Fortalecimiento Concejos PDF

FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL DE LOS
CONCEJOS DELIBERANTES
Dirección Provincial de
Fortalecimiento Institucional y de la Democracia
Tel: (0221) 4295594 / democracia@gob.gba.gov.ar

Fortalecimiento Institucional de los CONCEJOS DELIBERANTES
INDICE
PREFACIO Daniel Osvaldo Scioli

Gobernador de la provincia de Buenos Aires................................... Pág. 7
PRÓLOGO Alberto Pérez
Ministro de Jefatura de Gabinete y Gobierno................................... Pág. 9
INTRODUCCIÓN Martín Cosentino
Subsecretario de Relaciones Institucionales..................................... Pág. 11
MANUAL DE ESTILOS
Aportes para la Función Legislativa ...................................... Pág. 15
I- Definiciones ............................................................................. Pág. 16
II- Estructura Normativa .............................................................. Pág. 18
III- Recomendaciones para la elaboración de Documentos
Normativos Escritos. Formato y Estilo ............................................ Pág. 22
IV- Publicidad. Informatización de la Información ........................ Pág. 26
DOCUMENTOS ACADÉMICOS
Desarticulaciones interinstitucionales
Disputas de poder entre el Departamento Ejecutivo
y el Deliberativo, y su impacto en la gobernabilidad
por Mónica Silvana Iturburu...........................................................Pág. 35
Función Legislativa Municipal
por Enrique Jose Marchiaro ........................................................... Pág. 59
Ordenando Ordenanzas
Haciendo nuestros municipios más democráticos
por Orlando Pulvirenti ................................................................... Pág. 79
3
El presente material es resultado de un trabajo conjunto llevado a

cabo por la Dirección Provincial de Fortalecimiento Institucional y de
la Democracia, la Dirección Provincial de Relaciones Gubernamentales
e Interjurisdiccionales, dependientes de la Subsecretaría de Relaciones
Institucionales, la Subsecretaría de Asuntos Municipales, y el Instituto
Provincial de Administración Pública, perteneciente a la Secretaría
General de la Gobernación.
Esta metodología de trabajo se corresponde con una política de
gestión de colaboración interinstitucional instaurada por este
gobierno provincial, mediante la cual se pretende fortalecer, facilitar
y reivindicar la función que a nivel municipal deben cumplir las
instituciones de gobierno local, ello en razón de entender que el
resultado satisfactorio de aquella devendrá inequívocamente en una
administración beneficiosa para la Provincia toda.
Ese objetivo pretende ser cumplido mediante la articulación de las ac-
tividades de cada una de las áreas enunciadas, buscando con ello
generar un marco único de trabajo intrainstitucional, con un esquema
de canales de comunicación dinámicos y eficientes, que constituyan
una única vía por la cual transiten unificadas las demandas
provenientes de los órganos de gobierno local, como reales
interlocutores de las necesidades sociales. Esto posibilitará una mayor
y más eficaz capacidad de respuesta del gobierno provincial, en cuanto
al otorgamiento de las herramientas técnicas, administrativas, de
formación y de gestión necesarias para el desarrollo y fortalecimiento
de los órganos de gobierno municipal.
5
PREFACIO
Daniel Osvaldo Scioli
Gobernador de la provincia de Buenos Aires
Lograr la plena autonomía de los municipios de la Provincia, aumentando

su capacidad de gestión pública y su poder de decisión, resulta una de las
políticas prioritarias de nuestro gobierno.
Este necesario fortalecimiento de las instituciones municipales no responde
solamente a un imperativo constitucional. Se fundamenta en que son los
gobiernos locales el contacto primario que tienen los habitantes de la
Provincia con el poder estatal y con sus gobernantes. De municipios
eficientes, dinámicos, modernos, solidarios y representativos dependerá,
en gran medida, que las demandas del pueblo lleguen de forma inmediata
a las instancias decisorias y que las políticas necesarias para responder a
dichas demandas sean diseñadas de forma adecuada y sean aplicadas
oportunamente. Los municipios deberán contar cada vez con mayores
herramientas para articular las políticas públicas propuestas desde la
Provincia y coordinarlas con la propia gestión comunal.
En gran parte el éxito de mi gestión dependerá del éxito de cada uno y
cada una de los intendentes y las intendentas municipales. Y esto no es
sólo una fórmula discursiva. Reconocer autonomía plena a los
municipios, y combinar esto con mayores y mejores mecanismos
de participación popular, será clave para acercar el poder de
decisión política, de gestión y de control a la sociedad.
En este esquema no olvidamos el rol fundamental que tienen los Honorables
Concejos Deliberantes. Son la legítima caja de resonancia de las demandas
populares, asiento de la voluntad del vecino y órgano generador de las
normas básicas de la convivencia elemental. La política que hoy ponemos
en marcha reconoce este papel e intenta brindarles herramientas para que
puedan cumplirlo con fidelidad, eficiencia y calidad.
Estoy convencido de que mientras más cerca se está de los problemas, más
rápido llegan las soluciones. En la Provincia de Buenos Aires, llegó la hora
de los gobiernos locales, llegó el tiempo de los municipios.
7
PRÓLOGO
Alberto Pérez
Ministro de Jefatura de Gabinete y Gobierno
de la provincia de Buenos Aires
La reforma de la Constitución federal del año 1994 señaló un incuestiona-

ble sendero de reafirmación y profundización de la descentralización polí-
tico territorial. El correlato de esta directriz fue, a nivel de lo local, el reco-
nocimiento del poder municipal y de su autonomía. De esta manera, re-
sulta innegable afirmar que el diseño institucional de la República recono-
ce una doble descentralización política e institucional: en las provincias y
en los municipios. No debemos perder de vista que, mientras que la auto-
nomía provincial es plena, de primer grado y originaria, la autonomía de
los municipios depende del alcance y contenido que le reconozca el dere-
cho público de cada Provincia.
En este marco general, resulta un objetivo prioritario del Gobierno de la
provincia de Buenos Aires brindar todos los medios necesarios para forta-
lecer el rol institucional de los municipios, avanzando en la consolidación
de su status político autónomo y en el consiguiente aumento de su capaci-
dad de decisión política. La gestión encabezada por el Gobernador Scioli
entiende que la autonomía plena de los municipios es un objetivo político
de máxima, que requiere afirmar traspasos concretos de marcos decisorios
y de herramientas de gestión.
Los municipios bonaerenses, como Estados locales, han ido adquiriendo
en su comunidad un rol de liderazgo indiscutible, transformándose en la
cara más directa e inmediata de lo público, de lo estatal. De esta
forma se han constituido, especialmente a lo largo de cada crisis, en
instancias fundamentales receptoras y canalizadoras de las demandas
sociales con la invalorable cualidad de responder, en atención al grado de
inmediatez, con mayor flexibilidad, comprensión y capacidad.
La función del municipio es plenamente gubernativa. Organiza los servi-
cios públicos municipales, planifica y acuerda con la Provincia la realiza-
ción de obras públicas, brinda los servicios asistenciales básicos, ejerce el
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Aportes para la Función Legislativa
poder de policía municipal y dicta normas generales de carácter legislativo

por medio de sus Honorables Concejos Deliberantes. Estos órganos
deliberativos, verdaderos poderes legislativos municipales, cumplen un
papel destacado no sólo como los titulares de la potestad legisferante, sino
como órganos de representación de la voluntad popular y caja de reso-
nancia de los reclamos ciudadanos. El presente programa está orientado a
asistir a dichos poderes, brindando herramientas largamente reclamadas
por ellos. No busca concluir ni cerrar ningún proceso. Intenta iniciar un
diálogo institucional que retroalimente las capacidades de cada parte te-
niendo como norte la mejora en la calidad de las políticas públicas a
implementar. Seguramente, tal hecho redundará en una mejora en la cali-
dad de vida del habitante de Buenos Aires. Y ese, sólo ese, resulta ser el
objetivo prioritario.
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INTRODUCCIÓN
Martín Cosentino
Subsecretario de Relaciones Institucionales del
Ministerio de Jefatura de Gabinete y Gobierno
Nos es grato presentar, por medio de este trabajo, el Programa «Fortaleci-

miento Institucional de los Concejos Deliberantes».
El principal objetivo del mismo es que la Provincia, atendiendo a las nece-
sidades relevadas, brinde herramientas que ayuden al fortalecimiento
institucional de los Concejos Deliberantes.
De esta forma, en el Plan se concibe al Gobierno de la Provincia de Buenos
Aires como:
agente de apoyo para una mejor gestión de los Concejos aportando
herramientas específicas;
facilitador del diálogo institucional que viabilice un pensamiento
crítico de lo institucional;
generador de ámbitos de debate e intercambio de experiencias para
pensar el rol del concejal y de los Concejos Deliberantes de cara al
nuevo Municipio.
Estamos convencidos, tanto desde la Subsecretaría de Asuntos Municipales

como desde la Subsecretaría de Relaciones Institucionales a mi cargo, que
la puesta en marcha del mismo redundará en un contacto directo y unificado
del Gobierno provincial con los Concejos Deliberantes, generando redes
de gestión e intercambio que profundicen el camino hacia una cultura
político institucional del diálogo, de apoyo, de perfeccionamiento continuo.
Asimismo, la unificación de interlocutores importará la canalización de las
demandas de los municipios por las vías apropiadas.
Los/las concejales, como funcionarios públicos electos, tienen el escruti-
nio de idoneidad más perfecto y sabio que puede observarse en una de-
mocracia, como es el voto popular. En atención a tal responsabilidad, no
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resulta menor que puedan cumplir con su función de forma cada vez más
eficiente, teniendo en cuenta que tal eficiencia redunda en una mejora en
la calidad de vida de sus representados. El presente Programa no se agota
en unas cuantas capacitaciones y documentos. Implica la construcción y
puesta en revisión de pensamientos críticos a la hora de resolver proble-
mas del ámbito local, la generación de espacios de debate y consenso,
donde colectivamente se defina con los actores involucrados el nuevo rol
de la institución deliberativa local en el marco de un municipio cada vez
más autónomo.
Como toda construcción colectiva, y esta lo es, necesita para su crecimiento
el aporte de todas y todos. La invitación está hecha. La puerta está abierta.
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MANUAL DE ESTILOS
APORTES PARA LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
El presente documento es una guía básica en materia legislativa a efectos

de proporcionar pautas de estilo y modelos normativos destinados a apoyar
el trabajo de los Concejos Deliberantes en nuestra Provincia.
En este esquema, busca definir los conceptos fundamentales vinculados
con la actividad propia que llevan adelante los órganos de deliberación a
nivel municipal, aclarar las modalidades de procedimiento y formalidades
de estilo y proporcionar elementos concretos de técnica legislativa. Con su
implementación se intenta, por un lado, brindar herramientas a los/as con-
cejales que les faciliten una formación constante en las técnicas legislativas
propias de su cargo y, por el otro, generar movimientos que tiendan a la
sistematización y unificación de los procedimientos y la modalidad de ex-
presión escrita de esos órganos de gobierno municipal en la Provincia.
Es importante destacarlo. La idea rectora que guía el accionar del Gobierno de
la Provincia es colaborar con la organización de la gestión legislativa
municipal, facilitar la comunicación tanto entre los diferentes
Concejos Deliberantes existentes en la Provincia como entre estos
y la ciudadanía, con la consiguiente simplificación en el acceso a la
información, todo ello a través de proponer la paulatina adopción de un
procedimiento único y estándar de estilo administrativo, que propenda a la
unificación de los parámetros de gestión y comunicación escrita.
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I. DEFINICIONES
* El Concejo Deliberante es, en su estructura, un órgano

pluripersonal, simple en su composición y permanente en su
existencia y funcionamiento.
* Tiene entre sus funciones, principalmente, la de producción
legislativa y de control del Poder Ejecutivo local.
Respecto de su función de producción legislativa, que es la que interesa a

esta guía, el órgano deliberativo expresa su voluntad mediante la
suscripción de ordenanzas, decretos, resoluciones y comunicados,
dependiendo obviamente del objeto y temática del particular sobre el cual
deba expedirse en cada caso.
Ordenanza
Es la ley local, en sentido estricto material y sobre las competencias

municipales (art. 25 L.O.M.).
Es un texto escrito por el cual se establecen disposiciones de carácter general,
impersonal, abstracto y obligatorio sobre temas de competencia municipal.
Es un conjunto de artículos que rige las conductas a acatar por los ciudadanos
residentes en el área de influencia del Concejo Deliberante.
Puede ser de carácter regulatorio primigenio o reformar, suspender o abrogar
una norma anterior en el tiempo que regulaba sobre la misma materia.
16
Decreto
Es un acto administrativo imperativo que tiene por objeto originar una

decisión particular sobre la composición u organización del Concejo, o
sobre una petición de un particular.
Es una decisión que se expide para resolver sobre cuestiones internas del
órgano, tales como su reglamento interno, organización de personal, etc.
Resolución
Es una proposición que resuelve sobre circunstancias particulares

externas al funcionamiento del órgano, emite opiniones sobre
cuestiones de índole pública o privada, bajo un formato resolutivo, o
emite su voluntad de llevar adelante un determinado acto.
Comunicación
Es una moción destinada a contestar, recomendar, solicitar o requerir

algo a otro órgano de gobierno, o en su defecto para que actúe o decida
en determinada orientación respecto a algún tema en particular.
También se utiliza esta forma para la expresión de deseo o aspiración por
parte del cuerpo deliberativo.
Puede estar destinado a otro órgano de gobierno u organismo particular.
En algunos casos se aplica a disposiciones que versan sobre temáticas
sobre las cuales este órgano legislativo no posee competencia para actuar.
17
II. ESTRUCTURA NORMATIVA

Cada una de las formas de expresión de decisión y voluntad del órgano
legislativo municipal que hemos descripto debe ser aplicada a circunstancias
particulares.
Esta circunstancia se ve reflejada también en las formalidades que deben
cumplirse al momento de la producción del documento que contendrá
cada una de esas decisiones adoptadas y encuadradas en un formato
legislativo en concreto.
Si bien existen pautas de estilo de carácter general para los documentos
legislativos nombrados, algunos de ellos poseen características particula-
res que consideramos necesario enunciar y describir, con miras a facilitar
su utilización.
Ordenanza Municipal
El documento que contenga esta decisión deberá ser redactado utilizan-

do la 3ra. persona gramatical.
El cuerpo del texto estará compuesto por tres partes: a) visto, b)
considerandos y, c) parte resolutiva o articulado. (Ver Anexo)
a. Visto: en esta parte se citan los antecedentes normativos y/u

históricos que conllevan la necesidad del dictado de esta decisión.
Deben detallarse tanto las normas vinculadas a las que se haga
posterior mención o en cuyo contenido se sustente la ordenanza,
como así los antecedentes fácticos o peticiones que hayan dado lugar
a la resolución en cuestión. Además, debe referenciarse el expediente
en el cual tramita el proyecto de ordenanza.
b. Considerandos: Se le llama así a aquella parte del texto, de
carácter introductoria, en la que el concejal repasa las circunstancias
que lo llevaron a producir una determinada ordenanza. Por lo general,
aquí se declaran sintéticamente los fundamentos de la norma y las
necesidades legales y jurídicas que la sanción de la ordenanza aspira
a regular. Los considerandos no son prescriptivos y tampoco son
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obligatorios. Se introducen en forma sucesiva con el gerundio «con-

siderando» y con el pronombre relativo «que», seguidos de cada
uno de los hechos que motivaron la redacción de la norma.
c. Parte resolutiva o articulado: El articulado conforma el as-
pecto propiamente prescriptivo de la ordenanza. Los artículos orde-
nan, establecen, obligan, regulan. Los artículos tienen carácter de
obligatorios.
Cuando las ordenanzas son extensas y complejas, se recomienda la
agrupación de los artículos en divisiones. La cantidad de divisiones a
utilizar dependerá justamente de la complejidad, cantidad de temáticas
y extensión del texto. Cada división deberá ser clasificada y numerada,
con miras a facilitar su cita o referencia. Dependiendo de la cantidad de
divisiones que requiera la temática se utilizará el siguiente nomenclador:
a. Una única división: título o capítulo.
b. Dos divisiones: título y capítulo o capítulo y sección.
c. Tres divisiones: parte – título y capítulo o título – capítulo y
sección.
d. Cuatro divisiones: parte – título – capítulo y sección o título –
capítulo – sección y subsección.
La división bajo el concepto «Libros» deberá ser utilizada únicamente
en ordenanzas muy voluminosas.
Respecto de cada artículo, estos pueden dividirse en «incisos» y
«apartados». Los incisos se señalan con números cardinales progresivos.
El apartado es utilizado como subdivisión normativa del inciso.
La parte resolutiva de la ordenanza será dividida en artículos. El verbo de
mandato que inicia cada uno de ellos utilizará la forma verbal infinitiva
con la partícula impersonal SE (ej. créase, dispónese, encomiéndase, etc.)
La parte resolutiva deberá ser cerrada con un último artículo de forma
que dispondrá la comunicación al órgano ejecutivo.
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Decreto
El texto se compondrá de tres partes:

a) enunciativa,
b) considerativa o expositiva y
c) dispositiva. (Ver Anexos)
a) Parte enunciativa: corresponde al «visto» y en ella se citan

los preceptos y normas que sirven de base o antecedentes
aplicables para la decisión. Cuando se sustancia en el marco de un
expediente, éste deberá citarse en el visto por su letra, número y
demás particularidades que permitan su inmediata localización.
b) Parte considerativa o expositiva: Corresponde a los
considerandos, describe y fundamenta las circunstancias de he-
cho y de derecho que, por tener vinculación directa con el asunto
tratado, se hayan tenido en cuenta para proyectar la medida que
se propugna.
c) Parte dispositiva: se subdividirá en tantos artículos como
aconseje su mejor claridad y comprensión. Cuando los artículos
tengan más de un párrafo, los mismos serán separados por punto
y aparte. El verbo de mandato que inicia cada artículo se expresará
en infinitivo, sin la partícula impersonal se, y será redactado en
forma simple. Se mantendrá la correlación verbal desde el primer
al último artículo.
- La parte dispositiva deberá ser cerrada con un último artículo de
forma que dispondrá la comunicación al órgano ejecutivo.
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Resolución
Este texto mantiene la división en tres partes:

