, cit., p. 9'8.
7~ Ibid., pp. 100<101.
77 Ibid., p. 177.
78 Ibid., pp. 364-365.
Mientras tanto, Pepys había estado acumulando ideas similares en

otra dirección, propugnando la profesionalización de los oficiales de
la Marina mediante la introducción de un "Establecimiento para la
Determinación de las Obligaciones y la Confianza de un 'Teniente'U''
Éste prescribía que todo candidato a esta jerarquía en lo futuro debía
servir primero durante tres años en el mar y al menos durante uno
como alférez alumno, presentar un certificado de sobriedad, diligen-
cia y obediencia de su capitán y pasar un examen en el Departa-
mento de Marina sobre navegación y náutica. En el futuro sería eli-
minado el aficionado bien nacido a menos que estuviera preparado
para aprender el negocio del marino. Su proyecto fue adoptado por
el Consejo del Ministerio de Marina en diciembre de 1677, y el
establecimiento fue puesto en operación el mes siguiente, con la acep-
tación de los primeros cuatro candidatos. En este sentido, Pepys no
sólo había inaugurado un esquema. que sería de gran utilidad para
la Naval Real en el futuro, sino que había dado lugar también al
endoS? oficial de un principio que conduciría a su debido tiempo
a la introducción de un servicio civil profesional. La idea básica
estaba ahí, pero en otros campos tendría que aguardar a su aplicación
hasta que la situación lo solicitara en forma imperiosa. No es sor-
prendente el que esta innovación le hiciera perder la amistad de
algunos cuyos protegidos no podían satisfacer las condiciones esta-
blecidas.
Pepys contaba con el equipo necesario para mantener un ojo so-
bre Ias actividades del personal del Departamento de Marina, para
asegurarse de que se siguieran las rutinas adecuadas, presentándose
estadísticas periódicas, y para intervenir personalmente en caso neceo
sario. Llevó sus reformas a los barcos, oponiéndose desde el principio
a los nombramientos de oficiales cuyo único encomio fuese su no-
bleza, eliminando los abusos de las reglamentaciones existentes de la
cima hacia la base. De esta manera, insistía en la presencia de oficia-
.les responsables en las revistas periódicas, como lo establecían las
reglamentaciones. Entre otras cosas, esto tuvo el efecto de evitar la uti-
lización de los barcos para el transporte privado de barras de oro y
plata, hecho que era muy común e iba en contra de los reglamentos.
Pero todo esto era un asunto ingrato, que suscitó un gran resenti-
miento entre aquellos colocados en las posiciones más altas, y sólo un
hombre con la dedicación y el tesón de Pepys pudo perseverar. El
79 Brvant, op. cit., p. 187.

relajamiento y la mala conducta a bordo eran muy comunes y todo

esfuerzo para establecer una disciplina adecuada se enfrentaba a una
oposición casi universal.
A fines de los setentas el país estaba agitado sobre las conjuras
papales y los protestantes de todas partes buscaban pendencia. Como
ocurre con frecuencia en dichos estallidos, muchas personas inocentes
resultaron las víctimas. El nombre de Pepys se vio involucrado en
argumentos acerca de jesuitas que escaparon, y su secretario Samuel
Atkins fue arrestado levantándosele cargos falsos. El interrogatorio
fracasó tanto para hacer titubear el protestantismo de Atkins como
para incriminar a su señor, por lo que el procesamiento fracasó igno-
miniosamente. Pepys tuvo problemas incluso con su Consejo, ya que
no todos eran sus amigos, y en el Parlamento, la oposición dio un
nuevo vigor a sus ataques.
En medio de todo esto cayó el gobierno y el rey Carlos JI decidió
llenar su Consejo con una fuerte oposición antipapista. El 21 de
abril de 1679 se nombró una nueva Comisión para desempeñar el
cargo de Gran Almirante, siendo todos, menos uno, miembros de la
oposición incluyendo a tres de los peores enemigos de Pepys. Así
el rey, viendo la ventaja de retener al experto en la administración,
mantuvo a Pepys en la secretaría, apoyando así' el principio de la
permanencia del lado profesional, la cual demostraría ser sumamente
importante en un futuro más lejano, no obstante que por el mo-
mento ni la oposición ni el mismo Pepys partiendo de sus puntoS
de vista opuestos lo comprendieron.
Se estableció un comité parlamentario para investigar los "fra-
casos de la Marina", sobre los cuales se unieron los mayores enemigos
de Pepys. Pepys se vio obligado a renunciar a la secretaría. Fue acu-
sado inter alia de piratería, papismo y traición y se defendió ante la
Cámara con su habilidad habitual. Pero la mayoría estaba en ~u
contra y, en tales circunstancias, no se les podía conducir por la vía
de la razón. Fue encerrado en la Torre. Fue rechazada su solicitud de
descargo en habeas corpus. El 20 de junio, al declarar el Fiscal de la
Corona que todavía no contaba con las evidencias suficientes para
hacerse cargo de la acusación, Pepys, junto con Anthony Deane, quien
también estaba involucrado, fue liberado de la Torre, enviando a
ambos a la prisión de Marshalsea en Southwark. Conforme se turnaba
el asunto no surgía todavía la suficiente evidencia y después de mUo
cho tiempo de irresolución los prisioneros fueron liberados de lo~
cargos ocho días después de haber sido encerrados. Cuando el presto
dente del Tribunal Supremo había preguntado al fiscal de la Corona

lo que debía declarar en el pedimento de los prisioneros, éste le había
respondido: "nada".so De esta manera, Pepys quedó libre una vez más.
después de aproximadamente catorce meses de persecución y suspen-
so, habiendo fracasado sus enemigos, no obstante estar estratégica-
mente ubicados, en presentar una lista de evidencias para sus infun-
dadas acusaciones.
La ausencia de Pepys en el Ministerio de Marina pronto se hizo
notable por una negligencia general y el rápido olvido de los prece-
dentes que él había introducido para asegurar una administración
efectiva. Pepys no sólo recibió informes de la nueva situación de sus
anteriores secretarios, sino que él mismo fue testigo del alarmante
estado de los límites cuando el 17 de abril de 1683 acompañó a sus
anteriores asistentes Deane y Hewer a Woolwich y Deptford para
presencial que el Neptune zarpara. Si
Posteriormente ese mismo año fue llamado nuevamente para to-
mar parte en una misión oficial. Habiendo decidido que el manteni-
miento de la colonia en Tánger representaba un costo demasiado
alto, Carlos JI ordenó el envío de una expedición para liquidar la
plaza. A dos días de haber recibido la noticia Pepys abordó el Graf·
tonen Spithead, donde se había reunido la flota bajo Lord Dart-
mouth para hacerse cargo de la expedición. Pepys había sido nom-
brado consejero único de Lord Dartmouth, comisión que había
recibido con temores, ya que las consecuencias políticas de la liqui-
dación, que se mantenía en secreto, podrían ser peligrosas. Durante
el viaje Pepys tuvo bastante tiempo para reunir una mayor infor-
mación acerca de la decadencia que rodeaba a la Marina; tampoco
se impresionaría mucho de lo que vio en Tánger, señalando que
"seguramente nunca ha existido un pueblo gobernado en todos los
asuntos, tanto públicos como privados, como lo ha sido este lugar".82
Durante una breve estancia en España, que Pepys pudo disfrutar
después de la exitosa conclusión de la misión, visitó entre otros luga-
res, Sevilla, donde disfrutó de la hospitalidad de los comerciantes
ingleses establecidos en dicha ciudad. Mientras estuvo allí visitó la
Casa de Contratación para discutir con don Miguel Zuero, el Cosmó-
gTafo Fabricador o el que hada los maPaS en España, los misterios.
so Bryant, op. cit., pp. 329-330.

81 iu«, pp. 392-393.
82 Bryant, Savior 01 he Navy, p. 7.
220 SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN EN EUROPA
de su arte y para aprender la historia de su decadencia. En la Casa,

Pepys también pudo estudiar los métodos de capacitación y examina-
ción de los consejeros que- participaron en el comercio con el Nuevo
Mundo, así como aprender cómo el proceso en su conjunto, siendo
admirable su intención básica, era entorpecido por el creciente for-
malismo que había estado paralizando durante el siglo anterior la
fuerza de España. Sin embargo, no sería engañado por las pomposas
máscaras de la vida española y, si bien admiraba la justicia del sis-
tema que había sido establecido para examinar cada uno de los
cargos, a su expiración, y para invitar a todos a presentar sus quejas
por cualquier injusticia realizada por el ocupante del cargo, fue bas-
tante crítico del resultado que colocaría en manos de jueces despre-
ciables oportunidades de obtener un salario no autorizado del fun-
cionario cuyas actividades estaba investigando.P
Poco después de su regreso a Inglaterra el rey decidió cancelar la
comisión del Ministerio de Marina existente, adjudicándose el cargo
nominal pero dándole a la supervisión efectiva de Jaime, su hermano
-quien, como católico, no podía, según la ley, reasumir su antiguo
título de Gran Almirante. Pepys, mediante Cartas Manifiestas con ~l
Gran Sello, recibió un virtual control administrativo como secretarIO
de los Asuntos del Ministerio de Marina de Inglaterra. Por supuesto
que el salario y el prestigio del cargo eran sumamente aceptables
para él, pero no tanto como la oportunidad que se le presentaba para
recrear el trabajo de una vida, el cual había sido interrumpido tan
drásticamente por el trastorno político de 1679.
Había llegado el periodo del mayor esfuerzo administrativo de
Pepys. No solamente devolvería al Ministerio de Marina y la Armada
la eficiencia que habían perdido durante su ausencia, sino que lle-
varía mucho más lejos el desarrollo administrativo durante la nueva
era. Desgraciadamente, las vicisitudes políticas harían que el tiempo
fuera breve.
En 1685, a la muerte de Carlos JI, su hermano ascendió al trono
como Jaime JI, un rey católico que trajo consigo una tendencia haci~
la solemnidad y el respeto conjuntada con una falta de agudeza poh-
tica. No existiría ni un Gran Almirante ni una Comisión y Pepys
permaneció como la cabeza irrepugnada del primer servicio del
Estado.P' Sin duda alguna pudo haber alcanzado una jerarquía más
00 lbid., p. 36.
84 lb id., pp. 80-81.
;
alta de haberlo deseado, pero su corazón estaba dirigido a la particu-

lar tarea que tenía a mano. No solamente estaba sentando las bases
de una marina que alcanzaría la máxima gloria, sino que establecía
un ejemplo para un nuevo tipo de administración profesional que
prometía mucho para el futuro. Como concluye Bryant debidamente:
Estaba justo en la cúspide de su poderío y gloria terrenales. Se
encontraba a mano derecha del rey, regía la Marina y veía que sus
empresas prosperaban. Era secretario del Ministerio de Marina, Señor
de la Casa Trinity y presidente de la Sociedad Real. Su secretario
confidencial, 'ViII Hewer, que en alguna ocasión había dormido en
su desván y había hecho sus bocados, era ahora un hombre de gran
riqueza, un gran financiero y dueño de la Compañía de Trabajadores
del Vestido; su pobre cuñado, Balty, era un comisionado especial
de la Marina. Su casa particular era el Ministerio de Marina de In-
glaterra. Pepys había llegado a la medida del mundo.8lí
Pero Pepys había jurado lealtad al malaventurado Jaime, quien
en 1688 sería alcanzado por lo que se conocería como la Revolución
Gloriosa, bajo la cual Guillermo de Orange, como Guillermo I'H, y
su esposa María, quien era hija de Jaime, ambos protestantes, se apo-
deraron del trono a instancia del Parlamento. Esta sangrienta revolu-
ción inauguraría un periodo más tranquilo de monarquía constitu-
cional bajo el cual se desarrollaría gradualmente un nuevo tipo de
gobierno. Cualesquiera que hayan podido ser sus expectativas bajo
el nuevo régimen, cuyo 'espíritu seguramente le hubiera sentado bien,
Pepys se sintió estrechamente relacionado con el rey en el exilio,
hasta el punto de considerar ocuparse de ello. Se nombró una nueva
Comisión del Ministerio de Marina cuyo secretario, Phineas Bowles,
fue meramente. administrador, precursor del actual secretario perma-
nente, a diferencia de Pepys, quien en su etapa final podría haber
detentado el título de "Secretario de Estado para Asuntos de la
Marina" de haber existido tal puesto. Solamente un hombre de su
indudable genio podría haberse encargado eficientemente de un caro
go que incluyera ambas funciones.
\
LA VENTA DE CARGOS
La venta de cargos públicos, que se ha mencionado con frecuencia

en capítulos anteriores de la presente obra, constituye una práctica
85 iu«, p.l25.
que ha sido común para muchas épocas y climas, un síntoma de las

condiciones particulares de la sociedad en una época, pero un síntoma
en sí mismo con serias consecuencias en términos de eficiencia y
economía. No fue un invento del Occidente, ya que los cargos se
vendían en sociedades tan grandes como las de Babilonia, China,
India' y el Islam. Sin embargo, hay buenas razones para considerar
dicha práctica en esta coyuntura particular, ya que fue durante los
siglos XVII Y XVIII que alcanzó su más extensa presencia y ejerció el
mayor influjo en Europa. En realidad su éxito requiere un sistema
en el que no se haya alcanzado aún un alto nivel de sofisticación
técnica. Por lo tanto, no constituye una práctica que pueda germinar
en las comunidades subdesarrolladas, de manera que había vastas
zonas en Europa que en ese entonces no eran adecuadas para esta
operación. En otras partes existían otras razones que impedían su
desenvolvimiento, particularmente en Alemania, donde el pequeño
Estado absolutista no requería una gran burocracia. No sucedía lo
mismo en Italia, donde los pequeños Estados eran generales por dos
buenas razones, (1) la expansión del sistema castellano a aquellas par-
tes ocupadas por España y (2) la vieja tradición de aquellos métodOS
de cubrir la posición oficial que se mantuvo sin interrupción durante
el Imperio romano, donde había sido muy común. Los papas no
habían dudado en utilizar dichos métodos. La simonía o compra del
ascenso eclesiástico, contra la cual Lutero dirigió sus más fieras críti-
cas, incluía la venta de cargos. Ello fue común en Inglaterra 86 y los
Países Bajos." pero nunca hasta el grado de convertirse en el peor
de los males. Fue en Francia y España donde alcanzó su máxima
difusión.
La venta de cargos, que implica la adquisición de un puesto por
el posible ocupante, ya sea personalmente o a través de una suba~ta
pública, a menudo, de acuerdo con una escala de tarifas recon~~da
por la generalidad, puede no ser otra cosa que una simple transacclO n.
Según el análisis de Aylmer.s" la venta de cargos en el servicio Real
de Inglaterra incluye como personas a quienes debe pagarse seis ca.te-
gorías en las que se cuentan 1) el soberano mismo, 2) un favorlto
real o ministro de Estado, 3) el jefe ejecutivo del cargo, 4) el ocu-
86 K. \V. Swart, Sale of Offices in the Seuenteenth Century, Martinus Nijho ff,
1949, pp. 45·67.
87 Swart, op, cit. pp. 68·81,
88 G. E. Aylmer, The King's Seroants : The Civil Seroice of Charles t, 11625-
1642, RoutIedge & Kegan Paul, 1961, p. 227.
pante del momento, 5) sus herederos o apoderados, y 6) "cualquier

ocupante con un derecho de sucesión previo que fuera pasado por
alto o presentara su reclamación".
En Inglaterra el mercado de cargos nunca fue apoyado por una
verdadera demanda pública, especialmente en las localidades, donde
por lo general los cargos eran obligatorios y se les consideraba una
carga. Había una fuerte inclinación entre aquellos que podían sufra-
garlo de pagar la compensación de otros por cargar con la responsa-
bilidad de dichos puestos. Las ventas fueron bastante comunes durante
los siglos XII Y XIII, aunque hubo una legislación en contra de esta
práctica en 1388, no obstante que muchos cargos se consideraban
propiedad privada y por lo tanto disponibles legalmente. Al realizarse
dicha práctica no se acostumbró recurrir al rey como un medio efec-
tivo para aumentar el ingreso, pero con los Estuardo, especialmente
bajo Jaime I (gob. 1603-1625), la Corte fue sumamente venal. El Par-
lamento siempre se había manifestado antagónico, y en esta ocasión la
práctica fue condenada en forma particular en la Gran Protesta hecha
por los Comunes ante Carlos 1 en 1641. Durante la guerra civil que
sobrevino, el rey trató de incrementar sus ingresos mediante el aumen-
to de dichas ventas. La práctica fue abolida durante el Protectorado
republicano (1649-1660), pero recibió un mayor impulso durante la
Restauración (1660-1688), como lo confirman numerosas referencias
en el Diary de Pepys. La reforma tendría un advenimiento gradual,
pero además de los cargos administrativos, durante el siglo XIX se
siguieron vendiendo asientos en la Cámara de los Comunes, cargos
eclesiásticos y comisiones en el ejército.
En España, la situación fue muy diferente. En Castilla, en contra
d.e la voluntad de las Cortes o el parlamento, la venta de cargos muni-
Cipales se había convertido en la política real, mientras que durante
la guerra con los moros se crearon y vendieron cargos para llenar las
arcas reales. Fue característico de Felipe JI la sistematización de la
venta de cargos con base en las utilidades financieras, mientras que
al mismo tiempo, en principio la condenó y expidió medidas en con-
tra del arriendo y la venta por parte de sus súbditos.f" Los males se
agravaron durante el reinado de su sucesor, Felipe 111. En lugar de
utilizar el dinero para mejorar la eficiencia y las finan~as del Esta?o,
lo derrochó en sus favoritos, a quienes se le~ concedieron también
cargos en el Estado, la Iglesia y el ejército, los cuales podían ser ven-
8'Il Swarr, op, rit., p. 25.

didos O desempeñarse a través de diputados. A pesar de los intentos

de las Cortes durante el siglo XVII para detener la descomposición, en
la práctica los reyes no tuvieron dificultades para evadir sus restric-
ciones. Felipe IV (gob. 1621-1665) encontró un mecanismo económico
para recompensar a los ciudadanos meritorios, confiriéndoles cargos
negociables. Swart cita 00 el caso del eminente pintor Ve1ázquez, quien
de esta forma recibió el cargo de alguacil mayor en el Tribunal de
Justicia de Madrid, el cual pudo traspasar a una tercera persona a
cambio de un buen precio, y posteriormente recibió el cargo de esai-
bano en el Departamento de gravámenes, de la misma ciudad. Favo-
ritos como el Duque de Lerma y Oaspar de Olivares fueron líteral-
mente bañados con tales regalos, de tal manera que casi podía
considerarse a los cargos vendibles como una especie de dinero secun-
dario en circulación.
La antipatía nacional por participaren el comercio y la industria
o incluso por hacerse cargo de cualquier actividad relacionada con
el trabajo manual, incrementó grandemente el entusiasmo por la
persecusión de plazas en España. De hecho la euforia fue tan grande
que se llegó a la empleomanía, como se denominó tan pintorescamen-
te. 9 1 Una ley de las Cortes de 1669 que abolía la venalidad no pudo
llevarse a efecto. Omitió ofrecer compensaciones y se enfrentó a una
tormenta de protestas por parte de los ocupantes de cargos que de-
mandaban indemnización. Mientras tanto, un ascenso general de los
precios hizo más difícil la cuestión de la indemnización; los propie-
tarios querían el reembolso a valores corrientes y no al precio original,
el problema siempre recurrente de los periodos de inflación. Fuera
de Castilla la venta de cargos se cultivaba con menor vigor, pero el
poder directo de Castilla sobre los territorios en ultramar de España
significaba que el sistema de ventas se aplicaba sin restricciones en
ese lugar. En este caso la meticulosidad administrativa de Felipe Il
condujo naturalmente a la expansión sistemática de las ventas en el
Nuevo Mundo y, en apoyo a esta política, sostuvo la necesidad de
apoyar la flota del Atlántico, que se requería para defender la fe
. cristiana en su imperio.e- Mientras que en España los cargos ~ran
enajenados o vendidos por el Rey -clasificados como oficios enaJena-
dos (cargos que eran alienados) y Oficios renunciables (cargos que
00 Swart, op. cit, pp. 31-32.

91 tus: p. 33.
92 tu«, p. 42.
1
podían ser transferidos)- esta ficción fue abandonada en ultramar,

donde todos los cargos se conocieron como oficios vendibles, estable-
ciéndose reglas de una proporción en el precio de venta que debía
entregarse al tesoro en cada cambio de manos. No obstante que en
ultramar, más que en España, hubo necesidad par la cada vez mayor
competencia administrativa para hacer frente a los crecientes proble-
mas de asentamiento y desarrollo de nuevas tierras, no hay duda al
afirmar que los funcionarios designados a través de la compra eran
capaces.
Uno de los resultados de la completa legalidad de la venta de
cargos en el Nuevo Mundo fue que el Consejo de Indias y otros cuer-
pos oficiales involucrados llevaron registros completos de sus activida-
des como traficantes de cargos." Considerado como un inconveniente
administrativo, lo cual parece colocarlo con indulgencia, la historia
de la práctica en la América española demuestra un deterioro cons-
tante. En el penúltimo capítulo de su meticulosa investigación, Parry
clasifica las etapas de esta decadencia en los siguientes términos:
La historia de la venta de cargos coloniales bajo los Habsburgo

cae dentro de tres periodos determinados a manera general. Bajo
Carlos V la Corona utilizó los cargos ganados por gratificación como
recompensas y permitió su venta en ocasiones por parte de personas
privadas y en una escala más amplia por favoritos de la corte, pero
no intentó vender los cargos por sí misma. Bajo Felipe 11 y Felipe III
la Corona misma vendió cargos honoríficos y ganados por gratifica-
ción, y permitió su venta o donación por parte de personas privadas.
bajo estrictas condiciones y sobre pagos específicos a la Corona, pero
exclUyó de la venta a los cargos financieros y administrativos más
antiguos y a todos los cargos judiciales. Bajo Felipe IV y Carlos 11 la
Corona vendió casi todos los cargos para los que pudiera encontrar
un comprador, incluyendo muchos puestos financieros y administrati-
vos y sólo unos cuantos meramente judiciales. La costumbre de los dos
últimos reyes de vender los cargos no negociables legalmente fue acep-
tada por aquellos que pensaban y escribían sobre esas cuestiones
considerándolas un abuso.P'
No obstante que en España la venalidad del cargo no alcanzó

nunca los niveles logrados en Francia, tema al que debemos dedicar
03 ]. H. Parry, The Sale o/ Public Office in the Spanish Indies under the Habs-
burgs, Cambridge and Univ, of California, 1955, p. 4.
94 Parry, op. cit., p. 59.
nuestra atención, su impacto fue aún mayor al superponerse, como

lo fue, a las perspectivas sociales que desalentaron la participación
competente en actividades esenciales para la prosperidad de la comu-
nidad y sobre una situación financiera de dificultad creciente.
En Francia la venalité des offices se remonta a la Edad Media,
hasta una época en que no existía una diferenciación legal entre la
propiedad personal y el cargo público. Se habían expedido leyes en
su contra, pero generalmente fueron ignoradas ante la. demanda pú-
blica y el reconocimiento oficial de su importancia como una fuente
(le ingresos. Incluso Francisco 1 (gob. 1515-1547) había establecido un
Bureau-des Parties Casuelles especial para encargarse de dichas ven-
tas. Se crearon nuevos puestos y algunos de los existentes fueron com-
partidos por dos o más propietarios del cargo_ Si el nuevo puesto
tenía solamente obligaciones nominales no importaba mucho, pre-
sentándose una proliferación inevitable de cargos activos en las cate-
gorías de los inspectores y recaudadores de impuestos para aumentar
los gravámenes del pueblo. Incluso los funcionarios podían vender
sus propios cargos a cierta ganancia, sometiéndose al pago de un por-
centaje determinado para el tesoro real. El rey llegó a depender en
gran medida de tales ingresos.
En 1597 las leyes contra de la venta de oficios fueron virtualmente
abolidas y en 1610 el abogado Charles Loyseau publicó un tratad?
detallado de la práctica para guía general, Un decreto de 1604, at:l-
buido al financiero Paulet, había dado la posibilidad a los funCIO-
narios de hacer sus cargos hereditarios a cambio del pago de un
impuesto anual.
Esta archomanie, como denominó Loyseau al estado mental detrás
de la caza de plazas, alcanzó un grado que llegó a ser escandaloso.
La gente vendía incluso sus propiedades con el fin de llegar a ser
funcionarios. Existía otro aspecto además de la preferencia general
demostrada por los franceses por una carrera oficial. La sociedad fluía,
la nobleza había perdido su garra sobre los asuntos y los líderes se
buscaban entre la nueva burguesía, que se encontraba en condici?n es
de pagar. Una nueva noblesse de robe estaba sustituyendo la antIgua
noblesse d'epée. Tanto la nobleza como el clero estaban en C()lltra
de la nueva tendencia, abogando por el regreso a las viejas forIllas a
nombre del mérito y el honor. Pero estaban muy atrasados. DejándOS~
llevar sin proyección, las clases y los grupos debieron someterse in~VI
tablemente a las corrientes del cambio, que generalmente ya hablan
sido moldeadas por su propia falta de comprensión. Desafortunada-
SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN EN EUROPA 2Z7
mente, los excesos del sistema tuvieron efectos negativos que con
frecuencia hicieron a la cura peor que la enfermedad. Al tratar de
llenar sus arcas el rey había restringido su campo de acción a elegir
sus sirvientes, quienes inevitablemente llegaron a ser menos eficientes
y honestos que anteriormente, y ello en una situación en desarrollo
que requería de niveles aún más altos que los requeridos en el pasado.
Colbert, entre otros, previó las consecuencias negativas de dicha ten-
dencia -después de todo él era el administrador práctico responsable
de obtener resultados-, pero sus esfuerzos para restringir las ventas
no tuvieron sino un éxito reducido. Las arcas se incrementaron y
después de la muerte de Colbert la corriente de ventas aumentó cada
vez más. Inevitablemente los cargos se fueron haciendo menos atrac-
tivos y el siglo XVII apareció como el momento pico de la euforia.
Así en Francia se conservó el absolutismo acompañado por una vena-
lidad de cargo que contribuyó poderosamente a evitar una eficiencia
creciente en la administración del Estado, que bien habría podido
salvarlo de su obligada destrucción en la Revolución francesa. El
estallido se señalaría el 14 de julio de 1789 con el asalto a la Bastilla
por parte del pueblo de París, es decir de la gran fortaleza-prisión
que simboliza el poder arbitrario de un monarca que podía incluso
encarcelar ahí a cualquier ciudadano a quien eligiera nombrar en una
lettre de cachet, que daba instrucciones al gobernador para hacerlo
prisionero sine die.
La venalidad de oficio fue abolida oficialmente por este gran
levantamiento, pero a pesar de la despiadada e indiscriminada cirugía
aplicada por las nuevas fuerzas, el ancien régime lucharía hasta la
muerte y la venalidad regresaría con la restauración de 1816 por un
breve periodo antes de que ejercieran el control los principios del
servicio civil. .
De esta forma vemos cómo la venta de los cargos oficiales tuvo
una gran difusión en el pasado, aunque fueron necesarias ciertas con-
diciones para que pudiera florecer. Debía existir un gran deseo por
el cargo, así como una capacidad para pagar el precio exigido. La
Costumbre de remunerar a los funcionarios mediante retribuciones fue
un factor condicionante. Las objeciones se dieron en todas partes, no
tanto en los terrenos de la moral y la eficiencia como provenientes
de las partes que no podían obtener un beneficio con las disposi-
ciones. Aquellos con visión reconocieron el valor de la competencia
oficial, pero fueron pocos y alejados uno del otro. Generalmente
las asambleas populares se oponían a la práctica, en gran medida
porque dichas ventas colocaban el poder en las manos de una clase

particular. Las clases que habitualmente habían recibido los nom-
bramientos debido a su jerarquía, se opusieron inevitablemente. El
absolutismo político y la debilidad financiera fueron condiciones
fundamentales para el éxito de las ventas. En las circunstancias de la
Inglaterra de los Estuardo, Aylmer considera que la venta de cargos
facilitó el reclutamiento de advenedizos totalmente incapaces, o bien
"condujo a la infusión de hombres de éxito levantados por sus pro-
. pios esfuerzos en una burocracia peligrosamente estática". 95 Swart
considera que la venta es un método racional donde la corrupción es
en último de los casos inevitable ya que "aseguraba al gobierno parte
de las ganancias obtenidas ilegalmente y excluía al favoritismo en los
nombramientos para los cargos".96 Montesquieu apoyaba la idea ya
que eliminaba el favoritismo y la intriga entre los cortesanos y minis-
tros, de la misma manera como lo hacía el testarudo Bentham, quien
a pesar de todo puede ser considerado como uno de los precursores
del sistema moderno de administración pública.
Bajo condiciones modernas ninguno de estos argumentos resulta
satisfactorio, pero dichas prácticas deben valorarse en el contexto de
la época en que funcionaron. Sin duda existen prácticas administrati-
vas, que se aceptan hoy día como bastante razonables, y en una época
futura se considerarán en forma muy diferente.
95 Aylmer, op. cit., p. 237.

96 Swart, op. cit., p. 44..
VI. CHINA: A PARTIR DE LA
DINASTíA SUNG
LA DINASTÍA china Sung dominó el gran Imperio, hacia el sur, de 960

a 1279 d.c. Generalmente se mantuvieron relaciones pacíficas con
Liao, en el Norte; pero cuando este último fue sucedido por los Chin
en 1125, Ia guerra entre los dos imperios fue continua hasta la con.
quista de estos últimos por los mongoles, quienes establecieron la
dinastía Yuan en el Norte, en el año de 1206 y, por un periodo de casi
cien años después de 1279, unieron ambas áreas en el Imperio más
grande que China había visto hasta entonces. Los emperadores Sung
conservaron sustancialmente el tradicional sistema de gobierno y
administración chino. El emperador, considerado supremo, era aseso-
rado y asistido por un Consejo de Estado cuyos miembros, que varia-
ban de cinco a nueve, supervisaban individualmente los diversos órga-
nos de la administración, los cuales estaban agrupados bajo 1) la
Secretaría-Cancillería, 2) la Comisión de Finanzas y 3) el Departamen-
to de Asuntos Militares. Existía también la característica institución
china de la Oficina Censora, a la cual haremos referencia más adelante.
ADMINISTRADORES SUNG DESTACADOS: Su TUNGPO

(1036-1I01) y WANG ANSHIH (1021-1086)
El periodo Sung presenció importantes adelantos intelectuales, pero,

a pesar del intento de Wang Anshih para introducir transformaciones
revolucionarias a través de un sistema de socialismo estatal, hubo una
seri~ decadencia de la eficiencia política, la cual se prolongaría hasta
el .sIglo xx. La vida del poeta-funcionario Su Tungpo,' sobre la cual
exisn- una excelente documentación, ofrece un medio admirable para
observar CÓmo se efectuaron estos adelantos oficiales, haciendo especial
referencia al célebre sistema de exámenes.
Su Tungpo, quien se convertiría en unos de los poetas y escri-
tores de prosa más importantes en China, nació en Meishan, en el
Poliakiang o río de Cristal. Este pueblo estaba situado en medio de
un efectivo control de aguas y una red de irrigación que había tenido
1 Fuente principal: Lin Yutang, The Gay Genius, Heinemann, 1947.
229
230 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG
un gran éxito desde su construcción por el célebre ingeniero hidráulí-

co Li Ping en el siglo III a.c. Así fue el enraizado escenario histórico
en el que creció Su, y con su madre estudió un capítulo de la Histo-
ria tardía de la dinastia Han, el cual relataba la lucha del letrado
Fan Pang contra el mal gobierno de los eunucos, y su consecuente
condena a muerte. "Fan Pang", declaró el joven Su Tungpo, "será
mi modelo".
Contó con otros elementos por los que la atmósfera de su hogar
fue favorable. Su tuvo acceso a una biblioteca llena de libros de todas
clases; esto debido a que la invención de la imprenta, aproximada-
mente cien años antes -atribuida a la utilización de tipos de arciUa
movibles por Pi Sheng 2_ había expandido la producción comercial
de libros, los cuales anteriormente debían fabricarse uno por uno y
laboriosamente a mano. Su padre, no obstante ser un erudito con·
siderable, no había logrado sino un reciente fracaso en los exámer:es'
pero el hermano de su padre había obtenido la calificación como ms-
pector del Ministerio de Finanzas, y consecuentemente su abuelo había
recibido el título honorario de "Consejero". Fue así como los exáme-
nes literarios imprimieron su sello sobre la vida de la familia chi~a.
El hermano menor de Su Tungpo, Tseyu, quien había permaneCI?O
siempre cerca de él, también fue candidato. Por 10 tanto, los estudIOS
podrían emprenderse sobre una base verdaderamente cooperativa.
La preparación de Su para los exámenes oficiales se inició e~ la
escuela secundaria a la edad de once años. Tuvo que leer a los c1ásl~06
antiguos, historia, poesía y prosa selecta, aprendiéndolos de memona;
esto porque los exámenes se interesaban no solamente en el con.t~
nido, sino también en el lenguaje y la fraseología. Lo anterior signIfl'
caba un trabajo arduo y tenaz, así como el copiar todas las o~ras
palabra por palabra. De esta manera no sólo se llegaban a meI?0n~r
las obras, sino que se garantizaba una gran práctica de la cahgrafIa.
Los hermanos Su se casaron antes de presentarse a los exámenes:
Tungpo a los dieciocho años se casó con Wang Fu, una niña de
quince que vivía en Chingshen a unas quince millas río abajo. se
consideraba conveniente llevar esto a cabo, antes de los exámenes, de
tal manera que no hubiera trastornos emocionales. Más aún, al anun-
ciarse los resultados de los exámenes, los comerciantes ricos de la
capital que tuvieran hijas solteras acostumbraban negociar estable·
cimientos financieros a nombre de candidatos solteros, y generalmente
2 Lin Yutang, op. cit., p. 24.

CHINA: A PARTIR )"lE LA DINASTíA SUNG 231
se consideraba político anticipar esto llevando a cabo disposiciones

apropiadas con familias locales,"
Poco después del matrimonio del hijo menor, los hermanos y su
padre salieron para la capital, a la cual llegaron en 1056. El padre,
quien entonces tenía cuarenta y siete años y que recientemente había
producido una obra importante sobre los principios del gobierno,
esperaba todavía cierta preferencia, no obstante que el ofrecimiento
de una magistratura en el colegio distrital de Chengtu no lo había
satisfecho. Los dos hermanos pasaron las pruebas preliminares puestas
por el Ministerio de Educación en otoño, con lo cual calificaron para
los exámenes de la primavera siguiente en el palacio. Para éstos, el
Emperador Jenisung eligió a Ouyang Shiu como principal examina-
dor, pero mantuvo un interés personal enviando con sus sirvientes
personales las materias para los papeles. Como era costumbre, se
adoptaron medidas extraordinarias para asegurar una completa im-
parcialidad y mantener el asunto en secreto. Los candidatos llegaron
al amanecer, llevando con ellos comida fría, ya que durante todo el
examen serían confinados en cubículos bajo la estrecha supervisión
de los guardias del palacio. Los papeles ya terminados eran copiados
por escribanos oficiales para garantizar que no se reconociera la es-
critura de los candidatos, y finalmente los jueces eran encerrados en
el palacio, generalmente de enero a marzo, mientras los papeles eran
marcados y calificados. El primer escrito versaba sobre historia o prin-
cipios de gobierno, el segundo sobre los clásicos; y una vez que los
candidatos eran calificados, había un tercer ensayo bajo la supervisión
directa del Emperador que abarcaba lírica, tu (poesía descriptiva) y
ensayos sobre política. Ambos hermanos pasaron con honores. Su
Tungpo obtuvo el segundo lugar de una lista de 388, alcanzando así
fama por toda la nación como un erudito destacado. Uno de sus ensa-
yos, que fue sumamente admirado por Ouyang Shiu, trataba el prin-
cipio de la sencillez e indulgencia en la administración de un país,
principio que sería la filosofía básica de gobierno de Tungpo.
Cuando estaba a punto de iniciarse en su carrera oficial, Su Tungpo
tuvo que realizar un retiró de duelo durante veintisiete meses, según
era la costumbre, por la muerte de su madre. Después de esto la
familia se trasladó a la capital. Los hermanos pasaron dos exámenes
más: uno para puestos en el ministerio, y el otro para realizar una
crítica franca de la administración. El último había sido introducido
8 isu, p. 31.
232 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTtA SUNG
por el Emperador para impulsar el espíritu crítico. Finalmente el

padre, que entonces tenía más de cincuenta años, obtuvo un nom-
bramiento, sin presentar examen, como Examinador de Manuscritos
en el Departamento de Archivos, y posteriormente se le concedió un
puesto en una oficina para compilar la historia de las vidas de los
emperadores de la dinastía. En esta posición se vio involucrado en
una controversia debido a que insistía en que su objetivo era la ver·
dad, y no disculpar los errores de los ancestros.s
Los brillantes antecedentes de Tungpo no le excusaron de co-
menzar desde abajo. Su primer nombramiento en 1061, con la jerar·
quía de Consejero de Justicia, fue en la oficina de un magistrade
asistente en Fengshiang, con la facultad de refrendar los informes Y
las comunicaciones oficiales con la corte," Sus obligaciones, aunque
no eran onerosas, lo hicieron realizar numerosos viajes para resolver
casos de crímenes resonantes. Esto resultó menos interesante de lo
que había imaginado y perdió la excitación de la capital." Sus estados
de ánimo se reflejaron en su poesía. Una de sus misiones lo llevó ~
la cima de la Montaña Taipo para orar oficialmente al Dragón Pl-
diendo lluvia, muy necesitada por los agricultores. Su súplica al dios
de la lluvia ha llegado a nosotros, y desgraciadamente no obtuvo
resultados favorables. Evidentemente el dios no tenía deseos de coope
rar ya que el emperador Sung había descendido su categoría de
duque a conde. La restitución oficial tuvo que efectuarse ceremo-
niosamente antes de que el asunto pudiera rectificarse."
En 1064 Su Tungpo fue relevado del cargo, el cual en realidad
nunca lo había satisfecho. De acuerdo con la costumbre oficial tuvo
entonces que someterse al mokan (la molienda) o revisión de regis-
tros a la que se sujetaba un funcionario local al final de tres años
de servicio. El nuevo Emperador, Ingtsung, quien había oído de la
fama de Su Tungpo y quería emplear sus habilidades, estuvo a favor
de exonerarle del examen y concederle un alto nombramiento en la
corte. Pero el primer ministro Han Chi sintió que un favor tan im-
portante en una etapa tan temprana tendría un efecto negativo sobre
el joven funcionario. Éste es un detalle incidental interesante sobre el
sistema político chino que favoreció en todos los sectores. Su Tungpo
pasó el examen y recibió un puesto en el Departamento de Histona.
" Un Yutang, op. cit-

lí tu«.. p.
53.
e Ibid•• p.55.
"1 iu«.. pp. 56-«í7.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG
Esto le agradó mucho debido a que así tuvo acceso a la magnífica

colección de libros, manuscritos y pinturas raros de la biblioteca
imperial.
En 1065 murió la esposa de Su Tungpo a la edad de veintiséis
años. "En el aniversario de la muerte de su esposa Su escribió un,
exquisito poema revelando sus sentimientos con respecto a ella, lleno
de una extraña y fantasmal belleza y con una música obsesionante
que desgraciadamente no puede reproducirse." 8 Su padre murió al
año siguiente. Ambos hermanos renunciaron inmediatamente y par-
tieron con los dos féretros a su hogar a mil millas de distancia. Cuan-
do regresaron a la capital en 1069, después del periodo de luto acos-
tumbrado, la situación había cambiado completamente. Shentsung,
el "Emperador Divino", estaba ahora en el trono y China estaba por
embarcarse en su cuarto experimento desafortunado en el totalitaris-
mo, del que el extraordinario Wang Anshih fue instigador y fuerza
motriz."
El primero y más exitoso de estos experimentos totalitaristas ya
había sido efectuado, bajo la inspiración del filósofo Shang Yang, por
el primer emperador Chin y constructor de la Gran Muralla en el
siglo III a.c. Los dos siguientes se intentaron en el siglo II a.c. bajo
el emperador Han Wu, y en el siglo 1 d.c. bajo Wang Mang: ambos
fracasaron.
Wang Anshih.P quien nació en 1021, disfrutó,ltde la típica crianza
del erudito-funcionario, comenzando desde abajo y ascendiendo por
sí solo en base a la fuerza de su habilidad, que debió haber sido.
sobresaliente. En cierta forma era un excéntrico, descuidado de su
persona, y debió haber estado fuera de lugar en la puntillosa atmós-
fera de la oficial ía china, hecho que subraya aún más su extraordi-
naria calidad. Lin Yutang, quien sentía poca simpatía por las políticas
que apoyaba, pudo haber estado un tanto predispuesto al referirse a
su "deplorable falta de tacto y su incapacidad para llevarse más que
consigo mismo", o para calificarse como "un idealista impráctico't.P
Una cosa es cierta, si estas críticas tienen alguna justificación, Wang
debió haber tenido aptitudes muy positivas para obtener el apoyo del
emperador, como lo hizo, y para obtener una oportunidad para in-
8 iu«, p. 65.
\) [bid .• p. 68.
. io John Meskill, "Wang An-Shih: Practical Reforme", en Problems in Asian Ciuitiza-
~Ion series, Heath, Boston, 1963.
11 Un Yutang, op- cit., p. 69.
augurar un esquema de reforma vasto y revolucionario, el cual inevi-

tablemente le atrajo la oposición vehemente y a menudo vituperante
de todos los ocupantes de cargos cuyas posiciones se vieran al menos
amenazadas por las reformas propuestas. .
De hecho, a pesar de sus fuertes perspectivas, Wang Anshih había
mostrado una extraña aversión por alcanzar el poder. Durante veinti-
cinco años, después de su afortunado examen a los veintiún años,
había estado satisfecho de trabajar en las provincias. Como magistrado
se había demostrado a sí mismo ser un administrador práctico cabal a
través de la construcción de presas, la reforma de escuelas, él esta-
blecimiento de préstamos para agricultores y la implementación de
algunas de sus propias ideas sociales. Al mismo tiempo, había aumen-
tado constantemente su fama como estudioso, Se dice que le agradaba
al pueblo. A pesar de todo, había rechazado insistentemente el as-
censo oficial y evadido las oportunidades para trasladarse a la capital,
donde la rareza de su reglamento desinteresado había conducido a un
difundido deseo de conocerlo.
Finalmente, en 1060, cuando Han Chi renunció al cargo de Pri-
mer Ministro, Wang Anshih, cuyos voluminosos diarios sugieren una
opinión no muy positiva con respecto a las habilidades de Han, acep-
tó un puesto en el Departamento de Finanzas. Perdió poco tiempo
en informar al Emperador Jentsung de sus propósitos para una re-
forma financiera radical, a la cual dio forma en una memoria de
aproximadamente diez mil palabras. Él sostenía que
utilizando el poder de la nación para producir la riqueza de la na-

ción y utilizando la riqueza de la nación para sufragar el gasto de
la nacíón.ts
Nada de ello resultó y Wang regresó a las provincias.

El siguiente Emperador, Ingstsung, reinó durante cuatro años y
después su hijo, el príncipe Corona, quien se había formado una
excelente opinión de Wang Anshih, ascendió al trono como el Em-
perador Shentsung a la edad de veinte años. Inmediatamente Wang
fue designado Gran Magistrado de Nanking, y un poco después se le
otorgó el rango de erudito Hanlin. Llegó a la capital en abril de
1068 y fue llamado a audiencia imperial con permiso especial para
"hablar fuera de jerarquía", lo cual hizo con tan buen propósito que
obtuvo en seguida el apoyo del joven Emperador a sus ideas. A prin-

CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG 235
cipios del año siguiente, cuando los hermanos Su llegaron a la capi-

tal, Wang Anshih fue nombrado Viceprimer Ministro. A pesar de la
oposición casi total de los funcionarios más altos, Wang tenía el ca-
mino libre para someter a prueba sus reformas.
LatouretteP resume hábilmente estas reformas bajo nueve enca-
bezados:
l) El nombramiento de una comisión para hacer un presupuesto para

el estado, medio para efectuar un gran ahorro anual en gastos;
2) Un monopolio estatal del comercio, por el cual Wang recibiría
el producto de cada distrito utilizado en primer lugar para el pago
de impuestos y después para las necesidades del distrito, y el gobierno
adquiriría el excedente ya sea para conservarlo contra las futuras nece-
sidades locales, o para transportarlo a otra parte y venderlo; se estable-
cerían almacenes para el intercambio de bienes y para el adelanto de
préstamos sobre mercancías y propiedad (a través de este medio, Wang
esperaba garantizar a los agricultores un mercado más seguro para su
producción e incrementar el ingreso del gobierno);
3) Préstamos otorgados por el Estado al dos por ciento mensual a
los agricultores en la temporada de plantación, sobre la seguridad del
crecimiento de cultivos, una idea para promover la agricultura posi-
bilitando al campesino el plantar y recoger su cosecha sin caer en las
garras del prestamista privado con sus tasas de interés usureras, pero
que incurría en una gran crítica en base al hecho de que, al ser admi-
nistrados por algunos funcionarios, dichos préstamos eran a menudo
obligatorios para todos, para ricos y pobres;
4) La división de la tierra en secciones iguales y su revaluación
anual con fines taxativos, para abolir de esta forma la exención de
parte de los suelos cultivados y garantizar una distribución más equi-
tativa del impuesto sobre la tierra;
5) La gravación de toda propiedad de toda persona, tanto en ha-
cienda. real como bienes muebles;
6) La abolición del reclutamiento de mano de obra por el Estado
(forma de tributación largamente utilizada que probablemente repre-
sentaba una gran carga para los pobres y que debido a que la leva
podía realizarse en épocas que interferían importantemente en las
operaciones agrícolas del campesino, constituía un obstáculo casi total
para la agricultura) y la sustitución de ello por un impuesto graduado
en base a la división de los propietarios. en cinco grupos de acuerdo
con sus posibilidades económicas;
13 K. S. Latourette, The Chinese: Their History and Culture, Macmillan, N .Y., edi-
ción en un solo volumen, 1934, 1, pp. 254·255.
7) Reorganización militar, mediante la cual las tropas innecesarias

regresarían a la vida civil y productiva, conservándose la defensa ex-
terna yel orden interno mediante un sistema de servicio militar obli-
gatorio, organizándose a las familias en grupos de diez a cincuenta y
cada familia con más de un hombre debía proporcionar uno para las
fuerzas fronterizas y para la policía local;
8) Un método para sostener la caballería necesitada en las guerras
en contra de los invasores del norte, solicitando a cada familia de ciertas
áreas al tener un caballo que, con su alimento, sería suministrado
por el Estado; y
9) Desviar el énfasis en los exámenes del Estado del estilo literario
a la aplicación de los principios de los clásicos a problemas reales; un
cambio creado para capacitar a los competidores afortunados más
directamente para el desempeño de obligaciones oficiales.
No resulta asombroso el que la implementación de tan difundidas

.reformas se haya manifestado más allá de la capacidad de sus proge-
nitores, particularmente frente a la feroz oposición no solamente de
los altos funcionarios, quienes se oponían a cualquier tipo de cambio
radical, sino también de los intereses creados afectados por las refor-
mas. La oposición provino también del pueblo mismo, el cual ganaba
por un lado pero por el otro tenía que pagar: por ejemplo, aquellos
-que dieron la bienvenida a la abolición del reclutamiento de mano
de obra, pero que desaprobaban el ser gravados en cambio. Los refor-
mistas son incorregiblemente optimistas hasta el punto de considerar
que las innovaciones pueden llevarse a cabo en un periodo breve.
Invariablemente tratan de hacer demasiado, exageradamente rápido,
así como de rechazar cualquier consejo orientado a la moderación
como voz de la reacción. La historia muestra que la rápida introduc-
ción de dichos cambios incluye la supresión, de tajo, de toda la opo-
sición y la imposición de cargas insoportables sobre los hombros de
todos aquellos que se espera sean beneficiados a largo plazo, dema-
siado largo para la mayor parte de ellos. En ocho años el Emperador
había tenido suficiente, como sin duda había ocurrido a Wang. Cons-
tituye una información interesante sobre la perspectiva tolerante de
la época el que viviera en el retiro hasta su muerte, ocurrida en 1086.
Sin embargo, sus reformas no fueron abandonadas por completo, y
muchas de sus políticas fueron implementadas por administradores
subsecuentes durante el periodo Sung. Al mismo tiempo los cambios
en los exámenes, que sustituyeron la historia, geografía, economía,
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG 237
derecho y medicina por los clásicos y la poesía, les dieron un carácter

más práctico.w
Su Tungpo fue de los críticos más vehementes de Wang Anshih. No

obstante ocupar todavía un modesto puesto no administrativo y es-
trictamente literario en el Departamento de Historia, se oponía tanto
a la política de los préstamos a agricultores que, tanto en 1070 y el
año siguiente, escribió largas cartas sinceras al emperador, sobre la.
materia, sin dudar en dar su consejo personal sobre lo que debía
hacerse.w
Con una justificación aún mayor, Su se unió con toda la oficialía
en relación con la forma en que Wang trataba a la Oficina Censora,.
a la cual limpió y después intentó formar con personas nombradas
por él mismo. Es claro que Wang cometió un grave error al intentar
detener las críticas de un cuerpo tan sólidamente establecido en esa
forma, error que fue aún más grave cuando designó a nuevos miem-
bros cuyo carácter no los hacía adecuados para una oficina tan auto-
rizada. Ninguna persona respetable le hubiera agradecido el llevar a
una institución tan largamente honrada a carecer de respeto, cual-
quiera que hubiese sido su punto de vista sobre las reformas generales.
La Oficina Censora era característica del sistema chino, era una
institución establecida hacía ya mucho tiempo para representar la
opinión pública y. actuar como crítica abierta tanto del emperador
como del gobierno. La Oficina Censora tenía la posibilidad de infor-
mar al emperador de las delincuencias de funcionarios, criticar los
actos del emperador, examinar importantes documentos del Estado-
de manera que no tuvieran errores, mantener vigilancia sobre la pro-
piedad estatal, investigar los reportes sobre la corrupción financiera,
asegurar que las ceremonias públicas fueran conducidas adecuada-
mente: en realidad actuaba en gran medida como se supone que debe
hacerlo la libertad de prensa en las democracias modernas. Como ocu-
rre con la prensa moderna, la calidad de su desempeño dependía en
gran medida de su competencia e integridad en la acción. Sus críticas
eran hechas en forma de conmemoraciones al trono. No obstante que
se le otorgaba una completa libertad de expresión, no estaba prote-
gida de la ley ni del capricho del Emperador. Este último podía cas-
14 joseph Needham, Science and Civilisation in China. 'vol. 1, "Introductory Oríen-

tations", Cambridge, 1954. p. 139.
11! Lin Yutang, op. cit., pp. 97-99.
tigar severamente a sus miembros mediante el descenso de rango, la

destitución, el exilio o la muerte, y por lo tanto, la eficiencia de
la Oficina Censora como una institución variaba de una época a otra
según la devoción a la verdad de sus miembros y la sabiduría de am-
plio criterio del gobernante. Bajo un déspota cruel los censores podían
convertirse en personas serviles, pudiendo reducirse la justificación
para su nombramiento. Sin embargo, en lo fundamental la institu-
ción gozó de un gran respeto, el nombramiento como miembro se
consideraba un gran honor, y sus críticas recibían una importante
consideración. Después de todo, era una verdadera ayuda para el go-
bernante eficiente el tener a su disposición una institución semejante
que le ofreciera una imagen imparcial de lo que estaba sucediendo
a su alrededor en su vasto reino.
Su Tungpo escribió una famosa carta de nueve mil palabras en
protesta y dirigida al emperador recordándole que poco antes, en
audiencia, había invitado a la crítica franca aun de sí mismo, y ahora
él, Su, le tomaba la palabra. La demanda de Su versaba ampliamente
sobre historia, los principios de gobierno y la experiencia guberna-
mental comparada. Enfatizó la importancia de la crítica libre como
un medio de mantener el apoyo del pueblo. Hay un tañido moderno
en el siguiente extracto de las palabras de Su Tungpo:
Considero que cuando prevalece la libertad de crítica, aun el pueblo

más mediocre se ve impulsado a expresarse; pero criando dicha libertad
es destruida, incluso el mejor pueblo se ve inclinado a cerrar la boca.
Temo que de ahora en adelante se fije el patrón y los censores se
conviertan en simples lacayos de los ministros del gabinete, con la
consecuencia de que el Emperador permanezca en un aislamiento
completo de su pueblo. Una vez que el sistema haya sido destrUido
puede ocurrir cualquier cosa. .. Más aún, no puede uno escapar a la
conclusión de que cuando no exista una crítica desaprensiva del gobier-
no en tiempo de paz, tampoco habrá héroes nacionales que deseen
morir por su país en tiempos difíciles. Si no permite a su pueblo
expresar ni una palabra de crítica. ¿cómo espera que muera por su
país cuando surjan problemas? 16
Su Tungpo sabía perfectamente las posibles consecuencias de SU

franqueza. El Emperador no hizo nada, pero el gobierno en sí tenía
pocas inhibiciones. Su Tungpo fue destituido, no obstante los fraca-
16 Lin Yutang, op. cit- p. 1()6.

sados intentos por obtener evidencias de irregularidades en su contra.

Recibió el nombramiento de Magistrado Delegado de Hangchow y
dejó la capital en 1071 rara tornar posesión de su nuevo puesto. Du-
rante los tres años siguientes se ocupó de las poco alentadoras tareas
del magistrado inferior, sin rechazar cualquier oportunidad para cri-
ticar al régimen en sus poemas. A pesar de todo, ascendió a la Magis-
tratura Suprema en Michow en 1074 y a la de Suchow tres años
después. Fue entonces que Wang Anshih dejó el poder y un nuevo
Emperador ocupó el trono. En Suchow los amenazadores diluvios hi-
cieron necesaria una actividad arquitectónica y de ingeniería muy
vigorosa para la que Su demostró ser eminentemente capaz de iniciar.
Su magistratura en ese lugar tuvo gran éxito y se ganó una importante
popularidad entre los ciudadanos. Su siguiente traslado fue a Huchow,
a principios de 1079.
Pero los problemas eran importantes..Los puntos de vista de Su
Tungpo se daban a conocer cada día más. El Emperador había hecho
observaciones favorables sobre el contenido de sus numerosas cartas,
y los boletines de la corte, que se publicaban regularmente como
una especie de Periódico oficial, se estudiaban extensivamente.F Los
poderes de entonces se mostraban recelosos por miedo de que, con la
desaparición de la escena de aquellos que apoyaban la nueva política
económica, Su fuera llamado nuevamente a la capital. Pronto les dio
la oportunidad que .estaban buscando cuando los criticó directamente
en su carta de agradecimiento al emperador por su nombramiento.
En junio de 1079 un censor lo acusó de emitir una observación
deshonrosa sobre el gobierno y fue llevado a juicio en la capital.
Durante el juicio, que duró seis o siete semanas, fue detenido en
la prisión de la oficina censora, conocida como la Terraza Negra,
historia que es relatada por el poeta Lu Yu en su obra La situación
de la poesía en la Terraza Negra.i" Se reclamaron sanciones severas,
pero después de unas cuantas demoras sus enemigos se decepcionaron
Cuando Su Tungpo recibió una orden para proceder a Huangchow,
cerca de Hankow, con el rango inferior de teniente en un ejército
entrenando cuerpos, además de confinarse en el área y sin tener dere-
cho a firmar documentos oficiales. Dejó la capital para ocupar su
nuevo puesto el primer día de 1080.
Para mantener a su numerosa familia Su Tungpo se vio obligado
17 Ibid .• p. 166.
18 lbid.• p. 171.
a realizar actividades agrícolas. Un ejemplo de su perspectiva huma-

nitaria se encuentra en sus esfuerzos en esa época por detener el ase-
sinato de niños que, aunque era ilegal y se castigaba con dos años
de trabajos forzados, debido al predominio de condiciones de carestía
y hambre se había convertido en una práctica común. Su Tungpo
estableció la Asociación para Salvar al Niño, con un honesto vecino
llamado Ku como presidente, un monje del Templo Ankuo como teso-
rero a cargo de los registros y las cuentas. Se presionó a la gente rica
a seguir el ejemplo de Su de hacer una suscripción anual con regula-
ridad. En realidad Su disfrutaba de su confinamiento en H uangchow
y no quedó del todo complacido cuando el emperador, deseoso de
tene,r sus servicios, le dio instrucciones en 1084 para confinarse cerca
de la capital. El poeta no tenía un deseo real de obtener el puesto
y poder. Después de mayores vicisitudes que incluyeron un intento
para retirarse y la muerte del emperador, fue llamado nuevamente al
cargo por la emperatriz Dowager y nombrado Magistrado Supremo
de Tengchow, cerca de Chefoo. Él odió el cambio, pero a su familia,
que había pasado días difíciles, naturalmente lie agradó. Llegó a la
capital hacia fines del año 1085.
Con el joven emperador Yuanyu en el trono y la emperatriz
Dowager detentando el poder, la suerte de Su Tungpo tuvo un cam-
bio dramático. En ocho meses, después de su llegada, fue promovido
tres veces, ascendiendo del séptimo rango al sexto, saltándose el quinto
para ascender al cuarto ,y después al tercero como académico Hanlin
a cargo de la emisión de los edictos imperiales. Durante este acele-
.rado progreso tuvo. la satisfacción de emitir un decreto privando a
Leeding -quien había sido de sus más acérrimos perseguidores- de
su cargo y obligándolo a cumplir los tres años de luto por su madre
que había estado evadiendo; así como a emitir un edicto confiriendo
el título póstumo de Gran Tutor imperial de Wang Anshih, quien
acababa de morir. La última asignación había demostrado la más
grande habilidad de Su Tungpo al maldecir a un hombre con un
cumplido malicioso que expresó al referirse a la originalidad de Wang
cuando obviamente' quería decir arrogancia.v
Como académico Hanlin a cargo de los Edictos Imperiales, Su
Tungpo estaba ahora en camino de llegar a ser primer ministro,
que era el segundo rango, generalmente el más alto, ya que el primer
rango rara vez se otorgaba. Sus obligaciones lo llevaron a mantener
1'9 [bid .• p. 228.

un estrecho contacto con el emperador y con la emperatriz Dowager,

lo cual quedó registrado al haberle informado en una ocasión de
que su rápido ascenso no se había relacionado con ninguna persona
viva, sino a la voluntad del emperador Shentsung, quien lo había
considerado como de un genio extraño.s" La Oficina Hanlin estaba
ubicada cerca de la Puerta Norte y se reconocía como parte del pala-
cio. La labor de Su Tungpo consistía en preparar edictos bajo instruc-
ciones reales. Esto se hacía durante las horas de oscuridad para la
emisión al siguiente día, de tal manera que se hablaba de él como
el "encerrado durante la noche"."
Su encontró una casa próxima para su familia en el Camino Pai-
chia cerca de la puerta este del Palacio. Este era el distrito residen-
cial popular entre los funcionarios como lo describe Lin Yutang en
The Gay Genius 22 Era a través de esta puerta por donde pasaban
los funcionarios al amanecer para asistir a audiencia imperial. Aquí
estaban los establecimientos de lujo, los almacenes de medicinas, a
menudo dos o tres almacenes caros. Aquí podía uno comprar los bie-
nes, flores y frutas más caros fuera de temporada. Aquí se encontra-
ban las oficinas de empleo en caso de despedir a los sirvientes. Estaban
también los restaurantes caros y las tiendas de vinos, donde se alinea-
ban las prostitutas para atender a los clientes en sus mesas.
Contrariamente a la experiencia normal, Su Tungpo demostró
invariablemente una gran aptitud para deshacerse del poder más que
para hacerse de él. Ahora con todo a su favor, su propio partido en el
poder y trabajando en estrecha relación con los gobernantes, esta-
bleció contactos con la "aldea de bribones", como llamaba a los
políticos fastidiosos. Bajo el sistema todo el poder se concentraba en
manos del Emperador (y la Emperatriz), sin plantearse el problema
de una división específica de responsabilidades o un equilibrio del
poder bajo eUos. La lucha por el reconocimiento continuó, y el exper-
to intrigante supo cuándo suplicar, cuándo guardar silencio y cómo
elegir la palabra correcta en el momento propicio. La mediocridad
tenía las mejores cartas. Su Tungpo rompió constantemente todas las
reglas. De hecho él hubiera preferido hacer las cosas solo, pero la
política lo seguiría siempre. .
Pronto llegaron al trono docenas de notas en su contra. Su her-
20 tus; p. 229.
21 tu«, p. 228.
22 Ibid .• pp. 232.233.
mano Tseyu, que había sido nombrado Gran Censor en la oficina

del Primer Ministro, agravó las cosas trastornando a los líderes de
partido al sustituir funcionarios y políticos que habían apoyado a
Wang Anshih. Su Tungpo fue atacado por los términos de un debate
examinador, que fue citado como irrespetuoso a los emperadores ante-
riores. La Emperatriz se negó a recibir notas en lo sucesivo. En un
primer momento Su Tungpo trató de retirarse, rogando ser enviado
fuera de la capital. Posteriormente cambió de parecer y decidió pelear
. el caso para preservar el derecho de oposición; virtualmente una pro-
testa contra el servilismo. El asunto se fue agotando poco a poco'
cuando la Emperatriz ordenó a Su Tungpo reasumir su puesto, y los
funcionarios que habían solicitado su juicio fueron perdonados. Sus
opositores habían sido derrotados y desprestigiados. Para demostrar
su gratitud a la Emperatriz por su apoyo, decidió ser aún más franco
en el futuro.
Su Tungpo emprendió una cruzada individual en contra de la.
corrupción. Intentó mejorarla conducción de los exámenes y reducir
el extendido nepotismo, tanto en la corte como en las provincias, los
cuales reducían los niveles de reclutamiento e hinchaban la clase de
eruditos que aspiraban al cargo pero tenían pocas posibilidades de ser
preferidos. El explosivo número de eruditos en busca de muy pocos
puestos constituyó siempre un mal del sistema de exámenes chino.
Su Tungpo dirigía informes secretos a la Emperatriz sobre la in-
competencia y las negligencias de los funcionarios, cuestiones previa-
mente ocultadas de la corte, se informaba también sobre las ocasiones
en que las comisiones examinadoras habían descubierto las actividades
deleznables de los funcionarios en las provincias, siendo un ejemplo
la reducción del número de víctimas de una gran masacre al vil ase-
sinato de una docena de personas. Se desenfrenó despiadadamente en
contra de los líderes del partido de Wang Anshih que estaba prepa-
rando su regreso. Sus referencias al gran reformista parecen tan des-
equilibradas que puede uno preguntarse si su justificada indignación
contra el agio y la corrupción de la administración influyó en su
mente de tal manera como para modificar su juicio respecto a otros
asuntos.
El resultado de esta cruzada emprendida por él solo estaba prede-
terminado. Su Tungpo aumentó muchos nombres poderosos a los
rangos de sus enemigos: le llovieron a la Emperatriz acusaciones sobre
su conducta, quien hizo lo posible por mantener a la mayoría de los
enemigos lejos del mismo Su. Hizo repetidos intentos de renunciar.
Al menos a principios de 1089 su solicitud fue concedida y se le de-

signó como Gobernador Militar de las provincias del Dhekiang occi-
dental y comandante del distrito militar de Huangchow, con un rango
oficial muy alto. Se le envió fuera con ricos obsequios oficiales como
señal de su categoría, y el octogenario y activo ministro Wen Yenpo
le aconsejó no escribir más poemas, medio fundamental para propa-
gar sus ideas.
Durante los siguientes dieciocho meses Su Tungpo abandonó los
placeres de la erudición y se dedicó a llevar a cabo una reforma
total de su administración, aprovechándose de la gracia de la Empe-
ratriz para conseguir autorizaciones especiales de dinero que facilita-
ran sus actividades. Éstas incluyeron el mejoramiento de la salud pú-
blica y el saneamiento de la ciudad, el abastecimiento de un sistema
de aguas limpias y de un hospital, dragado de los canales de sal, re-
construcción del lago Occidental, una exitosa estabilización del precio
de granos y puesta en marcha de un sistema de reducción del hambre
contra la abrumadora apatía de los furicionarios, tanto en la corte
como en las localidades."
Entre estas reformas, la fundación del hospital en Huangchow
es de especial interés en estos días de servicios de salud pública. Se
ubicó en un primer momento en el Puente Chungan en el corazón
de la ciudad, y se dice que fue el primer hospital público en China.
En un periodo de tres años había atendido a mil pacientes y su fama
había llegado a lugares muy distantes. El sacerdote encargado fue
recompensado con una túnica púrpura y una gratificación de los fon-
dos del gobierno. Posteriormente el edificio se trasladó a la orilla del
lago donde, con el nuevo nombre de Antsiiang, siguió funcionando
durante años. 24 Otro proyecto importante para el cual Su Tungpo
obtuvo asistencia financiera de la Emperatriz, fue la purificación del
Lago Occidental que gradualmente se había ido obstruyendo con yer-
bas y lodo y en un plazo de veinte años estaría completamente ane-
gado. Esta era una empresa sencilla, requiriéndose solamente de una
abundante mano de obra, aunque era una tarea que los administra-
dores anteriores habían ignorado por completo. La obra era necesaria
para garantizar el mantenimiento de suministros adecuados de agua
fresca para la ciudad y la irrigación de los campos de arroz. La pri-
mera entre las cinco razones importantes presentadas al gobierno para

2t Ibid.•p. 266.
llevar a cabo el trabajo fue la budista, relativa a salvar a los peces del
sufrimiento. Con miles de trabajadores y lancheros el trabajo se ter-
minó en cuatro meses. Posteriormente, el lodo sacado del área dragada
se convirtió en un terraplén y paseo con puentes y pabellones que
embellecieron enormemente la orilla del lago. Uno de los pabellones
se dedicó posteriormente a la labor del poeta y a conmemorar su
gran obra. Con el propósito de asegurar la futura limpieza de las
yerbas Su Tungpo dividió secciones de la superficie del lago para
el cultivo de abrojo, una especie de castaño acuático, y solicitó al
Primer Ministro que el ingreso así obtenido se dedicara al manteni-
miento del terraplén y del lago. Después, los enemigos políticos del
poeta citarían este hecho en su contra como "despilfarrar el dinero
del gobierno para satisfacer el placer de los turistas".25 Esta crítica
tiene un timbre moderno.
A principios de 1090, después de las anteriores cosechas perdidas,
el hambre era una verdadera amenaza. La situación se agravó con las
inundaciones por todas partes. Los inspectores de Su Tungpo infor-
maron de la seriedad de la' situación en Soochow y Chagchow. Envió
numerosos informes a la Emperatriz sobre el asunto de "calamidad
nacional" y "compensación de la inundación", pero no recibió noticias.
La corte estaba molesta ante su insistencia. ¿No tenía comisionados
en el lugar de los hechos que no le estuvieran informando algún
hecho fuera de lo común? Solamente Su Tungpo parecía estar inte-
resado en la situación. Leyó los boletines complacientes de la corte
con rabia: esto porque los comisionados locales habían informado
sobre la promesa anterior de las cosechas de primavera, pero no ha-
bían dicho nada de los desastres posteriores. Su presión en apoyo de
un examen imparcial sin éxito. Sobrevinieron desastres aún mayores
por la inundación y la situación llegó a ser crítica. Trató de organi-
zar la compra y venta de grano por parte del gobierno. El siguiente
manuscrito de uno de sus informes detalla significativamente los ma-
les de una burocracia que no se interesaba en absoluto del bienestar
del pueblo y se concentraba solamente en cantar la melodía que ha-
bía concebido para agradar a los poderes de la cima:
En realidad la, calamidad de este año es peor que la ocurrida el

año pasado, pero los funcionarios superiores e inferiores prefieren
ocultar las condiciones actuales. Recientemente más de cuarenta per-
sonas fueron atropelladas hasta morir en una revuelta porque el roa-
211 [bid.. p. 270.
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG 245
gistrado de Kiashing se negó a aceptar la solicitud de ayuda del pue-

blo. La mayoría de los funcionarios son así. El caso de Kíashíng llegó
a conocerse simplemente porque fueron muchas las personas atrope-
lladas hasta ser muertas.w
A principios del año siguiente, en medio de todo este conflicto,

Su Tungpo fue llamado nuevamente a la capital como erudito Hanlin.
Dejó a su sucesor Lin la recomendación de seguir tratando la situa-
ción. El desastre siguió profundizándose.
Los opositores de Su Tungpo en la corte se vieron movidos a redo-
blar sus esfuerzos. Su hermano había ascendido firmemente a posi-
ciones clave; y recientemente se había convertido en canciller de la
Oficina Ejecutiva, uno de los tres departamentos más importantes
del gobierno. En junio Tseyu se convirtió en canciller de la Secre-
taría Imperial. La oposición temía que el siguiente paso fuera conce-
der a Su el cargo de Primer Ministro. Pero, no obstante que Su
Tungpo contaba con un gran apoyo en los altos cargos, pareció
estar de acuerdo con sus enemigos en su deseo de partir, con el resul-
tado de que en un lapso de tres meses fue transferido a Yingchow,
donde sirvió durante ocho meses y fue enviado después a Yangchow.
Aquí descubrió que, a pesar de los daños del hambre, el pueblo estaba
temeroso de que las buenas cosechas condujeran a una recaudación
de deudas renovada por parte de los empleados y soldados enviados
para reunir las cantidades debidas por los préstamos de capital, que
habían formado parte de las consecuencias del abandono de la polí-
tica socialista del Estado. El gobierno había confiscado más propie-
dades de las que podía manejar. Las cortes estaban sobrecargadas de
trabajo, el comercio detenido y la corrupción de la burocracia había
llegado a profundidades que difícilmente podían creerse. Ya en 1090
Su Tungpo había presentado una propuesta a la corte para la cance-
lación de todas las deudas, pero cualquiera que haya sido la intención
de la Emperatriz, los funcionarios se encargaron de impedir la acción.
En su propio distrito Su adoptó la política del perdón que al menos
nominalmente la corte había aceptado, y en mayo de 1092 retomó
el asunto en el centro, apoyando su memorándum con una carta pri-
vada dirigida a la Emperatriz, en la cual incluso sugirió la redacción
del edicto que debía emitirse. Al fin su política fue adoptada y el
edicu- apareció debidamente."
26 Lin Yutang, op, cit., pp. 274·275.

pp. 28()'283.
2'1 lbid ..
Una vez más Su Tungpo volvió a ocupar puestos ministeriales en

la capital. Pero esta etapa fue breve, ya que en el otoño de 1093 la
emperatriz Dowager, 'que había sido su ángel de la guarda, murió. El
joven Emperador había resentido las políticas de su madre: se había
inclinado a las actividades artísticas, era imprudente en la acción y
temperamental, además era de carácter débil y presa fácil para cual-
quier político intrigante. Automáticamente siguió la caída de Su
Tungpo y de hecho la de todos los que habían ascendido a cargos
durante la regencia de la sabia anciana. .
Su Tungpo fue enviado al exilio oficial, ocupando una serie de
puestos fastidiosos. Bajo el espantoso reinado de intimidación y terror
al que se vieron sometidos los miembros de la administración prece-
dente su jerarquía y poder disminuyeron rápidamente. Con más de
sesenta años de edad, sin amigos y reducido a la pobreza, fue colocado
eventualmente en la isla aborigen de Hainan, considerada más allá
del cerco del mundo civilizado, y parecía haber llegado a la última
etapa. Pero en enero de 1100 murió el joven emperador y, por un
breve periodo, durante el ascenso de la nueva emperatriz Dowag er,
fueron perdonados los eruditos y funcionarios exiliados y se les pro-
movió o al menos se les dio libertad de movimiento.
Durante su viaje de regreso al norte Su cayó enfermo y, hacia
finales de julio de 1101 murió uno de los más grandes poetas y fun-
cionarios chinos, después de una vida dedicada al servicio de sus
semejantes, por la cual pocos considerarían que ha sido justamente
recompensado. Aquí, entre todos los burócratas de cuyas vidas tene-
mos una información adecuada, se encontró seguramente un hombre
de gran honor.
Justificamos esta larga sección, aunque en algunos sentidos sea
inadecuada, dedicada a la vida y la época de Su Tungpo por varia~
razones. Debido a la existencia de copiosos documentos públicos, así
como a su producción poética de gran estima, nuestro funcionario se
encuentra entre los oficiales públicos mejor documentados de toda la
historia. En muchos sentidos es un modelo exponente de las formas
y métodos de su clase y, a pesar de los aspectos especiales de su medio
ambiente chino, es interesante notar cuánta experiencia puede acep-
tarse como típica de la oficialía dentro de un contexto mucho más
amplio. Es importante también en tanto exponente de una verdadera
filosofía del servicio público en un sistema autocrático esencialmente
egoísta. Sobre todo, Su Tungpo, a pesar de sus virtudes especiales
como funcionario, es todavía suficientemente característico de su es-
pecie para ilustrar de manera incomparable la naturaleza de la admi-

nistración pública en la China de esa época. Vemos en funcionamiento
la única contribución china del reclutamiento a través de exámenes,
moderado y rechazado con suma frecuencia por las inmemorables
actividades del buscador de puestos privilegiado. Vemos líderes malos
dominados por asistentes peores y buenos líderes progresando con
gran dificultad en contra de los privilegios atrincherados de la buro-
cracia. Vemos una espantosa corrupción política y una terrible opre-
sión, mitigadas por la acción de los servidores públicos que pretendían
conservar las tradiciones del servicio instruido. Vemos a funcionarios
literatos no especializados removidos frecuentemente para reducir
las oportunidades a la corrupción y a quienes se les concedía un
amplio margen de funciones capacitándolos Para ser calificados como
super generalizadores en su tipo. En la raíz sentimos la presencia de
una lucha del poder central para ejercerse al insistir por la autori-
zación de acciones específicas en las localidades y controlar cuidado-
samente los recursos financieros especiales a su disposición. Los fun-
cionarios parecen haber contado con una amplia esfera discrecional,
reducida, sin embargo, por los poderes opuestos de otras magistratu-
ras, y difícil de manipular excepto por los más corruptos. No obstante
que se ha tomado en cuenta la considerable frustración a la que se
vio sometido Su Tungpo en sus esfuerzos por ayudar al pueblo, no
puede uno dejar de anotar que los registros pueden no haberle hecho
plena justicia a los aspectos más favorables de la situación adminis-
trativa. Incluso en los días anteriores a la prensa popular, la delin-
cuencia en los funcionarios tendía con frecuencia a despertar más
mterés que el buen trabajo realizado como labor de rutina, y que-
daba como tal.
El Imperio Sung seguiría existiendo durante siglo y medio más, en

un difícil estancamiento con el Imperio Chin al Norte, situación que
ambos hicieron grandes esfuerzos por superar. El más desastroso
de estos intentos tuvo lugar en 1135, cuando los corsarios Chin captu-
raron al emperador Sung y a la mayoría de sus funcionarios, inci-
dente que condujo al traslado de la capital a Huangchow y a la inau-
guración de la dinastía Sung del Sur. A la larga las debilidades ya
manifestadas durante la vida de Su Tungpo demostrarían su magni-
tud, no obstante los esfuerzos por fortalecer la administración y espe-
cialmente por mejorar las comunicaciones.
Lejos, en el centro de Asia, los mongoles ascendían rápidamente
al poder. Hacia 1206 el feroz Gengis Kan era aclamado "Emperador

Universal" del pueblo turco-mongol. Desde su foco asiático estaba-
explotando literalmente en todas direcciones un vasto Imperio mon-
gol, amenazando tanto al Oriente chino como al Occidente ayran.
Equívocamente los Sung se aliaron a los mongoles en contra de sus
viejos enemigos Chin, cuya dinastía del Norte llegó a su fin en 1234.
Los vencedores se lanzaron sobre ·la división del botín, o más bien,
los conquistadores mongoles empuñaron la excusa ya hecha para cas-
tigar a sus anteriores enemigos. Con todo, incluso ahora los Sung no
fueron abatidos fácilmente y no fue sino hasta 1279 cuando fueron
derrotados finalmente, y el comandante de la fota sung derrotada,
Kwantung, saltó del barco con el joven Emperador en su espalda
para ahogarse. Kubilai Khan, en las líneas del gran Gengis, se convir-
tió en el primer gobernante extranjero de China entera, fundando la
Dimi~tía Yuan que gobernaría durante la mayor parte de un siglo.
LA ADMINISTRACIÓN BAJO LAS DINASTÍAS

MING y CH'ING
Después del periodo del régimen mongol de 1280 a 1367 d.c. los
chinos recuperaron el control de su propio destino. Chu Yuanchang
(conocido generalmente como Hung Wu) fundó la dinastía de los
Ming, es decir "los brillantes" o "los gloriosos". Este fue un periodo
de gran efectividad militar y de una eficiente práctica gubernamental,
no obstante que los límites del Imperio nunca se extendieron hasta
aquellos de las eras Han y T'ang, y los nuevos gobernantes quedaron
satisfechos generalmente con mantener las instituciones del pasado.
En realidad la restauración de la civilización china tradicional fue
el objetivo original del régimen, el cual lograría alcanzar en forma
admirable.
Bajo Yung-Lo (1403-1424) la dinastía Ming ascendió hasta la
cúspide de su poderfo.P Mejoró las comunicaciones y el transporte
interno -en particular mediante la reconstrucción del Gran Canal-
y favoreció de manera especial a la Academia Hanlin, impulsando el
estudio de los clásicos confucianos y conservando los exámenes del
Servicio Civil, aunque esto fue neutralizado por una considerable
expansión en el empleo de eunucos para las más altas jerarquías de
28 Latourette, op. cit., l. pp. 303-305.

la administración. Bajo sus órdenes la recopilación quedó a cargo

del Yung-Lo Ta Tien, una colección de extractos y obras completas
que abarcaba toda la literatura china y cuya impresión en ese enton-
, ces se consideró tan costosa por parte del Tesoro Imperial que la
obra se dejó en manuscrito. (Desgraciadamente, la colección princi-
pal se perdió en la Rebelión Boxer de 1901.) 29
En su fase final bajo gobernantes incompetentes y débiles y el
mal gobierno de los eunucos -yen contra de los esfuerzos opuestos
a los estadistas-eruditos, quienes a menudo hablaban con sus vidas en
juego-, el Imperio Ming cayó en la anarquía y se convirtió en una
presa fácil para los bárbaros de las fronteras.
Los afortunados invasores que se apoderarían del reino entero
serían los manchúes, . quienes adoptarían el título de Ch'ing para su
dmasría, la cual perduraría desde su comienzo en 1644 hasta la Revo-
lución de 1910. Hasta el final, los manchúes conservaron su identidad
como gobernantes dentro del reino Ch'ing, pero, tendieron a adoptar
las instituciones chinas. Establecieron guarniciones manchúes en dife-
rentes puntos estratégicos. Se nombraron algunos manchúes para sen-
tarse al lado de los chinos nativos en las diversas oficinas administra. i
tivas y fueron aceptados en los exámenes del Servicio Civil, pero en

este caso se conservaron las formas antiguas y consecuentemente el
Servicio Civil siguió siendo predominantemente chino.
El régimen Ch'ing tuvo la suerte de iniciar su dinastía con dos
gobernantes sobresalientes: el emperador K'ang Hsi (reg. 1661-1722) y
Ch'ien Lung (reg. 1736-1796). Bajo el primero se impulsó la centrali-
zación mediante la abolición de los feudatarios semiautónomos, soli-
citando la presencia de funcionarios en Pekín a intervalos periódicos,
y a través del señalamiento de funciones a los oficiales provinciales
más antiguos de tal manera que se vigilaran entre sí.
Bajo la dinastía Ming se mantuvo sustancialmente la posición

del emperador, en tanto que su gobierno consistía ahora del Gran
secretariado (Nei-ko) con una membresía de entre tres y seis Grandes
secretarios, quienes los auxiliaban en la supervisión y la coordinación
del trabajo de ias seis oficinas o departamentos entre los que se
distrihuía ahora la administración. Estos eran: 1) el Departamento
del Oficio Civil (Li Pu), dividido en diferentes oficinas encargadas
de los i) nombramientos, ii) honores, iii) registros de servicio, y iv)
29 Needham, op. cit., 1, P 145.

· CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG
evaluación del desempeño; 2) el Departamento del Ingreso (Hu Pu)

aividido en trece oficinas del i) al xiii) con responsabilidad individual
para cada una de las trece provincias, y cuatro secciones especializadas:
xiv) población y censo, xv) cómputo general, xvi) cómputos especiales
y xvii) graneros; 3) ,)el Departamento de Ritos (Li pu),ao dividido en
cuatro oficinas responsables de i) las ceremonias, ii) los sacrificios,
iii) recepción de visitantes y iv) provisiones, así como algunas respon-
sabilidades en relación con el sacerdocio budista y taoísta; 4) el De-
partamento de Guerra (Ping Pu), constituido por cuatro oficinas en-
cargadas de i) el nombramiento, etc. de los oficiales, ii) la supervisión
de operaciones, iii) equipo, y iv) suministros; 5) el Departamento
de Sanciones (Hsing Pu), organizado en trece oficinas provinciales; y
6) el Departamento de 'Obras (Kung Pu), que se encargaba de los
proyectos de construcción, conscripción de mano de obra al servicio
del Estado, fabricación de equipo, comunicaciones terrestres y acuáti-
cas, uniformación de pesas y medidas, control de ciertas formas de
productos; estaba dividida en cuatro oficinas y controlaba varios
almacenes, fábricas y otros establecimientos. La Oficina Censora si·
guió existiendo, cambiándosele el nombre, a partir de 1380 al de
T'u-Ch'a-Yuan, y funcionando bajo dos censores jefes, varios diputados
y cuatro oficinas subordinadas encargadas de su correspondencia y
asuntos administrativos. Contaba con 110 oficiales investigadores ubio
cados por todo el Imperio para descubrir casos de ineficiencia, mal-
versaciones y corrupción. La Oficina Censora tenía facultades para
criticar las acciones de los funcionarios estatales más antiguos, e in-
cluso del emperador. Sus miembros eran tenidos en alta estima, pero
tenían que ser hombres valientes para llevar a cabo sus obligaciones
concienzudamente, ya que no gozaban de una inmunidad especial.
Durante la última parte del periodo Ming adoptaron la costumbre
de llegar a decisiones unánimes por las que asumirían una respon-
sabilidad colectiva, de tal manera que si uno de los miembros era
sacrificado, o incluso resultaba muerto, como era factible, otro pu-
diera ponerse en su lugar y repetir el ataque."
Los manchúes conservaron este sistema de gobierno prácticamente
sin modificaciones. Los Seis Departamentos siguieron como antes,
aunque en ocasiones se convirtieron en un sistema de Nueve Minis-
terios Mayores, que incluían la oficina Censora y un Tribunal de
30 Latourette, op. cit., 11, p. 30. Debe señalarse que Li en (1) y (3) representa
diferentes símbolos chinos.
31 Needham, op. cu., 1, pp. 144-145.
ClllNA: A PARTIR DE LA DINASTIASUNG 25t
Revisión (Ta Li Ssu), relacionado con el derecho criminal, además.
de la Oficina de Transmisión (T'ung Cheng Ssu), a través de la cual
se transmitían las notas dirigidas al emperador. Existían otros cuer-
pos con diversas obligaciones relativas a la erudición -la Academia
Imperial (Kuo Tzu Chien) y el Colegio de Literatura (Han Lin Yuan)-,.
cuyas labores incluían la preparación y custodia de los archivos histó-
ricos y la compilación de biografías oficiales de servidores públicos
eminentes. Además de varias oficinas de menor significación estaba
el importante Li Fan Yuan, responsable de los pueblos sometidos y
tributarios más allá de las fronteras propias de China. 32
En China, la vasta extensión del Imperio, así corno las grandes.
dificultades para la comunicación y la movilización dieron aún mayor
importancia al desarrollo de un sistema de administración local efec-
tivo. Bajo los diferentes regímenes, de la dinastía Han a la Sung, las
áreas básicas, hsien (condado o distrito) se agruparon en grandes áreas.
prefectorales (conocidas corno chun por los Han y corno chou poste-
riormente), llegando a ser entre cien y trescientas prefecturas. Los
Ming introdujeron un sistema de provincias más grandes (sheng) con
áreas intermedias conocidas corno fu, aumentando así el número de
filas de dos a tres o cuatro, y haciendo al centro mucho más remoto.
Este patrón continuó bajo los C'hing, con la salvedad de que el nú-
mero de provincias aumentó de trece a dieciocho, y los fu o chou
intermedios constituyeron una estructura compleja nada fácil de resu-
mir. El hsien básico conservó su patrón general a través de la prolon-
gada historia china.33
Cada capital provincial (sheng ch'eng) tenía un gobierno de for-
ma similar. Estaba controlado por un Tsung-tu (Gobernador General)
o Hsun-fu (Gobernador) o probablemente ambos, nombrado por el
gobierno central, e incluía otros cuatro funcionarios importantes, a
saber: Tesorero y Jefe del Servicio Civil Provincial (Pu Cheng shih
ssu), Comisionado Judicial Provincial (An ch'a shih ssu), Contralor
de la Sal (Yen yun shih ssu) e Intendente de Granos (Liang Tao).34
Los dos primeros, conocidos conjuntamente corno Fan Nieh Liang
Ssu, o los dos Comisionados en Jefe, predominaban sobre los otros.
Eran nombrados por el Emperador, a quien podían presentar memo-
riales. directamente. El primero era responsable del Departamento
B2 Sybille van de Sprenkel, Legal Institutions in Manchu China, London, Univ ...
1962. p. 38.
33 Michael Loewe, Imperial China, Allen & Unwin, 1966, pp. 174·175.
34 Sprenkel, op. cit., p. 39.
252 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTIA SUNG
del Ingreso, el otro del Departamento de Sanciones. Al ser llamados

personalmente a la capital, al concluir su periodo de tres años de ser-
vicio, se esperaba que cada uno de estos Comisionados en Jefe infor-
mara sobre los asuntos de las provincias y sobre sus antiguos colegas.
Esta disposición ofrecía una vigilancia 'sobre el Gobernador Provin-
cial y fue característica del sistema de administración chino. Estable-
cido en la capital provincial, el Canciller Literario (Hsueh Cheng),
miembro de la administración central, era el responsable de presidir
los exámenes realizados en las ciudades fu para el grado hsiu ts'ai,
mediante el cual eran calificados los candidatos para su admisión a
los exámenes trienales en la capital provincial. Estos, en su oportuni-
dad, eran presididos por elementos designados desde el centro. El
Canciller Literario tenía jurisdicción también sobre eruditos intitu-
lados que vivían en la provincia, quienes, a menos que fueran priva- .
dos por él de su categoría, no podían ser puestos a prueba por los
magistrados locales ordinarios." La administración provincial tenía
su cuerpo subordinado de asistentes, secretarios, archivistas, tesoreros y
otros trabajadores menores.
Debajo de la administración provincial había una compleja jerar-
quía de oficinas, y entre" cada una de ellas, la provincia y la capital,
había un flujo constante de intercambios, informes, notas, respuestas,
decisiones, sumisiones, regulaciones nuevas y similares en un tropel
administrativo regular, pero eran los magistrados fu, chou y hsien
I quienes constituían el cuerpo administrativo general del servicio civil
provincial. Sus poderes eran tanto ejecutivos como judiciales. Se
encargaban del mantenimiento del orden, la recaudación de impues-
tos, la administración primaria de justicia, conducción de los exá-
menes literarios y del servicio postal gubernamental. Eran las "criadas
para todo" oficiales, conocidos como Fu Mu Kuan, o el "padre y
la madre" del pueblo. Todo lo anterior se llevaba a cabo a través
de la mesa del magistrado o yaman.
Era en la yaman del Magistrado de Distrito (generalmente el hsien
pero en ocasiones uno de los otros magistrados), el punto más lejano
uel centro, donde se despachaban la mayoría de los asuntos oficiales
y el pueblo tenía sus impresiones primeras y permanentes de la ofi-
cialía. Para éste el magistrado hsien era el gobierno. y para el últi-
mo aquél debía pagar sus tributos y prestar sus servicios laborales.
Llevaba un registro de las familias del pueblo y de los cambios de
36 Sprenkel, op. cit., p. 40.

f
I
I
¡
CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG 25!t
propietarios de tierras, sancionaba sus actos delictivos o resolvía sus

juicios. Fungía como agente de las autoridades superiores en otros
asuntos, tales como la educación y el control de inundaciones. Su
pensión personal era insuficiente para mantener tanto a su familia
como su residencia oficial. Consecuentemente, se acostumbró a aumen-
tar un porcentaje a los impuestos en la época de recaudación para
recompensar sus esfuerzos, equivalente a un salario en nuestro siste-
ma. Pero si trataba de elevarlos en exceso -y sería demasiado esperar
que esto no ocurriera en ocasiones- podía meterse en problemas con
el pueblo, no obstante que tenía el derecho y el poder policíaco de
su lado. Las relaciones públicas, aunque no se reconocían como tales,
eran una habilidad profesional fundamental del servidor público.
Considerado en su conjunto un sistema semejante era fuertemente
conducente a una transformación radical.
El área del hsien variaba. Algunos eran un tanto grandes, por lo
que la organización del yaman resultaba bastante compleja. Un patrón
normal en los yamans extensos era tener seis divisiones, paralelas a los
seis Departamentos del centro. Un personal completo podía incluir
a un mu yu o asistentes personales del magistrado. Los miembros
más importantes del personal serían el Hsing ming shih yeh~ o secre-
tario de la ley, y el Chien hu shib yeh, o Secretario del Ingreso, a
quienes se les adjuntarían pupilos o empleados comprometidos por
Contrato, mismos que podían llegar a ser elegibles para algún empleo
por parte de otros magistrados. La mayoría de estos secretarios pro-
venían de la provincia de Chekiang, que en el curso del tiempo había
adquirido el monopolio de estos puestos. El magistrado de nombra-
miento principal dependía en gran medida de estos para la informa-
ción legal y financiera.
Además del lado correspondiente estrictamente a la administración
pública de la labor del yaman del hsien, en la aldea había una esfera
de autogobierno natural que se mantuvo literalmente en manos par-
ticulares, en la forma de asuntos comunitarios atendidos por jefes
de familia, líderes de aldeas, funcionarios de gremios y organizadores
de asociaciones ad hoc. En esta esfera el gobierno se interesaba única-
mente en que se cumplieran ciertos requisitos oficiales mínimos, nivel
más allá del cual no se preocupaban por intervenir. Para mantener
el vínculo a este respecto el magistrado reconocía a una persona de,
la aldea como su agente. Se le conocía como ti pao o pao chang, y
fungía como intermediario en todos los asuntos gubernamentales. Aquí
nuevamente había tomado forma el patrón jerárquico, con el ti pao
a la cabeza de las familias asociadas en grupos de diez debajo suyo,

sistema que fue reorganizado por un edicto de 1708 endosado polr
teriormente por un edicto de 1757 que subrayó nuevamente la respon-
sabilidad colectiva de las comunidades para el mantenimiento de la
ley y el orden de acuerdo con la vieja costumbre china; no obstante,
el sistema no recuperaría en realidad su previa eficiencia como poder
policiaco. .
El ti pao no recibía una remuneración oficialmente, pero de
nuevo aquí era posible para él protegerse de los riesgos y penas de
su oficio mediante la extracción de una cuota por los servicios que
desempeñaba. Aunque portaba cierto prestigio y poder, no estaba
entre las posiciones locales más importantes."
EL SERVICIO CIVIL BAJO LA DINASTÍA CH'ING
Desdé tiempo inmemorial el emperador de China había sido el res-

ponsable de trabajar arduamente por mantener al interior de sus
dominios el orden armónico que existía naturalmente por decreto
divino en todo el universo. La responsabilidad última de todo lo que
ocurría en cualquier parte del Imperio descansaba en el emperador,
-quien delegaba una parte de dicha responsabilidad a sus subordinados
mmedíatos los cuales a su vez delegaban porciones de sus responsabi-
lidades por todas las categorías de la oficialía. La cadena de la delega-
cíón descendía hasta los jefes de familias. No había una ley supeditada.
La administración pública china -difería de los otros sistemas pues
entremezclaba la ética con la administración. La obligación del fun-
cionario consistía en sentar un buen ejemplo y ayudar a crear las
condiciones en las que el pueblo pudiera vivir sin trastornar la armo-
nía natural. La simple existencia de disturbio o desorden constituía
un signo de un gobierno inadecuado, sin excluir siquiera los desastres
naturales, que se consideraban consecuencia del desorden humano,
justificándose así el castigo de los perversos. El administrador no
podía renegar de su responsabilidad. Todo esto iba de acuerdo con la
filosofía de Confucio, bajo cuya creencia se criaba a las clases gober-
nantes. Pero los campesinos chinos, no obstante estar dotados de
un gran sentido común, no tenían la educación suficiente como para
<comprender tales justificaciones teóricas. Juzgaban al gobierno por
36 Sprenkel. op. cit., pp. 42·49.

f
I
los resultados, con base en que se les permitiera aprovechar de los fru-
tos de su trabajo de acuerdo con las costumbres pasadas, particular-
mente en base al mantenimiento adecuado del sistema de irrigación
pública. De otra manera, ellos deseaban el mínimo de interferencia
oficial calculada para asegurar estos fines y no se hubieran satisfecho
con las ideas modernas del Estado benefactor.
Con todo las funciones del gobierno eran todavía bastante amplias.
Con el fin de lograr la armonía natural inherente al universo, el .
Emperador se sintió obligado a llevar a cabo ciertos ritos propiciato-
rios, y su gobierno se vio envuelto en una serie de ceremonias, estre-
chamente vinculadas con la agricultura y que requerían de un consi-
derable interés oficial por el calendario. Obviamente, la interpretación
de los fenómenos del cielo era de primera importancia. Con el pro-
pósito de fomentar la virtud, la industria y el aprendizaje entre sus
súbditos, y la conservación de prácticas establecidas sobre devoción
filial a través de la veneración de los ancestros y la observancia del
luto, de vez en cuando se dieron exhortaciones a la virtud. Se brindó
apoyo oficial a la provisión de escuelas públicas. Las responsabilidades
gubernamentales por la construcción y el mantenimiento de canales
y obras de irrigación se había aceptado desde tiempos remotos. Los
gastos de la familia imperial, el ejército y la burocracia eran pesados,
y ya se había desarrollado un complicado sistema de tributación.
Había sistemas de licencias para monopolios en el gobierno tales como
de sal y vino, exigiéndose contribuciones sobre granos y algunos pro-
ductos locales. Con fines del servicio laboral hubo que llevar registros
de población y el registro de tierras se convirtió en responsabilidad
pública. La transportación del ingreso, tanto en forma de dinero como
en especie, principalmente en granos que eran voluminosos, consti-
I tuyó una tarea importante para la administración, la cual tuvo que

organizar también una red de puestos para la transmisión de la co-
I rrespondencia oficial. La conducción de las relaciones con los poderes
¡ ~~ranjeros tuvo características tan particulares que requiere una sec-
cion diferente en el presente capítulo.
En el desempeño de las diversas tareas requeridas para el cumpli-
l miento de estas funciones públicas funcionaba a todos niveles y por
I
todo el Imperio un amplio cuerpo de funcionarios, desde los Depar-
tamentos y Consejos Imperiales hasta los magistrados hsien en las
f localidades. Como hemos visto, el patrón de su educación, selección;
conducción y capacitación habían sido determinados ampliamente bajo
la dinastía Han. .
Los exámenes públicos, basados en los clásicos y en las historias,

eran tradicionalistas y siguieron determinando la' naturaleza y los
objetivos de la educación china hasta principios del siglo xx. Estos
exámenes eran conducidos con gran solemnidad y una' publicidad
merecedora, y el prestigio derivado de alcanzar el nivel más alto era
suficiente para justificar el gran esfuerzo requerido por el estudiante
aunque el servicio público no fuera su objetivo personal. Los grados
conferían el derecho para usar un vestido y un tocado específicos y
liberaban al ocupante del castigo corporal, pero imponían obliga-
ciones determinadas para la observancia de ciertos principios de con-
ducta, incluyendo lealtad al gobierno y respeto por el aprendizaje."
Ni la edad ni el fracaso anterior constituían un obstáculo para una
participación posterior, y algunos eruditos pasaban toda su vida como
candidatos. Como en todos estos sistemas de reclutamiento basados en
la preparación académica, todo dependía del acceso del candidato al
tipo de educación apropiada.
La competencia podía ser justa cuando se observaban todas las re-
glas, pero no se alcanzaba una estricta imparcialidad, como ya hemos
visto. Había determinados privilegios para ciertas categorías, tales
como las relaciones de los funcionarios de servicio, y los examinado-
res no siempre estaban libres de prejuicios. Tampoco el éxito garan-
tizaba necesariamente el nombramiento, el cual podía ser postergado
por diversas razones, tal vez indefinidamente. Siempre era conveniente
tener un amigo en la corte. En circunstancias normales las pruebas
tenían un gran valor tanto para el candidato como para el gobierno,
pero medían solamente las habilidades literarias, y aunque a menudo
se planteaban interrogantes administrativos con base en la experien-
cia clásica, no podían demostrar la capacidad del candidato comO
administrador. A este respecto podía agregarse que no eran peores,
sino frecuentemente mucho mejores que la mayoría de las otras prue-
bas de su tipo.
Los funcionarios imperiales eran ubicados en una jerarquía de
nueve rangos, cada uno dividido en un grado superior y otro infe-
rior, distinguidos todos por un vestuario característico. Los puestoS
se graduaban en forma similar y podían ser ocupados solamente por
un funcionario de jerarquía equivalente. .
Sus superiores expedían informes regulares de cada funcionarIO
enviándolos al Departamento del Oficio Civil, llevándose a cabo el
8'1 Sprenkel, op. cit., p. 51.

CHINA: A PARTIR DE LA DINASTrA SUNG 257
ascenso -o en ocasiones el descenso- de vez en cuando sobre la base

de estos informes. Los funcionarios eran juzgados en aspectos tales
como su capacidad para evitar problemas, una cualidad negativa bu-
rocrática muy común que con frecuencia significaba la satisfacción del
superior o el inspector más que el hacer justicia al ciudadano. -Nunca
es fácil servir a dos amos. El sistema estaba tan bien conformado
que garantizaba la uniformidad de perspectivas, y esto era reforzado
con la uniformidad de los procedimientos, lo cual significó que los
funcionarios trabajaran apegándose estrictamente a las normas. Dichas
reglas estaban contenidas en los estatutos administrativos Ta Ch'ing
Hui Tien y el Código Penal Ta Ch'ing Lü Li los cuales se habían
J
dictado en dinastías pasadas y modificado al paso del tiempo. Du-

rante el periodo manchú el Ta Ch'ing Hui- Tien fue publicado cinco
veces -en 1690, 1732, 1764, 1818 Y 1899- ofreciéndose una notable
demostración de la estabilidad del sistema y, al mismo tiempo, regis-
trando las modificaciones realizadas de vez en cuando."
El Ta Ch'ing Hui Tien contiene detalladamente el establecimien-
to y las responsabilidades de los diversos departamentos y oficinas y
sus obligaciones hacia el pueblo. Todas las partes de la maquinaria
gubernamental -Corte imperial, Consejos, Departamentos, divisiones
inferiores y estaciones distantes- quedaban descritas claramente bajo
los diversos subtítulos: organización, establecimiento, funciones, obli-
gaciones. Además, cada uno de los seis Departamentos tenía sus pro-
pios reglamentos, Tse LiJ que incluían la organización interna y
algunas cuestiones técnicas.
El T'a Ch'ing Lü Li, o Código Penal, estaba dividido en siete seco
Clones principales, con dos anexos dedicados a los súbditos manchúes
del Emperador. La primera sección trataba las consideraciones genera-
les y la pena normal, con reglas para su aplicación a las diferentes
categorías de personas involucradas, mientras que las otras seis sec-
ciones abordaban a los seis Departamentos respectivamente y las irre-
gularidades surgidas de la conducción de sus asuntos, ya sea atribuí-
bIes a funcionarios y a otros.
Juntos, ambos conjuntos de normas ofrecían al funcionario chino
un Código Administrativo completo sobre lo que se requería tanto de
~l como del pueblo al interior de su jurisdicción. Un código seme-
Jante era fundamental para garantizar cierto grado de seguridad y
de uniformidad en la administración de un territorio tan vasto y va-
3S iu«, pp. 57-58.

riado como el de China, hecho difícil de poner en tela de juicio, no

obstante que el precisar en detalle la manera exacta en que proce-
derían los funcionarios en casos específicos era seguramente esperar
demasiado. Ante el impacto del Occidente, que imponía cargas cada
vez mayores a la burocracia china, la tensión sobre semejante sistema
se manifestaría obligadamente como demasiado fuerte tarde o tem-
prano. Con todo, es muy posible que la mera eficiencia de la oficia-
lía china contribuiría a posponer por mucho tiempo la reforma
esencial.
CHINA y EL OCCIDENTE
Desde tiempos remotos los chinos habían considerado a todos aqueo

llos que habitaban fuera de sus extensos límites como bárbaros, natu-
ralmente inferiores a los hijos del Hijo del Cielo, y constituía polí-
tica gubernamental el detener a todos los que vinieran de tierras leja-
nas como tributarios o a los representantes de gobernantes inferiores
a quienes se les exigía tributo y -debe agregarse- a excepción de los
que llegaron con fuego y espada, que fueron muchos, el tributo era
generalmente pagado. Mencionamos aquí dos acontecimientos ocu-
rridos uno en el siglo XVI y el otro en el siglo XIX para ilustrar algunas
de las consecuencias administrativas de esta actitud hacia el extran-
jero: en primer lugar la misión de Matteo Ricci, quien se propuso
convertir al Hijo del Cielo al Cristianísmo.w en segundo lugar la
recepción de los emisarios del Occidente después de la Guerra del
Opio de 1840-1842.40
La misión de Ricci fue bastante notable y al mismo tiempo fue
una aventura de proporciones verdaderamente románticas. Matteo,
hombre estudioso y devoto, había sido recibido, con gran oposición a
los deseos de su padre, en la Orden de Jesús y había decidido en poco
tiempo que su vida se satisfaría plenamente si pudiera dedicar sus
energías a la difusión de la Palabra entre los infieles. Se hizo volun-
tario para misiones al extranjero y, hacia fines de 1576, su gran er~
dición y reputación como devoto a su vocación le posibilitaron segUIr
su inclinación. Fue asignado al circuito de la India, emprendió un
viaje de grandes aventuras con todas las fuerzas del Islam entre él Y
su objetivo, llegando a Coa el 13 de septiembre de 1578, lugar captu-
89 Vincent Cronin, The Wise Man from the West, Hart-Davis and Unión, 1956.
40 Masataka Banno, China and the West, 1858-1861 Harvard, 1964.
rado por los portugueses en 1510 y que se había convertido en la

base hindú desde la cual se enviaban misioneros a diversas tierras
asiáticas. China estaba todavía más lejos, y en cualquier caso su pe-
netración por parte de los misioneros se consideraba irrealizable debido
a la política aislacionista del gobierno chino.
No obstante, había una puerta trasera en la frontera de Macao,
donde los portugueses se habían establecido como tributarios y co-
merciantes en 1557 y hacia donde Ricci zarpó finalmente en abril
de 1582, donde sería recibido afectuosamente por Miguel Ruggieri,
otro misionero devoto cuyos esfuerzos habían estado destinados a no
alcanzar sus deseos. Ruggieri se dio cuenta inmediatamente que Ricci
tenía las cualidades de las que él carecía y que eran absolutamente
fundamentales en caso de penetrar a China. No menos importante
entre éstas estaba la excelente memoria con la que Riccí logró apren-
der a leer el chino en tres meses al menos tan bien como lo hacía
Ruggieri después de un esfuerzo inmensurable. Cualquier proyecto
del tipo que ellos tenían en mente era desanimado en esta coyuntura
por la expedición de un decreto que amenazaba con severas sanciones
a todos aquellos que ayudaran a los extranjeros a entrar al país, el
cual fue expedido por el nuevo virrey de las provincias de Kwantung
y Kwangsi, y más importante mandarín del sur de China." La situa-
ción era bastante desesperanzadora, al menos así lo sentían los miem-
bros de la misión con más experiencia.
No obstante, ocurrió lo inesperado. Un día, a mediados de 1583,
llegó un soldado a los cuarteles jesuitas con una invitación oficial
~e Wang P'an, gobernador de Shiuhing, quien había oído de la habi-
lidad de Ricci como matemático, así como de los mapas, esferas y
relojes que podía hacer, y deseaba satisfacer su curiosidad. Por supues-
to, era natural que un mandarín estuviera intrigado sobre todo por
la posibilidad de establecer contacto con un intelecto de orden tan
alto. Ricci y Ruggieri, disfrazados como bonzos budistas y acompaña-
dos por su intérprete Felipe, partieron en un sampán a Cantón. Des-
?e un principio el viaje estuvo lleno de dificultades y obstáculos
Inesperados, entre los cuales se presentó la necesidad de tener pasa·
POrtes escrutados y refrendados en cada puesto, y los misioneros to-
maron conciencia de un nuevo ritmo exasperantemente lento de un
mundo de funcionarios, sellos y contrasellos." Llegaron a la amura-
41 Cronín, op- cit-, p. Zi.

42 tu«, p. 33.
ilada ciudad de Shiuhing una semana después de haber dejado Macao.

Ahí fueron recibidos por el gobernador, quien estaba vestido con
una túnica de seda negra y un sombrero de ala, y una faja con un
ganso salvaje bordado y broche de oro que denotaban su cuarta cate-
goría de los nueve grados entre los funcionarios chinos. "Había
grandes sombrillas detrás de él adornadas con brichos de oro. En su
escritorio, su cubierta damasco se fijaba en las esquinas con botones
y hojales, había pinceles en una base acanalada, un tintero, de un
lado negra y del otro roja, con dos recipientes para agua, al lado
de los cuales se encontraba plegado el indispensable abanico.v
Los misioneros fueron recibidos con la ceremonia debida. Su soli-
citud fue leída en chino y recibida por el gobernador quien les pidió
que eligieran una porción de tierra adecuada para construir una casa.
Cuando la instancia fue traducida a Ricci, éste reveló una gran sor-
presa sin hacer referencia a su intención de predicar el cristianismo,
y fue informado que esto habría sido una fatal indiscreción ya que
los chinos, creyéndose poseedores del monopolio de toda la sabiduría
del mundo, hubieran tomado dicha propuesta como un insulto im-
perdonable.
En este nuevo ambiente Ricci quedó inmediatamente impresio-
nado ante el sentido general del decoro y el orden público, los sím-
bolos religiosos y un sentido musical, todo ello muy diferente a las
toscas costumbres del Occidente. Muy pronto se dio cuenta que la
conversión podía funcionar en ambas direcciones. Llegó a comprender
la importancia y la influencia de los graduados de Shiuhing, entre
los cuales solamente los maestros y doctores eran elegibles para ocupar
puestos oficiales, y su antagonismo con respecto a todos los extranje-
ros, especialmente aquellos bárbaros agresivos sospechosos de ser es-
pías. 44 Esto fue manifestado vigorosamente a través de su oposición
al lugar elegido, que estaba demasiado cerca de un jardín placentero
y al cual se estaba dando forma junto con la construcción de una
torre. Una objeción característica fue esa, de acuerdo con los prin-
cipios de la geometría el edificio de los jesuitas desviaría las corrientes
favorables de la influencia cósmica proveniente de la torre, poniendo
así en peligro su principal propósito: la conservación de la buena for-
tuna. Sin embargo, eran hombres razonables, llegándose a un com-
promiso por el cual la casa de la misión fue trasladada a un lugar
43 iu«. p. 34.
oH Ibid., p. 43.
vecino. A su consumación el gobernador les envió una "proclama

de protección" para que se mostrara fuera de la puerta. Esto explicó
la presencia de los bonzos de un reino lejano y prohibió cualquier
interferencia con los huéspedes bajo pena de un castigo severo. El
rollo de papel se fijó debidamente a la jamba de la puerta, ocasio-
nando una gran excitación. La simple palabra escrita del mandarín
ejercía un poder pavoroso -aunque pocos eran los que podían com-
prenderlo- y tenía la fuerza de la ley, de tal manera que en el futuro
la casa fue considerada con un respeto nuevo. Wang P'an entregó
documentos en manuscrito formal, autenticados con su distintivo
sello rojo -un regalo atesorado del emperador- confirmando la
donación del pedazo de tierra y concediendo permiso para viajar a
Cantón y Macao. \Vang P'an, doctor en letras, poeta y experto calí-
grafo, afamado por su incorruptible justicia, se convirtió gradual-
mente en gran amigo personal de Ricci, amistad que se elevó como
un dique en contra de la hostilidad de los graduados y el temor irra-
cional del pueblo ante el extranjero.v
El poder del gobernador para administrar sanciones llegó a casa
de Ricci cuando un ciudadano, por el hecho de presentar un falso
testimonio en contra de aquél en la Corte, fue azotado despiadada-
mente con una tira de bambú de cinco pies de largo por tres pul.
gadas de ancho y una de espesor, capaz de ocasionar serias heridas.
Pudo darse cuenta cómo la mayoría de los ahí presentes tomaron el
castigo como algo natural, continuando sus conversaciones sin prestar
a.tendón alguna. Y cuando Ricci intervino en favor del hombre cas-
tigado
. WanO'o P'an respondió simplemente que el crimen no merecía
pIedad, puesto que el acusado había tenido la osadía de acusar a un
hombre inocente.v'
Cada tres años los funcionarios influyentes eran rotados para evi-
tar que se acumulara un poderío indebido en sus manos, además de
que los Censores acudían a las provincias para investigar la conducción
de la administración local. Una vez concluido su periodo de tres años,
Wang P'an se marchó para rendir homenaje al Emperador y ser so-
metido al escrutinio periódico de su carrera. Como símbolo de su
partida el pueblo erigió una pagoda en su memoria. El nuevo
gobernador, Liu Chieh-chai, que tenía reputación de ser un hombre
cruel, ambicioso y codicioso, no vio favorablemente a los misioneros.
4fi Ibid., pp. 45-46.

46 iu«, pp. 57-58.
Quiso que se devolviera el sitio de la casa de la misión, y siendo

infructuosa la protesta de Ricci, éste tuvo que abandonar el lugar.
Después de hacer frente a muchas dificultades se estableció en
Shiuchow.
Se le presentó una gran oportunidad a Ricci cuando pudo viajar
como graduado a visitar Nanking, una de las dos capitales chinas,
donde pudo hablar con mandarines que habían visitado y ocupado
puestos en Shiuhing y obtener un conocimiento más profundo de la
organización de los departamentos así como del funcionamiento del
servicio civil. A pesar de su pasaporte autorizado por un ministro,
Rícci tuvo nuevos problemas debido al veto a los extranjeros y, en
su ausencia, sus habitaciones fueron revueltas por agentes de la buro-
cracia. Con el propósito de evitar que su posadero sufriera mayores
molestias se sintió obligado a trasladarse a un pueblo más pequeño
y menos importante, para lo cual eligió a N anchang, en donde cono-
cería a algunos príncipes de la casa real que quedaron muy impre-
sionados cuando en una cena Ricci demostró su excelente memoria.
Se acostumbraba que los hijos de emperadores anteriores recibieran
el título hereditario de Wang o "príncipe" y un cuantioso ingreso
de los fondos públicos, lo cual les permitía llevar una vida suntuosa
pero con menor jurisdicción queun mandarín de ínfima categoríaY
Estaban destinados a vivir fuera de Pekín y excluidos de cualquier
puesto.
La demostración de Ricci aumentó su fama en el pueblo e hizo
muchos amigos. Decidió que para realizar su misión necesitaba viajar
a Pekín para conseguir la autorización del Emperador, y después de
algunos contratiempos, cruzando Nanchung, pudo convencer a un
conocido para que le permitiera acompañarlo a Nanking COIDO s~
invitado. Al encontrar a esa ciudad en el caos, aquél dispuso conti-
nuar en barco a lo largo de las quinientas millas del Canal Imperial
de Pekín, una ruta más larga utilizada para viajes oficiales prefirién-
dose a la ruta marítima que estaba infestada de piratas y tifones.
Quedó impresionado por el gran bullicio de los mandarines a lo largo
de la vía fluvial al viajar en barcazas en procesión a la capital, acom-
pañados de otras barcazas cargadas con tributo en plata y especie para
la corte y el gobierno. Las embarcaciones eran haladas generalmente
por culís, empleándose más de un millón de hombres para dragar
y reparar continuamente el canal.
41 Ibid., pp. 112-113.

Al llegar finalmente a las murallas de Pekín, Ricci se enfrentó a

otra barrera formidable entre él y el palacio, a saber, el ejército de
eunucos -que se dice eran diez mil hombres 48_, el cual además
de vigilar a las damas del palacio, rodeaba literalmente al Emperador.
Originalmente la castración se había constituido como la sanción para
algunos crímenes, pero el servicio en el palacio imperial les dio cierto
poder a estos eunucos y se sabe que algunos padres castraron a sus
hijos como una vía hacia la influencia y la riqueza. Generalmente
los eunucos provenían de la clase más baja y carecían de educación,
eran resentidos y codiciosos del poder. Se encontraban entre el em-
perador y los mandarines a cargo de los departamentos y en su caso
la jerarquía de Ricci como graduado no fue recomendación. Conse-
cuentemente sus contactos con los eunucos del palacio fueron infruc-
tuosos. Nuevamente fue obligado a partir, llegando a Tanyang tan
enfermo que por algún tiempo su vida estuvo en peligro. A prin-
cipios de febrero de 1599, de regreso a Nanking, Ricci encontró una
atmósfera completamente diferente y mucho más relajada. Conoció
~ mandarines importantes tales como el ministro de Finanzas, el pre-
sidenta de la Academia de Nobles y al Censor. Impresionados por su
erudición, insistieron en que debía quedarse. En este uolte-iace Ricci
percibió la mano de Díos.v
Siempre interesado en aumentar sus conocimientos, Ricci quedó
impresionado al aprender que las observaciones astronómicas se ha-
bían llevado a una etapa avanzada, sin descubrir, no obstante. cómo
se movían las cosas, sino dando a los astrólogos la posibilidad de
prever el futuro. Anexado a las cortes de Nanking y Pekín había un
colegio de matemáticos donde un grupo de veinte o treinta eunucos
observaban continuamente a las estrellas en sus cursos. Como el resto
de los de su tipo, eran ignorantes y de baja posición social. Bajo di-
rección sus observaciones eran en general lo suficientemente exactas,
aunque, por ejemplo, en la predicción de eclipses se equivocaban
con frecuencia dándose explicaciones no con base en sus errores fun-
damentales, sino por la equivocación del Hijo del Cielo para hacer
lo que se necesitaba de él. Una fe apasionada en la astrología. así
como una extendida superstición en relación con los poderes del mal,
significaron que estas sinrazones tuvieran una influencia bastante des-
proporcionada sobre la política imperial.
48 Ibid., p. 121.
49 Ibid., p. 125.
264 CHINA: A PARTIR DE LA DINASTtA SUNG
Una vez más se hicieron arreglos para que Ricci viajara a Pekín,
de tal manera que pudiera ofrecer regalos de inventos europeos al
emperador. Una vez más se embarcó a lo largo del canal de quinien-
tas millas, pero ahora abiertamente, viendo a muchos funcionarios
importantes en su camino. Éstos incluyeron en Tsining, en la pro-
vincia de Shantung, al comisionado del transporte de arroz, un man-
darín importante a quien había conocido en N anking, y quien le
había dado cartas de recomendación y la redacción de un memorial
que había extendido al Emperador.s? En Lintsing, Ricci quedó bajo el
control de Ma T'ang, un poderoso eunuco de pésima reputación,
quien pretendía detenerlo y apropiarse de los regalos que llevaba
para el Emperador. Se presentaron cargos en contra de los extranje-
ros, quienes fueron detenidos durante seis meses y estuvieron en grave
peligro de ser decapitados. Casualmente el Emperador, quien había
sido informado sobre un extraordinario reloj que Ricci llevaba, pre-
guntó a uno de sus ayudantes por qué no se le había entreg-ado, po-
niendo en juego una serie de órdenes que obligaban a Ma T'ang a
facilitar la partida de los viajeros. El asunto había sido transferido
a la jurisdicción del odiado pero todopoderoso cuerpo de mandarines,
el Departamento de Ritos.
Cuando Ricci llegó a Pekín, se enteró de que los extranjeros no
podían entrar ante la presencia imperial y que los obsequios serían
entregados a través del director de la Oficina para la Transmisión
de Cartas.s- Tuvo que ocuparse algún tiempo en comunicar todos
los detalles de los regalos, que sumaban dieciséis en total, a los eunu-
cos matemáticos, a quienes les costó trabajo manejar los relojes. Se le
dijo que el emperador era extremadamente cruel, ordenando a me-
nudo que se azotara a un sirviente por la más mínima omisión o
falta, de ahí la meticulosidad con que se realizaron todos los con-
tactos.
Un día Ricci y su compañero fueron arrestados por un oficial con
una orden bajo el sello de Ts'ai Hsu-t'ai, director de Embajadas
Extranjeras para el Reino Medio, una división del Departamento de
Ritos,52 quien reclamaba que todos los extranjeros quedaran bajo su
jurisdicción. La aparente simpatía de Ricci con los eunucos, a quie-
nes los mandarines odiaban, quedó explicada satisfactoriamente Y
50 Cronin, op. cit.. p. 140.

51 tua; pp. 152-153.
52 tu«, p. 167.
1
Ts'ai le dijo que él y su partido serían hospedados en el Castillo de

los Bárbaros donde serían invitados del gobierno. Solamente en esta
forma podían ellos quedar bajo la jurisdicción del Departamento.
El Castillo fue invadido por una gran diversidad de personas ex-
trañas provenientes de todas partes, quienes eran los sucesores de
aquellos que se habían reunido ahí siguiendo el capricho del gran
emperador Ming Yang Lo doscientos años antes. Había enviado le-
gados a todas partes de Asia invitando a los extranjeros a ir a Pekín
a rendir homenaje. En respuesta habían llegado comerciantes a título
de embajadores en tal cantidad que se creó la ficción de que había
hasta ciento cincuenta reinos deseosos de rendir dicho homenaje. En
realidad su tributo era de un valor reducido para el emperador
quien, de acuerdo con la etiqueta normal de la munificencia digna
de un príncipe, tuvo que gastar mucho más a cambio. Por otra parte,
los bienes traídos por las bestias de carga de los comerciantes fueron
vendidas rápidamente y a buen precio en Pekín. Su tránsito fue pro-
tegido y se les proporcionó alimento y hospedaje. Por supuesto, los
mandarines conocían la verdad de la situación, que gradualmente
llegó a ser clara para Ricci, pero tenían sus propias razones para con-
tinuar la costosa farsa. En cualquier caso habría resultado peligroso
poner obstáculos en la vía de una disposición que adulaba la vanidad
del Emperador.
Al interior del Castillo la labor misionera era imposible, pero
habría muchas intrigas más para Ricci, y sus asistentes recibieron per-
miso escrito para residir en la ciudad. El gobernador, los eunucos
y los ministros habían tenido propósitos opuestos e incluso el empe-
rador, no obstante que quedó muy impresionado con los relojes que
le presentaron, no había sido capaz de intervenir directamente por
temor a romper con los precedentes establecidos hacía ya mucho tiem-
po. Ciertamente, para Ricci había negado a ser evidente que su
objetivo de convertir al emperador sería imposible. Pero en lo suce-
sivo, su misión tendría éxitos considerables con los súbditos del
emperador.
Ricci dejaría su misión inconclusa. Murió en China el 11 de mayo
de 1610, dándose autorización especial para que fuera enterrado en
los suburbios de Pekín. Gran parte del trabajo que había realizado
fue destruido poco tiempo después por las actitudes inflexivas del
Vaticano, el cual vetó por completo las actividades de los misioneros
extranjeros en China.
En esta reseña selectiva de la misión de este destacado europeo se
han tenido que omitir muchos detalles de vital interés, pero los con-
tactos de Ricci con la oficialía china y, a cierta distancia de acuerdo
con el protocolo, con el emperador, ofrecen una ojeada esclarecedora
sobre los procedimientos tortuosos de la burocracia Ming durante
el siglo XVI, y muestra claramente la actitud largamente sostenida de
los chinos con respecto a los bárbaros, título que acostumbraba darse
a cualquier pueblo que habitara en tierras que no fueran parte de
China.
Esta actitud hacia los extranjeros, así como el que los chinos
esperaran recibir tributo de todos los estados extranjeros se mantuvo
hasta el siglo XIX, cuando después de la Guerra de las Flechas de
1857-1860, el Tsungli Yanien u Oficina para la Administración Gene-
ral de Relaciones Exteriores, fue establecido en Pekín.P' Este fue un
paso importante para poner a China en la línea de Occidente en el
manejo de los asuntos diplomáticos. Hasta la Guerra del Opio de
1840-1842, China se había negado a reconocer a cualquier otro Estfldo
como su igual. A excepción de Rusia, cuyo territorio colindaba con
el suyo a lo largo de vastas zonas y a cuyos habitantes se les había
permitido, mediante una disposición especial, establecer en Pekín el
Eslo-ssü kuan u Hotel Ruso, en beneficio de un grupo limitado de
sacerdotes ortodoxos rusos y para comerciantes rusos que mantenían
un intercambio directo con Rusia, no existía todavía un arreglo para
la residencia de representantes diplomáticos del tipo ,aceptado en el
Occidente. Todos estos representantes estaban sometidos a reglamen-
taciones relativas a misiones de tributo, como lo establecía el Ta-Ch'ing
hui-tien o Estatutos Recopilados, que prescribía detalladamente el ri-
tual para cubrir una embajada desde el principio hasta el final."
Este procedimiento incluía la presentación, por parte del repre-
sentante a su llegada a la capital, de un piao o memorial, a través
del Departamento de Ritos, acompañado de la realización del san-kuie
chiu-k'ou-li, es decir la postración china arrodillándose tres veces Y
colocando nueve veces la frente en el suelo, actitud humillante total-
mente desagradable a los ojos del Occidente, y que se había conver-
tido en el principal asunto de la política extranjera, especialmente
para Inglaterra como potencia militar y comercial importante. Las
modificaciones introducidas por los tratados que siguieron a la Guerra
53 Banno, op. cit., pp. 213 ss.

54 lbid.; pp. lh4.
del Opio habían incluido el nombramiento de un comisionado im-

perial en Cantón como conductor único de los asuntos exteriores,
pero las nuevas disposiciones habían provocado una mínima impre-
sión sobre los principios de los Estatutos Recopilados, así como sobre
las actitudes antagónicas de los funcionarios y literatos por todo el
Imperio chino. Las disposiciones incluían también la designación de
cinco lugares chinos como Puertos de Tratado, con derechos comer- .
ciales especiales y además el arriendo de la isla de Hong Kong a
Inglaterra. La presión del Occidente siguió manifestándose por la
representación plena y el establecimiento de locales diplomáticos per-
manentes.
Con la rebelión encolerizada con los T'ai-p'ings en el valle del
Yangtsé y las tropas europeas invadiendo el territorio, y después de
difíciles negociaciones y tortuosas intrigas entre los diferentes grupos
alrededor del trono que culminaron en la ocupación de Pekín y la
destrucción del Palacio de Verano en 1860, los chinos accedieron
finalmente a establecer una Oficina del Extranjero. Esto fue pro-
puesto en un memorial del 13 de enero de 1861 por el príncipe Kung,
primero en las negociaciones con los británicos, apoyado por Kueiliang
y Wen-hsiang, ambos altos funcionarios, bajo la forma de tsung-li
lw-kuo shih-wu ya-men u "oficina para la administración general de
los asuntos de las diferentes naciones", que sería la única responsa-
ble del manejo de los asuntos exteriores." Dirigido en el estilo con-
vencional majestuoso de dichos documentos al Emperador y apoyado
en las citas usuales de filosofía e historia, los solicitantes sentaron
como razones principales de su proposición el estar convencidos en
base a acontecimientos recientes, de que los bárbaros -lo cual se
refería a los feroces británicos, los impenetrables rusos y los confabu-
ladores franceses y americanos- no tenían ambiciones territoriales y
de que las dificultades internas del gobierno representaban por el
momento una mayor amenaza que los extranjeros, quienes ya estaban
retirando sus fuerzas. Ya que, además de la rebelión Taiping en el
Sur, había un grave conflicto con los bandoleros Nien en el norte.
Una vez que se sometiera a estos enemigos internos, el control sobre
los extranjeros se restablecería efectivamente. Se pensó que esta línea
de argumentos obtendría el consentimiento del partido guerrero que se
había opuesto firmemente a ceder por toda la -campaña.
Existieron dificultades constitucionales para adaptar la nueva ofi-
6li tu«, pp. 219-220.

cina a la estructura existente. El Gran Secretariado, que en 1860

era todavía el órgano gubernamental estatuido más importante bajo
el emperador, había perdido gradualmente su precedencia ante el
Gran Consejo, establecido por los Ch'ing en 1729. Fungiendo como
una especie de consejo privado, y algunos de sus miembros ocupando
puestos ejecutivos, se encargó en realidad de definir la política con-
junta y de tomar importantes decisiones. La administración general
siguió en manos de los Seis Departamentos tradicionales y de algunas
agencias especiales todas inmediatamente bajo el emperador y fun-
cionando conjuntamente con el Gran Consejo como iguales. Los
funcionarios provinciales más importantes disfrutaron de una relación
similar con el emperador y con las diversas organizaciones de oficinas
principales, de tal manera que estos últimos no podían dar instruc-
ciones directamente a, digamos, un goberuador general o gobernador
provincial. Tenían que enviar primero una solicitud al emperador,
quien expediría un edicto, aunque generalmente la opinión del Gran
Consejo era decisiva.
La conducción de los asuntos exteriores, al menos hasta donde se
toleró, se dividió entre el Departamento de Ritos y -para los lla-
mados estados tributarios-, la Corte de Dependencias, que trataban
con Rusia, clasificada con las tribus fronterizas del Norte y el Occi-
dente, aunque en la práctica las relaciones exteriores importantes se
decidían en el Gran Consejo. Consecuentemente surgió un problema
entre el Emperador y el príncipe Kung respecto a la posición del
Tsungli Yamen propuesto. 56
El plan original mediante el cual la nueva oficina se organizaría
de tal manera que constituyera una rama ligeramente encubierta del
Gran Consejo, quedó diluido en el primer edicto sobre su funciona-
miento, el cual designó a tres hombres para hacerse cargo del Tsungli
Yamen, entre los cuales el único gran consejero fue Wen-shiang. La
propuesta original había establecido una oficina constituida solamente
por príncipes y altos funcionarios, incluyendo a todos los grandes
consejeros existentes. Éstas y otras modificaciones fueron rechazadas
firmemente por el Príncipe Kung y sus partidarios, con el resultado
de que se acordaron más transformaciones.
Como quedó establecido eventualmente, el Tsungli Yamen sería
semejante a las otras oficinas que conformaban la administración
central china. Para su consejo directivo, que actuaría colectivamente.:
~6 Banno, op. cit. pp. 224-225.

CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG 269'
se designó a un príncipe imperial como miembro principal. De la

misma manera que el Gran Consejo sus cifras eran determinadas:
a diferencia de los seis Departamentos, no tenía que estar constituido
por el mismo número de manchúes y de chinos.
Los funcionarios más importantes incluían a los miembros del con-
sejo y a dieciséis secretarios, divididos igualmente entre los dos pue-
blos y seleccionados en el Gran Secretariado, los Departamentos de
Ingreso, Ritos y Guerra, y la Corte de Dependencias. De éstos, cuatro
tenían la categoría de secretarios-generales y otros dos eran los secre-
tarios-generales asistentes. Los dieciséis secretarios, quienes seguían
trabajando al mismo tiempo en sus puestos originales, estaban divi-
didosen dos grupos que desempeñarían sus funciones en el Tsunzli
'lamen por periodos de cinco días. Además, ocho de los secretarios
del Gran Consejo trabajaban en la nueva oficina como secretarios su-
pernumerarios. La mayoría de los secretarios eran nuevos en el traba-
jo, pero estaba también Yen-ju, director asistente manchú del Depar-
tamento de Ritos, quien había sido empleado en la oficina del
príncipe Kung durante las negociaciones al mismo tiempo que Ch'eng-
Iin, Secretario de la Gendarmería y Hsiu-wen, Escribano Oficial de la
Gendarmería, quienes habían trabajado recientemente en la misma
oficina, fueron agregados para apoyar al inexperto. Como es evidente
en base a la observación de estos detalles, la estructura jerárquica
normal del servicio de Pekín se había venido aplicando, comenzando
por las diversas categorías de kuan (funcionarios) ya discutidas, pa-
sando por los shu-li, hsu-li o li (empleados yamen), hasta los i (sir-
vientes).
Los dieciséis empleados, clasificados como kung-shih en el Yamen,
así como en el Gran Secretariado y algunas otras oficinas, provenían
de la Oficina Estatal del Historiador y de la Oficina Militar de Archi-
vos, y eran elegidos especialmente para este cargo sobre la base de su
reputación como hombres Que se mantenían fuera de las prácticas
corruptas prevalecientes. Todos ellos habían trabajado recientemente
para el príncipe Kung. Contrariamente a la costumbre general, todos
los documentos eran redactados por los secretarios, y los empleados
escribanos fungían solamente como copiadores. Además, se elegían
doce sirvientes (clasificados como su-la) provenientes de la Casa Im-
perial para atender el Tsungli Yamen, y se designaban a. ocho solda-
dos sobresalientes como mensajeros, pero al demostrar ser insufi-
cientes para el trabajo requerido, se aumentaron ocho más.
Se anexaron a la nueva dependencia dos oficinas ya existentes del
Tsung-shui-wu-ssu (Inspección General de Aduanas) y el T'ung tuen

kuan (Colegio de Lenguas Extranjeras). Con el propósito de ampliar
uniformemente la inspección extranjera que ya funcionaba en Shan-
ghai desde 1854, su primer Inspector General, el inglés H. N. Lay,
fue anexado también al Tsungli Yamen. Se inauguró oficialmente
el 11 de marzo de 1861 mediante la entrega formal de su nuevo
sello, el cual había sido creado por el Departamento de Ritos.
El nuevo departamento ofreció medios para modificar las antiguas
actitudes de los chinos hacia el resto de la humanidad, aunque sólo
un poco más del ineludible mínimo requerido para permitir la reali-
zación del comercio entre ambos mundo. Si bien su eficiencia no sería
tan grande como la británica, al menos no hay duda de que en los
primeros años y bajo la dirección de los primeros líderes, especial-
mente la de Wen-Hsiang, un manchú que tenía gran parte de las
virtudes del funcionario-erudito tradicional, así como cierta habilidad
política, se impulsó el comercio internacional y se llevó a cabo una
gran cantidad de trabajo excelente. No obstante, con el sometimiento
de la Rebelión Taiping en 1864, el gobierno de Pekín comenzó a
recuperar su sentido de independencia, en tanto que el antiguo re-
gionalismo recobró su ímpetu, con el resultado de que la conducción
de los asuntos exteriores tendió nuevamente a dispersarse. Con la.
muerte de Wen-Hsiang en 1876, el Tsungli Yamen perdió el soporte
de su influencia sin poder negar por más tiempo su ya evidente
decadencia. 57
EL SERVICIO CIVIL CHINO: REVISIÓN GENERAL
No obstante carecer de algunas de las características esenciales del

concepto moderno de servicio civil -como la separación estricta de la
participación política activa en el gobierno- el cuerpo chino de fun-
cionarios como un servicio público altamente organizado abierto a
los talentos, aunque no a todos ellos, merece primacía histórica en-
tre los servicios civiles. Esto se remonta al menos a la introducción
del ingreso por méritos y a la utilización de los exámenes como
parte del proceso selectivo bajo la dinastía Han en los dos úg-los
próximo pasados y los dos siglos inmediatamente posteriores al inicio
de la era cristiana. Le tomaría la mayor parte de dos milenios al
57 Banno, op. cit., pp. 244.246.

Occidente el poder avanzar y, en realidad, sobrepasar este sistema,

virtualmente de un solo golpe.
El gran prestigio de estos exámenes es atestiguado ampliamente
por la historia, y los considerables esfuerzos y erudición requeridos
para su exitosa realización han sido tratados en nuestro breve recuento
de la variada carrera de Su Tungpo. Llevaron a la burocracia china
talentos que otros sistemas perdieron inevitablemente y la capaci-
taron para alcanzar un nivel de competencia que facilitó la existencia
del poder chino y su sistema cultural durante un largo periodo. No
obstante, con ziene recordar que estos funcionarios-eruditos chinos no
llegaron a ser nunca un grupo jerárquico autónomo como los brahma-
nes en la India, "sino más bien en un estrato de funcionarios y aspi-
rantes al oficio".58 Su propósito era la preparación de la mente adap-
tándola a la cultura tradicional, mas no inculcar las prácticas reales
de la administración pública, aunque, como en el caso de los servicios
civiles generales modernos, la experiencia educativa de los funciona-
rios tuviera una influencia impresionante en la formación de sus
métodos y procesos administrativos.
La aceptación continua del confucianismo, el cual suponía la par-
ticipación activa en el gobierno del funcionario-erudito de integridad
y sabiduría impregnadas en la literatura clásica y capaces de ofrecer
a los gobernantes el consejo moral esencial para la realización de un
gobierno justo y efectivo, garantizaría un alto grado de continuidad
en el gobierno aun cuando la aplicación detallada de las reglas estaba
sometida a una modificación considerable; por ejemplo, durante los
periodos de dominación extranjera, cuando a pesar de los alcances
intelectuales superiores de los chinos nativos, los mongoles y los man-
chúes ocuparon una gran proporción de las posiciones superiores, ma-
yor de la justificada por su capacidad. Las relaciones familiares y la
riqueza afectaron la oportunidad de obtener la educación esencial
para salir con éxito de los exámenes. Por razones similares había
una gran discrepancia entre los habitantes del campo y los habitantes
de pueblos entre los competidores, existiendo una ventaja del lado
de estos últimos. Los diferentes cuerpos de designación aplicaban
condiciones diferentes, siendo de importancia considerable el favor
de los primeros ministros. Los funcionarios tenían a sus oponentes
entre las grandes familias, especialmente durante el periodo feudal,
58 Max Weber en The Chinese Literati en H. H. Gerth y C. Wright MiIls, From

Max Weber, Kegan Paul, 1947, pp. 428·429,
y en la época en que el harén se hizo de la confianza del Emperador,

los eunucos adquirieron un gran poder y ocuparon posiciones clave
en la administración. Había veces en que el gobierno vendía real-
mente grados o cargos para llenar los cofres imperiales. A los hijos y
hermanos de altos funcionarios se les asignó una cuota distinta en los
exámenes, señalándose sus registros como "documentos de examen
oficial", los cuales recibirían entonces un tratamiento favorecido, aun-
que ésta no había sido la intención original.w
Puesto que las pruebas se dedicaban al carácter y la integridad
así como a los conocimientos clásicos, existen pocas evidencias de que
los chinos, más que cualquier otro sistema, desarrollaran métodos
efectivos para determinar en la etapa de reclutamiento las capacidades
prácticas del candidato para trabajar como funcionario. El grado de
habilidad literaria -incluyendo la comprensión del contenido y los
problemas de la administración de que las historias oficiales esta-
ban repletas hasta el último detalle; sobre la base de prueba ofrecida
por los exámenes era siempre más simple y confiable, muy útil para
equilibrar factores adversos como los que se. han mencionado.
Ciertamente, la burocracia china generó y padeció todos los múl-
tiples males administrativos que generalmente se aplican al concepto
"burocracia", siendo en ocasiones viciosamente corrupta." Con todo,
dicha corrupción fue un concomitante común de las actividades socia-
les en la mayoría de las sociedades, y la corrupción pública de otra
parte rara vez se acompañó de la eficiencia que los funcionarios-erudi-.
tos chinos tenían en la punta de sus dedos. Esta institución fue el
único factor de carácter permanente que contribuyó más que cual·
quier otra cosa al poderío considerablemente duradero de la civiliza-
ción china. Es dudoso el que aun bajo el impacto desintegrante de
las filosofías extranjeras de Karl Marx, copiadas con escasa habilidad
del Occidente, China haya hecho a un lado este legado de años. La
sentencia shakesperiana de que "el mal que hace el hombre perdura
después de su muerte, el bien es enterrado frecuentemente con sus
huesos" 61 puede o no ser cierta, pero ciertamente funciona al apli-
carse al revés a las instituciones; de otra forma las civilizaciones no
habrían podido sobrevivir incluso hasta esta temprana época.
59 Chang Chung-li en "Merit and Money" en The Chinese Civil Seruice, editado
por Johanna M. Menzel, Heath, pp. 22-23.
60 Por ejemplo, Etienne Balazs, Chinese Civilization and Bureaucracy, editado por
A. F. Wright, Yale Univ., 1964, pp. 16 ss.
61 Julio César, Acto IIl, escena 2.
VII. LA POLíTICA DE LA INDIA: 1556-1853
ENTRE la gran era administrativa de la dinastía Maurya, fundada

por el célebre Chandragupta en 322 a.c. y que tratamos brevemente
en el primer tomo, y el ascenso del Imperio mogol bajo Akbar
el Grande (gob. 1556-1605) los pueblos del subcontinente hindú
experimentaron muchas vicisitudes. Al paso de los siglos surgieron
varios imperios, la mayoría de corta existencia, y una multitud de
Estados. Fueron frecuentes las invasiones del exterior, especialmente
de las tierras montañosas del Occidente y el Noroeste, y se mantuvo
constante el conflicto interno, en el que el brahamanismo y el
budismo figuraron en forma destacada. Los gobiernos cambiaban
de un día a otro y los modelos políticos eran caleidoscópicos. Los
estudiosos hindúes penetran incesantemente en los registros existen-
tes para descubrir y esclarecer los diversos modelos y prácticas admi-
nistrativas que existieron en diferentes lugares y épocas.' Difícilmente
puede ponerse en duda el que estas investigaciones valdrán la pena,
considerando que las evidencias en conjunto son abrumadoras res-
pecto a que el cambio llegó con suma frecuencia para permitir el
surgimiento de un modelo de administración establecido, capaz a su
debido tiempo de ofrecer un factor estabilizador para las generaciones
futuras. .
La amenaza del Islam comenzó a extenderse desde el Occidente
en el siglo VIII, pero no fue sino hasta unos 300 años después cuando,
en 1001, los ejércitos de Mahmud de Ghazni invadieran el Punjab en
busca de riquezas y tributo. La influencia de las religiones completa-
mente opuestas de Buda y Mahoma, una esencialmente tolerante y
pacífica, la otra básicamente intolerante y activista, fue terrible. Más
que nunca la India se convirtió en un territorio de agitaciones y opre-
~ión. Fue durante el siglo XII cuando empezó la verdadera conquista
Islámica, con los seguidores de Mahoma instalados como la raza go-
bernante sobre el resto. Ambas religiones eran demasiado distintas
espiritualmente para permitir la coexistencia de los hinduístas y los
musulmanes. No obstante que el sultanato fue establecido durante
el siglo siguiente, la verdadera unidad no se lograría fácilmente y el
1 Véase, por ejemplo, H. M. Sinha, The Deuelopment 01 Indian Policy, Asia Publisl1-
ing House, 1963.
273
27-4 LA POLíTICA DE LA INDIA
país permaneció dividido en varios Estados separados cuyos límites

quedaban más o menos determinados por el poderío militar que tu-
viera cada uno de ellos en una época específica.
A causa del surgimiento de una nueva amenaza desde el Occiden-
te más lejano, representada por los portugueses en la persona de
Vasco de Gama, al llegar a Calicut en la costa Malabar, se presentó
en escena Babar, un conquistador de sangre mongol y turca. Siendo
originalmente gobernador de un pequeño principado en Samarkanda,
Babar se las había arreglado para asegurarse la gubernatura de Afga-
nistán. Llamado para ayudar al gobernador del Punjab, quien estaba
en una revuelta contra la dinastía gobernante, decidió permanecer en
esta tierra más próspera y en 1526, en Panipar, con su compacto ejér-
cito bien disciplinado, arrasó con las enormes fuerzas del emperador.
Babar gobernó su nuevo reino sólo durante cuatro años antes de su
muerte. Inicialmente su hijo Humayun no pudo conservar el poder
y murió durante un intento posterior, dejando a su hijo Akbar el
logro del triunfo sobre sus oponentes en una segunda batalla. en
Penipat, así como el establecimiento del Imperio mogol que pro-
clamó una gran nueva era para la India. Se realizaría un verdadero
esfuerzo por garantizar la cooperación de los hinduistas y los musul-
manes y por introducir un sistema de gobierno que tuviera perma-
nencia, con un sistema de administración bien planeado, el cual repe-
tiría para un nuevo Indostán los éxitos en esta esfera de la antigua
dinastía Maurya.
Akbar (gob. 1556-1605), quien fue contemporáneo de Isabel la
Grande de Inglaterra. extendió su Imperio incesantemente por la fuer-
. za de las armas, no tanto por elección personal como en respuesta a
la dinámica de la situación, ya que su verdadero interés era la polí-
tica, no la guerra. Sus tenientes musulmanes, la mayoría de origen
afgano o turco, ocuparon posiciones predominantes, pero la mayoría
de sus súbditos eran hindúes y Akbar, deseando consolidar a la India
bajo su gobierno, restituyó los privilegios de los príncipes hindúes
creando de esta forma su sistema de gobierno hasta el punto de posi-
bilitar que ambos pueblos trabajaran lado a lado, una política que
no fue del agrado de los seguidores muslimes más devotos. Pero su
grandeza como líder sería suficiente para superar toda la oposición
y su Imperio en la cúspide sería una creación verdaderamente esplén-
dida, factible de ser comparada con las más grandes de todos los
tiempos.
LA POLíTICA DE LA INDIA 275
LA ADMINISTRACIÓN MOGOL
Los Estados hindúes y muslimes se basaron en la acción del monarca,

quien gobernaba por derecho divino y encabezaba todas las ramas del
gobierno. Había sido costumbre de los líderes musulmanes el parti-
cipar en las trivialidades de la administración y somos afortunados
de contar con un registro contemporáneo detallado de cómo Akbar
desempeñó esta tradición en su extenso reino. Esto está incluido en
las dos obras del cronista Abul Fazl en el Akbar Náma, completado
por el A'in-i-Akbarv
Al encontrarse frente a una situación tan agobiante, Akbar -quien
desde un principio explicó claramente a todos los que lo rodeaban
que él llevaba consigo los asuntos y esperaba su completa cooperación-
comenzó por sentar una rutina para él mismo que se seguiría con
u?a regularidad tal que llegaría a constituir una tradición para la
dmastía. 3 Estableció un horario diario que incluyó su presencia per-
sonal en tres ocasiones para la conducción de los asuntos públicos.
Su ejemplo fue seguido sustancialmente por sus sucesores inmediatos
]ahangir (gob. 1605-1627) y Shah Jahan (gob. 1627-1658).
Akbar instituyó el [haroka-i-Darsham, una reunión diaria en el
patio en el que todos los ciudadanos, .hindúes o muslimes, de todas
las categorías -soldados, comerciantes, mercaderes, artesanos y cam-
p:,sinos- se reunían temprano durante el día para recibir la bendi-
CIOn real, y para que los menesterosos y oprimidos obtuvieran una
compensación sin formalismos ni obstáculos.' La justicia era adminis-
trada por el rey al ocurrir los delitos. Durante la tarde se celebraba
un darbar con una ceremonia y un espectáculo magníficos en el cual
se conducían asuntos públicos importantes: tales como la inspección
de los elefantes del Estado y la fijación del precio de nuevos anima-
les; la inspección por parte del rey de los productos de los karkhanas
o fábricas del gobierno. Se establecían cuestiones del personal, inclu-
yendo la realización de nombramientos o la concesión de incrementos:
los oficiales provinciales y militares eran entrevistados antes de partir
a hacerse cargo de obligaciones lejos de la capital. En el darbar se
hacían honores especiales a un príncipe u otro funcionario señalado
por el rey, y los visitantes distinguidos eran recibidos ceremoniosa-
2 Ibn Basan, The Central Structure 01 the Mughal Empire, Oxford, 1936, pp. '·Io.
3 iua., p. 66.
4 iu«, p. 68.
276 LA POLíTICA DE LA INDIA
mente; en ocasiones los prisioneros de guerra eran estigmatizados con

ignominia. Se determinaba un día diferente para los casos judiciales.
Finalmente, al anochecer se celebraban audiencias privadas.
No es sino hasta el reinado de Shah jahan que contamos con
detalles de la verdadera rutina y la transacción de los asuntos en el
darbar, pero no hay duda de que éstos se remontan hasta los prime-
ros días del régimen. Los secretarios de los diferentes departamentos
permanecían en el ]haroka o balcón elevado donde se sentaba el rey,
para informar sobre varias cuestiones y para recibir sus órdenes. Al
mismo tiempo se hacían informes sobre las decisiones tomadas en el
dar bar anterior." Al introducir estas nuevas rutinas Akbar había crea-
do los medios para llenar la laguna en el sistema estatal, que había
carecido de un cuerpo permanente para controlar la maquinaria ad-
ministrativa, debilidad que se manifestó con la caída de la ley bajo
regímenes anteriores. Con todo fue una disposición: por la cual la
eficiencia de la administración dependía excesivamente de la voluntad
y la salud del gobernante, cuya suerte de ninguna manera era fácil.
Una evolución interesante del gran visirato fue la instituciona-
lización del Vakil bajo Akbar y sus sucesores inmediatos. Tradicio-
nalmente el visir era el único ministro poderoso cuyo cargo no era
duplicado ni dividido, excepto bajo condiciones en que la extensión
de su control, posiblemente por razones geográficas, era demasiado
amplia para un solo hombre. Los monarcas mogoles preferían evitar
colocar demasiado poder en manos de una sola persona mediante
el nombramiento de varios ministros dirigentes y la autorización al
Vakil de conservar solamente su prestigio y dignidad especiales o
incluso dejando el cargo incompleto. Así, durante el periodo de no-
venta y siete años cubierto por los tres primeros emperadores (1560-
1657) se nombraron diez Vakils que oficiaron aproximadamente 39
años en total. 6
La razón fundamental para esta política puede encontrarse en la
vigorosa intención del gobernante de mantener sus manos sobre las
riendas del gobierno y sumergirse constantemente en los detalles de
la administración. Siguiendo la tradición musulmana, Akbar compar-
tió las responsabilidades del Estado entre cuatro ministros, al lado
del Vakil, quien, como hemos visto, llegó a ser sólo un diagnóstico.
Las cuatro ramas o departamentos se encabezaron respectivamente
por: 1) Ingreso y Finanzas por el diván o Diván-i-kul (diván principal);
11 lbn Rasan, op- cit-, PI>- 74-75.
ti Ibid., p. 140.
LA POLíTICA DE LA INDIA Z77
2) Militar, por el Mir Bakhshi (jefe Bakhshi) 3) Fábricas y almacenes

por el Mir Saman (oficial ejecutivo en jefe); y 4) Eclesiástico y ju-
dicial por el Sadr. De estos el diván ocupaba la primera posición,
cuyo titular era normalmente el visir. Su categoría era más alta que
la de sus tres colegas, pero no supervisaba ni a éstos ni a sus departa-
mentos. Cada uno era responsable en forma individual de su propio
departamento, aunque mediante la celebración de consultas .Akbar se
aseguraba de que mantuvieran una relación constante entre sí sobre
asuntos políticos y en realidad cada uno tenía plena conciencia de
los asuntos importantes que se estaban tratando en todos los departa-
mentos. Hizo todo lo posible para que su propia capacidad, para ver
las cosas como un todo. fuera cultivada por sus tenientes sin desaten-
der sus responsabilidades individuales. El modelo que hemos resumido
se desarrolló en diversas etapas y sería sometido a modificaciones bajo
los sucesores de Akbar.
Akbar afrontó ciertas dificultades para encontrar a los hombres
adecuados para su nuevo sistema. El primer diván, Muzzaffar Khan,
quien tomó posesión del cargo durante el noveno año de'! reinado,
contaba. con una gran experiencia en la administración del ingreso
V estaba también informado sobré la maquinaria central administra-
tiva. Una carrera que lo había hecho ascender desde la base lo hizo
recomendable ante el emperador, debido a que le había proporcio-
nado un sólido conocimiento del trabajo hasta la raíz, conocimiento
del cual carecen aquellos que ascienden repentinamente al poder.
La elección de Muzzaffar, sin altas relaciones o recomendaciones, es
suficiente para demostrar su gran habilidad." Bajo su dirección el
diván ascendió a una posición líder entre los departamentos. No obs-
tante, en el año décimo noveno del reinado, Muzzaffar fue destituido
de su cargo por mal comportamiento hacia el gobernante. Obviamen-
te, este paso se dio para dar un ejemplo, pero se anuló una sentencia
de deportación al Hejaz y, después de una temporada en un cargo
inferior, Muzzaffar fue nombrado diván nuevamente, otorgándosele
también el honor de Vikalat, no obstante que renunciaría poco des-
pués por una cuestión de jerarquía militar. Llegó nuevamente a la
corte y al Vikalat en el año vigésimo segundo y, junto con los otros
dos ministros acompañó a Akbar en un viaje al Punjab. A su regreso
Muzzaffar tomó parte en una inspección del Tesoro de. la capital y
en el año vigésimo cuarto fue nombrado gobernador de Bengala.
7 Ibn Rasan, op. cit., p. 150.

Este puesto se consideraba como el contrario a la cúspide, lo cual le

produjo una sensación de fracaso y condujo a su prematura muerte."
Los asuntos notables tratados durante el viaje real que acabamos
de mencionar resultan interesantes. Incluyeron la re asignación de
responsabilidad para algunas casas de moneda, la expedición de una
orden para la acuñación de rupias cuadradas, y la dispersión a dife-
rentes provincias de un grupo de afganos acusados de opresión y de
demorar la administración de la justicia en algunas aldeas. Muzzaffar
y otro ministro fueron enviados a jalundah para investigar la situa-
ción de los menesterosos e informar al rey sobre los casos que valieran
la pena. El gobernador del Punjab fue destituido por mala adminis-
tración y sustituido; también se consideró el caso del amal [uzar (re-
caudador) de Delhi, contra el cual se había manifestado el público.
Durante un viaje de este tipo realizado posteriormente por Akbar
en su trigésimo cuarto año, lo acompañaron nuevamente todos los
ministros, y sucedió que Mir Fatahualla Shirazi, quien era diván en
ese entonces, murió en Kashmir. El comentario de Akbar cuando
recibió la noticia indica el gran mérito de Mil' Fatahualla, quien fue
generalmente aclamado. Dijo, "Mir era mi Vakil, filósofo, médico y
astrónomo. ¿Quién puede entender mi pena por él? Si hubiera caído
en manos de los firangian (galos) y éstos hubiesen pedido todos mis
tesoros (sic) a cambio de él, habría participado gustoso en ese conve-
niente negocio y obtenido esa preciosa joya a bajo precio","
Además del diván, el Departamento de Finanzas estaba dividido
en cuatro ramas bajo el diván-i-khalsa (para tierras), el diván-i-tan
(para salarios), el mushirj (contador en jefe) y el mustauji (auditor),
cada una de las cuales se subdividía en varias secciones de acuerdo
a las necesidades y la naturaleza del trabajo. Cada uno de los fun-
cionarios en jefe tenía un asistente personal y varios superintendentes
de oficinas. Las ramas contaban con un cuerpo de escribanos espe-
cialmente preparados en las técnicas de la oficina particular. El diván
tenía responsabilidades triples que lo mantenían en contacto con los
tres departamentos del gobierno central, además del, suyo propio,
así como con los Emires y los nobles y con cualquier parte de la
administración provincial. Así: 1) como jefe del departamento del
ingreso mantenía el control sobre todos los oficiales que recibieran
un salario del Estado; 2) como oficial ejecutivo en jefe controlaba a
8 Ibn Hasan, op. cit., p. 155.

9 iu«, p. 164.
todos los funcionarios provinciales, del gobernador para abajo; y
3) como ministro de Finanzas tenía parte en todo aquello que se rela-
cionara con el tesoro real de una u otra manera. Fue definitivamente
el ejercicio de esta supervisión general por parte del diván lo que
contó para su ascendencia entre los demás ministros. De esta forma,
los mogoles parecen haber tenido una amplia experiencia en las ra-
mificaciones de lo que hoy día conocemos como "control del Tesoro't.w
El puesto de mir bakhshi tuvo sus orígenes en los primeros regí-
menes muslimes, pero fue Balban quien, como medida de seguridad
en contra del visir colocó al departamento militar bajo un control
separado.u Además de sus obligaciones específicas el mir bakhshi
era poseedor de una distinción especial debido a su cercanía al
rey en el darbar. Acompañaba al rey en la cámara privada y lo aten-
día en el transcurso de la reunión, manteniéndose de esta forma en
Contacto con todos los asuntos importantes del Imperio. Además acom-
pañaba a su soberano en todas las giras, viajes de placer y expedicio-
nes de cacería. Sus obligaciones incluían la presentación ante el rey
de todos los candidatos a los servicios militares, todos los soldados y
caballos de los mansabdars en la época de nombramiento, y todos
los oficiales permanentes a intervalos regulares. Presentaba también
a todos los altos funcionarios provenientes de las provincias o que se
dirigían a ellas, así corno a las embajadas y a otros visitantes distingui-
dos. Otra labor interesante era el recibir todos los informes de las dife-
rentes provincias y su presentación al rey. De esta forma, además de
líder militar era también jefe del servicio diplomático y del servicio de
relaciones públicas, al menos hasta donde ya se habían desarrollado,
y parece que la práctica mogol en estos cam~os estaba: muy ad~
lamada para la época. Pero los requisitos del mlr ba~hshl no ter~l
naban aquí. Su departamento tenía una buena cantidad de trabajo
de oficina,' el cual incluía la expedición de varios certificados, el
manejo de la correspondencia y la realización de numerosos registros.
Así, aunque necesitaba tener una distinguida carrera militar, era
también administrador y para sus obligaciones ceremoniales en el
darbar era una ventaja tener cualidades literarias.
El mir saman, como supervisor de las fábricas y los almacenes,
mantenido por el gobierno central para fines ~el Estado: se hada
cargo de una amplia gama de artículos, desde piedras preciosas hasta
10 iu«, pp. 204.206.

