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El Proceso Proyecto-Construcción
CAPÍTULO 1: CONCEPTO DE PROYECTO.
1
1. DEFINICIÓN DE PROYECTO.
El concepto de proyecto toma diferentes sentidos según el sujeto que lo defina, por lo que
resulta necesario fijar con precisión el significado que adoptaremos en adelante. Son
numerosos los autores que, históricamente, han aportado su propia definición del concepto
de proyecto, dependiendo fundamentalmente del ámbito de actuación profesional, de la
tipología del objeto a crear o del problema a resolver.
Por todo ello, para evitar confusiones y llegar a una definición adecuada del concepto de
proyecto, seguimos los siguientes pasos:
1º) Establecer una definición general del concepto de proyecto.
2º) Dar una visión sobre la evolución histórica de la ciencia, la tecnología y el diseño.
3º) Centrar la filosofía del proyecto de Asimow como predecesora de otras posteriores.
4º) Comentar algunas de las teorías vigentes del proyecto.
5º) Definir el contexto legal, social y profesional del ingeniero civil (tanto del ingeniero
de caminos, canales y puertos como del ingeniero técnico de obras públicas).
6º) Aplicar la definición general del concepto de proyecto a la ingeniería civil.
Como primer paso, por lo tanto, partimos de la etimología del término definida en el
“Diccionario de la lengua española”1 (DRAE). Analizamos el verbo “proyectar” y el sustantivo
“proyecto”:
 “Proyectar”:
 “Idear, trazar o proponer el plan y los medios para la ejecución de algo”
(acepción 2ª).
 “Hacer un proyecto de ingeniería o arquitectura” (acepción 3ª).
 “Proyecto”:
 “Designio o pensamiento de ejecutar algo” (acepción 3ª).
 “Conjunto de escritos, cálculos y dibujos que se hacen para dar idea de cómo ha
de ser y lo que ha de costar una obra de arquitectura o de ingeniería” (acepción
4ª).
En las definiciones anteriores apreciamos que la acepción 2ª de “proyectar” y la 3ª de

“proyecto” tienen un significado convergente (dado que la primera es un verbo de acción y la
segunda un sustantivo), muy centrado en el aspecto creativo. En este caso, el “proyecto” es
una “combinación de recursos humanos y materiales reunidos temporalmente en una
organización para conseguir un propósito determinado”2. Esta definición de proyecto es la
más utilizada en ingeniería industrial, así como en el mundo sajón (“project” o “project
management”) y está muy ligada conceptualmente a la administración3 o gestión de
1
“Diccionario de la lengua española”. Real Academia Española. Ed. Espasa Calpe, 22ª edición, Madrid, 2001.
2
“System analysis and project management”. Cleland, D.I., King, W.R. Ed. McGraw Hill, New York, 1975.
3
Entendemos que la “administración” comprende, tal y como fue planteado por Henri Fayol en 1916 y
desarrollado posteriormente por numerosos tratadistas, las funciones de planificación, organización, dirección y
control; más adelante plantearemos la terminología a utilizar y su adecuación.
2
proyectos, e incluso avanzando algo más, a la administración o gestión de empresas

relacionadas con el proceso descrito.
Por otra parte, la acepción 3ª de “proyectar” y la acepción 4ª de “proyecto” también guardan

convergencia, pero centrada en el aspecto documental. Podemos proponer una definición
equivalente de “proyecto” como “un conjunto de documentos ordenados para proceder con
precisión a construir una obra o poner en explotación un servicio”. Esta definición de
proyecto es la habitualmente utilizada en ingeniería civil y en arquitectura; en el mundo sajón
se emplea la expresión equivalente “design project”, e incluso únicamente “design”.
Normalmente se asocia con la redacción de proyectos, teniendo en cuenta los aspectos
formales y las reglas y normas a considerar.
Para ambas acepciones, el “proyecto” es único (cada uno de ellos es diferente del
precedente y del posterior) y temporal (tiene un inicio y un final fijados en el tiempo).
En cualquier caso, es obvio que la acepción 3ª de “proyecto” del DRAE (“designio o

pensamiento de ejecutar algo”) es más amplia e incluye la acepción 4ª (“conjunto de
escritos, cálculos y dibujos que se hacen para dar idea de cómo ha de ser y lo que ha de
costar una obra de arquitectura o de ingeniería”).
2. EVOLUCIÓN DE LA CIENCIA, LA TECNOLOGÍA Y EL DISEÑO.
La creatividad humana se ha ido desarrollando a lo largo de la historia con desigual fortuna4.