Visto, Considerandos y Parte Resolutiva. (Ver Anexos)
Tanto el Visto como los Considerandos mantienen una estructura y
contenido semejante al de las ordenanzas, enunciándose en el primero
los antecedentes normativos, de hecho y peticiones que dan lugar a la
decisión, y manifestándose en el segundo los fundamentos teóricos y
prácticos que conllevan a adoptar una determinada decisión.
La parte resolutiva expresa la decisión legislativa, y se encuentra dividida
en artículos. El verbo que inicia cada uno de ellos utilizará la forma verbal
infinitiva sin la partícula impersonal SE (ej. disponer, ordenar, intimar, etc.)
La parte resolutiva deberá ser cerrada con un último artículo de forma
que dispondrá la comunicación al órgano ejecutivo
Comunicación
Al igual que la resolución, utiliza la división del cuerpo del texto en tres partes:
Vistos, Considerandos y Disposición o parte resolutiva. (Ver Anexos)
Tanto el Visto como los Considerandos mantienen la finalidad que se le
otorga en el caso de una comunicación: referenciar antecedentes
normativos, de hecho y derecho para el primero y manifestar los
fundamentos de la decisión adoptada para el caso del segundo.
La parte resolutiva de la comunicación expresará la decisión del órgano
y será dividida en artículos. El verbo que inicia cada uno de ellos será
COMUNICAR y utilizará la forma verbal con la partícula impersonal SE
(comuníquese).
21
III. RECOMENDACIONES PARA LA ELABORACIÓN DE

DOCUMENTOS NORMATIVOS ESCRITOS. FORMATO Y ESTILO.
Tanto el formato como el estilo de los textos legislativos a los que hemos
hecho referencia, están condicionados por las normas de intercambio es-
crito y por lo que se denomina «situación de comunicación», es decir, el
objetivo de la comunicación, las características del mensaje a transmitir,
los medios con que se cuenta para enviar el mensaje, las competencias
comunicativas del destinatario, etcétera.
Por ello, al momento de elaborar una pieza de esta índole, el legislador
debe adoptar una serie de decisiones que favorecerán – o limitarán- las
posibilidades del intercambio escrito. Entre ellas se destacan:
el objetivo del texto,
la selección de la información relevante de aquella que no lo es en
función de estos objetivos,
la variedad de la lengua conveniente a la situación (administrativa,
técnica, jurídica), y
el medio a través del cual se hará llegar el mensaje (soporte papel o
magnético, vía fax o correo electrónico), etc.
Como recomendación primaria, los textos normativos que se cons-

truyan bajo cualquiera de las formas vistas, deben ser escritos en
un lenguaje llano y simple (en la medida de las posibilidades),
evitando que las formalidades propias de los textos técnicos, como
lo es una norma, afecte la comprensión de los ciudadanos o difi-
culten la gestión.
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Los legisladores, al momento de construir el texto, deberán observar

fehacientemente y respetar las técnicas legislativas, eligiendo la modalidad
de expresión correspondiente a la decisión que va a manifestarse por el
documento construido.
Manteniendo esa línea, y a fin de evitar la confusión, en un mismo texto
normativo no deberán ser tratados asuntos de diferentes naturaleza. Esta
circunstancia facilita tanto su difusión como su reglamentación y posterior
aplicación.
Para facilitar la lectura y comprensión del texto normativo a confeccionar,
se exhorta a la utilización de oraciones breves.
Como principio, las normas tienen carácter atemporal, razón por la cual
deben ser redactadas utilizando el tiempo verbal del presente indicativo,
con excepción de la utilización del tiempo futuro o la referenciación a un
hecho del pasado. Asimismo, debe evitarse el empleo de enunciados
carentes de significado normativo (ej. deseos, recomendaciones, etc.).
Al momento de redactar un proyecto normativo bajo cualquiera de las mo-
dalidades de expresión analizadas, debe tenerse en cuenta que la misma
debe respetar determinados principios técnicos que harán a su posibilidad
de reglamentación y posterior aplicación. Estos principios se denominan de
no contradicción, de totalidad o autonomía y de economía. Esta es una cla-
sificación básica de filtros por los que debe pasar una norma previo a su
sanción, pudiendo en un esquema documental más avanzado realizar un
análisis más pormenorizado de principios de reconocimiento de validez le-
gislativa. Sin embargo, si la norma no cumplimenta los tres principios bási-
cos enunciados, su aplicación se verá dificultada o imposibilitada, pudiendo
ser también factible su impugnación mediante la vía adecuada.
Respecto del principio de no contradicción, éste refiere a que la nor-
ma no puede contener artículos o decisiones que se contradigan o prescri-
ban órdenes contrarias; el texto de la ley debe ser un todo coherente, un
cuerpo de disposiciones que entablen entre sí un ordenamiento lógico. El
principio de no contradicción también se vincula con el conjunto de leyes
vigentes en el sistema jurídico de un país, de modo conglobado. Es decir,
los artículos no sólo deben ser coherentes entre sí sino que, además, no
pueden contradecir a otras normas vigentes (con la única excepción de
que derogue una decisión anterior).
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El principio de totalidad o autonomía impone la obligación de que la

norma escrita sea completa, en el sentido de que no debe dejar lagunas
normativas que generen dificultades en su interpretación y aplicación. Debe
tener autonomía normativa y constituir un conjunto sintáctico completo,
constituyendo esto un principio básico en la redacción de las normas. Para
ello debe omitir remisiones y complementaciones, de manera que para
comprenderlo no sea indispensable entender el artículo anterior o el
posterior. Asimismo, su autonomía radica en la necesidad de que su texto
sea independiente, y que con su lectura individual posibilite entender el
contexto de decisión y aplicación, sin la necesidad inmediata de
referenciarse en la lectura de otros documentos (de cualquier índole). En
conclusión, debe contener la totalidad de sus antecedentes y fundamentos.
En cuanto al principio de economía, el mismo predica la utilización

eficaz de las herramientas y recursos legislativos, en consonancia con los
imperativos que demarcan la obligación de una gestión eficiente.
Todos los documentos normativos se encuentran conformados por párra-

fos o parágrafos. Su definición lo detalla como cada una de las divisiones
de un escrito que termina con un punto y aparte, y que constituye una
unidad de información completa.
La estructura y organización de los párrafos está condicionada por la fina-
lidad comunicativa del texto y su estructura. Los primeros párrafos suelen
presentar los aspectos más importantes del tema, mientras que los siguien-
tes desarrollan aspectos secundarios. Cada párrafo articula con el anterior
y posterior, en el marco de la estructura que propone el texto, y en un
claro cumplimiento del principio de totalidad o autonomía. La última ora-
ción de un párrafo marca la transición hacia el párrafo o título siguiente.
Se debe iniciar un nuevo párrafo cuando se va a tratar un nuevo tema, o
bien cuando se lo vaya a considerar desde otra perspectiva.
La parte tal vez más importante de cualquier norma es la que se plasma en
su articulado o parte dispositiva o resolutiva. Allí nos encontraremos con-
cretamente con la decisión legislativa que se pretende imponer, y que en-
cuentra referencia y fundamento en las consideraciones que la anteceden.
24
Es esta parte del texto normativo, en definitiva, la que realmente interesa

al ciudadano (ya sea en general o particular) puesto que de allí surgirán las
obligaciones o los derechos que tendrá en su calidad de tal, así como las
pautas sociales que deberá respetar.
La parte dispositiva, en cada uno de los artículos que la compone, regula-
rá un único aspecto particular de la materia tratada por la norma, ello con
el objeto de facilitar su análisis y aplicación, y evitar confusiones en su
implementación o interpretación.
Los artículos se caracterizan como imperativos, dispositivos u ordenatorios,
con el objeto de ser lo suficientemente claros e ilustrativos acerca de la
decisión que se adopta y se difunde.
Para facilitar su lectura, los mismos deberán ser breves. Basados en lo deta-
llado anteriormente, cuando su extensión sea excesiva se procurará la divi-
sión en incisos y apartados.
Con el objeto de simplificar su análisis, cada definición o regla deberá ser
enunciada en un único artículo. Estas reglas deben estar relacionadas en-
tre sí en el marco de una temática general.
Para tener la suficiente validez y ostentar la calidad de documentación
pública, las normas sancionadas por los órganos deliberativos locales de-
ben poseer la firma de la autoridad competente. Un documento sin firma
no tiene validez legal alguna, por lo cual no obliga ni crea derechos.-
Con respecto a la rúbrica, la misma se colocará siempre al pie y al costado
derecho de todo documento, únicamente con tinta azul o negra. En todos
los casos será de puño y letra del firmante, y se utilizará la que se encuentre
registrada en el registro oficial, salvo en los documentos electrónicos, que
llevarán la firma electrónica o digital autorizada del funcionario.
Cuando el documento requiera la firma de dos o más funcionarios de dis-
tinta jerarquía, se respetará el orden jerárquico, ubicándose a la izquierda
la firma del de menor jerarquía y a la derecha, la del de mayor jerarquía.
25
IV. PUBLICIDAD. INFORMATIZACIÓN DE LA INFORMACIÓN.

En este ítem se desarrollarán propuestas para la correcta utilización y ex-
plotación de uno de los principales requisitos que debe cumplir una
norma: su publicidad.
En un esquema de gestión que tiene como objetivo principal el fortalecimiento
institucional, resulta imprescindible transitar correctamente el camino de
generación de canales de comunicación con el ciudadano. En este marco, la
publicidad de las decisiones del órgano deliberativo son necesarias cuando lo
que se busca es cumplir con los estándares de transparencias en la gestión,
máxime cuando el principal influenciado por dichas decisiones es la ciudada-
nía, vista desde la perspectiva general o particular.
Al momento de adoptar una decisión legislativa, el órgano se encuentra ante
la obligación de dar a conocer la misma, en tanto su decisión misma como los
fundamentos que la respaldan, en cumplimiento del requisito imperativo de
la publicidad de toda norma escrita a los efectos de su aplicación.
En ese marco, el agente decisor posee una serie de diferentes posibilidades
de difusión, según las herramientas a su alcance y las limitaciones materiales
que padezca.
Respecto de una modalidad de comunicación básica, la posibilidad radica
en el diseño y exposición de carteleras en lugares de acceso público del
edificio legislativo, que detenten características visuales y de señalética que
faciliten su lectura.
Otra posibilidad para la difusión de las normas que emita el órgano legisla-
tivo local es la utilización de afiches, gacetillas de prensa o carteleras temá-
ticas en lugares de tránsito masivo, siendo éstas herramientas gráficas que
resultan de utilidad para comunicar al público interesado las diferentes
normas vigentes (ej. ubicar en la plaza principal una cartelera que exhiba
las normas relacionadas con la utilización de espacios verdes o la urbanística,
en los hospitales una que publique las decisiones de salud pública, en las
escuelas e instituciones educativas las que presente las normas dictadas
vinculadas con la materia, etc.).
26
Además del soporte en formato papel, atento las innovaciones tecnológi-

cas existentes hoy en día, que facilitan y hacen más dinámica la comunica-
ción, corresponde brindar un párrafo propio a la publicidad por medios
informáticos.
Desde la Dirección Provincial de Fortalecimiento Institucional y de la De-
mocracia, recomendamos a los Concejos Deliberantes locales el diseño de
una página web en la cual puedan exponer toda la información referente a
sus actividades legislativas y administrativas. A tales efectos, esta Dirección
prevé llevar adelante un Programa de Diseño y Creación de Páginas Web
Institucionales, que junto a la puesta en marcha del Programa de
Digitalización de Normas Municipales de la Subsecretaría de Asuntos Mu-
nicipales, posibilitará la implementación y agilización de este sistema a
aquellos órganos deliberativos que no cuenten actualmente con esta he-
rramienta y consideren que puede facilitar su gestión.
La página web institucional posee una cantidad importante de usos. El
principal de ellos es la publicación de las decisiones legislativas que emanan
de ese poder de gobierno, cumpliendo de esa manera con el requisito de
publicidad de las normas para su aplicación.
Además, se propone su utilización como una exhibición de la actividad
legislativa de cada Concejal. En ese esquema, debería habilitarse dentro de
la página web institucional un vínculo hacia la base de datos propia de
cada Concejal, la cual debería contener los proyectos (de ordenanza, reso-
lución, decreto, etc.) presentados por el legislador. Asimismo, podría anexar-
se un canal de comunicación directa, mediante la creación de una casilla
de correo institucional, mediante la cual los vecinos del Partido puedan
comunicarse con los Concejales, facilitando el dialogo y la interacción pre-
via a la decisión legislativa.
Para el caso de utilización de la herramienta informática, y con miras a
facilitar la implementación de los procesos administrativos, se solicitará a
los Concejales que la documentación que ingresen para tratamiento sea
acompañada con su versión en soporte magnético o digital, respetando
siempre el formato decidido por el cuerpo, pudiendo implementar los
modelos de normativa que aquí se proponen.
27
Este esquema comunicacional propende a facilitar el acceso a la informa-

ción legislativa (en sentido amplio) de todas las personas que tengan acce-
so al servicio de Internet, generando asimismo un canal de comunicación
entre el ciudadano y el Concejal, mediante el cual puedan generarse pro-
puestas, consultas y reclamos que tiendan a maximizar la función propia
de los Concejos Deliberantes locales.
28
MODELO DE ORDENANZA
(dos interlíneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlíneas)
(sangría de 3,5 cm) VISTO
……………………………………………………………………................................., y
(dos interlíneas)
CONSIDERANDO:
(sangría de 3,5 cm)
Que ..…………………… …;
Que …………………………;
Que …………………………;
Que la presente medida se dicta en uso de las atribuciones
conferidas por ........................................................................................
Por ello,
(dos interlíneas)
TRATADO Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE ..............
Sanciona con fuerza de Ley la siguiente
ORDENANZA
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 1º. ------------------------------------------------------------------------------
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 2º. ------------------------------------------------------------------------------
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 3º. Regístrese, publíquese y comuníquese al Departamento
Ejecutivo. Fecho, archívese.-
DADA en la Sala de Sesiones del Concejo Deliberante del
Partido de ….., en la Ciudad de ……………………, Provincia de
Buenos Aires, a los … días del mes de …………. de …….......…-
29
MODELO DE RESOLUCIÓN
(dos interlíneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlíneas)
………………………………………………………………….........................................……...., y
(dos interlíneas)
CONSIDERANDO:
Que ..…………………… …;
Que …………………………;
Que …………………………;
conferidas por…………...............................................................................
Por ello,
(dos interlíneas)
TRATADO Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE .............
Acuerda y Resuelve la Siguiente
RESOLUCIÓN
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 1º. ------------------------------------------------------------------------------
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 2º. ----------------------------------------------------------------------
(dos interlíneas)
Buenos Aires, a los … días del mes de …………. de ……......….
30
MODELO DE COMUNICACIÓN
(dos interlíneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlíneas)
………………………………..........................................………………………...., y
(dos interlíneas)
CONSIDERANDO:
Que ..…………………… …;
Que …………………………;
Que ………………………...;
conferidas por…........................................................................................
Por ello,
(dos interlíneas)
TRATADO SOBRE TABLAS Y APROBADO
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE ……….
Acuerda y Resuelve la siguiente
COMUNICACIÓN
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 1º. ————————————————————————————————
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 2º.———————————————————————————————
(dos interlíneas)
Buenos Aires, a los … días del mes de …………. de ……......…-
31
MODELO DE DECRETO
(dos interlíneas)
(Lugar), (fecha)
(dos interlíneas)
………………………………………………….........................………………..……...., y
(dos interlíneas)
CONSIDERANDO:
Que ..…………………… …;
Que …………………………;
Que …………………………;
conferidas por…………..............................................................................
Por ello,
(dos interlíneas)
EL CONCEJO DELIBERANTE DEL PARTIDO DE ……
DECRETA:
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 1º. ------------------------------------------------------------------------------
(dos interlíneas)
ARTÍCULO 2º.-----------------------------------------------------------------------
(dos interlíneas)
Buenos Aires, a los … días del mes de …………. de ……….......
32
DOCUMENTOS ACADÉMICOS
CONTENIDOS
«Desarticulaciones interinstitucionales: disputas
de poder entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberativo, y su impacto en la gobernabilidad»,
por Mónica Silvana Iturburu. Documento presentado en el IV
Seminario Nacional de la Red de Centros Académicos para el Estudio
de Gobiernos Locales realizado los días 28 y 29 de noviembre de
2002 en la Provincia de Cordoba, República Argentina.
«Función Legislativa Municipal», por Enrique Jose