11 tu«, pp. 210-211.
piezas de artillería. Era el responsable del equipo y las provisiones

militares y de las disposiciones para viaje relacionadas con visitas y
cacerías reales. Sus responsabilidades vinculadas con los karkhanas
o fábricas reales, eran particularmente importantes. Cuando uno toma
plena conciencia de las grandes riquezas y la magnificencia arquitec-
tónica del Imperio de Ak.bar es evidente que el mir saman ocupaba
una alta jerarquía entre los ministros del rey. Era asistido por el
diván-i-buyutat, responsable del aspecto financiero, quien originalmen-
te había sido co-administrador más que subordinado, si bien el mir
saman llegó a ser relativamente más importante; por el M ushrii-i-kul,
contador en jefe del departamento que disponía de un mushrii en
cada rama; el mustauii, responsable de la supervisión general de las
karkhanas; y el darogha-i-kachehri, quien era el responsable de la su-
pervisión general del establecimiento de la Oficina, incluyendo la
custodia y el movimiento apropiado de los papeles, el comportamien-
to adecuado de las personas hacia los escribanos y servidores, y la
seguridad de la oficina. Había también un darogha en cada rama o
karkhana; que era una especie de administrador general, y también
un tahvildar, quien estaba a cargo del efectivo y el material prove-
niente de la unidad. Tiene un significado especial el que el rey se
interesara personalmente por las fábricas en todos los niveles. El
aprobaba los fondos, inspeccionaba las karkhanas y examinaba los
productos en el darbar. 12
z n el año trigésimo cuarto del reinado de Akbar fue introducido
el nuevo puesto de nazir, ubicado en la categoría siguiente al diván-
i-buyutat. Parece que su designación se debió al gran incremento en
el trabajo del departamento. El nuevo funcionario estaba relacionado
solamente con el diván y, no obstante que se encontraba debajo de
éste en nivel y jerarquía, era el responsable de revisar el trabajo
realizado con el fin de garantizar una eficiencia y una exactitud ma-
yores, además de imprimir su sello. No tenía obligaciones ni faculta-
des específicas y su labor contenía un alto grado de coordinación,
paso que se dio obviamente para hacer frente a los problemas surgidoS
de la creciente administración.
La situación del ministro restante, el sadr, era muy peculiar para
el sistema islámico. Sus obligaciones eran triples: 1) como el jefe
islámico más distinguido en religión y erudición, censuraba en cierta
forma la educación, las ideas y la moral del pueblo; 2) puesto que
12 Ibn Rasan, op. cit., pp. 238-250.

LAPOLtTICA DE LA INDIA 281
la ley islámica era el fundamento del sistema gubernamental, él era

el jefe del departamento judicial y el responsable del nombramiento
y la vigilancia de los distintos magistrados; y 3) como vínculo entre
el rey y el pueblo, era responsable ante el primero de la recomenda-
ción de los estipendios adecuados para ulama y eruditos dedicados al
servicio de la religión con el fin de evitarles los desasosiegos de ga-
narse la vida, así como de notificar al rey sobre otros casos merece-
dores de la atención real.P
La caridad era una obligación religiosa esencial que el rey, sobre
todo, debía a sus súbditos. El desagravio se concedía independiente-
mente de la casta y el credo. Con el crecimiento del Imperio se habían
encontrado insuficientes desde hacía mucho tiempo los métodos in-
formales de viviendas, y resulta significativo que en su vigésimo tercer
año Akbar se haya propuesto regular llt caridad ordenando la erec-
ción de casas para pobres permanentes y semis para asegurar que el
necesitado tuviera un hogar. En este caso se dieron disposiciones es-
peciales para hindúes y musulmanes. Se dieron también provisiones
al viajero sin recursos. Sin duda las prácticas de Bizancio tuvieron
cierta influencia aquí. Bajo los sucesores de Akbar se dieron disposi-
ciones para que en tiempos de hambre se distribuyeran provisiones
cocinadas; sin embargo, dicha intervención del Estado no pudo llegar
muy lejos en la lucha contra la gran amenaza del hambre que Perió-
dicamente ha tenido que afrontar la India. Por lo general la caridad
del Estado fue muy selectiva y ocasional. El problema era demasiado
grande para ser resuelto adecuadamente con los instrumentos admi-
nistrativos disponibles en ese entonces.
Akbar tenía una gran habilidad para la organización, la cual cier-
tamente no se detuvo con la racionalización y el mejoramiento del sis-
tema ministerial, y que quedó comprendida en la moderación del
visirato normal todopoderoso de los sistemas orientales y la sustitu-
ción de un esquema de chequeos y balances en el ministerio. De vez
en cuando se otorgaron responsabilidades administrativas individuales
a personas apropiadas vinculadas a la Corte que no ocuparan posicio-
nes en ninguno de los departamentos centrales, y se llamaba a Per-
sonas de fuera para ser miembros de los consejos que se celebraban
para discutir en presencia del rey una gran diversidad de asuntos
estatales. Cada uno hablaba a su turno. de acuerdo con la jerarquía
y la posición. Las opiniones se expresaban libremente y después el rey
lB tu«, p. 258.
decidía. Participante activo en todas las esferas de actividad, Akbar

era el coordinador clave, a decir verdad el único coordinador en mu-
chos sentidos de todo el sistema. Sentó un ejemplo que sólo unsuce-
sor sobresaliente podía esperar seguir, y solamente uno con tantas
energías y tan apto como él podría soportar la tensión.
El sistema de personal tenía virtudes especiales. Los oficiales po-
dían ascender desde las ínfimas categorías, independientemente de
la clase, casta o credo, influencia o recomendación, solamente por su
virtud de capacidad y lealtad, y muchos lo hacían. Incluso los minís-
tras disfrutaron de seguridad con su buen comportamiento y eficien-
cia y no se vieron sometidos a los peligros y amenazas usuales de los
sistemas absolutistas del capricho real y la intriga en la corte. Sola-
mente un ministro fue acusado de alta traición durante el reinado de
Akbar: a saber, Shah Mansur, quien fue juzgado en un tribunal regu-
lar y ejecutado inmediatamente. Akbar se llenó de pesar."
La administración estaba sujeta a un código de reglas que garan-
tizaban que todos los funcionarios conocieran cuáles eran las normas.
De acuerdo con este código un funcionario inferior podía impedir
que uno superior se excediera en sus facultades autorizadas. El rey,
. aunque era superior a estas normas y reglas, ponía un buen ejemplo
al hacer una costumbre someterse a ellas.
Resultará interesante echar un vistazo al gobierno provincial del
Imperio respecto a la forma en que se organizó en el año vigésimo
cuarto del reinado de Akbar. En lugar de seguir la práctica habitual
del Oriente de parcelar el país en feudos militares, Akbar lo organizó
en provincias cuyas instituciones quedaron bajo el control directo de
la capital."
Sometidas directamente al rey -y al vakil donde se ocupaba SU
puesto-s, cada provincia estaba bajo la dirección de un sipahsalar, de
cuya competencia dependía en gran medida la efectividad del gobier-
no. Ocupaba el cargo a voluntad del gobernante y por costumbre su
turno era generalmente breve. Se esperaba que dispensara una justicia
imparcial, no interfiriera en asuntos religiosos y que actuara genero-
samente hacia el pueblo. Era comandante en jefe del ejército provin-
cial, tenía la responsabilidad especial de mantener la seguridad en los
caminos, era su obligación asegurar una recaudación adecuada de los
impuestos, y se le ordenaba vigilar otros asuntos públicos en tanto
1. Ibn Hasan, op. cit., po 352.

lIS Sinha, op. cit., depende también del Ain·j-Akbari.
representante del rey. Mantenía a un cuerpo de espías -¿o se aseme-

jaban más a los insPectores?- para garantizar un conocimiento ade-
cuado de lo que estaba ocurriendo.
Cada una de las provincias estaba dividida en' sarkars, bajo un
iaujdar, quien era nombrado por el rey y fungía como asistente del
.sipahsalar para asegurar un gobierno adecuado en su área, y también
como agente directo de la Corte. En los pueblos más grandes el fauj-
dar era auxiliado por el kotwal, quien ejercía poderes policiacos espe-
ciales. Era su obligación el preservar el orden así como también
actuar en representación del gobierno en asuntos que fueran de su
interés especial. Hasta cierto punto era un censor de la moral pública
hasta el grado de vigilar que las mujeres no montaran a caballo.t" ni
fueran abrazadas sin su venia. En los cuarteles del sarkar se ubicaría
también a los qazis o magistrados con sus asistentes ejecutivos los
mir adls, quienes actuaban independientemente de la parte ejecu-
tiva. Cada sarkar era subdividido en parganas, y las parganas en aldeas,
cada una con sus propios funcionarios.
La recaudación de los impuestos en el área estaba en manos del
amii, quien también estaba directamente vinculado con el gobierno
central. También él tenía a sus asistentes recaudadores, tales como
el karkun (registrador de recaudaciones), el mukaddam (oficial del
ingreso de la aldea) y el patwari (administrador de la tierra). Era
obligación suya el evitar la tiranía mezquina en las aldeas, especial-
~ente por parte del jefe. Requería de un numeroso personal subor-
dInado, entre el cual el bitikchi o escribano era importante. Siendo
una especie de registrador, el bitikchi llevaba registros sobre infor-
mación relevante de la aldea. Había también [otahdats (tesoreros)
que eran responsables de la seguridad y la contabilidad del dinero
público. De esta forma la administración local estaba altamente espe-
cializada con un sector financiero muy bien concebido.
En este sistema esencialmente autocrático de gobierno local, el
grado de autonomía y delegación estaba estrictamente limitado y había
una clara división del control del centro. En tanto que el sipahsaias
era el responsable de la supervisión general al interior de su área,
la mayoría de los asuntos. administrativos eran supervisados directa-
mente por los ministros especializados en el centro. Esto no se apli-
caba a la administración de la ley, ya que no había una jerarquía
de cortes y las provincias eran autosuficientes a este respecto. En esta
16 tue; p. 500.
esfera el kotwal estaba sometido al sipahsalar y desligado completa-

mente del secretariado central. El sipahsalar actuaba .a nombre del
rey en apelaciones contra la sentencia de los qazis y los sadars.
De esta forma el sipahsalar quedó liberado en gran medida de los
detalles de la administración, pero fue el responsable de la coordina-
ción del gobierno y el buen orden de las provincias en todos sentidos.
Su posición reflejaba la que el rey ocupaba en el centro y su poder
dependía de sus energías personales y sus cualidades para el lide-
razgo, la situación económica y social en el área y la condición de las
comunicaciones con la capital. Obviamente, en una época en que el
traslado era aún difícil, un área distante de la capital sólo podía ser
gobernada en forma eficiente por un líder que fuera competente y
estuviera preparado para tomar decisiones al momento de los hechos
en caso de emergencia; y los funcionarios del centro actuarían inteli-
gentemente al no intentar administrar por control remoto ni preten-
der asegurar que toda actividad local se llevara a cabo estrictamente de
acuerdo con el libro. Parece que la administración hindú al meHOS
bajo el reinado de Akbar, no obstante haberse guiado por principios
estrictos, funcionó con una flexibilidad que sabiamente el mismo
emperador practicaba. He aquí el caso de un gran gobernante que
fue también un gran administrador.
Con todo, los hechos estaban ya escritos: sin duda este fue el sis-
tema de un genio. Puede entonces preguntarse, ¿cuáles fueron las
debilidades que provocaron la prematura decadencia del reino de
Akbar?
En primer lugar y ante todo estaba el alto grado de centraliza-
ción y la dependencia del sistema de un solo hombre. No existió una
verdadera alternativa bajo las condiciones presentes. No hubo una
constitución legal en el sentido moderno que garantizara la continui-
dad de las instituciones, ni un grupo en el país lo suficientemente
coherente y poderoso para tomar las riendas del gobierno en caso de
una vacilación del liderazgo. El rey tenía que ser lo suficientemente
poderoso para proteger a sus súbditos no solamente de los enemigos
del exterior, sino también del abuso interno del poder en contra del
débil por parte de sus propios agentes y de los jefes locales. En suma,
el Imperio moghul fue durante un largo periodo la realización de
Akbar el Conquistador, cuyos triunfos por todas partes no serían
igualados fácilmente por sus sucesores. Todos los intentos por unifi-
car a los muslimes, sikhs, rajputs, saiyidas, sheikhs, afganos, idanís y
turanís, y por retener las fuerzas de la desintegración tuvieron éxito
J
I
I
solamente durante los reinados de los tres primeros emperadores. Más.
I aún, el pueblo carecía de un espíritu nacionalista, a pesar de los

esfuerzos de Akbar por formarlo. La decadencia puede atribuirse al
retorno de Aurungzebe, hijo del Shah Jehan quien había sido desti-
tuido en 1658, a la antigua política de conservación del liderazgo
fanático de los muslimes y la represión de la mayoría hindú. De
hecho durante su reinado el Imperio siguió expandiéndose casi por
voluntad propia, de manera que a su muerte en 1707, toda la estruc-
tura había llegado a ser exageradamente grande y floja, con las fuer-
zas de la ruptura listas para explotar. Los persas en el exterior y los
marathas desde el interior estaban listos para tomar del poder, en
tanto que las distintas naciones europeas -holandesa, portuguesa,
francesa e inglesa- permanecían espectantes, mientras los aventureros
se agitaban entre el comercio honesto y el saqueo deshonesto, pero
esperando que la historia diera pie para determinar su papel en el
escenario de la India.l"
LA COMPAÑÍA DEL ESTE DE LA INDIA:

LA FASE COMERCIAL, 1600-1833
Aun durante el periodo en que Akbar ocupó el trono y cuando el

Imperio mogol estuvo en su cenit, emergía subrepticiamente un
nuev,o poderío opuesto, del otro lado del mundo, mediante la incorpo-
ración de un grupo de aventureros y comerciantes, ninguno de los
cuales pudo tener la más remota idea de las cúspides que iba a alcan-
zar su movimiento relativamente insignificante. El último día de
diciembre de 1600, en eÍ reino de Isabel la Grande de Inglaterra, se
había concedido una carta de privilegio como concesión por un perío-
do de quince años al conde de Cumberland y a 215 caballeros, regi-
dores y comerciantes de Londres, por el descubrimiento del comercio
con las Indias Orientales. A principios de abril del año siguiente zar-
paron cinco barcos -el Red Dragon, el Ascension, el H ector, el Susan
y el Guest- de Torbay rumbo a las islas de especias de Indonesia. Fue
así como nació la Compañía del Este de la India, comenzando una
etapa que se manifestaría como un capítulo asombroso en la expan-
sión inglesa. Ya otras naciones se habían mostrado interesadas en las
perspectivas del comercio con el Oriente y varios países europeos si-
17 Ibn Hasan, op. cit., pp .347-360.

LA POLíTICA DE LA INDIA
guieron el juego estableciendo compañías comerciales: los holandeses

en 1602, los franceses en 1664 y los daneses en 1729. Los portugueses
habían estado presentes en el área durante muchas décadas, pero sus
energías se habían dedicado principalmente a la apertura de rutas
marítimas.
La nueva Compañía fue autorizada para establecer tres estaciones
comerciales o factorías, las cuales quedaron establecidas efectivamente
durante los reinados de Jahangir y Shah Jahan, en Surat, Fuerte Sto
George (que se convertiría en Madrás) y en el Hooghli justo sobre
Calcuta (adonde fue trasladada posteriormente). En 1661 la Compañía
recibió Bombay de manos de Carlos II, quien la había recibido de los
portugueses. La Compañía tendría problemas coI! otros comerciantes
ingleses, quienes se internaron en sus territorios y de hecho, hacia
fines del siglo XVII, fue autorizada una compañía rival, aunque en
1701 ambas se amalgamaron en la Honorable Compañía de la India
Oriental.
Después del debilitamiento del Imperio mogol, acentuado por las
políticas destructivas de Auruangzeb, las compañías, preocupadas por
'asegurar condiciones favorables al comercio pacífico en sus propias
áreas, fueron atraídas cada vez con más fuerza a los asuntos políticos.
La rivalidad nacional entre Inglaterra y Francia encontró un campo
de operaciones nuevo y fructífero en la India y este conflicto adquirió
mayor .importancia cuando el marqués joseph-Francois Dupleix (1697'
1763) fue nombrado gobernador de la compañía francesa y decidió,
'Con la ayuda de los príncipes locales, expulsar a los ingleses de Ben-
gala. Fue después de un amargo conflicto cuando sus planes se vieron
frustrados en forma decisiva por Robert Clive (1725-1774) y final-
mente concluyó con la rendición en enero de 1761 de Pondichery
por el comandante francés Lal1y Tollendal, un irlandés que tal vez
injustamente sería decapitado en París cinco años después por trai-
ción al establecimiento.
Los primeros que sirvieron la Compañía de la India Oriental fue-
ron comerciantes, inspirados por un gran deseo de riqueza y aventura
y una leve idea de convertirse en gobernadores. El dinero era SU
objetivo, el dinero y las riquezas en abundancia, debido a que sa-
bían que por las condiciones climáticas y sanitarias su tiempo podía
ser breve, con frecuencia fueron unos explotadores despiadados en SU
carrera tras la ganancia. No obstante, la cada vez más inestable con-
dición de las tierras en las que operaban los obligó, muy en contra
de su voluntad, a asumir responsabilidades que ciertamente no

eran de su incumbencia.
Fueron enviados como factores (agentes comisionados) o agentes
comerciales, y sus estaciones fueron nombradas factorías, que signifi-
caba los cuarteles de los factores y no se relacionaban con la manu-
factura. En 1675 la Compañía llevó a cabo un notable adelanto en
los establecimientos mediante la introducción de un escalonamiento
regular de los puestos. El primer nivel era el de un aprendizaje du-
rante siete años en el cual se pagaban 5 libras anuales durante los
primeros cinco años y 10 libras al año durante los últimos dos. Era
entonces cuando estos aprendices eran elegibles para ser nombrados
e~critores, sometidos a su prestación de una seguridad suficiente, prác-
nca comercial normal en esa época. Los últimos de estos aprendices
fueron enviados en 1694. El término "escritor" se había utilizado
d:sde 1645. Después de servir por un periodo contratado de cinco
anos y demostrar su capacidad, un escritor podía ser noro brado factor,
dependiendo de la existencia de vacantes, y a partir de esta posición
podía ascender a comerciante y a comerciante superior. Los factores
responsables de "factorías" grandes se llamaban agentes. Un conjunto
de "factorías" se agrupaba bajo "factorías principales" cuyo factor era
conocido como presidente, y era asistido por un Consejo de Comer-
ciantes Superiores. Esta estructura jerárquica había sido copiada de
los holandeses y prefigura la estructura del servicio civil típico del
futuro. 18
. Los servidores de la Compañía eran mal pagados y estaban some-
t~dos a muchas injusticias: su índice de mortandad era alto. Lo~ redu-
cidos salarios estimulaban sus tendencias mercantilistas y los Impul-
saban a buscar negocios que les dejaran beneficios por su propia
CUenta. En forma inconsistente la Compañía se había propuesto evi-
tar esto, considerando que no convenía a sus intereses, pero la procla-
lUa que con este fin expidió Carlos 1 en 1628 había sido ignorada y
poco pudo hacerse al respecto."
Por otra parte, en el contexto de la época, sus vidas eran recompen-
sadas y estaban ya en su etapa de formación las rutinas normales del
fUturo burócrata colonial, como lo sugiere la siguiente cita:
El día de un servidor de una Compañía se iniciaba con oraciones
a las 6 a.m. Se pasaba la mañana en los negocios; después venía la
18 L. S, S, O'Malley, The Indian Civil Seroice, 1601-1930, John Murray, 1931, pp. 2·3-
19 lbid., p. 9.
comida al medio día, seguida por un periodo de descanso, que después

de quince cursos sin duda era necesario. Por la tarde solamente los
principiantes regresaban al trabajo. Los que ya tenían más tiempo
descansaban en algún jardín con una jarra de vino o un tazón de pon-
che al lado. Al anochécer se realizaban las visitas requeridas y las reu-
niones sociales. A las 8 p.m. seguían la cena y las oraciones y las puer·
tas se cerraban a las 10 u Il de la noche. Para los miembros más ricos
de la comunidad había algunos deportes que podían practicar, como
boliche, tiro, equitación, cacería de liebres, conducción y días de cam-
po, la diversión favorita; para' los más pobres había poco que hacer,
sólo haraganear, chismorrear, apostar o jugar carambola y back-gam mon
en una tabema.s?
El poder y el gobierno llegaron a la Compañía no en forma calcu-

lada -mediante alguna política colonialista subyacente-, sino bajo el
efecto compulsivo de los acontecimientos. La Compañía no hizo ad-
quisiciones territoriales antes de 1760, año en que adquirió el con-
trol de Burdwan, Midnapore y Chittagong del Mir Kasim Ali Khan
con el propósito de que sus ingresos pudieran hacer frente al costo
de la defensa de Bengala por las tropas de la Compañía, realizándose
levas locales para su propia protección. En ausencia de Clive, quien
para entonces tenía licencia, estas nuevas responsabilidades y oportu-
nidades pasaron a los jefes de los servidores de la Compañía, quienes
aprovecharon la oportunidad. La rapacidad de estos agentes fue con-
tagiosa y se extendió rápidamente en todas direcciones. La situación
llegó a ser tan escandalosa que Clive regresó en mayo de 1765 a reasu-
mir la gubernatura, a la cabeza de un Comité Selecto que incluía a
21
cuatro miembros a su lado y resolvió depurar los establos de Augías.
Los directores de la Compañía habían establecido estrictas regla-
mentaciones sobre la aceptación de obsequios, inmemorial costumbre
hindú que había acompañado toda transacción y que había conducido
a una gran diversidad de abusos opuestos a la justicia de los intere-
ses tanto de los individuos como de la Compañía. A excepción de
unos cuantos hombres ya grandes, de integridad inflexible, las instruC-
ciones de los directores respecto a la condena de estas prácticas se
evadían continuamente. Clive dio ejemplos con numerosas destitu-
ciones y la sustitución por hombres de moral más sólida. Finalmente
un funcionario se suicidó. Se trajeron hombres del país, donde no
20 Sir Edward Blunt, The Indian Civil Seruice, Faber, 1937, po 19.
21 O'Malley, op. cit., p. 13.
LA POUTICA DE LA INDIA Z89
podían ser vigilados, y toda la organización fue transformada radical-

mente. Clive dio algunos pasos para aumentar los magros salarios del
personal de la Compañía, los cuales habían contribuido mucho a la
tendencia codiciosa por el dinero de sus servidores, y así, reservó para
ellos el ingreso del comercio continental de sal, betel y tabaco, una
vez que se hubiese tomado el 35 por ciento de derechos de la Com-
pañía ad valorem. Pero esto se mantuvo sólo hasta 1768, ya que el
a~uerdo de los directores no había quedado próximo. La transforma-
ción más radical fue inaugurada por la concesión del diván (diwani)
de Bengala a Clive de manos del emperador, lo cual significó que la
Compañía se hiciera cargo de la administración del ingreso en el área,
~ientras que el gobernante siguió dirigiendo el resto de la administra-
¡ ción civil. Solamente se necesitaron dos aJtos funcionarios ingleses
para esta labor, ya que la administración del ingreso permaneció en
I manos del personal hindú, que en realidad consistía erincipalmente

de persas llegados a la India en busca de fortuna, y que era bastante
indiferente a los intereses de la población l<x:al.~
, . Este sistema de administración dual pronto demostró ser inefi-
.
CIente, ya que toda interferencia en la administración hindú fue ve-

1
t~da rigurosamente, mientras que la supervisión de los recaudadores
hmdúes y persas para el diván resultó ineficiente en la prevención
t de.los peores desfalcos. El pueblo fue despojado despiadadamente.
!
I Bajo la dirección del Comité Selecto funcionarios ingleses elegidos
fueron nombrados supervisores (posteriormente denominados Recau-
1 dadores) en la administración del ingreso, pero su ignorancia del
i
.lenguaje y las costumbres los obligaron a depender demasiado de sus
S?bordinados, con el resultado de que los banianos nativos de posi-
c~ones inferiores pudieron desenvolverse en gran medida como ante-
rIormente. No fue la primera ni la última vez el que la causa funda-
mental de la continuidad de estos problemas haya sido la mal acon-
sejada negativa de la autoridad gobernante a pagar a sus servidores
los salarios apropiados. Los franceses hicieron lo mismo en Canadá,
los holandeses al sur de Africa,23 con resultados semejantes. Sir Charles
Lucas escribió:
Resulta demasiado obvio el que si los patrones quieren ser servidos

honestamente deben pagar buenos salarios; no obstante la historia de
la administración colonial muestra en forma abundante que ninguna
22 [bid .• pp. 16-18.

al [bid .• p. 20.
lección se ha aprendido de manera tan imperfecta ni ha sido olvidada

tan persisten temen te. Pocos son los oficiales que los han hecho tra-
bajar duro, les han pagado bien, los han juzgado responsables y han
confiado en ellos -ésta es la única manera de tener administradores
capaces y honestos. En la última parte del siglo XVII y durante todo el
siglo XVIII ningún gobierno actuó siguiendo estas líneas, y difícilmente
podía esperarse que las compañías lo hicieran. Su negocio no era pre-
parar gobernantes justos y sabios, sino comprar los servicios de su
personal lo más barato posible. Pagaban salarios con los que difícil-
mente POdía vivir un hombre, y las razas sometidas tenían que hacer
valer la deficiencía.w
En estos primeros años del régimen británico se habían presentado

algunas fluctuaciones en la política de la Compañía hacia las institu-
ciones hindúes; sin embargo, desde el principio y particularmente
bajo Warren Hastings, quien asumió la gubernatura de Bengala en
1772, se hizo hincapié en el mantenimiento de las costumbres sociales
y legales tanto de las comunidades hindúes como de las islámicas, en
tanto que el sistema ejecutivo ya descrito siguió de cerca el modelo
operado por los moghuls. Warren Hastings decidió que su "obje-
tivo era establecer un sistema que tuviera una autoridad fundamenta-
da en las antiguas leyes de la India y que diera al pueblo la posibi-
lidad de ser gobernado con tranquilidad y moderación de acuerdo con
sus propias ideas, costumbres y prejuicios't.s" Esta política fue apro-
bada formalmente mediante resolución de los Comunes en 1793 Y
endosada por Lord William Bentinck en 1804, cuando determinó
como la tarea obligatoria de la Legislatura el promover por todos los
medios justos y prudentes los intereses y la felicidad de los dominios
británicos en la India. Cierto es que hubo una fase de tendencia
anglicana bajo Cornwallis, pero esto fue revisado por un Comité Par-
lamentario de 1833, que sostuvo que las leyes de la India debían
adaptarse a los sentimientos y hábitos de los hindúes más que a los
de los europeos.
Básicamente, se mantuvo el sistema de aldeas existente y en aque-
llos lugares en que estaba en decadencia, como ocurría en el Punjab,
se hicieron esfuerzos para restablecerlo y darle nueva vida." Se man-
24 O'Malley, op. cit-, pp. 20-21, citando a Sir Charles Lucas, Historical Geograplrj
01 the Brithis Colonies, África del Sur, Parte l. 1913, pp. 74-75.
211 O'Malley, "General Survey" en Modero India and the West, Oxford for Royal
Instítute of International Affairs, 1941, pp. 587-588.
26 O'Malley. op. cit., p. 590.
tuvo también la política de la continuidad incluso en la religión,

siendo esta política un tanto opuesta a aquella adoptada por los por-
tugueses en sus dependencias. Se honraron todos los cultos oficial-
mente y la Compañía se hizo cargo incluso de responsabilidades crea-
das o reconocidas por sus predecesores como relativas a fundaciones
y establecimientos religiosos. Así, en 1833 el gobierno de Madrás fue
el responsable de la administración de más de 7 500 templos hindúes,
lo cual involucraba asuntos de administración meticulosa tales como
la regulación de los fondos, el nombramiento de funcionarios hin-
dúes, la reparación de edificios y el mantenimiento de los carros del
templo en buenas condiciones, incluyendo además la leva de mano
de obra para tirar de ellos en las ceremonias.F
Pero cuando esto llegó a conocerse, la opinión en Inglaterra no
Soportó ese liberalismo religioso. Hubo un alboroto en contra de la
Compañía y en relación con el hinduismo, descartándose gradual-
mente la política de estrecha cooperación religiosa. Este cambio de
actitud era contrario al sentimiento hindú, como lo comprendieron
los administradores sobre la marcha, debido a que el concepto de un
Estado del todo laico era entonces totalmente inaceptable, y este repu-
dio por la Compañía se consideró como una abdicación de una de
las responsabilidades esenciales del gobierno. Con el mejor de los
motivos los ciudadanos en casa malinterpretaron completamene las
necesidades administrativas inmediatas de reinos lejanos de los que
se habían hecho responsables.
Con una gran influencia de las doctrinas del laissez faire que ha-
bían tenido una gran aceptación en Inglaterra, los administradores
en la India, durante la primera mitad del siglo XIX, fueron decidida-
mente conservadores y se inclinaron a dejar que las cosas siguieran
su curso. Como señaló Lord Falkland, un estadista contemporáneo,
"cuando no es necesario cambiar, es necesario no cambiar".28 Se con-
servaron las instituciones existentes como una cuestión de política
básica. Pero esta política no logró extraer del pueblo ese grado de
cooperación activa requerido absolutamente por la nueva adminis-
tración. Con la asunción del control gubernamental por parte de la
Corona en 1853, surgió inevitablemente un nuevo periodo de inter-
vención estatal.
27 [bid .• p. 59!.
28 [bid., p. 593.
I
LA COMPAÑÍA DE LAS INDIAS ORIENTALES:

NACIMIENTO DE UN SERVICIO CIVIL, 1773-1853
Sería Warren Hastings quien 29 establecería en la India las fundacio-

nes de un servicio civil en el sentido moderno. Organizó la adminis-
tración del ingreso, remodeló el sistema judicial y liberó al comercio
de sus abusos existentes. En 1772 los directores en Londres decidie-
ron hacerse cargo de la administración del sistema de ingreso mediante
el empleo de los propios servidores de la Compañía, aunque las trans-
formaciones tomarían algún tiempo y conducirían, como consecuencia
natural, a la toma de la responsabilidad por parte de la Compañía
de toda la administración de Bengala, tarea para la cual no estaban
preparados y a la que sus agentes difícilmente aspiraron en el mo-
mento de los hechos. Ciertamente, se presentó en Gran Bretaña, un
movimiento reformista activo y la política de la India se convirtió en
asunto de gran interés para el Parlamento de Westminstcr.t?
El trabajo de la reforma recibió el apoyo de la Ley Reglamentaria
de 1773, la cual prohibió a los recaudadores y a otras personas em-
pleadas, tanto en la recaudación del ingreso como en la administración
de la justicia, el tomar parte en el comercio, y asimismo prohibió a
las personas que ocuparan cargos militares o civiles el recibir obse-
quios. N o fue sino hasta 1780-1781 cuando la administración del in-
greso y de justicia en los distritos se confió a funcionarios británicos
y se inauguró un sistema de servicio civil apropiado, con el desarrollo
de la sistematización y la especialización. Los salarios ofrecidos si-
guieron siendo muy bajos, no obstante que se concedieron algunas
mejoras. Lord Cornwallis, quien tomó posesión del puesto de gobe~
nador general y de comandante en jefe en 1786, encontró gran canU-
dad de evidencias de que el fraude seguía existiendo. Así fue como
el Residente de Benarés reunía, a partir de emolumentos irregulares,
una suma adicional de casi 400 mil rupias al año, ejercía además, el
monopolio del comercio en el distrito."
La Ley Reglamentaria de 1773, de Lord North, había establecido
un gobernador general en el Consejo de Bengala y una Suprema
29 Penderel Moon, Warren Hastings and Brithis India, Hodder &: Stoughton/English
Universities, 1974.
30 Lucy S. Sutherland, The East India Company in Eighteen Century Politic5,
Oxford, 1952.
Bl O'Malley, op. cit., p. ~.{.
Corte en Calcuta, independiente del ejecutivo de la Compañía,

trayendo de esta forma un nuevo factor vital a la situación local. A
pesar de que los servidores de la Compañía estaban haciéndose de
cuantiosas fortunas, las finanzas de la Compañía se estaban hundiendo
siendo absolutamente indispensable un préstamo de casa para evitar
la bancarrota. Éste se proporcionó en otra Ley de 1773, al son de
1400 000 libras sujetas a condiciones y a la presentación de las cuen-
tas de la Compañía ante el Tesoro Real. Fue así como surgió en escena
el control del Tesoro. Bajo la Ley Reglamentaria se pidió a los direc-
tores que presentaran ante el Tesoro toda la correspondencia relacio-
nada con cuestiones del ingreso que recibieran de sus servidores de
la India.
Cuando en 1781 se renovó la Carta constitucional por diez años,
se agregó el mismo requisito para las órdenes de los directores a las
autoridades indias, mientras que al mismo tiempo tendría que pagarse
al Tesoro en el futuro, tres cuartos de cualquier excedente sobre un
dividendo del 8 por ciento. L'lS cadenas se estaban apretando.
De acuerdo con la Ley de Pitt sobre el gobierno de la India, de
1784, se estableció en Gran Bretaña un Consejo de Comisionados para
los Asuntos de la India, conocido generalmente como Consejo de Con-
trol. Este nuevo cuerpo estaba destinado a funcionar como departa-
mento de gobierno hasta que Gran Bretaña asumió una completa
responsabilidad del gobierno de la India en 1858. El Consejo de Con-
trol originalmente estaba constituido por el canciller del Tribunal
Real de Hacienda, un secretario de Estado y otros cuatro consejeros
privados, que variaban con cada cambio de ministerio. En la práctica
sus facultades fueron ejercidas por su presidente, no obstante que para
las órdenes formales se requería la firma de dos miembros. De ahí en
adelante las actividades de la Compañía estuvieron sometidas a la
supervisión y la revisión del Consejo de Control, con el resultado
de que, mientras que la Compañía siguió ~~lando por sus asun~os
comerciales, todas las cuestiones de alta pohuca y del lado político
quedaron determinadas por el presidente del Consejo. Los directores
tenían el derecho de apelación ante el rey en el Consejo contra las
decisiones de éste, pero en la práctica esto significaba muy poco
debido a la identificación del Consejo con el Gabinete.
Además de esta reconstrucción gubernamental en la cima, los
asuntos de Gran Bretaña y de la India se trataron más conjuntamente
e~ otros aspectos. El original sabor a comerciante citadin? del directo-
no de la Compañía se modificó radicalmente con la elección de ex ser-
vidores para ocuparlo, los cuales, al retirarse, habían llegado a conver-

tirse en propietarios de mercancías almacenadas, y así el conocimiento
local fue llevado a la administración de la Compañía. En el aspecto
político las presiones e influencias de Lord Clive y de otros "ricachos"
en casa, así como la escandalosa acusación de Warren Hastings, atraje-
ron la vista pública sobre los asuntos de la Compañía haciendo impo-
sible que el gobierno en casa pudiera relegarlos como cuestiones de
importancia secundaria. De cualquier manera, la renovación periódica
de la Ley hizo que los asuntos de la India pasaran a un primer plano
en el interés del Parlamento.
En la India la administración territorial se dirigía a la consolida-
ción a través del desarrollo del oficial de distrito.
Después de 1786 se agregaron al cargo de recaudador los de juez
y magistrado, excluyéndose la función de control de la política, lo
cual contravenía el principio general de la separación de las funcio-
nes ejecutiva y judicial. Los directores preferían que las disposiciones
reflejaran la práctica local aceptable para el pueblo hindú y que
fuera una práctica simple y económica desde su propio punto de
vista. En realidad el recaudador daba primacía a sus labores del in-
greso y llegaron a preferirse las Cortes del Ingreso frente a las Cortes
Civiles para llevar a juicio los casos. Por lo tanto, los poderes judicia-
les fueron removidos en 1793 del recaudador a las Cortes Civiles. En
lo futuro habría un recaudador y un magistrado-juez civil en cada
distrito, teniendo este último el control de la policía y adquiriendo
las judicaturas una importancia prioritaria.
Anteriormente la jurisdicción criminal había quedado en manos
de los nawaby bajo la ley musulmana, pero las sanciones eran inhu-
manas y la administración corrupta, por lo que en 1790 Cornwallis
había decidido trasladar la justicia criminal a los magistrados, aunque
se conservaron los principios generales del derecho musulmán, sorne-
tiéndoseles a su modificación gradual orientada a su humanización. El
nuevo sistema tuvo tanto éxito que en 1802 Sir Henry Strachey decla-
ró "que los pobres se dirigían a las leyes y no al patronaje del poderoso
en busca de protección". Comenzaba a funcionar el gobierno de la
ley.32
Bajo Cornwallis prosiguió la formación de un servicio civil. Según
lo dispuesto por la Ley Constitucional de 1793, todas las vacantes, a
32 O'Malley, op. cit-, pp. 39·40, citando JW. Kaye, The Atlministration oi che East
lndian Company, 1853, p. 343.
excepción de las del Consejo, serían ocupadas por promoción de los

funcionarios pertenecientes a la Presidencia en donde se presentaran,
determinándose un servicio mínimo para ciertos puestos en la India.
Fue así como se limitó el campo de acción al padrinazgo, y Corn-
wallis se opuso firmemente a que se perpetuara. Se introdujeron sala-
rios adecuados y se abolieron las obvenciones. Aquellos que ingresaban
firmaban un convenio o pacto comprometiéndose a no participar en
el comercio. Estos altos servidores civiles que recibían salarios de más
de 500 libras al año, constituyeron con el tiempo el "Servicio Civil
Pactado de la India" distinto del servicio no pactado de funcionarios
subordinados que se constituía casi por completo de indios reclutados
localmente. Sin embargo, los títulos diferentes de "servicio civil de
Bengala", "servicio civil de Bombay" y "servicio civil de Madrás", se
aplicaron a sus miembros en las presidencias respectivas, las cuales
conservaron sus propios fondos para pensión. Otras cartas de seguri-
dad incluyeron el nombramiento de un auditor civil que efectuaba
revisiones regulares de todos los gastos civiles, y la sujeción de todos
los funcionarios a las cortes ordinarias para actos realizados en sus
capacidades oficiales.P
Durante estos años hubo una notable evolución en la calidad de
la administración y pronto se expresaría que bajo la Compañía había
ahora menos malversaciones que en ninguna otra parte del mundo.
La integridad y la asiduidad se convirtieron en la característica del
nuevo burócrata, quien trabajaba oficialmente de las 7 a. m. a las
4 p. m., pero con frecuencia tenía trabajo oficial que hacer después
de esa hora. Un recaudador POdía enfrentarse a ser destituido por un
retraso en la presentación de sus cuentas mensuales y, aunque esta
drástica sanción fue modificada poco después, las multas que se im-
ponían se considerarían desproporcionadas por los parámetros moder-
nos, no obstante que las dificultades inherentes a una supervisión
adecuada para un servicio tan apartado justificó sin duda tales me-
didas en esa época. Fue aproximadamente en este periodo cuando
Sir J. W. Kaye señaló:
Que se estaba engendrando gradualmente una raza de administrado-

res capacitados alrededor de los cuales no se asían las antiguas tradi:
ciones comerciales, que no se habían graduado en trampas legales 111
se habían encanecido en el fraude y la corrupción, y quienes llevaban
a su trabajo no sólo una inteligencia resonante, sino percepciones
33 O'Malley, op. cit., pp. 40-41.

LA POUTICA DE LA INDIA
morales más puras y una mayor conciencia de lo que debían al pueblo

de ese suelo.s4
Los nuevos funcionarios se ganaron muy pronto el respeto de los
hindúes a quienes debían servir con mayor razón. La creación del
término "servicio civil" se remonta de hecho a este periodo.
La inevitable expansión de las actividades administrativas de la
Compañía, después de 1793, hizo necesario dividir el servicio en ramas
diferentes que trataran los asuntos judiciales, políticos (o diplomá-
ticos), del ingreso y mercantiles, respectivamente, pero esta última
función se estrechó considerablemente cuando después de 1813 el
monopolio comercial de la Compañía se vio limitado al comercio bri-
tánico con China hasta el año de 1833, cuando la nueva Ley Cons-
titucional despojó a dicha rama de las funciones comerciales que le
quedaban. En 1831 las funciones magisteriales del juez fueron trasla-
dadas al recaudador, dividiendo así el trabajo en dos, entre un juez
de distrito como funcionario judicial en jefe, y magistrado de distrito
y el recaudador como funcionario ejecutivo en jefe en cada distrito.
Este fue el modelo para las llamadas provincias de regulación, es decir,
aquellas áreas que estaban sujetas a las leyes constitucionales. Otras
áreas controladas por la Compañía, que por una u otra razón no se
consideraban lo suficientemente avanzadas para el funcionamiento
de las formalidades establecidas en las leyes, eran las conocidas
como Provincias Exentas de Regulación. En este caso los puestos eje-
cutivos y diplomáticos se concedieron a militares, quienes fueron co-
nocidos como civiles militares," y no estuvieron sometidos a las mis-
mas condiciones que el servicio civil. Muchos de ellos estaban bien
preparados para ser buenos funcionarios, pero otros no. Así, el padri-
nazgo tuvo nuevos caminos y naturalmente los designados civiles pre-
sentaron objeciones al ver importantes puestos bloqueados por civiles
militares que habían pasado a ocupar posiciones Para las cuales no
eran competentes.
La Ley constitucional de 1833 proyectó un sistema de exámenes
de competencia para la selección de los servidores civiles de la Com-
pañía, quienes en lo futuro se ocuparían solamente de los asun-
tos de la administración del gobierno. Según esta disposición los
directores nombrarían en tres ocasiones tantos candidatos como hubie-
ra vacantes, y un tercio de éstos sería seleccionado mediante exámenes,
34 O'Malley, op. cit., 1>- 43, citando a Kaye, como anteriormente, p. 88.
86 tu«, p. 50.
LA POLtTICA DE LA INDIA
propuesta que había sido promovida por Lord Macanlay, el distin-

guido historiador que contaba con cierta experiencia administrativa y
había sido elegido para la Cámara de los Comunes y, como miembro
del Consejo Supremo de la India que quedaría establecido bajo la
Constitución, serviría por un breve periodo en la India. Desarrolló
un sistema para hacer efectivo un nuevo proceso de exámenes, pero
los directores no estaban preparados para entregar su padrinazgo sin
presentar batalla. Lograron hacer que se promulgara una ley en el
Parlamento que aplazaba esta medida, por lo que el primer examen
de concurso no se llevaría a cabo sino hasta 1854, después de la pro-
mulgación de una Ley constitucional el año anterior.
La primera ley declaraba también que ningún nativo de la India
por razón de religión, lugar de nacimiento, origen o color sería in ele-
gible para ocupar cualquier lugar, cargo o empleo bajo el gobierno
de la India; pero sería poco tiempo antes de que los obstáculos nor-
males que determinan la disponibilidad de una persona y su compe-
tencia pudieran superarse. Solamente los hombres ricos podían solven-
tar los gastos de enviar a sus hijos a Inglaterra para que asistieran a
las únicas instituciones donde podía adquirirse la educación necesaria,
además de que las restricciones a las castas evitaban que los hindúes
ortodoxos cruzaran el "agua negra".36 Los intereses creados, tanto en
Inglaterra como en la India, detuvieron el proceso de hinduización.
Mientras que líderes como Elphinstone, Malcolm y Munro, que ha-
bían sido gobernadores en la India, estaban firmemente a favor, per-
sonas prominentes en Inglaterra se mostraban en oposición, y entre
éstos el más influyente fue James Mill, quien ocupó el importante
cargo de primer examinador en la Casa de la India, los cuarteles de
Londres de la Compañía.
Con la metamorfosis de la Compañía de la India Oriental en una
agencia gubernamental, se abrió el paso a la terminación del edificio
del servicio civil iniciado por Warren Hastings y Lord Cornwallis.
En realidad, como hemos visto, se estaban erigiendo tres servicios
civiles separados para Bengala, Bombay y Madrás orientados a un
modelo general. El oficial de distrito, que combinaba ahora las fun-
ciones de magistrado y recaudador, se convirtió en la figura central,
en la autoridad ejecutiva local a la que los hindúes se dirigían en
busca de una dirección imparcial y una administración justa. Auxi-
liado por su cuerpo de empleados, su trabajo consistía en coordinar
36 Blunt, op. cit-, p. 50.

las actividades gubernamentales de su área. Su oficina se convertiría

en el prototipo para muchas otras unidades del Imperio británico
durante el siglo siguiente. El oficial de distrito consideraba como su
obligación el preservar la ley y las costumbres locales -excepto cuando
éstas eran evidentemente inhumanas, como por ejemplo la costumbre
hindú de inmolar a la viuda en la hoguera funeraria de su marido,
que el Occidente nunca pudo perdonar, así como velar por el bienes-
tar del pueblo.
Se desarrolló un código del servicio civil según el cual los fun-
cionarios recibirían condiciones de servicio y salario, si no profusos,
al menos razonables. La importante cuestión de la promoción quedó
regularizada de acuerdo con la norma de antigüedad, tal como lo
estableció la Ley constitucional de 1793. Se consideró como una
medida de seguridad en contra del favoritismo y la injusticia, sin
ser eliminados los males fácilmente bajo las circunstancias existentes.
El ascenso a la oficialía de distrito se iniciaba desde el puesto de
magistrado asistente, pasando por el de magistrado agregado y recau-
dador diputado. Hubo una necesidad creciente de empleados clericales
y de otros cuerpos subordinados, los cuales fueron designados local-
mente. El problema era encontrar hindúes con un mínimo de la edu-
cación básica, pero con la gradual expansión de esta práctica, resultó
relativamente fácil el reclutamiento de personas con las habilidades
requeridas.
En los primeros tiempos los servidores de la Compañía necesita-
ban solamente una capacitación comercial rudimentaria, pero con
las crecientes responsabilidades de la Compañía se sintió una necesi-
dad cada vez mayor por contar con un tipo de educación más completa
y avanzada. Ya para el año de 1800, Lord Wellesley, el gobernador
general, propuso la fundación de un establecimiento en Calcuta para
proporcionar los servidores de la Compañía con las cualidades nece-
sarias a la cual se remitiría a los funcionarios jóvenes por un periodo
determinado a su llegada de Inglaterra. El currículum incluiría 1) una
educación amplia que incluyera los principios de la ética, la jurispru-
dencia civil, derecho internacional e historia general, y 2) una edu-
cación especiaizada que abarcaría idiomas e historia de la India, cos-
tumbres y hábitos del pueblo, los códigos de derecho y religión
hindúes y musulmanes, los principios sobre los que se fundamentaban
las reglas para la India británica, y los intereses y relaciones políticos
y comerciales de Gran Bretaña en Asia.'"
37 O' Malley, op. cit., p. 231.
Wellesley estaba tan seguro de la justicia de sus ideas que se

adelantó y fundó el colegio de Fort William, incluso antes de obtener
la aprobación de los directores. Se adelantó a su época. Los directores
rechazaron la ratificación a su excelente esquema, al que consideraron
grandioso y demasiado costoso. De cualquier forma prefirieron que
los nuevos reclutas recibieran su curso preliminar en Inglaterra. Y
el colegio de Fort William se conservó para el estudio de las lenguas
orientales, que en ese entonces se aprendían mejor en su lugar de
origen; a pesar de que resultó anticuado posteriormente, no fue clau-
surado sino hasta 1854.3 8
Después de uno o dos años los directores reforzaron las propuestas
de Wellesley, lo cual demostró claramente una necesidad esencial de
la situación en desarrollo, y fundaron el propio colegio de la Com-
pañía en Haileybury en Hertfordshire. La urgencia fue reconocida
al tomar al Hertford College como el "Colegio de la India Oriental,
Herts" en 1806, quedando pendiente la construcción del nuevo edi-
fico. Su objetivo era "proporcionar un cuadro de personas debida-
mente capacitado para desarrollar las diversas e importantes obliga-
ciones que se requerían de los servidores civiles de la Compañía que
administraban el gobierno de la India". Los estudiantes recibirían
la educación entre los quince y los dieciocho años de edad sobre las
siguientes materias: 1) Literatura oriental, con instrucción práctica
sobre los embriones de las lenguas orientales, especialmente árabe
y persa; 2) matemáticas y filosofía natural; 3) literatura clásica y ge-
neral; y 4) derecho, historia y economía política. El costo era de
cincuenta guineas por cada uno de los dos periodos anuales. Median-
te una ley del Parlamento. en 1823 los nombramientos o designa-
ciones como Escritor en la India quedarían reservados a aquellos que
hubiesen pasado al menos cuatro años en el Colegio, pero entre 1826
y 1832, debido a la escasez de candidatos satisfactorios para ocupar
las vacantes, se dio a los directores la facultad discrecional para nom-
brar a jóvenes entre los dieciocho y los veintidós años de edad depen-
diendo de que pasaran un examen de colocación. Haileybury seguiría
funcionando hasta fines de 1857 y muchos distinguidos administrado-
res indios estudiarían en él.
Obviamente, este adrmrable esquema de educación previa al in-
greso fue solamente el principio. El nuevo recluta tenía mucho que
aprender todavía ya en la práctica y durante algún tiempo estaría
38 iua., pp. 231-232.

300 LA POUTlCA DE LA INDIA
bajo estricta observación de sus superiores. Sus labores no eran seden-

tarias en absoluto. Esto porque por las condiciones de la comunica-
ción en ese entonces, el saber montar estaba dentro de los complemen-
tos esenciales.
Durante este periodo embrionario, la Compañía de la India Orien-
tal estaba erigiendo para la India un servicio civil eficiente con mu-
chas de las características de servicio civil en su forma moderna. Pero
en ciertos aspectos tuvo rasgos peculiares correspondientes a su medio
particular. Constituyó una pequeña élíte que desempeñaba funcio-
nes judiciales y de quehacer político, así corno las funciones consul-
tivas y ejecutivas de un servicio civil normal; y por otra parte,
excluyó a las numerosas clases media y subordinada que desempeñan
el bulto de los servicios civiles en cualquier parte. Fue una élíte no
solamente en su selección y características de liderazgo, sino también
vocacionalmente como un cuerpo de funcionarios públicos que dedi-
caban sus vidas a la comunidad en la que trabajaban, y no sólo por
el salario que recibían, que en cualquier caso había caído de su nivel
original, o por su país de nacimiento cuyo Parlamento había acepta-
do durante mucho tiempo el predominio del bienestar de los civiles
hindúes como la justificación básica de la norma imperial.
As}, resulta cierto el expresar que el gobierno de la India, del
cual el servicio civil hindú constituía la parte dominante, en este
tiempo y posteriormente tuvo las características de una burocracia
en su significado no derogatorio de un gobierno de funcionarios. El
control de Westminster quedaba lejos y era intermitente, mientras
que el control del pueblo no existía. No fue una burocracia de tipo
formulista ineficiente tan caricaturizada en la prensa de todo el mun-
do, sino una burocracia generosa que se dedicó al bien de aquellOS
a quienes servía. Con su gran eficiencia y su trato benévolo hacia el
pueblo y sus intereses estableció modelos que muchos servicios mo-
dernos no podrían más que copiar, como los mismos hindúes han
reconocido, pero padeció del gran defecto de que las élites docentes
no pudieron ver las cosas desde el punto de vista de aquellos a quie-
nes administraban. La laguna entre gobernantes y gobernados tenía
que llenarse y esto podía efectuarse de la mejor manera mediante la
hinduización propugnada desde una época temprana por adminis-
tradores tan eminentes como Warren Hastings, y respaldada como
política oficial británica por la Ley de 1833, pero postergada mucho
tiempo por la obstrucción de críticos interesados y las inercias inevi-
tables de la situación.
VIII. ERA DE REVOLUCIONES: 1649 A 1815
EL TEMA de estudio de este capítulo está delimitado por la Revolu-

ción inglesa de 1688-1689, que puede decirse tuvo su inicio con la
decapitación de Carlos I en 1649, continuó a lo largo de la Revolución
norteamericana de 1776 y la Revolución francesa de 1789, y se exten-
dió hasta la derrota final de Napoleón en 1815. Las revoluciones
dinásticas han sido bastante comunes en la historia y de ninguna
manera fueron únicas durante el periodo que examinamos aquí, pero
han seguido teniendo un significado mundial en sus repercusiones
filosóficas, sociales y políticas, en tanto que sus interrelaciones expre-
sas proporcionan un examen breve de sus subestructuras administra-
tivas de un interés especial para nosotros. En un futuro lejano un
cataclismo semejante de efecto equivalente sería la Revolución rusa
de 1917. Sus raíces también son abordadas en este capítulo.
En Europa los últimos lazos del feudalismo eran disueltos y
surgía una nueva civilización urbana con el mercantilismo en expan-
sión, el cual había sustituido al viejo sistema. La vigorosa utilización
de las vías marítimas estaba llevando el nuevo espíritu de la empresa
a. Asia, África y América, donde las grandes civilizaciones anteriores
habían perdido su originalidad, mientras que la lucha por el poder
entre los reinos dirigentes del Occidente -Inglaterra, Francia, Holan-
da, Portugal y España- dirigidas sobre las viejas lineas dinásticas,
produjo un estado de guerra casi ininterrumpido. Estas manifestacio-
nes por lo general eran acompañadas por conflictos religiosos inter-
nos bien calculados para confundir el asunto, como quiera que apare·
ciera ante los protagonistas. En el mar particularmente la lucha por
el poder era aguda. La ciencia y los inventos estaban moldeando las
condiciones adecuadas para la Revolución industrial, la cual se haría
manifiesta primero en Inglaterra y florecería a partir de entonces a
COSta de un gran sufrimiento humano inmediato, si bien trayendo la
promesa de una vida mejor para el pueblo en general que, hasta enton-
ces, aun bajo los mejores regímenes, rara vez había permanecido lejos
de la amenaza de la inanición. En la esfera de las nuevas filosofías
liberales había influyentes estadistas que definían la forma de las
instituciones políticas y daban un nuevo propósito a las aspiraciones
del hombre común.
301
ERA DE REVOLUCIONES
Básicamente y con un mínimo de previsión en la esfera guberna-

mental, las organizaciones administrativas existentes se utilizaban inal-
teradas y sin modificación en forma empírica para servir a las nuevas
instituciones creadas para hacer frente a las necesidades revoluciona-
rias, pero las transformaciones rauicales en la sociedad comenzaban
a insinuar que una política de dejar los asuntos administrativos al
azar no bastaría por más tiempo. Se anunciaba una época de intros-
pección administrativa.
INGLATERRA ALCANZA LA MONARQUÍA CONSTITUCIONAL
Después del periodo republicano de Commonwealth bajo Oliver

Cromwell y su hijo Ricardo (1649-1660), la Restauración de la monar-
quía bajo Carlos II (gob. 1660-1685) marcó la supremacía del Parla-
mento y la inauguración de la monarquía constitucional. Ambas
partes del pacto deseaban cooperar, pero ninguna entendía los reque-
rimientos esenciales para hacer funcionar la nueva relación. En tanto
propietario del poder ejecutivo, el rey seguía siendo un factor primor-
dial en el gobierno, con un considerable campo de acción para el
padrinazgo, la decisión sobre cuestiones administrativas y el control
del gasto dentro del Privilegio Real. Con la abolición de las Cortes
Reales anteriores, como lo ejemplifican la Cámara de la Estrella (tri-
bunal criminal y civil) y el Consejo del Norte, el poder judicial que-
daría limitado a las cortes ordinarias, mientras que la legislación
descansaría en el Parlamento bicameral. Se acabó con el gobierno
arbitrario por parte de la Corona y se vieron perspectivas para una
verdadera separación de poderes.
El rey conservó en gran medida el control sobre la administración
central, pero a través de ministros individuales más que a través del
Consejo Privado, que ya era demasiado numeroso para actuar corno
un todo, aunque mediante lo utilización de comités todavía era capaz
de funcionar efectivamente en algunas esferas. Los ministros departa-
mentales adquirieron una autoridad mayor y se inició la creación de
un modelo de departamentos centrales. La experiencia de la monar-
quía francesa en el empleo de un sistema ministerial era bien cono-
cida, por lo que tuvo una influencia importante en la época.'
Los ministros involucrados principalmente fueron 1) el Secreta-
1 D. L. Keir, The Constitutional History 01 Modern Britain, 1485-1937, (A. &: e

Black, 1938), p. 245.
ERA DE REVOLUCIONES 303
rio de Estado, cuyos negocios estaban divididos entre dos empleados

con posesión de su cargo en los Departamentos del Norte y del Sur
que no estaban distribuidos juntos lógicamente, de acuerdo con ambos
títulos; 2) el Tesorero (o una comisión) a cargo del Tesoro; 3) el
gran almirante a cargo de la Marina y auxiliado por el Consejo Naval,
con el que estuvo relacionado Samuel Pepys a lo largo de todo el
periodo; y 4) el Secretario de Guerra quien, junto con el comandante
en jefe y otros cuerpos diferentes, incluyendo el Consejo de Orde-
nanzas, controlaba el ejército.
El problema para establecer un vínculo operante entre el poder
legislativo y el ejecutivo todavía tendría que ser resuelto. No existía
todavía una forma para que el Parlamento controlara a los ministros,
excepto a través del drástico método de la imputación. El rey seguía
teniendo problemas para lograr el cumplimiento de los fines y, en
tanto que se reconocía gradualmente la importancia del Tesoro;
aquí también las relaciones con el Parlamento, que detentaba el po-
der financiero, eran aún sutiles. Es significativo el que Carlos II
eligiera a Thomas Osborne, Conde de Danby, como Primer Ministro,
sin duda en consideración de su experiencia financiera, otorgándole
el cargo de tesorero, con lo que se presagió la estrecha relación futu-
ra entre el cargo del Primer Ministro y el del Tesoro,"
En los condados la administración se había debilitado con la aboli-
ción de las Cortes Reales y la decadencia en el poder del Consejo
Privado, que había detentado la supremacía en los tiempos de los
Tudor, dejando al magistrado-administrador local, a la omnipresente
Justicia de Paz, sin el control central. Ahí tuvieron que reimplan-
tarse nuevas formas de administración.
Los intentos por organizar a los distintos ministros en un consejo
no tuvieron éxito. Comenzaban a tomar forma partidos embrionarios,
un ingrediente esencial en la nueva forma de gobierno responsable,
pero todavía no era el momento. Ciertamente Carlos II era un hombre
de ideas e inteligente que pretendía que el nuevo sistema funcionara,
pero con la ascención de su hermano Jaime, un hombre de conside-
rable experiencia administrativa, al haber sido gran almirante, pero
con una visión restringida, se redujo el grado de cooperación real.
Su política de favorecer a los católicos romanos y de colocarlos en
puestos, en contra de las disposiciones de la ley de 1673 (que impo-
nía cierto juramento de prueba a los empleados públicos) -que im-
2 Keír, op. cit., p. 254.

ERA DE REVOLUCIONES
puso a los ocupantes de cargos bajo la Corona la obligación triple

de hacer votos de supremacía y lealtad y recibir la comunión bajo
el rito anglicano--, pronto condujo a un rompimiento con el Parla-
mento y a que éste invitara a su sobrino y yerno Guillermo de Oran-
ge a ocupar el trono conjuntamente con su esposa María, hija de
Jáime, quienes eran protestantes. Reinarían juntos hasta la muerte
de esta última, como Guillermo III (gob. 1689-1702) y María II (gob.
Hi89-1694).
Mientras que una batalla sangrienta sostenida entre los cabeza re-
donda parlamentarios y los caballeros realistas había conducido a la
ejecución de Carlos 1, consumándose así con la victoria de los prime-
ros -un hombre terco pero no perverso, que tuvo que sufrir pour
encourager les autres-: Guillermo III y su esposa sustituyeron a Jaco-
bo II sin derramamiento de sangre. En este sentido la revolución
gloriosa de 1688-1689 difirió radicalmente de los últimos trastornos
políticos que deberemos tratar. En la célebre Declaración de los
Derechos que se convirtió en ley en diciembre de 1689, como "Una
Ley que declara los Derechos y las Libertades del Súbdito y que
establece la Sucesión de la Corona", el Parlamento sentó las condi-
ciones bajo las cuales Guillermo y María ascendieron al trono de
Inglaterra. En general confirmó los derechos y obligaciones existentes
de la Corona y. el pueblo, pero se vetó el poder del rey para erigir
un ejército permanente en tiempos de paz y se insistió en las reunio-
nes frecuentes del Parlamento. En realidad las reuniones anuales ya
se habían convertido en costumbre. Subsecuentemente se dio una le-
gislación para la determinación anual del establecimiento militar y
de parlamentos trienales, pero el periodo de tres años sería aumen-
tado a siete. Un. punto constitucional vital en este caso fue que el
Parlamento estableció su derecho para determinar la sucesión al trono.
La Corona conservaba todavía facultades ejecutivas considerables,
si bien en el futuro tendría que funcionar de acuerdo con la Ley
del Parlamento antes que bajo el Privilegio Real, que se vio restrin-
gido considerablemente, aunque no fue abolido. El monarca siguió
siendo el ejecutivo y una rama fundamental del gobierno. Las ver-
daderas innovaciones, como una medida de ayudar a superaT una
dificultad administrativa más que a través de creación política pro-
funda, tuvieron lugar en el campo de las finanzas. Los gastos civiles
de la Corona serían cubiertos por un ingreso anual de 1 200000
libras y en todas las demás cuestiones el Parlamento sostenía los
¡ ERA DE REVOLUCIONES
hilos de la bolsa, pero todavía tenía que desarrollarse un modus ope-

randi. Ante la ausencia de cualquier medio para observar el cuadro,
la situación era caótica. De esta manera, se habían dado algunos pasos
para fortalecer el control Parlamentario de las finanzas del Estado,
pero sin el auxilio del Tesoro, lo cual vendría posteriormente. En
consecuencia, en 1691 los Comunes se vieron obligados a designar
un grupo de sus miembros como comisionados de Cuentas Públicas
para examinar las estimaciones y proporcionar la información reque-
rida para el cumplimiento adecuado de sus nuevas responsabilidades.
. Tentativamente el dinero fue destinado por primera vez a servi-
CIOS específicos. El préstamo gubernamental llegó a ser importante y
regularizaría durante mucho tiempo el proceso que en tiempo de
guerra había fundado el Banco de Inglaterra, en 1694, como una
compañía por acciones privada y, a cambio de un préstamo al gobier-
n.o de 1 200000 libras al 8 por ciento de interés, se le permitió dedu-
CIr pagarés, emitir billetes y conducir negocios bancarios generales.
Tuvo que hacer frente a graves dificultades, pero gradualmente fue
capaz de extender sus servicios, hasta que en 1709 recibió el derecho
único de emitir billetes en Inglaterra y se convirtió en el banquero
regular del gobierno.
Por la Ley de la Sucesión de 1700, que fijaba la sucesión al trono
en la princesa Ana y la línea de Hanover, los propietarios de cargos
de ganancia bajo la Corona hubieran sido excluidos del Parlamento,
pero Guillermo ya había aprendido la necesidad de tener amigos o
portavoces en la legislatura, donde se sostenían entonces los hilos de
la bolsa en forma segura, y dicha exclusión habría hecho imposible
una cooperación estrecha entre las dos ramas del gobierno. Con la
Ley de la Regencia de 1705 fue modificado este requisito particular
para aplicarse solamente a los nuevos cargos a menos que el Parla-
mento determinara lo contrario específicamente. Esto significó que
los ocupantes de viejos cargos existentes antes de la promulgación
de la Ley podían sentarse en el Parlamento, abriéndose las puertas al
surgimiento de un grupo de ministros designados por el rey pero
también miembros calificados del Parlamento, al cual deberían res-
ponsabilidad. El desarrollo de un Consejo de Gabinete semejante
siguió siendo lento y la simple utilización del término careció de
popularidad, ciertamente durante el reinado de la reina Ana (gob.
1702-1714). La formación de partidos definidos para formular polí-
ticas y dirigir la opinión pública se mantuvo en una etapa incipiente.
Los whigs y los tories eran grupos indisciplinados, y miembros de
ERA DE REVOLUCIONES
ambos estaban incluidos en los diversos ministerios, si bien ya en

1694 los tories se habían constituido en la oposición y en 1710
surgió un ministerio formado solamente por tories, Por supuesto, el
rey tenía a su primer ministro. designado normalmente como tesore-
ro, pero la posición no era reconocida por lo general. El título de
premier o primer ministro había llegado a utilizarse, pero no era
popular y era sujeto de ofensa. Legalmente los consejeros del rey eran
miembros del Consejo Privado y tenían una categoría igual.
En 1707 tuvo lugar un adelanto importante pues fue cuando el
Acta de la Unión entre Inglaterra y Escocia, que ya había sido inaugu-
rada hacía un siglo por la combinación de las dos Coronas bajo el
rey escocés, creó al Reino Unido. La débil reacción a favor de los
Estuardo, quienes maduraron en los levantamientos jacobitas de
1715 y 1745, careció de apoyo en ambos reinos y el fracaso fue inevi-
table. Escocia conservó su propio sistema de derecho, diferente al
Derecho Común inglés, y conservó sus propias instituciones legales,
apoyada por las disposiciones administrativas necesarias, pero ambos
sistemas de gobierno estaban ya lo suficientemente cercanos para que
la unión no provocara ningún problema real en dicha esfera.
Fue con Jorge I (gob. 1714-1727) cuando el cargo de primer mi-
nistro y el gabinete recibieron su forma definitiva. El rey tenía un
profundo interés personal en Hanover, de donde siguió siendo el
gobernante, si bien las costumbres y el idioma de su nuevo dominio
le eran extraños. Por lo tanto, fue natural el que dejara la discusión
de la política y la decisión sobre la administración a sus ministros
bajo la jefatura de su primer ministro, a quien se le adjudicó ya el
título de primer ministro. El primero de éstos en el sentido moderno
fue Sir Robert Walpole (1676-1745), quien se hizo cargo del gobierno
en 1721. Siendo un hombre carente de imaginación, pero eficiente,
insistió en la responsabilidad conjunta de los ministros y en su
dependencia del Parlamento más que de la Corona, a pesar de ser
nombrados por éste y a quien le debían jurar fidelidad personal.
Ya se habían dado algunos pasos para remodelar la administración
de acuerdo con las necesidades de la época, ya que se había hecho
hincapié más en la política que en la administración, siendo la teoría
subyacente que mientras menos relación tuviera el Estado con los
asuntos ordinarios del pueblo, era mejor. Pero el fracaso de la admi-
nistración pública en un sector particular de los dominios de la
Corona tendría un efecto tan alarmante que queda justificada la
pérdida de las lejanas tierras de América.
ERA DE REVOLUCIONES
LA ADMINISTRACIÓN DE LAS COLONIAS AMERICANAS
La gran era de la colonización inglesa de América fue el periodo

de 1607 a 1682.3 Las colonias se originaron como una serie de plan-
taciones o asentamientos, muchos de ellos como centros de comercio
fundados con fines lucrativos. En realidad se fueron a pique fortunas
considerables en expediciones más o menos carentes de ganancias, em-
prendidas por comerciantes y nobles ingleses. Pero en muchos casos
, estas aventuras fueron seguidas por emigrantes de Gran Bretaña en
busca de condiciones más liberales a las existentes en su tierra natal
en ese entonces, especialmente en lo relativo a la religión y la con-
ciencia moral.i El hábito de establecer compañías privadas con mono-
polios comerciales en ciertas áreas del mundo -ejemplificado por la
Compañía de la India Oriental que ya hemos abordado- se extendió
a la arena americana.
Destacadas entre las primeras empresas americanas de este tipo
fueron las dos compañías de Virginia formadas bajo carta de privi-
legio concedida por Jaime I en 1606, y que comprendían una com-
pañía del Norte con base en Londres y una compañía del Sur con
base en Plymouth. La compañía de Londres envió su primera expe- ,
dición en 1607 y estableció el primer asentamiento inglés en James-'
town, Virginia. Inicialmente la compañía de Plymouth se vio obligada
a restringir sus actividades a los viajes comerciales, hasta 1620, cuando
fue remodelada como la Corporación de Nueva Inglaterra. En algu-
nos casos la Corona otorgaba tierras a los colonos, y eran explotadas
por lores ingleses y escoceses como dominios diferentes.' Algunos
eran gobernados desde Inglaterra, aunque pronto se hizo común
el que los consejos electos fueran establecidos localmente. Por su-
puesto el caso notable fue el de los peregrinos que viajaron de Ply-
mouth a Nueva Inglaterra en 1620 a bordo del Mayflower, funcio-
nando en un principio como una compañía asociada. Después de siete
años de fracaso pasaron a hacerse cargo los colonos, asumiendo
las responsabilidades del gobierno y manteniéndose como un asen-
tamiento libre hasta que eventualmente se integraron como parte
del vecino Commonwealth de Massachusetts."
B C. M. Andrews, The Colonial Perlad, Williams & Norgate, ~912, p. 19.

« tu«.. p. 30.
G tu«.. p. 25.
308 ERA DE REVOLUCIONES
En 'realidad existía una gran variedad de gobiernos en estas nue-

vas tierras, que finalmente se extendieron desde Canadá en el Norte
hasta el Caribe en el Sur, llegando a sumar treinta asentamientos de
la Bahía de Hudson a la Guayana Británica en el sur del continente
americano. Entre ellos había gobiernos que persistieron en su forma
original hasta mucho siespués de Ia Independencia, a saber, Connec-
ticut hasta 1818 y Rhode Island hasta 1845.6
Todos estos desarrollos tuvieron lugar a pesar de las actividades
en contra de Portugal, Francia, Holanda y España, quienes se dispu-
taban la propiedad de los nuevos territorios pero fueron aplastados
finalmente por la superioridad de la Marina Real, que iniciaba ahora
su fase de mayor eficiencia. Entre las colonias, Nueva York fue arre-
batada a los holandeses en i 664, mientras que las dos Floridas, poseí-
das entre 1763 y 1783, fueron devueltas a España y no fueron tomadas
por los Estados Unidos sino hasta 1810 y 1819.
El periodo de colonización por la empresa privada, o por libertad
religiosa, llegó a su fin en 1640, periodo para el cual Virginia, Ber-
mudas, Plymouth, Massachusetts, Connecticut, Rhode Island, Bar-
bados y Maryland estuvieron bien establecidos. A partir de entonces
el gobierno de Inglaterra prestó más atención al creciente comercio
de la nación y en la política respectiva figurarían prominentemente
las colonias americanas, especialmente las Indias Occidentales por el
azúcar y Virginia por el tabaco. Los colonizadores fueron atraídos
por las concesiones más liberales. Se dieron intentos por unificar la
forma del gobierno real en todas las colonias, pero desde un principio
los colonizadores activos no estuvieron dispuestos a aceptar la impo-
sición de reglas por un rey distante.
Entre los primeros pioneros en este campo estuvo el eminente
filósofo político John Locke, quien proyectó una constitución para
los nuevos asentamientos, documento que incorporaba reglas elabo-
radas basadas en la propiedad territorial de acuerdo con el derecho
feudal e incluso presentando una nobleza hereditaria de landgraves
y caciques," Locke trabajó cerca del Conde de Shaftesbury, quien se
convirtió en presidente del recién nombrado .Consejo de Comercio
y Plantaciones, y de quien fue secretario. Formado por la unión de
dos consejos en 1627, la nueva organización tenía como objetivos el
establecimiento y el abastecimiento de las colonias, y su organización
11 Ibid-, p. 29.
7 iu«, p. 52.
ERA DE REVOLUCIONES
con una forma de gobierno apropiada, así como el establecimiento

de un sistema de administración colonial eficiente en Inglaterra;
pero estos' primeros esfuerzos estaban destinados a fracasar.
Con el ascenso de la casa de Hanover en 1714, el gobierno de
Gran Bretaña había llegado a ser, en un grado modesto; ministerial
y departamental, si bien el patrón administrativo era todavía bastante
esquemático. Las colonias americanas recibían muy poca provisión
especial, y eran atendidas por los Departamentos existentes para los
asuntos comunes. Hacia fines del siglo anterior la Marina Real había
llegado a ser importante para la protección del comercio colonial,
no obstante que esta función se consideró siempre como secundaria
para su utilización com9 un instrumento de guerra. Por lo tanto, el
almirantazgo figuró en forma predominante entre los departamentos
interesados de manera especial, esto en virtud de su responsabilidad
en abastecer y controlar las flotas que eran vitales para mantener
abiertas las prolongadas y difíciles comunicaciones entre los dos con-
tinentes. Consistía de varias unidades pobremente coordinadas, com-
prendiendo una serie de departamentos de almirantazgo, marina, avi-
tuallamiento, enfermos y heridos, y transporte, así como la Oficina
de Marina, el hospital de Greenwich y un tesorero.
El Consejo Privado, que había caído a una posición subordinada
como un instrumento de gobierno, siguió detentando amplias facul-
tades reguladoras en relación con las colonias, si bien sus capacidades
ejecutivas eran mínimas. El Secretario de Estado para el Departamen-
to del Sur estaba relacionado también con asuntos coloniales, pero
tenía muchas cuestiones más cerca de su mano que absorbían su
atención. El Tesorero (posteriormente Departamento del Tesoro) es-
taba vinculado con la política financiera de ultramar, completando
sus actividades en esta esfera el Tribunal de Hacienda y el recién
fundado Banco de Inglaterra. El Tesoro era auxiliado por varios de-
partamentos ejecutivos relacionados en forma semejante: Comisiona-
dos de Aduanas, Consejo de Avituallamiento, Auditor General de
Ingresos de Plantaciones, Registro de Emigrantes a las Plantaciones,
así como la Oficina General de Correos y comisiones temporales. tales
como aquellas autorizadas para investigar las reclamaciones de los
realistas americanos y de Florida del Este después de 1783.8 Además
de uno o dos cuerpos ad hoc inferiores esta maquinaria de nuevo
estaba interesada fundamentalmente en los asuntos de Inglaterra.
8 tu«, pp. 131·132.