El primer paso fue el estudio de las proporciones, de la naturaleza y del hombre llevadas a
cabo por los filósofos griegos entre los siglos VI a III a.C.
Pitágoras (582 - 500 a.C., aproximadamente), filósofo y matemático griego, fue instruido en
las enseñanzas de los primeros filósofos jonios (Tales de Mileto, Anaximandro y
Anaxímenes). La filosofía de Pitágoras se conoce únicamente por medio de las obras de sus
discípulos. Destacan, entre sus trabajos, la teoría de los números (pares e impares, primos y
cuadrados y el concepto de número como principio básico de toda proporción, orden y
armonía en el universo) y el teorema de la hipotenusa (o de Pitágoras). También fue pionero
en considerar la tierra como un globo que gira, junto a otros planetas, alrededor de un fuego
central denominado sol.
Platón (428 - 347 a.C., aproximadamente), discípulo de Sócrates, puede considerarse como
uno de los filósofos más destacados en toda la historia del mundo occidental. En el año
387 a.C., Platón fundó la Academia en Atenas, donde enseñaba astronomía, biología,
matemáticas, teoría política y filosofía.
4
En el presente epígrafe seguimos, básicamente, la exposición realizada por el profesor Eliseo Gómez-Senent
Martínez en su libro “La ciencia de la creación de lo artificial” (Universidad Politécnica de Valencia, Valencia,
1998); también utilizamos textos parafraseados de www.filosofia.net.
3
Aristóteles (384-322 a.C.), alumno de Platón, estudió y sistematizó casi todas las ramas
existentes del conocimiento; proporcionó las primeras relaciones ordenadas de biología,
psicología, física, lógica formal y teoría literaria. Es el pensador más importante en la historia
de la filosofía occidental. Para Aristóteles la realidad consistía en partes separadas que
constituían una unidad de forma y de sustancia: “el todo es más que la suma de las partes”,
predecesora de la teoría de sistemas propuesta en el siglo XX por L. von Bertalanffy.
Euclides (aproximadamente, 300 a.C.) fue autor de la obra “Elementos de geometría”, un

extenso tratado de matemáticas sobre geometría plana, proporciones, propiedades de los
números, magnitudes y geometría del espacio.
Posteriormente, Marcus Vitruvio (70 - 25 a.C.), ingeniero militar romano al servicio del
emperador Augusto, escribió los diez libros de arquitectura (“De architectura”5) que es el
único tratado sobre construcción de la época antigua que ha sobrevivido hasta nuestros
días. Los diez libros constaban, principalmente, de un conjunto de lecciones sobre
arquitectura e ingeniería en general, materiales de construcción, órdenes arquitectónicos,
templos, edificios públicos (teatros, baños, termas y puertos), casas de ciudad y de campo,
enlucidos y pavimentos, ingeniería hidráulica, relojes de sol y maquinaria (de canteras,
hidráulica y de guerra). Para Vitruvio la arquitectura se componía de orden, disposición,
proporción y distribución. En palabras del autor: “a la comodidad del pueblo se atiende en la
disposición de todos aquellos lugares que han de servir para usos públicos, cuales son los
puertos, las plazas, los pórticos, los baños, los teatros, los paseos y otros lugares
semejantes que por los mismos motivos se destinan a parajes públicos; se busca en todos
solidez, utilidad y belleza”. Vitruvio propone, en definitiva, tres factores que deben
considerarse en el diseño de un edificio o de una obra civil: tecnológico-constructivo, uso-
explotación y estética; de este modo sienta las bases de la relación del proceso proyectual
con su entorno.
En el siglo XV, Leonardo da Vinci (1442-1519) fue el prototipo del hombre renacentista:
pintor, escultor, poeta, músico, inventor, empresario y constructor. Leonardo entró al servicio
de Ludovico Sforza, duque de Milán, tras haberle escrito una carta en la que el artista se
ofrecía como pintor, escultor, arquitecto, ingeniero, inventor e hidráulico y donde afirmaba
que podía construir puentes portátiles, cañones, barcos, vehículos acorazados, catapultas y
otras máquinas de guerra y que incluso podía realizar esculturas en mármol, bronce y
terracota. Sirvió al duque como arquitecto e ingeniero en sus numerosas empresas militares.
Podemos considerarlo como el primer ingeniero consultor de la historia. Leonardo
comprendió la decisiva importancia de la observación científica rigurosa. Estudió la
circulación sanguínea y el funcionamiento del ojo y realizó descubrimientos en meteorología,
geología, hidráulica y aerodinámica; no obstante, nunca concluyó sus tratados científicos.
5
Puede consultarse al respecto “Los diez libros de arquitectura” (M. Vitruvio, ed. Iberia, Barcelona, 1995), entre
otras traducciones del original en latín.
4
Galileo Galilei (1564-1642) es considerado como el fundador de la ciencia moderna. Su