Marchiaro. Publicado en Derecho Municipal (Segunda Parte);
Revista de Derecho Público 2005-1, Ed. Rubinzal – Culzoni, 2005.
«Ordenando Ordenanzas: Haciendo nuestros

municipios mas democráticos», por Orlando
Pulvirenti. Publicado en el por tal «Poder Local-Noticias
Municipales para un nuevo país» www.poderlocal.net, 29 de
Enero de 2007.
DESARTICULACIONES INTERINSTITUCIONALES:
DISPUTAS DE PODER ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO
Y EL DELIBERATIVO, Y SU IMPACTO EN LA GOBERNABILIDAD *
Mónica Silvana Iturburu (*)
INDICE DE CONTENIDOS:
1. INTRODUCCIÓN
2. FUENTES DE CONFLICTO ENTRE LOS DEPARTAMENTOS EJECUTIVO Y
DELIBERATIVO
2.1. Representatividad y división de funciones.
2.2. Sistema electoral ¿potenciador de conflictos?
3. MARCO INSTITUCIONAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES.
3.1. Sistema de gobierno municipal en la Provincia de Buenos Aires.
3.2. Funciones de los Departamentos Ejecutivo y Deliberativo.
3.3. Conflicto de poderes entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
3.4. Destitución del Intendente.
4. ANÁLISIS DE CASO DE COMPETENCIAS COMPARTIDAS: EL PRESUPUESTO MUNICIPAL
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFÍA / FUENTES
7. RESUMEN
(*) Mónica Iturburu: Contadora pública, Administradora Gubernamental, Magíster

en Gestión Empresaria y Experta en Desarrollo Local. Docente e investigadora en
temas de gestión pública local. Se ha desempeñado en diferentes organismos públicos
en su rol de Administradora Gubernamental (1989-2000), y como Concejal y
funcionaria del gobierno municipal de Olavarría (Bs.As.) desde el 2001 a la actualidad.
Ha publicado diversos trabajos y libros sobre los temas de su especialidad.
*documento presentado en el IV SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS

ACADEMICOS PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES, Provincia de Cordoba,
Republica Argentina, 28 Y 29 DE NOVIEMBRE 2002.-
35
1. Introducción
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los muni-

cipios un sistema de gobierno con separación de poderes entre un órgano
ejecutivo unipersonal y un órgano deliberativo colectivo y representativo de
distintas fuerzas políticas. Al primero le corresponde primordialmente la fun-
ción de administrar, y al segundo la función de controlar.
El objeto de esta división de poderes es permitir el juego de pesos y contra-
pesos, para lograr una gestión local más eficiente, transparente y plural.
Sin embargo, la relación entre el Departamento Ejecutivo y el Concejo
Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepción política
estrechamente ligada al uso hegemónico del poder. Esta concepción tiene
particular relevancia al momento de analizar el sistema electoral que per-
mite elegir al intendente y a los concejales, la forma de renovación de los
cargos legislativos, y el comportamiento diferencial de los electores según
se trate de elecciones conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstan-
cias que pueden derivar en combinaciones Ejecutivo-Deliberante
atentatorias de la gobernabilidad.
El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear
interrogantes que permitan sentar las bases para un debate más profundo,
a los efectos de mejorar la gobernabilidad de los municipios de la Provincia
de Buenos Aires. En particular se analiza el impacto en la gestión de gobierno
de aspectos relacionados con la representatividad, la distribución de
competencias y la resolución de conflictos entre ambos departamentos,
en un contexto de crecientes exigencias de la ciudadanía por la resolución
local de sus problemas y de una inédita atomización de la representación
en los concejos deliberantes de los municipios bonaerenses.
36
2. Fuentes de Conflicto entre los Departamentos

Ejecutivo y Deliberativo
El efecto del conflicto (1) sobre el desempeño de las organizaciones es un

tema de debate permanente y su valoración se ha ido modificando con el
paso del tiempo. Si bien en el pasado se lo consideraba negativo o
disfuncional, en la actualidad se ha valorado su contribución al desempeño
organizacional, en tanto se lo mantenga acotado, se maneje con cuidado y
puedan realizarse las intervenciones necesarias en sus etapas iniciales (2).
Si estas condiciones no puedan garantizarse y el conflicto se incrementa,
sus efectos pueden ser devastadores para la organización: los grupos se
polarizan y se desarrolla una mentalidad «nosotros versus ellos» y a partir
de allí, cada grupo lucha por impedir el logro de metas de la otra parte.
Los grupos rivalizan para proteger sus propios intereses y perjudicar los de
los demás. En este estadio, el conflicto puede tomar formas variadas, tales
como la agresión abierta, las batallas por la acumulación de presupuesto o
conocimiento, la diseminación de información difamatoria sobre los otros
grupos, etc. Indudablemente, en este nivel los conflictos son perjudiciales
para el desempeño organizacional, con graves pérdidas en eficiencia y
efectividad (Hill y Jones, 1996).
(1) El conflicto se define como una «situación que se presenta cuando el

comportamiento dirigido hacia las metas por parte de un grupo organizacional
bloquea el comportamiento dirigido hacia las metas de otro» (Litterer, citado por
Hill y Jones,1996, 426).
(2) Las etapas del conflicto son: conflicto latente (aquel que puede estallar cuando
surgen las condiciones apropiadas), conflicto percibido (los líderes o decisores toman
conciencia de sus discrepancias), conflicto sentido (los líderes o decisores
personalizan el conflicto) y conflicto manifiesto (se revela el conflicto entre funciones
o áreas y cada grupo lucha por impedir el logro de metas de la otra parte);(Hill y
Jones, 1996, 432).
37
El manejo de los conflictos requiere de intervenciones en dos planos, uno

más ligado al liderazgo político y otro más relacionado con el diseño
institucional. En el plano político, los líderes escogen la estrategia de reso-
lución del conflicto, sobre la base del uso de la autoridad y del poder (ya
sea adoptando el rol de jueces o de mediadores). En el plano del diseño
institucional, se pone el foco en el cambio de las relaciones de tareas (3), o
en el cambio en los controles y en los sistemas de evaluación, estrategias
que tienen por finalidad la solución del problema manifiesto pero sobre
todo, la prevención de conflictos futuros. Este último plano requiere el
análisis de las fuentes de conflicto organizacional, con el propósito de
detectar las situaciones de posibles controversias y generar cambios que
permitan la adaptación progresiva de las estrategias y la estructura.
En lo que respecta al ámbito gubernamental en la República Argentina, ha
prevalecido el plano del uso del poder (4) en la resolución de los conflictos.
El círculo vicioso de la escalada del conflicto, con demostraciones de fuerza
creciente por parte de los distintos actores, ha derivado en la deslegitimación
de la autoridad, en el cuestionamiento a la representatividad de los políticos
y, en menor medida, en el debilitamiento de la democracia.
En lo relativo a la relación entre partidos o grupos políticos, la ineficacia
para generar consensos, sumada a una tendencia más global de la
democracia de mosaicos (5), ha derivado en la atomización de la represen-
tación, con cuerpos deliberativos constituidos por una cantidad exagera-
da de bloques, los que a su vez muestran serias fisuras internas (6).
(3) Este cambio en las interrelaciones entre las distintas funciones o áreas tiene por
objeto eliminar la fuente de discrepancia y puede requerir reducir el grado de
dependencia o incrementar su integración, según cual sea la causa del conflicto
(Hill y Jones, 1996).
(4) Se hace referencia al uso del poder por contrastación de fuerzas: poderío
económico, control de los medios de comunicación, dinero sucio, aparatos
partidarios, generación de caos social, etc.
(5) El concepto de democracia de mosaicos fue introducido por Toffler (1990) y
describe el proceso de desmasificación de la sociedad, la diversificación de las
necesidades y de las exigencias políticas de las personas.
6) A título de ejemplo, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires cuenta
con más de 60 bloques, el Concejo Deliberante de La Plata, con 8; y el de Olavarría
con 5 (algunos de los cuales muestran fisuras internas y al momento de votar las
ordenanzas, observan matices o distanciamientos importantes).
38
El nivel de gobierno local no ha quedado al margen de estos procesos y las

dimensiones descriptas han repercutido en relaciones entre los
departamentos Ejecutivo y Deliberante, que desde el advenimiento de la
democracia han mostrado un grado creciente de conflictividad. En orden a
instalar la necesidad de una intervención desde el plano del diseño
institucional, seguidamente se esbozan hipótesis respecto de las causas de
dichos conflictos:
a) Existencia de incentivos negativos al consenso: la visibilidad de la
oposición política está en estrecha relación con la adopción de una
postura diferenciadora, denunciante, beligerante, por lo cual una
actitud de acompañamiento del gobierno es denostada y
sospechada de sometimiento, obsecuencia o connivencia.
b) Balcanización de los cuerpos deliberativos: esto hace más
improbable el surgimiento de referentes representativos de todo el
cuerpo capaces de intervenir en las etapas iniciales de los conflictos.
c) Estrategia agresiva propia de los desafiantes del poder: cada uno
de los grupos políticos posee objetivos acumulativos de poder
(conducir el bloque, liderar la oposición, dirigir la mayoría legislativa,
ganar la intendencia) para los cuales siempre es funcional socavar
las bases de la autoridad del Departamento Ejecutivo municipal.
Estas razones explicarían la situación que se presenta cuando concejales
de distintas localidades contrastan sus posturas respecto de determinados
temas: en la mayoría de los casos, la variable de coincidencia no se da por
la pertenencia al mismo partido político -lo que indicaría la coincidencia
ideológica- sino la posición de oficialista u opositor al ejecutivo municipal.
La competencia política es positiva en tanto oxigena todo el sistema, al
permitir el debate y surgimiento de nuevas ideas y de nuevas modalidades
de llevarlas a cabo: esa debería ser la meta principal del juego político.
Pero cuando el objetivo se restringe exclusivamente a la lucha por los
liderazgos, el juego se degrada y por tanto, la acción de gobierno se torna
ineficaz. El diseño institucional debería asegurar la competencia pero a su
vez impedir que el conflicto alcance una dimensión que paralice el juego e
impida el cumplimiento de la voluntad de la ciudadanía.
39
Si se considera que una de las fuentes de conflicto organizacional es la su-

perposición de la autoridad (7), uno de los escenarios de conflicto posibles
se plantea cuando el Ejecutivo y el Deliberante escogen objetivos y/o
estrategias diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisión, sobre la
base de la representatividad que les otorgó la ciudadanía. Ante este escenario
se plantean una serie de interrogantes. ¿Son contrastables la representatividad
del Intendente y la de los concejales? Si así fuera ¿cuál de los dos
departamentos –ejecutivo y deliberativo-ostenta la mayor representatividad?
¿Qué sucede cuando esa representatividad varía en las elecciones
intermedias? ¿Quién debería resolver los conflictos?
2.1. REPRESENTATIVIDAD Y DIVISIÓN DE FUNCIONES

En este apartado se analiza qué actor debería prevalecer en situaciones de
conflicto originados en disensos entre el Intendente y el Concejo
Deliberante, ante un sistema de gobierno en el cual ambos departamentos,
Ejecutivo y Deliberativo, ostentan la representatividad de la ciudadanía.
La resolución de esta dimensión del problema requeriría considerar que la
representatividad está en relación con las funciones para las cuales cada uno
fue electo. El republicano principio de la separación de poderes implica la
distribución de las funciones de Estado en: la toma de decisión política, su
ejecución y el control sobre la misma. Sin embargo, «en el mundo moderno,
parece existir un movimiento aparentemente irresistible que da una
importante primacía al Poder Ejecutivo». Pero como a «todo acrecentamiento
efectivo del poder es necesario contrapesarlo con un aumento de las
garantías, una vigorización de los controles, y un mejoramiento o
acentuamiento de las responsabilidades (…) Dos son, entonces, las funciones
entendidas simplificadamente como fundamentales de todo sistema
institucional democrático: una es la de gobernar (decidiendo o ejecutando),
(7) Max Weber enseñaba que lo distintivo en una sociedad moderna es que la noción
de autoridad racional-legal ha reemplazado a la autoridad tradicional o carismática.
La autoridad legal se siente cada vez menos arraigada en personas particulares (…)
sino que tiende cada vez más a estar alojada en el cargo o posición, cuyos titulares
cambian por elección o designación, en ciertos intervalos previstos (Dalla Vía y
otros, 1997, p. 91).
40
la otra es la de controlar (Dalla Vía y otros, 1997).

En virtud de esta tendencia, la elección del Intendente conllevaría el
mandato de decidir y ejecutar, y la elección de los concejales implicaría la
representación para el ejercicio del control político de las decisiones y
acciones del Ejecutivo.
Desde esta perspectiva, el Deliberante tendría el rol insoslayable de
denunciar e investigar tanto las irregularidades como los desvíos de las
promesas electorales, y los problemas de eficacia y de calidad institucional,
pero cuidando de no menoscabar la capacidad del Ejecutivo de tomar
decisiones y ejecutarlas. El respeto mutuo por las funciones propias,
derivaría en un aumento de la legitimidad del Estado, y en el fortalecimiento
de las capacidades estatales y del sistema de gobierno democrático (8).
2.2. SISTEMA ELECTORAL ¿POTENCIADOR DE CONFLICTOS?