El Departamento de -Guerra tenía un secretario de Guerra cuyas

facultades ejecutivas estaban restringidas. El cargo había tenido una
reducida importancia antes de la introducción de un ejército per-
manente en 1689 y no tendría sino una pequeña parte en las colonias
antes de mediados del siglo XVIII. SU ámbito de acción era limitado,
ya que no tenía nada que ver con la milicia, los guardias, la artillería,
el transporte y el abastecimiento, pero después de 1756 se ocupó
del bienestar del ejército en las colonias, sosteniendo correspondencia
con funcionarios en América sobre la materia, así como con el Con-
sejo de Artillería, que se encargaba de esto y del cuerpo de ingeniería,
el equipamiento de barracas, los fuertes y las obras, y con el comisario
general, quien era responsable de los suministros.
La más notable de las oficinas vinculadas con las colonias, aunque
carecía de poder, era el Consejo de Comercio y Plantaciones estable-
cido en 1696, sucesor de una serie de comités del Consejo Privado
fundados con propósitos semejantes y que datan desde principios de
siglo," A partir de entonces el comercio en expansión ampliaría con-
siderablemente el campo de actividades del Consejo. Siguió siendo un
departamento consultivo y no ejecutivo cuya función principal con-
sistía en mantener correspondencia con las colonias y ofrecer infor-
mación al Consejo Privado, al Parlamento y a todos los demás de-
partamentos responsables para tomar la acción necesaria. Cuales-
quiera que fuesen las políticas que desarrollara sobre la base de su
conocimiento directo, era dependiente de otros para su realización.
Normalmente éstos tenían poco interés o tenían sus ideas propias
cuya realización perseguía. No es sorprendente el que las necesidades
administrativas de los colonos que estaban tan lejos recibieran una
atención tan magra.
En cierto sentido esto era trágico, pero no es sorprendente si con-
sideramos el estado caótico de la administración en Inglaterra y la
poca consideración prestada habitualmente a su organización y desa-
rrollo. Los diversos departamentos estaban divididos en varias oficio
nas ampliamente dispersas y pésimamente coordinadas al interior de
ellas mismas. Todo habría existido de no haber ninguna colonia
-:-excepto tal vez el Consejo de Comercio- y no haber tenido que
hacer a un lado asuntos normales para tratar los negocios coloniales.
El nivel general de eficiencia era bajo. Los nombramientos estaban
condicionados por el padrinazgo y había una gran cantidad de so-
9 Sir Hubert LlewelIyn Smith, The Board 01 T'rade, Putnam, 1928. pp. 1-14.
!
I
¡
borno político entre las más altas jerarquías. Las disposiciones finan-
cieras eran fortuitas: algunos empleos recibían un sueldo burdamente
excesivo, mientras que la mayoría no rebasaban la línea de la pobreza.
La maquinaria administrativa inglesa, tal como existía en ese entonces,
era un pobre ejemplo para exportarlo a ultramar a los colonos cuya
última inclinación, en cualquier circunstancia, habría sido hacerse
cargo del trabajo administrativo.
El Consejo de Comercio y Plantaciones intentó crear una política
de largo plazo para las colonias pero no controló los medios para
velar por su implementación. Si este cuerpo, que tenía acceso a la
información correcta y podía haber logrado un vínculo más estrecho
con las colonias, hubiese tenido también poderes ejecutivos efectivos,
seguramente habrían existido mejores prospectos para ambas partes
en los años futuros, aunque esto habría sido esperar demasiado dadas
las actitudes políticas del día. Siempre es fácil ser inteligente después
de sucedidas las cosas.
En realidad hubo una completa falta de comprensión de las con-
diciones en las colonias por parte del gobierno y del Parlamento,
en tanto que las mismas colonias tenían poco interés en la madre
patria, y a menudo eran activamente antagónicas entre sí. Afortunada-
mente las comunicaciones entre ellas eran lo suficientemente difíciles
como para permitirles irla Pasando sin demasiada fricción. Nunca
se consideró a las diversas colonias como parte de Gran Bretaña, y
no se hizo ningún intento para asimilarlas. Por su parte, el espacio
oceánico tampoco habría Permitido esto bajo las condiciones existen-
tes, a pesar de los evidentes logros españoles en, esta dirección. Gran
Bretaña se orientó a lograr las máximas ventajas comerciales de las
colonias y legisló con este fin, pero por otro lado los colonizadores se
vieron impulsados para velar por sí mismos. Como sintetiza Andrews:
El gobierno británico hizo uso de la vieja maquinaria construida
con un propósito diferente, para enfrentarse a una situación que
sólo comprendía parcialmente. El sistema se planteó sin otro propósito
que el fomento del comercio y el tráfico. Fue bastante incompetente
para controlar a un pueblo que crecía capaz de una vida independiente
e inquieto bajo los lazos de una política colonial que limitaba a
extremos críticos su libertad de acción.w
Como ocurría de hecho, había muchos funcionarios, del goberna-
dor hacia abajo, que eran nombrados por la Corona, algunos directa-
10 Andrews, 01" cit., P 154.
mente de Inglaterra, pero la mayoría por funcionarios reales que se

encontraban en el lugar de los acontecimientos. Funcionaban oficiales
de aduanas en la mayoría de las colonias. Se nombraban auditores
delegados y receptores generales para fungir como tesoreros, en par-
ticular para recibir las rentas de abandono que posteriormente con-
ducirían a muchos problemas. Los hábitos, en su mayoría perversos,
de la burocracia inglesa, se difundieron en ultramar, deteriorándose
más aún en el proceso. El padrinazgo abundaba, haciéndose los nom-
bramientos por parte de diversas autoridades menos el Consejo de
Comercio que pudo haber agregado cierto elemento de realidad al
proceso. Se adoptó ampliamente la práctica de ocupar varios cargos,
de tal manera que el principal responsable del oficio se quedaba en
Inglaterra, donde tenía otro nombramiento, e intentaba desempeñar
sus responsabilidades americanas desde lejos y mediante un diputado
que hubiese hecho una oferta atractiva para tener el privilegio. La
aceptación de este método fue facilitada por la práctica de la remune-
ración por emolumentos, que también era preferida por el gobierno
colonial al verse liberado de la carga salarial. Pero tenía la doble
desventaja de arrojar cargas indebidas sobre el pueblo y una impopu-
laridad creciente sobre la Corona. Normalmente los salarios estaban
atrasados; los estipendios eran fijados por las asambleas locales; por
lo tanto, había un gran impulso para que los funcionarios reales
participaran en prácticas ilegales. El contrabando era muy común, no
obstante que nunca alcanzó las profundidades de la batalla campal
con derramamiento de sangre y atrocidades como ocurrió en aquella
época a lo largo de las costas de Inglaterra y Escocia. Los intentos por
elevar los impuestos en las colonias, si bien con propósitos de defensa,
fueron considerados como un ataque a sus libertades.
Aunque se admita que las razones para el trastorno que se avecina-
ba estuvieron enraizadas más profundamente y se fundaron. más am-
pliamente de lo que puede dar cuenta la fallida administración de
ambos protagonistas, debe quedar plenamente claro considerando el
estado fortuito y carente de imaginación del vínculo administrativo
de las dos esferas, agregando a la excesiva terquedad de los ocupan-
tes de posiciones clave en ambos lados, que la mala administración
llegó a exacerbar transformaciones que podían haberse manejado
más inteligentemente. Algunos historiadores piensan que el margen
de compromiso fue mucho más grande de lo que los hechos informa-
dos parecen indicar. Sería fútil el sugerir que la administración pue-
da ser siempre el factor primario en el desarrollo humano, pero es
el factor esencial cuyo nivel de efectividad puede proporcionar la

diferencia vital en el tipo de situación que subsistió entre Gran Bre-
taña y América en el siglo XVIII.
BURKE y LA REFORMA "ECONÓMICA"
La insatisfacción por la forma en que se manejaban las cosas en In-

glaterra crecía rápidamente, y entre los defensores de una reforma
drástica ninguno figura más prominentemente que Edmund Burke
(1729-1797), quien se encontró en la posición apropiada para provo-
car un impacto considerable desde su asiento en los Comunes. Burke
fue un dublinense, uno de los muchos irlandeses que contribuyeron
en forma notable a la actividad del estadista británico. Se dice que no
fue un orador inspirado, pero nadie podía malinterpretar el conteo
nido de sus discursos, y es a través de su prosa sonora como viven
sus ideas. Fue un político práctico en una época en que el político
tenía que ocuparse de la administración. En su fase más constructiva
tuvo mucho que ver con los asuntos indios y tuvo una actuación
destacada en el ataque a Warren Hastings. Mantuvo una visión libe-
ral de la cuestión americana, condenando al gobierno por su política
tributaria, juzgándola inconveniente y tendente a conducir al desas-
tre. Burke fungió incluso por un breve periodo desde 1771 como
agente para la provincia de Nueva York recibiendo 500 libras al año.
En años posteriores, sin embargo, predominaron en él actitudes más
convencionales y su ataque a los excesos de la Revolución francesa,
arrojados en sus Rejlections on the Reuolution in France (1790), le
hicieron obtener fama mundial y lo señalaron como un conservador
impenitente.
Nuestro principal interés en Burke descansa en su defensa de la
reforma financiera proclamada en la Cámara de los Comunes el 15
de diciembre de 1779, cuando la Guerra de Independencia norte-
americana había recorrido su curso, en un discurso que comenzaba:
"Prevalece un sentido general de la profusión con la que son realiza-
dos nuestos asuntos, y con él un deseo general por un tipo de refor-
ma". Todo esto lo atribuye a "la fatal y desmedida influencia de la
Corona; y ello se influencia a sí mismo para nuestra enorme prodiga-
lidad". Pero tiene "un plan que... servirá como base (no es más)
para la economía pública y la reducción de la influencia ... ".11
11 Edmund Burke, The Speeches 01 the Right Honourable Edmund Burk» in the
House 01 Commons and in Westminster Hall, cuatro volúmenes, Londres, 1816, Tl, pp. 1-7.
Este destacado plan sería explicado a la Cámara en detalle y sería

debatido el 11 de febrero de 1780. Es una afirmación mordaz y agre-
siva que incluía algunas propuestas admirables pero no dejaba a un
lado la actitud negativa hacia las finanzas y el servicio público -con-
sideradas como desenfreno y burocracia, y tratados con parsimonia-,
que siempre había sido común en Gran Bretaña. Ciertamente en
dicha coyuntura se requería una operación mayor, y se necesitaba
alguien con la franqueza de Burke para poner en movimiento algunas
de las piezas correctas.
Las propuestas de Burke se reunieron en "Una Declaración para
la Regulación Mejor de los Establecimientos de Su Majestad y de cier-
tos Cargos Públicos", pero no fue sino hasta el 2 de julio deU82
cuando fueron aprobadas finalmente por la Cámara de los Comunes
con una forma modificada.
Este fue un desempeño brillante por parte de Burke, si bien los
resultados inmediatos de la nueva legislación desilusionaron a sus
defensores. El objetivo principal de las reformas era reducir el grado
de la influencia real en el Parlamento pero continuaría el gasto exce-
sivo sobre la Lista Civil, y las transformaciones políticas especial.
mente en la franquicia, requeridas para fortalecer la legislatura frente
al ejecutivo, serían pospuestas por el impacto de las guerras revolu-
cionarias francesas.
Juzgadas con base en un tenor general, las censuras de Burke eran
un ejemplo clásico de la actitud parsimoniosa hacia las actividades
administrativas del gobierno que reinaría en Gran Bretaña a lo largo
del siguiente siglo. La economía antes que la eficiencia sería la mero
cancía que el Estado estaría preparado para adquirir, la economía casi
a cualquier precio, demostrando el conservadurismo inherente de su
gran exponente. Puso la mira sobre las colonias americanas, cuya lu-
cha Por la independencia había sido ganada por completo para cuan-
do se aceptó su declaración, como un gasto innecesario que debía
liquidarse y no pudo ver que se había tirado el dinero gastado en
nombramientos tales como el Consejo de Comercio y la tercera Secre-
taría de Estado, no porque fuesen innecesarios sino porque no habían
podido alcanzar su verdadero potencial administrativo. Burke tenía
razón al sostener que la administración ineficiente es cara a cualquier
precio y se realiza mejor sin ella, pero todavía no era el momento
para demostrar que algunos de los cuerpos que quería abolir se reque-
rían para cumplir las responsabilidades públicas que tomaban forma
ante sus ojos. Los cargos de la Secretaría de Estado, reorganizados
para tratar los asuntos nacionales y coloniales y los asuntos extran-

jeros respectivamente, se incrementaron nuevamente tres años después.
del estallido de la guerra con Francia, en 1794, con la anexión de una
Secretaría de Estado para la Guerra, y llegaría el momento en que
se ampliarían considerablemente los tres puestos para cubrir otras
funciones. El Consejo de Comercio fue restablecido en 1786, primero
como un cuerpo consultivo, pero posteriormente se .convertiría en
uno de los departamentos ejecutivos centrales importantes que debía
hacer frente a una multitud de responsabilidades internas y externas,
arrojadas sobre el gobierno por el interés creciente del Estado en
asuntos de comercio e industria.
Se reconoció generalmente que las disposiciones financieras del
Estado eran demasiado primitivas para afrontar adecuadamente los.
gastos de la magnitud requerida por la nueva sociedad industrial
que se veía surgir, con el rompimiento de la manufactura doméstica,
al sistema capitalista postulado por la Revolución industrial. Este fenó-
meno fue en sí mismo causa y efecto de los múltiples inventos reali-
zados en esa época, especialmente en Gran Bretaña, donde el creciente'
margen de sus responsabilidades en ultramar, a pesar del revés ameri-
cano, agregó una dimensión mayor al gran trastorno económico.
En 1780, bajo la administración de Lord North, se había nombra-
do un cuerpo de comisionados para examinar las cuentas públicas, y
~orprimera vez sus informes proporcionaron al Parlamento una sinop-
SIS detallada de la materia y condujeron a varias reformas, de cuyos.
detalles sería responsable principalmente el Primer Ministro William
Pitt. Fue así como en 1785 las reformas aplicadas anteriormente a
la Pagaduría de las Fuerzas se extendieron a la Tesorería de la Ma-
rina, en tanto que el Tribunal de Hacienda fue reformado con la
abolición del inútil cargo del auditor de anticipos al Erario y el nom-
bramiento de comisionados asalariados para realizar auditorías de las
cuentas públicas. Al año siguiente se estableció la Oficina de la Pape-
lería de S. M. bajo el estatuto de 1782, y se nombraron también
comisionados para la reducción de la deuda nacional bajo una legis-
lación especial. Pero posiblemente el desarrollo de mayores alcances
y más lógico fue la reunión en 1787 de todos los fondos distintos que
recibían dinero público en un único Fondo Unido, en cuya cuenta
en el Banco de Inglaterra debían pagarse en el futuro todos los ingre-
sos públicos y de la cual se harían todos los pagos pero solamente
. bajo la debida autorización. Esta centralización de fondos fortaleció
grandemente la vigilancia parlamentaria y el control del Tesoro sobre

las transacciones corrientes.
LA REVOLUCIÓN NORTEAMERICANA
Los colonos americanos habían declarado su independencia el 4 de

julio de 1776, y la lucha terminó virtualmente cuando Edmund
Burke presentó ante la Cámara de los Comunes su plan para la re-
forma económica a la que nos referimos en la sección precedente.
En un principio las trece colonias constituyeron "una firme liga de
amistad" bajo los "Artículos de Confederación y Unión Perpetua",
que dejaron a cada comunidad su soberanía, libertad e independencia,
así como todo poder, jurisdicción y derecho no delegados a los "Esta-
dos Unidos" en la reunión del Congreso. La organización consecuente
fue más una liga que un gobierno nacional, cuyos miembros se unie-
ron por sus antagonismos a los intentos un tanto incoherentes de
control desde Londres, y no tanto por atracciones mutuas fuertes.
Pronto se hizo evidente para los líderes de la nación emergente que
si la unión debía permanecer junta era esencial una concentración más
centralizada del poder y la administración."
Afortunadamente el lanzamiento de este notable experimento po-
lítico, que parece haber llegado completamente maduro a la etapa de
la historia, estuvo bien documentado en extremo. El curso de los
acontecimientos se había visto muy influenciado por las ideas libe-
rales establecidas detalladamente por los filósofos recientes y contem-
poráneos, incluyendo los Two Treatises on Civil Gouernment de
John Locke publicados en 1690 en defensa de la Revolución Glo-
riosa, y especialmente el Esprit des Lois de Montesquieu (1748), don-
de exponía el principio de la separación de poderes que el nueve
sistema de gobierno guardaría como reliquia en forma decisiva. Esta-
ban también los diversos discursos de Burke a los Comunes en apoyo
a los colonos, si bien se retractó posteriormente en relación con la
Revolución francesa, y los Rights 01 Man de Tom Paine (1791) de-
dicada por su autor a George Washington, primer presidente de los
Estados Unidos. Otra influencia importante fue la de Commentaries
en the Laws 01 England (1765-1769) de Blackstone, 2500 copias de
los cuales llegaron a América justo antes de la Revolución. Debe se-
12 James Bryee, The American Constitution (1888).

ñalarse aquí que, a excepción de Carolina del Sur, el derecho inglés

nunca fue introducido formalmente a las colonias, no obstante que el
Common Laui llegó a administrarse por los tribunales americanos
como hecho natural.P Pero, cuando todo se ha dicho, indudablemente
el texto más inspirador fue The Federalist, una serie de ensayos sobre
la nueva constitución aportados entre 1787 y 1788 principalmente
por Alexander Hamilton y James Madison, aunque John Jay escribió
unos cuantos.t-
El nuevo sistema de gobierno tuvo que dejar a los estados indivi-
duales un grado máximo de sus poderes existentes, mientras que al
mismo tiempo revistió al nuevo gobierno centralizado con la autori-
dad necesaria para ofrecer la cohesión suficiente y una dirección ade-
cuada, quedando además libre de lo que se había considerado el ele-
mento dictatorial del reinado que los Estados habían rechazado
recientemente. El primer objetivo fue alcanzado con el estableci-
miento de un nuevo tipo de disposición federal en el que hubo
una división definitiva de la soberanía entre los estados y el centro,
y una esfera sustancial en la que el último no tenía el poder de in-
terferír con los primeros. La división general de función entre las
dos esferas se basó en el principio, adoptado por la Confederación
anterior, de que el gobierno federal debía ejercer solamente aque-
llos poderes asignados específicamente a él (con unos cuantos que
se ejercerían en forma coincidente) y dejar todo aquello no estableci-
do expresamente a los estados individuales. La segunda condición fue
l?grada delegando el poder ejecutivo a un presidente con un periodo
fIJO de cuatro años, electo por un colegio electoral elegido por los
estados, pero sin poder sustancial para interferir ni con el poder
legislativo (conocido como Congreso) ni con el judicial, cada uno
de los cuales funcionaría independientemente de acuerdo con la doc-
trina de la separación de poderes.
Las funciones asignadas al nuevo gobierno federal, brevemente
resumidas, fueron la tributación y los préstamos para pagar deudas y
ofrecer recursos para la defensa común y el bienestar general de los
Estados Unidos, la regulación del comercio con naciones extranjeras
y, entre los estados mismos, la naturalización y la bancarrota, mo-
neda y pesas y medidas, oficinas de correos y caminos, derecho de
13 Andrews, op. cit., Pl> 182·184.

14 T'he Federalist or the New Constitution, Dent Everyman, 1911.
impresión y patentes, establecimiento de tribunales inferiores de la

Suprema Corte (establecido en la Constitución), derecho internacional,
guerra y paz y defensa en mar y tierra, inel uyendo la organización
y la provisión de armas a la milicia, administración del territorio fija-
do Para el asiento del gobierno, y la creación de leyes necesarias
para el desempeño de estas funciones.
El Congreso se dividió en dos cámaras: una Cámara de Represen-
tantes elegidos directamente por el pueblo de acuerdo con la pobla-
ción, y un Senado en el que cada estado tendría dos miembros
elegidos por él, independientemente del tamaño y la población. La
inclusión de una segunda cámara representante de los estados sobre
una base de igualdad dio un paso importante para encomendar el
nuevo sistema a las trece colonias originales, las cuales eran extre-
madamente celosas de su igual categoría como comunidades soberanas.
Los estados constitutivos siguieron como entidades políticas sepa-
radas, ejerciendo las funciones residuales sustanciales no asignadas a
la lUnión por la Constitución. Cada estado tenía su propia constitu-
-ción escrita, comprendiendo normalmente el sistema colonial de go-
bierno. Había siempre un gobernador como jefe del Ejecutivo, usual-
mente elegido por la legislatura estatal por un periodo determinado.
En un principio a menudo el gobernador tenía un Consejo Ejecutivo
para auxiliarlo, pero ésta era una institución decadente que se utili-
zaba poco bajo la separación de poderes, que se aplicó tanto a los
estados como a la Unión. El gobernador, cuya función primordial era
ver que las leyes se observaran, tenía una necesidad mínima de asis-
tentes ejecutivos. De cualquier manera, en la mayoría de los estados
los oficiales eran elegidos por el pueblo en nombre de la democracia.
La elección popular de los funcionarios se equilibró así, a menudo,
por la posibilidad del recall en la misma manera, consecuente en la
insatisfacción popular por su desempeño. Es más factible que dicha
acción se haya tomado por razones políticas más que administrativas,
y por lo tanto militara en contra de la consecución de la eficiencia.
La participación directa en la creación de leyes se logró con la inclu-
sión del rejerendum, por el cual los proyectos de ley POdían iniciarse
por voto popular y presentarse a éste. Cada estado tenía un órgano
legislativo de dos cámaras, un sistema distinto de tribunales de justi-
cia relacionados con el propio derecho del estado, y un modelo de
autoridades gubernamentales locales que variaban de un estado a
otro, Los jueces SUPeriores del estado eran nombrados por el gober-
nador O por la legislatura, pero en ésta esfera también las ideas demo-
cráticas conducirían a la introducción de la elección directa.P
En realidad los Estados Unidos fueron afortunados con su primer
presidente, George Washington (1732-1799), quien había comandado
las tropas americanas en la Guerra de Independencia y quien tendría
la distinción de demostrar ser igualmente capaz como administrador.
Estaba destinado a servir por dos periodos de cuatro años iniciando
así. la costumbre de que éste fuera el límite de servicio para cual-
q.U1er Presidente posterior, comprendido actualmente en la Constitu-
ción en el artículo XXIII, ratificada en marzo de 1951. En su nuevo
cargo tuvo que empezar prácticamente a partir de nada.
El gobierno de la Confederación había decaído progresivamente

hasta que sus movimientos casi habían cesado... En realidad había
una oficina extranjera con John Jay y un par de empleados que se
hadan cargo de la correspondencia de J ohn Adams en Londres y
Thomas Jefferson en París; había un Consejo del Tesoro con un
erario vado; había un "Secretario de Guerra" con un ejército auto-
rizado de 840 hombres; había una docena de empleados cuya paga
estaba caída, una desconocida pero atemorizan te carga en deuda, casi
ningún ingreso y un crédito arruinado.w
. No obstante que se mantuvo sobre el partido de batalla, la polí-

nca de Washington siguió generalmente a los federalistas, quienes
favorecieron un sistema de administración nacional bien desarrolla-
do, como contra los republicanos bajo Jefferson, quienes deseaban
una administración nacional mínima. La doctrina federalista, si bien
fuertemente antimonárquica, no era entusiastamente democrática, de-
fendiendo el gobierno para el pueblo más que el gobierno por el
pueblo.u
Las habilidades administrativas disponibles parecen haber sido
adecuadas para la época, pero Washington descubriría crecientemente
que esto no era así. La tarea de erigir una administración partiendo
de casi nada no se facilitó debido a la falta de consideración que
durante mucho tiempo se había dado al arte administrativo. Era su-
mamente fácil copiar y duplicar los errores de los sistemas existentes,
11; Bryce, op. cit., pp. 483-484.

16 Leonard D. White, en el primero de sus estudios sobre historia administrativa
de los Estados Unidos, The Federalists, Macmillan, N. v., 1948, p. 1.
17 White, op. cit-, p. 508.
probablemente sin comprender y obtener plena ventaja de sus vir-

tudes al mismo tiempo, pero la nueva situación requería dar un paso
adelante en el futuro, y esto no era sencillo de visualizar o inaugurar.
Con todo, se logró un progreso semejante que hacia fines de su pri-
mer periodo en el cargo en 1794, había ya. un satisfactorio Departa-
mento del Tesoro y una Oficina de Correos en las hábiles manos de
Timothy Pickering, mientras que los servicios de aprovisionamiento
del Departamento de Guerra, desbaratados y transferidos al Departa-
mento del Tesoro en 1791, estaban funcionando bien aparentemente,
aunque se evidenciaría su mal estado en lo posterior.
En 1790 Washington había declarado: 18 "siempre creí que una
Representación del Pueblo igual e inequívocamente libre en la Le-
gislatura, junto con un Ejecutivo eficiente y responsable, eran los
grandes pilares de la que debía depender la preservación de la Liber-
tad Americana". Su tarea primaria fue establecer el ejecutivo fuerte
. así postulado que había sido aceptado por los creadores de la Consti-
tución sólo después de una difícil contienda. A la luz de los argu-
mentos que se habían presentado recientemente a favor de las troikas
administrativas es de interés especial el que Edmund Randolph haya
apoyado un ejecutivo de tres representantes de las tres áreas geográ-
ficas principales en las que podían dividirse los territorios de los
trece estados, con el fin de colocar, como él sostenía, las partes más
remotas en iguales condiciones con el centro." Un ejecutivo plura-
lista de este tipo era imposible que ofreciera la institución decisiva
que demandaba la situación americana. El verdadero objetivo había
sido establecido por Hamilton en su exposición en T'he Federalist de
que "la verdadera prueba de un buen gobierno es su aptitud y ten-
dencia para producir una buena administración't.t? Pero debe recor-
darse que la Constitución americana está en un documento suseinto
que, si bien definió las instituciones importantes y los aspectos de
poder del nuevo sistema, dejó muchas lagunas que se llenarían en el
curso del desarrollo práctico. Para poder expresarlo en detalle durante
la etapa inicial se habría requerido un grado de previsión política Y
de penetración administrativa para los que no había precedente. El
nuevo ejecutivo americano no tendría nada de la naturaleza del
18 White, op. cit., p. 13, cita de una carta a: Catherine Macaulay Graham, enero
9 de 1790, Writings, p. 496.
19 White, op- cit., P. 14.
20 The Eederalist, LXVIII, p. 349.
Privilegio Real del sistema británico. Estaría estrictamente limitado

al derecho, Y" la creación de un nuevo cuerpo de leyes se colocó
firmemente en manos del Congreso (si bien es cierto que estaba
sujeto al veto presidencial, el cual podía ser anulado por una mayoría
de dos tercios en ambas Cámaras, y también modificado por reformas
constitucionales). Por otra parte, al Senado se le otorgó autorización
para participar con el presidente en la realización de nombramientos
en el ejército, el servicio exterior, servicio civil y en la judicatura. El
Senado podía delegar facultades plenas para hacer nombramientos
inferiores al presidente o los tribunales de justicia o jefes de deparo
tamentos. La facultad del presidente para destituir, sin la aprobación
del Senado, a personas cuyo nombramiento había sido acordado pre-
viamente por este último, se sometió a discusión, dándose una votación
en el Senado a favor del presidente en 1789. Sin esta facultad el ám-
bito de control del presidente se habría visto reducido considera-
blemente.
A Washington le quedaba poco que hacer con respecto a la forma
del ejecutivo. Habría un vicepresidente que estaría en su cargo sim-
plemente o reemplazaría al presidente sólo en caso de su absoluta
destitución o incapacidad para desempeñar las obligaciones de su caro
go, es decir, no solamente en ausencias normales. La Constitución no
establecía una organización departamental específica. Los Departa-
mentos que pudieran necesitarse tenían que ser autorizados por la ley,
y debido a que por un tiempo la administración no sería compleja, la
expansión fue lenta. El Congreso legalizó inmediatamente los Depar-
tamentos de Estado, del Tesoro y de Guerra existentes y la Oficina
?el Ministro de Justicia, y en 1798 fue autorizado de manera seme-
jame el Departamento de Marina. Ya en 1692 se había establecido
un sistema postal regular, y en 1792 se autorizó el nombramiento
de un director general de Correos, pero ocuparía una posición subor-
dinada durante la época. Desde un principio Washington consideró
a los jefes de departamento, generalmente conocidos como Secretarios,
como sus asistentes y carentes de autoridad independiente como en el
caso de los ministros del rey en Gran Bretaña. En otras palabras, no
eran ni rivales ni sustitutos. Esta solución había sido prevista por
Hamilton en The Federalist, incluyendo también una notable defi-
nición de la administración pública que merece citarse:
La administración del gobierno, en su sentido más general, comprende

todas las operaciones del cuerpo político, ya sean legislativas o judicia-
les; pero en su significado más común y probablemente más preci-

so, está limitada a los detalles ejecutivos y cae peculiarmente dentro
del dominio del departamento ejecutivo. La conducción real de las
negociaciones exteriores, los planes preparatorios de finanzas, la distri-
bución y el gasto del dinero público de conformidad con las consigna-
ciones generales de la legislatura, la disposición del ejército y la mar
rína, la dirección de las operaciones de guerra; éstas y otras cuestiones
de naturaleza similar constituyen lo que parece entenderse más ade-
cuadamente por administración del gobierno. Por lo tanto, las personas
a quienes se encomienda la administración inmediata de estos distintos
asuntos deben ser consideradas como los asistentes o delegados del
magistrado en jefe y tomando esto en cuenta deben obtener sus car-
gos por nombramiento o al menos nominación de éste, y estar sujetos
a su dirección.w
El apoyo al sistema todavía era sólo marginal y Washington se

enfrentó a cierta hostilidad y a una gran indiferencia. Los estados
se encontraban en disputa y en cualquier caso tenían mucho qué ha-
cer para poner sus propios asuntos en orden. Con todo, para fines
del primer periodo presidencial los trece estados habían organizado
un gobierno estable sujeto a constituciones escritas, las cuales garan-
rizaron al pueblo paz y orden. .
Las demandas administrativas sobre el presidente eran bastante
modestas, si bien en todo el mundo tenían lugar entonces grandes
transformaciones, especialmente en la esfera del transporte, lo cual
modificaría muy pronto la situación en forma importante. Mientras
tanto, la pluma de ave sería la herramienta normal del escritor, y la
existencia de copias legibles se mantuvo demasiado tediosa como para
impulsar su proliferación. Con todo, cuatro años más tarde ya había
tomado forma un sistema reconocido de administración pública para
hacer frente a las necesidades cotidianas del nuevo gobierno, inclu-
yendo inter alia procesos dependientes simples, tales como la escri-
tura de cartas y su copiado, el mantenimiento de registros y relaciones,
papeles de archivo, cuidado del archivo, publicación de documentOS
oficiales, así como actividades incidentales a la recaudación del in-
greso, el abastecimiento de almacenes y equipo, y la organización
de puestos.
Los procesos eran bastante simples y seguirían siéndolo durante
un siglo o más. Fue su despliegue y su coordinación para hacer frente
a las necesidades en expansión lo que se pondría a prueba, especial-
21 The Federalist, LXXII, p. 368.

mente para aquellos hombres de acción que no tenían un concepto

de la administración como una actividad esencial.
Mientras el presidente dejó los asuntos ejecutivos de los depar-
tamentos a los secretarios, incluyendo el nombramiento de emplea-
dos subordinados y funcionarios menores, muchos negocios departa-
mentales surgieron como cuestión natural desde los niveles más
subordinados hasta su escritorio.P Así, a pesar de la masa de asuntos
traídos a su escritorio por sus relaciones con los jefes de departamento,
tanto Washington como su sucesor John Adams, lucharon por lograr
el "ejercicio a caballo", lo cual caracterizó su época y su condición y
por lo cual se esforzaron en conservar su salud y su energfa." Se sabe
que Washington invitó a sus consejeros más viejos -Jefferson, Hamil-
ton y otros- a desayunar. En ocasiones consultaba a los secretarios
en sus propias oficinas; otras les enviaba documentos importantes
solicitándoles presentarse con ellos al día siguiente. Estas reuniones
informales fueron el principio del consejo presidencial que se desa-
rrolló después conforme el crecimiento de los negocios requirió de
la racionalización de los procedimientos, pero cuando este consejo
surgió no sería equiparado con el gabinete parlamentario.
Otro aspecto de las relaciones de oficina fue la participación per-
sonal de los secretarios en los procesos normales de rutina. Incluso
el diario de Washington señala que ellos le escribían algunos de sus
asuntos, trabajando en muchas ocasiones asiduamente y por largas
horas en estas tareas comparativamente inferiores. Timothy Píckering,
quien era un adicto a servir en el oficio público, que comenzó en
posiciones modestas y eventualmente trabajó para el presidente como
director general de Correos, secretario de Guerra y secretario de Es-
tado, fue un gran escritor de cartas y su biógrafo describe cómo hada
un primer borrador, lo corregía escribiendo entre líneas y con borro-
nes, hada una copia limpia a mano, y finalmente mandaba hacer
una copia impresa antes de despacharla. Mediante un proceso general
posterior las cartas se copiarían a mano en libros encuadernados espe-
ciales, en orden cronológico. Es una fortuna el que hayan sobrevivido
muchos de estos libros en los archivos norteamericanos, no obstante
que la correspondencia que se recibía no era tratada de la misma
manra y por lo tanto, en general, ha desaparecido/M
La descripción de Thomas J efferson sobre los procesos adminis-
2.2 White, op. cit., p. ~H.
28 Ibid., p. 32.
24 White, op. cit., po 497.
trativos de las pnmeras administraciones norteamericanas es esclare-

cedora:
Habiendo sido miembro de la primera administración bajo las órde-

nes del general Washington, puedo afirmar con exactitud cuál era
el curso de ese entonces. Las cartas de negocios venían dirigidas oca-
sionalmente al Presidente, pero con mayor frecuencia a los jefes de
departamentos. Si eran dirigidas a aquél, prefería que el departamento
apropiado se hiciera cargo; si estaba dirigida a uno de los secretarios,
y en caso de que la carta no necesitara respuesta, se comunicaba al
Presidente simplemente para su información. Si se solicitaba una res-
puesta, el secretario del departamento informaba al Presidente de la
carta y una contestación propuesta. Generalmente eran enviadas sim-
plemente después de una lectura cuidadosa, lo cual significaba su
aprobación. En ocasiones las regresaba con una nota informal sugi-
riendo una modificación o una duda. Si surgía alguna duda de cierta
importancia el Presidente la reservaba para una conferencia. De esta
manera, estaba siempre en una situación precisa de todos los hechos y
procesos en todas partes de la Unión y en relación con cualquiera
de los departamentos; formó un punto central para las diferentes
ramas; preservó una unidad de objeto y acción entre ellas; ejerció una
participación en la sugerencia de aquellos asuntos que incumbían a
su oficina y recaían sobre él; y asumió la responsabilidad debida por
cualquier cosa que se realizara. Durante la administración del se-
ñor Adams, sus prolongadas y habituales ausencias del asiento guber-
namental hicieron impracticable este tipo de comunicación, lo alejaron
de cualquier participación en la negociación de los asuntos, y en
realidad desintegraron el gobierno entre cuatro jefaturas mdependien-
tes que en ocasiones tiraban en direcciones opuestas. No hay duda que
el primer sistema es preferible al segundo. De hecho ocasionó a los
jefes de departamento el problema de preparar diariamente un pa-
quete con todas sus comunicaciones para ser leídas cuidadosamente
por el Presidente; también, comúnmente, retrasaba un día los envíos
por correo. Pero en casos urgentes se evitaba este perjuicio presentan-
do el caso en forma individual para ser atendido inmediatamente; Y
nos proporcionó a cambio el beneficio de su sanción por cada acto
que realizáramos. El que cualquier cambio en las circunstancias pueda
o no hacer necesaria una modificación de este proceder, la experien-
cia nos lo mostrará. Pero no puedo evitar recomendar a los jetes de
departamento que debemos adoptar por ahora este sistema de,landó
todas las modificaciones necesarias al tiempo y la experimentación ... 21)
25 White, op. cit-, p. 35, citando a Jefferson, 6 de noviembre de 1801, Works,

ed- Federal, IX, pp. 310-312.
ERA DE REVOLUCIONES
Los servidores públicos federales permanecían en la capital como

un cuerpo compacto, por lo que les fue necesario a los comisionados
federales contener a los estados en una dirección fuera de ciertas fun-
ciones del gobierno central, incluyendo el establecimiento de una se-
rie de servicios de campo distintos cuyos miembros, aunque estaban
subordinados a los departamentos centrales, tenían que poseer facul-
t~des discrecionales considerables, en un medio en que las comunica-
ciones eran todavía difíciles. Dichos nombramientos se hacían local-
mente y pronto los del centro llegaron a ser excedentes. Entre 1789 y
1800 se organizaron doce servicios de campo distintos por toda la Unión,
a saber: aduanas, faros, fiscales del Estado, comisarios, oficinas de co-
rreos, cortador del ingreso, superintendentes indios, comisionados de
prés~~os, ingreso interno, inspector general, impuesto sobre la tierra
y ofICInas de tierra. 26 De los tres mil empleados federales en 1801, so-
lamente alrededor de 150 eran empleados en el centro. Los agentes
con funciones muy diversas requerían de diversos tipos de supervisión
por parte del centro y cada departamento desarrollaba métodos ade-
cuados a sus propias necesidades administrativas. La simple dive::sidad
de estos servicios ofrecería un ámbito considerable para la experImen-
tación en el futuro, aunado esto a los servicios del Estado que se ex-
pandieron gradualmente a los cincuenta actuales.
Los niveles de selección de Washington eran altos, muy superiores
a los contemporáneos en Gran Bretaña y Francia, y mucho más supe-
riores a los que mantendrían sus sucesores. Insistió en que el elegido
fuera adecuado para el cargo, estableciéndose dicha adecuación en 'tér-
minos de carácter y no sólo por capacidad técnica. Reaccionó firme-
mente en contra de cualquier tendencia hacia el nepotismo, pero
observó que se garantizara una distribución geográfica favorable de
los nombramientos como condición fundamental. Para él las relacio-
nes familiares, la indolencia y la bebida eran impedimentos fatales
para el nombramiento.
Los niveles alcanzados eran bastante altos para la época, pero de-
pendían en gran medida de la voluntad y la perspicacia del jefe. Sus
subordinados no podían depender siempre de vivir de acuerdo
con su ejemplo. Y aun cuando hubiera voluntad, con frecuencia los
niveles establecidos no funcionaban en la práctica. Además, aun en
esta temprana etapa, el requerimiento de conformidad política en los
altos cargos comenzaba a verse favorecido, si bien no se insistía en
26 White, op. cit., p. 201.

una estricta avenencia federal. Estaba también la actitud habitual de

la parsimonia del público respecto a los' salarios de los funcionarios. .
Los altos niveles solicitados por el presidente tenían que otorgarse
a los salarios comparativamente pobres que la opinión pública y los
republicanos estaban preparados ?ara respaldar. A pesar del buen
arranque que había tenido, el sistema de Washington era esencial-
mente el de un genio y estaba destinado a encontrarse problemas casi
insolubles tan pronto como cayera en manos menos competentes.
LA REVOLUCIÓN FRANCESA
Las causas de la Revolución francesa fueron muchas y han estado

sometidas a interminables debates a través de los años. Es daro que
en este periodo de crisis y transformación acelerada las instituciones
francesas habían alcanzado una etapa en que los ajustes necesarios no
podían lograrse a través de medios moderados. Había múltiples razo-
nes para hacer alteraciones radicales; demasiado poder en el centro
apareado con una carencia crónica de entendimiento por parte de
aquellos responsables; una gran difusión de las responsabilidades en
las provincias donde las viejas instituciones siguieron funcionando
hasta mucho después de que sus fuentes originales habían' dejado
de producir; demasiados privilegios en manos de una nobleza no
productiva y un clero con perspectivas retrógradas; un campo de ac-
ción demasiado restringido para la burguesía creciente y un campesi-
nado paupérrimo excesivamente numeroso, así como demasiado des-
articulado como para tomar conciencia de sus necesidades reales; y
sobre todo una necesidad evidente de una reforma administrativa,
aunque posiblemente centrada en el cumplimiento cualitativo de los
administradores más que en la estructura real del Ancien Régime,
que seguiría manteniendo su antigua huella sobre el Estado francés.
En el interior, Francia estaba haciendo frente a la bancarrota nacio-
nal, mientras que desde el exterior soportaba el efecto de las ideas
manifestadas en un diálogo quebrantador llevado a cabo en toda
Europa y cruzando los mares, particularmente en los Estados Unidos,
en cuya revolución la activa participación francesa, durante mucho
tiempo como una medida antibritánica, le había llevado solamente
aquellas cargas adicionales suficientes para romper su espalda. Al
mismo tiempo, al apoyar en el extranjero, a nombre de la conve-
niencia, doctrinas destinadas a tener un impacto decisivo sobre la
ERA DE REVOLUCIONES
mentalidad de sus propios ciudadanos -que al ver su propio descon-

tento no podían errar en preguntarse políticamente por qué la salsa
para el ganso americano no era igualmente buena para el ganso fran-
cés- amontonó las brasas del fuego sobre su propia cabeza. Con todo,
el asunto en su conjunto se inició muy razonablemente.
La Revolución, que ya se había iniciado con las controversias que
tenían lugar por todo el territorio, se concentró en Versalles el 5 de
mayo de 1789 cuando Luis XVI (1754-1793, gob. 1774-1792) convocó
por primera vez desde 1614 a los Etats Généraux que representaban
a. los distintos estados u órdenes. En un principio se visualizó un
SIstema de monarquía constitucional, comprendiendo inter alia prin-
c~pios defendidos por el eminente filósofo contemporáneo el abate
SIeyes (1748-1836), quien participó personalmente en los Estados Ge-
nerales y la Convención establecida posteriormente para poner en mar-
cha el nuevo sistema de gobierno.
La nación, ahora encarnada en el pueblo, o tercer Estado, que
incluía al rey, detentaría la soberanía pero para utilizar al Estado
como su instrumento. La uolonté générale descansaba en la mayoría,
ejerciéndose la soberanía directamente por los representantes de la
nación. La Constitución consagraría las normas básicas impuestas por
la nación sobre el ejercicio del poder por el gobierno.
Demasiado para una teoría. El 17 de junio los Estados Generales
resolvieron formar una asamblea constituyente. La Revolución se ma-
nifestó activamente el 14 de julio en la toma por el pueblo de París
de la odiada Bastilla, la inmensa prisión estatal, y en la total destruc-
ción de este nefasto símbolo del poder despótico del Ancien Régime.
Esto fue seguido el 20 de agosto por la Declaración de los Derechos
del Hombre en la Asamblea. Desgraciadamente sus filosofías altiso-
nantes de derecho y justicia, si bien ofrecían antídotos a las conocidas
tiranías de la monarquía -mirando retrospectivamente a lo ocurrido
en Inglaterra el siglo anterior y lateralmente a lo que ocurría en Amé-
rica en ese momento- no podían ofrecer medidas de seguridad ade-
cuadas contra las demás tiranías endémicas en todas las sociedades
humanas, las relativas al egoísmo, la ignorancia, inconsecuencia buro-
crática y poder autoatríbuido, Mientras tanto, la asamblea, al definir
sus propias facultades, mantuvo a Luis como rey de los franceses,
reinando de acuerdo con la ley, mientras que ella ejerció los poderes
constituyentes, legislativos, de quehacer político y ejecutivos. Se de-
claró abolido todo lo relacionado con el sistema feudal, aun cuando
no se habían ideado las medidas adecuadas para llenar las lagunas.
328 ERA DE REVOLUPONES
En las localidades las consecuencias inmediatas de la Revolución

habían sido la toma espontánea del poder y una pronta sustitución
de los intendentes reales. Los municipios y otras autoridades asumie-
ron la administración "local" en nombre de la nación. Se empezaron
a desarrollar las interrelaciones entre las autoridades vecinas, toman-
do a menudo la forma de federaciones. El 14 de julio de 1790 se cons-
tituiría una Federación Nacional." Por el momento el sistema estaba
completamente descentralizado, ya que la asamblea contaba con pocos
medios para actuar localmente.
La primera tarea de' la asamblea fue racionalizar y simplificar la
administración de las provincias, destruyendo el Ancien Régime e in-
troduciendo un patrón de áreas jerárquico. A través de la reorganiza-
. ción, autorizada el 9 de diciembre de 1789, el país quedó dividido
en 83 departamentos más o menos iguales, cada uno administrado
por un consejo general de 36 miembros elegidos sobre una franquicia
restringida, los cuales designaban una Junta Directiva de ocho que
actuara por ella entre sesiones y para que constituyera su agente eje-
cutivo. Estos consejos eran responsables de todas las funciones depar-
tamentales, incluyendo la expedición de reglas, la administración de
las finanzas, e ínter alía el cuidado de los archivos de los intendentes
y subdelegados. Tenían una carga demasiado pesada pero trabajaban
razonablemente bien bajo las direcciones generales del centro. Los
departamentos estaban divididos en distritos, y éstos en cantones, pero
estas zonas recibían solamente responsabilidades menores. Después de
cierta controversia se conservaron los municipios, pero fueron reorga-
nizados, como ocurrió con las grandes feligresías, en forma de comu-
nas, cada una bajo un consejo general que nombraba a un cuerpo
municipal dirigido por un alcalde electo para que desempeñara la
administración de rutina. Sus funciones les eran delegadas parcialmen-
te por la ley y la otra parte por autoridades superiores. Posteriormente
se les haría responsables del mantenimiento del orden público. Las
comunas más grandes tenían poderes considerables y tendían a la
independencia, pero en las áreas rurales sus miembros eran Con fre-
cuencia tan ignorantes que no podían actuar con competencia Y
responsabilidad.
Las federaciones, como la culminación de un movimiento demo-
crático espontáneo, fueron un reto para la Asamblea Constituyente-
27 Jacques Ellul, Histoire des Institutions, 11, Presses Uníversítaires de France, 1955,
pp. 565-570.
¡ ERA DE REVOLUCIONES 829
I
que en gran medida representaba a la burguesía. Este fue el caso de
París especialmente, donde el municipio se convirtió en la comuna,
se apoderó de la administración de la capital y constituyó finalmente
un Estado dentro del Estado. Estableció su propia maquinaria de go-
bierno, creó un ejército civil -precursos de la Guardia Nacional- y
de hecho obligó a la Asamblea a reafirmar su propia autoridad impo-
niendo, en mayo de 1790, una nueva estructura administrativa para
París. Los sesenta distritos existentes fueron sustituidos por cuarenta
y ocho secciones cada una de ellas administrada por dieciséis comisa-
rios. Para la ciudad en su conjunto estuvieron un alcalde, una oficina
de dieciséis administradores, treinta y dos consejeros municipales para
supervisar el funcionamiento de la oficina, y 96 personalidades que,
junto con la oficina y los consejeros, constituyeron un consejo general
que se encargara de los asuntos importantes. La comuna reorganizada
estaba destinada a seguir ejerciendo un poder político desproporcio-
nado hasta el momento en que surgiera un régimen nacional con más
autoridad.
. Desafortunadamente, la enervación repentina de las instituciones
~Xlstentes o su reemplazo, incluso en las transformaciones sociales
mtroducidas conscientemente, tales como una distribución más justa
de la tierra, dejaron serias lagunas en la estructura social y aumenta-
ron la incidencia de la pobreza. Para afrontar este grave problema, en
1790 la Asamblea Constituyente estableció un Comité de Mendacite
(Consejo de Vagancia), que posteriormente sería sustituido por un
Comité de Secours Publics (Consejo de Asistencia Pública) cuya pri-
mera tarea fue revisar la situación más que organizar y proporcionar
ayuda. Su conclusión general fue que todo ciudadano tenía derecho
a l~ subsistencia, que la miseria del pueblo podría atribuirse a las
aCCIOnes del gobierno, cuya obligación era hacerse cargo del asunto.
La condición de los pobres era calificado severamente como inciden-
tal, habitual o culpable, cada una demandando remedios diferentes,
u?a clasificación que tendría importantes repercusiones futuras. Si
bl~n la nación era responsable, el verdadero trabajo de solución se
dejaba a las autoridades locales. Inevitablemente los resultados varia-
ba~, .en particular con respecto a los hospitales, los cuales eran respon-
sabIhdad de varios cuerpos, cuyos fondos habían sido despojados por
las políticas generales del gobierno. La Asamblea se había apresurado
a destruir lo viejo antes de construir lo nuevo. La supresión de los
edificios religiosos en particular había constituido el último indicio,
y las víctimas de la indigencia tuvieron que sufrir más por la falta de
perspicacia de los reformadores. Para su auxilio, así como con otros

propósitos, tuvieron que determinarse impuestos especiales.
La nueva Constitución no surgió sino hasta el 14 de septiembre
de 1791, y, a diferencia de su prototipo americano, sería revisaday
sobreseída muchas veces. Una vez más las ideas de Montesquieu en
'su Esprit des Lois (1748) Y otros escritos, serían aceptados en prin-
cipio. El nuevo sistema era liberal' en intención, conservando al rey
como ejecutivo pero colocando la soberanía en una asamblea, para
cuya elección sólo tenían derecho de voto los ciudadanos activos. Para
alcanzar este propósito cuestionable se organizaron las elecciones en
dos etapas. La Asamblea iniciaría la .legislación, pero el rey conser-
varía el veto, poder que pronto lo conduciría a problemas. Por ley
se le dejaron responsabilidades ejecutivas sustanciales, sería asistido
por ministros de su propia elección y destitución, y tendría una lista
civil (liste civile) para cubrir sus gastos. Los ministros, de los que
había seis, no constituían un consejo. No podían ser mierhbros ni
ex miembros de la asamblea, pero tenían el privilegio de ser escuchados
en ella. Cada uno de ellos tenía su propia esfera de funciones en la
que las órdenes del rey debían llevar su refrendo. El cmitrol del rey
sobre su administración era solamente parcial. Tenía la responsabi-
lidad directa de los asuntos exteriores y controlaba a los' embajadores.
Sin embargo, internamente los administradores eran elegidos, si bien
él nombraba a los funcionarios relacionados con los impuestos indi-
rectos y los derechos de aduana. Podía anular una decisión adminis-
trativa con la que no estuviera de acuerdo, y suspender a un funcio-
nario que desobedeciera sus órdenes, pero aun en estos casos la
asamblea tenía la última palabra. No podía disolver la asamblea ni
traer tropas dentro de un radio de 30 kilómetros de ella. Semejante
obra de revisiones y balances había erigido tendencias hacia el romo
pimiento. Esto se expresó en los conflictos ocurridos entre el Ejecu'
tivo y la asamblea en el lapso de un año.
La fase liberal de la Revolución finalizó el 10 de agosto de 1792
con el saqueo de las Tullerías y la suspensión del rey. El terror asoló
el territorio. La asamblea designó un ejecutivo de seis ministros asig-
nados en forma individual a la Justicia, Marina, Asuntos Exteriores,
Interior, Guerra y Finanzas. Cada ministro fungiría como presidente
en turno y el Consejo asumiría los poderes existentes del Ejecutivo, a
excepción del veto. El trastorno había sido influenciado de manera
Importante por los clubes y las sociedades populares, especialmente
en París, donde se estableció una comuna revolucionaria y se cons-
ERA DE REVOLUCIONES !1ST
tituyó como el Municipio, con facultades especiales. Se convocó a una

nueva Convención para revisar la Constitución. Durante su existencia
el país estuvo en. una situación caótica y se vio obligada a asumir
poderes autoritarios. Había un extendido descontento civil al interior
y una guerra patriótica en las fronteras. La ejecución de Luis XVI
en la guillotina el 21 de enero de 1793 hizo estallar la guerra civil en
la Vendeé. La inflación y la degradación de la moneda tendió a
llevar al comercio al estancamiento. Sobrevino un alto desempleo,
a pesar del reclutamiento militar. La libertad política se sacrificó por
la igualdad, pudiendo mantenerse esto solamente por la fuerza. El
reinado del terror se intensificó.
El primer dictamen de la nueva Convención fue la declaración
de una República, la introducción de un nuevo calendario, la desig-
nación de seis ministros de acuerdo con las disposiciones existentes
dándoseles las órdenes correspondientes. La nueva estructura guber-
namPTltal no se crearía de un solo soplido, sino que surgiría penosa-
mente tomo respuesta a la situación en desarrollo.
Un primer paso fue la creación de un Comité de Sureté Générale
(Consejo de Seguridad General) para controlar la policía, propósito
para el cual el país fue dividido en cuatro regiones, cada una bajo
la Supervisión directa de miembros del Consejo. Para este propósito
París constituyó una región distinta. Los poderes de este "Ministerio
de Policía" estaban destinados a extenderse enormemente. Se encar-
gaba de extraer de raíz todos los aspectos del realismo, la conspira-
ción y la traición, así como otras actividades en contra del Estado.
~ara fortalecer al Ejecutivo frente a la derrota nacional, la Conven-
CIón nombró un Comité de Déjense Générale (Consejo de Defensa
General), con facultades para colaborar con los distintos ministros y
~ra proponer todas las nuevas leyes para la defensa de la República.
LIt~ralmente se hizo cargo de una parte importante del poder eje-
CUtIVO.
En abril de 1793 este Consejo fue sustituido por un Comité de
Salut Public aún más fuerte, constituido por doce miembros elegidos.
~r la Convención, e inicialmente para supervisar el trabajo del Con-
seJo de Ministros, pero en particular para encargarse de las respon-
sabilidades ejecutivas por completo, a excepción de las finanzas, y
cUyos ministros fungían como sus agentes. El Comité de Salut Public
era nombrado por un mes y tenía que hacer un reporte mensual a
la Convención, pero su continuidad llegó a ser automática. Sesionaba
en secreto y llegó a ser más y más poderoso. El nuevo Consejo adqui..
ERA DE REVOLUCIONES
rió gradualmente la función policíaca del Comité de Sureté Générale

y asumió directamente el acceso a las diversas autoridades locales sin
seguir los canales jerárquicos normales. Los miembros del Consejo
se distribuían el trabajo sobre una base funcional, reduciendo a llbs
ministros a la categoría de agentes. El l"! de abril de 1794 fueron sus-
tituidos estos últimos por una docena de Comisiones que cubrían
diversamente los asuntos de la administración, la instrucción pública,
agricultura, comercio, obras públicas, asistencia, transporte, ingreso,
ejército, marina, armas y asuntos exteriores. Cada comisión estaba cons-
tituida por dos comisionados encargados de garantizar la ejecución de
la ley y con la obligación de presentar sus edictos para decisión del
Comité de Salut Public, al cual presentaban una relación diaria de
sus actividades. No actuaban en concierto y esencialmente eran fun-
cionarios más que políticos."
Una característica de la práctica de la Convención en esta época
fue el envío de sus propios representantes (représentants en mission)
para dirigir los ejércitos y otras autoridades en su nombre. Estos
agentes fueron introducidos ante la derrota para tomar una acción
enérgica en el lugar de los hechos: para recibir relaciones de primera
mano de los funcionarios responsables, para restablecer el orden, para
organizar la subsistencia en los pueblos, para organizar levées en
masse y otras cuestiones semejantes. Estaban facultados para sanear
la administración y los ejércitos, pero para alcanzar una máxima efi·
ciencia debían actuar con moderación. Podían delegar poderes a
agentes y estaban obligados a rendir informes al Comité cada diez
días. 29
Desde un principio la Convención se había enfrentado al pro-
blema de alejar al pueblo del realismo, el cual seguía teniendo un
vasto apoyo, habiéndose reconocido la necesidad de una propoganda
para ese fin. Esta reorientación de la opinión pública se había encar-
gado a organizaciones de base diversas tales como las sociedades popu-
lares, así como a asociaciones nuevas establecidas especialmente para
ese propósito, y a los représentants en mission. En la cima surgió un
verdadero ministerio de propaganda bajo la forma de Bureau d'Esprit
Public, establecido en agosto de 1792 como una rama del Ministerio
del Interior. Para combatir las ideas contrarrevolucionarias se emplea-
ron todos los medios de comunicación existentes: la prensa, folletos
28 Ellul, op. cit., pp. 635·636.

29 tu«, pp. 636-637.
'1 •
I
f¡ ERA DE REVOLUCIONES
noticias ilustradas y, para utilizar un término moderno, los agentes

de relaciones públicas. Los diarios del partido fueron subsidiados,
mientras que el Comité de Salut Public fundó un periódico espe-
cial, La Feuille de Salut Publico Se utilizaron las escuelas e incluso
el teatro para transmitir ideas revolucionarias y suprimir cualquier
elemento con un tema contrario. En el proceso se transmutaron las
grandes ideas universales del liberalismo en un nuevo credo de nacio-
nalismo, vestido como la democracia más pura.s?
Con un caos semejante de las autoridades y las prácticas y con
tantas transformaciones fue un milagro que se pudiera lograr cual-
quier tipo de servicio público. Todo el complejo de cuerpos se com-
plicó aún más con la existencia de numerosas organizaciones revolu-
cionarias ilegales o semilegales que funcionaban a la par o sustituían
a las instituciones normales, todo lo cual fue demasiado complicado e
inconsecuente para transmitirse claramente en un resumen breve.
En realidad hay todavía muchos hechos sin aclarar y que probable-
mente nunca se registraron para poder considerar cualquier grado de'
integridad. Indudablemente el desempeño ha variado en forma con-
siderable. Algunos cuerpos funcionaron asiduamente, otros existieron
só~o en el papel, algunos intentaron ser plenamente legales y justos, '.
mIentras que otros extralimitaron sus facultades legales y se compor-
taron en forma abominable.
La maquinaria estaba obstruyéndose rápidamente cuando,' con la
caída de Robespierre el 27 de julio de 1794, el reinado del terror-
comenzó a apaciguarse y se presentó la reacción thermidoriana. Las
masas habían ejercido el poder despiadadamente, con una escasa com-
prensión, y no habían podido llevar a cabo una administración efi-
ciente. Fue entonces cuando se debilitó su impulso y la burguesía
comenzó a ascender al Poder, mientras que el ejército. con triunfos
renovados, creció en estimación e influencia. Una Convención reno-
vada asumió la tarea de la reconstrucción.
El interés inmediato de la Convención era evitar el regreso de la
dictadura. Se decidió que el gobierno central se desmembrara en
secciones funcionales, cada una de ellas fungiendo como vigía sobre
l~s demás. Si bien siguieron funcionando las doce comisiones ejecu-
tIVas existentes. su supervisión se puso en manos de dieciséis Consejos,
los cuales fueron designados al azar y el 25 por ciento de sus miembros
era sustituido cada mes. Tenían la autoridad sobre los cuerpos admi-
36 Ellul, op. cit., pp. 645.646-

•
:334 ERA DE REVOLUCIONES
nistrativos y judiciales dentro de sus esferas funcionales y podían

destituir funcionarios. El Comité de Salut Public, cuyos miembros
habían sido cambiados completamente, se convirtió en sólo uno de
los dieciséis Consejos responsables de la guerra y los asuntos externos.
Algunas de sus facultades, a saber el interior y la justicia, el control
de los représentants en mission, y el nombramiento de funcionarios,
pasaron al Comité de Législation, El Comité de Sureté Générale con-
servó el control de la policía, inel uyendo la obligación de expulsar
a los robespierritas, pero sus poderes fueron muy reducidos. Durante
1795 el Comité de Salut Public adquirió importancia nuevamente,
pero sin reconquistar su poder exclusivo, mientras que las viejas
-comisiones tendieron también a crecer en importancia y a acercarse
a verdaderos ministerios.
El poder fue trasladado del centro a los departamentos provin-
ciales, cuyos consejos generales, sin embargo, no fueron restituidos. Sus
juntas directivas fueron nombradas por la Convención y no elegidas.
Debían presentar informes al Comité de Législation a intervalos de
-diez días. Su supervisión se extendió a los distritos, cuya importancia
se redujo y perdieron a sus oficiales nacionales. Los municipios si-
guieron casi como antes, pero en su caso los agentes nacionales fueron
-sustituidos por la restauración de los antiguos síndicos. Fue en París
donde se hicieron las mayores alteraciones. Se suprimió la comuna
y el municipio fue tomado por administradores de la policía, quien~s
estuvieron directamente supervisados por el Comité de Salut Publlc
y el Comité de Sureté Générale,
Con la promulgación de la nueva Constitución en agosto de 179~
la cual rechazaba el principio de la separación de poderes, sobrevI-
nieron otras modificaciones. Habría un Corps Legislatii, constituido
por dos cámaras, el cual designaría una Junta Directiva de cincO
miembros que fungiría como el ejecutivo. Los designados debían te-
ner por lo menos 40 años de edad. Uno sería sustituido anualmente,
'y cada uno de ellos presidiría a su turno por un periodo de tres
meses. La junta directiva nombraría a seis ministros para que ejecu-
taran sus decisiones, fungiendo individualmente como sus agentes
y no como un consejo. Las finanzas serían controladas por cincO
-comisíonados del Tesoro general, designados por la Legislatura. La
junta directiva no ejercería ningún control sobre ellos. TampOCO
la Legislatura tendría ningún control sobre la junta directiva, aunque
esta última actuaría en forma responsable ante la primera. El centrO
-ejercería un control más estrecho sobre las localidades.
Este nuevo sistema careció de bastante poder y del apoyo activo

del pueblo, pero fue capaz de restituir cierto orden dentro del caos
y de poner las cosas en funcionamiento nuevamente. Se las arregló
para existir hasta 1799, aunque no sin depender del ejército para
imponer su voluntad y garantizar su estabilidad.
Este breve resumen del gobierno y la administración en Francia du-

rante la Revolución ha sido formado inevitablemente de fragmentos,
pero los factores y las transformaciones de la época fueron tan nu-
merosos y variados que solamente una relación muy detallada podría
hacerle justicia a la verdadera situación. La inestabilidad del gobierno
se debió no solamente al desequilibrio crónico de la situación política,
sino también a los diversos puntos de vista de los creadores de la
Constitución, quienes trataban de hacerle frente, mientras que la in-
estabilidad de la administración se derivó no solamente del desequi-
librio del contexto gubernamental, sino de la falta de alguna inspi-
ración verdadera en su propia esfera. Tuvo que funcionar a pesar
de la creciente anarquía en la sociedad y la inconsecuencia de las
mentes dirigentes en la cima: tuvo que funcionar a pesar de la
realmente escasa experiencia administrativa en aspectos vitales del
sistema, una situación que se agravó constantemente al atraerse per-
sonas completamente carentes de talento y conocimiento administra-
tivo para dirigir las operaciones a los distintos niveles.
Es cierto que el sufriminto era inmenso y habría rebasado las
posibilidades de acción de la mejor administración para eliminarlo,
no obstante que pudo hacerse mucho más. Fue una fortuna el que
se aboliera por completo el derrumbamiento, y esto puede atribuirse
a muchos factores entre los cuales no debemos pasar por alto la auto-
suficiencia tradicional del campesino francés y las efectivas redes mi-
litares y policíacas que, si bien no estaban adecuadamente concebidas
para ofrecer la ayuda social requerida para la supresión de las ins-
tituciones anteriores, sí ofrecieron canales para la transmisión del
poder y una ayuda sobre una base de emergencia. Indudablemente
el sistema administrativo del Ancien Régime, aunque caduco y legal-
mente abolido, hasta cierto punto estaba presente todavía para llenar
algunas de las lagunas creadas por la Revolución, independientemente
de las múltiples transformaciones.
~ junta directiva cayó bajo el coup d'état del 18 Brumari~ (9 de
nOVIembre) de 1799 y se inauguró un Consulado de tres miembros
ERA DE REVOLUCIONES
en el que Napoleón Bonaparte fue el participante dinámico con los

laureles de la victoria militar en su frente.
Entonces la nación demandaba un liderazgo decisivo y Napoleón Bo-

naparte, el exitoso general que contaba con un gran apoyo popular
estuvo a la mano para realizarlo. Por fortuna él era un hombre de
cualidades, sin que surgiera sobre el curso de los acontecimientos
una figura decorativa. Originalmente los tres cónsules incluyeron a
Bonaparte, Sieyes y a Roger Duc1os, habiendo sido estos últimos
miembros de la extinta junta directiva. La importancia de Duelos
se redujo en poco tiempo, dejando a Bonaparte y a Sieyes en la Iu-
cha por el poder. Los cónsules fueron autorizados para restablecer el
orden interno, procurar una paz honorable y reorganizar el sistema
existente en todos sus sectores. El Corps Legislatij fue suspendido,
pero a sus miembros se les permitió contribuir en otra calidad soca-
vándose desde el principio cualquier inc1inación de su parte por sos-
tenerse en contra de las enmiendas. Se nombraron dos comisiones
cada una de 25 miembros extraídos respectivamente de los anteriores
Consejos de Ancianos legislativos y los Consejos de los Quinientos,
para auxiliar en la ejecución del gobierno y para delegar a secciones
de sus miembros la reestructuración de la Constitución.
En el primer conflicto entre Bonaparte y Sieyes tuvo que llevarse
a discusión el problema, pero el primero, seguro de sí mismo y de
su apoyo, se vio fuera de apuro. En tanto la situación pareciera mo-
verse en la dirección que él deseaba, estaba preparado para dejarla
determinar su acción. Contra semejante empirismo firmemente orien-
tado, las ideas altamente teóricas de Sieyes.3 1 difícilmente tenían al-
guna oportunidad, particularmente sus intentos por incorporar al
nuevo sistema medidas de seguridad en contra del regreso de la dic-
tadura. Por ejemplo, su plan incluía el colocar en la cima un figurón
un tanto vago bajo la forma de un Grand Electeur el cual nombraría
a Jos cónsules. Éste sería elegido sobre una base nacional por un
nuevo College des Conseroateurs, un cuerpo de cien miembros que
serían personas adineradas y estables que tendrían la responsabilidad
de defender la Constitución. Sieyes, sumamente influenciado por 10
que había estado sucediendo, defendía ahora un punto de vista dife-
rente de la soberanía del pueblo: mientras que la confianza debía
31 Maurice Deslandrcs, Histoire Constitutionelle de France de 1789 a 1870, París,

1932, 1, pp. 426-442.
ERA DE REVOLUCIONES
emanar de la base, la autoridad debía operar desde arriba. En los

distintos niveles uno de cada diez ciudadanos, incluyendo a los más
instruidos de ellos, serían comprendidos en listes de confiance para
que actuaran como electores. Ambos conceptos eran un tanto vagos,
pero mientras que la idea de un Grand Electeur era bastante inacep-
table para Bonaparte, la listes de conjiance parecía que pudieran
tener cierta utilidad y quedaron incluidas en las nuevas disposiciones
que surgieron finalmente en el salón de Bonaparte. Esta nueva Cons-
titución del año VIII se puso en vigencia el 25 de diciembre de 1799.
Se había extendido en forma bastante ilegal sin ninguna iniciativa
del pueblo, el cual sin embargo la aprobaría a través de un plebiscito
un tanto falso. Francia tenía ahora un verdadero señor y los comien-
zos de un sistema de gobierno muy diferente al proyectado por los
revolucionarios.
En el nuevo esquema de cosas las funciones del Grand Electeur de
Sieyes pasaron al Senado, .el cual también ocupó el lugar del College
des Conservateurs que se había propuesto. Se conservaron los tres
cónsules, pero el Primer Cónsul fue superior y detentó pleno poder
de nombramiento. Sieyes y Duelos, ninguno de los cuales estaba pre-
parado para continuar en una posición inferior, pasaron al Senado
y fueron sustituidos por Cambacéres y Lebrun. Y el Senado estuvo
bajo la jefatura de Sieyes, .
El Corps Legislatif elegido por el Senado no tenía un poder repre-
sentativo, iniciativa real, tampoco el derecho de discusión. Era el órga-
no de decisión una vez que todo había sido resuelto' en alguna otra
parte. Además del grupo normal de ministros funcionales, el primer
cónsul era auxiliado por un órgano nuevo, el Conseil d'Etat, un cuer-
po de treinta o cuarenta miembros, elevados después a cincuenta,
que estaba dividido en cinco secciones especializadas, cada una de
ellas consistente en un presidente y de seis a ocho miembros, encar-
?,ados respectivamente de la legislación, finanzas, guerra, marina e
Interior. Su tarea principal era preparar la nueva legislación y regla-
mentación sobre proyectos presentados por los Ministros, pero Bona-
parte lo utilizó también para que estudiara y lo aconsejara sobre las
cuestiones administrativas de todos tipos.
Había también consejos administrativos especialmente designados.
y especializados en diferentes ramas que se hadan cargo de cuestiones
Importantes. Sus miembros estaban constituidos por los ministros
responsables, sus jefes de servicio, representantes del Ministerio de
Finanzas y aquellos consejeros de Estado que Bonaparte considerara

competentes y apropiados.
Otro órgano nuevo importante fue el Tribunat, compuesto por
cien miembros elegidos por el Senado. Los proyectos elaborados
por los cónsules, ministros y por el Conseil d'État eran discutidos y vo-
tados por aquéllos, pero no tenían la última palabra. Podían presentar
su oposición cuando los proyectos se dirigían al Corps Legislatif,
remitir objeciones de anticonstitucionalismo al Senado, dar sus puntos
de vista sobre las nuevas leyes, y sugerir mejoras para todos los cuer-
pos, administrativos. Incluso en su oportunidad podían hablar por la
opinión pública, pero no tenían la facultad para ejercer acción alguna.
Los poderes judiciales se asignaban a una serie de tribunales con
distintas jurisdicciones y formas de nombramiento. Normalmente
los jueces eran nombrados por el primer cónsul o el Senado con
carácter permanente, pero los jueces de paz eran elegidos por el pue-
blo y por periodos de tres años, única instancia de elección popular
que conservó el sistema. '
En este caso había un modelo excelente, aunque un tanto confuso,
de instituciones interrelacionadas, cada una de ellas con su pequeño
papel en el sistema de gobierno, pero en realidad ninguna ocupaba
una posición que le permitiera detentar un poder sustancial en contra
del líder, quien poseía la iniciativa. Eran órganos de apariencia más
que de verdadera autoridad. A menudo se conservaron viejas formas
y denominaciones de instituciones que tenían propósitos muy diferen-
tes a los sugeridos por sus títulos. El sistema era bastante excepcional
respecto a la cantidad de colaboradores permitidos para auxiliar al
líder a llevar a cabo sus decisiones.
Indudablemente el primer cónsul era el jefe de gobierno. En un
principio Bonaparte eligió a siete Ministros -para Asuntos Exterio-
res, Policía, Guerra, Marina, Finanzas, Interior y Justicia- quienes
fungieron como individualidades y no en consejo.
Con un sistema de órganos gubernamentales tan extenso a su
disposición, muy pronto Bonaparte demostró que tenía la energía y
el impulso suficiente que son necesarios para el estadista-administra-
dor que desea dirigir, decidir y poner en marcha el espectáculo en
todos sus detalles: Por supuesto que no podía hacerse, pero un hom-
bre como Napoleón Bonaparte estuvo tan cerca como sólo un hombre
pudo hacerlo. Regularmente su día se iniciaba a las 7:30 a.m. y ter-
minaba ya muy entrada la noche, ya que normalmente no era sino
hasta después de haber terminado su comida a media tarde cuando
se dedicaba a las consultas con los miembros de los consejos adminis-

trativos mencionados anteriormente. Auxiliado por varios ayudantes
y secretarios, algunos de los cuales estaban a su servicio por largos
periodos, se sentaba con ellos a discutir detalladamente los asuntos
del día, solicitando incluso sus puntos de vista sobre asuntos de su
exclusiva competencia. Esperaba tener a la mano importante infor-
mación de apoyo cuando la necesitara, manteniendo así activos a sus
colaboradores. Después de atender su trabajo personal tomaba un
refrigerio y entraba en conferencia primero con los ministros y des-
pués con el Conseil d'Étac. Como acertadamente pregunta Deslandres,
"¿Puede uno medir la energía y la capacidad para el trabajo de un
hombre tan prodigioso que primero solo, después sucesivamente con
los cónsules, los ministros, el Conseit d'ÉtatJ y finalmente con el
Conseil d'Administration atendía diariamente una serie interminable
J
de asuntos relacionados con todas las ramas de la administración?" .82

Conforme aumentaba su poder, se extendía el margen de sus
ambiciones. Si bien consideraba en primer lugar los intereses de
Francia, recordaba a su familia, que era básicamente italiana y no
~ancesa. El 6 de mayo de 1802 el Senado reeligió al primer cónsul por
diez años, pero esto no satisfizo a Napoleón, quien quería el consu-
lado vitaliciamente. Entonces esto fue propuesto por el Conseil d'Etat
y presentado al pueblo que votó 3568885 a favor y sólo 8374 en
contra. Fue reconocida su soberanía. La Constitución que supuesta-
mente debía velar contra semejantes usurpaciones fue modificada
para adaptarse a la situación real, esto a través de una manipulación
maestra de los, diversos cuerpos gubernamentales, los cuales fueron
reacomodados en un nuevo patrón jerárquico.33 Dos años después,
el,18 de mayo de 1804, se completó el ascenso fenomenal de Napa-
lean de la mediocridad al poder noble, al ser aceptado c~mo Empe-
r~~or de los franceses. La separación de los poderes defendida por los
fIlosofas políticos había sido desechada por completo.
Los adornos de la monarquía fueron traídos nuevamente con entu-
siasmo. Se creó un grupo de altos dignátarios con ,los t~tulos .de Grand
Elecleur una especie de canciller; Archichancelter d Empire, encar-
J
gado de la justicia; Archichancelier d'État J encargado de los asuntos

exteriores; Architrésorier, para las finanzas; Grand Conn~table y
Grand Amiralw Recibían la categoría y el honor de príncipes del
:¡2 Des1andres, op. cit-, pp. 463.467.

as [bid., p. 531.
<J4 tu«, p. 566,
ERA DE REVOLUCIONES
reino y constituían el Grand Conseil d'Empire. Se creó también la

Légion d'Honneur con sus distintas categorías, un medio de lisonjear
a los burgueses.w Napoleón asumió todos los adornos de la gloria
imperial. Los tronos reales de Europa quedaron abiertos para su
familia, cuyos miembros oucuvieron importantes posiciones en las
que pocos demostrarían tener siquiera una mínima parte de la capa-
cidad de su gran pariente. Sin embargo, los fenomenales éxitos polí-
ticos y militares de Napoleón y la inevitable tragedia de sus infor-
tunios han sido discutidos muy ampliamente como para que los
tratemos. No obstante, a pesar de los innumerables estudios dedicados
a la influencia de este solo hombre sobre Francia y el mundo, parece
que todavía hay material para un estudio perceptivo, a la luz del cono-
cimiento moderno, de los factores administrativos involucrados en esta
notable carrera que dependió obviamente tanto de una inculcada
habilidad administrativa de gran orden como de una brillante direc-
ción militar.
Una vez determinada la forma general del gobierno por la nueva
Constitución, el objetivo de Napoleón fue modificar las relaciones
entre las diversas instituciones para realizar sus propios propósitos.
Si los diversos cuerpos habían sido reducidos a casi nada, éste no
era el caso del Ejecutivo que, bajo el nuevo régimen, tuvo el poder
de actuar decisivamente. Al lado del líder estaban los ministros, que
se aumentaron de los siete originales a ocho en 1799 con la agrega-
ción del Secretario de Estado. En 1801 y 1802 se duplicaron los pues·
tos de Finanzas y Guerra, mientras que en 1804 se aumentó un
ministro para la religión. Finalmente, como una clara demostración
del interés del Estado en expansión por la producción,' se agregó un
ministro de manufacturas y comercio, aumentándose el total a once.36
Esta expansión indicó tanto el ámbito como la prodigalidad de las
actividades administrativas de Napoleón, así como que pretendía
llevar a efecto las cosas. Los cambios entre los ocupantes de puestoS
ministeriales fueron frecuentes, pero esto tuvo menor importancia
de la que habría tenido en un sistema democrático, ya que el misro?
Napoleón proporcionaba el ingrediente fundamental de la continUI-
dad. Ciertamente hubo algunos que estuvieron en servicio durante
periodos más prolongados y pudieron adquirir un conocimiento de'
tallado del funcionamiento de sus oficinas particulares, y algunas per-
sonalidades importantes como Cambaceres, Talleyrand y Fouché ñgu-
35 Ellul, op. cit., pp. 729-730.