principal contribución a la astronomía fue el uso del telescopio para la observación y
descubrimiento de las manchas solares, los valles y las montañas lunares, los cuatro
satélites mayores de Júpiter y las fases de Venus. En el campo de la física descubrió las
leyes que rigen la caída de los cuerpos y el movimiento de los proyectiles.
Isaac Newton (1642-1727) es considerado como el padre de la revolución científica. Sus

descubrimientos y teorías sirvieron de base a la mayor parte de los avances científicos
desarrollados desde su época. Newton fue, junto al matemático alemán G.W. Leibniz, uno de
los inventores del cálculo matemático. También resolvió cuestiones relativas a la luz y la
óptica, formuló las leyes del movimiento y dedujo a partir de ellas la ley de la gravitación
universal.
Los siglos XVIII y XIX supusieron un gran avance tecnológico para la humanidad con el
descubrimiento de la máquina de vapor, el desarrollo de la industria textil, la fabricación del
acero, el impacto del ferrocarril en las comunicaciones y el invento del motor eléctrico, entre
otros.
El siglo XX se inició en un entorno cambiante y complejo en el que destacó el papel de la

Bauhaus, escuela alemana de arquitectura y diseño. Fue fundada en 1919 en Weimar por el
arquitecto Walter Gropius, en un intento de fusionar la Academia de Bellas Artes y la Escuela
de Artes y Oficios. Ejerció una enorme influencia en la arquitectura contemporánea, las artes
gráficas e industriales y el diseño en general. La Bauhaus se basó en los principios del
escritor y artesano inglés del siglo XIX William Morris y en el movimiento “Arts & Crafts”. Su
filosofía predicaba que el arte debía adaptarse a las necesidades de la sociedad, sin
diferenciarse de la artesanía utilitaria; como corolario, consideraba que un buen diseño
debía ser estéticamente agradable y técnicamente satisfactorio. En la Bauhaus se impartían
clases de escultura, pintura, arquitectura, artesanía, tipografía y diseño industrial y
comercial.
El estilo de la Bauhaus se caracterizó por la ausencia de ornamentación en los diseños,

incluso en las fachadas, así como por la armonía entre funcionalidad, técnica y estética.
Algunos de los profesores de la escuela fueron Paul Klee y Wassily Kandinsky. En 1930 la
dirección fue asumida por el arquitecto Ludwig Mies van der Rohe, quien trasladó la escuela
a Berlín en 1932. Cuando los nazis cerraron la Bauhaus en 1933, sus ideas ya se habían
expandido por todo el mundo. Muchos de sus miembros emigraron a Estados Unidos, donde
sus enseñanzas dominaron el arte y la arquitectura durante décadas, contribuyendo al
desarrollo del estilo arquitectónico conocido como “International Style”.
En 1926 G. Wallas6 en su obra “The art of thought”, paralelamente al desarrollo de la