Las elecciones legislativas generalmente despiertan menos interés para los
ciudadanos y por ende, generan menos conciencia de responsabilidad cívica
(Lorenc Valcarce, 2002). Ello deriva en un comportamiento diferencial del
electorado, con un voto más orientado a las propuestas locales cuando se
disputa la titularidad del Departamento Ejecutivo, y más ligado a la
tendencia provincial y nacional cuando sólo se eligen legisladores. De este
modo el oficialismo puede alcanzar la mayoría legislativa al momento de
la elección de intendente y concejales, perderla dos años más tarde al
momento de renovación parcial del Departamento Deliberativo, y volver a
(8) Lorenc Valcarce (2002) sostiene que «la democracia, en tanto forma de régimen,
supone la existencia de ese aparato institucional que llamamos Estado. Hay un
acuerdo –y no sólo para el caso argentino- sobre la pérdida de legitimidad del Estado,
que va acompañada por el debilitamiento de las capacidades estatales. Esta crisis
tiene como consecuencia una creciente imposibilidad para tomar decisiones y
ejecutarlas: un Estado que pierde poder y capacidad, no está en condiciones de
representar exitosamente los intereses comunes de la sociedad, incluso cuando
quisiera hacerlo».
41
recuperarla al momento de la elección o reelección del Intendente, otros

dos años después. ¿Cuál podría ser la intencionalidad del votante ante
esta conducta electoral diferenciada?. Algunas hipótesis podrían ser las
siguientes:
• La elección intermedia, salvo situaciones extremas, no reflejaría el

ánimo del electorado de castigar o premiar la gestión de los dos primeros
años del Ejecutivo; el resultado electoral local estaría influenciado
fuertemente por el efecto arrastre de las opciones en los otros niveles
de gobiernos.
• El electorado se permite un voto más auténtico en las elecciones
intermedias (legislativas) en tanto en las ejecutivas opta votando por el
candidato «menos malo» entre los de mayor probabilidad de ser electos,
de modo de no desperdiciar su voto.
• El cuestionamiento a la representatividad de los políticos tiene como
principal factor desencadenante a la insatisfacción con el desempeño
de los profesionales de la política (Lorenc Valcarce, 2002) lo cual
incentiva el apoyo a las nuevas agrupaciones (9).
• La población juzga como positiva una representación más pluralista.
• El electorado desconoce el impacto en la gobernabilidad que genera
una mayoría legislativa opositora, y no valora adecuadamente la
importancia de apoyar en las elecciones intermedias al partido o
coalición que dos años antes eligió para dirigir el Departamento
Ejecutivo.
Es probable que la conducta diferenciada de los electores se explique por
una o varias de las razones expuestas. Pero independientemente de ello, la
consecuencia es que, con mucha frecuencia, estos comportamientos
debilitan la gobernabilidad, en especial en dos de los cuatro años para los
cuales fue elegido el Ejecutivo municipal.
(9) Esta demanda de la población ha sido hábilmente capitalizada por algunos políticos o
sindicalistas de larga trayectoria que adoptaron la postura del «yo no fui»: creación de
agrupaciones políticas «nuevas» desde las que denostan a la política tradicional, sin hacerse
cargo de su propia militancia y aporte a la consolidación del modelo que hoy critican.
42
En tanto este lapso de debilitamiento de la gobernabilidad es demasiado

prolongado para una institución compelida a dar satisfacción a demandas
de corto y mediano plazo, resulta prioritario analizar la viabilidad de
modificar este diseño institucional, mediante la implantación de sistemas
electorales y de representatividad que incluyan incentivos para la generación
de consensos y la negociación entre oficialismo y oposición (10).
3. Marco Institucional en la Provincia de Buenos Aires
En la Provincia de Buenos Aires, la Constitución provincial y la Ley Orgánica

de las Municipalidades definen taxativamente la forma de resolución de
algunos de los problemas planteados, pero muchos quedan sin respuesta.
En parte esto se debe a la ambigüedad de las normas, a los cambios de las
competencias municipales y a que las mismas fueron concebidas para
contextos políticos menos convulsionados y fragmentados.
3.1. SISTEMA DE GOBIERNO MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

La Constitución de la Provincia de Buenos Aires, sancionada en 1994, defi-
ne que la administración de los gobiernos locales (11) estará a cargo de
una municipalidad para lo cual establece:
• La Municipalidad estará compuesta por un Departamento Ejecutivo
unipersonal y un Departamento Deliberativo.
• El titular del Departamento Ejecutivo durará 4 años en sus funciones (12).
(10) A título de ejemplo, Hernández (1984) propiciaba como sistema de esignación

de los concejales un sistema mixto: para la mayoría el 60% o los 2/3 de bancas a
cubrir, y para las minorías, las restantes sobre la base del sistema D´Hondt.
(11) Ley Orgánica de las Municipalidades. Art. 190: «La administración de los intereses
y servicios locales en la Capital y cada uno de los partidos que formen la Provincia,
estará a cargo de una municipalidad, compuesta de un departamento ejecutivo
unipersonal y un departamento deliberativo, cuyos miembros, que no podrán ser
menos de seis ni más de veinticuatro, durarán cuatro años en sus funciones,
renovándose cada dos años por mitad y serán elegidos en el mismo acto que se
elijan los senadores y diputados, en la forma que determine la ley».
43
• Los miembros del Departamento Deliberativo:

~ Durarán 4 años en sus funciones.
~ Se renovarán cada dos años por mitades.
• La legislatura deslindará las responsabilidades entre ambos Departa-
mentos para que puedan atender eficazmente a todos los intereses y
servicios locales.
• Los conflictos internos que se produzcan entre los Departamentos Ejecuti-
vo y Deliberativo serán dirimidos por la Suprema Corte de Justicia (13).
• En caso de acefalía de una municipalidad, el Poder Ejecutivo convocará
inmediatamente a elecciones para constituirla (14).
(12) Ley Orgánica de las Municipalidades. Artículo 191:»La Legislatura deslindará

las atribuciones y responsabilidades de cada departamento, confiriéndoles las
facultades necesarias para que ellos puedan atender
eficazmente a todos los intereses y servicios locales, con sujeción a las siguientes
bases: 1º) El número de miembros del departamento deliberativo se fijará con
relación a la población de cada distrito; 2º) Serán electores los ciudadanos inscriptos
en el registro electoral del distrito y además los extranjeros mayores de edad que
sepan leer y escribir en idioma nacional, con dos años de residencia inmediata en el
municipio, que estén inscriptos en un registro especial y paguen anualmente
impuestos fiscales o municipales que en conjunto no bajen de doscientos pesos.
3º) Serán elegibles todos los ciudadanos mayores de veinticinco años, que sepan
leer y escribir, vecinos del distrito, con un año de domicilio anterior a la elección y si
son extranjeros, tengan además cinco años de residencia y estén inscriptos en el
registro especial. 4º) Las funciones municipales serán carga pública, de la que nadie
podrá excusarse sino por excepción fundada en la ley de la materia. 5º) El ciudadano
a cargo del departamento ejecutivo durará cuatro años en sus funciones. Para
desempeñar este cargo se requiere ciudadanía en ejercicio y las condiciones
necesarias para ser concejal. 6º) Los concejales extranjeros no podrán exceder de la
tercera parte del número total de los miembros del Concejo Deliberante.
(13) Ley Orgánica de las Municipalidades. Art. 196: «Los conflictos internos de las
municipalidades sea que se produzcan entre los departamentos ejecutivo y
deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último, los de las distintas
municipalidades entre sí o con otras autoridades de la Provincia, serán irimidos por
la Suprema Corte de Justicia».
(14) Ley Orgánica de las Municipalidades. Artículo 197: «En caso de acefalía de una
municipalidad, el Poder Ejecutivo convocará inmediatamente a elecciones para
constituirla».
44
La Constitución provincial también define las competencias de la

municipalidad como un todo, sin discriminar las de cada uno de los
departamentos, salvo en unos pocos casos. Es el Decreto-Ley 6769/58,
denominada Ley Orgánica de las Municipalidades la que, en uso de las
atribuciones conferidas por la Constitución, deslinda las responsabilidades
entre el Ejecutivo y el Deliberante.
A pesar de ello, es habitual que se presenten conflictos entre ambos
Departamentos, en parte por la ambigüedad de la norma y en parte por
su antigüedad, ya que no contempla la distribución de atribuciones respecto
de un importante grupo de competencias asumidas por el municipio, de
hecho o de derecho, con posterioridad a la sanción de la norma.
3.2. FUNCIONES DE LOS DEPARTAMENTOS EJECUTIVO Y DELIBERATIVO

Para el análisis de los comportamientos de ambos Departamentos resulta
pertinente discriminar previamente las grandes áreas de responsabilidad
del Intendente y de los concejales. La Ley Orgánica de las municipalidades
hace una primera definición general respecto de las competencias exclusivas
de uno y otro Departamento:
· Concejo Deliberante: sanción de las ordenanzas y disposiciones del
municipio.
· Departamento Ejecutivo: administración general y ejecución de las
ordenanzas (15).
Varani (1996) avanza en una agrupación, sobre la base de las normas
jurídicas y la naturaleza de los Concejos, de las tres grandes áreas de
responsabilidad de éstos órganos: representación, legislación y contralor.
En función de esta clasificación, con el agregado de la función
administrativa, se construyó la Figura N° 1 que compara las funciones del
Deliberante y el Ejecutivo de los municipios bonaerenses.
(15) Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 24: «La sanción de las ordenanzas y
disposiciones del municipio corresponde con exclusividad al Concejo Deliberante.
Art. 107: La administración general y la ejecución de las
ordenanzas corresponde exclusivamente al Departamento Ejecutivo».
45
Como puede observarse, ambos departamentos comparten las funciones de

representación (aunque difieren en el ámbito de acción) y de legislación
(comparativamente, se asignan al Ejecutivo algunas competencias adicionales).
En tanto, se diferencian claramente en las funciones de control y de administración,
que se asignan casi con exclusividad al Concejo y al Ejecutivo, respectivamente.
En este contexto cabe analizar las derivaciones de la invasión de
incumbencias de uno y otro departamento. Si el Ejecutivo invade las
competencias del Deliberante (P.E. cambia per se la base imponible de una
tasa) a éste último no se le menoscaba su función exclusiva de contralor:
puede ejercerla en plenitud, pedir informes, convocar a sesiones al
Intendente y funcionarios, e incluso destituir al Intendente. En tanto, si el
Deliberante invade las competencias del Ejecutivo (P.E. sanciona una
eximición de tasas) se afecta en forma transitoria o permanente su función
principal que es la administración. El impacto dependerá de la cantidad de
concejales que respalden la ordenanza. Si sólo se trata de una mayoría
simple, el Intendente podrá vetarla y el Concejo no logrará los dos tercios
necesarios para su insistencia. En este caso el Ejecutivo puede continuar
con su programa de gobierno pero paga el costo político de negarse a una
medida popular. Si se trata de medidas respaldadas por los dos tercios,
aunque el Intendente vete la norma, el Concejo podrá insistir e imponer su
proyecto. En tanto los concejales sólo pueden ser sancionados por sus pares,
ante una clara intromisión de sus competencias al Ejecutivo sólo le queda
la instancia judicial, mediante la elevación del conflicto de poderes.
46
DEPARTAMENTO DELIBERATIVO DEPARTAMENTO EJECUTIVO
Representación Representación del vecino ante el Representación del

gobierno: el concejal es el canal por el municipio ante terceros
cual los vecinos pueden hacer llegar sus (16) .
quejas y sugerencias.
Legislación Iniciativa Iniciativa (es exclusiva en la

proyección y modificación
Sanción
presupuestaria).
Reglamentación
Promulgación, Veto
Control Político: oportunidad y conveniencia (17) Restringido a su propio

convocatoria a intendente y secretarios personal.
pedido de informes y remoción de Ejercicio de poder de policía

funcionarios (18) (aplicación de sanciones).
Administración Administración: a cargo del Administración general

presidente y restringida a los gastos y ejecución de
y personal del concejo. ordenanzas: es el
responsable de la gestión.
Figura N° 1: Comparación funciones entre Departamento Ejecutivo y

Deliberativo de los municipios bonaerenses.
(16) Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 108: «Constituyen atribuciones y

deberes en general del Departamento Ejecutivo (…) inc. 11): Representar a la
Municipalidad en sus relaciones con la Provincia o terceros. (…) inc. 14): Celebrar
contratos, fijando a las partes la jurisdicción provincial».
(17) Verani (1996) sostiene que el control económico, contable y financiero
corresponde al Tribunal de cuentas, y que el control político del gasto público (es
decir el que estudia su oportunidad y conveniencia) corresponde, con posterioridad
al propio Concejo.
(18) Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 108: «Contribuyen atribuciones y
deberes en general del Depar tamento Ejecutivo (…): inc. 7°: Concurrir
personalmente, o por intermedio del Secretario o Secretarios de la Intendencia, a
las Sesiones del Concejo cuando lo juzgue oportuno, o sea llamado por Decreto
del Cuerpo (…).»
47
3.3. CONFLICTO DE PODERES ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO Y EL

DELIBERATIVO
La Constitución provincial prevé que sea la Suprema Corte de Justicia provincial
quién resuelva los conflictos entre el Departamento Ejecutivo y el Deliberativo
(19). La Ley Orgánica de las Municipalidades establece el procedimiento, que
incluye la comunicación a la Suprema Corte, la suspensión de la ejecución de
las disposiciones controvertidas y la sustanciación del juicio.
Si bien la ley pretende otorgarle un rápido tratamiento legislativo(20), la
gestación del conflicto, la intervención del Concejo, la sustanciación del
caso y la resolución por parte de la justicia demora en varios meses una
decisión de gobierno.
Esto hace que la invasión de competencias del Deliberante al Ejecutivo
transite habitualmente por otros canales, que dependerán de la
trascendencia del tema, del impacto político de su resolución y de la
disposición y capacidad de los asesores legales. En este marco, los otros
canales entre los que podrá optar son la aceptación pacífica de la invasión,
el abandono del proyecto o programa de gobierno obstaculizado, o el veto.
3.4. DESTITUCIÓN DEL INTENDENTE

La situación extrema de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el
Deliberativo está constituida por el procedimiento de destitución del
Intendente. La Ley Orgánica de las Municipalidades establece que «el
Intendente, cuando incurra en graves transgresiones será destituido y
reemplazado» por el «primer concejal de la lista a que perteneciere y que
(19) Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 196: «Los conflictos internos de las
municipalidades sea que se produzcan entre los departamentos ejecutivo y
deliberativo, sea que ocurran en el seno de este último (…) serán dirimidos por la
Suprema Corte de Justicia».
(20)Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 262: «la Suprema Corte dictará sentencia
dentro de los 30 días contados a partir de la intervención de su intervención. Los
miembros de la Corte responderán personalmente cuando excedan el plazo establecido».
48
hubiere sido electo conjuntamente con él» (21) . Vale decir que el efecto
de la destitución redunda en la consagración como nuevo Intendente de
un integrante del Cuerpo.
El ambiguo término «transgresiones» es parcialmente aclarado en otros
artículos de la misma Ley Orgánica. El artículo 248 precisa que procede la
destitución o suspensión cuando se trate de responsabilidades de tipo penal
(no comprende delitos de acción privada) ante:
• Sentencia condenatoria firme de haber cometido un delito doloso
(destitución).
• Detención con auto de prisión preventiva firme (suspensión).
En tanto el Art. 249, contempla el juzgamiento por parte del Concejo,
en los siguientes casos:
• Transgresiones diferentes a las que generan responsabilidad penal.
• Negligencias reiteradas que califiquen de grave la conducta en el
ejercicio de sus funciones, lesivas al interés patrimonial del Municipio.
• Incapacidad física o mental sobreviniente.
Respecto de la primera disposición del Art. 249, su redacción es ambigua y
peligrosa ya que define a las transgresiones por diferencia: cualquier
conducta que no derive en una sentencia condenatoria por delito doloso o
un acto de prisión preventiva puede ser causa de juzgamiento.
El segundo supuesto, que refiere a las negligencias reiteradas, es definido
genéricamente y también puede derivar en abusos. La única conducta calificada
de «falta grave» por la misma Ley Orgánica es la inasistencia del Intendente o los
Secretarios a las sesiones del Concejo cuando haya sido requerida su presencia
por Decreto, o la negativa a suministrar información solicitada por dicho cuerpo.
(21) Ley Orgánica de las Municipalidades, Art. 15: «(…) En el caso de suspensión
preventiva, asumirá durante el lapso que dure la misma, el primer Concejal de la
lista a que perteneciere y que hubiere sido electo conjuntamente con aquél, y de
estar imposibilitado éste, el segundo, y así sucesivamente, que hubieran sido electos
conjuntamente con aquél. En caso de destitución del Intendente por las causas
previstas en el articulo 249°, el Poder Ejecutivo convocará a elecciones conforme el
artículo 123| de la Ley 5109, TO Decreto 997/93 y sus modificatorias». Art. 247: «El
Intendente, cuando incurra en transgresiones será destituido y reemplazado en la
forma prevista en el artículo 15».
49
Por lo tanto, salvo estos dos casos claramente definidos, es el Concejo el que
debe juzgar el concepto de falta grave, lo cual le otorga una gran autonomía.
Este amplio margen de maniobra ha derivado en abusos reiterados por
parte de los Concejos. En tal sentido, la Suprema Corte ha resuelto la
irrazonabilidad de los planteos del Deliberante, cuando presentan una
desproporción entre la sanción aplicada y las transgresiones imputadas
(22). Sobre esta base, la doctrina define que para la concreción de falta
grave «los hechos, actos u omisiones deben exceder el mero incumplimiento
de una normativa o de una disposición del Concejo para reflejar la
inconducta que afecte los intereses de la comunidad» (Di Capua, 2002).
A esta amplia potestad del Concejo Deliberante debe agregarse la
importante participación de la oposición en el proceso de juzgamiento. La
Comisión Investigadora «deberá constituirse con no menos de una cuarta
parte de los mismos y representación de todos los bloques reconocidos»(23)
Sin dudas, la actual fragmentación de los concejos deliberantes otorga más
protagonismo y mayor presencia a la oposición, lo que ha hecho posible el
aumento de la destitución de intendentes.
Las recientes experiencias de evaporación de la autoridad de los ejecutivos
de todos los niveles hacen prioritaria la implantación de incentivos negativos
a la destitución, de modo que esta figura se reserve para situaciones de
real gravedad institucional. En este caso, podría considerarse la posibilidad
de renovar la totalidad de los cargos legislativos en forma simultánea a la
elección del nuevo intendente, de modo que sea la ciudadanía la que
ratifique los conflictos muchas veces alentados por una elite opositora.
(22) SCBA, B-53636, 21/5/91 «Nadeff, J.E. c/ HCD de Berisso».