36 Deslandres, op. cit., pp. 612-617.
ERA DE REVOLUCIONES MI
raron entre sus asistentes, pero ninguno descolló significativamente a

la sombra de un coloso semejante. En todo aspecto el sistema debió
haber alcanzado un alto nivel de competencia y adquirido un ímpetu
considerable, característica que con suma frecuencia está ausente en
muchos órdenes constitucionales, y en tal magnitud que la adminis-
tración pudo funcionar con regularidad durante las frecuentes ausen-
cias del líder en las fronteras del Imperio y más lejos. Debe recordarse
que a pesar de sus grandes hazañas en el campo de batalla, las reali-
zaciones pacifistas de Napoleón serían más duraderas para Francia
y Europa y habrían bastado para garantizar su fama como gobernan-
te y administrador de no haber vestido nunca un uniforme militar.
Napoleón erigió una administración racional y coherente para un
Estado autoritario y produjo un instrumento efectivo de centraliza-
ción. Estaría a su servicio un cuerpo de [onctionnaires o funcionarios,
quienes fueron los agentes del ejecutivo y no de las asambleas o los
jueces. Hasta ese entonces el término había incluido a representantes
ya funcionarios, pero ahora adquirió una intención más profesional.
Después de enviar a 25 inspectores para determinar la situación
en las provincias, Napoleón restableció el sistema departamental local
a tres niveles: department, arrondissement y commune. Fue restituido
el sistema anterior, pero la autoridad se concentró en las manos de
los prefectos, quienes fueron nombrados y destituidos por el Empera-
dor. Elegidos con base en un amplio margen de talento de diferentes
sectores de la sociedad, a menudo por sus demostradas capacidades
técnicas o administrativas, lo~ prefectos eran agentes del gobierno
central y emperadores miniatura de sus Departamentos, con el control
sobre todas las ramas a excepción de las finanzas. Los prefectos nomo
braban a administradores menores y ejercían supervisión sobre las
comunas. Entre sus obligaciones estaba la realización de una gira
anual por su departamento y la presentación de un informe detallado
al ministro del Interior sobre su situación política, administración
y el estado de la opinión pública. El prefecto era aconsejado por un
Consejo Prefectoral y un Consejo General, que eran un tribunal ad-
ministrativo y un cuerpo financiero respectivamente, pero ninguno
de ellos participaba en la administración real. Según la Constitución
cada Department estaba dividido en cuatro o cinco Arrondissements,
Una nueva área administrativa bajo un subprefecto, quien también
e~a nombrado y depuesto por el Jefe de Estado. También él era auxi-
h~do por un consejo. Seguía el canton como un área electoral y ju-
dIciaL En la base estaban las communes, habiendo sido abolidas mu-
ERA DE REVOLUCIONES
chas de las más pequeñas y otras reagrupadas. Las communes de más

de 5 000 habitantes pasaban a ser municipios, cada uno con su alcalde
y su Consejo Municipal. El nuevo sistema para París siguió las mismas
líneas pero más complejas. En este sistema, que otorgó importantes
poderes regulatorios al Alcalde, bajo dirección prefectoral, la línea
administrativa fue fuerte mientras que los consejos representantes
estuvieron con una posición subordinada.
IUn medio favorecido para estabilizar la sociedad fue la codifica-
ción de la ley iniciada sin demora por Napoleón. El primero en sur-
gir, como el resultado de un intenso esfuerzo por una comisión de
cuatro hombres, fue el célebre Code Civil des Francais, que fue
completado y se le dio el título de Code Napoleón en 1807. Sustituyó
a todas las leyes civiles anteriores y fue esencialmente contrarrevolu-
cionario en espíritu. La oposición, que llegó a un estado definitivo
en el Tribunat después de su aceptación por el Conseil d'Etat, fue
vencida por una reforma del Tribunat. El Code sustituyó las institu-
ciones del Ancien Régime, abandonó las teorías de la Revolución y
fue esencialmente burgués en la forma, pero su organización clara
y lógica lo haría recomendable en otras naciones y otras generacio-
nes. Se sucedieron distintos códigos sobre líneas semejantes para otras
ramas del derecho, incluyendo los procedimientos criminal, comer-
cial, penal y civil, mismos que la opinión común ha considerado un
tanto inferiores y concebidos con menor perfección que el Code
Napoleón.
En este sentido, las consideraciones de F. de Bourienne, quien
había sido el secretario personal de Napoleón, escritas en 1836, son
de interés especial. Juzgó firmemente que el Code se proponía hacer
demasiado, ser universal. Se preguntó si un código semejante podía
o no hacer frente a las necesidades del "asunto genovés" o el "franco
e invenuo hamburgués", y expresó su sorpresa al haber recibido órde-
nes de ver su establecimiento en los pueblos del Hansa. Sus conve:-
saciones con los legalistas contemporáneos lo convencieron de las debí-
lidades del Código, especialmente con respecto a las duras sanciones,
tan resentidas por el pueblo, que los jurados, inducidos por el
Código, eran extremadamente renuentes a declarar culpables a los
acusados, excepto cuando era evidente por sí mismo. Citando un caso
un tanto ridículo en el que un hombre que había robado un abrigo
alegó como razón una intoxicación y fue hallado inocente, Bourienn e
señala inteligentemente que "las mejores y más solemnes instituciones
pueden convertirse en objetos ridiculizantes cuando se introducen
ERA DE REVOLUCIONES
todas de golpe en un país cuyos hábitos no están preparados para

recibirlas"." Como la mayoría de los dictadores y tantos reformistas
en un apuro, Napoleón estuvo propenso a dejar fuera de considera-
ción el elemento humano sobre el que descansa inevitablemente el
prolongado éxito de dichos inventos.
Napoleón concedió una gran importancia a la policía, y la adminis-
tración policiaca ascendió a un alto nivel de eficiencia. El término
"policía" se utilizó en un sentido más amplio que el actual para
abarcar toda especie de seguridad. Había un Ministerio de Policía
General que se organizó en cuatro divisiones: 1) comercio, salud y
vías públicas; 2) vigilancia y seguridad, a la que se anexó la policía
secreta; 3) costumbres y opinión, relacionadas también con los inmi-
grantes; y 4) un secretariado responsable de la apertura de todos los
despachos y su transmisión al ramo, y de los informes al ministro en
asuntos especialmente reservados a él. La concentración de todos los
asuntos policiacos en este Ministerio le otorgó facultades que tras-
cendieron a las de los demás ministerios. La inmensa administración
policiaca se extendió por todo el imperio dividiéndolo para este pro-
pósito en cuatro Arrondissements de Police, cada uno de ellos respon-
sables de cotejar los informes de los Commissaires Généraux de su
área. Estos Commissaires Généraux, que eran treinta a principios del
Imperio, llegaron a ser alrededor de 130 para 1811. Establecidos en
los pueblos más grandes, eran los agentes del ministerio y estaban a
cargo del control de los extranjeros, vagabundos, prisiones, edificios
públicos y otras instituciones, cuestiones religiosas, seguridad, comu-
nicaciones, salud pública, alumbrado y limpieza: en realidad, con
todas las funciones reguladoras del Estado policiaco en su más vieja
acepción. La red era completada por el establecimiento de un Com-
missail-e de Police en los pueblos de más de 5 000 habitantes, y de
Directeurs Généraux de Police en Roma y Amsterdam que mantenían
un contacto diario con el ministerio. Había también comisarios espe-
cializados y una organización policiaca distinta para París.t"
Para el mantenimiento del orden los Commissaires Généraux te-
nían el control de los destacamentos militares y la gendarmerie la
cual había sido transferida del Ministerio de Guerra. Estas fuerzas
eran desplazadas en columnas móviles para someter los desórdenes,
37 F. de Bourienne, Memoirs of Napoleon Bonaparte, Hutehinsoos Library of

Standard Uves - ed. de un volumen. pp. 344-345.
88 ElIul, op. cit., pp. 708-710.
ERA DE REVOLUCIONES
incluyendo huelgas y similares. Esta inmensa organización policiaca

extremadamente actualizada, que convirtió a Francia en el primero
de los Estados policiacos de tipo moderno, se preocupó primeramente
de los asuntos políticos -la eliminación de los opositores al régi-
men- y sólo en forma secundaria de los asuntos criminales normales,
aunque también en este departamento fue muy eficiente. Napoleón
dedicó importantes recursos a la eficiencia de esta red policiaca e
insistió en recibir informes diarios de sus actividades, los cuales le
serían entregados personalmente por el Ministro de Policía. Este bole-
tín incluía extractos de la prensa, detalles de cualesquiera acciones
policiacas interesantes, una evaluación del estado de la moral pública,
puntos de vista sobre las cortes extranjeras y cuestiones de espionaje,
y un resumen de los interrogatorios a los sospechosos. Después de
esto, el Emperador daba sus órdenes personales a la policía para el
día siguiente. Esta meticulosa supervisión ejemplifica el elemento
característico de Napoleón de combinar la gubernatura con la admi-
nistración, así como su capacidad para mantener la mira en el curso
de los acontecimientos. De esta manera, en su organización militar y
sistema policiaco el Imperio contó con una red de transmisión del
poder completa, a través de la cual una persona del prestigio y dina-
mismo de Napoleón podía activar y controlar la totalidad de la vasta
maquinaria imperial.
En otras esferas la reorganización estuvo también a' la orden del
día, orientándose invariablemente en dirección a la comprensión, la
jerarquía y la autoridad. Las finanzas nacionales habían llegado a
un estado alarmante, pero el nuevo sistema fue un desarrollo directo
del viejo, con la administración racionalizada, el sistema de contribu-
ciones ampliado y el crédito estatal restituido. Esto influyó en el esta-
blecimiento del Banco de Francia en 1800. El ministro de Finanzas
fue reforzado por el nombramiento del ministro de Hacienda pública,
con responsabilidad especial sobre el gasto. Cada uno de los servicios
financieros -propiedad, aduanas, deuda, etc.- era colocado bajo un
director general. Se prescribió un presupuesto anual que fijaba los
ingresos y egresos, obligándose en lo futuro a todos los servicios a
presentar cuentas exactas de sus gastos. Se creó un cuerpo central de
funcionarios especializados (inspecteurs y controleurs) y se dieron los
primeros pasos para acelerar el trabajo. En los distritos fueron nom-
brados recaudadores especializados (percepteurs) que eran remunera-
dos con un porcentaje de las cantidades recaudadas. Estos percepteurs
pasaban sus ingresos a un receoeur particulier d' arrondissement quien
a su vez pasaba el dinero al Receoeur Général del Departamento.

Como garantía los receveurs tenían que depositar una suma equiva-
lente a un veinteavo de la percepción anual, lo cual implicaba que
sólo personas acaudaladas podían asumir esta responsabilidad. El
sistema de garantía personal demostró ser tan eficiente en asegurar la
integridad de estos funcionarios que se extendió gradualmnte a todos
los demás relacionados con el manejo de dinero.
El control fue colocado en manos de una Corte de Cuentas (Cour
des Comptes}, modelada de las Chambres des Comptes del Ancien
Régime. Su trabajo consistía en verificar la veracidad de todas las
cuentas sin hacer referencia a la legalidad real. Se encargaba de la
exactitud, procedimiento adecuado, descubrimiento de errores, y tenía
el poder de multar a las personas responsables de haber cometido
algún error. Además, la Corte podía hacer recomendaciones al gobier-
?o para la realización de mejoras al sistema." Constituye aún un
Ingrediente importante en el sistema francés de finanzas públicas.
Entre todos estos adelantos y reformas no se pasó por alto el poder
judicial. En forma característica el sistema reformado era altamente
centralizado y no independiente. Se reconstituyó la antigua oficina del
canciller bajo el título de Grand ]udge, con poderes de supervisión
sobre todas las cortes, la presidencia de la gran Corte civil: -Cour de
Cassation- y el derecho para censurar y disciplinar a los jueces. En
l~ base del sistema se encontraba la justicia de paz, con una jurísdic-
ción policiaca simple y que tenía al único juez electo, ya que todos
~os demás eran nombrados por el Senado para ser aprobados por el
Jefe de Estado. Había una jurisdicción criminal separada. El aumen-
to del vagabundaje, la violencia y las reuniones sediciosas condujeron
a la creación de Tribunaux d'Exception para sustituir a los tribuna-
les ordinarios y tratar conjuntamente dichos casos. Estaban facultados
para sentenciar a pena de muerte. Había además otros tribunales
I especiales como los Tribunaux de Prud'hommes -constituidos por
patronos y trabajadores, siendo los primeros la mayoría- estable-
cidos en 1806 para solucionar los conflictos entre patrones y trabaja-
dores y los asuntos del derecho industrial, y los T'ribunaux de Como
merce -constituidos por comerciantes establecidos- creados en 1807
para resolver las controversias comerciales.
Tuvo que darse una atención especial a la asistencia pública. Con
la reducción de la riqueza y la categoría de la Iglesia, la asistencia
39 Ellul, op. cit., PI>- 722·72~
\
1
ERA DE REVOLUCIONES
del menesteroso ya no pudo dejarse en manos de la caridad cristiana,

como ocurrió bajo el Aneien Régime, pero tampoco se consideró como
la obligación de la sociedad para el hombre, como había ocurrido
bajo la Convención. La responsabilidad definitiva de la asistencia se
. colocó por completo sobre la administración pública. La actitud bur-
guesa del régimen napoleónico reconoció la necesidad de ayudar a
los pobres con el fin de mantener el orden público.
La asistencia al menesteroso se ofreció localmente a través de
Bureaux de Bienfaisanee (Oficinas de Caridad) organizadas por los
jueces de paz. En cada arrondissement se estableció una Commission
Centrale de Bienjaisance constituida por miembros nombrados por
el ministro del Interior y presidida por el subprefecto. Estas oficinas
estaban al mando de algunos recursos y no eran muy eficientes. Sus
principales esfuerzos estaban dirigidos al ofrecimiento de dispensarios
de alimentos para los pobres y a la distribución de pordioseros pues·
tos al cuidado de familias adineradas. Había 'muchos pordioseros que
causaban problemas, y tuvieron que tomarse medidas penales por
parte de los prefectos para establecer casas de asistencia donde podría
encontrarse empleo. En 1808 se declaró ilegal la mendicidad y se orde-
nó establecer casas de asistencia en todos los Departments. Pero to-
dos estos esfuerzos siguieron siendo ineficientes en gran medida y el
Estado tuvo que depender de la ayuda privada. Se requirieron hospi-
tales para atender al indigente enfermo, al anciano y a los niños
abandonados. En esta esfera se dirigieron esfuerzos especiales para
restituir el sistema que había existido antes de la Revolución, debido
a que en la práctica las nuevas instituciones habían demostrado me-
nor eficiencia. Las nuevas disposiciones fueron controladas central-
mente por el prefecto. Cada comuna tuvo una comisión de hospital
bajo la supervisión general del subprefecto. Los miembros, consis-
tentes en su mayoría en propietarios y capitalistas acaudalados, fueron
nombrados por el ministro. Estos cuerpos fueron responsables de la
administración directa de los hospitales, pero el ministro y el prefecto
ejercieron una estrecha supervisión presupuestal con el objetivo de
economizar e incrementar la eficiencia. N o obstante que el sistema de
asistencia nunca tuvo acceso a recursos suficientes para hacerlo real-
mente eficiente -ya que se había dejado que el problema creciera
demasiado-, no puede dudarse que el régimen napoleónico erigió
un sistema de seguridad social bastante adelantado para la época.
Finalmente, hubo otra esfera en la que el régimen tuvo una
orientación característica casi moderna, a saber, la esfera de la pro-
paganda estatal o relaciones públicas, para utilizar un término más

obsequioso aunque menos exacto para el caso particular. El sistema
era intensivo y unilateral. Napoleón perseguía un control estricto
de la opinión pública y hacía uso de todos los medios disponibles para
alcanzar su objetivo. Utilizó los medios que sus predecesores revolu-
cionarios ya habían desplegado -prensa, anuncios públicos, discur-
sos, escuelas, ceremonias- y agregó a éstos los tradicionales adornos
de la monarquía -lujos en la Corte, magnificencia en la arquitectura
pública, otorgamiento de honores-o Utilizó métodos psicológicos, al
menos hasta donde se comprendieron en la época. Toda crítica y
oposición se consideró antipatriótica y traicionera. Todo se dirigió a
la creación de la imagen del líder carismático, el gran hombre de
cualidades excepcionales, la idea de la comunión individual con el
líder, el hombre del destino, y de su identidad con las masas, o de
éstas con él. La prensa en particular fue erigida y controlada estricta-
mente. Se introdujo una rígida censura, no obstante que un elemento
especial permitiría una abundante crítica no política de tal forma
que se dio la impresión de no interferencia con los asuntos cultura-
les, y los periodistas fueron alentados para considerarse servidores
del Estado.
La educación se organizó centralmente con el mismo fin. Todas
las escuelas primarias y secundarias estuvieron bajo la supervisión
general de la Dirección de Instrucción Pública en el Ministerio del
Interior. En 1806 se estableció una Universidad imperial con una
estricta organización jerárquica, pero se relajó el monopolio general
del Estado sobre la educación y se permitieron los establecimientos
privados, sujetos al pago de pesados impuestos. En realidad se presta-
ba poca atención a la educación primaria, ya que Napoleón conside-
raba que era mejor dejar al pueblo en la ignorancia. La mayoría de
los esfuerzos se concentró en el desarrollo de la educación secundaria
en los Lycées introducidos en 1802. Estos establecimientos, creados
p~ra los burgueses y no para los pobres, estuvieron sui;tos a un ré-
gImen de tipo militar con el objeto de producir una elite amoldada,
y en particular pina producir buenos administradores para el Estado.
La consideración supeditada era la lealtad al Emperador, la obedien-
cia a las leyes. La educación superior universitaria tenía el objetivo
de agregar los toques finales al sistema. Se dejó a las Facultes de Droit
el ofrecer justo el tipo de administradores requeridos por el Imperio.w
40 ElIul, op. cit., pp. 712.713.

ERA DE REVOLUCIONES
.El objetivo de Napoleón de conformar un sistema altamente auto-

ritario y de ofrecerle una administración eficiente fue un logro no-
table considerando la magnitud de la tarea y el poco tiempo con que
contaba. Mediante una selección juiciosa de las instituciones antiguas,
modificadas para los propósitos del mundo que intentaba modelar
en toda Europa, pudo poner orden en el caos y alcanzó un nivel
de eficiencia administrativa muy superior al de la era anterior, un
sistema que ofrecería multitud de ejemplos de sistemas autoritarios
posteriores tanto de derecha como de izquierda. Pero tuvo los defectos
de todos los sistemas que dependen finalmente del favoritismo selec-
tivo del líder y de las decisiones de arriba que no pueden modificarse
sino por medio de la iniciativa del líder mismo. Estaba destinado a
zozobrar tan pronto como se alejara la dinámica inspiración del dic-
tador, si bien había cimientos firmes para que los regímenes subse-
cuentes volvieran una y otra vez al modelo que Napoleón había
forjado del pasado. A pesar de varios triunfos temporales, nunca
enfrentaría efectivamente el espíritu de democracia libertaria al que
había dado origen la Revolución.
RUSIA: 1462-1730
Esta sección no puede ser más que una 'pequeña nota en el present~
capítulo, ya que Rusia contribuyó con poco en la esfera de la admi-
nistración pública, debido a que durante este periodo no fue sino lo
que hoy se denominaría un país en desarrollo, que buscaba activa-
mente la instrucción y el ejemplo más allá de sus fronteras; además,
todavía estaba muy lejos de ]a cuarta de nuestras revoluciones germi-
nales por la que, en 1917, estaba destinada a aumentar otra página
importante a ]a historia del Occidente.
La historia de Rusia se remonta al establecimiento de los Esta-
dos esclavos de Kiev y Novgorod por aventureros provenientes del
este de Escandinavia en el siglo rx" 1 Hacia fines del siglo siguiente
se establecieron relaciones comerciales entre Kiev y Bizancío, y el
cristianismo llegó a Rusia acompañado por las influencias del arte
y la literatura bizantinos, los cuales seguirían estando presentes a
pesar de la invasión y las conquistas de la horda tártara de 12~8
en adelante.
41 J. B. Berry, "Rusia (1462-1682)" en The Cambridge Modern History, vol. V.

Cambridge. 1934, pp. 477-517·
El verdadero fundador de la Rusia moderna y del zarismo fue

Iván III (gob. 1462-1505), conocido como El Grande) quien expulsó
a los invasores, absorbió las Repúblicas de Novgorod y Pskoff y a
la más remota y menos importante Viatka, y al trasladar el centro
de gravitación política de Kiev a Moscú, determinó el subsecuente
interés de Rusia por la expansión hacia el Este. Iván -despiadado,
inescrupuloso y cruel a la manera de su especie- actuó inteligente-
mente al consolidar su reino y establecer un gobierno poderoso. La
eliminación de las repúblicas suprimió la ueche o asamblea popular
a través de las cuales los mercaderes y el pueblo de estos lugares ha-
bían manejado sus asuntos. Los tártaros ya habían iniciado el proceso
en otras regiones de Rusia al eliminar el poder del veche para elegir
un príncipe.
Había existido también un Duma de Boyars o nobleza, que era
un cuerpo de consejeros que ocupaba altos cargos en el ejército y
la administración pública. Al ser nombrados para algún puesto estos
hombres de servicio eran amortizados por un contrato que les concedía
el derecho de dejar el servicio del gobernante en cualquier momento
y. de buscar el de otro, pero la absorción gradual de los principados
CIrcundantes restringió enormemente el valor de este privilegio. Este
consejo tenía un reducido poder restrictivo, ya que el zar tenía la to-
tal iniciativa sobre a-quién y cuándo convocaría para solicitarle consejo.
. Es díficil exagerar el efecto de la peculiar costumbre administra-
tiva del miestnichestvo o derecho de precedencia como un freno sobre
cualquier movimiento, incluso del zar, para introducir reformas radi-
cales. Esta costumbre aseguraba los derechos de cada uno de los miem-
bros de la nobleza y los hombres del servicio a un lugar en el servicio
I P~blico, el cual se asignaba de acuerdo con dos principios: 1) que
I nIngún hombre sería nombrado para un puesto inferior al que habían

ocupado sus ancestros, y 2) que no podía solicitarse a ningún hom-
bre que aceptara un puesto de menor categoría que la de. ~n ~ombre
I con una línea ancestral más breve que la suya. Estos privilegios, los
cuales constituían una garantía regular de la incompetencia adminis-
trativa, eran decididos rígidamente de acuerdo con los Razriadnyia
Knigi o Libros de Jerarquía. guardados por una Oficina Especial y de
Procedencia. Conducían a controversias entre los boyardos, las cuales
eran particularmente peligrosas en el ejército, pero el sistema se
mantuvo hasta fines del siglo XVII con el reinado de Teodoro, hijo de
Alejandro, época en que fue abolido y se quemaron 10$ Libros de
:350 ERA DE REVOLUCIONES
Jerarquía, una de las pocas ocasiones históricas en que se justifica la

-quema de libros.P
Iván In adoptó la política de trasladar grupos de ciudadanos a
territorios distantes para establecer colonias moscovitas entre los pue-
blos no -rusos, práctica que seguirían los gobiernos posteriores. Tam-
bién envió embajadas a otras cortes europeas e invitó a extranjeros,
especialmente italianos, a formar parte de su servicio, entre los cuales
estuvieron el hábil arquitecto e ingeniero Fioravanti degli Alberti
de Bolonia y el arquitecto Pietro Antonio Solari de Milán. Las
expectativas de estos expertos técnicos no siempre eran seguras, pues
se sabe que un médico judío fue decapitado por no poder curar al
hijo de Iván. .
Después de un periodo de gran inquietud y anarquía y mediante
métodos despiadados, Iván IV (reg. 1547-1584), conocido como El Te-
rrible) logró consolidar su poder y autoproclamarse zar en 1547. Care-
cía completamente de escrúpulos, sus acciones eran una mezcla de
-depravación y religiosidad exagerada, sus vicios y atrocidades figuran
ampliamente en la historia, empero como gobernante fue hábil y
original, uno de los verdaderos constructores de su país. Atacó y des-
truyó despiadadamente el poder de los boyardos, originando que mu-
chos de ellos huyeran a Polonia. Después introdujo una idea peculiar
de administración dual totalmente propia, el un tanto misterioso
Oprichnina o Institución Separada de la que se excluyó a los boyardos.
Esto incluyó la división del Imperio en dos partes con una corte
Oprichnina separada del tribunal en Moscú. El resto del Imperio
permaneció bajo el Consejo de boyardos y se conoció como el Zemsh-
china. Los territorios del Oprichnina se entrelazaron con los viejos y
aquellos que prestaban sus servicios en él -los oprichniki- lo
hacían bajo el zar. En las áreas así proyectadas los nobles fueron des-
poseídos sin piedad, a excepción de aquellos pocos que pudieron
convencer a Iván de su inocencia y de su disposición a convertirse en
oprichniki. La operación se cubrió por la confusión y la violencia de
tal manera que enmascaró el hecho de que Iván estaba adoptando
una ingenua diarquía administrativa con el fin de acabar de una vez
por todas con el poder de los boyardos. N o perseguía una completa
separación, y los funcionarios de ambas administraciones prestaron
sus servicios en las oficinas centrales, las cuales no fueron divididas.
En realidad el sistema dual fue solamente un expediente pasajero Yla
42 Berry, op- cit., pp. 485·486.

ERA DE REVOLUCIONES . ~51
palabra oprichnina dejó de ser tan común conforme Iván lograba

sus objetivos. La ausencia de edictos oficiales específicos había dejado
a la institución en la oscuridad.
De esta manera, los objetivos de los oprichnina habían sido alcan-
zados cuando se reunió un sobor nacional en Moscú en enero de 1613
para elegir al nuevo zar, ascendiendo al trono Miguel Romanoff el
primero de una nueva dinastía. Las clases medias se habían bene-
ficiado a costa de los boyars, por una parte, y de los campesinos, cuyo
levantamiento en contra del servilismo había sido sofocado, por la
o~ra. Se abrieron las posibilidades para la formación de una burocra-
CIa constituida sin consideración al linaje.43 Durante un tiempo la
opinión pública siguió influenciando las actividades de los zares a
través de los sobors, que eran meramente consultivos, reuniendo
en un consejo a los nobles, al alto clero y a representantes de otras
clases. Esta institución ayudó a los Romanoff a conservar el apoyo
de las clases que los llevaron al poder sin que se vieran limitados sus
propios poderes. El último sobor fue consultado en 1653 con respecto
a la cuestión de la guerra con Polonia. A pesar de su restringido ámbi-
to de acción, en ocasiones había demostrado ser una institución pro-
metedora, y se lamentaría su desuso. Parece que no tuvo el suficiente
efecto para resistir la influencia del arrogante Patriarca Nikón, a
quien se ha atribuido su desaparición ante la firme oposición de éste.
Mientras tanto, los contactos de Rusia con el Occidente habían ido

en aumento. En 1553 se envió desde Londres una expedición de tres
barcos, de los cuales el "Edward Bonaventure" a las órdenes de
Richard ChanceIlor hizo un asombroso desembarque en Rusia, en
l~ boca del río Duina. La promesa de establecer relaciones comer-
:I~les condujo a que los aventureros comerciantes fundaran la Campa-
¡ nra moscovita, cuyo primer gobernador fue Sebastián Cabot (1474-

1557), el célebre navegante angloveneciano. El objeto de la Compañía
era explorar las posibilidades del mercado ruso. Bajo la protección
de Iván el Terrible recibió los derechos exclusivos en las regiones al
norte de su imperio, estableciéndose fábricas en varios lugares. Pero
I el monopolio exclusivo se evitó mediante la intervención de otros

aven.tureros ingleses, el enojo de los rusos por lo que consideraban
pre~loS demasiado altos, y la competencia de los holandeses. Las ope-
f raCIones de la Compañía eran costosas y estaban sujetas al azar, ade-
4a lbid., p. 502.
más, entre otros factores, las prácticas fuera de toda ética de sus agen-
tes la arruinaban. No obstante, durante un tiempo se acumularon las
ganancias en Inglaterra provenientes de la importación de pieles y
materias primas, muchas de las cuales eran fundamentales para la
construcción de barcos."
Los métodos tiránicos adoptados por el Estado ruso para incre-
mentar el ingreso, si bien tuvieron un éxito inmediato, se calcularon
muy apresuradamene para vencer sus propios objetivos. De esta for-
ma los agentes del centro acudían a las áreas de producción para
adquirir cosechas y mercancías a sus propios precios y venderlas con
ganancias excesivas, con el inevitable efecto de restringir la produc-
ción futura. Incluso el gobernante actuaba como posadero, impulsan-
do así la embriaguez en un medio en que dicho impulso ya no era
necesario para hacer negocio. Giles Fletcher, embajador de la Reina
Isabel, informó que "en todo pueblo grande de su reino el Empera-
dor tiene un cabák o taberna en donde vende aquaoitae, cerveza, etc.
De estos negocios él recibe una renta que Ilega a una gran suma de
dinero" .45
Las influencias bizantinas son evidentes en el cruel código crimi-
nal de Iván el Grande, y dichas influencias sobre las instituciones
contemporáneas pueden llevarse hasta el Domo-stroi, un libro de
administración doméstica escrito en parte por Silvestre, el religiOSO
pero despiadado consejero de Iván. Puede haber relaciones semejan-
tes en el sistema de administración central de las Prikazy u oficinas,
que ya existían hacia el siglo XVI. En total había cuarenta de ellas que
funcionaban más como oficinas domésticas que como departamentOS
de Estado. Estaba, por ejemplo, un Prikaz para las embajadas vincu-
ladas con las relaciones exteriores, pero no fue sino hasta con el
reinado de Alejandro (1645-1676) cuando adquirió una verdadera
importancia. Estaba apuntando entonces la época de la reforma,
para ser llevada adelante de manera dinámica por el hijo menor de
Alejandro, el hábil pero cruel y despiadado Pedro el Grande (gob.
1689-1725).
A pesar de ser un hombre rústico y amante de los deportes crueles,
con un fuerte sentido práctico y una escasa comprensión del intelecto,
Pedro se dio cuenta de que las instituciones rusas no eran adecuad~s
para hacerlas ingresar al nuevo mundo, como ocurría ya en Escandl-
44 J B. Black, The Reign 01 Elizabeth, 1558-1803, Oxford, 1936, pp. 197-201.

411 Berry, op. cit., p. 514.
ERA DE REVOLUCIONES
navia y el Occidente. Por 10 tanto, para llevar a cabo sus reformas

~tilizó de manera inteligente la experiencia extranjera y dio pasos
Importantes para fomentar la inmigración de especialistas extranjeros.
Afrontando el problema de la reforma empíricamente y sin tener un
gran proyecto en su mente, entre 1718 y 1722 dedicó sus energías a
introducir una serie. de transformaciones en las instituciones de go-
bierno, centrales y locales, y en la iglesia, que tendrían un impacto
considerable sobre el futuro.
En 1711 se había introducido un Senado de nueve miembros para
que fungiera como entidad ejecutiva en lugar del Consejo de Magnates
que se encontraba ya en un avanzado estado decadente. Pero el nuevo
cuerpo tuvo demasiadas responsabilidades, muchos altercados, difícil-
mente trabajó como una unidad y fue sumamente ineficiente en la
esfera financiera.. Se estableció una nueva Cancillería Privada princi-
palmente para hacerse cargo de los fondos.
Los Prikazy, que ya no funcionaban eficientemente, fueron colo-
cados mediante un sistema de colegios cada uno bajo una junta cons-
tituida por un presidente y diez miembros, modelándose con base con
el tipo de organización pluralista que era ya muy popular en el Occi-
dente, especialmente en Suecia. Estas juntas colegiadas que llegaban
ahora a Rusia, fueron recomendadas a Pedro por el filósofo Leibniz
quien sostuvo: "no puede haber una buena administración a menos
que sea con colegios: su mecanismo es como el de los relojes, cuyos
engranes se mantienen mutuamente en movimiento'I.t" una afirma-
ción que difícilmente muestra el respeto de un consejero en admi-
nistración por la elección de Pedro. Algunas de las ventajas atribuidas
a estas juntas -por ejemplo que funcionaban más expeditamente-
tal vez fueron ciertas únicamente en relación con la excepcional inefi-
ciencia de las instituciones existentes. En cualquier caso, si bien los
colegios fueron un adelanto en el antiguo sistema departamental, en
la práctica pronto asumieron algunas de las características de sus
~redecesores. Ciertamente, las juntas tendieron a funcionar en poco
tiempo como simples auxiliares de sus presidentes, tendencia de cuero
p?s semejantes que pueden observarse ampliamente hoy en día. Orí-
gmalmente había nueve colegios distribuidos sobre la base de uno
por cada rama de asuntos exteriores, guerra y marina, tres para
finanzas, dos para asuntos económicos y el noveno para la justicia,
46 B. H. Sumner Peter the Great and the Emergence 01 Russia, English Univer-
sities, 1950, p. 126. '
ERA DE REVOLUCIONES
que también desempeñaba la función de un departamento del inte-

rior. Se hacían cargo de la mayoría del trabajo administrativo del
Senado, excepto en su jurisdicción en las apelaciones, y le dieron la
posibilidad de concentrarse en los asuntos de política general y la
preparación de la legislación. Los colegios estaban sometidos al control
. general del Senado, el cual siguió siendo de esta manera el principal
instrumento del poder ejecutivo.
En 1722 quedó demostrado que la quema de los Libros de Jerar·
quía, durante el siglo anterior, no había resuelto todos los probeinas
de la precedencia y la categoría, y esto por la creación de la Tabla
de Jerarquías, en la que los oficiales de las fuerzas armadas quedaron
dispuestos en catorce grados distintos, paralelamente con las catego-
rías de la burocracia civil. Todos los rangos de las fuerzas armadas y
los ocho más altos de la administración civil confirieron a sus ocu·
pantes y descendientes privilegios de la clase hacendaría. El objetiVO
era remodelar la nobleza rusa en una burocracia hereditaria de
oficiales y funcionarios. Se dieron algunos pasos para garantizar que
los miembros de la clase prestaran atención a sus obligaciones, hasta
el grado de decretar que los miembros jóvenes no se casaran hasta
que hubiesen aprobado un examen de "números" y geometría:"
Ciertamente, esta reforma refleja la influencia de los principios buro-
cráticos prusianos sobre las instituciones rusas establecidas.
Pedro ya había tomado algunas medidas para hacer frente a la
habitual corrupción de la oficialía al introducir una nueva orden de
funcionarios -sPribuilschchiki (inspectores)- para mejorar el tenor
de la vida pública y velar por los intereses del gobierno. Entre ellos
destacó Alexis Kurbatoff, experto en comercio y finanzas a quien
Pedro nombró como un consejero confidencial." Sin embargo, los
males estaban demasiado arraigados para eliminarlos a través de dichos
nombramientos, por más eficientes que hubieran sido algunos ins-
pectores. Mediante su ukase de agosto de 1713 Pedro invitó a todos
los informantes a denunciar todos los desfalcos, a él directamente,
ofreciendo como recompensa la jerarquía y los bienes de la persona
denunciada. Un ukase posterior incluso impulsó a los funcionarios a
denunciar a sus superiores. Dichos métodos, a menudo favorecidoS
por los regímenes autoritarios, debilitaron inevitablemente la riloral
41 M. S. AndeTSOD, Peter the Great, Hístorical Assoclation, 1969, p. 29.

48 Berry, op. cit., p. 526.
ERA DE REVOLUCIONES
del administrador y del administrado, venciéndose los fines que tenían

en perspectiva.
Se estableció una nueva Cancillería privada, fundamentalmente
para controlar las finanzas, y un cuerpo de quinientos oficiales del
ingreso conocidos como "fiscales" bajo un fiscal superior, cuya labor
consistió en desenterrar las' evasiones fiscales y la mala administración
de los funcionarios, por lo que se convirtieron en los hombres más
odiados del reino. Asimismo, la Cancillería ayudaría mucho en la
elaboración de otras reformas de Pedro.
Su realización de mayor fuerza en el campo administrativo fue
el establecimiento del oficio de procurador general, establecido por
primera vez en 1722.49 A pesar de no ser un miembro regular del
Sena<i0 se convertía en su presidente cuando Pedro se ausentaba, lo
cual rara vez ocurría. Este funcionario vigilaba el funcionamiento de
los colegios a través de sus propios procuradores, repartiéndose
uno de ellos para cada colegio. También se hizo cargo de todo el
cuerpo de fiscales y tenía algunas facultades para presentar iniciativas
de ley. El primer hombre que ocupó este importante cargo fue
Menshikov, cuya indudable energía, determinación y lealtad, aunadas
a antecedentes de experiencia y triunfo en el manejo de asuntos diplo-
máticos y de otro tipo, lo recomendaron ampliamente a Pedro, siendo
así que también había sido uno de los compañeros más cercanos del
gobernante. Con todo, y a pesar de todas estas ventajas, su naturaleza
d~spiadada y codiciosa lo convirtieron en el último hombre que pu-
dIera lograr el éxito en un puesto semejante siguiendo las líneas
trazadas por el mismo Pedro detalladamente.
Se inauguraron nuevas transformaciones en la organización del
gobierno local en 1719 cuando los diez gobiernos provinciales recien-
temente constituidos fueron sustituidos por cincuenta provincias divi-
d.idas en distritos y con un elabo~ado sistema de oficinas administra-
tIVas, en gran medida con base en el modelo sueco, el cual demostra-
ría ser demasiado sofisticado e inadecuado para la forma de vida
rusa, así como demasiado costoso en hombres y dinero 50 como para
s~r efectivo. Igualmente fracasaron los intentos fundados en experien-
CIas semejantes por separar la justicia y la administración, lo cual
también quedaba fuera de la forma de pensar de los rusos. El sistema
se complicó aún más con la división del país en regiones de regimien-
tos con propósitos de conscripción y capitación.
49 Sumner, op. cit-, P 128- .
llO lbid.
El sistema de gobierno local de Pedro tuvo que abolirse poco

después de su muerte, quedando a Catalina la Grande (gob. 1762·
1796) la realización de una reconstrucción efectiva. Con todo, el
resultado de su interesante experimento en la reorganización admi-
nistrativa no tuvo éxito, a pesar del estudio preliminar y el análisis
realizado por la misma Catalina, como lo determinan sus Instruccio·
nes del 30 de julio de 1767. 51 Independientemente de las claras mejo-
ras en la estructura y la eficiencia administrativa, fracasarían todos
los intentos por obtener la necesaria participación ciudadana. La
verdad es que el medio social y político todavía no estaba preparado
para las crecientes transformaciones que se proyectaban. Una falta
general de comprensión y ciertas dificultades para impedir los inte-
reses creados, particularmente de los funcionarios ocupantes de cfrgos,
por controlar la nueva maquinaria en su beneficio propio tendieron
a despreciarlas desde un principio. Ciertamente, la nueva maquinaria
funcionó mejor que la anterior, lo cual no puede considerarse gran
adelanto, y efectivamente ofreció una estructura adecuada para el
desarrollo futuro. La misma Catalina, quien había estudiado atenta-
mente las transformaciones, pretendió bastante y probablemente fue
una gobernante mejor de lo que el país podía merecer. .
Regresando a Pedro el Grande: la última parte de su reinado
estuvo marcada por un desarrollo administrativo que tiene significado
por sí mismo. Insatisfecho con el control que podía alcanzarse a
través de sus nuevas instituciones, sin excluir ni siquiera al procura-
dor general, Pedro adquirió el hábito de utilizar a sus oficiales guaro
dianes de mayor confianza como agentes, siguiendo las líneas de los
missi dominici medievales, para que se hicieran cargo de comisiones
que supeditaban la maquinaria gubernamental normal. Reclutados de
las familias terratenientes, estos guardias habían sido criados en una
corte y empleados sobre una base permanente, constituyendo una
especie de fuerza jenízara bajo el control directo del gobernante Y
completamente leales a él. Su título oficial de "compulsores" es
significativo. Originalmente se les había utilizado para someter otraS
tropas a la disciplina, pero Pedro llegó a emplearlos para hacer lo
mismo en las diversas instituciones gubernamentales. En esta esfera
sus actividades fueron altamente selectivas y no siempre efectivas:
Difícilmente podían constituir a toda la administración, y apenas SI
51 Gladyn Scott Thomson, Catherine the Great and. the Expansion o/ RlIJsio,
English Universities, 1947, pp. 96-108.
podían afrontar la incompetencia y otros errores que surgieran a la

luz. Pero la institución se encomendaría a los sucesores de Pedro,
para quienes se convirtió en una especie de guardia pretoriana, hasta
el punto de decidir la sucesión del trono.P
En su conjunto todas las reformas de Pedro, que se ramificaron
I
más allá de las esferas del gobierno y la administración, dieron én-
fasis a la justicia y la policía, y en esencial estaban convirtiendo a
Rusia en un Estado policiaco, según el modelo del cameralismo ale-
mán, que Pedro había aprendido de los eruditos alemanes que habían
frecuentado su corte. Sin embargo, su Estado policiaco -mejor des-
crito como un Estado regulador- fue mucho más constructivo de lo
que hoy en día supone el término. La idea básica de la comunidad
regulada por las leyes se encomienda a Pedro, quien consideraba la
1 no observancia de la ley como el principal mal de Rusia. La inculca-
ción del temor y la utilización del castigo inmediato estuvieron acordes
con su propia actitud despiadada y su temperamento impetuoso. Físi-
camente fue un hombre fuerte y nunca hubiera dudado en ejecutar
una sanción a sus asistentes con su propia mano y en el lugar de los
hechos. Así, aunque tuvo un verdadero anhelo por producir un nue-
vo espíritu en Rusia, él mismo estaba moldeado muy de acuerdo con
l~ sociedad en la que había sido criado como para alcanzar su obje-
tIVO. Administrativamente, el suyo fue un reinado extremadamente
fructífero, pero en las circunstancias de la época la administración
estaba lejos de ser suficiente.
52 Sumncr, op. cit-, pp. 136-137.

IX.· EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE
ADMINISTRACIóN PÚBLICA: 1815-1971
HACIA el siglo XIX, con la Revolución industrial en pleno auge en

Gran Bretaña y expandiéndose rápidamente en Europa y Norteamé·
rica, la especialización a través de la división del trabajo estaba in-
vadiendo y ganando impulso dentro de las oficinas públicas. En todas
partes la emigración de los trabajadores del campo y la acelerada
urbanización generaban problemas cuya solución requería de nuevas
actitudes sociales. La creación de nuevos medios e inventos tanto en
el campo industrial como en el social presupuso una revolución cien-
tífica destinada en sí misma a tener consecuencias sin precedentes.
Todo el complejo de transformaciones se vio acompañado, paso por
paso, corno causa y efecto, por la Revolución de las comunicaciones
más amplia desde la invención de la rueda que se remonta a los
albores de los tiempos. Para sostener y facilitar las múltiples trans-
formaciones recurrentes tuvo que hacerse presente una verdadera
revolución administrativa cuyo efecto sobre el gobierno conduciría a
la separación de la administración y la política. Esta fue parte de un
movimiento en que se conformaban y desarrollaban las profesiones
modernas en muchas esferas para hacer frente a las nuevas necesida·
des de la sociedad. Por lo tanto, resultó lógico que la práctica de la
nueva administración pública se colocara en las manos de personas
capaces de especializarse en la conducción de los asuntos públicos.
Esta materia es tan amplia, que nuestro perfil de los adelantoS
clave en la administración pública, los cuales penetran aceleradamen-
te en el conjunto de la sociedad mundial, debe limitarse a cuatr?
esferas contrastantes, a saber la administración anglosajona, colonial,
rusa e internacional.
EL DESARROLLO DE LOS SERVICIOS CIVILES EN LOS

ESTADOS UNIDOS Y GRAN BRETAÑA
El simple hecho de que en los Estados Unidos los padres fundador: s

tuvieran que idear de nuevo el fundamento y la forma de sus ilistI-
tuciones políticas -tan admirablemente ejemplificadas por las discu'
siones de The Federalist-: significó que se había presentado también
lI58
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS 359
una clara consideración de las metas y el contenido de la administra-

ción pública. Ya se ha visto cómo Hamil ton y Washington, entre
otros, habían hecho pronunciamientos importantes sobre la materia.
El ascenso a la presidencia en 180l de Thomas J efferson, líder
del partido que se conocería como Republicano (en oposición a los
federalistas), inauguró una especie de periodo de enlace hasta la
elección de Andrew Jackson en 1829. Los principios sentados por
~ashington se mantendrían en operación mientras tenían lugar cam-
bIOS fundamentales en forma gradual tanto en la nación como en el
gobierno. En otras palabras, Jefferson y sus sucesores inmediatos, cuyo
primer interés se colocaba en la democracia -la capacidad del pueblo
.de autogobernarse- conservarían no obstante la eficiente oligarquía
IUtroducida por los padres fundadores. Jefferson no percibió. ningún
problema especial en la administración, sólo dificultades que el sen-
tido común y las intenciones honestas normalmente eran capaces
de resolver. En la práctica, los sucesivos presidentes mantuvieron un
estrecho control personal sobre la correspondencia departamental, tal
como había hecho Washington.
No obstante, Jefferson tuvo que hacer frente a las solicitudes de
puestos de sus seguidores republicanos cuya opinión, de que tenían
derecho a los nombramientos ocupados hasta entonces por los fede-
ralistas, estuvo apoyada por la reconocida doctrina de que la adminis-
tración era una actividad que cualquier ciudadano razonablemente
capacitado podía desempeñar muy adecuadamente. En la práctica el
presidente pudo hacer frente a muchas de las demandas, no por la
destitución de los actuales propietarios de cargos, sino asegurándose
de que las vacantes que se presentaran pasaran normalmente a ser
OCupadas por sus partidarios. La guerra de 1812 con Gran Bretaña
puso en evidencia las debilidades en la administración como ocurre
frecuentemente con las guerras, requiriéndose transformaciones ma-
yores, pero sucedió que la decadencia de los federalistas acabaría
~on el padrinazgo existente hasta 1829. El Congreso d~ostra~a un
IUterés creciente en la administración. Como consecuencia obvia de
la separación de poderes ya había adoptado la costumbre de estable-
cer comités de investigación para examinar casos en que se sospechara
de incompetencia, ilegalidad y escándalo.' y esta costumbre se di-
fundiría después de 1815.
En la realización de nombramientos figuraban, respetablemente,
1 Leonard D. White, The ]e!ferson;ans, 1801-1829, Maanillan, N.Y., 1951, p. 98.

DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
afiliaciones partidistas com9 de primera importancia. La preferencia

por los caballeros se vio apoyada por los acupantes actuales que tenían
en mente los intereses de sus hijos, considerándose candidatos con
las condiciones adecuadas. Con frecuencia las pensiones otorgadas a
los veteranos, eran inapropiadas, pero se consideraba preferible la
compensación por pensión antes que por cargo. Básicamente en el
campo de los nombramientos llegó a considerarse deseable la resi-
dencia local, y la regla fue seguida por Jefferson. No había una ofi-
cina central de nombramiento ni ninguna demanda de exámenes, si
bien éstos se introdujeron para el Ingreso a la famosa academia mili-
tar de West Point y para la Marina."
Jefferson no creía realmente en los gajes de un cargo público y
se indignó con la aprobación de la Ley sobre Propiedad de Cargo
~ 1820 que sería el principal desarrollo durante el periodo. Osten-
siblemente la ley fue aprobada para mejorar la responsabilidad de
los funcionarios que manejaban dinero, lo cual había sido objeto
de prolongadas discusiones en el Congreso, si bien se habían cuestio-
nado los motivos reales de su principial defensor, William H. Frawford-
Limitó a cuatro años el periodo de los principales encargados de la
reudsción y el desembolso de dinero, incluyendo a funcionarios
tales como fiscales de distrito, recaudadores aduanales y otros tra-
bajadores de la aduana, contadores del ejército, y así sucesivamente.
A pesar de tener un ámbito de operación limitado, la Ley respaldaba
un principio que adquiriría un apoyo creciente de ahí en adelante.
Su completa aceptación llegó con el ascenso de Andrew Jackson a la
presidencia en 1829, señalándose la transformación total de una po-
lítica básicamente aristocrática a una plenamente democrática. La
nueva fase, que se prolongaría hasta 1861, se caracterizó por tenden-
cias contrapuestas. Por una parte la extensión del privilegio y el
crecimiento de los partidos políticos aumentaron el deseo del ciuda-
dano ordinario por ocupar cargos y convortiron el puesto transferible
en una forma de pago adecuada para hacer frente a las obligaciones
debidas a los seguidores del partido por sus esfuerzos electorales,
ofreciendo así gajes considerables para el partido victorioso. Por otra
parte, los grandes avances en la economía nacional y las extensiones
en el tamaño de la Unión, por el mento de nuevos territorios Y
estados, implicaron una complejidad natural en la administra~i~n
gubernamental que dificultó cada vez más el logro de una admlnl S-
2 White, op. cit., p. 363.

tración eficiente sin el despliegue de cualidades y experiencia que

no se presentarían normalmente mediante el ejercicio indiscriminado
del padrinazgo partidista. Difícilmente fue un hecho asombroso al
que cayeran precipitadamente los altos niveles de las primeras admi-
nistraciones.
A pesar de la reputación de Jackson, de su mal humor y sus mani-
festaciones temperamentales, según declaración de Martin van Buren,
su sucesor, hay evidencias de que su enfoque administrativo fue acer-
tado en todos sentidos. Éste escribe:
Si bien era un hombre firme hasta el mayor grado en la ejecucíón

de sus resoluciones una vez tomadas, nunca conocí a una persona tan
~xenta de presunción o que considerara en gran medida un placer así
como una obligación reconocida, el escuchar pacientemente lo que
pudiera comunicársele sobre cualquier materia hasta que llegara el
momento de actuar. Semejante a su disposición a este respecto era al
admitir un error cuando se presentaba la ocasión para ello y su dis-
ponibilidad a dar crédito a sus coactores en ocasiones importantes sin
detenerse en considerar qué tanto del mérito que concedía era debido
a su mérito propio.e . .
Pero Jackson había sido soldado, estaba acostumbrado a mandar,

y en su nuevo cargo sus gustos e intereses eran más políticos que
administrativos. Como sus predecesores, se avocó a soportar con una
fortaleza firme la carga administrativa de la presidencia, que ahora
era mucho mayor que anteriormente, pero a diferencia de los más
destacados entre sus predecesores, no se veía impulsado a contemplar
su administración objetivamente, simplificando el proceso para hacer-
lo más efectivo y reduciendo así los esfuerzos personales para los
~uales era llamado a contribuir. Jackson pensaba en términos de
Individuos y sus escritos rara vez sugieren que considerara a la
administración como un proceso factible de ser descrito en términos
?"enerales. Si bien apoyaba la doctrina de la rotación de cargos, no
Impulsó el elemento de los gajes, que pareció destinado a extenderse
por la simple dinámica de la comunidad democrática en la que Esta-
dos Unidos se estaba conformando inevitablemente.
Aunque la política de rotación no evitó la retención de algunos
funcionarios en ciertas ramas durante periodos prolongados, el efecto
general fue la reducción de la eficiencia total de los diversos servicios
3 White, The Iacksonians, 1829-1861, Maanillan, N. v., 1954, p. !l, citando a

Van Buren, Autobiography, p. !l12.
DESARROLW DE SIsrrEMAS MODERNOS
y la ocupación de los cargos por empleados incompetentes y flojos,

la creación y el fomento de la continuidad de puestos relacionados
con poco trabajo, e incluso el hallazgo de huecos para ignorantes.
Pero fue un proyecto popular para un pueblo democrático incapaz
de determinar sus resultados reales, y contribuyó en forma consíde-
rable a erigir la fuerza de las organizaciones partidistas locales, que
difícilmente se habría abierto camino sin él.
Se arrojó un rayo esclarecedor sobre la naturaleza y el contenido
del cargo del presidente, en la época, por el hecho de que ninguna otra
persona actuaría como el supremo oficial de personal del gobierno,
y que los asuntos del personal le tomaban gran parte de su tiempo.
Los nombramientos podían distribuirse en cuatro grupos:
1) Aquellos que requerían confirmación senatorial y con los que,
consecuentemente, el presidente estaba relacionado personalmente, tao
les como los jefes de departamento, los oficiales de la contaduría
principal, los gobernadores territoriales, ministros y cónsules, los jue·
ces de Tribunales Federales, y aquellos funcionarios inferiores como
los administradores de correos en las ciudades más grandes, recau-
dadores de aduanas, fiscales de distrito y agentes de tierras, los cuales
en 1849 sumaban un total de casi mil elementos.
2) Aquellos ubicados dentro de la competencia de los jefes de
departamento, que incluían empleados principales, empleados y men-
sajeros, oficiales fiscales subordinados y numerosos agentes de campo·
En este caso también se consultaba frecuentemente al Presidente para
los nombramientos más importantes, pero en lo fundamental era pre-
ferible hacer plenamente responsable al jefe.
3) Funcionarios de campo subordinados, nombrados por el supe-
rior del cargo, tales como oficiales aduanales menores, por el recauda-
dor, aunque usualmente en este caso los asuntos políticos podían ha-
cer que el jefe ejecutivo apareciera en escena. Se sabe, por ejemplo.
que el presidente Fillmore (1850-1853 convirtió en un hábito el no
interferir con los jefes departamentales en dichos asuntos.
4) Empleados de rango y archivistas del ramo, los cuales eran
designados y destituidos por el hombre del momento.
Hubo numerosos asuntos de personal que llegaban al escritorio
del Presidente, pero había un límite obvio a la escala de su participa-
ción en dichas cuestiones y su delegación positiva podía ampliarse
mediante la política activa del jefe de departamento orientada a
evitar que dichos asuntos pasaran más allá de su propia oficina. Con
la creciente carga laboral, el jefe ejecutivo tuvo que hacer uso de su
r~
1I
I
inteligencia tanto en sus prácticas de negocios como en la selección

del tipo de teniente adecuado.
Hacia los cincuentas se estaba explorando ya la cuestión de exá-
menes para probar la competencia de los servidores civiles en forma
intensiva. El 7 de marzo de 1851 el Senado promulgó una resolución
1 respecto a que los jefes de Departamentos debían clasificar a sus
empleados en niveles salariales de acuerdo con las cualidades y dis-
poner su promoción de un grado a otro. El plan resultante fue auto-
1 rizado por ley en 1853, el cual cubrió la organización de los funcio-
narios gubernamentales en cuatro clases y la aplicación de exámenes
I a los funcionarios de servicio, la mayoría de los cuales calificaban.
Las nuevas disposiciones se aplicarían a los nombramientos futuros.
Parece que los. resultados efectivos satisficieron a las autoridades de
la época, aunque no habían sido muy alabados por los historiadores,
sin duda debido a las devastadoras influencias de los gajes políticos
1 sobre el sistema. La reforma del servicio civil en los Estados Unidos
tendría que esperar otros treinta años, hasta la Ley Pendleton de
1883, por la que se convirtió en un asunto público de importancia
fundamen tal.
" La introducción de un esquema limitado de exámenes de admi-
S10n en los Estados Unidos, coincidió con un desarrollo similar en
Gran Bretaña, donde había una insatisfacción creciente con la cos-
tumbre de hacer nombramientos por padrinazgo, de acuerdo con la
cual se llenaban las vacantes en las oficinas centrales a instancia del
jefe ministerial, pero como un emolumento personal y no normalmente
Como una recompensa por el. servicio político. Dichos nombramientos
tampoco estuvieron vinculados con la rotación del cargo, ya que en
~ran Bretaña los puestos eran de carácter permanente y los fun~iona
nos podían destituirse sólo por incompetencia crasa. La ausencia de
un sistema de pensiones adecuado significó que los funcionarios más
antiguos fueran mantenidos en funciones por demasiado tiempo por
razones de caridad.
Al sistema le era funestamente imposible hacer frente a los re-
q.u:erimientos clericales, comparativamente modestos, de la admi~istra.
Clan central a la que se le exigía cada vez más afrontar sus crecientes
responsabilidades.
En 1853 el Primer Ministro LordAberdeen, convocó a Sir Stafford
~orthcote, un polftico, y a Si; Charles Edward Trevelyan, funciona-
no permanente superior en el Tesoro de S. M. (cuya carrera se 'tratará
brevemente en la siguiente sección), para formular un esquema para
DESARROLLO DE SIS(TEMAS M;ODERNOS
la reorganización del servicio civil. Esto se completó hacia fines

de año y quedó comprendido en un importante documento estatal"
que tendría una influencia revolucionaria sobre el servicio civil brí-
tánico y a través de éste sobre muchos otros servicios públicos por
todo el mundo. Recomendaba la abolición del padrinazgo y la susti-
tución del reclutamiento por exámenes competitivos abiertos bajo
la supervisión de una junta central examinadora, la reorganización
de los cuadros de oficina de los departamentos centrales en dos
grandes clases para encargarse del trabajo intelectual y del mecánico
respectivamente, y la ocupación de altos cargos mediante la promo-
ción desde el interior sobre la base del mérito más que de la antigüedad.
El informe condujo a una gran controversia en la que los tratan-
tes del padrinazgo sostuvieron una fiera acción de retaguardia tanto
al interior del Parlamento como por todo el país.
Se ha afirmado muchas veces que la oposición principal a las
propuestas provino del interior del servicio civil, aunque a lo mejor
esto no ha sido sino parte de la verdad. En realidad, el mayor apoyo
a las transformaciones provino de los grandes administradores res-
ponsables quienes sabían que las viejas formas eran ya completamente
inadecuadas para cumplir con las responsabilidades que el Parlamen-
to y el gobierno les estaban imponiendo. Sus oficinas necesitaban
alcanzar un grado de eficiencia que sabían era rechazado por los
métodos del. padrinazgo. Por supuesto que desde el interior se. pre-
sentó oposición por parte de jóvenes incompetentes y perezosos, pro-
ductos naturales del sistema, que temían por sus propios puestos, o
provenientes de padres colocados en altas posiciones que pensaban
había llegado el momento de que sus hijos criados en la atmósfera
del tipo de hogar adecuado pudiera ocupar los lugares y seguir los
pasos de sus padres en el oficio. Pero la principal oposición provino
de los miembros del Parlamento y el público en general que, sin
darse cuenta de las necesidades reales de la situación, vieron en las
propuestas de los reformistas otros esquemas de esos recién inventados
que amenazaban desde la raíz a la sociedad en la que vivían y COD
la que estaban muy contentos. No fue sin un conocimiento profundo
de los prejuicios del hombre común y corriente que algunos de los
oradores en los Comunes ridiculizaron la idea de que la moderna
Gran Bretaña progresista tuviera algo que aprender de las prácticas
administrativas de una China tan atrasada y, como erróneamente con-
sideraban, muy primitiva.
4 Report 01 the Organization 01 the Permanent Civil Seroice (1853-1854).
r
¡
t
I DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS 365
I
La aceptación efectiva de la competencia abierta sería postergada

hasta 1870. Sin embargo, en 1855 la Corona designó una comisión
del servicio civil de tres miembros para asegurar la competencia de
todos los nombrados, quienes seguirían siendo elegidos por los jefes
de departamentos, pero tenían que sujetarse a un examen de ingreso.
En realidad algunos Departamentos introdujeron la competencia abier-
ta por cuenta propia. Los resultados de esta modesta reforma pronto
I
1,
s~ hicieron evidentes, y los defensores de la competencia abierta reci-
bIrían .un reforzamiento constante. En esta época el estallido de la
guerra de Crimea descubrió ciertas omisiones en la organización y
los métodos de los diversos Departamentos de Guerra y ayudó a dar
1 un mayor impulso al movimiento reformista hasta el grado de inspi-
rar la creación de la Asociación para la Reforma Administrativa en
I
mayo de 1855, un impulso un tanto torpe que desapareció poco a
poco, pero que merece ser recordado como el único intento organi-
zado en Gran Bretaña por acometer un movimiento reformista del
I servicio civil de este tipo.

En los Estados Unidos la oposición a la reforma siguió presen-
tándose en todos los barrios, por parte de organizadores de partidos
que no podían soportar la idea de perder gajes considerables, por
parte de verdaderos creyentes en la democracia, la cual ,quedaba de-
mostrada por la rotación de cargos, y por parte de todos aquellos que
se beneficiaban del mantenimiento del status quo, o pensaban que así
era. El padrinazgo y la rotación, con su posibilidad de pagar por los
servicios políticos prestados, incrementó significativamente el pode-
río de las organizaciones partidistas locales, obligándolas a concen-
trarse más en la manipulación de los cargos que en el desarrollo y el
fomento de las políticas para la propagación de aquello por lo que
se habían fundado. En el interior de la administración hubo una
decadencia aguda de la eficiencia por la introducción de personas
semipreparadas y la creación de cargos inútiles. Los empleados flojos
eran excesivos, mientras que los pocos con energías -los cuales no eran
excluidos por el carácter indiscriminado de los gajes- a menudo
tenían dificultades para encontrar alguna cosa útil qué hacer.
Con frecuencia se obligaba a los funcionarios, a cambio de su
buena suerte, a contribuir con los fondos del partido, costumbre que
no quedó fuera de la ley sino hasta después de la Guerra Civil (1861-
1865). Como lo señala White, la decadencia moral no se limitaba al
servicio público, ya que los tiempos se caracterizaban por una deca-
DESARROLLO DE SIsrrEMAS MODERNOS
dencía general de la moral en los negocios." Consecuencia directa de

la rotación había sido hacer al cargo público menos atractivo para el
tipo de principiante de clase ociosa que las primeras administraciones
habían fomentado, ya que dichas personas no estaban muy interesa-
das en los nombramientos por periodos breves. Hubo ejemplos de
una práctica que con frecuencia ocurre en la administración no sujeta
a niveles de empleos estrictos, a saber, la recaudación de emolumentos
personales ilegales por los servicios oficiales prestados. Muchos de
esos casos fueron denunciados en las aduanas de Nueva York y la
práctica llegó a difundirse tanto que el público la aceptó como un
asunto normal."
El país en su totalidad difícilmente estaba al tanto de los gastos
de un sistema semejante, ya que tal ha sido el grado de la producti-
vidad y la prosperidad crecientes de la nación en crecimiento que
incluso hasta hoy en día los Estados Unidos han sido capaces de
soportar el peso de una incompetencia burocrática que habría hundi-
do literalmente a una comunidad menos floreciente. Es por esta razón
y no por otra por la que su sistema no ha sido un buen ejemplo
para otros.
Pero desde los primeros tiempos hubo quienes sintieron que había
un límite a la licencia que podía darse a los políticos. La lucha por
la reforma del servicio civil comenzaría vigorosamente después de la
Guerra Civil, a mediados de los años sesenta. Uno de los pioneros des-
tacados fue el congresista Thomas Allen Jenckes, un abogado público
J figura activa en la política de Rhode Island elegido para el Congre-
so en 1862. A pesar de que los intentos de Jenckes por obtener la
autorización legislativa para diera reforma fueron rechazados, SU
agitación tuvo un efecto considerable sobre la opinión pública!
resultó en la reunión de una gran cantidad de información actualI-
zada sobre la materia, incluyendo relaciones de los servicios civiles de
China, Prusia, Francia y Gran Bretaña," de las cuales pudo disponer
por los informes dictados por un Comité Selecto Conjunto sobre Re-
tracción. La campaña de Jenckes recibiría su primera justificación
.real bajo la presidencia del general Ulises Grant (1869-1877) cuando,
el 3 de marzo de 1871 el Congreso aprobó la siguiente disposición
en la ley de aprobación civil.
5 White, op. cit., p. 412, cita de Freeman Hunt, Hunt's Merchants' Magazine,
xxvllí (1853), p. 776.
6 tu«, p. 429.
T White, The Republican Era, 1869-1901, Maemillan, N. Y" 1958, p. 280.
,
Que el presidente de los Estados Unidos está autorizado a través
de la presente para expedir las normas y reglas para la admisión de
personas a~ servicio civil de los Estados Unidos con el objeto de me-
jorar su nivel de eficiencia, y determinar la idoneidad de cada can-
didatocon relación a su edad, salud, carácter, conocimientos y habi-
lidad para la rama del servicio a la que desea ingresar; y para lograrlo
el presidente está autorizado a emplear a las personas adecuadas para
conducir dichos exámenes, para prescribir 'sus obligaciones, y estable-
cer las normas para la conducta de las personas que reciban nombra-
mientos en el servicio civil. 8
Bajo la jefatura de George William Curtis, líder del movimiento

reformista, Grant designó un cuerpo consul tivo que pronto se dio a
conocer como la "Comisión del Servicio Civil". Fue convocado por
p.rimera vez para dictar reglas relativas a los exámenes de competen-
CIa y posteriormente para convertirse en la agencia que pusiera en
práctica las nuevas normas. Los primeros exámenes de concurso bajo
sus auspicios tuvieron lugar el 5 de junio de 1872. Cada departamento
había sido autorizado para establecer su propia junta de examinadores
1 que condujera los exámenes de la agencia bajo la supervisión general
de la comisión. Los aspirantes tenían que ser ciudadanos de los Esta-
dos Unidos, presentar evidencias satisfactorias con respecto a' su ca-
rácter, salud y edad, y aprobar exámenes satisfactorios en oratoria,
lectura y escritura del idioma inglés. El nombramiento seria para la
categoría más baja de dependiente, obteniéndose la promoción subse-
Cuente también por exámenes a partir de los niveles inferiores. Todo
esto pareció muy prometedor a los reformistas pero todavía se carecía
del apoyo general y los partidarios del reparto de los empleos estaban
en pie de batalla, con todos los argumentos usuales preparados para
remover las emociones y engañar a los desinformados. Las nuevas nor-
mas fueron calificadas de anticonstitucionales. tontas, e impracticables
e incluso a la comisión se le consideró como una junta de maestros de
escuela decrépitos. El apoyo del Congreso, siendo el que era, se esfu-
mó decididamente. En 1874 se abandonó una propuesta del Senado
para hacerse de 15 mil dls. para la continuación de la obra sin el
consentimiento de la Cámara de Representantes. Grant se vio obliga-
do a abolir las juntas examinadoras y a regresar al sistema anterior
de exámenes de licencia estando apenas en 1875. Al menos una con-
clusión recibió el apoyo unánime. a saber, que los exámenes de con-
8 [bid, pp. 281-282.
368 DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
curso no eran apropiados para decidir los ascensos," pero hubo un

apoyo sustancial a los exámenes de concurso para los nombramientos
iniciales.
Mientras tanto, Dorman B. Eaton, uno de los comisionados no
oficiales de Grant, había sido enviado por el Departamento de Estado
a Inglaterra "para investigar y rendirle un informe (al Presidente)
respecto a la acción del gobierno inglés en relación con su servicio
civil, y los efectos de dicha acción desde 1850".10 Eaton declara los
resultados de su misión en su obra Civil Service in Great Britain,
publicada en Nueva York en 1880. Este libro es notable por varias
razones: 1) como una contribución a la historia del Servicio Civil
Inglés, materia inadecuadamente tratada, a la que se dedican las pri-
meras 180 páginas del libro, 2) como un informe 'perceptivo de las re-
formas que se llevaban a cabo en forma corriente en Gran Bretaña, y
3) como una investigación inspirada oficialmente por un país dentro
de las instituciones de otro, lo cual ofrece un ejemplo ilustrativo de
la forma en que los asuntos administrativos trascienden las fronteras
políticas. En el libro de Eaton hay una gran cantidad de material que
merece citarse, pero apenas si tenemos espacio para los "principios" Y
"conclusiones" por extrajo de la experiencia inglesa después de las
reformas:
1. El cargo público crea una relación de confianza y obligación de
una cIase que requiere toda la autoridad y la influencia pertenecien'
te a aquél para ejercerse con la misma conformidad absoluta con
los niveles morales, el espíritu de la constitución y las leyes y los
intereses comunes del pueblo, sobre los cuales puede insistirse en la
utilización del dinero público o cualquier otra propiedad común del
pueblo; y, por lo tanto, cualquier dificultad que pueda acompañar ~a
aplicación práctica de la norma de obligación, es exactamente la IIllS"
ma ya sea que se aplique a la propiedad o a la discreción oficial. En
principio no puede haber una discreción oficial que desatienda los
intereses comunes o conceda favores especiales a personas o a partidos.
2. En tanto se involucre cualquier derecho en la ocupación de
los cargos, es derecho del pueblo el contar con el ciudadano más dign0
en el servicio público para el bienestar general; y el privilegio de
compartir los honores y los beneficios de la ocupación de un cargO
pertenece igualmente' a todos los ciudadanos; en la proporción d~ .su
carácter y el nivel de capacidad que lo califica para dicho servlClO.
11 tu«. pp. 283·284.

10 Dorman B. Eaton, Civil Seroice in Great Britain, con "Jntroduction" de c;eorge
William Curtís, Harper, Nueva York, p. í.
f
f
I
4 11 La habilidad, las dotes y el carácter requerido para el desem-

peño adecuado de las obligaciones oficiales de cualquier tipo -en
otras palabras, los méritos personales del candidato- son en sí mis-
mos la pretensión más importante en un cargo.
5. El gobierno partidista y la actividad saludable de los partidos
n? son excIuid~s, pero se les hace más puros y eficientes mediante el
s~stema de méritos en el cargo, el cual trae consigo una mayor capa-
cidad y un carácter superior para su apoyo.
6. .El gobierno de los partidos es debilitado y degradado por la sus-
tentación sobre un sistema partidario de nombramientos y deposicio-
nes; y para su influencia saludable y su vida más vigorosa sólo es
necesario que la mayoría del partido elija, como representantes de sus
puntos de vista y ejecutores de su política, a los pocos altos funciona-
rios sobre los cuales descansa el poder para dirigir los asuntos nacio-
nales, así como para dar instrucción y mantener en la línea de sus
obligaciones a la totalidad del cuerpo de subordinados, a través de
los cuales se llevará a efecto dicha política por su trabajo adminis-
trativo.
7. El padrinazgo en manos de miembros de la legislatura, que
tuvo su origen en una usurpación de las funciones ejecutivas, aumen-
ta los gastos de la administración, degrada y desmoraliza a quienes la
po~een, es desastroso para la legislación, tiende a perjudicar el equíli-
brío y la estabilidad del gobierno; y no puede soportar la crítica de
un pueblo inteligente cuando comprende claramente su carácter y
sus consecuencias.
8. Los exámenes (en relación con las investigaciones del carácter)
pueden conducirse de tal manera que descubran, con una certeza
mucho mayor que cualquier otro medio, a las personas más a~ecuadas
para el servicio público; y así la persona más capaz será elegida para
el servicio público a través de un método justo e imparcial, el cual
será aprobado sinceramente por la opinión pública mejor informada.
9. El concurso abierto ofrece a la vez los medios más justos y
factibles de implementar para proporcionar personas aptas para los
nombramientos. Ha demostrado el haber sido la fuente de los mejores
I servidores públicos: acaba con el padrinazgo; y, además ?e fundarse

en los derechos iguales y la justicia común, se. l~a descubierto ~~e es
la mejor salvaguarda contra la coerción partidista y el favoritismo
oficial.
1.0' Dichos métodos, que dejan a los ~ardd~s y al gob!erno de
partido sus verdaderas funciones con un VIgor inalterado, tienden a
r~ducir la manipulación, la intriga y toda f~~a de corrupción polí-
tIca a sus proporciones más reducidas. Asimismo, recompensan la
11 La numeración de Eaton, que omite el 3. se ha conservado.

370 DESARROLLO DE SISrrEMAS M,ODERNOS
preparación, dan más importancia al carácter y a los principios y hacen

la vida política más atractiva para todos los ciudadanos dignos.
11. Considerado como un todo, el nuevo sistema ha incrementado
la ambición y desarrollo tanto el autorrespeto como la estimación po-
pular de aquellos que se encuentran en el servicio público, y por
otro lado ha fomentado la educación general, detenido la solicitud
desmoralizante de cargos, y promovido la economía, la eficiencia y la
lealtad en los asuntos públicos.
12. Un sistema es totalmente practicable si bajo él los salarios de
los funcionarios se incrementan durante los años de vida más activos,
y si a través de él se conserva una asignación de retiro para ser entre-
gada al oficial que deje el servicio público; además, dicho sistema
parece contribuir a la economía y a la lealtad en la administración.
13. El concurso abierto es tan funesto para todas las condiciones
de la democracia, (sic) como lo es para el padrinazgo, el nepotismo
y cualquier tipo de favoritismo en el servicio público.
.. 14. El sistema de méritos, al elevar el carácter y la capacidad del
servicio subordinado y al acostumbrarse al pueblo. a considerar la dig-
nidad personal y los principios firmes, antes que el interés egoísta y
la administración mañosa, como los elementos que guían al éxito de la
política, ha vigorizado también el patriotismo nacional, ha elevado el
nivel de la capacidad del estadista, y ha provocado que los lideres
políticos concentren más su atención en mejores sentimientos y en una
mayor inteligencia para el apoyo.12
En América sobrevino el estancamiento, en contra de un senti-

miento difundido de que el padrinazgo era una necesidad de la de-
mocracia, ya que era esencial para la salud de los partidos políticos
sobre los que dicha democracia se basaría necesariamente. Un buen
ejemplo de los mejores motivos de los ciudadanos para apoyar el
sistema de gajes lo ofreció William Martin Dickson al escribir en la
North American Review en 1882:
Con una rotación razonable todo ciudadano con experiencia y aspí-

raciones políticas que alcanza una edad media y se conduce correcta·
mente puede esperar coronar a su familia con el honor reflejo que
confiere el cargo. Este prospecto es un motivo para desempeñar un
buen trabajo. Esta es la grandeza que ofrece la república, no a una
clase en particular sino a todo aquel que la sirva. 13
12 Eaton, op- cit., pp. 363-366.

18 White, The Re-publican Era, op. cit., p. 292.
De qué manera pudieron haberse desafiado dichos sentimientos de

no haberse sabido, a excepción del caso de unos cuantos individuos
de noble corazón, que el mundo perverso no funciona de esta manera.
Pero la verdadera batalla para la reforma del Servicio Civil -con
más de uno o dos vistazos a lo que había estado ocurriendo en Gran
Bretaña- quedó comprendida en el impulso al aumento de la eficien-
cia y el ahorro en el servicio público y para llevar a cabo la regenera-
ción de la vida pública. Hacia los ochentas se había hecho un pro-
1 greso considerable y sólo se requería de un incidente dramáticamente
I trágico como el asesinato de otro Presidente, para realizar una trans-

formación. James Garfield apenas había tomado posesión del cargo
de Jefe Ejecutivo en 1881 cuando recibió el disparo de un desilusio-
I nado aspirante al oficio y murió después de semanas de sufrimiento.