Bauhaus, propuso cuatro fases para llevar a cabo el proceso mental de resolución de
problemas: percepción, incubación, iluminación y elaboración. A partir de este planteamiento
6
“The art of thought”. Wallas, G. Ed. Harcourt, Brace and World, Inc., New York, 1926.
5
fueron muchos los tratadistas que analizaron las etapas del pensamiento creativo,
destacando D.W. Ver Planck y B.R. Teare7 (1954), H.R. Buhl8 (1960) y R.J. Smith9 (1962),
así como las propuestas realizadas por General Electric10 (1954), entre otras.
A finales del siglo XX sobresalió la propuesta de J. Christopher Jones11 sobre la teoría del
diseño tradicional (basado fundamentalmente en el dibujo) y de su evolución hacia nuevos
horizontes derivadas del aumento de la complejidad de los proyectos. Jones definió tres
etapas en todo diseño: divergencia (ampliación de límites para buscar una solución),
transformación (definición de un modelo para encontrar la solución óptima) y convergencia
(obtención de un diseño único). También planteó estrategias de diseño que permitían
realizar la planificación teniendo en cuenta etapas sucesivas, según una estructura lineal,
cíclica, ramificada, adaptativa o incremental, dependiendo de las características del diseño.
3. TEORÍA DE SISTEMAS.
Ludwig von Bertalanffy desarrolló el concepto de sistema aplicado a la biología en una serie
de trabajos realizados entre los años 1928 y 1968 que culminaron con la publicación del
libro “General systems theory” (ed. George Braxiller, New York, 1968). A los efectos de
describir el concepto de sistema puede resultar interesante transcribir algunas frases del
propio L. von Bertalanffy12: “La teoría general de sistemas es un campo lógico-matemático,
cuyo principal objeto es la formulación y derivación de aquellos principios que, en general,
se conservan en los sistemas. Un sistema se puede definir como un conjunto de elementos
que se encuentran en interacción. Existen unos principios generales que se mantienen para
los sistemas, de forma independiente de la naturaleza de sus elementos componentes y de
las relaciones o fuerzas entre ellos. Del hecho de que todos los campos mencionados sean
ciencias interesadas con los sistemas, se sigue una conformidad estructural u homologación
lógica de leyes en los diferentes campos. En general, los principios que se conservan para
los sistemas se pueden definir en lenguaje matemático”.
Cada una de las partes del sistema, en efecto, se asocia con ciertas cantidades
relacionadas con las cantidades de las otras partes, y cada elemento del sistema se analiza
como parte de un todo; consecuentemente, las características del sistema dependen de las
de sus elementos, no siendo éste, una simple suma de los mismos. Su comportamiento
7
“Engineering analysis”. Ver Planck, D.W., Teare, B.R. Ed. John Wiley and Sons, New York, 1954
8
“Creative engineering design”. Buhl, H.R. Iowa State University Press, Ames (Iowa), 1960.
9
“Engineering as a career”. Smith, R.J. Ed. McGraw Hill, New York, 1962.
10
“Introduction to engineering design”. Woodson, T.T. Ed. McGraw Hill, New York, 1966.
11
Autor de diversas obras, entre otras: “El simposio de Portsmouth: Problemas de metodología del diseño
arquitectónico” (ed. Eudeba, Buenos Aires, 1977), “Métodos de diseño” (ed. Gustavo Gili, Barcelona, 1978),
“Diseñar el diseño” (ed. Gustavo Gili, Barcelona, 1985) y “Design methods” (2ª edición, ed. Van Nostrand, New
York, 1992).
12
Extraído de “Teoría general de los sistemas” (L. Bertalanffy, ed. Fondo de Cultura Económica, Madrid, 1981),
traducción del inglés al español de la referencia anterior.
6
depende de los mecanismos concretos de relación existentes entre dichos elementos, cuya
conducta es distinta, por otra parte, cuando actúan aislados que cuando actúan como parte
de un todo.
Los sistemas, según su naturaleza, pueden ser cerrados o abiertos. Un sistema cerrado no
presenta intercambio con el ambiente que lo rodea. Estrictamente, no existen sistemas que
no se relacionen con el ambiente. Normalmente, se considera cerrados a los sistemas
mecánicos (por ejemplo: máquinas y equipos).
Un sistema abierto, sin embargo, presenta intercambios con el ambiente a través de