(23) Ley Orgánica de las Municipalidades. Art. 249: (…) «A tal efecto designará una Comisión
Investigadora, integrada por Concejales, con la aprobación de las DOS TERCERAS PARTES
del total de sus miembros. La Comisión Investigadora deberá constituirse con no menos de
la cuarta parte de los mismos y representación de
todos los bloques reconocidos. Tendrá por objeto reunir los antecedentes y elementos de
prueba necesarios para la valoración de los hechos, que deberán ser precisamente definidos.
Para ello tendrá un plazo de 30 días. Cumplidos los requisitos, el Intendente podrá efectuar
descargos, y aportar pruebas, a cuyo fin se le otorgará un plazo de 10 días. Vencido este
plazo, la Comisión deberá elevar al Concejo su informe en un plazo máximo de 15 días,
para que en Sesión Especial califique la gravedad de los hechos. Para disponer la suspensión
preventiva deberá calificarse por decisión debidamente fundada la conducta juzgada (…)
mediante el voto de las dos terceras partes del total de los miembros del Concejo».
50
4. Análisis de caso de competencias compartidas: el

presupuesto municipal
La concepción tradicional del presupuesto remite a la expresión financiera

de lo que el gobierno pretende llevar a cabo durante el año. Desde una
perspectiva más moderna, el presupuesto adquiere un carácter integral:
se constituye en un instrumento de programación económica y social, de
gobierno, de administración y legislativo (MEOSP, 1996). Si bien esta
concepción es aplicable a todos los niveles de gobierno, es el ámbito
municipal el que recientemente ha mostrado el cambio relativo más signi-
ficativo, tanto en lo concerniente al aumento de la complejidad de la ges-
tión y como en la cantidad de competencias a asumir.
Definidas las políticas y programas de desarrollo de mediano y largo plazo, es
el presupuesto municipal el que las hace operativas en el corto plazo. Desde
esta perspectiva, algunos autores sostienen que el presupuesto municipal es
el instrumento mediante el cual se habrán de llevar a la práctica las ideas,
proyectos y aspiraciones de la comunidad, tal como las interpretan las personas
que la misma comunidad ha elegido para gobernarlas, entendiendo que
«cuando nos referimos a las personas, sin mengua de la representatividad que
tienen los concejales, en nuestra Provincia la alusión obvia es a los intendentes
municipales. Ellos plasman sus ideas de gobierno en el presupuesto, es decir
la fijación de la política presupuestaria que será orientadora de la consecuente
operatividad de los funcionarios». (Tenaglia 2000, 122).
51
En la Provincia de Buenos Aires, distintas normas definen las competencias

de uno y otro departamento en lo relativo al presupuesto municipal. En
tanto su definición implica un proceso de varias etapas, se detallarán
seguidamente las competencias de uno y otro departamento:
• Iniciativa: corresponde al Departamento Ejecutivo, salvo que éste no lo

proyecte antes del 31 de octubre de cada año y no se le autorice una prórroga.
• Modificación del proyecto presentado por el DE: el Concejo podría
modificarlo pero sin aumentar el monto total de gastos.
• Sanción: Corresponde al Concejo su sanción, que se hará por mayoría
simple de votos. Si éste no lo sanciona dentro del ejercicio, el Departamento
Ejecutivo deberá regirse por el sancionado en el año anterior.
• Veto total o parcial: El Intendente puede vetar total o parcialmente el
presupuesto. En este caso, el Concejo puede insistir si cuenta con dos
tercios de los votos.
• Promulgación: Es obligatoria ante la insistencia de los dos tercios.
• Modificación del presupuesto ya sancionado: La iniciativa de la modi-
ficación pertenece al Ejecutivo, pero ninguna modificación podrá
introducirse sin la autorización del Departamento Deliberativo.
De todo lo anterior surge que, si bien se trata de una competencia

compartida, se asignan más funciones al Departamento Ejecutivo que al
Deliberante: al primero le corresponde proyectar y tomar la iniciativa en
caso de modificaciones, y al Deliberante le corresponde sancionarlo. La
competencia para modificar su contenido al momento de la sanción de la
ordenanza, está restringida a la imposibilidad de superar el monto total de
gastos. De considerarse que lo dispuesto por la Constitución provincial
para la Legislatura provincial puede ser aplicado a los Concejos Deliberantes
(24), éstos sólo podrían disminuir o suprimir partidas de los nuevos gastos.
(24) Esta concordancia es sostenida por Tenaglia (2000). Constitución Provincial, Artículo
103.-»Corresponde al Poder Legislativo: (…) 2º Fijar anualmente el cálculo de recursos
y el presupuesto de gastos. Con relación a
provinciales, en el sentido de limitar su intervención a la disminución o supresión
de los nuevos gastos del presupuesto.
52
Cuando la mayoría del Concejo Deliberante no acompaña la gestión del

gobierno municipal, la discusión del presupuesto se constituye en una de las
situaciones de conflicto más complejas. El Concejo puede enfrentar la
propuesta rechazando o modificando el presupuesto, y el Departamento
Ejecutivo vetándolo total o parcialmente. En éste último caso, dos son los
escenarios posibles: si el Concejo consigue los dos tercios de los votos, impone
su proyecto; de lo contrario, recobra vigencia el presupuesto del año anterior.
Ambas situaciones podrían ser atentatorias del programa de gobierno
definido por el ejecutivo municipal. En la mayor parte de los casos, este
programa o estilo de gobierno es el que acompañó la ciudadanía durante
el proceso eleccionario, y su incumplimiento será un costo a pagar
principalmente por el Intendente, en caso de presentarse a una reelección,
o por el partido que lo eligió para el cargo, en tanto es poco probable que
la mayoría de los votantes pueda discernir quienes son los verdaderos
responsables del incumplimiento de las promesas electorales.
Otra situación que se presenta con frecuencia es la referida a la modificación
presupuestaria. Si bien la normativa es taxativa respecto de la competencia
exclusiva del Departamento Ejecutivo en lo atinente a la iniciativa de la
modificación, la oposición deliberativa utiliza con frecuencia el mecanismo
de presentar proyectos y aprobar modificaciones con alto impacto social
(tales como otorgamiento de subsidios a entidades de bien público o exención
de tasas a distintos segmentos de la población). El Departamento Ejecutivo
está obligado a vetar tales ordenanzas, en parte para defender la integridad
y asignación presupuestaria, y en parte porque no puede permitir la violación
de sus competencias exclusivas. No obstante, en todos los casos paga el
costo político de oponer la racionalidad legal y administrativa a la demagogia.
Socavar la imagen y popularidad del Intendente municipal siempre es
beneficioso para los desafiantes del poder local, lo cual torna altamente
probable el abroquelamiento de la oposición en cualquiera de las
situaciones analizadas. Por ello se torna prioritario detectar las situaciones
en las que estos escenarios se tornen más probables, y en tal caso, instituir
incentivos negativos para evitar llegar a ese nivel de conflicto político. A
título de ejemplo, la aplicación de sanciones a los concejales que
notoriamente vulneren las disposiciones legales y presenten proyectos de
modificación presupuestaria, o la aplicación al ámbito local de la restricción
que está vigente para los legisladores
53
5. Conclusiones
El análisis de las fuentes de conflicto entre el Departamento Ejecutivo y el

Deliberante resulta prioritario a los efectos de rediseñar los sistemas y los
procedimientos que se constituyen en sostén del gobierno local. Se observó
que entre las causas de los conflictos se encuentra la existencia de incentivos
negativos al consenso, la balcanización de los cuerpos deliberantes y la
actitud agresiva propia de los desafiantes del poder.
También se estudió que un escenario habitual de conflictos se plantea
cuando el Ejecutivo y el Deliberante escogen objetivos y/o estrategias
diferentes y ambos se arrogan la autoridad de decisión, sobre la base de la
representatividad que les otorgó la ciudadanía. Ello derivó en el estudio de
las funciones de cada uno de los Departamentos, en el entendimiento de
que la representatividad está en relación con las funciones para las cuales
cada uno fue electo: en tanto las funciones fundamentales de todo sistema
institucional democrático son gobernar y controlar, se entiende que la
elección del Intendente conllevaría el mandato de decidir y ejecutar, y la
elección de los concejales implicaría la representación para el ejercicio del
control político de las decisiones y acciones del Ejecutivo.
Esta separación de funciones fue analizada con más detalle para el caso de
los municipios de la Provincia de Buenos Aires, y en este contexto se
estudiaron los conflictos derivados del diseño del sistema electoral -en
especial por el efecto de las elecciones intermedias-, del mecanismo de
resolución judicial de los conflictos de poderes y de la destitución del
Intendente. En estos casos se calificó de peligroso para el sistema
democrático el abuso del procedimiento de destitución de intendentes, un
recurso que debería reservarse para la conducta grave que afecte los
intereses de la comunidad. Por ello se consideró que la convocatoria a
elecciones conjuntas de cargos ejecutivos y deliberantes ante casos de
destitución del Intendente se constituiría en una instancia de
empoderamiento de la ciudadanía en detrimento de las elites minoritarias.
Por último, y a modo de estudio de caso, se estudiaron las funciones de
ambos departamentos y las estrategias corrientemente utilizadas en la
definición y modificación presupuestaria. Al respecto se propuso revisar la
impunidad ante vulneraciones de la normativa vigente, que impiden la
iniciativa de modificación presupuestaria a los concejos deliberantes, a
54
modo de desincentivar la diatriba demagógica que deriva en el debilita-

miento de la autoridad municipal.
Las disputas de poder entre el Ejecutivo y el Concejo Deliberante, cuando
los conflictos alcanzan estadios de evolución altos, pueden derivar en
gobiernos incompetentes para prestar los servicios, realizar las obras o
generar los procesos de desarrollo que la sociedad les demanda. Es probable
que alternativamente, salgan victoriosos unos u otros sectores políticos,
pero lo constante será el alto precio que deberá pagar la sociedad en la
que el conflicto alcance estos extremos. Por ello nuevos gastos, dentro de
la ley de presupuesto, la iniciativa corresponderá exclusivamente al Poder
Ejecutivo; pero la Legislatura podrá disminuir o suprimir los que le fuesen
propuestos».
Se considera prioritario el estudio y modificación de aquellos mecanismos
que, pensados para otros contextos, pueden tornarse en atentatorios de la
gobernabilidad y del sistema democrático.
6. Bibliografía
Dalla Vía, Graña, Sisinni y Basterra (1997). Manual de Teoría del Estado y
del Gobierno. Editorial de Belgrano. Buenos Aires.
Di Capua, S. (2002). Responsabilidad de los funcionarios municipales.
Editorial Abaco de RodolfoDepalma, Buenos Aires.
Hernández, A. (1984). Derecho municipal. Vol. I. Teoría General. Depalma,
Buenos Aires.
Hill, C. y Jones, G. (1996). Administración Estratégica. Un enfoque integrado.
Mc Graw-Hill. Colombia.
Lorenc Valcarce, F. (2002). La democracia argentina bajo presión. Orígenes,
desarrollo y perspectivas de la crisis política. Magazine DHIAL (Desarrollo
Humano e Institucional en América Latina). Website.
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (1996). El Sistema
Presupuestario Público enArgentina. Tomo I. MEOSP, Buenos Aires.
55
Tenaglia, I. (2000). La Ley Orgánica de las Municipalidades Comentada.

Editorial Platense. La Plata.
Toffler, A. (1990). El cambio del poder. Plaza y Jones. Barcelona.
Varani, J. (1996). Las funciones del concejal. Propuestas Municipales, Año 2 (17)
Fuentes
1958. Decreto Ley 6769/58 y modificatorias (Ley Orgánica de las

unicipalidades).
1994. Constitución de la Provincia de Buenos Aires.
7. RESUMEN
DISPUTAS DE PODER ENTRE EL DEPARTAMENTO EJECUTIVO Y EL

CONCEJO DELIBERANTE Y SU IMPACTO EN LA GOBERNABILIDAD.
La mayor parte de las constituciones provinciales establecen para los municipios
un sistema de gobierno con separación de poderes entre un órgano ejecutivo
unipersonal y un órgano deliberativo colectivo y representativo de distintas
fuerzas políticas. Al primero le corresponde primordialmente la función de
administrar, y al segundo las funciones de legislar y controlar.
El objeto de esta división de poderes es permitir el juego de pesos y
contrapesos, para lograr una gestión local más eficiente, transparente y
plural. Sin embargo, la relación entre el Departamento Ejecutivo y el
Concejo Deliberante aparece muchas veces dominada por una concepción
política estrechamente ligada al uso hegemónico del poder, muy distante
ideológicamente del esquema ganar-ganar que ha tomado fuerza en los
enfoques de negociación. Esta concepción tiene particular relevancia al
momento de analizar el sistema electoral que permite elegir al intendente
y a los concejales, la forma de renovación de los cargos legislativos, y el
comportamiento diferencial de los electores según se trate de elecciones
conjuntas o exclusivamente legislativas, circunstancias que pueden derivar
en combinaciones Ejecutivo-Deliberante atentatorias de la gobernabilidad.
56
El presente trabajo tiene por finalidad describir problemas y plantear

interrogantes que permitan sentar las bases para un debate más profundo,
a los efectos de mejorar la gobernabilidad de los municipios de la Provincia
de Buenos Aires. En particular se analizará el impacto en la gestión del
gobierno de aspectos relacionados con la representatividad, la distribución
de competencias, las formas de control y la resolución de conflictos entre
ambos departamentos, en un contexto de crecientes exigencias de la
ciudadanía por la resolución local de sus problemas y de una inédita
atomización de la representación en los concejos deliberantes de los
municipios bonaerenses.
57
FUNCIÓN LEGISLATIVA MUNICIPAL
Por ENRIQUE JOSÉ MARCHIARO*
INDICE DE CONTENIDOS:
l. Concejos, municipios y Derecho municipal desde un enfoque sistémico.
2. La función legislativa local.
3. Naturaleza jurídica de las ordenanzas.
4. Representatividad de los concejales.
1. Concejos, municipios y Derecho municipal desde un

enfoque sistémico
El papel al cual están convocados los concejos municipales va de la mano

del nuevo rol del municipio argentino (García Delgado, 1997), el que ha
tenido un buen reconocimiento por parte de nuestra disciplina. Dicho papel
es fundamental para la democracia, el desarrollo y el Derecho, pero no
sólo en el ámbito local, sino que -como el municipio es un subsistema
político, económico y jurídico del sistema nacional-la función de los
concejos municipales se inserta en un marco mayor que le otorga plenitud,
aunque, como veremos también, impone necesarios límites.
* Abogado. Doctor en Ciencias Jurídicas. Obra de su autoría: Derecho Municipal.