La indignación universal producida por este asombroso acontecimien-
to dio un mayor impulso al movimiento de reforma y condujo al
Congreso a emitir, en 1883, la Ley del Servicio Civil conocida normal-
~ente como la Ley Pendleton, debido al nombre del senador que la
llltrodu jo.
Esta ley estableció una Comisión del Servicio Civil bipartidista
de tres miembros que serían nombrados por el Presidente con el
consejo y el consentimiento del Senado.v Cubrió también las siguien-
tes disposiciones: 1) la celebración de exámenes de concurso de carác-
t~r ~ráctico para todos los aspirantes al servicio clasificado; 2) la rea-
lizaCIón de nombramientos para el servicio clasificado por aquellos
que obtuvieran las calificaciones más altas en los exámenes; 3) la in-
ter~~i~ión de un periodo de prueba efectivo antes del nom?ramiento
defImtIvo y 4) la distribución de nombramientos en 'Vashmgton de
acuerdo con la población de los diversos estados y otras áreas princi-
pales. Para cumplir con el último requisito los aspirantes debían pre-
sentar un testimonio de residencia bajo juramento. Las sanciones de
multa y encarcelamiento se efectuaban por violación a los procesos
de examinación. Otras disposiciones preservaban la preferencia vete-
rana existente. Estaba prohibida la designación. de más de dos miem-
bIas de una familia al servicio clasificado y había normas en contra de
la interferencia política. La clasificación se basaba en la división de los
~mpleados en cuatro clases, que ya habían quedado sentadas en la Ley
Salarial de 1853, pero a éstas se agregarían los empleados de grado
5uperior en las oficinas postales y los distritos aduanales con cincuenta
14 History 01 the Federal Civil Seruice, 1798 to the Present, Offidal, Washington.
páginas 53.{¡3.
372 DESARROLLO DE SISfTEMAS MODERNOS
o más de ellos. Los primeros exámenes bajo la nueva legislación se

realizaron el 12 de julio de 1883 y al mes siguiente se empezaron a
ocupar las vacantes en base a las listas de aprobados. Durante los
primeros seis meses se hicieron 489 nombramientos de acuerdo con
las reglas del servicio civil.
Se había ganado una gran batalla abierta para la edificación de
un verdadero sistema del mérito, pero la campaña continuaría hasta
el tiempo presente. No obstante que los reformistas sufrirían aún
más reveses el servicio clasificado se expandió gradualmente, si bien
siguió siendo posible que el Congreso evadiera las reglas estableciendo
agencias que quedaban fuera del ámbito de la clasificación. En los
Estados Unidos se expandió en todos los tiempos significativamente
un grupo pequeño pero persistente, que considera el servicio público
~omo una obvención natural de la intriga política, por esa amorfa
acción que tiene un enraizado disgusto por la oficialía pública y está
preparada para oponerse por completo, aun cuando sea el único instru-
mento con el que puedan cumplirse sus propias aspiraciones demo-
cráticas. Todo esto es coadyuvado por una reacción bastante natural
y en muchos sentidos digna ante la oficialía que recibe todo en la
boca y que sólo puede neutralizarse mediante una mejor compren-
sión, una consumación deseable que los mismos funcionarios frustan
frecuentemente por sus propias acciones torpes.
UN EMINENTE SERVIDOR CIVIL:

SIR CHARLES EDWARD TREVELYAN
En la década de los treinta Charles Trevelyan (1807-1886) estaba

todavía al servicio de la Compañía de la India Oriental en el Servicio
de Bengala, al cual había ingresado como escritor en 1826, cuando
contaba con diecinueve años. Su habilidad para las lenguas orientales
lo había hecho destacar para este servicio, por lo qu~ su ascenso a
puestos de responsabilidad se había presentado rápidamente. Se con-
virtió en amigo cercano de Lord Macaulay con cuya hermana, Hannah
Moore, se casó y cuyos puntos de vista sobre la reforma del servici?
civil influyeron en sus actividades posteriores dentro del servicio pu-
blico. Durante sus trece años de servicio en la India el joven TreveIyan
adquirió una gran experiencia práctica en los múltiples problemas de
la administración gubernamental, sucesivamente como asistente de
Sir Charles Metcalfe, comisionado en Delhi: como guardián del jo"en
Rajah de Bhurtpore; como participante en proyectos para mejorar la
situación ~e. la poblción hindú;. y también en el servicio del departa-

mento político en Calcuta. Se interesó especialmente en la causa de
la educación, describiendo los esfuerzos del gobierno al respecto en
su obra On the Education of the People of India} publicada en 1838,
y d~rante la última parte de su primer periodo de servicio en la
India fue secretario de la Oficina del Ingreso.
. Esta amplia experiencia en administración pública, si bien en
tierras extranjeras, le ofreció una excelente preparación para el cargo
al que sería llamado en 1840, año en que se convirtió en secretario
asistente del Tesoro de su Majestad, el supremo funcionario perma-
nente en esa época, una posición que ocuparía en forma destacada
por diecinueve años fundamentales. El prestigio que en poco tiempo
lograrían sus servicios quedó demostrado con el otorgamiento de una
encomienda en 1848, cuando tenía cuarenta y un años, si bien esto
s~ relacionó estrechamente con su trabajo con respecto a la organiza-
CIÓn de la compensación para hacer frente a la terrible escasez de
papa en Irlanda, que alcanzó su punto culminante en 1845-1847, y fue
responsabilidad del Tesoro. Treve1yan, con su personal en Whitehall
y sus agentes en la Comisaría y la Oficina de Obras en Irlanda, tra-
bajó infatigablemente para contrarrestar el alarmante desastre, pero
h~bía sido criticado por los principios del laissez [aire, los cuales se
VIO obligado a aplicar 15 de acuerdo con la política gubernamental.
No es que en realidad discrepara personalmente con respecto a una
política que era sostenida ampliamente y que de hecho constituía
una fuerza motriz importante en la sociedad victoriana.
La escasez de papas se debió a un ataque virulento de una plaga
CUya causa y naturaleza no pudieron comprenderse y frente al cual
las autoridades eran prácticamente impotentes. La idea prevaleciente
de que las fuerzas naturales de la economía debían dejarse actuar
para distribuir la fuerza laboral e inyectar dinero a la economía,
subestimaron funestamente la magnitud del desastre. E~ esperar que
los distritos más afectados hicieran frente a sus propIOS gastos de
compensación mediante levas de tarifas o subsidios de los hacendados
era una falta de comprensión completa de la naturaleza del proble-
ma,lB La crítica debe dirigirse primero a la filosofía nacional de la
15 Cecil Woodham-Smith. The Creat Hunger, Ireland, 1951·1959, Hamisb ,Hamit-

ton, 1962, ofrece una dramática relación del desastre y a pesar de las severas críticas
del enfoque del Tesoro, contiene información abundante y valiosa acerca de Trevelyan.
16 R. B. McDowell The Irish Administration, 1801·1914, Routledge &: Kegan Pauto
1964, contiene referencias más sensatas a los aspectos administrativos, de la: tragedia.
374 DESARROLLO DE SIS¡TEMAS MODERNOS
libre empresa en una situación que requiere de una operación de

socorro de mayor envergadura, generosamente financiada por el Tri-
bunal de Hacienda, y la ausencia en el lugar de los acontecimientos
de una administración propiamente integrada con un conocimiento
profundo de lo que en realidad está ocurriendo, el acceso a recursos
suficientes y la capacidad para actuar inmediatamente. Toda la buena
voluntad del Tesoro y el arduo trabajo dedicado de sus agentes no
podía tener una dimensión mayor que la imagen mutilada de lo que
en realidad estaba pasando, la cual podía registrarse en Londres a
través de las comunicaciones existentes, deformadas por las malas
interpretaciones. Esta fue una tarea para el Estado benefactor que
tendría que surgir.
En el Tesoro las energías de Treve1yan se dirigieron pronto hacia
la reforma del sistema de personal público, que por su experiencia
estaba convencido que era bastante inadecuado para las tareas que
debía enfrentar. Además de los males del padrinazgo, Trevelyan
encontró en Gran Bretaña una reducida conciencia de la necesidad
de un servicio administrativo eficiente en lugar del inclasificable o
incoherente conjunto de agrupaciones departamentales existente. Se
dio cuenta que el consejo y la dirección centrales seguirían estando
embrutecidos de no coordinarse la autonomía de los ministros indio
viduales, y que las políticas generales de la nación no podrían seguir
administrándose efectivamente por la maquinaria existente en una
sociedad que estaba colocando nuevas obligaciones sobre los hombros
del Ejecutivo.
Indudablemente tiene una gran significancia el hecho de que los
primeros pasos prácticos se hayan dado en 1848, cuando por un brev~
periodo los estados del Continente estaban en las garras de movt-
mientos revolucionarios. Posteriormente al presentar evidencias ante
la Comisión Playfair de 1874-1875 el mismo Trevelyan admitió que
"el periodo revolucionario de 1848 nos provocó un sobresalto, y una
de las consecuencias fue la notable serie de investigaciones dentro de
las oficinas públicas que se prolongó cinco años para culminar en el
Informe de la Organización"." Sin duda estos acontecimientos eUro-
peos tuvieron una influencia importante sobre la opinión pública,
la cual respondió en mayor grado a las propuestas ideadas para orde-
nar la casa y con el objetivo de evitar acontecimientos semejantes.
Cualquier influencia de este tipo es siempre bienvenida en apoyo de
la reforma administrativa, lo cual normalmente es un asunto derna-
17 Parliamentary Papers (1875) xxiii, p. 100.
DESARROLLO DE SIST'EMAS MODERNOS ~75
siado técnico para inspirar el entusiasmo público o al menos su inte-

rés. Al mismo tiempo debe uno cuidarse de dar demasiado crédito
a los ~contecimientos que en restrospectiva pueden cambiar su aspecto.
Más Importante resultó la situación política, social económica subya-
c~nte en la nación, que impersonalmente postuló la necesidad de un
sistema reorganizado de la administración pública; la existencia en
muchos puestos de responsabilidad de administradores cuando los re-
cursos humanos eran inadecuados para las demandas puestas sobre
ellos; sobre todo la presencia en el Tesoro de un hombre vigoroso,
íntegro y con visión que ya en la India había demostrado ser capaz de
enfrentar la corrupción incluso en los puestos más altos.
Apenas en los inicios de su carrera, Trevelyan había acusado pú-
blicamente a Sir Edward Colebrook, un funcionario poderoso y popu-
lar de haber sobornado a los indios, y tuvo que soportar el ostracismo
que invariablemente se dirige contra aquellos que hablan cuando no
es oportuno e intentan criticar a las altas autoridades. Se defendió
él mismo ante el comité de averiguación que condujo a Sir Edward
a la desgracia y la destitución. Un hombre capaz de semejante em-
presa que ocupaba ahora un puesto clave en la administración central
y .c~n su amplio conocimiento de lo que sucede al interior de las
Oflcmas gubernamentales, estaba idóneamente preparado para con-
vertirse en el caballero errante del nuevo orden administrativo. La
historia de las dos décadas siguientes en Gran Bretaña demostraría
que había aún varios dragones burocráticos que matar.
En base al principio de que es mejor ordenar primero la casa
propia, una minuta del Tesoro del 3 de noviembre de 1848 autorizó
una investigación dentro del mismo departamento. Los tres investi-
gadores fueron el Sr. Gibson Craig, un Lord principiante del Tesoro;
el Sr. Parker, uno de los secretarios adjuntos; y el mismo Sir Charles
Trevelyan. Su informe 18 recomendó varias transformaciones impor-
tantes y fue aceptado sustancialmente por la min.uta del Teso:o del
27 de marzo de 1849. En su conjunto la operación represento una
~abor bastante expedita. Esta no fue sino la primera de una serie de
Investigaciones en ese tipo dentro de los distintos departamentos, en
la mayoría de las cuales Trevelyan participó personalmente y cuyo
efecto sería poner a disposición del gobierno un retrato detallado de
las virtudes y los vicios de la administración existente. :Un examen
de los hechos de este tipo -que ofreció un primer ejemplo de la
18 Reports 01 Committees 01 Inquiry into Public DI/ices and Papers COftfIected

Therewith (1860).
376 DESARROLLO DE SIS!TEMA5 MODERNOS
clase de enfoque que posteriormnte se conocería con el título de

"Organización y'Método"- era esencial si la reforma se iba a empren-
I
i
I
der a la manera propia de un estadista. Estas investigaciones ya habían
tenido algún progreso cuando Trevelyan y Northcote firmaron su
informe sobre The Organization of the Permanent Civil Service el
23 de noviembre de 1853. No es exagerado el destacar este documento
de entre una serie considerable de informes gubernamentales como
uno de los documentos más importantes y perspicaces de la época
moderna. Su contenido y su suerte ya han sido abordados brevemente.
Durante sus fructíferas faenas en el Tesoro, Trevelyan no se
encontró tan agobiado como para perder el contacto con los asuntos
de la India. Había entendido la verdad de que la administración era
un elemento universal en la sociedad humana y que era función del
alto practicante el considerarla y establecerla claramente en su ámbito
universal. Al haber constituido un instrumento para la aplicación de
las lecciones de un gran, experimento oriental a los requerimientos
administrativos de la tierra madre Trevelyan estaba preparado para
regresar a su primer amor. La carrera específica del "Sir Gregory
Hardlines" 19 de Anthony Trollope llegaba a su fin.
y así, en 1859 dejó el Tesoro de S. M. en Londres para tomar
posesión del importante cargo' de gobernador de la presidencia de
Madrás. Muy pronto Trevelyan inauguró una reforma que obtuvo
el apoyo masivo del pueblo, pero esta popularidad no lo salvó de
las consecuencias de un error de juicio que permitió que la publicidad
expresara puntos de vista críticos de un esquema de contracción finan-
ciera propuesto por el Consejo de la India. Nuevamente se solicitó
la presencia de Trevelyan en 1860. Había una gran controversia por
todo el territorio. Lord Palmerston, el entonces Primer Ministro, al
defender su acción ante el Parlamento declaró: "Indudablemente se
conduce a una fuerte censura sobre un acto de la conducta pública
de Sir Charles Trevelyan, si bien Sir Trevelyan cuenta con impor-
tantes méritos en su carácter para que sean oscurecidos y olvidados
por una sola acción, y confío en que en su carrera futura pueda ser
útil al servicio público y se honre a sí mismo." En el mismo tono
Sir Charles Wood, presidente de la Oficina de Control dijo:
19 Anthony Trollope (1915-1882), servidor civil de notable competencia y nove-

lista eminente, menciona su experiencia en el Servicio Civil en algunas de sus novelas.
particularmente en Los tres empleados, (1858) ), en que Trevelyan es caricaturizado
como "Sir Gregory Hardlines", obra que aún hoy es divertida.
No puede haber un hombre más honesto, celoso, recto o independien-
te en el servicio. Constituye una pérdida para la India, pero sería
peligroso que se le permitiera quedarse después de haber adoptado
una vía hacia la subversión a toda autoridad, que tan terriblemente
tiende a provocar la insurrección del pueblo contra la autoridad cen-
tral y responsable.w
Tal como se presentarían los hechos, la desgracia de Trevelyan

no fue sino pasajera. Tan pronto como el gobierno británico lo hubo
vindicado, se hicieron planes para su regreso al campo de sus grandes
esfuerzos. Regresó a la India en 1862 como ministro de Finanzas,
representando la elección de este puesto particular una justificación
insistente de su política anterior. Su contribución más amplia durante
los tres años siguientes se centró en el desarrollo de obras públicas
como un método' de extender los recursos de la India. Después de
su regreso final a Inglaterra en 1865 se interesó en muchos proyectos
de reforma social, pero sobre todo se arrojó con entusiasmo particular
a la controversia sobre adquisiciones militares, según la cual las comi-
siones militares fueron compradas y vendidas como propiedad priva-
da, sistema que fue abolido en 1871. '
La carrera de Sir Charles 'Trevelyan abrevió el desarrollo de la
administración pública imperial en una etapa vital de la saga colonial
británica. Muy aparte de su contribución germinal a la reforma del
servicio civil, tiene el derecho de figurar entre los más grandes admi-
nistradores públicos de Gran Bretaña. Resulta sintomático a la limi-
tada importancia otorgada normalmente a esta línea de actividad el
que, fuera de las páginas caricaturizantes de Anthony Trollope y tal
vez incidentalmente en la obra Lije and Letters of Macaulay (1876)
de C. O. Trevelvan, su carrera ha recibido una escasa atención por
parte de los biógrafos.
EL SERVICIO PÚBLICO EN LOS

TERRITORIOS COLONIALES
Como lo indicaran nuestras breves incursiones' en la experiencia

administrativa de España en América del Sur y Central y de Gran
Bretaña en la India, los problemas de la administración colonial ya
se comprendían claramente en los siglos XVII y XVIII, Y esto puede
20 Hansard, 11 de mayo de 1860, CoIs. 113(}..1161.

demostrarse por la experiencia aún más temprana de los portugueses,

franceses y holandeses en muchas partes del mundo, lo cual no ha
sido cubierto. Sin embargo, durante el siglo XIX, con la gran diversi-
dad de colonias, especialmente en África, se amplió considerablemente
el problema de lograr una administración efectiva de los territorios de
ultramar. Las áreas ocupadas por los europeos tenían sus formas de go-
bierno establecidas, que generalmente se .conservaron, El efecto del
explorador, el misionero, el comerciante, más o menos como un des-
empleado que perseguía su propia línea de actividad, pudo haber in-
troducido un nuevo elemento en la situación. En algunos casos se
había implementado un sistema interino de administración extran-
jera por parte de una compañía comerciante, como había ocurrido
en la India, y que eventualmente sería sustituido por un gobierno
colonial mejor establecido cuando las tareas de la supervisión política
pasaron más allá de la capacidad de un cuerpo meramente comerciante.
En África, cuyo territorio estaba colonizado en su mayor parte,
la experiencia administrativa fue particularmente diversa. Las prin-
ci pales potencias colonizadoras ~Gran Bretaña, Francia, Portugal y
Bélgica- tenían enfoques distintos." y estaba también la experiencia
contemporánea de los breves episodios alemán e italiano. La política
británica trataría cada área independientemente de acuerdo con las
necesidades de la situación, mientras que los franceses se inclinaron
más a operar una política centralizada directamente desde París. Uno
de los resultados del enfoque francés fue brindar oportunidades de
educación y ciudadanía francesas a miembros de la comunidad local
mucho antes de que dichos desarrollos se hubiesen visualizado en
Gran Bretaña, donde nunca fueron populares las políticas integra-
cionistas. Ahí se prefirió dejar la administración local en manos de
aquellas instituciones nativas capaces de desempeñar su papel, tal vez
con una cierta dirección. Los portugueses actuaron con base en la
consideración de una ciudadanía común entre la tierra madre y los
territorios de ultramar, principio aplicado hasta cierto punto por los
franceses. Los belgas organizaron su extenso territorio del Congo
ampliamente desde Bruselas, incluyendo el detalle del presupuesto
de la Colonia, a través de un gobernador general nombrado por el
rey sobre consejo ministerial. Con ellos, la política administrativa fue
conformada en gran medida en el ministerio belga de las colonias.
21 Por ejemplo, Lord Hailey, An African Suroey, Oxford, 1938 y edición posterior,
gran cantidad de valiosa información al respecto.
Con la disolución de los imperios coloniales apenas en la segunda

mitad del siglo XIX -excepto con relación al de los portugueses que-
hasta el momento (1971) ha permanecido intacto- la comparación
de las distintas administraciones perdió en gran medida su carácter
apremiante, aunque sin duda los historiadores futuros tendrán muchas
lecciones interesantes que extraer de este campo. Nos proponemos
concentrarnos fundamentalmente en la experiencia británica. Esto se-
justifica ampliamente por la gran variedad de áreas, culturas e insti-
tuciones que edificaron el Imperio y la Comunidad de Naciones en
su apogeo, desde el masivo Imperio hindú. los vastos dominios blan-
cos, los impresionantes protectorados y colonias asiáticos y africanos,
así como sus numerosos puertos, los puertos de toma de carbón y las
islas distribuidas por todo el globo, seguramente uno de los experi-
mentos humanos más prometedores en la coordinación política y
administrativa que se rompería ante el timón de la falsa ideología
y la oportunidad del azote de la pobreza.
Conforme las grandes colonias blancas lograron su autogobierne-
y eventualmente se convirtieron en dominios independientes, toma-
ron el control de sus administraciones, normalmente con servicios
civiles reclutados localmente y moldeados de acuerdo con el patrón
de Whitehall, con excepción de -por ejemplo en las colonias austra-
lianas y después los gobiernos estatales y del· Commonwealth- que la
idea de la élite democrática fue desechada, por profundas razones de-
mocráticas, favoreciéndose la ocupación de los puestos más altos nor-
malmente desde el interior sobre la base de la competencia profesional.
La estructura administrativa de los territorios restantes fue muy di-
ferente.
Desde la caída del primer Imperio británico en el siglo XVIII al
menos quedaron señaladas, si no aprendidas de inmediato, tres leccio-
nes administrativas para ser aplicadas al segundo Imperio británico
que ya estaba emergiendo. Estas fueron la necesidad: 1) de coordinar
la supervisión de los asuntos de ultramar a través de una oficina cen-
tral en la capital metropolitana, 2) de asignar autoridad específica a
un representante de la Corona que se encontrara en el lugar de los
hechos y de ofrecerle una adecuada asistencia administrativa, y 3) de
impulsar la participación de los habitantes hasta el mayor grado po-
sible. La primera se puso en práctica cuando se desligó la responsa-
bilidad de los asuntos coloniales de los asuntos en Inglaterra y se
vinculó en 1801 al recién designado tercer participante en la Secre-
taría de Estado, específicamente responsable de la guerra y las colo-
•
sao DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
nias. 22 La Ofici~a Colonial se convirtió en un Departamento Central

distinto con la separación de los asuntos de guerra y colonias en 1854,
como una consecuencia de la tremenda mala administración de la
Guerra de Crimea. La segunda pudo satisfacerse al colocar las colonias
por separado bajo un gobernador nombrado por la Corona y que
gradualmente se transformó en un cuerpo de administradores para
el servicio en los diversos territorios; y la tercera fue solucionada
mediante el fomento de las instituciones representativas, si bien la
rapidez con que éstas fueron introducidas dependió en gran medida
de la capacidad de las poblaciones nativas para hacerse responsables
de la administración de los asuntos.
Aunque por un lado se aceptó un nuevo enfoque al problema del
gobierno de los territorios de ultramar como esencial y se adoptó
. hasta donde las condiciones existentes lo hicieron posible, por otro
lado no hubo un rompimiento definitivo entre lo viejo y lo nuevo.
Así, la experiencia de la India para tratar a los pueblos de diferentes
ancestros raciales tendría una gran influencia en los desarrollos futu-
ros. En las principales colonias blancas el movimiento hacia la autono-
mía como una etapa en el logro de la independencia se presentó
rápidamente, acompañado en donde fue propicio, como en Canadá y
Australia, por la integración federal, y seguido después por la conce-
sión a éstas y a Nueva Zelanda de la calidad de dominios y algo pare-
cido a esto en uno o dos más. El caso de Sudáfrica, donde los blancos
eran una minoría no fue del todo afortunado, ya que en él las polí-
ticas decididamente liberales del gobierno en Inglaterra y la temprana
concesión de la calidad de dominio condujeron al predominio del
grupo africano, que opuso una resistencia casi religiosa al otorgamien-
to de la igualdad, incluso a los otros grupos blancos, y cuando tuvo
la oportunidad despojó a los pueblos de color aun de aquellos logros
iniciales ~n cuanto al aumento de la participación política que se
había realizado en Sudáfrica como en otras colonias de la Corona.
La responsabilidad general en Londres por los asuntos de los
territorios que practicaban el autogobierno se trasladó a una Oficina
de Dominios distinta en 1925 23 bajo un Secretario de Estado para
asuntos del Dominio y que posteriormente se denominaría "Oficina
de Relaciones de la Comunidad de Naciones (Commonwealth)" en'
1947. La Oficina Colonial siguió siendo responsable de los territorios
22 Sir Charles Jeffries, T'he Colonial Office, ABen &: Unwin, 1956.
23 J. A. Cross, Whitehall and the Comm01lwealth, Routledge, 1967.
j
coloniales hasta elide agosto de 1966, cuando fue absorbida en la

Oficina de Relaciones del Cornmoruoealth, cambiando entonces de
nombre a "Oficinas del Commonmealth", una transformación que
duró poco tiempo y que llegaría a su fin al combinarse esta última
con la Oficina del Exterior durante 1968 que quedó como Departa-
mento de Asuntos Exteriores y del Commonwealth.
Necesitan subrayarse ciertos aspectos acerca del control por parte
del WhitehalI. Las políticas generales determinadas por el Gabinete
por consejo del secretario colonial e implementadas por éste, en la
gran diversidad de condiciones que distinguió a los distintos territo-
rios, necesitaban aplicarse con flexibilidad y tenía que dejarse una
iniciativa considerable en manos de los Gobernadores y sus cuadros
de personal. Durante un largo periodo el Parlamento dio poca aten-
ción a los asuntos de ultramar puesto que caían dentro del campo
de acción del Privilegio Real, pero aun cuando se pusieron de moda
actitudes más democráticas el Parlamento tuvo dificultades para con-
vocar al gobierno de Inglaterra para dar cuenta sobre asuntos respecto
a los cuales tenía poca información directa. Esto continuó, a pesar
del flujo de informes admirables y white papers (informes oficiales)
provenientes de la Oficina Colonial, que con frecuencia resultaban
fuera de tiempo por lo que tardaban en imprimirse y en ser leídos.
También sobre estos asuntos el electorado británico demostró un
interés mucho menor del que podía esperarse de una potencia verda-
deramente imperialista. Hasta la aparición de las legislaturas respon-
sables puede concluirse en forma justa que los gobiernos coloniales
fueron altamente burocráticos, aun cuando actuaran en lo que honesta-
mente consideraran intereses de sus distritos -uno de los pocos ejem-
plos de los gobiernos burocráticos en un sentido práctico y sin impli-
caciones peyorativas.
El gobernador era nombrado por la Corona, nacido de parentesco
común al antiguo gobernador colonial y el presidente de los Estados
Unidos. 24 A diferencia del presidente, no era elegido democrática-
mente, pero también a diferencia de su modelo real en la Gran Breta-
ña moderna ejercía tanto la majestad ceremonial c;omo la autoridad
ejecutiva, con el apoyo de un grupo de funcionarios subordinados
más que ministros políticamente responsables. Era el guardian supre·
mo de los intereses nativos. Su supremacía no se limitaba a la esfera
24 Martín Wright, The Development of the Legislatiue Council, (1606-1945), Faber,

1946, pp. 144-148.
civil, ya que también era comandante de las fuerzas locales. Ejercía

la prerrogativa de la misericordia en su responsabilidad personal,
aunque tenía que consultar a su Consejo Ejecutivo. Podía ser elegido
de fuera del servicio público y se aceptaban personalidades nacionales,
pero la idoneidad por su experiencia de carrera hacía particularmente
elegibles a los viejos funcionarios del servicio colonial, y muchos de
ellos coronaban sus carreras de esta manera, tal vez para establecerse
finalmente en Inglaterra como miembros respetables de la Cámara
de los Lores, donde su consejo podía ser muy valioso.
Los miembros más viejos de la administración del gobernador se
reclutaban en Gran Bretaña para el "servicio colonial de su Majestad",
una expresión empleada primero en las normas coloniales emitidas
el 30 de mayo de 1937,25 si bien sería poco antes de que la frase re-
presentara una realidad coordinada. Desde un principio el servicio
'Civil hindú fue influyente por precepto y por ejemplo. Los servicios
públicos de los demás territorios asiáticos -Ceylán, Asentamienos del
Estrecho y Hong Kong- se conformaron en base al modelo hindú
estableciéndose un servicio oriental combinado en 1882, de tal mane-
ra que se permitió a los candidatos afortunados elegir el territorio.
En 1869 el examen se combinó con el de los servicios civiles de la
India y de Inglaterra, lo cual puso al servicio oriental al frente del
resto del servicio colonial a este respecto." Se evitaría la calidad de
intercambiable durante un tiempo debido a los variantes azares po-
sitivos que hicieron esencial la elección voluntaria del territorio. En
este campo en particular la unificación tendría que esperar a que la
cíencía evolucionara. ,
Mientras que el servicio colonial lo conformaba siempre un grupo
élite y la mayoría de las obligaciones subordinadas y de nivel medio
eran desempeñadas por instituciones locales o personal reclutado
localmente, sus obligaciones eran múltiples cubriendo toda la escala
de actividades gubernamentales que se requirieran en los distintoS
territorios, y no simplemente las funciones administrativas y regula-
doras del gobierno. Así, en todos los pagos hacia la integración se
favoreció el surgimiento de servicios especializados. El principio de la
unificación fue favorecido oficialmente en 1930,27 y se llevó a la práC-
tica dos años después al crearse un servicio administrativo colonial
25 iu«, p. 54.
26 tua, p. 55.
?:1 tu«
unificado cuyos miembros quedaron disponibles para puestos admi-

nistrativos en las distintas colonias. Esto facilitó un despliegue mucho
más efectivo del personal y mejoró los prospectos de promoción de
los funcionarios individuales, que ahora tuvieron como su campo
de carrera a todo el Imperio dependiente. Siguió el servicio legal
colonial en 1933; el servicio médico colonial en 1934; los servicios
forestal, agrícola y veterinario coloniales en 1937, Y así sucesivamente
hasta que después de la segunda Guerra Mundial se habían estable- .
cido ya veinte servicios especializados.
Nos será de utilidad la edificación del servicio médico colonial
como un ejemplo de cómo se levantaron estos servicios especializados.
Originalmente había un departamento médico de la Colonia encar-
gado principalmente de las necesidades médicas de los empleados
oficiales, a saber, una función tipo pensión. Sólo paulatinamente
asumió las responsabilidades externas de un servicio de salud pública,
pero tales fueron las demandas presentadas por la lucha contra las
enfermedades tropicales y las malas condiciones sanitarias, que hacia
fines de los años veinte la mayoría de los territorios tenían sus propios
cuerpos médicos bien organizados. En algunos casos particulares en
África Occidental, África Oriental y Malasia, se habían constituido
en servicios regionales cubriendo cada uno un grupo de territorios en
las áreas respectivas. En otras palabras, los funcionarios pudieron in-
tercambiarse al interior de cada grupo, pero los grupos siguieron siem-
pre cerrados entre sí. Para establecer un servicio médico colonial tu-
vieron que consolidarse en un sólo sistema los grupos y otros cuerpos
diseminados. Un primer paso fue hacer una lista de los puestos que
se asignarían al nuevo servicio y enrolar a los ocupantes de estos "pues-
tos inscritos en cédula" como "miembros fundadores" del servicio.
Fue entonces necesario definir el nivel de eligibilidad para ser miem-
bro del servicio médico colonial, por ejemplo la posesión de una
habilitación médica registrable para sentar las reglas de nombramien-
to, promoción y retiro de los miembros del servicio, así como declarar
que los ocupantes de puestos inscritos en cédula pudieran ser trans-
feridos por el Secretario de Estado a otros puestos de este mismo ti po,
ofreciéndose condiciones no inferiores a aquellas bajo las cuales des-
empeñaban sus funciones. Considerando la diversidad de salarios y
Condiciones vinculadas hasta entonces a los puestos por separado en las
distintas colonias, esta consolidación en un solo servicio dejó a un
miembro problemas intrincados que no podían abordarse asiduamen-
te en la Oficina Colonial. Debe agregarse que en aquellas colonias
en que los puestos eran ocupados por nativos cabalmente calificados

se suponía que el propietario presente del puesto no podía esperar ser
transferible y por lo tanto su puesto no se incluía en una cédula. 28
El secretario colonial ejerció siempre un amplio padrinazgo y el
esquema completo de exámenes de concurso no fue identificado, aun-
que en algunas colonias los servicios siguieron sometidos a exámenes
controlados por la comisión del servicio civil. Hubo también algunos
nombramientos técnicos hechos sobre una base contractual por una
organización autónoma conocida como Agentes de la Corona para los
Gobiernos y Administraciones de Ultramar (designados por primera
vez desde 1833 por el Secretario Colonial bajo el título de "Agentes
de la Corona para las Colonias") para que fungieran como agentes ~e
negocios y financieros en el país de origen para los gobiernos indi-
viduales de los diversos territorios.
Poco después se efectuó el reclutamiento general a nombre del
Secretario de Estado mediante una entrevista de concurso dirigida por
el Departamento de Nombramientos para el servicio colonial, en el
que estaban representados los comisionados del servicio civil. El De-
partamento mencionado aconsejaba al Secretario de Estado de acuerdo
con reglas bien definidas, y legalmente tenía todavía el derecho de
rechazar cualquiera de las reglas si lo consideraba conveniente. En
realidad los nombramientos siguieron en manos del gobernador del
lugar.
Los candidatos eran calificados en base al carácter, la personalidad
y la idoneidad potencial para el servicio colonial. Las pruebas apli-
cadas eran más subjetivas que objetivas, y siempre estuvieron presentes
las desventajas del padrinazgo y la influencia de la "antigua escuela",
por más que se aplicaran las reglas justamente. El resultado fue la
obtención de reclutas de un determinado modelo, si bien fue un
patrón retenido inconscientemente en la mente de los seleccionadores.
Ciertamente se buscó al líder natural, pero no de tipo creativo, al
hombre con ideas que pudiera convertirse en una molestia dentro
. de una organización a gran escala. Con todo, los seleccionadores esta-
ban obligados a ser cuidadosos, ya que todo oficial se convertiría en
embajador de Gran Bretaña a los ojos de los habitantes de muchas
tierras extranjeras, en tanto que la capacidad de tener bajo su control
casi todo difícilmente podía someterse a una tensión excesiva. Cierta-
mente, a pesar de sus atracciones manifiestas, las penalidades de dicho
28 Sir Charles Jeffries, Partners in Progress, Harrap, 1949, pp. 44 Y ss,

servicio en los países subdesarrollados, en ocasiones con climas desagra-

dables, difícilmente posibilitaban su ocupación por aspirantes que
hubiesen trabajado anteriormente en condiciones favorables.
Antes de partir al extranjero el candidato aceptado tenía que
pasar por un periodo de capacitación inicial sobre materias de base \
tales como historia, economía, política y derecho colonial, seguido
por seis meses para estudiar las lenguas indicadas y materias sociales,
teniendo una duración de aproximadamente quince meses en total.
Después de un periodo de prueba satisfactorio en el país elegido el
joven oficial recibía un curso de reforzamiento sobre materias más
adelantadas en Gran Bretaña que duraba seis meses, pero esta prepa-
ración era modificada adecuadamente por especialistas. No había una
barrera racista pero como en el caso del servicio civil hindú el verda-
dero obstáculo para el ingreso de candidatos nativos fue la dificultad
para obtener la educación requerida. Por supuesto, esto funcionó tam-
bién entre los ciudadanos de Gran Bretaña, puesto que el ingreso a
Oxford y Cambridge, cuyos estudiantes obtenían siempre mejores re-
sultados en todos los exámenes superiores, estaba limitado a la etapa
en que tenían lugar los egresos. Gran Bretaña pudo haber padecido
bastante por no garantizar que una mayor cantidad de hijos de la
clase trabajadora tomara parte en la administración imperial.
Para asegurar la ley y el orden y la administración de territorios
con poblaciones considerables el recurso lógico, del reducido cuerpo
europeo fue hacer uso de las instituciones existentes, normalmente a
través de un jefe o director, según las condiciones locales. En África,
en particular, se adoptó como recurso inmediato un sistema de gobier-
no indirecto, y sólo posteriormente los méritos relativos al gobierno
directo o indirecto se defendieron o rechazaron en el terreno del fun-
damento. 29
No es sorprendente el que los británicos, al desa~ollar. la nueva
administración colonial hayan adoptado como el funcionario clave a
uno del tipo del Oficial de Distrito del servicio civil hindú, aquel que
abarcaba todo y en cuyas manos estaba la autoridad ejecutiva y la
judicial. Tenía que llevar a efecto las cosas y la diferencia fundamen-
tal entre el medio hindú y el africano era que en este último tenía
que hacer las cosas personalmente con más frecuencia ya que, por más
Cooperativos y leales que fueran los nativos bajo su control, su do-
minio de los requerimientos básicos del trabajo a menudo era mí-
29 Haley, op, cit., pp. 527-545.

nimo. Tuvo que desarrollarse una red completamente nueva para

llevar al pueblo los servicios de los que hasta entonces no habían
disfrutado. Algunos de estos funcionarios trabajaban en las oficinas
I
•.
centrales en donde los asuntos de protocolo eran los más importantes, .
pero muchos se hacían cargo de puestos al exterior donde dependían
con mucho de su propia inventiva y recursos, desempeñando labores
clericales y magisteriales en sus propios centros miniatura o realizando
giras de trabajo en el campo."
Para tener éxito en este trabajo estos hombres tenían que ser de-
dicados y estar preparados para desempeñarse sin muchas de las como-
didades de la civilización. En la ola corriente del resentimiento anti-
imperialista, la constructiva colaboración sustancial lograda por estoS
funcionarios dedicados ha sido ocultada a la luz del día, pero segura-
mente la historia tendrá un relato diferente que narrar. Tenían que
afrontar muchas dificultades y sus recompensas monetarias hubieran
causado risa en la fase materialista que sobrevino, pero la verdad fue
que la mayor parte de ellos disfrutó de la vida en la maleza africana,
un medio que con frecuencia constituyó un periodo casi mágico para
los más refinados que pasaban por ahí, y además fueron impulsados
por la convicción no sólo de que los africanos los necesitaban, sino
de que el trabajo que desempeñaban y las fundaciones que estaban
estableciendo traerían algún día una nueva prosperidad a las vidas de
aquellos a quienes habían servido. Queda poco espacio para abordar
su rápido desplazamiento después de la segunda Guerra Mundial.
La disolución en la posguerra de los imperios vinculados por el mar

fue el resultado de un proceso histórico acelerado y hasta cierto punto
desviado por la guerra. Se recibió un impulso filosófico inmediato
por la redacción de los ocho puntos de la Carta del Atlántico por parte
del presidente Roosevelt de los Estados Unidos y de Winston Chur
chill, primer ministro de Gran Bretaña, en el Atlántico Occidental
el 14 de agosto de 1941, cuya tercera cláusula estableció el "Derecho
de todos los pueblos a elegir su propia forma de gobierno". Después
de la guerra hubo una ola de antiimperialismo que surgió de un
complejo de causas cuyas contribuciones relativas no pueden deter-
minarse fácilmente. El fastidio de la guerra por parte de los principa-
les contendientes tuvo mucho que ver con ello, fortalecido sin duda
so Para una relación personal de dichas rutinas consultar a Kenneth Bradley. The
Diary 01 a District Officer, Harrap, 1943.
por el aumento de la conciencia política en los territorios coloniales,

f~mentando el crecimiento de los partidos políticos que siguieron el
ejemplo de sus maestros. Por supuesto que fue decisiva la acelerada
decadencia del poderío marino, como lo fue la invención de pequeñas
armas sumamente mejoradas y otros implementos portátiles durante
l~ guerra que hicieron más difícil el control policiaco de la insurgen-
Cia, y el mantenimiento de la seguridad interna se convirtió en una
carga muy pesada para la administración civil.
Sin embargo, la transformación más importante se evidenció en el
poderío incrementado de las superpotencias geográficamente integra-
das: primero los Estados Unidos, después la URSS y potencialmente
China, presentándose el impresionante espectáculo de un nuevo im-
perialismo que pretendía ser antiimperialista. En principio todas eran
anticolonialistas y se oponían activamente a la continuación de los
imperios de ultramar europeos que había. Los americanos malinter-
pretaron el presente estado del mundo en términos de su propia
revolución del siglo XVIII; pero la 'Suya era mera conformidad com-
parada con el antiimperialismo de los comunistas rusos que se funda-
mentó en la filosofía marxista-leninista.
Lenin, quien emprendió la doctrina en su Imperialismo, [ase su-
perior del capitalismo (1917), derivó su tesis fundamental del eco-
nomista liberal inglés J. A. Hobson, cuya obra sobre el Imperialismo
había sido publicada en 1902. Como muchas de estas teorías del mismo
tipo la idea básica fue plausible y el asunto la vendió fácilmente al
ignorante. Frente a la prosperidad británica durante el siglo XIX, no
fue difícil demostrar que la verdadera raíz de todo no era el genio del
inventor y del empresario, fuertemente apoyado por la dura tarea
del trabajador, sino la explotación imperialista, así como enmascarar,
citando estadísticas parciales y engañosas, dos factores importantes
a saber, el nivel de beneficio llevado a los territorios de ultramar por
extranjeros emprendedores y los sacrificios realizados por personas de
la tierra madre quienes aplazaban el consumo presente en una gran
escala con el fin de enviar bienes al exterior para constituir recursos
capitales de los que desgraciadamente carecían los países de ultramar.
Los marxistas no quieren saber nada acerca.de los dedicados s.ervicios
de los administradores extranjeros en las nuevas tierras.
Pero las causas fundamentales de la situación modificada fueron
económicas y sociales, una idea que hubiera complacido grandemente
a Carlos Marx, cuyo cerebro, de haber tenido acceso al conocimiento
disponible hoy en día para cualquier estudiante de secundaria, habría
388 DESARROLLO DE SISlTEMAS MODERNOS
rechazado al punto los limitados puntos de vista de sus seguidores

más devotos. Después de la guerra el pueblo de Gran Bretaña en su
conjunto quería empleos y un Estado benefactor, y los políticos y
sus consejeros, independientemente del partido al que pertenecieran,
sabían que esto sería demasiado costoso y sólo podría lograrse a través
de una concentración masiva de recursos. Los gastos del Imperio ten-
dieron a aumentar y, considerando el carácter de las cosas, las colo-
nias requerirían servicios sociales considerablemente mayores apoyados
por instituciones y una estructura administrativa mucho más amplia
que la desarrollada hasta entonces. En un principio la situación no se
vio claramente, pero la idea de que las partes menos adelantadas del
Commonwealth adquirieran responsabilidad de su propio desarrollo
fue lo suficientemente atractiva como para apiñar las anteriores doc-
trinas "imperialistas" tan rápidamente que muchos de los ingleses
seguían todavía entusiasmados con el Commoruuealth, cuando éste ya
casi había desaparecido en sentido sustancial. Obviamente, Gran Bre-
taña siguió contribuyendo ya que sólo unos cuantos de los países re-
cientemente independizados podían manejarse sin una importante
ayuda externa, especialmente al nivel de las espectativas que los falsos
profetas habían creado en sus mentes. Afortunadamente las Naciones
Unidas, a través de varias agencias especializadas bien organizadas,
pudo extender estos recursos humanos, tecnológicos y materiales me-
diante las técnicas cooperativas de la ayuda tecnológica. Ciertamente
hay evidencias de que la repentina aceleración de la descolonización,
coadyuvada considerablemente por las tendencias mencionadas, ha fun-
cionando en beneficio de las potencias colonizadoras más que a favor
de los nuevos estados, y que una actitud menos crítica al imperialismo
habría significado la retardación del proceso, lo cual a largo plazo
habría traído beneficios considerables a la civilización como un todo.
En la mayoría de los territorios la educación no se ha expandido
con la rapidez suficiente, mientras que la capacitación de expertoS,
incluyendo administradores y empleados sríbalternos, se ha quedado
atrás. Los nuevos Estados se 'vieron frente al mismo problema que
habían afrontado las naciones europeas en expansión a mediados del
siglo XIX) cuando la industrialización había alcanzado una etapa que
creó una necesidad urgente por una clase media de profesionales
que todavía no existía; pero mientras que los nuevos Estados tuvieron
la ventaja de esta previa experiencia, normalmente o carecieron de la
comprensión necesaria o los recursos adecuados para sacar ventaja d.e
ella. El problema no fue meramente administrativo, si bien una adm 1-
nistración efectiva era factor vital; tampoco se limitó a los nuevos

Estados. La aceleración de la transformación tecnológica enfrentaba
ahora a todos los países a situaciones semejantes, simplemente como
una etapa más en la evolución de la comunidad en algunos casos en
forma crónica.
Una vez concluida la segunda Guerra Mundial, continuó la edifi-

cación de los servicios coloniales especializados unificados del Impe-
rio británico, y no se previeron los desarrollos radicales que desean-
~ban casi justo enfrente, ciertamente no los previó la Oficina Colo-
DIal en Londres, a la que en 1950 encontramos emitiendo, a través
de la Oficina Secretarial de Su Majestad, una invitación al servicio
colonial como Carrera, en un panfleto atractivamente ilustrado y
escrito por Kenneth Bradley. Los inminentes adelantos hacia el auto-
gobierno plantearon cuatro años después la necesidad de una nueva
política, cuando se proyectó un esquema para reorganizar los diversos
servicios especializados en un solo "servicio civil de ultramar de Su
Majestad", dirigido a mejorar la continuidad del servicio en un cuerpo
contrayente haciendo elegibles a los miembros para un empleo seme-
jante en cualquier parte en caso de que su propio puesto fuera sustitui-
do.al Pero la situación siguió cambiando tan rápidamente que los
nombramientos por periodos limitados sobre una base contractual se
convirtieron en una forma más apropiada de llenar las vacantes, es-
pecialmente aquellas de naturaleza experta. Este fue el método normal
adoptado por el Departamento de Cooperación Técnica establecido
en julio de 1961 (a partir de 1964, Ministerio para el desarrollo de
ultramar) el cual, entre sus responsabilidades, se hizo cargo del reclu-
tamiento de ultramar que hasta entonces se encontraba en manos de
diversos Departamentos gubernamentales en Gran Bretaña.
Mientras que los jefes de los nuevos Estados hacían grandes esfuer-
zos por conservar los servicios de los anteriores funcionarios del ser-
vicio colonial, después de la independencia, había gran cantidad de
Influencias opuestas operando para frustrar el éxito de semejante po-
htica. Había una gran escasez de ciudadanos suficientemente califi-
cados para dichas posiciones así como para otros puestos profesionales
y administrativos, si bien el número de aspirantes era inmenso, y
todos estaban convencidos de que la independencia no tendría sentido
si no conllevaba a que ellos ocuparan los puestos de sus anteriores
31 Colonial Paper N' 306.

señores, además, tampoco había ocupantes nativos de puestos altos

y de nivel medio que desearan continuar bajo el tutelaje de ancianos
por un día más del necesario. El juicio de la capacidad era totalmente
subjetivo. Igualmente decisiva en la aceleración del éxodo fue la
pérdida instantánea de confianza de los funcionarios coloniales en
servicio de que sus puestos seguirían por mucho tiempo cualquiera
que fuese la política inicial de los nuevos gobiernos. Las noticias de
colegas que iban a casa y se aseguraban ahí buenos puestos revelaron
la inteligencia de ingresar mientras el mercado fuera favorable. Cada
hombre veía por sí mismo y sólo aquéllos que tuvieron mayor dedica-
ción a su servicio anterior se inclinaron a permanecer. El servicio de
ultramar francés parece haber tenido mejor fortuna a este respecto,
sin duda en gran medida debido a que se había erigido un sistema de
personal más integrado antes de la Independencia y los funcionarios
de ambas razas ya se habían acostumbrado a trabajar juntos como
colegas. Las actitudes de la élite inglesa difícilmente morían, incluso
en la madre patria, de tal manera que no era probable que se modi-
ficaran radicalmente en ultramar. En este caso pudieron .inrervenit
las Naciones Unidas, principalmente a través de sus progra~as de
ayuda técnica, y su grupo de especialistas reclutado en, forma amplia
pudo acomodar a muchos de los funcionarios de las ex colonias me-
diante misiones por periodos breves, aprovechando así su invaluable
experiencia.
La magnitud de la transformación es sostenida sucintamente por
Mr. A. L. Adu, quien ya era un viejo servidor civil en la Costa de
Oro antes de que lograra su independencia como Chana en 1957, Y
escribe:
El papel de servicio civil desde la Independencia ha sufrido una trane

formación fundamental. En lugar de que el gobierno sea el servicio
civil, se ha convertido en el instrumento ejecutivo del gooíemo/"
En realidad esta distinción entre la dirección política y la admi-

nistración sólo se había desarrollado en los países occidentales durante
el siglo anterior, y no siempre de manera muy clara. Por lo tant~,
difícilmente podía esperarse que la distinción entre política y admI-
nistración ':""resultado del desarrollo de la división del trabajo en una
sociedad cada vez más compleja- pudiera lograrse inmediatamente
ll.2 A. L. Adu, The Civil Serviceln Neta African States, ABen Be Unwin, 1965. p. llL
f
en los países nuevos, particularmente como el anterior modelo colo-

nial difícilmente había subrayado el principio.
En ciertos sentidos las nuevas naciones debieron encontrarse en
un gran apuro. Estando inadecuadamente preparadas por sus maes-
tros para diferenciar lo que era apropiado para su situación de lo
que no lo era, y bajo poderosas presiones políticas y sociales, también
provenientes principalmente del Occidente, estaban demasiado ansiosas
por hacerse cargo de las instituciones y prácticas del mundo contem-
poráneo que eran demasiado complicadas y gravosas para los resul-
tados que tenían posibilidades de alcanzar en su particular etapa de
desarrollo. Una maquinaria administrativa sumamente compleja y
una unión comercial impresionantemente estructurada demostrarían
a los viejos hombres de mar de las nuevas comunidades que nunca se
podrían liberar de su peso. Debe prestarse una atención mucho mayor
a las posibles consecuencias de fundar comunidades más simples con
"ventajas" inferiores en su escala de necesidades por cualquier nivel
razonable. .
La persistencia de las antiguas formas de administración, debida
probablemente a la ausencia de cualquier sustituto local mejor, queda
demostrada en un estudio voluminoso emprendido en nombre del
Centro de Estudios del Commonwealth de la Universidad Duke.33 en
base al cual queda claro que a pesar de la rápida deposición del per-
sonal británico por los cinco países examinados -India, Pakistán,
Burma, Ceilán y Malasia- el patrón y los métodos del servicio civil
hindú, sobre el cual se han basado las nuevas administraciones, se
han conservado hasta ahora (también está incluido el T'íbet, si bien
éste es un caso especial puesto que no fue colonizado). Dos décadas
de independencia constituyen históricamente un periodo muy breve
sobre el cual formar alguna conclusión definitiva, especialmente en
un medio asiático, donde los nuevos movimientos germinales tienen
un antecedente cultural e histórico considerable sobre el cual erigirse.
Con todo, las estructuras políticas más antiguas tienen una forma de
persistencia, no necesariamente en beneficio de la sociedad anfitriona:
como en los Estados de Centro y Sudamérica, los cuales favorecieron
el tipo presidencial sin descartar por completo las instituciones colo-
niales más antiguas, y particularmente en la República de Liberia,
en África Occidental, la cual conserva el modelo de gobierno norte-
33 Ralph Brabanti (comp.) , .Asian Bureaucratic Systems Emergent [rom the Britisñ
Imperial Tradition, Duke University, 1966.
americano con el que se fundó originalmente por la Sociedad Ameri-

cana de Colonización en la primera parte del siglo XIX) conservando
la mayoría de las desventajas de la supremacía presidencial y los gajes
políticos sin obtener los verdaderos beneficios de la democracia parla-
mentaria. En todos estos casos el futuro está lleno de interrogantes.
LA REVOLUCIÓN RUSA: BUROCRACIA DEL

ESTADO UNIPARTIDISTA
La Revolución rusa de 1917 ocurrió en un vacío creado por el in-

flujo de las alarmantes pérdidas de la Gran Guerra sobre la prolon-
gada incompetencia del régimen zarista. En una situación negativa
el deseo de los soldados por la paz y el deseo de los campesinos por
tierra garantizaron que el poder vacante pasara al grupo de interés
lo suficientemente astuto para convencer al pueblo que era justo
lo que se ofrecía. Los bolcheviques tuvieron en Vladimir Ilich
Lenin (1870-1924) a un líder inspirado y despiadado que interpretó
correctamente la situación histórica y tuvo la autoridad y la voluntad
para poner en práctica la cura, como él la concibió, con una devoción
sin conciencia, fortalecida por una filosofía casi religiosa extraída de
la filosofía esencialmente occidental del comunismo marxista, proyec-
tada para una situación diametralmente opuesta, sin que en. Rusia
hubiera madurado aún la etapa superior de la industrialización capi-
talista, y en un contexto de permanente revolución mundiaÍ, existien-
do sólo aparentemente las condiciones para aquélla en la situación de
guerra para el periodo presente. No obstante, fue una filosofía capaz
de provocar muchos giros, malas interpretaciones y falsificaciones hasta
el punto de ser eminentemente efectiva para confundir no sólo al
ignorante, sino también al grupo sustancialmente educado presente
en todas las comunidades, que literalmente ruega ser engañado debido
a que la verdad, según ellos la ven, es demasiado alarmante para con-
templarla.
La base democrática del nuevo sistema se originó en los soviets
espontáneos de diputados de trabajadores, que tomaron forma por
primera vez durante el fallido levantamiento de 1905 quedando ejem-
plificados en el comité organizado por el grupo menchevique de Peters-
burgo (subsecuentemente Petrogado y después Leningrado), que fue
copiada ampliamente en 1917, particularmente por el soviet de dipu-
tados de los trabajadores de Petrogrado, cuyo nombramiento precedió
DESARROLLO DE SIS,TEMAS MODERNOS 393
por unpar de días la abdicación del emperador Nicolás JI (1868-1918)

Y la formación de un gobierno provisional el 15 de marzo de 1917
por parte de los progresistas moderados de la Duma (o Parlamento).
La estrategia mediante la cual los mencheviques y otros grupos re-
formistas de oposición fueron sustituidos por los bolcheviques, que
en realidad no habían sido los iniciadores de la revolución, había
sido desarrollada por Lenin en sus primeros escritos políticos y sus
primeras campañas.
En un fuerte ensayo ¿Qué hacerr, publicado en marzo de 1902,
Lenin había debatido el caso de un partido altamente centralizado y
disciplinado de revolucionarios profesionales que dirigiría el movimien-
to de los trabajadores y no actuaría simplemente como sus represen-
tantes designados." Este partido no sería meramente la emanación
natural del proletariado en desarrollo, según la tradición filosófica de
Carlos Marx (1818-188.3) y Federico Engels (1820-1895), sino una nue-
va élite dirigente impuesta desde fuera del movimiento de los traba-
jadores y penetrando a todos los niveles de una forma totalmente ami-
clasista, sin los absurdos acerca de la necesidad de emplear vías y
medios democráticos. Esta estrategia daría también pie a los fascistas,
aunque, si nos remontamos a la historia, podremos ver que ésta no era
una idea nueva. La dictadura del proletariado marxista sería pospues-
ta a un futuro lejano. La interpretación del maestro de esta repetida
frase no era clara, como tampoco lo era su perspectiva de la posición
del liderazgo comunista en la situación posrevolucionaria. Su noción
sobre el aparato administrativo del comunismo era particularmente
confusa, en gran medida porque ni él ni sus seguidores cercanos habían
meditado mucho sobre un problema de cuya importancia práctica
todavía no estaban plenamente enterados. Se ha hecho un gran revue-
lo por la concepción filosófica de que, con la sustitución del capitalismo
por el comunismo la administración de las personas cedería su puesto
a la administración de las cosas, afirmación que todavía se escucha en
Ocasiones y que deforma la verdadera naturaleza de la administración
y ejemplifica la falta de realismo que penetra el pensamiento marxista.
Mientras que los arquitectos de la Revolución -especialmente
Lenin, Trotsky y Stalin- tenían plena conciencia de la importancia
de la organización como ingrediente esencial de una administración
efectiva, en un principio al menos Lenin se inclinó a subestimar las
34 Leonard Schapíro, The Communist Party 01 the Sooiet UniO'n, Methuen, ed,
1966, pp. 38-39.
dificultades de la administración o no pudo visualizar su posible mag-

nitud en un sistema de gobierno inadecuado como la inmensa com-
plejidad del heterogéneo reino ruso al que debía vincularse. No sólo
esperó que el pueblo participara libremente en dicha administración,
sino que consideró que la familiaridad con el proceso incluso lo con-
dicionaría a actuar sin administradores clave, en gran medida como se
esperaba en un principio que hicieran las orquestas comunistas sin
directores. Con todo, es cierto que antes de morir él algunos problemas
concretos habían servido efectivamente para cambiar su forma de
pensar. León Trotsky (1877-1940), quien demostró su sagacidad orga-
nizativa en el despliegue del victorioso Ejército Rojo y su genio filo'
sófico en su destacada interpretación de la Revolución rusa.3 5 sería
no obstante pasado por alto, exiliado y finalmente eliminado por el
jefe secretario, quien reconoció la administración eficiente en el ser-
vicio de la intriga de manera genial como el único eficiente medio
para lograr su propia supremacía. Trotsky, perseguido por sus ene-
migos, fue asesinado en México en agosto de 1940. Igual que César
Augusto, quien evitó el manto púrpura, encubriendo sus acciones
bajo formas republicanas, Joseph Vissarionovitch Stalin escaló a la
cima como el servidor de un gran poder, en sí mismo el impulsor
oculto de un super gobierno cuyas debilidades inherentes solamente
él sabía cómo manipularlas.
En un principio la idea de la libertad reinó para las niúltipes
nacionalidades que la Rusia imperial había absorbido, pero las doc-
trinas antinacionalistas del marxismo y la dirección práctica de la
reconquista militar pronto trajeron a escena a la antigua Rusia mono-
lítica como la base necesaria del nuevo Estado, capaz de sostenerse
en contra del resto del mundo, particularmente como había ya dismi·
nuido la visión de la revolución mundial. La magnitud de la pobla-
ción y la extensión geográfica determinaron que el nuevo sistema
debía ser federal en su forma, si no en su funcionamiento efectivo.
Surgió por lo tanto, un conjunto de repúblicas federales autónomas,
de las cuales la República Federal Soviética Rusa (RSFSR) fue el
.ejemplo dirigente, comprendiendo a la mayor parte de los territorios
rusos en Europa. Su constitución, adoptada en julio de 1918, sería
el prototipo de todas las demás. Una constitución para la Nueva Unión
de Repúblicas Soviéticas (SSR) se adoptó en enero de 1924 y fue
sustituida posteriormente por la Constitución de 1936, la cual define
35 León Trotsky, T'he History 01 the Russian Reuolutlon, GoIlancz, 1934.

DESARROLLO DE SISiTEMAS MODERNOS 395
a la URSS como un Estado Socialista de Trabajadores y Campesinos

(Cap. 1, Art. 1),36 cuya revisión se sabe actualmente que está muy
desarrollada. Fue así como la Rusia soviética quedó dividida en quin-
ce Repúblicas Unidas, de las que, nauralmente, la RSFSR conservó
su preminencia, y hubo también algunas Repúblicas Autónomas y
Regiones Autónomas que quedaron comprendidas en una u otra de
estas repúblicas, pero generalmente dentro de la RSFSR. Dentro
de estas divisiones principales, además del gobierno federal, hubo sis-
temas completos de gobierno local, de regiones, distritos, pueblos y
áreas rurales, constituyendo una jerarquía de instituciones guberna-
mentales, derivando su poder de un sistema paralelo de soviets locales.
Mientras que el esquema soviético no reconoce una separación
tripartita definitiva entre los poderes ejecutivo, legislativo y judicial,
las exigencias del gobierno han determinado la necesidad de cuerpos
más o menos especializados en estas actividades bien definidas.
En la cúspide del sistema federal está el Soviet Supremo de la
URSS, el cual ejerce el poder legislativo y algunos otros poderes del
Estado no asignados específicamente a otras ramas. Es un cuerpo bica-
meral constituido por un Consejo de Nacionalidades y un Consejo
de la Unión, ambos elegidos, el primero sobre una base de naciona-
lidades y el segundo sobre una base popular (con una deuda obvia
al Congreso de los Estados Unidos). Pero el Soviet Supremo, que se
reúne solamente por breves periodos anualmente, para llenar la laguna
y actuar entre los periodos de sesiones, elige en sesión con junta a un
Presidium consistente de un presidente de junta, quince presidentes
diputados -uno por cada una de las Repúblicas de la Unión- un se-
cretario y dieciséis miembros. El presidente de la junta actúa como
Jefe de Estado ceremonial para la Unión, mientras que los diputados
desempeñan funciones similares en las Repúblicas de la Unión. Co-
mo tales son más figuras decorativas que monarcas constitucionales.
Entre los miembros del Presidium figuran personas dirigentes del Par-
tido Comunista, lo cual no está establecido en la Constitución.
El Presidium del Soviet Supremo es en efecto el Gobierno de la
URSS, con grandes responsabilidades políticas y diplomáticas y nume-
rosas funciones específicas de naturaleza legislativa y ejecutiva, in-
cluyendo la interpretación de las leyes existentes. Con base en la reco-
mendación del Presidente del Consejo de Ministros nombra a los
ministros de la URSS ya otros altos funcionarios de Estado, sometién-
36 A. Denisov &: M. Kirichenko, The Soviet State Law, Moscú, 1960, p. 371.
dose a la confirmación subsecuente del Soviet Supremo. La adminis-

tración real se coloca en manos del Consejo de Ministros, que se
describe enseguida.
Como poder judicial la URSS y cada una de las Repúblicas tiene
su Tribunal Superior, con muchos otros tribunales a distintos niveles,
hasta los tribunales del pueblo, en los pueblos y distritos. Los jueces
son elegidos por los soviets a los niveles apropiados, a excepción de
las Cortes del pueblo, en cuya elección participan también los ciuda-
danos adultos. La Suprema Corte de la URSS en determinadas cir-
cunstancias puede revisar las decisiones de otras Supremas Cortes,
pero no la validez del derecho de la Unión. Hay también una red
de órganos de seguridad especial él la que nos referiremos posterior-
mente.
Como quedó comprendido en la Constitución de 1936 y sus refor-
mas, esta estructura gubernamental se conforma sobre la maquinaria
constitucional normal del Estado democrático moderno, incluyendo
aun las medidas de seguridad que forma parte de la estructura misma
de una declaración de derechos, pero, en vista de la naturaleza especial
del sistema de poder que opera fuera de la maquinaria política for-
mal, esta estructura de instituciones cuidadosamente proyectada cons-
tituye una fachada detrás de la cual se ocultan las realidades del. pode-
río comunista. Tal vez fue comprensible que en los años treinta
personas de buenos deseos, como los Webb, hayan reaccionado con
gran entusiasmo cuando se introdujo una constitución liberal seme-
jante, pero ningún lector actual de su magnum opus 37 sobre la mate-
ria, teniendo en mente la limpieza despiadada que realizaba Stalin
en el mismo momento en que los Webb se regocijaban, podrá hacer
otra cosa que asombrarse ante la credulidad de los intelectuales cuyas
mentes ya se habían conformado: Si bien el Partido ejerce su papel
señalado, con la eficiencia que podría esperarse, bien puede sugerirse
que la maquinaria gubernamental de la URSS en su totalidad fue
una red administrativa ingeniosa y altamente efectiva y nada más.
Pero aun si esto fuera así, la simple administración de un sistema
la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas es el Consejo de minis-
una empresa fundamental cuyos aspectos administrativos específica-
mente merecen una atención especial.
"El órgano ejecutivo y administrativo más alto del poder estatal de
productivo y gubernamental tan vasto y complejo es en todos sentidos
37 Sidney & Beatrice Wcbb, Soviet Communism - A Neto Civilization? Collancr.
2· OO" 1937.
DESARROLLO DE SISíTEMAS MODERNOS 397
tras de la URSS" (Constitución, cap. v, Art. 64).38 Los miembros del
~onseJo incluyen no solamente a los ministros sino también a los jefes
eJecu.tI~oS d~ numero~ Consejos Estatales especializados, Comités y
~~mIll1S~raClOnes también especializados de varios tipos. La integra-
CIOn varia de una época a otra, pero en abril de 1963 los miembros
fueron el presidente de la junta -equivalente al primer ministro-s.
t~es presidentes diputados primeros, ocho presidentes diputados, pre-
sidentes de las quince Repúblicas de la Unión; ministros de los tres
Ministerios de la Unión (por ejem., Comercio Exterior, Marina Mer-
cante y Ferrocarriles); ministros de los ocho Ministerios Republicanos
de la Unión (por ejem., Agricultura, Comunicaciones, Cultura, De-
fensa, Finanzas, Asuntos Exteriores, Salud y Educación Superior y
Secundaria Especializada; los ministerios de toda la U nión funcio-
naban por toda ella, los ministerios Republicanos de la Unión com-
partían responsabilidades con ministerios similares en las Repúblicas.
Había también ministerios Republicanos que no tenían su contraparte
en Moscú); presidentes de siete Comités Estatales (por ejern., Ces-
tión Agrícola, Radiodifusión y Televisión, Relaciones Culturales con
Países Extranjeros, Relaciones Económicas Exteriores, Trabajo y Sa-
larios, y Seguridad Estatal); el presidente de la junta y el presidente
diputado del Consejo Supremo de Economía Nacional (SCNE), junto
con los presidentes de diez Comités Estatales y tres Comités Estatales
de Producción subordinados al SCNE; el presidente de la junta y tres
presidentes diputados del Comité de Planeación del Estado (Gosplan),
junto con el presidente de los once comités estatales subordinados al
Gosplan; el presidente y cuatro presidentes diputados del Consejo
Nacional de Economía, URSS (CNE); junto con los presidentes de dos
Comités Estatales subordinados al CNE; el presidente de la Asociación
de la Unión para la Venta de Maquinaria Agrícola; el presidente y
tres presidentes diputados del Comité Estatal para Asuntos de Cons-
trucción (Gosstroi) junto con los presidentes de dos Comités Estatales
y tres Comités Estatales de Producción subordinados al Gosstroi; el
presidente del' Consejo del Banco Estatal; el jefe de la Administración
Estadística Central; y el presidente del Consejo del Banco de la Unión
para el Financiamiento de la Inversión de Capital." Los 'miembros
de este cuerpo tan vasto y pesado, cuya dirección activa queda inevi-
tablemente en manos de un círculo interior más compacto, o "gabine-
38 Deriisov & Kirichenko, op, cit., p. 389.

39 Schapíro, The Government and Politics 01 the Soviet Union, Hutchinson, 1965,
pp. 175-177.
te" está constituido de esta manera, no sólo por aquellos jefes ministe-
riales de los departamentos funcionales normales con orientaciones
políticas sustanciales, sino también por los jefes de los distintos comi-
tés y organizaciones de producción y planeación económica que for-
man una parte esencial del gobierno de una comunidad que está
ampliamente socializada, o como en el caso de la URSS casi totalmente
socializada.
De este modo, el ejecutivo activo de la URSS es responsable de
la administración general de todos los sectores, sin compartirla o
delegarla en las repúblicas unidas, incluyendo el presupuesto nacional
y el plan económico, el mantenimiento del orden público, el llamado
a los ciudadanos para las fuerzas armadas, y las relaciones exteriores.
Los órganos de la administración estatal estaban fundamentados
democráticamente, de acuerdo con la insistencia leninista de que las
masas del pueblo trabajador debían ser llevadas a la administración /
pública lo cual se ejecutaba colocando dichos órganos bajo la super-
visión continua de los soviets a los distintos niveles. El principio de .
la legalidad era importante en el funcionamiento de estos cuerpoS
públicos que tenían que operar de acuerdo con la ley. La planeación
era un elemento esencial en la producción socialista, dirigida a la
coordinación y al funcionamiento armónico de todos los órganos del
Estado, los cuales estaban subordinados tanto a la jurisdicción gene-
ral como a la supervisión del cuerpo público inmediato superior en
la misma jerarquía administrativa. El objetivo general era acoplar lo
mejor posible la contribución local y la contribución de la comunidad,
como un todo.
Tomando en consideración la gran dimensión y profundidad de
la administración pública de la URSS, que funciona a todos los niveles
gubernamentales desde la Unión en su totalidad, pasando por las
Repúblicas de la Unión, hasta los distintos niveles provinciales, dis-
tritales y pueblerinos ya mencionados, es evidente que la red adminis-
trativa era sumamente compleja y penetrante en todo y que sin una
iniciativa de control bien tejida hubiera tendido a la incoherencia
y la falta de dirección. Esta situación se agravaría por la necesidad
constante, en una situación rápidamente cambiante, de reacondicionar
continuamente el patrón administrativo, con todos los problemas de
tener que empezar de nuevo. A pesar del efecto adverso del freno
aplicado por los hábitos burocráticos normales, de los que Rusia tenía
una gran experiencia por los' regímenes anteriores hasta el grado de
que se habían convertido en parte del panorama nacional, estas ten-
dencias podían haber conducido a una inestabilidad crónica y al

quebrantamiento operacional.
En todos los sistemas de gobierno debe haber un órgano que dé ini-

ciativas -jefe, rey, emperador, dictador, aristocracia, burocracia, con-
sejo del pueblo, gabinete, partido, etc.- por las que se conforme la
política y se dirija la ejecución. Por ser un grupo de intereses formado
para influir a los gobiernos y las legislaturas, el partido político en
algunos sistemas modernos se ha considerado único y elemento que
constituye el centro del poder por derecho propio. Entre dichos siste-
mas unipartidistas el gobierno comunista de la URSS, con sus ramales
y copias, ha demostrado ser el más efectivo.
Ya desde 1918 se manifestó la fusión del partido con el gobierno
a través del manejo de los asuntos exteriores por el Comité Central
del partido en lugar de serlo por el comisariado del pueblo para Asun-
tos Exteriores, el cual había sido establecido para ese propósito. Esto
pasaría al politburó, al surgir al año siguiente.w Desde una época
temprana se habían dado algunos pasos para eliminar la oposición
al interior del partido, pero es interesante observar que la mayoría
de los errores imputados por las críticas al partido -corrupción, im-
posibilidad de ganarse la confianza de las masas, la indiferencia buro-
crática ante las necesidades del gobernado, la preocupación por sus
propios intereses, su ineficiencia crónica- habían ocupado los pensa-
mientos de Lenin conforme se acercaba su fin último. Se había confor-
tado a sí mismo por el fracaso general admitiendo que hasta entonces
la nueva administración era el mismo aparato burocrático del Antiguo
Régimen "sólo ligeramente retocado en la superficie", y padeciendo
ante la presencia de varios viejos funcionarios imperiales que se habían
hecho cargo porque todavía no existía una verdadera alternativa.s!
Los bolcheviques aún no habían tenido tiempo de producir algo más
constructivo que sustituyera el orden legal que habían destruido.
Con todo, la reconstrucción del partido estaba todavía a mano.
Ya en 1919 se había realizado el registro de los miembros y se había
destituido a todos aquellos considerados indignos. Se había fortalecido
gradualmente la política de reclutamiento, teniendo siempre en mente
la idea de "la purga". La modesta purga de agosto de 1921 fue con-
fiada a una comisión central de cinco elementos. Con la mejor volun-
40 Schapíro, op, cit., p. 194.

41 tua; pp. 228.229.
400 DESARROLLO DE SISTEMAS M;ODERNOS
tad en el mundo no fue posible evitar que se utilizara dicha opera-

ción para sacrificar a los no ortodoxos. Las nuevas reglas adoptadas
en 1922 establecieron la estructura jerárquica en la que se organizó
el partido, desde el Comité Central en la cima, pasando por los comi-
tés regionales (oblast') o comités de los partidos nacionales, los comités
provinciales (guberniia), los distritales (uezd), los comités rurales (vo-
lost'), hasta las células del Ejército Rojo o células del partido en las
instituciones individuales. Se recalcó el principio de la subordinación
jerárquica hasta el grado de que cada comité elegido requería ser
confirmado por el comité inmediato superior.s" Se aplicó la misma
regla a las secretarías provinciales, las cuales constituyeron una red
secretarial bajo el control de los órganos centrales del partido. Para
fortalecer el control en las manos de un grupo compacto, Lenin rein-
trodujo el politburó en 1919. En realidad ese grupo interno con-
formador de la política debía tratar solamente cuestiones de verda-
dera urgencia e informar sobre todos los asuntos al Comité Central,
si bien no siempre funcionó de esta manera. En esa época la verdadera
innovación fue la designación adicional del Orgburo (Oficina Organi-
zativa) cuya función de acuerdo' con Lenin era distribuir las fuerzas,
mientras que el politburó decidiría la política. El tercer subcomité
del cuerpo central se concretó en el secretariado, aumentando su per-
sonal original de uno a tres, en marzo de 1920. Estos cuatro cuerpos
intervinculados que controlaban literalmente todas las actividades del
país, ofrecieron una gran oportunidad a los hombres que pudieron
manipularlos. Es un hecho significativq el que de 1922 en adelante
Stalin fuese el único líder bolchevique miembro de los cuatro cuerpos-
A medida que se acercaba su muerte, Lenin, quien anteriormente
había prestado poca atención al perfeccionamiento de la maquinaria
administrativa, tanto del Estado como del partido, se percató final-
mente de lo que ocurría y de que no se tenía a la mano a nadie capaz
de oponérsele a Stalin en el juego hacia el que tan obviamente dirigía
sus recursos. Cuando Lenin presentó sus remedios para evitar las ten-
dencias burocráticas en el partido, el curso de los acontecimientos ya
había rebasado la solución. El jugador maestro estaba listo para apo-
derarse del banco, y las vidas de los primeros fundadores y los desta-
cados servidores de la Rusia nueva estaban en juego. No narraremos
aqUl la ya conocida historia de la agonía de una nación creciente,
pero cabe destacar el grado hasta el cual el conocimiento y la mani-
42 Schapiro, op. cit., p. 238.

pulación administrativos tuvieron un papel importante en el oscuro

resultado de la dictadura stalinista.
La relación entre el partido y el Estado no era definida, probable-

mente no se había concebido con claridad. La idea de que la adminis-
tración era solamente una actividad incidental había impedido el
avance de dichas consideraciones Hasta la muerte de Sverdlov, en mar-
zo de 1919, el único secretario genial del partido hasta entonces, la
organización había funcionado a través de los soviets locales, pero ahora
la cuestión de las interrelaciones en su totalidad tenían que contem-
plarse de nuevo. Los comités del partido seguirían teniendo la direc-
ción y el control, pero no participarían en el trabajo detallado de la
administración. Para lograr esto el Partido tendría que ser equipado
con un amplio personal bien organizado. La expresión consecutiva
acarreó el establecimiento de varios departamentos funcionales. Al
mismo tiempo, la maquinaria del partido tuvo que ser investida con
facultades adecuadas para desempeñar sus funciones de control, y los
cuerpos locales tuvieron que ser liberados de su dependencia' con res-
pecto a las multitudes opuestas del soviet llevándolos directamente hajo
el control del Comité Central. Se construyó, mediante una serie de
cambios coordinados, una maquinaria partidista monopolítica.w
La estructura y funciones de la nueva maquinaria administrativa
resultan interesantes. Se concibieron nueve departamentos durante el
periodo del Octavo Congreso en 1919, pero de los cinco introducidos
mmediatamente los tres más importantes fueron: Injormotdel (Infor-
mación y Estadísticas), cuya labor consistía en extraer una información
completa de los comités de los partidos locales, cubriendo detalles
tales como su estructura, métodos y actividades; Orgotdel (Organiza-
ción e Instrucción), responsable de la concepción y el establecimiento
de formas institucionales para la supervisión del trabajo del aparato
del partido; y Uchraspreti (Registros y Asignaciones), relacionado con
la recaudación de información acerca de los miembros del partido
para ofrecer la base de los nombramientos centrales y la' colocación
,del personal. Había otros departamentos especializados, así como nu-
merosas oficinas y grupos que efectuaban el trabajo del partido entre
las minorías nacionales. En sepüembre de 1920 se agregó el Agit'prop
(Agitación y Propaganda) que amplió su influencia gradualmente y
4S tu«, pp. 243-245.

absorbió las funciones de otros cuerpos, como el Subdepartamento de

Prensa y el Departamento Rural.v'
El aparato del partido estuvo dominado por el Orgotdel y el
Uchraspred, fortaleciéndose el primero a fines de 1920 por la absor-
ción del Injormotdel. En 1921 el Orgotdel consiguió un cuerpo de
Instructores del Comité Central para hacerse cargo de la importante
función de la inspección, y paulatinamente invadió las cuestiones
personales que hasta entonces habían sido responsabilidad del Uch·
raspred. Ambos departamentos se fusionaron en 1923. De esta forma
el partido fue capaz de erigir una red administrativa eficiente sobre
la cual la información fluyó óptimamente entre el centro y los ex-
tremos, pudiéndose transmitir. el poder a instancia del Comité Ce n-
tral cada vez que fuera necesario.
Desde una etapa temprana el secretariado del partido había alcan-
zado un estado de sofisticación organizativa avanzado, que se manten-
dría bajo revisión constante y se reformaría de vez en cuando para
adaptarlo a un sistema social,económico y político en un Estado de
evolución constante. Un examen de la estructura del secretariado en
periodos diferentes mostrará cómo se dio un acento distinto a las
diversas funciones en estos momentos de la historia.s"
Aun ahora el retrato estructural no está completo. Fue casi un
complejo nacional el que el partido, las instituciones públicas y el
pueblo en Rusia estuvieran sometidos a un control, o sistema de se-
guridad, de un poderío inigualable y una complejidad extrema. El
Partido Comunista tenía algo de la naturaleza de una orden religiosa
cuyos adherentes tenían que creer y cuyos novicios tenían que ser
adoctrinados con las extralimitadas verdades de la filosofía marxista,
que posteriormente se conocería como marxismo-leninismo. Desde un
principio se establecieron escuelas para la capacitación de los secre-
tarios de los partidos locales, y se creó una maquinaria de seguridad
como parte integrante del complejo partido-Estado. La notable Ve-
cheka o comisión extraordinaria de toda Rusia para combatir la contra-
rrevolución, el sabotaje y la especulación -apoyada por numerosas
Cheka locales o subcomisiones- surgió en diciembre de 1917 de
un Comité Revolucionario Militar anterior. Siendo originalmente un
cuerpo de investigación, pronto adquirió poderes ejecutivos, incIu-
44 Schapíro, op. cii., pp. 246-251,

45 Merle Fainsod, How Russia is Ruled, Harvard & Oxford, 1963: véanse los cuadrOS
en pp. 191-202.
DESARROLLO DE SIS¡TEMAS MODERNOS 403
yendo la capacidad para infligir la pena de muerte. En un principio

la Vecheka fue la ley en sí misma, una copia de los tribunales arbitra-
~ios de l~ Revolución Francesa, pero se hizo un intento posterior para
mtroducIr una conciencia de justicia revolucionaria. El sistema fue
regularizado y restituido en febrero de 1922 por la GPU o Administra-
ción Política del Estado. Uno o dos meses más tarde, se fortaleció el
cf)~ltrol de las cortes ordinarias por parte del partido cuando Lenin
reintrodujo la Procuradurfa, empleada por primera vez por Pedro
el Grande para supervisar los tribunales. No fue necesario remontarse
muy atrás, ya que los zares recientes habían tenido su propia organiza-
ción policiaca secreta sobre cuyas actividades tenían información inter-
na los políticos rusos sin excluir al mismo Lenin. Los nuevos procura-
dores trabajarían en estrecha cooperación con los órganos superiores
del partido, el Orgburó, Politburó y la Comisión Central de Control.
La experimentación y el cambio siguieron moldeando la maquina-
ria estatal de. seguridad, la cual adquirió un poder creciente de pena-
lización expedita, aun para deportar sin un juicio a los campos de
trabajos forzados. En 1923 la GPU dio paso a una OGPU o Administra-
ción Política del Estado Unificado aún más poderosa, que en su
oportunidad, en 1934, fue sustituida por la NKVD o Dirección Políti-
ca Estatal de la Comisaría del Interior. Después de varias transforma-
ciones mayores durante la segunda Guerra Mundial y el periodo in-
mediato de la posguerra, surgió la organización como el KGB o Comité
de Seguridad del Estado en marzo de 1954, con mayores funciones
de seguridad en el ámbito nacional y en el exterior. Bajo este nuevo
nombre la institución se organizó en líneas semejantes a un ministerio
de la república unida con ramificaciones a cada una de las quince
repúblicas, salvo que el control central fue mucho más fuerte que
habitualmente.
La dotación de personal de una red de unidades administrativas del

gobierno y el partido, tan diversa en los distintos niveles del sis-
tema federal, y comprendiendo, además de los sectores públicos de un
Estado socialista evolucionado, también aquellas áreas de la empresa
económica que en la mayoría de los Estados se dejan en manos de un
sector privado, fue en sí misma una operación de gran envergadura
que involucró a una burocracia de una complejidad tal que hace
aparecer a los servicios del Occidente como infantilmente simples.
El partido mismo, aun en su nivel de mayor expansión, ha sido
siempre un cuerpo selecto del que se han excluido los elementos duo
dosos. Una situación semejante se reflejó en la burocracia del partido,

cuya fe tenía que estar totalmente fuera de duda. Ciertamente, la
maquinaria estatal incluyó a los soviets en los múltiples niveles, a
través de los cuales, en teoría, se preparaba a la democracia para par-
ticipar en el quehacer de la política ~bernamental y en la adminis-
tración real, pero inevitablemente los controles de los partidos locales
redujeron la participación externa a un papel inferior.
La ubicuidad del funcionario en el sistema soviético se evidencia
en la utilización del término general "empleado estatal" para toda
la gama de' trabajadores gubernamentales desde el ministro en la
cima hasta el trabajador manual más humilde, salvo a los funcionarios
de categorías media y superior quienes se conocen en todas partes
como servidores civiles, aplicándose el título legal de "propietario
de cargo". Dotados de ciertas capacidades administrativas estos fun-
cionarios incluyen no solamente a los equivalentes de los servidores
civiles administrativos y ejecutivos en Gran Bretaña, sino también a
administradores de fábricas y ,empresas, expertos profesionales y técni-
cos, jueces, procuradores, contadores, viejos funcionarios locales, y
así sucesivamente. La idea de un cuerpo distinto de servidores civiles
es ajena al concepto general de la sociedad comunista, al servicio de
la cual se dedican sin distinción todos los humanos participantes, y
también a la idea socialista de que el Estado y la industria no son
esferas de operación separadas. Más aún, en cada uno de los campos
de actividad el ministro, sujeto a supervisión del partido, es comple-
tamente responsable de todos los nombramientos, no obstante que
normalmente envuelve una serie de consultas que están establecidas
detalladamente para puestos especiales.
A pesar de la considerable preferencia mostrada hacia el colegio
o ejecutivo plural que, como ya hemos visto está profundamente arrai-
gado a la historia rusa, la tendencia general se ha orientado a poner
la responsabilidad en manos de un jefe del ejecutivo individual o
administrador, en gran medida porque es importante la posibilidad
de asignar dicha responsabilidad específicamente, y en la práctica las
cosas funcionan mejor de esta manera.s" Con todo, cada ministeri?
y organización importante tiene todavía un colegio, el cual es nom:
brado por el ministro o presidente, su diputado y jefes ejecutivos, y
unos cuantos más. Da su consejo pero no puede imponer su voluntad
al jefe, si bien puede presentar una apelación al Consejo de Minis-
46 Fainsod, op, cit.} p. 390.

DESARROLLO DE SIsrTEMAS MODERNOS 405
tras. Puede también iniciar reuniones más amplias y llevar a otros

expertos y personas interesadas a las discusiones.
Si bien existe un código de personal general al cual están sujetos
los "propietarios de cargo", en muchos sentidos se aplica un hincapié
diferente bajo el sistema ruso. Por ejemplo, no hay un sistema de
reclutamiento uniforme y al determinar la idoneidad para un puesto
la aceptabilidad política tiene mayor importancia que la experiencia
y las cualidades profesionales. Sin embargo, no debe haber discrimi-
naciones fundadas en el origen o el sexo, y normalmente se prohíbe
la utilización de relaciones familiares cercanas en el mismo departa-
mento. Los funcionarios más altos disfrutan de una posición privile-
giada, la cual incluye un salario mejor, pero están sujetos a una
estricta disciplina y a sanciones severas en caso de cometer faltas u
omisiones. Actualmente están sujetos de manera personal a la super-
visión del poderoso. Comité de Control del Partido y el Estado, esta-
blecido de acuerdo con una decisión del Pleno del Comité Central del
Partido Comunista de la Unión Soviética, en noviembre de 1962.41
Este Comité tiene amplios poderes para investigar las actividades de
los órganos del partido y el Estado y particularmente de miembros
de las secciones de control y supervisión de los Ministerios, además
inter alia detenta amplias facultades disciplinarias sobre los "propie-
tarios de cargo".
En el sistema soviético la institución generadora de poder y que
decide la política máxima -sustituyendo al rey, dictador, oligarquía
o legislatura popular de otros sistemas- es el Partido Comunista, el
cual está suscrito a la doctrina del marxismo-leninismo, una filosofía
que es lo suficientemente vaga y difícil de comprender para confundir
a todos, salvo los más perspicaces, quienes a menudo ya se han com-
prometido demasiado para cuando reconocen la debilidad de los su-
puestos básicos, como para poder retractarse sin perjuicios. La fun-
ción primordial del partido es preservar la ortodoxia de los miembros,
que de vez en cuando es sometida a purgas por su propio bien, así
como encargarse del adoctrinamiento continuo no solamente de los
miembros, que se mantienen lo bastante selectos, sino también de
todos aquellos ciudadanos cuyo apoyo es esencial para el logro de
los objetivos del partido. La cantidad de miembros debe ser suficiente-
mente considerable como para garantizar el ejercicio del poder a
través de una comunidad populosa, heterogénea y extensa, y esto in-
41 Schapíro, op. cit., pp. 166·169.

duye una serie de células, grupos y oficinas altamente burocratizados

que operan paralelamente a una maquinaria de gobierno igualmente
compleja incorporando, como hemos visto, todos los ingredientes nor-
males del gobierno constitucional. En cierta forma puede decirse que
el partido y el gobierno son sistemas burocráticos distintos tan interre-
lacionados que tras bambalinas el primero da instrucciones al segun-
do. Esto significa que el gobierno, a pesar de la aparente división en
poderes separados es en realidad el brazo administrativo del partido.
Los vínculos entre ambas instituciones se logran y mantienen median-
te una serie de organizaciones de control cuidadosamente proyectadas
ya través de la membresía concurrente de individuos clave en ambas
instituciones. El principal impulso dirigente se deriva de un colegio
cuyo objetivo primordial es asegurar el funcionamiento de la maqui-
naria estatal de acuerdo con la política general del partido, tal como
se establece en su programa corriente. Los procesos democráticos exis-
tentes son demasiado inocuos para permitir la penetración de ideas
opuestas, a menos que sean promovidas desde el interior, y las salva-
guardas contra la usurpación del poder fueron insuficientes para evi-
tar que Stalin, con su experto conocimiento interno y notable cacu-
men burocrático, manipulara el sistema de acuerdo con su propia
interpretación de las necesidades de la nación, tan despiadadamente
como cualquier Iván el Terrible o Pedro el Grande. Si bien es activa,
efectiva, aunque malévola, la burocracia no es un fenómeno histórico
común, los estudiosos no necesitan buscar más allá de la época de
Stalin en Rusia de 1924-1953 para encontrar un ejemplo perfecto de
esta especie.
ALBERT THOMAS: ESTADISTA INTERNACIONAL
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ya había sido ideada

y creada en gran medida por los esfuerzos de los representantes britá-
nicos G. N. Barnes, H. B. Butler y Sir Ma1colm Delevingne." antes
de que su destacado funcionario Albert Thomas (1878-1932) aparecie-
ra en escena a principios de 1920. Como un primer paso, la asam-
blea de la OIT, constituida por delegaciones nacionales cada una con-
formada sobre una base tripartita de dos representantes del gobierno,
uno de los patrones y uno de los trabajadores, se reunió en Washington
48 E J. Phelan, Yes and Albert Thomas, Cresset Press, 1936.

DESARROLLO DE SISTEMAS M;ODERNOS 407
con la tarea primaria de nombrar la Junta de Gobierno o consejo

ejecutivo. Fue entonces cuando este cuerpo de gobierno se enfrentó
a la responsabilidad de designar a un director que controlara la Se-
cretaría, la cual estaba proyectado que sirviera a los dos cuerpos
ocasionales -la asamblea y la Junta de Gobierno, sobre una base
permanente. Se esperaba que la elección cayera entre H. B. Butler y
el eminente administrador francés y jefe permanente de su Ministerio
de Trabajo, Monsieur Arthur Fontaine; y cuando el último fue ele-
gido presidente de la Junta de Gobierno. Butler apareció como el
único candidato para la Dirección. Sin embargo, los juegos de la
política internacional llevaron a escena a una nueva figura cuya elec-
ción para el puesto imprimiría indudablemente una huella especial
sobre la forma y el futuro de la nueva organización internacional.
Esta figura fue Albert Thomas, cuya contribución tendría un interés
especial en diversos sentidos. En primer lugar, en la manera en que
fue electo, lo cual quedó registrado en las propias palabras de Thomas:
Ha sido convocada la asamblea en Washington. Fue en ese momento

cuando mis amigos, los trabajadores franceses, vinieron a mí pregun-
tándome si sería candidato para la Dirección de la Organización In-
ternacional del Trabajo. Pretendían buscar el apoyo para mi nomi-
nación entre sus camaradas de otros países e incluso entre los patrones
y gobierno. Fueron a Washington con esta intención y cuando se
reunión la Junta de Gobierno presentaron mi candidatura Fui
electo provisionalmente por once votos a favor y nueve en contra.
Los once votos favorables provinieron de seis trabajadores y cinco
patrones .. ,Se me notificó del resultado mediante un telegrama, y los
trabajadores me enviaron otro instándome a aceptar. Así. lo hice ...
La Junta de Gobierno se reunió en Pa:Is en ener.o de 1920 y e~
esta ocasión los gobiernos ratificaron rm nombramiento por unarn-
mídad.w
Se evidenciaría como un hecho afortunado el que en este caso

los métodos políticos de elección hubiesen llevado a Thomas a la pa-
lestra. Su actuación como representante de los trabajadores en Francia
le había proporcionado la experiencia adecuada. Resultaba .que para
este tipo de trabajo recién creado él ya había adquirido la perspectiva
correcta. En 1910 había sido elegido como diputado socialista para
Sceaux, con un interés particular en 1~ minoría, el transpo~te por
ferrocarril y las finanzas, y había sido discípulo de jaurés, qUIen fue
49 Phelan, op. cit., pp. xi-xii, cita un discurso en Bucarest, 1930.

asesinado por sus ideas internacionalistas el 31 de julio de 1914, justo

en la víspera de la Gran Guerra (1914-1918). Durante gran parte de
la guerra había sido el Ministro de Municiones de Francia, y era
todavía diputado en la legislatura cuando renunció para convertirse
en un servidor civil internacional en 1920 si bien un servidor civil
internacional con una diferencia. Consideraba su trabajo semejante
más al de un estadista que al de un funcionario, y en esto indudable-
mente tomó la verdadera medida de la situación.
Albert Thomas se percató inmediatamente de que la dirección de
un cuerpo internacional como la OIT requería de un enfoque diferente
y una iniciativa mucho mayor por parte de un viejo servidor civil que
desempeñara las políticas de un ministro, que siempre estaba cerca.
La asamblea se reuniría solamente una vez al año y la Junta de
. Gobierno no siempre tendría la posibilidad de realizar decisiones
políticas y de supervisar sus actividades administrativas. Además de
esto la OIT euyo alto cuerpo político, la asamblea, estaba tan orga-
nizado como para representar a los tres intereses principales relacio-
nados con el campo laboral, se vio obligada por este simple motivo
a comprometerse en la política hasta un grado extraordinario para una
institución internacional en la que normalmente sólo los gobiernos
estaban involucrados. Más aún, él creía con la profunda convicción
de un misionero, en el objetivo del nuevo cuerpo orientado a mejorar
el bienestar de los trabajadores y el entendimiento entre el patrón y el
trabajador en cualquier parte, y sobre todo al logro de la justicia
social. Por lo tanto, no fue sorprendente el que su efecto sobre los
servidores civiles reclutados para la nueva organización, principalmen·
te de Gran Bretaña y Francia, y en especial sobre aquellos funcio-
narios británicos que habían tenido mucho que ver en su creación,
fuera claramente desconcertante. Entre estos funcionarios E. J. Phe1an
fue el primer nombramiento permanente de Thomas, inicialmente
para encargarse de los asuntos generales de finanzas y personal y la
preparación de la siguiente reunión de la Junta de Gobierno.
En la obra Yes and Albert Thomas de Phelan contamos con un
estudio perceptivo de la vida administrativa de Alber Thomas y las
medidas tomadas por él al interior de la Organización. La importan-
cia de un estudio semejante desde el interior, tratando los procesos
reales de la administración, un documento cuya especie no tiene
todavía una gran difusión a pesar de la universalidad de la actividad,
de ninguna forma es exagerado. Mejor que todas las teorizaciones
eruditas y a menudo brillantes de los estudiosos, muestra algo del
DESARROLLO'DE SIsrTEMAS MODERNOS 409
impacto de la experiencia humana sobre las situaciones y los proble-

mas administrativos y el aferramiento personal con éstos, que están
aún en proceso de formación, a través de la interacción de los agentes.
humanos entre sí y con el medio cambiante con sus flujos sociales,
políticos, económicos, étnicos, geográficos, históricos y tal vez una
docena más en la encontrada realidad.
A diferencia de muchos de sus colegas, Thomas comprendió in-
mediatamente que la OlT era una organización internacional diferente
a otras, y así su carácter único significaría que su oficina o secretaría
debía ser algo más que un departamento de gobierno ordinario. Como
director tenía que servir no sólo a un político que tiene una orienta-
ción 'específica, sino a tres agrupaciones desiguales, entre las que con-
sideró a los representantes de los patrones como el equivalente a la
oposición de Su Majestad en la estructura del gobierno de Su Majes-
tad, y con la misma importancia.r" Se presentó también el factor vital
de que en esta organización los poderes derrotados tendrían que ser
representados desde un principio, lo cual significó abordar un pro-
blema difícil mucho antes de que las nuevas instituciones tuvieran
tiempo de establecerse, una prueba de la que la Liga sería librada
para ese entonces. Más aún, desde un principio se mantuvieron rela-
ciones particularmente estrechas con los Estados Unidos que, a pesar
de la gran iniciativa del presidente Wilson en la creación de la Liga,
decidieron, desgraciadamente para el futuro del mundo, no tomar
parte en la aventura. Considerando todos estos aspectos, Thomas tuvo
que hacer frente a una oposición inicial considerable, pero su ejecu-
ción fue tan 'segura que encontró pocas dificultades para tomar su
propio camino.
Teniendo sus ideas propias sobre la posición adecuada del director,
en principio se opuso al nombramiento de un diputado, pero como
resultado de compromiso en las disposiciones generales y con el obje-
tivo de atraer el apoyo del gobierno británico que, como bien sabía,
era muy cauteloso ante su particular enfoque, fue designado H. B.
Butler. De manera característica, al conformar un plan ortodoxo para
la estructura de la nueva oficina, como alternativa proyectó un pa-
trón de tres divisiones con los títulos respectivos de Política, Diplo-
mática y de Investigación, que en sí mismas indicaron la naturaleza
activista de su enfoque. Estaba seguro de que comparando la OIT como
Un todo la Oficina tendría que acudir al exterior y establecer contac-
50 Phclan, op. dt., p. 260.

tos con sus miembros y con otros, explicarse y hacer todo lo posible
por llevar adelante los objetivos para los que la organización había
sido concebida. Con este fin en la mira emprendió muchas jornadas
arduas y prolongadas en el exterior y actuó en realidad como un
exitoso agente de relaciones públicas. Un desarrollo organizativo que
fue insólito para la época, y significativo para el futuro del gobierno
internacional fue el establecimiento de un sistema de oficinas ramales
de la OIT en varios países. 51
Como un servidor activo de Gran Bretaña, Phe1an se encontró
en una buena posición para experimentar y determinar el impacto
del enfoque francés, no solamente a través de Thomas, sino también
a través de otros miembros de un personal que al principio fue como
partido virtualmente entre nacionales franceses y británicos. Parece
informar con gran justicia, admitiendo su aprecio por ciertos aspectos
de las actitudes francesas en la administración, en cuanto pudo como
prenderlas. En un principio no le agradaba la costumbre de Thomas
de reunir a todo el personal para discutir los problemas y adelantos,
práctica que naturalmente surgió de la experiencia de Thomas en las
uniones comerciales. No era un impulso natural del administrador
en Gran Bretaña el llevar a las discusiones a simples subordinados 52
(si bien debe destacarse que el whitleyismo había llegado a inculcar
- nuevas ideas) . En realidad ésta se convertiría en una táctica reconocida
de buena administración. Sabemos que Thomas se confundió con el
archivo y el sistema de registro británicos y demostró una reacción
bastante natural en contra de la inexistencia de archivos, en los que
estaba muy. interesado, depositados en el archivo central donde esta-
rían a disposición de todos. Correctamente, Phelan mantuvo su entu-
siasmo por el sistema del registro central, pero él mismo parece no
haber estado enterado de que en ese entonces había muchas ramas
ejecutivas en el servicio civil británico en donde las funciones vitales
no eran compatibles con el sistema de archivo central y por lo tanto
era limitado el grado hasta el cual participaba la rama local en el
sistema de registro general. 53
Thomas introdujo el cabinet personal que era desconocido para
los ingleses, pero en este caso, admite Phelan, cualquier posibilidad de
interferencia por los oficiales del personal era nulificada por el hecho
51 Phelan, op, cit., p. 110.

~ iu«, p. 20.
53 Ibid., pp. 60-61.
DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS 41J:
de que Thomas mantenía su secretaría demasiado ocupada para tener

tiempo de hacer otra cosa.P' Al menos en un caso la existencia de este
sistema condujo a un compromiso satisfactorio. De acuerdo con la
costumbre inglesa, la correspondencia era recibida en la base y se
movía hacia arriba hasta el escalón jerárquico donde pudiera resol-
verse, mientras que la costumbre francesa consistía en pasar los docu-
mentos hacia abajo desde la cima, donde podían ser escrutados antes
de pasar al nivel jerárquico apropiado. Aceptando en general el mé-
todo británico, que evita que se trastorne a las categorías superiores
con una gran cantidad de papeles en los que no tienen interés, Tho-
mas, como un compromiso, dispuso que un miembro de su cabinet
estuviera presente en el puesto en que aquella se abría, de tal manera
que pudiera llevar cualquier documento que considerara que su jefe
desearía ver inmediatamente, por supuesto después de registrarlo.
Como tantos administradores destacados, Thomas era un hombre
de muchas energías, que nunca parecía cansarse. Con frecuencia des-
cargó un gran peso sobre su propio personal, especialmente cuando
necesitaba que trabajara todo el tiempo en una emergencia. No obs-
tante, su hábil liderazgo originó también un alto grado de entusiasmo
y de lealtad. Podía expedir órdenes cuando lo necesitara, pero prefe-
ría llevar a su personal a su paso, de manera que en realidad rara vez
requería dar una instrucción definida. Thomas tenía una memoria
excelente y una gran habilidad en el foro, que si bien no son cuali-
dades esenciales en el administrador, obviamente le fueron de gran
ayuda en su posición como estadista internacional. Su capacidad para
dictar actas y comunicados era de un alto orden, además de que tenía
la costumbre de registrar sus deseos en pequeñas tiras de papel, idio-
SIncrasia que Phelan explica con simpatía. Como muchos otros hom-
bres enérgicos e impacientes, a menudo se preocupaba demasiado por
el detalle, molestándose incluso en dar instrucciones sobre cosas tales
Como las sillas, el papel para escribir y borradores que debían pre-
pararse para una reunión. 55
Realmente, Albert Thomas era un administrador dedicado. Su
muerte sobrevino inesperadamente cuando apenas tenía 54 años, des-
pués de haberse recuperado de un ataque de influenza.. Abusó de sus
fuerzas haciendo caso omiso de su estado, causando una gran pérdida
para la humanidad.
54 lbid., p. 65.
55 tus; pp. 20-21.
LA ADMINISTRACIÓN INTERNACIONAL
La forma tradicional de extender los servicios sobre varias comunida-

des se ha efectuado a través de la expansión imperialista, cuyo obje-
tivo aparente fue la extensión del poder, si bien con frecuencia hubo
necesidades integracionistas subyacentes que justificaron dichas em-
presas. El conquistador fue el instrumento de las necesidades cuya
ausencia posiblemente habría hecho que sus logros tuvieran una corta
existencia, corno en el asombroso caso de Alejandro Magno. Con todo,
hubo también unos ejemplos de esfuerzos hacia la administración
coordinada, como puede ser cuando se unieron por primera vez las
agrupaciones religiosas de Sumeria, y ciertamente mucho después en
Grecia donde hacia el siglo VII a.c. ya existían los consejos anfictiónicos
para organizar y proteger el culto en los templos comunes. De vez en
cuando se establecieron ligas y federaciones de todos tipos para am-
, pliar la operación de ciertas actividades gubernamentales sobre varias
áreas o estados autónomos.
Sin embargo, no fue sino hasta alcanzar el desarrollo de las gran-
des comunicaciones, iniciado con la apertura de ·las vías marítimas
hacia fines del siglo xv de nuestra era, y subsecuentemente con el
desarrollo del transporte por caminos, canales y ferrocarril en la
Europa y América de los siglos XVIII y XIX, cuando la gran expansión
de la cooperación internacional creó una demanda por nuevas formas
de administración extraestatal. Se conservó el antiguo método de com-
partir dicha administración sobre una base multinacional, aunque las
organizaciones resultantes alcanzaron a menudo una autonomía consi-
derable. Un ejemplo interesante fue la Comisión europea del Danu-
bio, establecida en 1856 para facilitar la navegación de este importante
río internacional en interés de los diversos estados ribereños. Era
atendida por los representantes y funcionarios de los estados consti-
tuyentes bajo una forma que en esa época le otorgó el calificativo
de "Estado del TÍo".
Durante la segunda mitad del siglo XIX tuvo lugar un nuevo desa-
rrollo en esta rama de la administración pública con la introducción
de varias "uniones internacionales", Que habían sido consideradas
como los predecesores directos de las actuales organizaciones interna·
cionales.ss Estas uniones tuvieron funciones específicas, normalmente
lI6 Georges Langrod, The International Civil Seroice, Síjthoff, Leydeq,1963. p. 1I5.
de significado social y de naturaleza permanente. Estaban abiertas a

los Estados no miembros y podían incluso ampliarse a miembros de
carácter privado, como en el caso de la Unión Internacional de Tele-
comunicaciones establecida en 1865. No ejercían facultades políticas,
siendo sus actividades esencialmente de tipo administrativo no ejecu-
tivo. De hecho funcionaban indirectamente, en forma paralela con 1a3
administraciones nacionales. Hacia 1919 se habían fundado ya 222 de
estas uniones internacionales que operaban fundamentalmente en los
diversos campos del transporte y las comunicaciones, la cultura, admi-
nistración de aduanas, salud pública, agricultura y protección del
trabajo. Su personal estaba constituido por funcionarios nacionales
quienes, no obstante, adquirieron paulatinamente un sentido de per-
tenencia a la oficina específica actuando de manera imparcial en inte-
rés de la comunidad internacional en particular.
Un ejemplo interesante de este tipo de cuerpo internacional fue
la Unión Postal Universal, fundada de acuerdo con la Convención
Postal Universal celebrada en Berna en 1874 con la tarea técnica de
coordinar y uniformar los servicios y las cargas postales en todo el
mundo. La Unión fue provista con una Oficina en Berna "que fun-
cionó como un vínculo entre las administraciones postales y como
un centro de información, esclarecimiento de operaciones, preparación
de reuniones y publícaciones't.s" El personal de esta Oficina estuvo
constituido por funcionarios suizos y supervisado generalmente por
el gobierno federal suizo. No se le otorgó una categoría internacional
al personal sino hasta 1947, pero ya había desarrollado su, propio
sentido de misión y había dado pasos para reclutar a personas compe-
tentes de otras administraciones.
La idea de establecer una liga de naciones se había presentado
frecuentemente y había sido discutida en el pasado." pero su primera
realización sustancial tuvo que esperar la celebración del tratado de
Versalles, después de la primera Guerra Mundial, y la Liga de Nacio-
nes tuvo su origen el 10 de enero de 1920. El nuevo cuerpo interna-
cional no fue un super-Estado y menos una federación, si bien tuvo
muchas de las características de una confederación de Estados. Su
objetivo básico fue asegurar la preservación de la paz entre las nacio-
nes así como ofrecer los medios para garantizar la seguridad de los
estados miembros. La maquinaria de la Liga consistió en una asam-
57 Langrod, op, cit. pp, 4()-42.

58 Clyde Eagleton, International Govemment, Ronald Pres, N. Y., 1948, edn.•
p, 247.
,414 DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
blea, representando a los estados miembros, un Consejo dominado

por las potencias victoriosas, y una Secretaría permanente que com-
prendería "un secretario general y la cantidad de secretarios y personal
que fuera necesario". Los miembros iniciales y su cercana asociación
con el Tratado de Versalles dieron color a los argumentos de que
la Liga estaba destinada a imponer la paz del victorioso, pero el prin-
-cipio de la membresía universal y la admisión subsecuente de Estados
enemigos rectificaron esto. La verdadera debilidad que finalmente
resultó fatal fue la ausencia de los Estados :Unidos desde un principio.
Para abordar las cuestiones específicas de importancia para la Liga
'Se introdujeron y desarrollaron a través de los años numerosas orga-
nizaciones auxiliares (distintamente clasificadas como organizaciones
técnicas, comisiones consultivas permanentes o temporales y organi-
zaciones administrativas o ejecutivas) y organizaciones especiales." a
través de las cuales se desempeñó una gran cantidad de trabajo intra-
. nacional importante y se acumuló una valiosa experiencia.
La Liga tuvo una misión y adquirió una personalidad propia y
distinta, pero su mayor contribución fue la de proporcionar valiosos
servicios para la comunidad de naciones como un todo. Ofreció una
agencia central y una maquinaria administrativa efectiva capaces de
hacer frente a cualquier cuestión que le fuera confiada por sus miem-
bros, y fue un núcleo potencial para el desarrollo del gobierno mu?-
dial, no obstante que el progreso hacia dicha meta se manifestar~a
frustrante, no tanto porque la maquinaria fuera inadecuada sino debí-
do a que la guerra no había podido eliminar las viejas actitudes de
los participantes, contrariamente a lo que se había esperado con el
comienzo de la paz. Además de la Liga misma estaba la estrechamente
relacionada Organización Internacional del Trabajo, una agencia ~s
pecializada que, como hemos visto, tenía una afiliación tripartita
única representando a los gobiernos, los patrones y los trabajado:es,
y la Corte Permanente de Justicia Internacional, la cual había tenido
sus orígenes tentativos en la Corte permanente de Arbitraje en La
Haya, surgida de la Conferencia de La Haya de 1899 y 1907.
La Liga desempeñó una buena cantidad de trabajo útil pero per-
dió toda pretensión de un cuerpo para la conservación de la paz con
la renuncia como miembros de Alemania, Italia y Japón en los años
treinta. Con todo, subsistiría, a pesar del estallido de la segunda Gu:-
rra Mundial en 1939, hasta que fue sustituida por las Naciones UnI-
das con la firma de su Carta de San Francisco el 26 de junio de 1945.
51l Eagleton, op, cit.; p. 274.
DESARROLW DE SIsrrEMAS MODERNOS 415
Los fundadores de las Naciones Unidas contaban con la inaprecia-

ble experiencia de la Liga de Naciones para ayudarlos a eliminar sus
debilidades fundamentales, mientras que la nueva organización estaba
mejor equipada para representar a la comunidad internacional. Des-
graciadamente la previsión humana no fue capaz de hacer frente a
las condiciones mundiales sumamente cambiadas que, a lo largo de
un par de décadas, tendría que enfrentar la institución revisada. Estos
obstáculos en la vía del cumplimiento fueron múltiples: la consecuen-
cia de una división del mundo en bloques de poder que sostienen
ideologías diametralmente opuestas; el predominio absoluto de las
dos superpotencias; las dificultades surgidas de la aplicación del pri-
vilegio equitativo a complejos de población sumamente distintos, con
la tendencia de los miembros más débiles a utilizar las Naciones Uni-
das como una plataforma política; la dificultad surgida también del
desequilibrio básico al asegurar el financiamiento adecuado de la
organización; los resultados de la simple duplicación de los miembros
y la repentina ampliación de los problemas -políticos, económicos y
sociales- con los que el cuerpo mundial tenía que bregar y que en
cualquier caso hubieran requerido cierto grado de flexibilidad y de
cooperatividad de los que con frecuencia se carecería. El resultado
fue que en el aspecto político la acción llegó a ser predominantemente
partidista e ineficiente, mientras que se redujo también el prestigio
y el poder de las Naciones Unidas, no obstante el éxito relativo de
las diversas agencias especializadas, que demostró una vez más la exis-
tencia de una necesidad vital por los servicios públicos internacionales
en una magnitud que sólo una organización tan amplia como ésta
podía ofrecer con eficiencia.
Sucintamente, la nueva organización mundial consistió de: 1) la
Asamblea General, en la que las naciones miembros, de las cuales
sólo hubo una omisión sustancial y deplorable que fue China, tenían
igual representación; 2) el Consejo de Seguridad, con un número de
miembros limitado de los que los Estados Unidos, el Reino Unido,'
la URSS, Francia y China (es decir la pequeña República de For-
tnosa) fueron los miembros permanentes, ocupándose fundamental-
mente del mantenimiento de la paz; 3) el Consejo de Administración
Fiduciaria, también con un número de miembros limitado, encargado
de la administración de los territorios fideicomitidos de los que se
habían hecho responsables las Naciones Unidas; 4) el Consejo Econó-
mico y Social, a cargo de asuntos de bienestar general y de la coordi-
nación de las diversas actividades técnicas y especializadas de las Na-
ciones Unidas; 5) la Corte Internacional de Justicia, una version

revisada de la corte anterior; y 6) la Secretaría, bajo la dirección del
secretario general.
El Consejo Económico y Social, elegido por la Asamblea General
a la que debe rendir informes, era asistido por varias Comisiones y
Subcomisiones Funcionales y Agencias Especializadas, cada una de
ellas encargadas de asuntos específicos de importancia considerable,
y requería de una amplia maquinaria administrativa, operando en
parte por cuenta propia y parte en cooperación con las múltiples admi-
nistraciones nacionales, particularmente en la provisión de consejo
y asistencia técnicos para los países de economía menos desarrollada.
Este servicio ha constituido un desarrollo verdaderamente grandioso
en la administración pública internacional; un desarrollo que germinó
originalmente en las Uniones Internacionales anteriores a la Liga,
que recibió su primer impulso sustancial con la Liga de Naciones
y que se ha desplegado y extendido con mucha mayor eficiencia en
las Naciones Unidas. Todos los gobiernos participantes, ya sea como
proveedores o como receptores, organizaron agencias o ramas para la
conducción de dichos asuntos internacionales, y en algunos casos se
establecieron agencias gubernamentales a gran escala, particularmente
el Ministerio para el Desarrollo de Ultramar en el Reino Unido.
Destacadas entre las agencias especializadas de las Naciones Unidas
son la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización
de Agricultura y Alimentación (FAO), la Organización de las Nacio-
nes Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la
Organización Mundial de la Salud (OMS), el Banco Internacional de
Reconstrucción y Fomento (Banco Mundial o BIRF) y la Unión postal
Universal (upu).
Por su naturaleza, tanto bajo la Liga como con las Naciones Uni-
das, la administración pública internacional ha sido una administra-
ción concurrente dentro del campo nacional más que un nuevo nivel
de administración que sirve a un gobierno supranacional de categoría
mundial. Dicha administración ha permanecido sujeta en 10 funda-
mental a los centros nacionales de poder. Sus actividades han sido
predominantemente diplomáticas con poderosas implicaciones polí-
ticas. Resulta particularmente lamentable que el surgimiento de las
dos superpotencias haya creado una acumulación de poder viable en
un contexto mundial virtualmente imposible. La disolución de los
imperios de ultramar justo en la época en que había una necesidad
creciente por una cooperación más allá de las fronteras, tuvo el efecto
DESARROLW DE SIS/TEMAS MODERNOS 417
-a pesar del júbilo de los antiimperialistas movidos por el sentimen-

talismo ideológico, antes que por el sentido común económico- de
ext~der las áreas de una gran pobreza y reducido potencial de poder,
haciendo así más difícil la realización de una administración efectiva.
Pudo surgir una nueva solución a este problema a través del desarro-
lI.o, fuera de los núcleos territoriales de las superpotencias, de agrupa-
ciones regionales extensas con base en las líneas proyectadas por los
planes para la unidad europea.
. En esta esfera, los años 1948-1949 tuvieron más importancia par-
ticular por el establecimiento de la Organización del Tratado de
Bruselas, la Organización de Cooperación Económica Europea (OCEE),
la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), con los Esta-
dos Unidos y Canadá como miembros plenos, yel Consejo de Europa,
todos ellos con estructuras y objetivos distintos. El 30 de septiembre
de 1961 la OCEE amplió un campo de acción y se convirtió en la Orga-
nización de Cooperación y Desarrollo Económico (OUPE), con los
Estados Unidos y Canadá, hasta entonces miembros asociados a la
OCEE, como miembros plenos). A estos cuerpos europeos debe agre-
garse la Unión de Europa Occidental, establecida en 1954; pero el
acontecimiento verdaderamente significativo fue la fundación, apenas
en 1957, de la Comunidad Económica Europea (CEE o Mercado Q).
mún) con el objeto de introducir un mercado común europeo. A la
CEE estuvo asociada la Comunidad Europea de Carbón y del Acero
(CECA), que ya se había establecido en 1951, y la Comunidad Europea
de Energía Atómica (EUROTOM) establecida concurrentemente.
Cada una de estas tres Comunidades Europeas estuvo limitada a
las seis naciones fundadoras: Bélgica, Francia, Alemania, Italia, Luxem-
burgo y los Países Bajos, las cuales firmaron el Acuerdo de Roma el
25 de marzo de 1957. Las tres Comunidades compartieron un Parla-
~ento europeo y una Corte de Justicia, pero tuvieron órganos ejecu-
tIvos separados. La CEE tuvo una Comisión de nueve miembros desig-
nados por los estados miembros, un Consejo de Ministros de los seis
gobiernos nacionales y un Comité Económico y Social que desempeñó
un papel consultivo y tuvo la representación de patrones, uniones
comerciales, consumidores, etc. En forma semejante, la CECA tenía una
AUtoridad Suprema, un Consejo de Ministros y un Comité Consul-
tivo. La EURATOM tenía una autoridad suprema, un Consejo de Minis-
tros y un Comité Consultivo. El aspecto especial en estas Comunida-
des fue el poder de los ejecutivos, y particularmente de la autoridad
suprema de la ECSC, para tomar lo que virtualmente fueron decisiones
·418 DESARROLLO DE SISTEMAS MODERNOS
supranacionales que, dentro del campo sentado en los tratados res-

pectivos, fueron superiores a las de los gobiernos de las naciones cons-
tituyentes. En el caso de la CECA los recursos se obtuvieron de un
gravamen sobre la producción de cobre y de acero, virtualmente el
primer ejemplo de un impuesto internacional. Se visualizó un desarro-
110 todavía más importante en octubre de 1963 cuandos los seis países
decidieron fusionar las tres comunidades, pero dificultades internas
ocasionaron que este' objetivo se pospusiera hasta el 1Q de julio
de 1967.
La Comisión combinada 60 tiene nueve miembros que actúan en
forma individual como jefes ejecutivos de los nueve departamentos,
entre los que el trabajo de la Comisión se ha dividido sobre una base
funcional, cada uno con su personal del servicio civil bajo un director
general permanente. Con el objeto de preservar la naturaleza colegia-
da de la Comisión, al tomar decisiones sobre asuntos de cuyo departa-
mento es responsable, cada comisionado está relacionado con otros
dos comisionados, fungiendo él mismo como presidente. Cada uno de
ellos tiene un pequeño cabinet al estilo francés.
La tarea de la Comisión consiste en implementar el amplio mar-
gen de estipulaciones del Tratado de Roma y con este propósito se
someten iniciativas a la consideración del Consejo de Ministros, el
cual representa a las seis naciones. La aceptación del Consejo signi-
fica que la iniciativa se convierte en ley de la Comunidad, pero sólo
puede imponerse la reforma mediante el voto por unanimidad, a
falta de la cual la Comisión debe preparar una iniciativa modificada
y negociarla con los gobiernos miembros para llegar a un acuerdo
antes de someterla nuevamente al Consejo. La Comisión tiene ciertaS
funciones importantes propias en relación con el funcionamiento Y
la preservación del Tratado y en caso de ser necesario puede llevar
a los gobiernos miembros ante la Corte de Justicia de la Comunidad
si es que no han respetado o han roto sus términos. Asimismo puede
recibir facultades delegadas bajo las leyes europeas.
En cierto sentido la Comisión se acerca más al ejecutivo nacional
que la secretaría internacional normal, y se esperaba que los elemen-
tos supranacionales de la CEE condujeran al desarrollo de las relacio-
nes de tipo federal, pero el gobierno francés, bajo la dirección del
general De Gaulle, tendió a actuar como un freno ante estas ideas.
ro David Coombes, Towards a European Civil Seroice, PEP European Series N° 7.
MaTCh 1968, pp. 5.11 Y del mismo autor Politics and Bureaucracy in the EuropcaTl
Community, PEP, 1970.
DESARROLLO DE SI~EMAS MODERNOS 419
Como una especie de mercado común en contra, si bien de tipo

un tanto disperso, en noviembre de 1959 se formó la Asociación Euro-
pea de Libre Comercio (AELC) que integran siete países: Austria, Gran
Bretaña, Dinamarca, Noruega, Portugal, Suiza y Suecia. Posteriormen-
te entre sus miembros se incluyó también a Islandia como miembro
pleno y a Finlandia como asociado.
En 1971 el acuerdo de Gran Bretaña con "los Seis" para integrar-
se a la Comunidad Económica Europea -actualmen'te (1972) en vías
de implementarse- afectará en su debido curso sustancialmente el
ámbito y la organización de la Comunidad, la cual tendrá que restruc-
turarse para acomodar a una afiliación creciente, ya que es posible
que el ingreso de Gran Bretaña se acompañe del de algunos miembros
de la AELC.
Las nuevas y vastas organizaciones internacionales, anunciadas con la

Liga de Naciones, requerían una nueva clase de funcionario público
entre cuyas tareas claves estaba la creación de un tipo de administra-
ción adecuado para el nuevo medio internacional. Ya no bastaría que
dichos funcionarios siguieran como miembros al cuidado de los ser-
vicios civiles nacionales apoyados por los de sus países de origen
durante un periodo limitado, como había bastado con las uniones
internacionales anteriores. Como ya hemos visto en relación con la
Oficina Internacional del Trabajo, ciertamente tenían que empezar
de esta forma, puesto que la experiencia en los servicios civiles nacio-
nales era inapreciable en la etapa inicial. Pero los nuevos funcionarios
requerían adquirir nuevas lealtades para los cuerpos internacionales
y por esta razón la sola permanencia de posesión de un cargo era
esencial. También sería deseable que los nuevos funcionarios fueran
nombrados y se desempeñaran bajo condiciones que impidiesen las
presiones políticas ejercidas por las naciones constituyentes. En cual-
quier caso tendrían que considerarse a sí mismos como administrado-
res, más que como políticos y reconocer la obligada aplicación de
las reglas normales del servicio civil.
Con todo, en la práctica existieron razones especiales por las que
su trabajo no fue solamente administrativo en el sentido meramente
secretarial. Estas administraciones internacionales contaron con un
gran trabajo técnico especializado para desempeñarse en sus capacida-
des tanto consultivas como ejecutivas, y se requirió una alta propor-
ción de funcionarios con distintas capacidades técnicas. Asimismo,
la naturaleza intermitente del elemento político, en contraste con la
420 DESARROLLO DE SISTEMAS ~DERNOS
presencia ministerial continua de los gobiernos nacionales, significó

que los funcionarios en la cima de las agencias internacionales, entre
los periodos de sesiones y reunión, tuvieron que responsabilizarse por
completo y ser competentes para cumplir al detalle con la política
general de la agencia. Como estadistas no políticos, necesitaban ser
mucho más autosuficíentes de lo que sus contrapartes nacionales re-
querían. En forma significativa Georges Langrod distingue las dife-
rencias como una transformación en la naturaleza de la acción inter-
nacional de la diplomacia política tradicional, en un nuevo tipo de
administración diplomatica."
Si bien la necesidad de este nuevo enfoque por parte del funcio-
nario internacional ya era evidente en los días de la Liga, bajo las
circunstancias especiales de la Organización Internacional del Tra-
bajo, su necesidad más amplia no se haría evidente sino hasta el adve-
nimiento de las Naciones Unidas. En realidad, es indudable que fue
conveniente el que el primer secretario general de la Liga, Sir Eric
Drummond, hubiera sido educado según las actitudes profesionales
estrictamente no políticas del servicio civil inglés.. del cual fue un
distinguido miembro. Fue también favorable que él estuviera ahí
para hacer resaltar sobre las líneas correctas del profesionalismo im-
parcial, al cuadro de funcionarios, reuniendo de diversos barrios, para
constituir el primer servicio civil de todos los tiempos. Podría entono
ces emprenderse con altas espectativas de éxito la creación de un
sistema de personal efectivo, con su código y sus niveles de aplicabi-
lidad general y una alta moral. Una vez que se tuvo un buen princi-
pio resultó razonablemente fácil, con la extensión del gobierno inter-
nacional a nuevas esferas, equipar a las nuevas ramas para afrontar
los problemas que normalmente están fuera del ámbito de los ser-
vicios civiles nacionales.
Ya se ha visto, en relación con nuestro breve análisis de la con-
tribución de Albert Thomas a este desarrollo, cómo los diferentes
enfoques francés y británico interactuaron al interior de la OIT y cómo,
en esta instancia, ganó ascendencia el modelo francés del funcionario
político. Una comparación posterior hecha por Arthur (después Lord)
Salter, quien fue miembro del personal de la Liga desde un principio,
merece citarse, si bien solamente para señalar que la diferencia entre
Drummond y Thomas no fue tanto respecto a la flexibilidad como
al enfoque, cada uno apropiado a su situación respectiva:
61 Langrod, op. cit., p. 52.

DESARROLLO DE SIS\TEMAS MODERNOS 421
. , . Él (Drumond) eligió bien y la Secretaría de la Liga en sus

primeros años fue una gran institución a la que todos sus miembros
dirigentes estarán siempre orgullosos de haber pertenecido. Su eficien-
cia se incrementó con las relaciones que estableció entre él y sus cole-
gas principales. Nos permitió sentir que éramos personalmente res-
ponsables dentro de nuestras esferas respectivas, y que esencialmente
éramos los servidores de la Liga antes que sus subordinados personales.
Siempre estaba dispuesto a ser consultado y recibía el asunto con
agrado; estableció el medio político general en el que procedería con
nuestras obligaciones. Podía intervenir ocasionalmente en caso de que
nuestro desempeño estuviera ocasionando dificultades políticas. Pero
por otra parte no acostumbraba dar instrucciones sobre el trabajo téc-
nico y corriente. Esta actitud, que posiblemente se marcó de manera
especial en las cuestiones económicas y financieras con las que yo
estaba relacionado en particular, aumentó considerablemente la efi-
ciencia de la organización como un todo al extraer lo mejor de
nosotros; y su propia influencia persuasiva fue tal vez más importante
al ejercerse a través de consultas que nosotros mismos buscábamos y
no mediante métodos más autoritarios. Siempre pensé que Albert
Thomas, aunque probablemente tenía un genio personal aún mayor
y un dinamismo superior que cualquier otro establecido en Ginebra,
mediante su actitud más autoritaria no pudo obtener lo mejor de su
personal como lo hizo Drummond.w
Con la aparición en escena de los secretarios generales de las Na-

ciones Unidas - Trygve Lie de Noruega hasta 1953, Dag Hammarsk-
jold de Suecia hasta su infortunada muerte ocurrida en 1961 mientras
estaba en servicio, U Thant de Burma y ahora el doctor Kurt Wald-
heim de Austria *- se había desarrollado el tipo posterior de esta-
dista-funcionario internacional.
Tuvo que desarrollarse paulatinamente el nuevo serVICIO civil inter-

nacional. Reclutado, por supuesto, como ciudadano de una de las
naciones participantes, difícilmente podía esperarse que hiciera a un
lado su identidad nacional, pero en sus acciones oficiales necesitaba
ponerse por encima de ella y cultivar un punto de vista verdadera-
mente internacional. Era fundamental que estuviera libre de las
influencias ejercidas por el gobierno de su patria, pero esto no siern-
62 Lord Salter, Memoirs 01 a public Seroant,. Faber & Faber, 1961, pp. 147·148,
• La obra fue elaborada antes del ingreso de JaVier Pérez de Cuéllar, del Perú, como
Secretario General. (Ed.)
pre se lograba fácilmente, en especial cuando se conservaban . los

vínculos anteriores con el servicio civil nacional. A este respecto la
preferencia francesa por el rouiement s- o el apoyo por un periodo
breve, para los funcionarios de servicio con el objeto de ofrecer a los
jóvenes funcionarios de futuro una útil experiencia en las organiza-
ciones internacionales, particularmente en el sistema del Mercado
Común Europeo, tuvo un efecto adverso sobre el cuerpo internacional.
Además -de la neutralidad política tuvieron que prescribirse altos
niveles de conducta oficial para los nuevos servicios públicos interna-
cionales y también tuvo que erigirse un amplio sistema de reglas del
personal, en gran medida como una amalgama de las prácticas nacio-
nales de personal, más adecuadas. Afortunadamente los nuevos admi-
nistradores de personal contaron con una experiencia considerable y
valiosa. En total, las condiciones de servicio de estos nuevos funciona-
rios necesitaban ser lo suficientemente buenas para competir con el
mejor de los mercados nacionales, si debían atraerse y retenerse los
tipos adecuados. En muchos casos esto significó la concesión de con-
diciones aun mejores para compensar ciertas desventajas de vivir en
el extranjero, así como gastos especiales tales como la prestación de
una educación adecuada para sus hijos y el permiso de viajar a su
país natal a intervalos razonables. El alto costo de la vida en centros
internacionales tales como Nueva York y Ginebra y las escalas sala-
riales de los servicios civiles mejor pagados, ambos en sentidos distin-
tos, tendieron a elevar el costo general de los nuevos servicios civiles.
Se desarrolló, sobre la base de líneas aceptadas, un sistema de
categorías de personal con niveles profesionales y un sistema de exá-
menes para nombramiento y promoción, pero las condiciones excep-
cionales siguieron dificultando el surgimiento de un verdadero ser-
vicio civil en esta esfera. Por ejemplo, la necesidad de colocar puestos
individuales o de asignar cupos de acuerdo con el modelo nacional
de la afiliación, de tal manera que los candidatos de un país no
tuvieran una participación desproporcionada en las vacantes. En algu-
nos sentidos tuvo un efecto sobre los nuevos cuerpos internacionales
semejante al del antiguo padrinazgo, para cuya eliminación muchos
territorios habían hecho grandes esfuerzos. Esta costumbre implica en
ocasiones la duplicación de puestos mayores con el fin de no defraudar
intereses particulares, si bien afortunadamente la asamblea general
63 Coombes, op. cit., p. 56.

DESARROLLO DE SIStTEMAS MODERNOS 423
ha rechazado una propuesta para triplicar la Secretaría General, lo

cual significa la restricción inevitable de su capacidad para presentar
iniciativas. La reserva de ciertos puestos para especialistas, particular-
mente en los cuerpos europeos donde constituye una característica de
la organización, funciona ciertamente en contra de la naturaleza gene-
ralizadora del modelo estructural del servicio civil.
A niveles inferiores, en ocasiones es ineludible que los países atra-
sados nombren personas en cierta forma menos capaces de lo que
normalmente se acepta. Hay una tendencia a. la acumulación de fun-
cionarios de calibre mediocre, que son todavía más difíciles de des-
plegar que sus equivalentes en servicios nacionales. Este factor de
satisfacer intereses nacionales con los nombramientos, aunado a las
condiciones impuestas por la necesidad de emplear los cuatro idiomas
oficiales -inglés, francés, español y ruso- en las condiciones adecua-
das, complica inevitablemente la estructura administrativa y retarda
los procedimientos administrativos normales. Una desventaja más de
esta asignación de puestos por la nacionalidad es que administrativa-
mente los países atrasados pueden perder, en un momento vital, los
servicios de un porcentaje indebidamente alto de sus pocos adminis-
tradores de primera línea, quienes tienen la posibilidad de ser atraí-
dos por las mayores espectativas y prestigio de los puestos en las Na-
ciones Unidas. Esta fuga puede fomentarse de manera artificial en
donde las condiciones políticas del país proveedor son inestables y
hacen más atractivo para el ocupante un nombramiento internacional.
Así, Ghana, durante el régimen del presidente Nkrumah, perdió los
servicios de una cantidad considerable de administradores por este
medio. El. día en que los cuerpos públicos internacionales puedan
reclutar en el mercado abierto a las personas calificadas que necesitan,
independientemente de la nacionalidad, será el día en que alcanzará
la madurez el nuevo servicio público internacional. Por supuesto que
ese día aún no ha llegado.
No obstante, y a pesar de los inconvenientes existentes, tanto la
Liga como las Naciones Unidas, después de ella, -aprovechando por
completo la experiencia brindada por los países miembros-e, han
progresado en la construcción de un servicio público internacional
eficiente, bien ordenado y progresivo cuyo prestigio creciente garan-
tizará su fortalecimiento continuo con administradores y técnicos que
tengan la capacidad requerida y el tipo de devoción vocacional que
necesita un servicio semejante, si quieren realizarse efectivamente los
propósitos del orden internacional emergente. En el futuro tendrá

que prestarse una mayor atención a este aspecto tan importante de
la administración pública que, en este punto de la historia, es la con-
sumación quintaesencial de todas las tendencias administrativas que
se han tratado en el presente trabajo.
X. LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA ADAPTÁNDOSE A
LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA
HACIA el siglo xx los cambios sociales, económicos y políticos se

sucedían con tal rapidez que se hacía cada vez más y más difícil para
el hombre práctico el llevar a cabo modificaciones esenciales en las
instituciones existentes o crear instituciones completamente nuevas
con una velocidad capaz de hacer frente a la situación emergente. Las
viejas tradiciones resultaban anticuadas y eran descartadas aun antes
de que se desarrollaran otras nuevas. En la esfera del gobierno la
historia se hada diariamente, la función del administrador público
era realzada por estos adelantos, extendiéndose inmensurablemente
el peso de su labor. Se requeriría un tratado de la magnitud de la
presente obra simplemente para señalar la nueva situación tal como
había surgido a mediados de siglo e incluso así no habríamos llegado
más que a anteayer.
LA ERA DE LA INTEGRACIÓN GLOBAL
En todas las épocas el ámbito de acción del gobierno ha quedado

determinado por la efectividad del sistema de comunicaciones de la
Comunidad, facultándolo para desplegar su poderío militar, para transo .
portar recursos materiales y para transmitir información. Una y otra
vez hemos visto cómo los sistemas primitivos de gobierno dependían
en una gran medida de la movilidad' posibilitada por sus caminos,
acueductos internos y el acceso al mar. La forma y el modelo de la
administración pública han estado determinados de manera conside-
rable por la extensión y la capacidad de estas neurológicas redes de
caminos comunitarias. La historia de los imperios primitivos puede
escribirse sobre la base del desarrollo de las comunicaciones.' En el
siglo xv, y también posteriormente, el Occidente había dado ya un
paso importante en el desarrollo mundial con la creación de vías fIu-
viales.s Con el comienzo de la Revolución industrial en Inglaterra
1 Véase, por ejemplo, H. A. Innis, Empire and Communications, Oxford, 950.

2 Véase, por ejemplo, A History 01 Geographical Discouery and Exploration, Harrap,
1937.
425
426 ADAPTACIóN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA
durante el siglo XVII) la necesidad de movilización de la producción

condujo a un interés renovado por los antiguos medios de transporte
a caballo -el camino y el canal- cuyo mejoramiento y extensión se
realizó a gran escala durante los siguientes cien años, y en gran me-
dida bajo la supervisión de los trusts de Caminos de Portazgo semi-
públicos para los caminos y de compañías privadas para los canales.
Pero estos antiguos medios serían opacados de repente por la inven-
ción de la máquina de vapor, basada en un principio atribuido pri-
mero a Hero de Alejandría (cirea 130 a.c.), pero que no se desarrolló
formalmente sino hasta que Thomas Savery, en 1698, patentó su
máquina para bombear agua. Los tranvías y los rieles de tiro de
caballo se habían introducido ampliamente en Europa durante el
siglo XVI y se extendieron considerablemente en Inglaterra como con-
secuencia de la nueva industrialización. Con esta forma de transporte
se relacionó primero el vapor en 1830, con la inauguración del ferro-
carril de Liverpool y de Manchester. El primer ferrocarril de vapor
de los Estados Unidos se inaúguró el mismo año, en tanto que Francia
siguió el ejemplo dos años más tarde. Había surgido una nueva era
en la movilidad.
En Inglaterra los ferrocarriles fueron construidos y manejados por
la empresa privada, pero se implementó una estricta regulación gu-
bernamental, principalmente por razones de seguridad, dándose nue-
vas formas de SUPervisión sobre el gobierno. La legislación inicial
anunció en realidad la propiedad pública, pero de hecho esto llegaría
a muchos lugares del Continente mucho antes que a Inglaterra. Esta
extensión revolucionaria de la red de comunicaciones básica de las
sociedades modernas, amplió en forma considerable el ámbito efectivo
de la actividad administrativa, incrementando al mismo tiempo las
responsabilidades de la administración pública y provocando que crea-
ra nuevos medios para desempeñar sus nuevas obligaciones. La plu-
ma, la tinta, el papel y el libro encuadernado eran todavía las herra-
mientas principales y los instrumentos del secretario y de su oficina,
pero pronto se aplicaría el genio humano para acelerar los procesOS
de registro básicos.
Durante este mismo periodo el adelanto de la ciencia ponía ya a
disposición de los inventores materiales nuevos y otros medios para
facilitar la solución a las dificultades técnicas, que había estado fuera
de la capacidad de los materiales disponibles en épocas anteriores.
Entre estos adelantos científicos estaba la electricidad, fenómeno cuya
existencia se había conocido durante siglos pero que tuvo que esperar
ADAPTACIóN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA 427
a los descubrimientos de Volta en Italia, Oersted en Dinamarca y

Faraday en Gran Bretaña, a lo largo de la primera parte del siglo XIX..
para hacer posible la transmisión de la corriente eléctrica en forma
de luz y fuerza, la transmisión de señales telegráficamente y la comu-
nicación de la voz a través del teléfono, adelantos que contribuyeron
significativamente al desarrollo posterior de la red de comunicaciones
básicas que caracteriza a la sociedad moderna. El teléfono en particu-
lar aceleraría las comunicaciones en el interior y entre las unidades
administrativas, y mejoraba de modo importante la capacidad del
cerebro administrativo ya desde la última mitad del siglo XIX. En sus
inicios estos servicios fueron explotados comercialmente en Inglaterra
por compañías privadas, y posteriormente serían consolidados y absor-
bidos dentro del sistema de comunicaciones estatales bajo la Oficina
General de Correos, uno de los departamentos centrales del Estado
que, con las modalidades cambiantes se habían convertido en una cor-
poración pública.
Totalmente aparte del teléfono, que acabamos de mencionar, visto
en un principio con cierto recelo por algunos funcionarios, se presen-
taban otros cambios dentro de las oficinas. La taquigrafía, aunque
lejos de ser una innovación -como ya hemos podido ver- recibió un
impulso debido a la creciente demanda por el trabajo y el informe
secretarial, con la consecuencia de que varios sistemas racionalizados
fueron ampliamente utilizados. Se inventaron máquinas que ahorra-
ron el tiempo de dichos procesos tales como sumadoras, calculadoras,
para registros, para imprimir sobrescritos, perforadoras de tarjetas, y
otras más, aunque difícilmente serían reconocidas antes de fines del
siglo XIX. Por otra parte, la máquina de escribir ya había sido creada.
En Inglaterra se había expedido una primera patente para una má-
quina de escribir bajo el nombre de Henry Mill en 1714 durante el
reinado de la reina Ana, pero la máquina comercial moderna se
desarrolló ampliamente en los Estados Unidos durante las últimas
décadas del siglo XIX. Avivó el proceso de la escritura de memoriales,
sustituyendo la escritura cursiva tan fina o la grabada en cobre que
en ese entonces constituía una habilidad esencial del escribano, así
como hizo posible la producción simultánea de varias copias. Se in-
trodujeron otras formas de copiados, primero del tipo del hectógrafo
de jalea, del cual podían obtenerse varias copias de un documento
escrito con una tinta especial, y después a través de duplicadores me-
cánicos utilizando originales escritos a máquina especialmente. La
introducción de libros de hojas insertables y registros de tarjetas.
428 ADAPTACIÓN A LAS NECESmADES DE UNA NUEVA ÉPOCA
comenzó a reducir la rigidez del obligado registro escrito a mano,

que predominó todavía hasta la primera Guerra Mundial, no siendo
hasta después de esta gran tragedia cuando realmente se pusieron en
marcha estas transformaciones. Para ese entonces la conquista del aire
con la máquina voladora, cuya invención había precedido a la gue~a
por unos cuantos años, y la introducción del telégrafo inalámbrico,
se constituirían como los precursores de las transformaciones que inter
afia tendrían efectos revolucionarios sobre el contexto administrativo
de la sociedad.
EL MODELO GUBERNAMENTAL CENTRAL
Considerando que la administración pública es el servidor del gobier-

no, cualquier evaluación sobre su forma y sus logros deben depender
del continuum político dentro del cual funciona. En el siglo xx el
gobierno central, a pesar de su amplia variedad de formas, se vio
obligado, debido a los factores vitales con los que tuvo que enfrentar-
se, a asumir ciertas formas institucionales generales: casi invariable-
mente tiene una Legislatura representativa cuyos miembros llegaron
a organizarse sobre una base de apoyo partidista, que formalmente
puede ser de uno, dos o más partidos, y tiene también un Ejecutivo
que varía en cuanto a su poder, pero invariablemente tiene el mando
de los servicios de una compleja maquinaria administrativa dispuesta
para hacer frente a la gran complejidad de los crecientes asuntOS
estatales.
Los modelos reales varían tanto que puede decirse que cualquiera
de los gobiernos difieren en cierto grado, a veces en mucho, entre sí.
La anterior distinción entre monarquías y repúblicas no tiene ya un
gran significado puesto que las monarquías sobrevivientes más im-
portantes son virtualmente republicanas en su forma y funcionamien-
to, en tanto que entre las repúblicas es más fácil descubrir el tipo
de gobierno autocrático atribuido anteriormente a las monarquías, y
esto del lado de los estados unipartidistas, que constituyen una nueva
forma de autocracias oligárquicas. En general podemos identificar
tres tipos de gobierno: a saber, 1) el tipo parlamentario, con un Jefe
de Estado ceremonial (rey o presidente) y un jefe o primer ministro
con un Consejo de Ministros (Gabinete, Ministerio, Consejo Ejecuti-
vo) generalmente responsable ante la Legislatura y con miembros de
ella principalmente; o 2) el tipo presidencial, que incorpora el prin-
ADAPTACIóN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA 4-29-
cipio de la separación de poderes, donde el Jefe de Estado y el líder

del Ejecutivo se combinan en la Presidencia (la cual puede ser elec-
tiva), no directamente responsable ante la Legislatura; o 3) el tipo
comunista-soviético, que puede moldearse externamente tanto en 1)
como en 2), pero organizado de tal manera que el poder básico está
en manos de un solo partido, con su propia estructura administrativa
eslabonada funcionando a todos los niveles paralelamente con la ma-
quinaria gubernamental normal. Los tipos 1) y 2) pueden ser tanto
bipartidistas como multipartidistas. Las dictaduras pueden clasificarse
tanto en.1) como en 2) ; 1) es democrático, 2) puede ser democrático
y 3) es democrático sólo idealmente.
Otra complicación a este nivel consiste en si el sistema es Central
o Federal. La última forma puede requerirse para hacer frente a las
dificultades administrativas de una vasta extensión geográfica, si bien
pueden adoptarla comunidades más pequeñas para adecuar las dife-
rencias debido a la religión o la nacionalidad. En cualquier caso, el
federalismo puro, que en realidad es raro, presupone una división
distinta de la soberanía y está hermanado por una división de fun-
ciones gubernamentales centrales entre dos niveles de autoridad.
La división del brazo ejecutivo en una serie de departamentos
ministeriales sobre una base funcional o de servicio no es cosa nueva.
Aristóteles la visualizó así:" se han mencionado muchos ejemplos inte-
resantes en la presente obra; apenas a principios de la época actual
Jeremy Bentham había desarrollado un patrón ministerial que cons-
tituye más o menos el antecedente de la situación en la primera parte
del siglo xx.' Mientras tanto, la extensión de las responsabilidades del
Estado moderno más allá de los confines del Estado regulador o poli-
ciaco, y su metamorfosis durante el siglo XIX en el Estado benefactor
o de servicio social, o incluso el Estado planeador de la Comunidad,
ha conducido a una expansión inexorable de los departamentos fun-
cionales, entre los cuales los siguientes figuran hoy en día en la ma-
yoría de los sistemas nacionales, con frecuencia con algunos otros:
1) Del Primer Ministro (del Jefe del Ejecutivo, Gabinete)
2) Finanzas (Tesoro)
3) Asuntos Económicos (Industria, Tráfico, Comercio, Agricultura)
4) Transporte, Comunicaciones y Energía (incluyendo la Oficina
Postal)
3 Ernest Barker, The Politics 01 Aristotle, Oxford, 1946, pp. 273-278.
4 En su Constitutional Code: ver E. N. Gladden, An Irüroduction to Public Adminis-
tration, 4. OO" Staples Press, 1966, p. 55.
430 ADAPTACIÓN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA
5) Empleo (Trabajo)
6)
Seguridad Social (Servicio Social)
Educación y Cultura (Ciencia, Asuntos Religiosos)
7)
Del Interior (Asuntos Internos, Gobierno Local)
8)
9)
Justicia ,.,
10) Seguridad Nacional (Defensa, Ejército, Marina, etc.)
11) Del Exterior (Asuntos Exteriores, de Ultramar)
Sólo los países más pequeños, y no todos, pudieron limitar el nú-

mero de departamentos, ya que hay una fuerte tendencia a crear oficio
nas adicionales por razones políticas y de prestigio más que por una
necesidad administrativa real. Muchos de los nuevos países (ex colonias)
han perdido grandes cantidades de dinero y potencial humano de esta
forma. La mayoría de los países cuentan con departamentos para hacer
frente a necesidades especiales, tales como para los Asuntos Familiares y
de Consumidores en Noruega, para propiedades de la Federación en
Alemania Occidental, y para ex empleados en Francia. En Gran Breta-
ña han surgido muchos Departamentos importantes -hoy en día suman
más de treinta- y no todos están representados en el Gabinete, el cual
cuando mucho ha llegado a tener hasta veintitrés miembros. Existe una
tendencia orientada a consolidar los Departamentos en agrupaciones
funcionales más amplias como en Gran Bretaña, donde los tres minis-
terios para el Almirantazgo, la Guerra y Aire se combinaron en un
sólo Ministerio de Defensa, y los tres Departamentos de Asuntos Exte-
riores -el exterior, colonias y Commonwealth- se consolidaron en
forma semejante. Ya se había desarrollado una jerarquía de ministros
para compartir el dominio político en la cima de las estructuras de-
partamentales. El desarrollo de agrupaciones funcionales en menor
cantidad y más concentradas parece que tiende a incrementar a nece-
sidad por una jerarquía política semejante, engendrando sus proble-
mas propios tanto en el campo político como en el administrativo.
En el antiguo tipo del Estado regulador el eiecutivo central se
encargaba principalmente de asegurar que la comunidad fuera defen-
dida y vigilada policiacamente en contra de la agresión externa y la
desestabilidad interna, de la provisión de los suministros requeridos
para el funcionamiento del Estado, y que se cumplieran las leyes del
territorio, lo cual significó fundamentalmente la expedición de reglas
y el empleo de agentes individuales para asegurarse de que se ímple-
• Cubriendo sólo el aspecto ejecutivo, diferenciándolo de las funciones estrictamente

judiciales.
mentaran adecuadamente. Era suficiente un patrón de departamentos

simple, aun cuando a menudo no pudo lograrse. Hoy día cualquier
simplicidad se ha convertido en cosa del pasado. Ya sea que el gobier-
no sea reconocidamente individualista o entusiastamente socialista
-y un tipo mixto es mucho más común- la diferencia respecto a la
extensión de la administración no es más que cuestión de grado. Más
aún, es necesario colocar ciertos asuntos públicos en manos de otros
cuerpos públicos, los cuales pueden tomar la forma de Autoridades
Locales o cuerpos públicos autónomos o casi autónomos (generalmente
especializados) completamente competentes (por lo general con propó-
sitos múltiples), que se constituyen como corporaciones públicas, co-
misiones u otras instituciones públicas. El Gobierno Central, a través
de la Administración Central, asume normalmente una relación regu-
ladora o supervisora hacia dichos cuerpos, semejante, aunque probable-
mente más estrecha, a la que ejerce con respecto a los sectores privados
(no obstante que bajo algunos sistemas opera una integración más
ajustada entre los diferentes sectores públicos). En algunos casos, pro-
piamente en el campo de los servicios sociales, se considera más con-
veniente que. la Administración Central misma, a través de uno de
los Ministerios u otras agencias centrales, proporcione un servicio
particular directo al pueblo, lo cual realizará el órgano responsable
mediante su propio sistema de oficinas de campo."
Los tipos de administración pública local y corporacional, que
tienen características funcionales y estructurales que difieren en varios
aspectos de aquellas correspondientes al Gobierno Central, serán
analizados a continuación en forma separada; pero primero hay algu-
nas aclaraciones que deben hacerse con respecto al último.
El servicio común y las funciones reguladoras son aquelJos desem-
peñados normalmente por las oficinas principales de los departamen-
tos gubernamentales, concentradas por lo general en la ciudad capital
o en otras ciudades. Sin embargo, bajo las condiciones modernas de
dispersión de dichas oficinas por todo el país pueden adoptarse polí-
ticas en los terrenos social, económico y particularmente del poder
humano, corno ha sido el caso de Gran Bretaña desde la segunda Gue-
rra Mundial, donde los departamentos del Gobierno o las ramas de
dichos departamentos que poseen todos sus elementos, han sido tras-
ladados gradualmente fuera de Londres a diferentes partes del país.
No obstante, hay cierta conveniencia administrativa al tener una
5 Gladden, The Essentials 01 Public Administration, Staples Press, 3· ed., 1964,
páginas 182-183.
administración de dimensión normal concentrada cerca del asiento

del gobierno, en especial cuando los ministros tienen que desempeñar
sus funciones correctamente con sus departamentos y dentro de la
Legislatura.
Si bien el apoyo político, los servicios administrativos y las fun-
ciones reguladoras constituyen la labor fundamental de las oficinas
centrales y sus actividades son esencialmente administrativas y son
uesempeñadas por las categorías normales del servicio civil, debe
tenerse presente que no sólo muchos de los departamentos establecidos
mucho tiempo atrás requieren de un personal especializado que se
encargue de cuestiones tales como policía y seguridad interna, finan-
zas y tributación, correo y telecomunicaciones, defensa y diplomacia,
sino que el creciente tecnicismo de los asuntos del gobierno requiere
de los servicios de numerosos expertos profesionales y técnicos vincu-
lados con tareas consultivas, ejecutivas o de investigación. Más aún,
debe mantenerse un vínculo estrecho con los diversos sectores de la
comunidad, lo cual significa que en las sociedades industrializadas
desarrolladas es necesaria una organización de tipo complejo.
Ahí donde el departamento central tenga que ofrecer servicios
directos al pueblo por toda la nación, se requerirá generalmente una
vasta estructura de oficinas del campo. Este es el caso de los países
federalistas tales como los Estados Unidos, donde la administración
federal tiene que operar en el interior de los Estados por sí sola y no
a través de la agencia de los gobiernos estatales. Ahí, desde un prin-
cipio, servicios tales como el correo y la gravación de impuestos re-
quirió el establecimiento de una red de oficinas del área por toda
la Unión. Con la extensión moderna de los servicios públicos sociales
el Estado, en interés de la uniformidad, puede preferir administrar el
sistema directamente al pueblo ~por ejemplo, los beneficios de la
seguridad social y la contratación para empleos vacantes- dejando
todo el trabajo al servicio civil, el cual se supone que debe adquirir
la destreza necesaria. La estructura de tales departamentos puede lle-
gar a ser bastante compleja, con varias oficinas principales en la capi-
tal y en otros lugares, y un gran número de oficinas locales en las
diversas provincias o regiones en que está dividido el país, posible-
mente vinculadas de manera jerárquica con respecto al centro a través
de una serie de oficinas regionales intermedias.
Este es el modelo favorecido en Gran Bretaña que, a pesar de
ser una sociedad sumamente compleja, tiene la gran ventaja. admi-
nistrativa de su estrechez geográfica. Algunos países prefieren utilizar
las autoridades locales como las agencias operacionales del gobierno

central, otras hacer un uso extensivo de los cuerpos voluntarios y
semipúblicos en la administración social. Las disposiciones adminis-
trativas especiales de Suiza y Suecia merecen una atención especial.
En Suiza, donde el poder gubernamental está dividido entre la
federación de veintidós cantones de gobierno autónomo, la adminis-
tración a nivel federal es responsabilidad de un consejo federal de
siete miembros elegidos por la asamblea federal (de las cámaras que
votan en sesión conjunta). La posibilidad de ser miembro del Consejo
está abierta a todos los ciudadanos, aunque por lo general los elegidos
tienen una amplia experiencia en los asuntos públicos. Si bien repre-
sentan de manera general las principales divisiones geográficas, los
partidos más importantes y las diversas religiones, no constituyen un
grupo político. Inicialmente la elección es por cuatro años, pero en
la práctica el cargo es ocupado normalmente por dos o tres periodos,
o incluso mucho más. En realidad el consejo federal es en esencia
un ejecutivo de oficio cuyos miembros se van rotando como presiden-
te o vicepresidente de la confederación, y cada uno controla uno de
los siete departamentos en los que está dividida la administración
federal. cubriendo diversamente Asuntos Exteriores, Interior, Justi-
cia y Policía. Ejército, Finanzas y Aduanas, Economía Pública y
Correo y Ferrocarriles. una división de funciones compacta que otros
sistemas de magnitud semejante harían bien en copiar. De otro modo,
,la función. estructura y suministro de personal de los departamentos
siguen las líneas normales del servicio civil comunes en otras partes.
En Suecia se favorece una división de responsabilidades un tanto
diferente," El gobierno consiste del Consejo de Ministros del rey nomo
brado constitucionalmente por .éste pero que trabaja bajo un Primer
Ministro que depende del apoyo en el Riksdag (Legislatura). Once
ministros se hacen cargo de los Ministerios correspondientes que actual-
mente son: Justicia. Asuntos Exteriores, Defensa, Bienestar Social,
Comunicaciones, Finanzas, Iglesia y Educación, Agricultura, Comer-
cio, Interior y Servicio Civil. Hay también de tres a siete ministros
sin cartera, quienes incluyen normalmente al Primer Ministro y de
otra forma actúan como diputados para otros ministros. Los ministe-
rios son cuerpos compactos encargados de la formulación de políticas.
dirección, preparación de la legislación y consignaciones, mas no de
la ejecución, la cual, de acuerdo con la costumbre antiguamente
6 Nils Andren, The Gouernment 01 Stueden, Swedish Institute, Estocolmo, 1955, y
Modem Swedish Gooemment, Almqvist &: Wiskell, Estocolmo, ~ ed., 1968.
establecida, está colocada en manos de los centrala iimbertsuerk formal-

mente independientes (consejos administrativos centrales) que son
encabezados por funcionarios permanentes.
Estos consejos, sucesores ,de los collegiums del siglo XVII, 9-ue fu~
ron muy favorecidos en Suecia, son los responsables del trabajo admi-
nistrativo de rutina, incluyendo cuestiones tales como la inspección
y el control de las oficinas subordinadas y las agencias locales, y en
algunos casos también las apelaciones administrativas. Su definición
de administración es amplia, ya que ~e espera que propongan las me-
joras necesarias dentro de sus campos de actividad particulares así
como las medidas y reformas apropiadas, y que presenten su opinión
sobre las medidas propuestas antes de que el rey en Consejo llegue a
una decisión. Algunos de los consejos se encargan incluso de la pro-
ducción, igual que las corporaciones públicas británicas. Normalmen-
te son encabezados por un director general quien, junto con los diver-
sos jefes de oficina, constituye el Consejo de directores de la agencia.
Funcionan a través de sus propias autoridades locales en los diversos
distritos.
Es significativo que el Ministerio de Asuntos Exteriores no fun-
cione a través de consejos autónomos; por su parte, el Ministerio de
Defensa cuenta con una Kommandoexpedition (Oficina Conjunta de
Comando) cuyo personal está formado por oficiales militares. El Mi-
nisterio del Interior y la Salud tiene Lansstyrelse (Consejos de Con-
dado) -semejantes a las agencias centrales administrativas directamen-
te responsables ante el rey en Consejo-s, cuya función consiste en
asegurar la ejecución de los diversos estatutos y decretos así como
supervisar a las autoridades subordinadas.
LA CONSOLIDACIÓN DEL SERVICIO CIVIL
Mientras que el impulso inicial a la introducción de los servicios

públicos regularizados de naturaleza estrictamente civil puede acre-
ditarse a las autocracias reales de los siglos XVII Y XVIII, particularmen-
te en Prusia, las condiciones para la edificación de un servicio civil
profesional democráticamente orientado y no político tuvo que esperar
el surgimiento de democracias representativas con ejecutivos controla-
dos. La selección inicial, basada en los requerimientos educacionales
prescritos, probados a través de exámenes de competencia, un sistema
de categorías funcionales clasificadas, la permanencia en la ocupación
del cargo, el ascenso promocional sobre una base de antigüedad y

méritos, el desempeño de acuerdo con las reglas y reglamentación cui-
dadosamente prescritos y un código de conducta reconocido, y la jubi-
Iación pensionable, fueron las características de estos servicios públicos.
En Gran Bretaña la selección mícial y la certificación se encarga-
ron en 1855 a una Comisión de servicio civil independiente e impar-
cial que quince años más tarde sería autorizada para poner en marcha
un sistema de competencia abierta. Los Estados Unidos siguieron el
juego, pero en este caso la Comisión no se limitó al reclutamiento sino
que se encargó de los asuntos de personal que el Congreso determi-
nara confiarle. En algunos países el reclutamiento independiente se
ha asignado a una rama central de personal, vinculada a menudo
con el jefe ejecutivo o el gabinete, facilitando desafortunadamente la
reintroducción del padrinazgo político con todos sus males.
Los Estados Unidos, con sus numerosos estados autónomos, final-
mente 50, se vio en la posibilidad de tener igual número de sistemas
administrativos diferentes con la ventaja de ofrecer una gran cantidad
de experiencia en el servicio civil y muchas oportunidades para ex-
perimentar en este campo. Pero la gran diferencia entre los sistemas
británico y americano, creados a partir de la misma fuente y conser-
vando un sinnúmero de semejanzas, fue la retención en la cima de
un gran grupo de nombrados políticos en los Estados Unidos bajo
la forma de "gajes", de una naturaleza que difícilmente existía en
Gran Bretaña, aun en los peores periodos de padrinazgo. En Gran
Bretaña se ha insistido mucho en la imparcialidad política del servidor
público en tanto un principio básico, y hasta un grado solamente
alcanzado en algunos de los países que han adoptado el modelo britá-
nico. También en Gran Bretaña, más cabalmente que en cualquier
otra parte, se ha mantenido la idea de que los líderes y trabajadores
administrativos son más generalistas que expertos, no obstante que el
Report on the Civil Seroice de Fulton, publicado en 1968, ha reco-
mendado, tal vez con razones menos fundadas de lo que imagina, una
inversión total de este acercamiento."
El patrón continental, derivado de las formas romanas básicas de
derecho ha alcanzado niveles y objetivos semejantes, aunque con dife-
rencias notables. Los funcionarios de estos países han estado sometidos
a un sistema distinto de derecho administrativo el cual, con respecto
7 The Civil Sen/ice: uol-r l - Report o{ the Committee, 1966-1968, Cmnd- 3638,
HMSO, 1968, especialmente cap. 1, pp. 9-14.
a su cargo como funcionarios, ha concedido derechos especiales e im-

puesto obligaciones especiales también tanto al funcionario como al
ciudadano en el desempeño de las responsabilidades públicas. En to-
dos los países se han creado códigos detallados sobre el desempeño
técnico y la conducta personal, pero mientras que en unos países éstos
se han conservado como una cuestión meramente interna, en otros
han sido derivados del derecho administrativo, si bien en ambos siste-
mas se ha convertido en costumbre del servicio público el estar sujeto
a una ley estatutaria aprobada por la legislatura, estableciéndose clara-
mente los derechos y las obligaciones del funcionario así como sus
periodos generales de servicio.
Francia y el grupo de países cuyas administraciones están basadas
en el modelo francés, constituyen un grupo específico. En este caso
las actividades del servidor público están sujetas al droit administratif
y a la guía y dirección del Conseil d':Btat, que es en sí mismo un
sector especializado del servicio civil, y por otro lado desde 1946 la
carrera y las condiciones de servicio del servidor civil han sido orde-
nadas bajo el amplio Statu general des [onctionnaires. Además de
este contexto legalista esencialmente de las actividades del servidor
civil, las actitudes engendradas por la aproximación del derecho ro-
mano significan que el funcionario se preocupa más por la autoridad
legal de lo que hace que de lo que ocurre en los sistemas de derecho
común, que tienden a dejar una iniciativa mucho mayor al funciona-
rio individual en tanto no rompa con el derecho ordinario; no obstan-
te, tanto en Francia como en Alemania por ejemplo, dichas actitudes
son desfiguradas sin duda por el aprecio que se tiene todavía respecto
a la educación legal como requisito para nombramientos más altos
en el servicio civil.
Como en la mayoría de los sistemas modernos, el alto grado de
responsabilidad que descansa en manos de los ministros y otros jefes
ejecutivos de jerarquía equivalente, reforzada frecuentemente por la
supervivencia histórica de poderes pasados, ha garantizado una fuerte
tendencia hacia la división en departamentos y a la separación de las
carreras dentro del servicio de magnitud más amplia. Generalmente
los jefes de departamento se mantienen como responsables del nom-
bramiento, disciplina y destitución de su personal, mientras que en
Francia la existencia de los cuatro grands corps -i-Conseil d'État, Cart~
de Cuentas, Inspección de Finanzas y Cuerpo de Prefectura- contn-
buye más a subrayar la situación especial de estos prestigiados grupos,
a pesar de los notables pasos a partir de la segunda Guerra Mundial
ADAPTACIÓN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA 437
para. ~onso~idar el sistema e impulsar el crecimiento de un grupo

administrativo general en la cima. Estos desarrollos incluyen el esta-
blecimiento de una Escuela Nacional de Administración (École N a-
tionale d'Administration) para la capacitación profesional, para las
categorías superiores de las diversas ramas, de candidatos elegidos de
dentro y fuera del servicio, y también para el establecimiento de una
Direction générale de la administración y el servicio civil bajo el
control del Primer Ministro como Presidente del Consejo de Minis-
tros. No obstante ya pesar de estos cambios, sigue habiendo una gran
diversidad de carreras; de manera semejante a lo que ocurre en los
Estados Unidos donde la idea de una clase administrativa general ha
recibido un apoyo sólo parcial."
EL GOBIERNO LOCAL
Todo gobierno se originó en las localidades y la división entre los

niveles central y local ocurrió sólo cuando se hubieron desarrollado
los medios para ejercer el poder y coordinar las funciones sobre áreas
más extensas. A excepción de los Estados más pequeños hoy día es
aun conveniente tener dos niveles de gobierno. De hecho .algunas
actividades gubernamentales de naturaleza más estrictamente domés-
tica o comunitaria se realizan mejor y se adquiere una responsabilidad
sobre ellas en forma más conveniente ya sobre la marcha. De esta
forma, el gobierno local tiene dos ventajas distintas: 1) permite al
pueblo vivir en un área determinada para buscar funciones de natu-
raleza más vinculada, incluyendo aquellas concernientes a la seguridad
y el buen orden del vecindario, y 2) releva al gobierno central de la
responsabilidad por cuestiones minuciosas que son de menor impor-
tancia para el país corno un todo y que no son administradas fácil-
mente a distancia. Conforme se amplía el ámbito de la actividad gu-
bernamental, se hace más y más conveniente e incluso practicable por
el gobierno central el mantenerse al tanto de todo.
Consecuentemente, en algunos sistemas se da una tendencia hacia
el desarrollo de una jerarquía de autoridades locales, corno en Fran-
cia, donde los départments están divididos en arrondissements, éstos
8 Para una comparación sucinta de los sistemas gubernamentales de Gran Bretaña,