Nuevas relaciones intermunicipales, Ediar, Buenos Aires, 2000. Profesor de Derecho
Público Provincial y Municipal en la UCSE Rafaela y colaborador de dicha materia en
la Facultad de Derecho de la UNL. Asesor externo y capacitador en diversos programas
de organismos nacionales, provinciales y locales. Conferencista en temas de su
especia-lidad en cursos de grado y pos grado en diversas Facultades de Derecho y
Ciencias Sociales. Miembro titular de la Asociación Argentina de Derecho
Constitucional. Ejer-ció la función pública ante la Municipalidad de Rafaela (1992-
2001). Actualmente ejerce la profesión en el ámbito privado.
59
El piso que reconoce la función legislativa con relación al nuevo rol del
municipio está dado porque buena parte de los concejos municipales acom-
paña a sus Ejecutivos y refrenda sus proyectos de ordenanzas. Y no se trata
de acotarlos a un mero papel refrendatario porque el alto contenido técni-
co de la gestión municipal impone que la iniciativa legislativa esté en ma-
nos del Ejecutivo, fenómeno afín al plano provincial y nacional. Esta carac-
terística, inevitable de la gestión estatal actual, ha venido para quedarse,
no se trata sólo de un problema de gestión ni de escasa formación técnica
de los ediles. El impulso de la función legislativa hace tiempo que ha deja-
do de ser monopolio del legislador.
Dicho piso de la función legislativa parece consolidarse, sobre todo desde
que hemos salido de la emergencia perpetua (2001-2002), embrionarias
políticas de Estados locales se van imponiendo. ¿Pero cuándo el concejo
municipal pasa de su papel refrendatario a uno legitimador del ejecutivismo
y aun del caudillismo comarcal? ¿Es válido limitar la función legislativa a la
sanción de ordenanzas? Estas preguntas sabemos que se responden fuera
del ámbito jurídico -mediante correctivos republicanos y procesos de tipo
político-, pero vale la pena siempre tener en mente dichas preguntas para
evitar que ciertas tendencias se consoliden y se estabilicen definitivamente.
El escenario no es sólo técnico-jurídico sino de interacción con otras
disciplinas, y aun cuando nos circunscribimos a la problemática jurídica,
ésta no es puramente instrumental, pues como en toda institución
constitucional median normas, procedimientos y valores.
El techo, en cambio, se visualiza en aquellas ocasiones en que el nuevo rol
del municipio tiene su origen en iniciativas provenientes de los concejos
municipales, los que son caja de resonancia de la democracia local. El im-
pulso decidido que se ha venido dando al tema de la seguridad, el presu-
puesto participativo, las audiencias públicas y otras formas institucionales
de participación popular son una buena tendencia en cabeza de los Legis-
lativos locales.
Pero entre el piso y el techo hay un centro que estabiliza claramente la
función legislativa: su predominio como fuente del Derecho municipal a
nivel de la gestión local, no así del Derecho municipal in totum, pues las
fuentes del mismo son más amplias que su localización jurigenética, en
tanto otros niveles del Estado argentino como el provincial y el nacional
producen e integran con su actividad el Derecho municipal.
60
Es por ello que la función legislativa sólo se comprende cuando va de la

mano de la autonomía municipal, mirando más allá de las fronteras
municipales que tienen en el artículo 123 de la Constitución Nacional su
norte, disposición ésta que opera como clave de bóveda del edificio
municipal. Usamos la figura de la construcción de la catedral (Nino, 1992)
para sintetizar el estado del tema: si el techo está dado por el artículo 5°
cualificado por el 123 de la Carta Magna, las paredes las componen las
disposiciones de las Constituciones provinciales (en este nivel se encuentra
el grueso de la modelación de la autonomía municipal). A su vez, la juris-
prudencia de las Cortes provinciales -cuando hay materia de la CSJN- que
apuntalan precisamente esta gran estructura. En el interior, todo el detalle
infraestructural compuesto por la legislación provincial y local. Lo que no
es «edificio o catedral» es el «para qué de todo el sistema»: allí entran las
conductas de los operadores, los procesos reales vinculados al fortaleci-
miento o debilitamiento de la autonomía. Es decir, el contexto que interactúa
con el texto jurídico, y en temas como el presente tiene una gran potencia
configuradora: el municipio y su Derecho tendrán mayor o menor recono-
cimiento a la luz del entorno no jurídico.
De acuerdo al grado de autonomía municipal que reconozca cada Consti-
tución provincial, tendremos entonces una función legislativa más amplia
o acotada y por ende con mayor o menor peso como fuente del Derecho.
Siendo el texto constitucional claro y concreto, pues cada provincia debe
asegurar «la autonomía municipal [...] reglando su alcance y contenido en
el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero» (art.
123), la cuestión pasa por deslindar cada uno de estos aspectos en cada
provincia, recordando que estamos en un tema típicamente provincial y
que precisamente la vitalidad del municipio argentino tiene su reaseguro
en los diferentes regímenes que se dan a partir del amplio abanico de op-
ciones a desarrollar.
La autonomía es un camino, no un punto de llegada. Un modo de construir
la relación Estado-sociedad, y no una pura superestructura institucional. Es
un proceso y no un juego de suma cero. Pero es un juego que todos jugamos:
el Derecho no tiene el monopolio en las definiciones, incluso en la regulación
«institucional». Estamos ante un concepto polisémico, relacional y de textura
abierta que resulta así captado y modelado por diversos discursos, siendo el
jurídico uno más (Giménez Alcover, 1993).
61
Y aún dentro de lo jurídico el Derecho municipal no tiene tampoco la primera

ni la última palabra, pues convive e interactúa con otras ramas del Derecho
Público de las cuales, si bien se escindió en las últimas décadas (Losa, 1995),
mantiene alta dependencia como cualquier otro Derecho en algunos puntos
en los que el «canon» lo fija la escala nacional. Tal es el caso del Derecho
parlamentario, disciplina que básicamente se desarrolla en relación al
parlamento nacional y no respecto de sus pares provinciales y locales. Otro
tanto acontece con buena parte de las instituciones del Derecho Administrativo,
disciplina de fuerte cuño estatalista en su nivel teórico, aun cuando en su
práctica es esencialmente de tipo local. ¿Cuál es el margen de adaptación de
los principios nacionales a la esfera local? ¿Cuál el margen de originalidad?
¿Cuál el del conflicto propio de todo Derecho afín a un Estado plurilegislativo?
(Parejo Alfonso, 1999).
A medida que avanzan los procesos de consolidación de la autonomía
municipal se van respondiendo estas preguntas. Y apareciendo nuevas, ya
que la relación entre el Derecho local y sus pares provincial y nacional es
dinámica e inevitablemente conflictiva, afín a todo proceso de adaptación y
creación institucional en entornos veloces, característica ésta del Derecho
municipal posmoderno, que tiñe todo tipo de análisis. Cuando decimos
posmoderno no nos referimos tanto a la diversificación de valores -o disvalores
en algunos casos- sino al origen de producción de un valor y sobre todo al
«cómo» se crea y aplica. Al Derecho de nuestro tiempo podemos leerlo en
clave posmoderna porque hay un claro fin de los modelos jerárquicos,
cerrados y sustancialistas (típicos de la modernidad y el del Estado-Nación)
en detrimento de modelos heterárquicos, abiertos, flexibles y
procedimentalistas (García Inda, 2001).
La visión sistémica del Derecho nos da estas necesarias claves para compren-
der fenómenos complejos que requieren una respuesta concreta en el aquí y
ahora de las instituciones locales. La función legislativa aparece como el eje de
una rueda donde se condensan y bifurcan el Derecho municipal, el
parlamentario, el Constitucional, el Administrativo y otros Derechos no
necesariamente públicos, por cuanto el sistema jurídico opera en cada situación
en bloque y no por sectores, transversalmente y no en compartimientos aislados
competenciales, en base al principio de funcionalidad real y no de mera
aplicación de la norma a la realidad. Opera básicamente siguiendo principios
jurídicos que están antes y después de las normas (Vigo, 1993).
62
2. La función Legislativa Local
El operador del proceso legislativo municipal necesita un «anclaje consti-

tucional» no sólo por evidentes razones de primacía sino porque su entor-
no se caracteriza hoy por una alta volatilidad y fuertes tensiones que son
parte de un fenómeno de gran complejidad y de vasto alcance: las muta-
ciones del Estado y de la sociedad con alto impacto en los parámetros de
producción normativa, en las bases de la representación y en los controles
estatales. El nuevo texto y su contexto no es otro que la transición del
Estado moderno al posmoderno (Zolo, 1994). Alrededor de la facultad
legisferante los parlamentos se han constituido como tales. Pero un regre-
so al origen poco nos puede ayudar cuando la crisis de la actividad legisla-
tiva es afín a la crisis del Estado moderno. Claro que esto no significa dejar
de lado los principios raigales en la materia sino aplicarlos en un contexto
nuevo que los tensiona sobremanera: los graves problemas de la delegación
legislativa, de expropiación de competencias, de bloqueo entre poderes,
de estresamiento de los Legislativos y concentración decisional en los Eje-
cutivos sobrepasan un mero problema «comarcal», pues son los temas del
actual Derecho parlamentario y del Estado posmoderno.
La lectura que hagamos de cada texto debe partir del principio por el cual
la distribución y coordinación de competencias legislativas buena cuota
de responsabilidad tiene en el funcionamiento de un gobierno y del siste-
ma jurídico. ¿Un nuevo concepto de la división de poderes golpea las puer-
tas del Derecho parlamentario, lo que se acrecienta a nivel local? Aun así,
ello tampoco es una mera respuesta a los problemas del Estado o de la
gobernabilidad sino hacia la creciente complejidad del sistema social (Loñ,
1987). ¿Pero cuándo determinadas flexibilizaciones de la división de poderes
en la escala local tienen tanta intensidad como para violar el principio
republicano a nivel municipal? El caso de la reelección indefinida de los
gobernadores provinciales ha tenido tratamiento desde el punto de vista
jurídico pero no así la reelección también indefinida de los intendentes, lo
que queda entonces relegado a un debate político con un contenido jurídico
apenas formal (se agota el tema en la fuente del Derecho infraconstitucional,
donde la regla de la mayoría es determinante, cuando lo que se requiere es
un análisis constitucional de base republicana que precisamente atenúa la
regla de la mayoría; en otras palabras, se trata de liberar el campo de lo
jurídico de su fuente puramente legislativa).
63
Si tomamos el municipio como un subsistema de la democracia, del Esta-

do y del Derecho argentino, se verifica el principio sistémico por el cual los
pequeños sistemas están en mejores condiciones de responder a las
irritaciones del ambiente: con más rapidez, con mayor flexibilidad. De allí
entonces que el «canon parlamentario nacional» se desdibuja y nuevas
formas de institucionalidad aparecen en el nivel local para luego ser tomadas
en el nivel mayor. ¿O acaso la revocatoria de mandato y la iniciativa popular
no existen a nivel municipal desde hace décadas y -como la segunda- fue-
ron tomadas desde 1994 a nivel nacional?
No se trata de plantear la existencia de un «Derecho parlamentario local»,
lo que requiere un alto grado de consolidación de las instituciones
municipales inimaginable en nuestro país. Hoy y por mucho tiempo esta
problemática es nada más que una parte del régimen municipal argentino.
Pero precisamente nuestra disciplina registra un buen grado de autonomía
en relación a otros órdenes jurídicos, claro que la misma es «funcional» e
interactúa con el resto del ordenamiento adaptando -e irritando desde el
punto de vista sistémico, en ocasiones- los principios elaborados en la es-
cala nacional. Tal es el caso de la definición que del Derecho parlamentario
nos brinda uno de sus más claros exponentes: «Para nosotros el Derecho
parlamentario en Argentina es la parte del Derecho Constitucional que
estudia la organización, la constitución, el funcionamiento, los
procedimientos y las competencias del Congreso, las Legislaturas provin-
ciales y de la Ciudad de Buenos Aires, y los concejos deliberantes munici-
pales y las prerrogativas de sus integrantes» (Gentile, 1997: 19).
Sentadas aquellas bases, la función legislativa municipal debe partir ante
todo de una clara conciencia de la competencia material municipal, pues
ella se ejerce en el grueso de las temáticas desde lo legislativo. En Argentina
hay una fuerte tendencia al sistema competencial material de tipo
«enunciativo», donde la fórmula del «interés local» o «interés público local»
es la clave para deslindar desde el propio municipio lo que es competencia
municipal, provincial y nacional (Hernández, 1997). Dicho principio
competencial es también de tipo sistémico, por cuanto para dar respuestas
ágiles y flexibles los sistemas necesitan de principios y no de fórmulas
cerradas y taxativas. A su vez, la dinámica social impone un tratamiento
primario a nivel local de numerosos problemas, siendo muchos de ellos de
contenido municipal: el desarrollo local, una porción de la seguridad, la
64
regulación territorial, el fomento de lo cultural, la política social y otros

temas aparecen claramente como locales.
Luego sí aparece la coordinación competencial como fundante de la función
legislativa. Aun las materias más típicamente municipales se ejercen en
coordinación con provincia y Nación, en otros casos ambas delegan al
municipio la ejecución de programas o bien otorgan tramos de una potestad
(tránsito, medio ambiente, empleo local, seguridad).
Pero está fuera de toda discusión que la coordinación interjurisdiccional es
una de las claves del Estado posmoderno (Marchiaro, 2000). Comprender-
lo desde el propio Legislativo municipal da una fortaleza inusitada a su
función más elemental.
Finalmente contamos con el principio de «primacía de la materia propia»,
que es un claro reaseguro de la función legislativa local. La Constitución
de Río Negro, a través de su artículo 225, lo reconoce expresamente: «La
Provincia no puede vulnerar la autonomía municipal consagrada en esta
Constitución y, en caso de superposición o normativa contradictoria infe-
rior a la Constitución, prevalece la legislación del Municipio en materia
específicamente comunal». Ésta es una sana y enérgica garantía de la
autonomía, válida incluso para el nivel nacional y reforzada por el no menos
importante artículo 75, inciso 30, otro gran mérito de la reforma de 1994.
La clásica pirámide de Kelsen reconoce un corte competencial, no obstante
la tesis dominante de la CSJN sigue siendo -aun con fisuras-la aplicación
dogmática de la supremacía de la ley nacional, aun cuando se invaden o
expropian competencias locales. Grave problema éste que en realidad
obedece a una cuestión de «cultura jurídica» y no de pura «argumentación».
La función legislativa municipal también puede caracterizarse a partir del
lugar que ocupa al interior de los concejos municipales. Si bien es una de
las más importantes, se da junto a otras seis funciones del Legislativo local,
cuales son la función preconstituyente (cuando está prevista), la función
política de colaboración, la función política de control, la función institutiva,
la función jurisdiccional y la función auto organizativa (Rosatti, 1998). Cla-
ramente vemos así cómo la función que ha definido como tal a este poder
ha perdido centralidad; de allí nuestra insistencia en el corrimiento del rol
legislativo al de control como parte de un fenómeno típico del Estado y del
Derecho posmoderno.
65
Asentada la función legislativa, la misma requiere luego para su desarrollo

de un componente vital: la deliberación. Es vital por cuanto sólo aparece
en el gobierno municipal a nivel del concejo y no del Ejecutivo. Pero tam-
bién porque la producción legislativa requiere de la deliberación como
condición de validez e incluso de eficacia (Bobbio, 1999). Volveremos al
final sobre tan delicado punto.
3. Naturaleza Jurídica de las Ordenanzas
La calificación jurídica que del régimen municipal argentino hiciera la CSJN

en «Rivademar» (Fallos: 312:326) sigue teniendo vigencia. Y una de las
bases de dicho régimen está dada precisamente por la natura-leza jurídica
de las ordenanzas, las que fueron caratuladas por entonces como «legisla-
ción local». El razonamiento sigue siendo tan simple como entonces, en tanto
si el municipio es autónomo, sus disposiciones tienen la misma entidad que el
resto de los niveles del Estado trinitario argentino (Bidart Campos, 1995).
En relación a las ordenanzas, el criterio fue ratificado el mismo año en
«Promenade» (Fallos: 312:1394), cuando el superior tribunal partió de
«Rivademar» y asimismo estableció que «Las ordenanzas emanan de un
órgano de gobierno elegido por el sufragio popular, es como la ley, una
expresión ‘soberana’ de la voluntad popular, de la voluntad comunitaria
organizada […] son verdaderos actos legislativos de carácter comunal» (dic-
tamen de la procuradora fiscal Dra. Reiriz al que adhirieron los ministros).
Esta cuestión no se discute ya, aunque sí consideramos que ambos prece-
dentes no son el punto de llegada sino de partida: los aspectos básicos de
la autonomía municipal son parte de un proceso abierto, crítico y, como
vimos, parte de un fenómeno mayor allende el municipio, pero que en-
cuentra en el mismo uno de sus puntos nodales. Es por ello que determi-
nados «casos jurídicos» condensan tendencias, paradigmas de interpreta-
ción y una profunda interactuación con el contexto y terminan consoli-
dando o modificando una línea jurisprudencial, la que confrontada luego
a un nuevo contexto se sostiene, adapta o bien muta nuevamente.
Asumir para el operador jurídico que las ordenanzas son «ley» implica contar
con el reconocimiento de una de las potestades básicas de todo Estado,
puesto que en su ámbito territorial y competencial el municipio es primero
66
Estado y luego gobierno, ya no mera administración. Pero conlleva tam-

bién asumir las responsabilidades y los límites de tipo constitucional de los
cuales toda ley está grávida.
Y uno de los rostros de la crisis del Derecho contemporáneo no es otra que
la del «desplazamiento de la ley como fuente del Derecho» (Alexy, 1994).
Dicha crisis también se evidencia en la esfera local y no se resuelve
simplemente con la sanción de pocas ordenanzas, claras y aplicables, sino
del «cómo» se elaboran las mismas, por cuanto el desplazamiento de la
leyes una resultante del fin del monopolio de la soberanía estatal.
El primer punto a la hora de querer saber «cómo hacer una ordenanza» no
radica en una cuestión de «técnica legislativa», aun cuando esto es tam-
bién importante, aunque aquí no lo trataremos, pues es parte de un traba-
jo en terreno. Queremos decir que el problema no es «técnico» ni de «téc-
nicos» que acompañan o interpretan luego una producción normativa
local. En todo caso el asesor -tarea que muchas veces desarrolla en soledad
el secretario del cuerpo legislativo, el que incluso no siempre es al menos
abogado- debe asumir como parte de su tarea el hacer comprender a los
ediles que la labor legislativa tiene muchos más pasos que el mero texto,
cuales son: comprensión general del tema, búsqueda de información,
análisis de fondo, análisis formal y diseño de estructura, redacción del
proyecto, consulta con el decisor político, revisión final del proyecto y
seguimiento (Svetaz y otros, 1998).
Un concejo municipal hasta ayer se limitaba a «copiar» o adaptar textos de
otras ciudades, también se partía de algunas posiciones más o menos
consolidadas en teoría y culminaba, en el mejor de los casos, con un buen
consenso de los destinatarios de la norma. Hoy hay una diversificación de
textos locales que varía según la escala de ciudad y/o el tipo de gestión.
Hoy «la teoría iuspublicista» se amplifica y bifurca, de tal modo que el
operador del Derecho municipal debe interactuar más claramente con otras
áreas jurídicas. Hoy buena parte o una parte minoritaria aunque fuerte de
la sociedad local no acompaña y hasta se opone, lo cual se entiende, ya
que la democracia no es un puro mecanismo de consenso sino que se
puede medir también por su nivel de disenso(Pettit, 1999).
Por ello causa asombro que pasados veinte años de retorno al Estado de
Derecho muchos, muchísimos, Legislativos locales no difundan sus
67
ordenanzas. No se trata ya de aspirar a un digesto municipal, sino de no