Estados Unidos, Francia, Suiza y Rusia, consultar el Apéndice de E. N. Gladden,
Approoch lo Public Adminístration, Staples Press, 1966, pp. 141·183.
en cantons, yel complejo en su conjunto está basado en varias commu-

nes de importancia y dimensión sumamente variables, si bien en la
práctica sólo los départments y las communes son verdaderamente fun-
damentales. En Gran Bretaña, donde el sistema ha sido examinado
recientemente por las Comisiones Reales, hay una diversidad de auto-
ridades equivalente, si bien este es un sistema mixto que incluye muni-
cipios de condado incorporados de una sola fila en las grandes áreas
urbanas concentradas (a excepción de Londres) y dos autoridades de
doble fila en los condados administrativos los cuales están divididos
en distritos de condado de varios tipos de los cuales uno, los distritos
rurales, son subdivididos en una tercera fila de curatos. Las relaciones
entre estos diversos niveles es de carácter jerárquico en un grado
mucho menor, ya que cada autoridad tiene sus responsabilidades espe-
cíficas propias bajo Ley del Parlamento. En las federaciones la con-
formación y el control del gobierno local se deja mejor en manos de
las constituciones estatales, como ocurre en los Estados Unidos.
Si bien es reconocido generalmente que la unidad básica del go-
bierno debería consistir de una unidad vecinal razonablemente vincu-
lada y compacta -tal como una parroquia, un barrio, una aldea, comu-
na o un pueblo- resulta un poco difícil determinar el nivel más
importante bajo el gobierno central, puesto que los tecnicismos de
las funciones más importantes asignadas frecuentemente al gobierno
local, tales como transporte, educación, planeación del área, cuestio-
nes de salud fundamentales, presuponen áreas distintas para el logro
de la eficiencia máxima. De esta manera, actualmente se acepta en
general que el área del condado desarrollada históricamente en Gran
Bretaña y el départment de Francia, desarrollado posteriormente, ya
no son lo suficientemente grandes para ciertos propósitos, y que se
requieren reformas radicales.
Normalmente las autoridades locales de gobierno toman la forma
de juntas, comisiones o consejos, si bien es hasta la moderna fase
democrática cuando estos llegan a ser en general elegidos por el pue-
blo más que designados por la autoridad. Sin embargo, aun en épocas
muy anteriores se eligieron algunas corporaciones para los pueblos,
aunque no siempre sobre un derecho político muy amplio. La cos-
tumbre de nombrar cuerpos de gobierno locales o ejecutivos indivi-
duales a partir del centro, que en una época fue la regla y en algunos
casos todavía se hace contrariamente a la idea del autogobierno local,
constituye en realidad un sistema de degeneración. En el modelo an-
glosajón el consejo local es supremo e incluso puede participar en la
ADAPTACIÓN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA 4-39
administración como lo hacen los consejos en Gran Bretaña a través

del sistema de comités, que tiene la gran ventaja de ofrecer a los
ciudadanos elegidos de medio tiempo, la posibilidad de supervisar la
conducción de los asuntos de la autoridad local. En los Estados Unidos,
donde el sistema efectivo varía de un Estado a otro, los electores con-
servan con frecuencia el derecho de elegir a los funcionarios y de de-
ponerlos antes de que concluya su periodo en el cargo en caso de no
estar satisfechos con su desempeño, así como a través de la iniciativa
y el referéndum el derecho de intervenir en cuestiones de política y
de legislación. En Gran Bretaña e Irlanda existe un alto grado de
libertad en los consejos, los cuales ejercen el derecho de elegir a sus
propios miembros del personal. Hoy día en la mayoría de los casos la
elección de candidatos para el cargo de consejero está fuertemente
influenciada por los partidos políticos y los independentistas son ele-
gidos con menos frecuencia. El Consejo elegido tiene la ventaja de
mantener la conducción del gobierno local cerca de la comunidad,
ofreciendo electores con fácil acceso a sus gobernantes temporales
tanto a .través de la asistencia a las reuniones del consejo como me-
diante diversas formas de acercamiento directo a los representantes
individuales. En algunos sistemas otras personas con experiencia y
habilidad ajenas, que no están a disposición de la autoridad local,
pueden ser coelegidas para formar parte de comités del Consejo, aun-
que por razones muy diferentes generalmente no es una práctica
popular ni en el caso de los miembros políticos ni en el de los cuadros
permanentes de la autoridad. Ahí donde el gobierno central nombra
funcionarios clave como en Francia y en Bélgica, parece ineludible la
atracción de una eficiencia administrativa incrementada a expensas de
la autonomía local.
El grado del control central sobre el gobierno local varia de un
sistema a otro. La teoría anglosajona del autogobierno local, vigoro-
samente apoyada en Gran Bretaña, los Estados Unidos y algunos paí-
ses del Commonuiealth, supone que las localidades deben ver por sus
propios asuntos y pagar por ellos, y el sistema ha sido erigido sobre
esta consideración. Pero la complejidad creciente de muchos servicios
locales, que va de la mano con la falta de recursos suficientes y de
capacidad para imponer contribuciones, ha hecho necesario cada vez
más el apoyo central, debilitando así el funcionamiento de este prin-
cipio, lo cual difícilmente es una cuestión sorprendente cuando se
recuerda que consideraciones similares tienden a corroer la indepen-
dencia de los gobiernos estatales en los sistemas federales.
En el sistema prefectoral francés se evidencia un concepto muy

diferente, así como en aquellos países que han conformado su gobier-
no central con base en él. En este sistema el prefecto, en tanto nom-
brado del gobierno central (responsable en el caso de Francia ante el
ministro del Interior) tiene facultades supervisoras en relación con el
gobierno local y vigila también los negocios de los diversos ministerios
que funcionan en el départment. Así el prefecto, de acuerdo con Brian
Chapman, es el "representante del Estado en el departamento, el dele-
gado del gobierno, el gaente de todos los ministros, el tuteur de los
Comunes y el jefe ejecutivo del departamento", lo cual "significa que
trata con los tres niveles de funcionarios"."
Si bien el reclutamiento local de los funcionarios del gobierno
local es normal y generalmente conveniente, no constituye una prácti-
ca invariable. En algunos países, particularmente Alemania, son con-
siderados como servidores civiles y posiblemente no hay una razón
verdadera, a no ser la historia y la conveniencia, para que exista una
distinción fundamental entre los funcionarios centrales y locales. Las
autoridades autónomas como los consejos del gobierno local en Gran
Bretaña designan normalmente a su propio personal, habiéndose de-
mostrado ser complicado el unirlo en un servicio general; o, de otr~
forma, aplicando principios democráticos estrictos, pueden' elegirse di-
rectamente algunos funcionarios del gobierno local como ocurre co-
múnmente en los Estados Unidos. Esta supervivencia desde los días
de la rotación de cargo difícilmente es deseable en una época que re-
quiere candidatos con una alta capacidad técnica. A excepción de los
lugares donde se insiste en los modelos de servicio civil -títulos en
.derecho u otro requisito aceptable como en Alemania- aquellos que
dejen la escuela pueden constituirse en la masa de reclutas (como en
los Países Bajos y en Gran Bretaña) y ser preparados posteriormente
en el trabajo, o bien ser auxiliados para que adquieran los requisi~os
de las profesiones generales cuyas habilidades especializadas se requie-
ren para las posiciones superiores en las ramas técnicas.
Se están realizando esfuerzos considerables para mejorar la admi-
nistración del gobierno local. La complejidad creciente de los asun-
tOS del gobierno local dificulta cada vez más el que los consejeros
electos o representantes se hagan cargo de las tareas administrativas
cotidianas como lo hadan con frecuencia en el pasado. Para hacer
frente a esta necesidad creciente ha surgido o está surgiendo un cuerpo
G Brian Chapman, The Prelects and Provincial France, Allen Be Unwin, 1955, p. 72·
de administradores profesionales capacitados, como es el caso del

Burgomaestre en los Países Bajos, el Alcalde en Francia, el Oberstaat-
director en Alemania y el Regente de la Ciudad en los Estados Uni-
dos y la República de Irlanda.l" De manera característica, Inglaterra
ha carecido durante mucho tiempo de un verdadero jefe ejecutivo
en esta esfera. En su caso la aproximación más cercana a esta jerarquía
ha sido la de secretario del pueblo, quien comenzó como consejero
legal del Consejo y evolucionó gradualroen te en una especie de secre--
tario-administrador del Consejo, jefe de su propio departamento y
coordinador general, pero no más que primus inter pares con los jefes
profesionales de los demás departamentos, dependiendo finalmente
de su autoridad real sobre su posición estratégica en la red adminis-
trativa de la autoridad y su carácter y presión personal.P
Los movimientos hacia el nombramiento de ejecutivos más fuer-
tes ya están en camino de afrontar la nueva situación y un comité
importante ha recomendado transformaciones en la estructura admi-
nistrativa existente que a largo plazo sustituirán al sistema de in ter-
vención administrativa directa por parte de comités del Consejo, a
los cuales ya nos hemos referido, y se reemplazará por una nueva
estructura administrativa capaz de prestar una atención más prolon-
gada a los asuntos de la autoridad a nombre del Consejo.P Las nu-
merosas influencias que tienden en muchas direcciones hacia la supe-
ración de la administración del gobierno local y la integración de
los cuadros de las autoridades en un servicio nacional coherente y
acercándolo incluso al servicio civil, marcan una orientación decisiva
en los asuntos públicos.
LAs CORPORACIONES COMO UN ARMA

GUBERNAMENTAL AUXILIAR
En todas las etapas del desarrollo de la sociedad se ha llevado a capo

una administración importante fuera de la esfera estrictamente gu-
bernamental, desde la familia en los orígenes hasta la corporación
10 Maud Committee Report, Management of Local Government: vol. 4 - Local
Gouernment Administration Abroad HMSO, 1967, cubriendo sistemas en Irlanda, Suecia,
Estados Unidos y Canadá, los Países Bajos y la República Federal Alemana.
11 T. E· Headrlck, The Town Clerk in English Local Government, Allen Se Unwin,
1962·
1.2 Maud Committee, op- cit., vol. 1 - Repon 01 the Committee, especialmente
cap. S, pp. 22-67.
o compañía industrial y comercial de la época moderna. Las corpora-

ciones de tipo público surgieron en una época temprana, y nos hemos
referido a muchas en la obra presente. Sólo se requiere mencionar
las compañías privilegiadas empleadas como instrumentos del desarro-
llo de ultramar, de las que tomaron forma instituciones meramente
gubernamentales como la notable Compañía de las Indias Orientales
establecida durante el reinado de la reina Isabel l. Los cuerpos con-
trolados o patrocinados públicamente han sido establecidos común-
mente fuera del gobierno ordinario para ofrecer servicios comunita-
rios de todos tipos. Así, durante la Revolución industrial en Gran
Bretaña había T'rusts de caminos facultados para ofrecer vías prin-
cipales efectivas y cobrar peaje para financiarlas y sufragar su mante-
nimiento; corporaciones legales para los pobres con el fin de distri-
.buir la creciente carga de asistencia pública sobre varias parroquias;
y comisiones de urbanización para llevar los servicios de luz y policía
a los pueblos nuevos en una época en que la población estaba en un
estado de fusión.P
Para hacer frente a los desarrollos explosivos del poder y las co-
municaciones durante el siglo XIX se establecieron leg-almente cuerpos
públicos y privados para ofrecer las nuevas amenidades, no obstante
que en esta época en la que el gobierno asumió responsabilidad direc-
ta, fue encargado nuevamente a las autoridades locales en forma de
comercio municipal, que tuvo un gran impacto en la última parte
del siglo como una fase en el movimiento hacia formas más socialistas.
La excepción establecida hacía mucho tiempo en Gran Bretaña era
la Oficina General de Correos, la cual se había convertido en un de-
partamento gubernamental durante el siglo XVI. La moderna corpo-
ración pública de base nacional se conformó gradualmente a partir
de los tipos de organización primitivos y su distribución se difundió
paulatinamente. Bajo la forma de un cuerpo corporativo autorizado
por carta de privilegio o estatuto para hacerse cargo de funciones es-
pecíficas, que el gobierno nombraba y controlaba en grado variable,
la moderna corporación pública logró una forma avanzada y una
jerarquía ampliamente aceptada en Gran Bretaña entre las dos gue-
rras mundiales (1919-1939). El nuevo desarrollo se discutió amp1ia-
mente.v Con todo, la cantidad de ejemplos surgidos en Gran Bretaña
13 Sidney y Beatrice Webb, English Local Government: Statutory Authorities 10'

Special Purposes, Longmans, 1922.
14 Por ejemplo, T. H· O'Bríen, British Experiments in Public Oumership anO
durante este periodo fue muy reducida, específicamente el Consejo-

Central de Electricidad, y la Corporación Británica de Radiodifusión
en 1926, el Consejo de Londres para el Tráfico del Pasajero en 1933'
y la Corporación Británica de Líneas Aéreas de Ultramar en 1939,
ésta última funcionaría demasiado tarde, poco antes del estallido de la
Guerra Mundial.
En otras partes se estaban estableciendo corporaciones públicas
para ampliar el campo de la responsabilidad pública sin ubicar las,
nuevas funciones dentro de la maquinaria gubernamental ordinaria.
~sí, en los Estados Unidos se introdujeron comisiones reguladoras.
indepcndíenres fuera de la estructura departamental normal para re-
gular las actividades que cruzaban los límites del Estado, de donde
la Comisión Comercial Interestatal, establecida desde el año de 1887,
fue la primera. Sus actividades fueron tanto administrativas como casi
judiciales y en este caso la nueva institución proporcionó los me-
dios convenientes para desempeñar funciones públicas esenciales, no,
previstas en la constitución." La corporación pública fue utilizada
en los Estados Unidos durante la primera Guerra Mundial para rea-
lizar responsabilidades públicas que se referían más a los negocios
que ser de naturaleza gubernamental y la forma llegó a emplearse lo
suficiente como para conducir a una legislación especial bajo la forma
?e Ley de Control para la Corporación Gubernamental de 1945, que
tnter alia hizo a estas corporaciones plenamente responsables ante el
Presidente y el Congreso.t" Probablemente la corporación pública
más notable y ampliamente discutida de los Estados Unidos fue la
Autoridad del Valle de Tennessee, autorizada por el Congreso como
parte del New Deal en mayo de 1933, "para promover par sus propios
esfuerzos y su ejemplo el control, la conservación y la utilización
inteligente de los recursos naturales del Valle de Tennessee", y los
medios para coordinar la actividad y trascender los límites de los di-
versos estados entre los cuales quedaba dividida el área. Bajo la inspi-
rada dirección de su primer presidente, David E. Lilienthal, esta crea-
ción se ofreció, con motivo de sus contactos básicos con los pueblos
de las áreas directamente involucradas, como un nuevo tipo de demo-
cracia en sus raíces profundas, si bien es dudoso si se ha cumplido
Control, Allen &: Unwin, 1937, y Lincoln Gordon, The Public Corporation in Great
Britain, Oxford, 1938.
16 Bernard Schwarts, American Constitutional Lato, Cambridge, 1955, pp. 1I6·1I9.
16 H. A. Hanson (comp.), Public Enterprise, InternationaI Institute of Admínís-
trative Sciences, Bruselas, 1955, pp. 32-34.
o no la promesa original.?" Normalmente dicha cooperación ciuda-

dana en el lugar de los hechos queda excluida simplemente por la
forma de este tipo de cuerpo público.
Además, la corporación pública es univesal en sus tendencias y
ha sido utilizada para una gran diversidad de fines y propósitos. Así,
en 1939 el gobierno de Chile introdujo la Corporación de Fomento
de la Producción con el objeto de modernizar, industrializar y diver-
sificar la economía nacionalr'" en tanto que para ofrecer una diversi-
dad de servicios a los territorios separados de Kenia, Tangañika (ahora
Tanzania) y U ganda, apareció en escena la Organización de Servicios
Comunes del Este Africano en 1961 (sustituyendo a una Alta Comi-
sión del Este Africano anterior constituida por tres gobernadores que
habían sido establecidos conjuntamente en 1947). El nuevo cuerpo
consistía en ministros elegidos de los tres territorios y era una corpo-
ración pública de tipo especial creada para proporcionar una diver-
sidad de servicios comunes, siendo sólo algunos de ellos de naturaleza
escencialmente industrial o de negocios (a saber Ferrocarriles y Puer-
tos, Correo y Telecomunicaciones y Servicios Aéreos), un experimento
administrativo que esperanzó a muchos en convertirse en el núcleo
de un gobierno federal para la región.P
En algunos países se han preferido corporaciones mixtas en las
que participan intereses públicos y privados, ejerciéndose el control
gubernamental a través de la ocupación de puestos en la dirección y
la propiedad de participaciones, como en el caso de la Compañía del
Canal de Suez establecida en 1866 bajo concesión egipcia y principal-
mente con capital francés. sobre la cual Benjamín Disraeli (1804-1881),
'Como primer ministro, adquirió una participación en acciones pre-
dominante para la Gran Bretaña mediante la compra de las acciones
personales del Khedive de Egipto en 1875. Esta institución fue mane-
jada en el lugar de los hechos por la Administración de la Zona del
Canal, donde el gobierno egipcio estaba representado por un Comi·
sionado que tenía el derecho de escrutar todos los negocios de la
Compañía.P' (Este acuerdo concluyó con la nacionalización del Canal
en 1956.)
17 C. Herman Prítchett, The Tennessee Valley Authority, Univ- of N. Carolina.

1943, y David E. Lilíenthal, T· V. A. on the March, Penguín, 1944.
18 Herman Finer, The Chilian Deuelopment Corporation, rto, 1944.
19 Gladden, "The East African Common Servíces Organization", artículo en par-
liamentary Affairs, vol. xvi, Hansard Socy, 1962-1963, pp. 428·439.
20 Hugh J Schonfield, The Suez Canal, Penguin special, ante 1939.
El equivalente de la corporación pública en Francia es el etablis-

sement public o institución pública, una agencia especializada estable-
cida por el gobierno central o una autoridad local para hacerse cargo
de los servicios sociales administrativos o de las empresas industriales
o comerciales nacionalizadas. Si bien estos cuerpos tienen una per-
sonalidad legal separada y autonomía financiera, siguen siendo parte
del Estado. Hay dos tipos: el primero tiene personal de las líneas del
servicio civil y funciona en base a ellas, mientras que el segundo, de
introducción posterior, está sujeto a las reglas de la administración
industrial y su personal no proviene de los servidores civiles. Sin em-
bargo, la noción del Estado unitario es tan fuerte en Francia que en
la práctica la segunda categoría ha tendido a revertirse acercándose
a la posición de la primera. También en Francia la compañía de eco-
nomía mixta se ha hecho cada vez más popular, en base a las conce-
siones que implican una propiedad parcial de la representación y
el capital compartidos, como mencionamos anteriormente, y el grado
de participación estatal, variando según los intereses de los dos. Di-
chas compañías, que utilizan formas de administración tanto públicas
como privadas, están sujetas a disposiciones especiales."
La utilización de la corporación pública se ha extendido amplia-
mente desde la segunda Guerra Mundial. Particularmente en Gran
Bretaña se ha adoptado como la forma de organización principal para
la nacionalización, en base al modelo previo a la guerra del consejo
nombrado ministerialmente con autonomía financiera (corroído a me-
nudo por la imposibilidad de hacerse su camino), pero supervisado
más estrechamente que antes. En algunas industrias, particularmente
en el suministro de luz y gas, se estableció un sinnúmero de consejos
públicos: uno que actuaba como cuerpo determinador de políticas y
los otros como organizadores autónomos de abastecimiento, distribuidos
sobre una base regional.
La corporación pública ha sido adoptada ampliamente por los paí-
ses independizados recientemente para el desarrollo del sector pro-
ductivo. De esta forma, hacia 1964 Pakistán había establecido trece
corporaciones centrales gubernamentales y veintitrés corporaciones pro-
vinciales gubernamentales (catorce en la zona este de Pakistán y diez
en la región oeste), las cuales estaban estrechamente vinculadas a la
21 F. Ridley Y 1- Blondel, Public Administration in Frailee, Routledge, 1964,

pp. 239-244.
44Q ADAPTACIóN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA
maquinaria de gobierno a través de la alta proporción de directorados

'Ocupados por los funcionarios del gobierno. 2 2
Israel ha empleado el modelo más ampliamente aún. En 1964
había doscientas Corporaciones que pasaban bajo el control estatal
integradas por 1) cuerpos en cuya administración tomaba parte el
~obierno, 2) cuerpos puestos bajo inspección por resolución del Knesset
(legislatura) o por acuerdo con el gobierno, y 3) organizaciones en las
-que tomaban parte otros cuerpos oficiales para su administración. La
importancia particular aquí consiste en el grado hasta el cual estos
cuerpos estaban sometidos a una minuciosa inspección por parte del
poderoso interventor estatal.
Los elementos característicos de esta forma de institución pública
que conjunta y sobrepone las esferas normales del gobierno y la acti-
vidad negociadora, han sido resumidos por W. Friedmann refirién-
dose particularmente a la experiencia británica y bajo siete partes:
Primera, toda corporación pública es establecida separadamente por
estatuto o en raras ocasiones por carta constitucional; constituye un
ente individual y no un tipo. Segunda, la corporación pública es una
corporación independiente con personalidad legal propia. Tercera, SU
administración está en manos de un consejo de gobierno nombrado
por el gobierno y no por grupos representantes de intereses. Cuarta,
los empleados de la corporación pública no son servidores civiles.
Quinta, ninguna de las corporaciones públicas industriales tienen
accionistas. En su mayoría, con aprobación ministerial, pueden pro-
mover empréstitos, pero los propietarios del capital comercial no tienen
derecho de votación ni de representación. Más aún, la base de sUS
finanzas no es la apropiación parlamentaria sino los activos permanen-
tes del ingreso. Son dirigidos a equilibrar el ingreso y los egresos (por
un periodo de años) y todas las ganancias deben reinvertirse general-
mente para el desarrollo de las empresas. Son sometidas a una audito-
ría comercial. Sexta, todas las corporaciones públicas son responsables
ante el gobierno a través del ministro competente y están sujetas a
la dirección general, siendo responsables a través del ministro ante
el Parlamento. Séptima, en sus operaciones de rutina tienen el carác-
ter de otras personas privadas corporadas legalmente. Están completa-
mente sujetas al derecho y no participan de ninguno de los privilegios
e inmunidades legales del gobierno. En conjunto, las corporaciones
públicas tienen una naturaleza dual. En sus aspectos comercial Y
administrativo se asemejan a las compañías comerciales y tienen esen-
22 R. Braibanti (comp.), Asian Bureaucratic Systems Emergent from the Britis/l
Imperial Tradition, Duke Univ., 1966.
ciaImente una categoría de derecho privado. Pero' por lo que toca a

su cumplimiento de tarea pública a nombre del gobierno y el Par-
lamento constituyen autoridades públicas, y como tales están sujetas
al control gubernamental dentro de los límites establecidos por estatuo
tos y desarrollados por convención.e
Estos elementos ofrecen un útil resumen general de la forma pero,

como se hará evidente por los ejemplos citados en nuestro texto, algu-
nas de las características sugeridas están ausentes o son transformadas
en la práctica -y esto se aplica a Gran Bretaña tanto como a otros
lugares. La situación es extremadamente fluida.
La cuestión del control es algo discutida, y nos referimos a ella
en la siguiente sección.
EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
En épocas anteriores el control de los sectores administrativos del

gobierno ha sido -y sigue siendo básicamente- una cuestión mera-
mente administrativa, 'pero el crecimiento del gobierno y la conse-
cuente extensión y difusión de la administración pública en las socie-
dades modernas ha hecho que este control se convierta en un asunto
más complejo involucrando también el funcionamiento de cartas de
seguridad en contra del crecimiento de la burocracia. Con el proyecto
de transformaciones aun mayores ciertamente la cuestión del COntrol
será de mayor interés para todos aquellos involucrados, que virtual-
mente significa todos en general.
El control directo de la Administración por los jefes gubernarnen-
tales descansa generalmente en el Ejecutivo, no obstante que en reali-
dad participan otras ramas, si bien en menor escala. Además de estos
Controles estrictamente internos o administrativos, están también los
numerosos controles externos y las influencias que operan sobre la
Administración desde el exterior, diversamente a través del derecho,
la supervisión legislativa y varias formas de intervención.
Los primeros capítulos de esta obra han demostrado cómo surgió
este problema en épocas anteriores. Aun bajo las condiciones más
SImples de aquellas primeras épocas, a los gobernantes les ha parecido
necesario emplear inspectores para determinar, ejecutar en el lugar
de los hechos e informar sobre la situación en los confines de la admi-
23 Hanson, op- cit., "A Theory of Public Industrial Enterprise", por W. Friedmann,
páginas 20-21.
nistración. Uno de los primeros métodos para ejercer el control sobre

la malversación de fondos, siempre un punto vulnerable en el flujo
de las actividades oficiales, consistió en colocar asuntos financieros en
diferentes manos a las de los ejecutivos ordinarios, tal como en los
sistema de la Roma imperial y el Califato. En los sistemas más demo-
cráticos de la antigua Grecia y Roma republicana, los funcionarios o
magistrados, que ocupaban los cargos por periodos generalmente bre-
ves, a menudo eran investigados públicamente con anterioridad y su
desempeño era sometido a un escrutinio cerca de la conclusión de su
periodo en el cargo. En una época posterior Francia estableció un
Cours des Comptes para hacer auditorías de relaciones oficiales, mien-
tras que. el sistema de administración francés había desarrollado gene-
ralmente un droit administratii mediante el cual tanto funcionarios
como ciudadanos tenían responsabilidades especiales en el desempeño
de los asuntos públicos, por los que podían ser llamados para dar
cuentas en tribunales administrativos especiales.
Con el desarrollo en la época moderna de cámaras y consejos ele-
gidos se había creado un vínculo más estrecho y directo entre el
pueblo y sus representanes, y entre sus representantes y el ejecutivo.
Este es más estrecho donde los miembros del consejo local están ~n
contacto directo con los ciudadanos y, en el centro, donde los MinIS-
tros, elegidos de entre miembros electos de la legislatura, están siem-
pre presentes en la última para ser convocados a dar cuenta de su
administración, incluyendo su responsabilidad por cualquier sector
de la Administración (ministerio o departamento) puesto a su cargo.
A través de este canal podían demostrarse las quejas en contra de la
administración, por demanda o interpelación, mientras que los comi-
tés de la legislación podían aplicar exámenes más serios y amplios.
La demanda parlamentaria es un medio tenido en alta estima para
este propósito en el sistema británico, como lo son los comités con-
gresionales de investigación en el americano, donde la separación de
poderes y la consecuente ausencia de jefes departamentales de la
legislatura significa que dichos comités ofrecen a este último los me-
dios esenciales para sondear las actividades del ejecutivo. En el sistema
ruso el poder judicial tiene facultades inquisitoriales especiales sobre
la Administración, a través del Procurador General, que se copió
in ter alia en Polonia, donde parece haber tenido un verdadero éxito,
si bien se están disputando puntos de vista al respecto.>
24 Walter Gellhorn, Ombudsman and Others, Harvard, 1967, pp. 314 ss-
ADAPTACIóN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :tPOCA 449
Hay dos tendencias poderosas que parecen estar ejerciendo un

control de la administración pública desde el exterior con una difi-
cultad cada vez mayor: 1) el claro aumento en el ámbito de la activi-
dad gubernamental y el consecuente fortalecimiento de la burocracia
con todos sus inconvenientes, y2) el creciente tecnocratismo de la
administración en todas sus esferas, lo cual hace cada vez más difícil
comprender, no solamente por el seglar sino también por el político,
quien es responsable de su utilización y dirección, e incluso por los
mismos funcionarios cuya educación profesional tiende a caer fuera
de las necesidades de su trabajo.
Un desarrollo interesante en este campo, aunque no básicamente
novedoso, ha sido la exportación del ombudsman escandinavo, cuyo
oficio se remonta cuando menos a 1809, cuando el Gran Ducado de
Finlandia (en ese entonces parte de la Rusia imperial) se hizo cargo
de la Cancillería sueca de Justicia, adquiriendo la responsabilidad de
vigilar a los servidores del rey. Se continuó desde ese entonces como
Iustitieombudsmanvs Se crearon cargos semejantes en Noruega en
1952, Dinamarca en 1955, Nueva Zelanda en 1962 y, como Comisio-
nado Parlamentario para la Administración, en Gran Bretaña, en 1967.
El ámbito de actividad y las facultades de este funcionario varían,
extendiéndose en ocasiones al gobierno local y al central, existiendo
también nombramientos militares y civiles. En su carácter más moder-
no el ombudsman es un funcionario del parlamento autorizado para
considerar las quejas y la mala administración y para informar sobre
ellas de vez en cuando a la legislatura. Inicialmente en Gran Bretaña
el Comisionado Parlamentario está limitado a las cuestiones restrin-
gidas y ciertos departamentos, excluyendo también las cuestiones rela-
cionadas con la seguridad del Estado, relaciones de ultramar, investi-
gaciones de crímenes, la prerrogativa de perdón, disciplina de las
fuerzas armadas, relaciones comerciales, personal del servicio civil, y
todas las materias presentadas a través de las cortes ordinarias y otros
cuerpos especiales. Sin duda en un país con una población considera-
ble resultó inteligente un principio restrictivo semejante. El ámbito
de actividad del funcionario podía ampliarse fácilmente si el sistema
demostraba su valor real. Se había establecido un Comité Selecto de
la Cámara de los Comunes, especialmente para tratar los informes de
los Comisionados. El valor de un Cuerpo Censor como rama normal
del gobierno había sido reconocido en muchos sistemas anteriores, y
25 Gellhorn, op. cit., pp. 194 ss-

450 ADAPTACI'óN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA ÉPOCA
el om budsman bien puede considerarse como una versión moderna

de un cargo semejante. En un sistema parlamentario simplemente
forma parte de un artificio de control que existe y necesita ampliarse
para hacer frente a las nuevas situaciones. I
Otro desarrollo interesante de tipo parecido es el interventor esta-
tal de Israel.s" quien parece combinar la auditoría financiera del in-
terventor y auditor general del Reino Unido, que data de 1866, la
demanda-investigación del Comisionado Parlamentario y, hasta cierto
punto, la auditoría de eficiencia interna o investigación O y M. Sus
labores no se limitan a las finanzas, sino que cubren cuestiones de
regularidad, integridad moral, eficiencia, economía, proporcionando
así una auditoría sobre la eficiencia, examina mucho más allá de los
alcances gubernamentales normales hasta todos los campos de parti-
cipación pública. Tal vez sólo en una comunidad relativamente com-
pacta podría cubrir un campo tan vasto una sola oficina a nombre de
la legislatura, pero en su ámbito particular difícilmente puede dudar-
se de su efectividad.
El problema de alcanzar un control efectivo de la administración
pública, de prevenirse contra el desarrollo de la burocracia, se ha
ampliado considerablemente por la proliferación reciente de la cor-
poración pública y de cuerpos autónomos semejantes no sujetos a las
pruebas normales de utilidad como 10 señalamos en la sección ante-
rior. Ahí donde dichos cuerpos están estrechamente integrados a la
estructura gubernamental, los miriistros pueden considerarse respon-
sables y convocarse a dar cuentas mediante los canales normales, pero
ahí donde por disposición se restringe la responsabilidad ministerial,
como en Gran Bretaña, el problema no es fácil de solucionar. En este
caso, habiendo restringido su propia responsabilidad directa -como
por ejemplo para cuestionar la administración diaria de las industrias
nacionalizadas- el mismo Parlamento ha comenzado a desarrollar una
supervisión directa más detallada a través de sus comités selectos. par-
ticularmente el Comité Selecto sobre las Industrias Nacionalizadas, el
cual esta facultado para investigar y opinar sobre los informes y rela-
ciones que tienen que presentar las industrias ante el ministro respon-
sable, para presentarlo al Parlamento. La multitud de nombramientOS
superiores que ha creado el establecimiento de estos cuerpos públicos
tan numerosos, ha aumentado conspicuamente al padrinazgo ejercido
241 Publicación oficial, The State Comptroller of Israel and Bis Office at Work,
State ComptrolIer's Office, Jerusalén, 1963.
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por los políticos y colocado una amplia área de actividad política más
allá del ámbito del escrutinio democrático. La creación de una galaxia
de oligarquías poderosas dentro de la esfera pública constituye un mal
generado más o menos espontáneamente que está siendo aceptado por
la mayoría como cuestión natural y no sin un reconocimiento favora-
ble del sector influyente, que podía esperar obtener el mayor beneficio
de dichos nombramientos.s" Por el bien de la sociedad esta tendencia
hacia la burocracia tendrá que contenerse, probablemente a través de
la invención y la construcción al interior del sistema de una serie de
salvaguardias automáticas, o el reconocimiento de que las formas más
recientes de administración pública tienden a pasar el punto en el que
la superioridad sobre las viejas formas puede seguir considerándose
otorgado.
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO UNA

ACTIVIDAD ESPECIALIZADA
La especialización fundada en la división del trabajo ha sido recono-

cida durante mucho tiempo como uno de los fenómenos clave en
el desarrollo de la humanidad, especialmente en la esfera del gobierno,
como lo demuestra claramente su estudio. No obstante, en épocas pri-
mitivas, las actividades administrativas del gobierno, hasta donde esta-
ban diferenciadas, eran de una naturaleza comparativamente simple,
de tal manera que no ofrecían cuestiones problemáticas de contenido,
organización o técnica. No fue sino hasta el gran aumento en el ámbi-
to de actividad y la complejidad del gobierno, siguiendo al Estado
benefactor o de servicios sociales cuando el pensamiento concentrado
comenzó a dirigirse a la administración pública como un factor espe-
cializado del gobierno, en sí mismo parte del extenso dominio de la
política. Sin embargo, simplemente debido a las escasas evidencias de
lo ocurrido en este campo en el pasado, sería erróneo suponer que fue
hasta recientemente que el hombre comenzó a meditar sobre estas
cuestiones. Uno de los verdaderos adelantos que podrían derivarse de
un estudio más intenso de la historia de la administración pública es
el esclarecimiento que sobre la materia arrojaría una investigación
más profunda. Es obvio que en el pasado los hombres prácticos se
sintieron frecuentemene impulsados a meditar sobre los problemas
relativos al gobierno, si bien no dejaron un registro de sus reflexiones.
27 J. K. Galbraíth, The Alfluent Society, Hamish Hamilton, 1958.

Además, como hemos visto, hay pruebas importantes sobre el inte-

rés literario y profesional en los asuntos administrativos. Ciertamente
los filósofos políticos no han ignorado la materia y en este contexto
pueden citarse la Política de Aristóteles y El Príncipe de Maquiavelo
como parte del dominio de la literatura general. Contamos también
con los manuales del cuerpo de funcionarios todavía existentes -gene-
ralmente considerados por los contemporáneos como de interés efíme-
ro- en los que quedaron establecidas las reglas a las que los escribanos
y copistas, y otros debían sujetarse. Dichos documentos solían desapa-
recer por completo tan pronto como concluía su etapa de utilidad.
Desde China, cuyos funcionarios eran los máximos expertos adminis-
trativos de los primeros tiempos, y hasta el Occidente desde Bizancio.
han sobrevivido algunos de esos manuales. No debemos pasar por alto,
en la India, el célebre Arthasastra de Kautilya en el que se expone
claramente el arte de gobernar.
Con el advenimiento de la Revolución industrial y el consecuente
revuelco social que arrojó muchas responsabilidades nuevas sobre los
gobernantes, la proliferación de notables investigaciones oficiales diri-
gidas a diagnosticar las causas y a sugerir soluciones, colocaron a Gran
Bretaña a la vanguardia del movimiento para racionalizar los procedi-
mientos de la administración pública. Pronto se descubrió que aun
cuando se habían determinado claramente los problemas sociales o
económicos, la solución requería a menudo vías y medios administra-
tivos que todavía no estaban disponibles. Líderes del pensamiento como
Jeremy Bentham y su seguidor Edwin Chadwick, contribuyeron mu-
cho con sus esfuerzos para abrir nuevos caminos en este campo. Así,
como su anexo de su famoso Constitucional Code, en 1830 Bentham
presentó un ensayo sobre administración pública de personal con el
intrigante título de La aptitud del funcionario llevada hasta el máxi-
mo, el gasto llevado al mínimo, el cual inter alia combinaba lo viejo
con lo nuevo proponiendo el reclutamiento de funcionarios de acuer-
do con aptitudes comprobadas al seleccionar de entre los candidatos
con cualidades a aquellos que estuviesen dispuestos a desempeñar las
labores requeridas a la cuota más baja del mercado, un compromiso
ingenioso, si bien inverosímil, entre el mundo del laissez [aire que
los partidarios de Bentham invocaban con entusiasmo y la nueva so-
ciedad administrativa del futuro que al menos ellos estaban percibien-
do oscuramente.
Los sistemas de derecho romano habían examinado el contenido
de la administración en términos legalistas y habían creado códigos de
funcionamiento para los funcionarios mucho antes que los anglosajo-

nes, para quienes esta era una aproximación extraña. Después, hacia !
fines del siglo, Max Weber (1864-1920), un eminente sociólogo ale-

mán con las tradiciones de la administración prusiana en las venas, se
adelantó para bosquejar una teoría de la burocracia -utilizando el
término queriendo decir "oficialía" en general, más que la noción
más extendida de un tipo de administración autoperpetuante y com-
pletamente indigno. Al contemplar el desarrollo de las relaciones de
poder en la sociedad, Weber consideró a la burocracia como el desarro-
llo admirable y sumamente deseable de un cuerpo profesional impar-
cial, experto y no involucrado, intelectualmente equipado para hacer
frente a las necesidades administrativas de la nueva sociedad, ya sea
que la jefatura estuviera en manos de un cuerpo autocrático, consti-
tucional o electo. A través de una exposición teórica había llegado a
conclusiones semejantes a las que habían llegado los progenitores del
nuevo servicio civil mediante un proceso de experimentación.
Sin embargo, fue en los Estados Unidos, con su pluralidad de insti-
tuciones gubernamentales en expansión y gran diversidad de empresas
no gubernamentales proporcionando un medio experimental rico para
las indagaciones de instituciones y la organización, donde tomó forma
realmente una nueva fase en el ofrecimiento del conocimiento admi-
nistrativo. Si bien el efecto primero fue más práctico que académico,
fue un académico distinguido -que finalmente se convertiría en un
practicante político aún más distinguido- es decir Woodrow Wilson
quien, en 1887, en un ensayo sobre El estudio de la Administración
Pública, destacó la importancia de un análisis distinto de las activida-
des administrativas del gobierno dentro del campo general de la cien-
cia política; de hecho como un desarrollo esencial en la especialización
de esta rama particular del conocimiento humano. Así parece soste-
nerse hoy día, a pesar de las quejas de los teóricos posteriores de este
campo, quienes han ampliado y enriquecido antes que sustituido esta
original aproximación.
En esta etapa de creación se dio importancia a la conformación
general de la estructura, la función y la operación de métodos. Al
mismo tiempo se prestaba cada vez mayor atención al examen de me-
dios y vías administrativas en otros campos, apoyando así las ideas de
un cuerpo creciente de pensadores quienes reconocieron a la adminis-
tración como una actividad general de la que los sectores públicos
eran simplemente una cierta parte, aunque muy importante. El in-
dustrial francés de gran experiencia Henri Fay,ft1 (1841-1925),28 cuya

obra Administration industrielle et générale apareció en 1916 durante
la primera Guerra Mundial, se convirtió en el doyen de este movi-
miento. Estableció ciertos principios de administración que el líder
debía tomar en cuenta y de manera significativa colocó a la adminis-
tración como una de las seis funciones esenciales para una empresa,
dándole así mucho menor importancia en la producción que en el
campo gubernamental. La diferencia era mucho más aparente en una
época en que la actividad gubernamental era todavía predominante-
mente de naturaleza administrativa y subsidiaria al sector productivo
de la nación. Hace un señalamiento importante al mostrar que, in-
cluso en la empresa industrial, las actividades del grupo dirigente se
hacen cada vez más generales y administrativas, y menos técnicas,
en los poderes más altos de la jerarquía de personal.
La aproximación práctica estaba ya muy adelantada en los Estados
Unidos con Frederick W. Taylor en sus Principios de administ.ración
científica (Nueva York, 1911 y) Administración de almacén (Nueva
York, 1911). El Y sus seguidores se interesaron en primer lugar en la
eficiencia del trabajo en el banco," en llevar al máximo los esfuerzos
y las habilidades de los trabajadores, más que en los principios gene-
rales y en la estructura. Intentaron medir mediante el estudio del
tiempo y el movimiento las acciones del trabajador manual para
desempeñar sus labores normales y descubrir formas para hacer más
efectivos sus esfuerzos en beneficio del empleador y de sí mismo a
través del ahorro de esfuerzo, eliminación' de la fatiga, etcétera; pero
por razones obvias esta aproximación particular no fue aceptada en
lo general por los trabajadores, quienes abrigaban temores, a menudo
bien justificados, por la explotación.
Durante esta fase, concentrada principalmente en el campo de la
administración industrial y de los negocios -un campo que debe
observar el estudiante de administración pública como ilustración-
se prestó una gran atención al descubrimiento de "principios" de
administración y también al significado y los problemas de la organi-
zación. y la administración. El enfoque de los "principios" estuvo re-
presentado particularmente por James D. Mooney y Alan C. Reilly
28 En Fayol y otros pioneros ver Management T'hinkers, Ed. por A. Tillett, T·

Kempner, y G. Wills, Penguin, 1970,
• En el banco (bench), es decir, en el banco metálico o de madera que sirve de
apoyo a las tareas de los operarios.
en su Onward Industry aparecida en 1930,29 peto la búsqueda de

principios universalmente aplicables fue tenaz a cada paso ante la
dificultad de extraer conclusiones precisas del estudio de las activida-
des sociales en las que el mismo investigador se veía involucrado
subjetivamente de manera inevitable. Una contribución importante
durante esta fase, consistente de varios escritos de diferentes autores,
quedó conformada en los Papers on the Science of Administration,
publicados en 1937 editados por Luther Gulick y Lyndall Urwick,
ambos dignos pioneros en el campo. El propio documento de Gulick
hizo una contribución característica al forjar la frase POSDCORB en ci-
fras P(laneación) O(rganización) S (Personal) D(irección) C(o)O(ordi-
nación) R (Relación) B (Presupuesto) para resumir las actividades
de los funcionarios más altos en todas las ramas de la administración,
un desarrollo de la interpretación original de Fayol y que no ha sido
sustituida por completo por los desarrollos y sugerencias subsecuentes.
De los escritos sobre estas líneas la cantidad es considerable, algunos
estimulantes y la mayoría americanos, pero entre los pioneros destaca
el inglés Lyndall F. Urwick y sus dos obras The Elements 01 Adminis-
tration (Pitman, 1943) y The Pattern o/ Management (Pitman, 1956),
son esclarecedoras, pero debe admitirse que la aproximación caracte-
rísticamente empírica de Briton no ha impulsado la producción de
contribuciones teóricas importantes. En realidad hay algunas obras
que pretenden tratar con "principios" entre las cuales lo menos es
el mejor.
De hecho la búsqueda de principios desde una concepción analí-
tica más estrictamente, con la que se relacionarían en forma funda-
mentid varios estudios destacados, recibiría su coup de grace (al menos
hasta que se hubo alcanzado un avance revolucionario en las ciencias
sociales) con la publicación de Herbert A. Simon en 1945 de su obra
Administrative Behaviour,. en la que demostró que los llamados prin-
cipios de administración, a los que prefería denominar "proverbios",
eran ambiguos y podían conducir a conclusiones opuestas. Como lo
indica su título, Simon estaba interesado en explorar las actividades
y el comportamiento del administrador dando un nuevo énfasis a un
enfoque que si bien no estaba ausente de la obra de los pioneros,
ciertamente venía ganando terreno desde la segunda Guerra Mundial.
En el futuro se daría una mayor atención a materias tales como
29 Publicado nuevamente como The Principies 01 Organization, Harper, Nueva York,

1939.
456 ADAPTACIóN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :tPOCA
el comportamiento de los participantes, cuestiones de psicología, la

consideración de la administración como una materia en sí misma,
la importancia del medio en el que opera el administrador, y otras
semejantes. Estos diversos enfoques ampliaron la esfera de acción de
la materia y ciertamente elevaron su valor ante el administrador pú-
blico, quien tenía también sus propios problemas que resolver. Sola-
mente cuando dichas líneas de aproximación son consideradas como
única vía hacia soluciones finales su naturaleza parcial puede conver-
tirse en una amenaza, no obstante, a excepción de los colegios e insti-
tuciones con un interés absoluto por crear sus propias reservas intelec-
tuales, no puede decirse que exista una verdadera evidencia de que
los industriales o los funcionarios públicos les hayan permitido en la
práctica confundirse en las diversas sucesiones.
Quedaría fuera de lugar el intentar hacer un análisis detallado de
las diversas escuelas de pensamiento aquí, y no queda sino referirnos
brevemente a algunos de los estudios interesantes que han aparecido,
de nuevo principalmente en América, ya que los "treinta ayudarán a
indicar la tendencia general del pensamiento sobre la materia'U'?
El enfoque de las relaciones humanas recibió un impulso consi-
derable con la publicación de los resultados del experimento, llevada
a cabo a fines de los veintes y principios de los treintas en las fábricas
de' la Compañía Eléctrica del Oeste en Hawthorne en los Estados
Unidos, que condujo a la conclusión de que las actitudes y la moral
de los trabajadores tenían un efecto mucho más decisivo sobre el re-
sultado que las simples transformaciones en las condiciones laborales
e incluso los aumentos de los incentivos monetarios.v Mary Follet
(1865-1935) realizó una contribución notable y su interés en las rela-
ciones industriales y su efecto en la administración se remontó a las
primeras décadas del siglo.32 Su idea de que si sólo el trabajador y el
administrador manejaran los hechos básicos de la situación, la decisión
efectiva sería .prescrita por la misma situación; fue tal vez un tanto
ingenua, pero inyectó un nuevo factor a las discusiones en una época
en que la administración de los Estados Unidos empezaba a sospechar
30 Para un resumen estimulante (si ignoramos un intento extraño para conformar

el contexto histórico de la dialéctica hegeliana marxista, ver K. M. Henderso n,
Emerging Synthesis in American Public Administration, Asia Publishing House, 1966·
31 Elton Mayo, The Social Problems of an Industrial Civilization, Routledge, 1949.
82 Documentos reunidos de Mary Parker Follett, Dynamic Administration, editado
por H. C. Metcalf y Lo Urwick, Management Publicatíons, 1941.
que los métodos de brazo fuerte corrientes no aseguraban resultados

efectivos.
Chester Barnard hizo una importante contribución a la compren-
sión de las responsabilidades del administrador en su muy citada obra
Functions of the Executiue (Harvard, 1938), la cual modificó conside-
rablemente el enfoque de los escritos anteriores cambiando el énfasis
de las técnicas a las actitudes. Recientemente la atención se había
concentrado en la organización con el objeto de formular una teoría
general de este factor.s" Algunos se habían concentrado en la admi-
nistración como un proceso, mientras que otros habían dado una aten-
ción particular a los elementos del medio ambiente."
Los intentos por desarrollar una teoría general de la administra-
ción pública continuaron en forma impresionante en los Estados Uni-
dos, donde la materia se enseña ampliamente y la lista de los libros
de texto generales aumenta cada día más. También en otros países
se está dando una mayor atención a la materia, si bien en Gran Bre-
taña hay un retraso en este campo, aunque hay signos favorables de
una transformación en camino.
Si bien las historias generales de la administración pública son
escasas y distanciadas entre sí; es evidente a partir de las citas en la
obra presente -una simple selección de un grupo mucho más amplio-
que los estudios especializados de las instituciones administrativas y
sus actividades en épocas y lugares diferentes son abundantes, de tal
manera que se incrementa rápidamente el, bloque de información re-
levante.s"
3tl De entre las numerosas obras sobre' administración general a ambos lados del
Atlántico, las siguientes pueden consultarse: G. E. Milward, An Approach to Manage.
ment, Macdonald, 1946; 'W. H. Newman, Administrative Action, Pitrnan, 1951; E. F. L.
Brech, Organization: T'he Frametuork 01 Management, Longmans, 1957; B, N. Gross,
The Managing 01 Organizations, Free Press of Glencoe, N, Y, 1964; Y Sir Geoffry
Vickers, Towards a Sociology 01 Management, Chapman Se: Hall, 1967.
34 Sobre el primero está William Brownrigg, The Human Enterprise Process and
its Administration, Univ, of Alabama, 1954, y sobre el último F. W. Riggs, The Ecology
01 Public Administration, Asia Publishing House, 1961.
35 Entre las obras generales de Gran Bretaña están S. E. Finer, A Primer o/
Public Adrninistration, Muller, 1950 y E. N. Gladden, The Essentials 01 Public Adminis-
tration, Staples Press, 3- ed, 1964; y sobre historia general la obra un tanto breve
The Deoelopment 01 Public Seruices in Western Euro-pe, 1660-1930, Oxford, 1944, por
Ernest Barker-
EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Bajo este encabezado llegamos a la etapa final de nuestro examen.

Probablemente en una obra histórica no es apropiado y mucho menos
sensato inel uir un proyecto del futuro, y cuando uno examina dichos
proyectos como se ha hecho de vez en cuando, es difícil evitar la
conclusión de que los observadores capacitados con un conocimiento
técnico más profundo han realizado normalmente un trabajo pobre
de sus diagnósticos, que se hacen más y más precarios en una época de
rápida transformación como la presente. En realidad, genios del cali-
bre de H. G. Wells son raros. Aquí sólo podemos establecer tentativa-
mente lo que puede verse hoy día como la necesidad de un mañana
inmediato.
El futuro de la administración pública tendrá que depender funda-
mentalmente del futuro del gobierno, y en esta esfera se esperan y
desean cambios radicales en dirección al mejoramiento de la partici-
pación democrática, que en su oportunidad dependerá de una ciuda-
danía mejor informada, presentando así una tarea abrumadora para
el educador, cuyo propio logro es de seises y sietes. La misma adminis-
tración pública debe prepararse para hacer frente a las nuevas deman-
das conforme surjan, y es claro que se requiere un mayor conocimiento
de sus responsabilidades entre los administradores a todos los niveles.
Asimismo, constituye una necesidad imperiosa, un mejor intercambio
de ideas sobre el campo del esfuerzo humano en conjunto, en cuyo
cumplimiento el administrador se beneficiará tanto como otros, y en
donde se encuentra en realidad bajo una situación especial para
ayudar.
La forma y el contenido de la administración ya está alterándose
radicalmente por los numerosos desarrollos que se suceden a nuestro
alrededor, y especialmente por el impacto de la automatización -en
particular a través de la utilización expansiva del procesamiento auto-
mático de datos (ADP), un medio por el cual, mediante la utilizaóó?
de computadoras electrónicas infinitamente grandes y diversas cantr
dades de información éstos pueden reunirse, clasificarse, acumularse
y seleccionarse con precisión en un espacio de tiempo increíblemente
breve. Cuando se recuerda que una de las funciones básicas de la
administración ha sido la laboriosa copia por parte de escribanos Y
secretarios de documentos, la extracción de información de éstos, su
archivo para futuras referencias, y su selección eventual para el manejo
d.e problemas y casos futuros, un proceso que en los sistemas de nego-

CIOS y gubernamentales más avanzados ha significado con frecuencia
el desarrollo de amplios cuadros de dependientes controlados adecua-
damente por supervisores, jerarquizados ellos mismos en varios niveles
distintos, no es difícil comprender cómo dichas pesadas agrupaciones
de personal, costosas en energía humana y adecuación e inevitable-
mente engorrosas para producir resultados, pueden ser sustituidas aho-
ra (normalmente como una simple fracción de su potencial máximo}
por una computadora que no requiere más que un pequeño grupo de
técnicos y expertos para manejarla y ocuparse de su mantenimiento.
Además del evidente ahorro de recursos los resultados aparecen rápida-
mente y, debido a lo práctica que resulta la incorporación de dispo-
sitivos de revisión cruzada efectivos, el factor humanó se reduce al
mínimo y se garantiza un alto grado de precisión.
Una de las primeras operaciones realizadas mediante el ADP fue
la nómina semanal y mensual en la que las organizaciones de gran
escala tales como los Departamentos Gubernamentales, tenían que
emplear numerosos cuadros de dependientes. Uno de los problemas
para producir nóminas satisfactorias fue la necesidad de incorporar
continua y normalmente sobre una base individual, nuevos factores.
tales como pago de horas extras, incrementos por antigüedad, deduc-
ciones especiales, impuesto al ingreso y variaciones de seguridad social,
que modifican constantemente los paquetes salariales de los empleados.
Para la computadora electrónica, programada adecuadamente para este
objetivo específico, el cumplimiento de esta tarea con modificaciones
prácticamente inmediatas es sólo un juego de niños.
Básicamente la computadora es un apoyo mecánico a la ejecución
aritmética, y la idea se remonta al sencillo ábaco utilizado por los
griegos y otros pueblos primitivos, De hecho, muchas de las técnicas
administrativas altamente sofisticadas y de reciente introducción ema-
nan de los métodos del gobierno del dedo utilizados durante mucho
tiempo por personas que tenían que hacer sus propios cálculos. La
primera máquina capaz de realizar las cuatro operaciones aritméticas
básicas fue inventada por Blaise Pascal en 1642 y en forma significa-
tiva desde nuestro punto de vista, para ayudar a su padre, quien era
funcionario de aduanas." Efectuaba la multiplicación sumando repe-
. tidamente y la división restando igual, repetidamente. Leibniz la mejo-
36 F. 1- M. Laver, Introducing Computers, H. M. S, O., 1965, ofrece una intro-

ducción excelente.
ró en 1671 al hacer posible que multiplicara directamente, pero se des-

-confiaba de su exactitud y no fue sino hasta el siglo XIX cuando se
construyeron máquinas calculadoras satisfactorias. Charles Babbage
(1792-1871), uno de los pioneros de la computadora digital, había
inventado una máquina calculadora perfeccionada -su máquina dife-
rencial- en 1812 y recibió el apoyo del gobierno para construirla. El
Registrador General utilizaría en 1863 un modelo de esta máquina
para calcular tablas de vida, que eran empleadas ampliamente en las
aseguradoras. Mientras tanto Babbage había concebido la idea de una
máquina analítica que, mediante funcionamiento automático, reali-
zaría una secuencia de operaciones bajo control automático efectuado
a través de tarjetas perforadas. Esta fue, en efecto, una computadora
digital que se accionaba mecánicamente pero, a pesar del sustancial
apoyo, entre 1833 y 1842 no podría surgir una máquina efectiva por
H. M. Treasury, cuya provisión en esta época económica habla bien
sobre la idea básica. Evidentemente la ciencia de la ingeniería todavía
no estaba 10 suficientemente adelantada como para producir la labor
de precisión que requería la fabricación de una máquina semejante.
Habiendo gastado gran parte de su tiempo y de su fortuna en el
proyecto, Babbage murió en 1871 y sus ideas para la época fueron
olvidadas."
En América Herman Hollerith utilizó el método de la tarjeta
perforada para una máquina utilizada por primera vez en 1889 para
acelerar el censo norteamericano, y las máquinas de motor fueron
usadas gradualmente para propósitos estadísticos y de tabulación, pero
la idea de Babbage no sería considerada nuevamente sino hasta 1939
cuando los Estados Unidos produjeron la calculadora controlada de
secuencia automática, que sería sustituida por la Computadora Elec-
trónica. La primera de éstas, denominada ENIAC (Electronic Numeral
Integrator and Computer: computadora e integrador numérico elec-
trónico) fue creada en 1943 para hacer tablas de disparo para el ejér-
cito norteamericano. Independientemente de esta idea J. von Neuman n
concibió el proyecto para la computadora electrónica moderna y la
primera computadora de programa registrado, EDSAC (Electronic Delay
de la Universidad de Cambridge, en Inglaterra, y fue puesta en opera-
Storage Automatic Calculator: calculadora automática de reserva de
dilación electrónica) llegó a construirse en el laboratorio matemático
37 Urwick y Brech, op. cit., pp. 20-27, incluye una fotografía de la "Máquina
Diferencial" de Babbage.
ción en mayo de 1949. Cuatro años después se construyó una versión

modificada conocida como LEO (Oficina Electrónica Lyons) para J.
Lyons y Co., los proveedores, y fue puesta en servicio hacia fines de
1953. Fue la primera que se utilizó en el trabajo de oficina. Esta má-
quina siguió en uso hasta enero de 1965, pero entretanto los adelantos
en el campo habían sido tan rápidos y amplios que se inauguró una
nueva revolución tecnológica, cuyo posible impacto apenas se está
visualizando oscuramente. En tan sólo quince años se han realizado
grandes avances, especialmente en los Estados Unidos, donde las po-
tencialidades del nuevo adelanto son aprehendidas rápidamente. La
computadora electrónica en sus formas diferentes es utilizable en mu-
chos campos, particularmente en la mecanización superada de la pro-
ducción y la industria, por ejemplo, en procesos de control, y no
menos en la administración, cuya simplificación y concentración se
facilita en una época en que su proliferación casi espontánea parece
tendiente a impedir un mayor desarrollo en todos los campos en los
que es esencial el apoyo, particularmente en el gobierno.
Además de su uso evidente en la racionalización del trabajo de
oficina; en todas las operaciones donde debe manejarse y seleccionarse
una gran cantidad de elementos de información, como en el trabajo
de nóminas ya mencionado; en actividades estadísticas y de censo;
control de almacén; trabajo policiaco; la computadora demuestra ser
cada vez más útil para la administración. Al ofrecer una amplia in-
formación actualizada para apoyar la planeación, el control y la toma
de decisiones, específicamente en el funcionamiento de procesos admi-
nistrativos nuevos tales como la investigación operacional,3s la compu-
tadora electrónica está ampliando indudablemente el ámbito de la
actividad administrativa, no menor en la administración pública
donde la operación extensiva y la organización a gran escala constitu-
yen ahora el orden natural de las cosas. Sobre su influencia eventual
en la estructura de administración actual, tal como la simplificación
de la organización y los procedimientos y en algunas dispos.iciones
económicas como la administración concurrente de la recaudación del
impuesto sobre el ingreso con el pago de la seguridad social, no tene-
mos sino nociones muy vagas. Pero todavía hay tiempo y sería con-
veniente apresurarse cautelosamente. El gran peligro consiste en que
los cambios así introducidos podían conducir a un grado de inestabi-
3S Para un resumen interesante sobre las nuevas técnicas de la administración, en

algunas de las cuales la computadora electrónica es una herramienta importante, ver
}{. M. Treasury, Glossary 01 Management Techniques, HMSO, 1967.
Iidad tan alto en la organización social que podría prolongar indebi-

damente e incluso evitar recoger todos los frutos que promete el in-
vento. Se requieren modificaciones fundamentales y en nuestra prisa
podríamos fracasar en adoptar dichas disposiciones preparatorias que
'son necesarias para garantizar su máxima aceptación. Esta es en gran
medida una tarea para el administrador.
Incluso el legislador necesitará solicitar el consejo del experto
sobre cómo puede, modificando las raíces de su impulso legislativo,
asegurar que el nuevo derecho no cambie, a través de una compleji-
dad excesiva, aumentar costos insostenibles al presupuesto nacional.
Todos debemos aprender conforme avanzamos yana tomar nada
por gratuito.
Sin embargo, debe recordarse que la computadora electrónica no
es sino la más sofisticada de las herramientas nuevas y no un sustituto
del cerebro humano, un hecho que los proyectistas saben muy bien
pero, en su justificable entusiasmo por las maravillas de la ciencia,
tienden a pasar por alto. De ahí sus retratos color de rosa sobre el
mundo en el siglo XXI, los cuales proliferan en la prensa, en las aulas
y en impresos más permanentes.
No puede negarse que en una situación ideal la ciencia es comple-
tamente capaz de hacer lo que los eruditos prometen y más, ya que
debe haber muchos inventos nuevos a la vuelta de la esquina que
incluso los científicos no pretenden prever. Pero nuestros profetas
normalmente parten de la premisa de que la laguna a llenar está entre
la posición alcanzada por grupos limitados en las sociedades más
avanzadas y lo que un grupo se'ecto puede lograr en un futuro inme-
diato. Así, la simple tarea de organizar dichos adelantos para el vasto
conjunto de la humanidad subabastecida y la tarea colosal de educar
a ésta y a sus hijos crea problemas que son alarmantes por su inmen-
sidad, independientemente de la cuestión fundamental -que todavía
no ha sido resuelta de si la gran mayoría de la humanidad será capaz
o no de adaptarse a las complejidades del mundo que los científiCOS
tienen en mente. En este sentido, el científico está tomando hoy día
el papel del utopista de ayer: toca al sociólogo, al psicólogo y al admi-
nistrador ponerle los pies en la tierra.
Suponiendo que el problema de la abundancia quedara resuelto
verdaderamente y que la productividad se incrementara y organizara
de tal manera que satisficiera todas las demandas materiales humanas
-en realidad una suposición increíble-, la necesidad inevitable de
muchos servicios nuevos ampliaría el empleo en muchas nuevas direc-
ciones. Este problema ya está presente en las calles desordenadas, los

carros sucios del ferrocarril y los vastos servicios de policía, salvamento
y abastecimiento requerido cuando todo el mundo está de vacaciones
-carreteras embotelladas, playas y montaña congestionadas. Por su-
puesto, hay soluciones mecánicas mejoradas en proceso, pero inevita-
blemente toman tiempo y absorben energía humana. Y está también
la demanda creciente de servicios sociales y médicos para detener el
curso creciente del malestar psicológico cercano al derrumbamiento
debido a las reacciones ante las nuevas condiciones de los seres huma-
nos que no están preparados para vivir en el nuevo Elíseo, si ese es
el término apropiado.
Aunado a estos está el problema más mundano de renovar el equi-
po caduco, y sustituirlo con inventos nuevos de nuestros días. Entre
las naciones europeas Gran Bretaña es un ejemplo urgente de la
colosal tarea de deshacerse de la herencia material victoriana, por
ejemplo, en los hogares repugnantes de mucha gente razonablemente
acomodada pero condicionada a su inconveniencia, que prefiere con-
'servar antes que acabar con el gozo de placeres tales como el bingo
yel hipódromo. La nueva sociedad anunciada con su cobertura contra
el cielo para conservar la temperatura de los pueblos, descrita mu-
cho tiempo atrás en 1898 por H. G. Wells en The Sleeper Awakesy
experimentada ya por los rusos en los vastos territorios deshabitados
de Sibería sumamente inhóspitos, presenta problemas de servicios de
complejidad incomparable. También deben afrontarse las consecuen-
cias de poner en peligro el equilibrio de -Ia naturaleza con estos
adelantos increíbles, de erigir una sociedad incapaz individualmente
de valerse por sí misma en caso de una crisis no prevista, y de una
caída irreparable debido a que todo ha quedado integrado tan bien
que el que comete sabotaje tendrá una fina selección de medios para
inducir el paro completo. Un sistema semejante se despedirá inevita-
blemente de todos los prospectos de democracia, y podrá ponerse en
funcionamiento sólo por una oligarquía de técnicos operando detrás
de escena, un grupo que los astutos y artificiosos aspirarían a cons-
tituir, probablemente como el único capaz de construir sus balsas en
caso de catástrofe. Tales pesadillas de los escritores de ficción no
retroceden ante el avance de la ciencia.
La respuesta no es obvia. Es claro que la solución práctica deberá
descansar en los políticos responsables con el apoyo cooperativo de
ciudadanos bien informados en todas partes. Pero una gran respon-
sabilidad descansará en el administrador público, cuya contribución
histórica ha sido examinada en este libro. Su función tradicional no

se transformará radicalmente en el nuevo mundo en perspectiva. Se-
guirá siendo el servidor, pero uno mucho mejor equipado técnicamente
y capacitado necesariamente de mejor manera que anteriormente den-
tro de su propia línea, e incluso mas omnipresente según la impor-
tancia relativa de los servicios personales sobre los aumentos en la
producción material.
Dichos problemas ya están siendo estudiados por grupos pequeños
de estudiosos y militantes, pero el esfuerzo total es relativamente ma-
gro. Llegara la época en que el político y el ciudadano no estarán
mejor preparados para la conducción de los asuntos de lo que han
estado antes. Nuestra educación debe ser reorientada para hacer frente
a la vida, y no hay duda de que habrá una gran obstrucción, no sola-
mente por parte de aquella gente que exalta el arte y la literatura
como un sustituto de la vida, sino también por parte de aquellos
científicos que confunden sus medios excitantes con los verdaderos
fines de la vida.
Como parte de nuestra preparación en la acción política y la
ciudadanía activa -dos objetivos que son trágicamente desatendidos
hoy día, descuido que contribuye considerablemente a nuestra incom-
petencia actual- necesitamos conocer mucho más acerca de los su-
puestos administrativos de nuestro mundo presente así como estar
mejor preparados para comprender que nuestros administradores, no
solamente para el esclarecimiento de nuestras propias actividades, están
a punto de capacitarnos para asegurar que dichas tendencias burocrá-
ticas, endémicas en todas las sociedades, no tienen la misma oportuni-
dad de desarrollarse.
Para el administrador público mismo esto apunta a una mejor
comprensión a través de una educación y una preparación más apro-
piadas y una renovación constante en los procesos de su profesión y de
otras ramas de conocimiento semejantes, vitales para la conducción
de los asuntos del gobierno. La nueva ciudadanía se dirigirá más a
las universidades para estudios de posgrado e investigaciones, en tan-
to que el administrador público requerirá completar dicha educación
más cabal con una preparación profesional continua y mejorada.
La administración es un factor común en todas las situaciones
sociales, y su comprensión contribuirá positivamente a ofrecer un
camino para los adelantos en casi todos los campos, y en un sentido
intempestivo en el que los problemas de la coordinación social son
.cada vez más fundamentales, la administración en todos sus aspectos,
ADAPTACIÓN A LAS NECESIDADES DE UNA NUEVA :ePOCA 465
como arte y como ciencia, será uno de los ingredientes esenciales en

la educación de cada quien. Para el funcionario público, servidor de
los ciudadanos en general y de los políticos en particular, el estudio
de la administración del campo público será una disciplina esencial,
mientras que para todos se encomendará como una materia importante
que ayudará a explicar y aclarar mucho de lo que actualmente parece
tan oscuro.
I
I
1
íNDICE
l. EUROPA MEDIEVAL. ERA DE EXPERIMENTO (l000 A 1500) 7
La sociedad feudal 8
En el contexto anglosajón 11
Finanzas: el curso de la tesorería 15
. Desarrollo de la administración del palacio .. . . . . . . . . . . 20
Administración en las localidades 23
Técnicas de desarrollo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
Típicos administradores de la época. . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
El creciente ámbito de la administración 46
n. MEDIO ORIENTE. EL CHOQUE ORIENTE-OCCIDENTE

(1071-1683) 60
Política y administración en las marchas orientales 61
El gobierno y la administración otomanos 69
El harén 76
La ciudad de Constantinopla 78
El reclutamiento para la institución gobernante: la fami-
lia de esclavos 80
Los fanariots 85
Otros adelantos administrativos 87
Algunos destacados estadistas-administradores 91
IIl. LA EUROPA DEL SIGLO XVI: 1485-1603 101

Maquiavelo, administrador y filósofo 103
La revolución administrativa de los Tudor " 107
Un administrador Tudor: Tomás Cromwell 113
La administración de la frontera anglo-escocesa 115
El administrador Tudor: Lord Burghley 120
Felipe JI de España como administrador 124
IV. LAs CIVILIZACIONES AMERICANAS PRIMITIVAS 131

Los incas .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 132
Los mayas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 141
Los aztecas 145
El imperio español en América. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 151
467
468 ÍNDICE
V. EL SURGIMIENTO DE LA NUEVA ADMINISTRACIÓN EN EUROPA:

1610 A 1786 o ••••• o o o o o ••• o •••••••••• " 164
Richelieu y Luis XIII . o • o ••••••••••••••••• o • o ••• o o. 165
Colbert y Luis XIV .... o • o o o' ••••• , ••• o o' •• o • •• • • •• 171
La administración prusiana, 1640-1786 . o •• o o. • • • • • • • • • 184
Lionel Cranfield: administrador de carrera . o " ••••• o o o 193
Samuel Pepys: un servidor civil en formación ... o o o o •• 198
La venta de cargos . o • o o : ••••••• o • • • • • • •• 213
VI. CHINA: A PARTIR DE LA DINASTíA SUNG . . . . • . . . • • . . • . • • 221

Administradores Sung destacados: Su Tungpo (1036.1101)
y Wang Anshih (1021-1086) . 221
La administración bajo las dinastías Ming y Ch'ing . 240 o o •
El servicio civil bajo la dinastía Ch'ing " 246 o o •
China y el Occidente . o •
250
o ••• o ••••••••• o ••• o o •••• o • o
El servicio civil chino: revisión general 262 o' •• o ••
, .",
VII. LA POLITICA DE LA INDIAS A 1853 1556265 o • o ••••• o • o o
La administración mogol . 267

La Compañia del Este de la India: la fase comercial, 1600-
1833 277
o" • • • '" •••••• , •••••••••••••
La Compañía de las Indias Orientales: nacimiento de un

servicio civil, 1773-1853 284 o. o o o •• o ••••••• o' •
VIII. ERA DE REVOLUCIONES: 1649 A 1815 o ••• , •• o •• 293

Inglaterra alcanza la monarquía constitucional .. o ••••• 294
La administración de las colonias americanas ... . . o • • • • 299
Burke y la reforma "económica" .. ". o ••••• o o o • o o o o • o 305
La Revolución norteamericana o o o •••••• o o o •• " • o o • o o 308
La Revolución francesa .. " o. o' o •••• o o •••• o •••••••• o 318
Rusia: 1462-1730 ... o • " o •• o o • o o ••• o ••••• " • o •••••• o o o 340
IX. EL DESARROLLO DE LOS SISTEMAS MODERNOS DE ADMINISTRA-

CIÓN PÚBLICA: 1815-1971 .. o' ••••• o. o •• o •••• o ••••••• 350
El desarrollo de los servicios civiles en los Estados Uní-
dos y Gran Bretaña ., 350 o o • o o o • o o o •• " • o • o • o •• o o •• o
Un eminente servidor civil: Sir Charles Edward Treve1yan 364

El servicio público en los territorios coloniales . 369'
La Revolución rusa: burocracia del Estado unipartidista 384
Albert Thomas: estadista internacional . 398 o ••••• o o •• o •••
La administración internacional 404 o ••••••••••

ÍNDICIi: 469
X. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ADAPTÁNDOSE A LAS NECESI-

DADES DE UNA NUEVA ÉPOCA 417
La era de la integración global 417
El modelo gubernamental central 420
La consolidación del servicio civil 426
El gobierno local 429
Las corporaciones como un arma gubernamental auxiliar 433
El control de la administración pública. . . . . . . . . . . . . .. 439
La administración pública como una actividad especiali-
zada 443
El futuro de la administración pública 450
Este libro se acabó de imprimir el
día 2 de febrero de 1989 en los
talleres de Fuentes Impresores, S.A.,
Centeno 109, 09810, México, D. F.
Se imprimieron 2,000 ejemplares y
en su composición se utilizaron ti-
pos BaskerviIle de 12, 11:12, 10:11 y
8:10 puntos.
1
,
1
I
I,
1
,

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UNA HISTORIA DE LA ADMINISTRACIóN PúBUCA

. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIóN

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D.R. © 1989, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA, S.A. DE C.V.

ISBN 968-16-2620-6 (Obra completa)

Los historiadores han puesto siempre una atención considerable en

aquellos incidentes administrativos específicos con el sistema de go-

el retrato obtenido. Pueden clasificarse de la siguiente manera: 1) Di-

públicos forman un grupo ocupacional con su lugar específico en la

rodea y en sus raíces en el pasado, esta Historia de la administracián

Los trabajos citados en las notas de pie de página pueden dividirse

de L. D. White que comienzan con The Federalists (1948), pero és-

CON EL debilitamiento, desde el siglo IX, de la visión heroica de Car-

Debemos evitar la tendencia natural a subrayar en exceso las diferen-

3 Max Bloch, Feudal Society, Routledge &: Kegan Paul, 19?I.

quien le proporcionaba protección. Se desarrolló la jerarquía de tales

Tout 4 da un buen cuadro general de la organización y los fun-

Había un establecimiento común para el señor y su esposa, presi-

Eran de hecho organizaciones más simples que las de Easby y ha-

4 T. F. Tout, Chapters in Medieval Administrative History, vol. H, Mandhester

En 1066, cuando Guillermo, duque de Normandía, cruzó el canal

encontró los principales obstáculos, no en los resentimientos de los

V. H. Oalbraíth, Studies in the Public Records, Nelson, 1948, p. 61.

El Registro del Gran Catastro, sobre el que usted pregunta, es el

A fin de obtener esta descripción regional o geográfica, el país se

quién la ocupa ahora, cuántas localidades hay, cuántos arados en

8 Galbraith, op. cit., pp. 94'-95, citando a J. H. Round, Feudal England.

FINANZAS: EL CURSO DE LA TESORERÍA

En una época temprana, el proporcionar moneda en circulación se

9 Sir John Craigh, The Mint, Cambridge, 1953, p. 33.

veniente en Inglaterra y Normandía, particularmente en Winchester,

rero, que aún no era un cargo de gran dignidad. No obstante, aunque

Cuando la convocatoria ha sido enviada y recibida por el sheriff,

diez libras de plata (nuevamente cien). Al tercer día, como nos ha

Para este propósito la Tesorería estaba constituida por el mismo

Tesorería Superior Tesorería Inferior

Tesorería Superior Tesorería Inferior

El tesorero es el oficial más importante, generalmente responsable'

15 Heath, op. cit., pp. 28-29.

DESARROLLO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PALACIO

La importancia de la administración del Palacio como unidad admi-

ya se discernían los comienzos de un sistema moderno de adminis-

16Tout, op, cit., vol. 1, p. 178.

estaban involucrados. Había cláusulas específicas relacionadas con el

18 A. L. Poole, From Domesday Book to Magna Carta, 1087-1216, Oxford, 1951.

antiguos sobre administración y la práctica en la Tesorería. El curso

so Recolectado y Editado por A. R. Myers, The Household of Edwal'd IV, Univer-

La primera parte del libro está relacionada especialmente con el

Con esta cita aclaratoria concluimos la presente sección, habiendo

ADMINISTRACIÓN EN LAS LOCALIDADES

A pesar de la penetración general de las instituciones feudales enrai-

Así como los hijos de la noche -la lechuza y el buitre- aman la

Posteriormente los reyes hicieron sus propios nombramientos,

Iglesia señalaron el camino en el desarrollo de técnicas administra-

23 B. Tierney, Medieval Poor Lata, California, 1959.

ciales obtenidas, tales como la existencia de un comercio lucrativo y

24 Henri Pirenne, Medieval Cities, Princeton, 1925. p. 77.

diferentes maneras. Pronto en aparecer entre éstos fue el Maire o

26 Arnold J. Toynbee, A study oI Hist01Y, vol. XII, Oxford, ]96], p. 520.

y equipamiento del ejército comunal, proporcionar escuelas para ni-

de los Alpes y el Mediterráneo occidental. Venecia alcanzó su cenit'