arrinconar la presunción de conocimiento de la ley al acto de promulgación,
incluso cuando muchas veces ésta es ficta. En numerosas municipalidades
ni siquiera se respetan las elementales disposiciones de las leyes orgánicas
provinciales que obligan a publicitar las normas locales en un lugar visible
de acceso público del edificio municipal, lo que atenta contra la publicidad
de los actos de gobierno y el gravísimo problema para su impugnación.
Asumir la plenitud en la ordenanza de una sustancia legislativa y el peso
que ello tiene como fuente del Derecho nos lleva a profundizar el tema de
las competencias materiales: ninguna fuente puede contravenir el sistema
jurídico invadiendo espacios impropios. Generalmente esta observación
desde el Derecho municipal se hace desde una posición defensiva, en tanto
son los otros órdenes estatales los que invaden, expropian o alteran
competencia propia municipal (la garantía de la autonomía a través de la
primacía de la materia propia).
La otra cara de la moneda está dada por una necesaria cuota de prudencia
y sobre todo de conocimiento cabal del juego de competencias nacional-
provincial-municipal, juego que ya no se resuelve tampoco con el excelente
criterio de la CSJN acerca de que en un Estado federal la regla en materia
de competencia es la concurrencia. Decimos que no alcanza -aun cuando
sigue teniendo cada vez más vigencia- por cuanto dicho principio se
modeliza con los principios sistémicos de «complejidad» e
«intertextualidad» (Cárcova, 1998), los que se verifican claramente en el
terreno local en un Estado federal.
Puede ser inquietante pero no deja de ser real que el sistema jurídico, en
cuanto a la producción de normas, también opera mediante caos y
estabilización: determinado problema es resuelto de modo diverso prime-
ro en los diferentes subsistemas y luego el sistema estabiliza en su cúspide
de reconocimiento, generalmente jurisprudencial. Nuevos problemas so-
ciales, económicos, ambientales, políticos y de otro orden no necesaria-
mente tienen una previa calificación competencial: ¿O acaso qué norma
fijaba que los municipios eran competentes para promover el empleo y la
competitividad local? ¿Cuántas Constituciones provinciales prevén que la
regulación de] territorio es local? ¿Y respecto de los espacios
interjurisdiccionales que no son provinciales pero sí supramunicipales,
como e] caso de las áreas metropolitanas?
68
Hay zonas intertextuales desde el punto de vista competencial y ello no

significa un cheque en blanco para el legislador local, sino que debe asumir
la complejidad inicial del fenómeno y la imposibilidad de control incluso a
posteriori, por cuanto las resonancias sistémicas extramunicipio de su la-
bor pueden ser válidas como inválidas. Hay campos críticos de la regula-
ción económica que cuando Nación y provincia no actúan lo hacen los
municipios, tal el caso de los hipermercados. Y no nos referimos a los in-
tentos fallidos por su carácter patológico de algunas ordenanzas que di-
rectamente prohibían la radicación de grandes superficies comerciales de
capital extranjero o incluso de origen no municipal. La zona crítica se da,
en cambio, cuando las ordenanzas regulan la ocupación del territorio de
modo diferencial motivado en el impacto ambiental y urbanístico (compe-
tencia municipal típica pero que puede lesionar el principio de igualdad);
en ocasiones se funda en un impacto económico en, el entramado pro-
ductivo y social local, al estilo de las ordenanzas protectoras de compra
local. ¿Hay una competencia implícita en materia de desarrollo local a tra-
vés de normas que regulando el uso del suelo se fundan en realidad en
una defensa del interés público local de tipo económico?
A la inversa, otros fenómenos, como el de la regulación municipal de los
locales de internet, se sustentan en la clara potestad local de tutela de la
minoridad en ciertos casos o bien de una «moral pública» en la medida en
que locales de acceso y proyección pública necesitan límites coactivos si-
milares a los de otros ámbitos de esparcimiento. ¿Pero es válido regular
en la escala local el contenido de las páginas web? Creemos que no, por
cuanto la materia «libertad de expresión» es de índole federal y por ende
sólo puede una ordenanza restringir la proyección de una pantalla en
relación al afuera de un local comercial o ante la presencia de menores, o
imponer «filtros de pantalla» para tutelarIos. Pero no se puede prohibir el
pleno acceso a adultos en condiciones de reserva en lugares públicos, tal
como no se lo hace con las publicaciones escritas que también tienen
regulación municipal en cuanto a su exhibición en la vía pública.
Es que hay materias en las que el conflicto competencial no se resuelve
sólo por el principio de coordinación -el que si se aplicase entre los tres
niveles del Estado, grandes problemas resolvería-, sino que hay temas en
los que se toma crítico el ámbito original de competencia: algunos munici-
pios -como el de Escobar- obligan a que todo tipo de cartel traduzca al
69
castellano cualquier denominación foránea. ¿Cuál es el bien jurídico a tu-

telar en el caso? Con precisión un autor nos recuerda que más allá de la
inexistencia de un multiculturalismo fuerte (Canadá o España) que obliga
a tomar ciertas medidas regulatorias, ante todo debe advertirse que «...el
asunto en examen difícilmente suscite competencia municipal. Sólo a tra-
vés de una interpretación muy forzada de la cláusula de ‘ornato y salubri-
dad’ contenida en el inciso cuarto del artículo 192 de la Constitución bo-
naerense podría encuadrarse al obrar municipal dentro de las previsiones
cimeras [...] no debemos perder de vista que el artículo 75, inciso 19 de la
Constitución Nacional consagra la tutela del derecho a la identidad, pero
también evoca el pluralismo cultural» (Carnota, 2002).
En otras palabras, ¿los derechos implícitos del municipio en la tutela del
«interés público local» llegan a estos puntos críticos? En principio
entendemos que sí, por ello no compartimos que haya una interpretación
forzada de la cláusula de ornato y salubridad, puesto que la competencia
local se funda en derechos implícitos. Aunque la conclusión del autor
precitado sí es correcta, porque las ordenanzas no pueden desconocer que
los Derechos de fondo sólo pueden «reglamentarse» a nivel local en su
ejercicio pero sin alterar su esencia o núcleo fuerte, lo que se determina en
cada caso concreto. Y requiere siempre de fundamentos muy precisos, por
cuanto aun cuando no esté consolidada una doctrina de las «libertades
preferidas», en la CSJN hay una clara tendencia a que determinadas
libertades -religión, expresión, privacidad- deben justificarse mucho más
cuando se las reglamenta vía poder de policía en comparación de las
libertades económicas (Bianchi, 1996).
Que la «escala» es punto de partida también en el Derecho se comprueba
en numerosos institutos de fuerte cuño nacional, que en su adaptación o
desarrollo local asumen funciones diferentes o bien se bifurcan: tal es el
caso de las ordenanzas en las que se delega el poder de policía a sujetos
privados (por ej., el control de tránsito en manos de empresas privadas) o
bien en sujetos públicos no estatales (las comisiones municipales en las
que actúan representantes de colegios profesionales en la preservación
del patrimonio urbano municipal e incluso en su control). Esta «delegación»
del poder de policía ha sido tratada escasamente a nivel del Derecho Admi-
nistrativo nacional, pero también en el propio Derecho municipal.
70
El origen del órgano califica también la naturaleza de las ordenanzas, puesto

que la función legislativa es muy diferente a la mera diferencia entre ley
formal y material, ya que «consiste en la creación de Derecho nuevo y
originario, o sea, en la producción jurídica indeterminada en su contenido,
porque entre ella y la Constitución del Estado no se interpone ningún otro
plano que la condicione [...] mientras la legislación se ubica inmediatamente
por debajo de la Constitución, la administración y la jurisdicción se
concentran en planos inferiores a la legislación, que les impone un
contenido condicionado por la misma ley» (Bidart Campos, 1967:354).
No es un tema menor el órgano del cual emanan las ordenanzas, porque
desde dicha perspectiva la clásica división de poderes es inconmovible:
cuando el Ejecutivo emite normas de alcance general en el área de su
competencia no hace otra cosa que dictar reglamentos administrativos,
los que no gozan de todos los caracteres de la ley sustancialmente hablando
-ya que la tendencia pasa por tratarlos como actos administrativos de al-
cance general que participan parcialmente de la sustancia legislativa-. En
doctrina hay un fuerte debate que arranca desde las posturas clásicas
(Marienhoff, 1976) que asumen los reglamentos administrativos como
actividad administrativa (concepción objetiva), para luego girar a una óptica
que manteniendo la naturaleza administrativa del reglamento lo califica a
la par como «materialmente legislativo». Luego se debate sobre si integran
la noción de acto administrativo o no, al margen de que la Ley Nacional de
Procedimientos Administrativos los integraran como tales. Pero aun
aceptada la tesis amplia de considerar al reglamento como acto adminis-
trativo, serios problemas se presentan a la hora de la práctica, tomando
como referencia la distinción entre actos de alcance general y particular,
ya que hay serias diferencias en tomo a: las condiciones de eficacia (los
particulares deben notificarse y los generales publicarse), la derogabilidad
(prohibida para los particulares en sede administrativa y aceptada en prin-
cipio para los generales en dicha sede), la irretroactividad (propia para los
reglamentos de alcance general, mientras que los de alcance particular
pueden tener efectos retroactivos), la existencia de un diferente sistema de
impugnación para ambos y la precedencia jerárquica de los reglamentos
de alcance general frente a los de tipo individual (Diez, 1998).
71
Como vemos, una disciplina de alta consolidación como el Derecho Admi-

nistrativo tiene un debate no resuelto y serios problemas prácticos a la
hora de calificar los reglamentos administrativos generales. ¿Cómo no los
tendrá entonces el Derecho municipal a la hora de confrontar la naturaleza
jurídica de las ordenanzas con su desarrollo práctico en un panorama lejos
del equilibrio atento al carácter dinámico y disperso propio de la gestión
del municipio argentino?
En esta delicada temática nunca es tan cierto aquello de que «no hay nada
tan práctico como una buena teoría», ya que de lo contrario el operador
puede quedar atrapado por determinadas regulaciones legales -en tomo a
la impugnación de una ordenanza- que requieren una interpretación desde
principios básicos y estables, los que se van creando también en el Dere-
cho municipal. Veamos un ejemplo a continuación.
La ley santafesina 11.330, reguladora del recurso contencioso administrati-
vo en la esfera provincial, municipal y comunal, en su artículo 5° dispone
que «Se entiende por actos de la Administración Pública los de carácter
general o individual dictados en función administrativa por el Gobernador
de la Provincia, los Intendentes y Concejos Municipales y las Comisiones
Comunales, originarios de esas autoridades o de otras inferiores a ellas
sometidos a su revisión por vía de recurso [...] Los de carácter reglamentario
no son impugnables, excepto que por sí mismos y sin necesidad de
aplicación individual produzcan sus efectos en relación al recurrente». Una
ordenanza -en la medida que trate materia administrativa, lo que es bastante
habitual por cierto- se recurre como regla de modo indirecto cuando el
Ejecutivo municipal la aplica. En cambio, cuando la ordenanza produce
efectos directos ésta ya es impugnable, claro que agotando previamente la
vía administrativa. Si la ordenanza produce efectos propios, ¿el reclamo
administrativo se interpone ante el Concejo municipal o ante el Ejecutivo
municipal? La pregunta no es baladí, ya que los Legislativos locales carecen
de legitimación para estar enjuicio -como cualquier otro Legislativo- y todo
reclamo judicial tiene por legitimado pasivo a la municipalidad respectiva,
que constitucional y legalmente está representada por el intendente. ¿De
ello surge que el reclamo administrativo previo al judicial en estos casos se
debe dirigir ante el Ejecutivo municipal?
La CSJ de Santa Fe, en la causa «Sanitek» del 29-10-2002, resolvió tan delica-
da cuestión, lo que hizo como instancia única ya que aún no actuaban las
72
actuales Cámaras Contencioso Administrativas. Los hechos fueron éstos: una

empresa dedicada al servicio de recolección y disposición de residuos
patológicos logra primero su habilitación provisoria para la instalación de
un horno en la ciudad de Santo Tomé por parte del Ejecutivo municipal y
luego su Concejo municipal dicta una ordenanza por la cual prohibía en su
jurisdicción el ingreso de residuos patogénicos provenientes de
establecimientos ajenos al municipio. La firma sólo recurrió
administrativamente ante el Concejo municipal, solicitando la suspensión
de la norma ante dicho órgano, lo que fue rechazado por resolución del
cuerpo legislativo local, aunque no como tal ni como revocatoria o recurso
por falta de previsión legal sino como «petición a las autoridades», dejando
a salvo como única posibilidad procedente las acciones judiciales por
inconstitucionalidad (nada dijo el órgano legislativo en su rechazo del recurso
contencioso administrativa, que fue la vía que luego la firma interpuso).
El superior tribunal santafesino dijo entonces que «En el presente caso, al
tratarse de una norma que impone una prohibición específica dirigida a
una concreta actividad económica de la recurrente puede afirmarse que
no resulta razonable obligar a esta última a optar entre acatar una norma
cuya ilegitimidad sostiene o infringida y ser sancionada para provocar así
su control jurisdiccional [...] Luce inconsistente para variar la solución recién
señalada el argumente esgrimido por el ente territorial, en el sentido de
que debió cuestionarse el acto individual de aplicación que sería, a su
criterio, la habilitación de la planta de tratamiento de residuos efectuada
por la administración. Ello por cuanto la recurrente procedió a impugnar
en sede administrativa el artículo 31 de la ordenanza 1772/94 ante el
Concejo municipal, único órgano que, a su juicio, resultaba competente a
efectos de modificar o derogar la disposición atacada -en fecha 11-8-94-,
esto es, diez días después de promulgada la ordenanza y seis días después
de emitida la habilitación invocada por el municipio».
«Desde esta perspectiva, no se advierte cuál sería, en el caso, la
funcionalidad útil de la exigencia de una impugnación de un acto adminis-
trativo de aplicación ante el DEM. En efecto, una vez entrada en vigencia la
ordenanza (al haber sido promulgada y publicada por el Departamento
Ejecutivo) y ante una gestión tendiente a instar el accionar de la adminis-
tración (verbigracia, por medio de algún pedido de autorización u otra
petición similar) para provocar la revisión de aquella normativa, la única
73
opción que le cabe a la autoridad es proceder a su aplicación, pues la po-

sibilidad de efectuar el control de compatibilidad con las normas constitu-
cionales y legales -como así el de oportunidad, mérito o conveniencia- se
agotó al emitirse la promulgación respectiva» .
«Cabe razonablemente entender que la actividad desplegada por la actora
dio oportunidad bastante al municipio demandado para valorar y resolver
los cuestionamientos que ahora se traen ante este Tribunal, conformando
el dictado de la resolución 2/94 del Concejo clara demostración de ello».
La solución de fondo en dicho caso liga la cuestión procedimental analiza-
da en torno a la naturaleza de las ordenanzas con el necesario respeto que
las mismas deben tener de las competencias ajenas al municipio, ya que la
CSJ de Santa Fe sentenció que «La veda al ingreso de residuos patogénicos
al Municipio de Santo Tomé -artículo 31, ordenanza 1772/94-, en su apli-
cación a una empresa que cuenta con habilitación provincial, transportes
e instalaciones adecuadas para el tratamiento de tales residuos, deviene
ilegítima por consagrar una verdadera prohibición -no una simple limita-
ción o restricción- al ejercicio de una actividad permitida por el ordena-
miento provincial, sin que concurran razones fundadas, valederas y
atendibles que la justifiquen, lo que obsta el ejercicio válido del poder de
policía municipal en materia de salubridad y medio ambiente [...] resultando
incompatible con la política ambiental del Estado provincial [...] en tanto
ello generaría un aislacionismo perjudicial para las comunidades de vecinos
y contrario al artículo 25 de la Constitución provincial».
4. Representatividad de los Concejales
Si la ley está en crisis en Occidente es porque -entre otras causas- se constata el

fin del monopolio estatal en la representación política, fenómeno de vastos
alcances que se inscribe en el arco de la democracia posmoderna. Creemos
que sólo desde esta perspectiva se integran los planteos que seguiremos ahora
(el de controles republicanos y el de gobernanza), que tanto tienen para dar
en ámbitos «naturalmente» preparados como son los gobiernos municipales.
Es que si el municipio tradicionalmente fue la primera escuela de la
democracia, hoyes también la primera valla frente al avance
74
desdemocratizador de una globalización y de una posmodernidad que

todos parecen arrastrar en su afán uniformador y concentrador, proceso
éste absolutamente abierto y que generando distorsiones y asimetrías graves
posibilita -no garantiza- un nuevo modo de ser al Estado, la sociedad y el
Derecho que bien encaminados pueden generar espacios
democrati-zadores y autónomos (Beck, 1998).
Pero hasta hoy la gobernabilidad en su nivel macro ejerció sobre el nivel micro una
descentralización de los conflictos a la par que concentra el poder, sobre todo
económico, todo lo cual impone una carga adicional en el rol del municipio. Así el
vecino no sólo es tal sino también -fundamentalmente- ciudadano, tal como muy
bien lo ha venido entendiendo la denominada escuela municipal de La Plata con
su tradicional teoría de la «república representativa municipal» (Zuccherino, 1991).
Como vemos, el tema supera lo jurídico-institucional, pero daremos al
menos dos claves que, como principios ordenadores, pueden ser -entre
otros- un hilo conductor en medio de coyunturas muy delicadas para los
operadores legislativos locales.
El modelo de la accountability (O’Donnell, 1997) no se limita a profundizar
los mecanismos de transparencia y control ciudadano sobre el Estado, sino
que apunta también -desde el punto de vista neoclásico- a una reformulación
del esquema republicano, en tanto parte del presupuesto elemental tan ol-
vidado entre nosotros: la democracia sólo es una «democracia constitucio-
nal» en la que conviven tres modelos teóricos en permanente equilibrio y
conflicto (el democrático, el liberal y el republicano). La transparencia y el
control asumen entonces en cabeza de los Legislativos locales un papel in-
usitado que va más allá de la eficacia en la gestión pública -aspecto que
tampoco hay que olvidar-, pues toca al corazón del modelo republicano, el
que debe seguirse bajo todo punto de vista a nivel local por imperio de los
artículos 1° y 5° de la Carta Magna nacional.
Claro que no todo pasa por nuevas instituciones, pues muchos de los pro-
blemas a resolver en esta materia tienen que ver con conductas (Frías, 1997).
La prueba está en el escaso uso que los concejos hacen de sus funciones de
control, que no son pocas. Al revés de lo que ocurre con la potestad legis-
lativa, que ha entrado en crisis, la potestad controladora es la que va ocu-
pando en teoría el centro del Poder Legislativo.
75
La limitación de no pocos municipios argentinos al no contar con cartas orgánicas

que permitan un mejor diseño institucional no inhibe los controles, ya que en
esta materia también hay «poderes implícitos» de toda Legislatura respecto del
Ejecutivo local y respecto de sus propios miembros. Veamos un solo ejemplo:
difícilmente alguna carta orgánica -mucho menos alguna ley orgánica municipal-
remita a instrumentos internacionales tan claros como la Convención
Interamericana contra la Corrupción. Y ello no significa que haya una «laguna
en el ordenamiento municipal», porque éste es un subsistema del sistema de
Derecho Público nacional que por claras disposiciones de dicho instrumento
internacional son aplicables y operativos en las provincias y municipios (Gordillo,
1996). Los informes de seguimiento de las aplicaciones de dicha Convención
ponen a las claras cómo en los ámbitos legislativos se ignoran e inaplican sus
disposiciones; de este modo quedan verdaderas zonas de exclusión en lo atinente
a rendición de gastos, destino de fondos dados a terceros, etcétera.
En otros ámbitos, por el contrario, se requieren cambios normativos para
resolver problemas muy serios de representación de las minorías, las que
poco o nada pueden hacer en el terreno institucional si no cuentan con
una clara legitimación, tal como hace la nueva Constitución de Córdoba
en sus artículos 90 y 102, al reconocer legitimación expresa a los diputados
para los pedidos de informes, lo que permite sortear el serio bloqueo que
sufren las minorías cuando no logran el apoyo del cuerpo. Es que el control
tiene su mejor amigo en las minorías e incluso en algunos legisladores que
siendo parte del oficialismo también desean investigar.
Veamos dos precedentes sobre la materia -opuestos en la resolución defi-
nitiva-, si bien son contestes en que no hay mayor discusión en que el
primer núcleo para acordar legitimación a un concejal está relacionado
con los vicios de procedimiento en la sanción de una ordenanza. Los
diferentes enfoques son parte, en cambio, de dos puntos muy controverti-
dos del Derecho argentino: el de la legitimación de los legisladores para
estar enjuicio (Fallos: 320:2851, entre otros) y el de los conflictos de pode-
res municipales (Barrese, 1998).
La SCJBA en autos «Murphy» del 21-6-2000 reconoce que «la condición de
concejal habilita a plantear la demanda de inconstitucionalidad. En el caso,
además, han invocado su condición de contribuyentes (...) ‘habiéndose’
(...) denunciando la inobservancia de la mayoría de votos necesarios para
la existencia y consecuente validez de una ordenanza municipal, donde la
76
falta de quórum en la sesión preparatoria se extendió a la falta de quórum

de la asamblea, viciando insanablemente todo el procedimiento por
incumplimiento de los requisitos enunciados en el artículo 193, inciso 2°
de la Constitución provincial y artículos 104 y 105, LOM».
La CSJ de Santa Fe en la causa «Romero» del 23-5-2001 establece en cambio
que «...la admisión del planteo a partir de la legitimación invocada implicaría
consentir que quien contribuye a la formación de las ordenanzas como integrante
del órgano deliberativo puede -con posterioridad a la formación del acto e
invocando su condición de integrante del cuerpo- revisar ante la justicia
administrativa el contenido mismo del acto cuyo órgano el actor integraba, sin
que se aluda siquiera a vicios en la formación de la voluntad del cuerpo».
La segunda clave para operar una reformulación a representatividad de los
concejales es parte de un relevante aporte que la teoría política está incor-
porando mediante el concepto de «gobernanza», el cual caracteriza un
nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo del control jerárquico, ca-
racterizado por un alto grado de cooperación e interacción entre el Estado
y actores no estatales a través de redes (Mayntz, 2000). El modelo requiere
de ciertas condiciones no fáciles de encontrar en Argentina, a saber: el
poder debe estar disperso pero no de manera fragmentada, las autorida-
des locales deben ser fuertes pero no omnipotentes, la representación debe
ser general pero equilibrar lo sectorial, debe existir una sociedad civil sóli-
da con organizaciones especializadas. Pocas, muy pocas, son todavía las
ciudades en las cuales estas condiciones se van constatando, y aun cuan-
do se dan, veremos que luego deben someterse a un monitoreo ciudada-
no pero también jurídico constitucional permanente.
En este contexto hubo avances en materia de participación social y demo-
crática local, pues se concretaron fórmulas de democracia directa en los
concejos municipales (Fidyka, 2003). También en el rico proceso de «lo
público no estatal» como una escala nueva (las autoridades administrati-
vas independientes son un hecho a nivel local cuando en el Derecho Admi-
nistrativo nacional apenas se trataron). Estos procesos indican que el mo-
nopolio de la representación deja de ser patrimonio de los concejos muni-
cipales y que al fin de cuentas el proceso de definición del «interés públi-
co» se desestataliza parcialmente (Marchiaro, 1999).
Claro que estas nuevas formas de representación -planes estratégicos, con-
sejos de seguridad, consejos de minoridad, comisiones municipales en áreas
77
de la cultura, lo social, lo laboral, del desarrollo económico y otros- son parte

de un fenómeno ambiguo al seno de la gobernanza, ya que no siempre se
asegura un proceso realmente democrático de no mediar aquellas
condiciones señaladas. Así lo reconocen importantes estudios sobre la expe-
riencia de planificación estratégica municipal, donde la sorprendente
conclusión no es otra que la de verificar un modelo no deliberativo ni
consensualista sino «tecnocrático», el que a largo plazo tiene serias limita-
ciones. Y en no pocos casos el rol real de los planes estratégicos fue legitimar
políticas del Ejecutivo local mediante un escenario que determinaba a los
concejos municipales en materias que les eran propias (Nardachione, 2002).
Sin duda que esta advertencia sobre los modelos tecnocráticos supera a
los concejos municipales por ser parte de uno de «los riesgos evolutivos de
la democracia» (Zolo, 1994). El esquema en redes y de combinación públi-
co-privado propio de la «gobernanza» crece enhorabuena, pero librado a
su propia suerte tiene dicho riesgo. De allí que debe ser sometido a otro
tipo de control -como el modelo de la accountability- al que estamos más
habituados los operadores jurídicos y debemos difundir, teniendo en ello
los concejos municipales un papel preponderante que a corto plazo será
una herramienta innegable de cara a la representatividad, la cual es como
el aire para la democracia y el desarrollo local.
Pero para llegar a dichas costas de la evolución de los concejos municipa-
les falta mucho camino por recorrer, pues muy pocas experiencias se cons-
tatan y pocas de éstas permanecen (Redmuni, 2002). Pero con más razón
la teoría del Derecho municipal debe anticiparse a estos fenómenos y a la
par de su embrionario desarrollo asumir el trabajo sobre terreno tendiente
a que los operadores incorporen elementos jurídicos que les son constitu-
tivos. Puesto que como en la Física no hay vacío alguno y lo que no regula
el Derecho lo regula entonces la política o la economía, ámbitos con los
que nuestra disciplina debe actuar mancomunadamente o al menos incor-
porándolos en nuestros análisis como parte de un contexto que incide
sobremanera sobre los textos jurídicos.
Por momentos todo parece que está por hacerse, sin embargo hemos visto
importantes precedentes judiciales, buenas experiencias y una base teórica
idónea que permitirán que la función legislativa local no sólo acompañe
sino que sea parte del nuevo rol del municipio argentino
78
ORDENANDO ORDENANZAS:
«HACIENDO NUESTROS MUNICIPIOS MAS DEMOCRATICOS».
Orlando Pulvirenti (*)
(Buenos Aires - 14/12/2006)
Advirtió hace años Alvin Toffler que el conocimiento es poder, y reseñaba

hace ya casi dos siglos el famoso filósofo Hegel, que la distribución del
conocimiento de las leyes en la población separaba un gobierno
aristocráctico de uno democrático, casi tres siglos antes que este último
Tomás Moro expresaba en su obra Utopía que no eran necesarias muchas
leyes, sino pocas, conocidas y efectivas. Si esos postulados son ciertos, y
creo que el lector compartirá la idea de que efectivamente lo son, debemos
preguntarnos cuán cerca están los vecinos de las distintas municipalidades
de nuestro país de sentir que en ellos reside el poder y que son partícipes
activos de la democracia.
Escapemos al plano meramente académico, y veamos qué sucede en la
realidad cuando un vecino intenta saber sobre la existencia de una
Ordenanza respecto de una actividad determinada. En primer lugar, lo
normal sería consultar por teléfono al Honorable Concejo Deliberante o en
su caso, por internet. Asumamos – para no hacer el supuesto tan cruento –
que logramos que alguien nos atienda. Al preguntar por la Ordenanza
que buscamos, normalmente nos encontraremos con el siguiente catálogo
de respuestas: 1) no se, llame más tarde, porque el único que lo puede
ayudar es Raúl que hace 25 años que está acá y ahora no se encuentra; 2)
tendría que fijarme en las fichas; 3) deme un día, porque tengo que revisar
los libros de actas. En algún municipio del Gran Buenos Aires –según hemos
consultado-, y con una estructura presupuestariamente sobradamente
superior a la que puede contar cualquier comuna en el país, nos dijeron:
(*) Orlando Pulvirenti. Abogado – Ex Concejal Junin (1993 – 1999).

Autor del libro: Honorable Concejo Deliberante, Ed. BO, Pcia. de Buenos Aires.
Profesor adjunto int., Facultad de Derecho, UBA.
79
«si la Ordenanza es posterior a 1998, tal vez la encontremos en la base de

datos de la computadora, pero no le aseguro nada».
Estos ejemplos sirven tan sólo para reflexionar sobre una realidad que muestra
que los Concejos Deliberantes, en un apabullante número de casos, no cuentan
con las mínimas previsiones ya no sólo para que el vecino conozca el derecho
comunal existente, sino en lo que resulta ser un supuesto particularmente grave,
para que ni siquiera puedan los propios concejales conocer los precedentes
sobre las materias que legislan. Se dictan así nuevas disposiciones que en el
mejor de los casos, indican en su último artículo que se deroga toda norma que
se oponga a la presente; claro está, determinar si existe o no derogación tácita,
es poner en cabeza del vecino la búsqueda de todas las disposiciones y realizar
la compleja tarea jurídica de determinar si existe o no oposición entre las mismas.
Adicionalmente, los archivos de los Concejos se limitan a los libros de actas
–esto cuando no se han quemado algunos de ellos, como ocurriera en la
municipalidad de Junín (Provincia de Buenos Aires) en la década del 1960-,
en los cuales se acumulan las sucesivas ordenanzas sancionadas,
dependiéndose para realizar búsquedas temáticas, en algunos casos de
ficheros llevados de acuerdo al particular criterio de algún empleado
preocupado por ello y en la mayoría de los casos, de la memoria de un viejo
empleado del Cuerpo. Esta situación aunada a lo que algunos autores
denominan (entre ellos Carlos Nino y Martino) como inflación legislativa, es
decir la superproducción de normas muchas veces superfluas, innecesarias
y contradictorias entre sí, terminan por anudar un enorme caos que dificil
de entender por especialistas, es inalcanzable para el vecino común.
Pero si la situación descripta es grave, nos referimos a la dificultad de acceder
al derecho existente a nivel local, ¿qué decir de la práctica de numerosas
municipalidades que ni siquiera publican sus Ordenanzas?, requisito
ineludible para su eficacia normativa (ver: «Czarnecki, Marcos c/
Municipalidad de Quilmes», SCJBA S. I – 1297, y «Establecimiento frutícola
Ramos S.A. c/ Municipalidad de San Rafael s/Inconstitucionalidad», STM,
L.A. 072-395 (Exp. 33843 ) 10/05/77). En este último caso la ficción jurídi-
ca que supone como pilar de todo ordenamiento legal el conocimiento de
derecho se convierte, lisa y llanamente, en una mentira jurídica.
Sugerencias: Ante el diagnóstico precitado existen soluciones que pueden
y deben adoptarse con cierta urgencia. Nos atrevemos a proponer las si-
guientes: I) hacia el material legislativo ya producido: 1) codificación de las
80
ordenanzas – práctica usual en los municipios europeos y norteamerica-

nos - o al menos, la organización de las mismas en digestos; 2)
informatización del material legislativo producido; 3) publicación por to-
dos los medios disponibles y básicamente en páginas WEB de Internet de
las Ordenanzas sancionadas y promulgadas. II) Hacia el material legislati-
vo en producción: 1) sistematización y normatización de pautas de redac-
ción que permitan el inmediato ordenamiento e informatización de las
normas que se dicten.
Conclusión: en la medida en que no existe un acceso rápido del vecino al
conocimiento de la legislación comunal vigente, se afectan postulados
democrácticos, se atenta contra el conocimiento del derecho e inclusive
contra el control de la actividad de nuestros representantes, se debilita el
vínculo entre el gobierno municipal y la población destinataria de la norma
y en consecuencia, se agrega una causa más que favorece la típica
inclinación nacional por el incumplimiento de la ley.
Las razones expuestas son de suficientemente importancia como para tomar
conciencia de que la ausencia de técnicas legislativas adecuadas, la carencia
de criterios sistemáticos en el archivo y recupero de la legislación, y la
omisión en brindar adecuada publicidad al material normativo existente,
no son meros detalles formales o cuestiones no prioritarias, porque de
estas cuestiones depende nada más y nada menos, que el acceso del veci-
no al conocimiento de sus derechos y obligaciones, y siguiendo a Hegel, a
la plena democracia.
81
IPAP INFORMA
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dependiente de la Secretaría General de la Gobernación, coordinadamen-
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Tel: (0221) 4295594 / democracia@gob.gba.gov.ar

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Lograr la plena autonomía de los municipios de la Provincia, aumentando

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