entradas y salidas. Para sobrevivir se adapta a las condiciones del medio mediante un
proceso continuo de aprendizaje y autoorganización.
La teoría de sistemas utiliza conceptos tales como: entrada (“input”), salida (“output”),
procesamiento o transformación, retroalimentación (“feed back”), caja negra (“black box” o
sistema cuyo interior no puede ser desvelado), homeóstasis (equilibrio dinámino alcanzado
mediante autorregulación), información (reducción de la incertidumbre), redundancia
(repetición del mensaje para garantizar la recepción), entropía (proceso de desorganización
y desintegración de un sistema), sinergia (efecto multiplicador de los elementos del sistema
al actuar conjuntamente) y límites o fronteras (líneas que delimitan el sistema).
Una propiedad fundamental del concepto sistema y por lo tanto de esta teoría es su alcance
general, y su carácter interdisciplinario, con la consiguiente aplicación a toda clase de
sectores del conocimiento y disciplinas científicas, así como la posibilidad de su
diversificación hasta el infinito, de su reagrupación e interpenetración. La ciencia actual, en
base al concepto de sistema como conjunto complejo de elementos interrelacionados,
persigue encontrar un conjunto de leyes explicativas de su comportamiento, funcionamiento
y desarrollo. No obstante, en numerosas ocasiones nos encontramos con que se abusa de
la palabra “sistema”. El propio von Bertalanffy afirmaba en el prólogo del libro citado
previamente que “si alguien se pusiera a analizar las nociones y muletillas de moda, hoy por
hoy, en la lista aparecería ‘sistemas’ entre los primeros lugares”.
Por otra parte, podemos considerar a Alfred Tarski13 como el padre de la teoría de modelos
(1954). La teoría de modelos es la rama de la lógica matemática que se ocupa de las
relaciones entre las estructuras matemáticas y los lenguajes formales. El término “modelo”
debe ser entendido como representación, necesariamente simplificada, de cualquier
fenómeno, proceso, institución y, en general, de cualquier sistema. Así, una maqueta puede
ser un modelo de una ciudad y una función matemática constituir un modelo de los costes
de una empresa. En general denominamos “sistema” al ente representado por el modelo y
entendemos como tal a todo conjunto de elementos vinculados entre sí por ciertas
13
Pueden consultarse al respecto, entre otras, sus obras: “Introduction to logic and to the methodology of
deductive sciences” (ed. Oxford University Press, New York, 1946) y “Logic, semantics, metamathematics” (ed.
Hackett Pub. Co., Indianapolis, 1983).
7
relaciones. En este sentido, la ciudad constituye un sistema compuesto por barrios, edificios
o habitantes entre los cuales se dan una serie de relaciones. Igualmente, los costes de una
empresa forman parte de un sistema constituido por elementos tales como el capital, la
plantilla de personal y los clientes, con sus correspondientes interconexiones.
La ingeniería de sistemas, por otra parte, es un enfoque interdisciplinar que integra el ciclo
de vida de un producto o de un proceso con el fin de satisfacer las necesidades del
consumidor o del cliente14. La ingeniería de sistemas:
 Comprende los esfuerzos científicos e ingenieriles relativos al desarrollo,
manufacturación, verificación, implementación, operación, mantenimiento y
eliminación de productos o procesos.
 Desarrolla equipos, procedimientos y datos necesarios para el usuario.
 Establece y mantiene la gestión del sistema.
 Descompone los trabajos a llevar a cabo de un modo racional.
 Proporciona información para la toma de decisiones.
La ingeniería de sistemas supone el desarrollo y aplicación de la teoría general de los

sistemas a la ingeniería y al diseño. H. Good y R.E. Machol15 fueron los primeros en utilizar
el término; sin embargo, fue Arthur D. Hall16 el principal artífice de su desarrollo, al definir la
constitución de los sistemas de ingeniería, sus características y sus relaciones con el
entorno.
La ingeniería de sistemas, según Hall, se divide en dos macrofases (planificación y acción) y

estas a su vez en cinco fases, que son las siguientes:
 Fase I: Estudio de sistemas (o planificación de programas).
 Fase II: Plan exploratorio (o 1ª fase de la planificación de proyectos).
 Fase III: Plan de desarrollo (o 2ª fase de la planificación de proyectos).
 Fase IV: Estudios durante el desarrollo (o 1ª fase de acción).
 Fase V: Prosecución técnica (o 2ª fase de acción).
Hall define los factores integrantes como el conjunto de relaciones entre el sistema y el
entorno. Podemos considerar la ingeniería de sistemas como la base del estudio del
proyecto como sistema. Nos permite estructurarlo en niveles metodológicos, por un lado, y
definir los factores del proyecto, por otro.
Autores posteriores han ido perfeccionando y avanzado en la teoría de sistemas. Entre los
contemporáneos con una mayor influencia destaca Andrew P. Sage17. Según este autor,
todos los sistemas están relacionados con ciclos de vida, tanto naturales (nacimiento-
crecimiento-envejecimiento-muerte) como artificiales (aquellos creados por la raza humana).
14
“MIL-STD-499B Systems Engineering (Draft Military Standard)”. U.S. Department of Defense, Washington
D.C.,1992.
15
“Systems engineering”. Good, H., Machol, R.E. Ed. McGraw-Hill, New York, 1957.
16
“A methodology for systems engineering”. Hall, A.D. Ed. Van Nostrad, Princeton (New Jersey), 1962.
17
“Introduction to systems engineering”. Sage, A.P., Armstrong, J.E. Ed. John Wiley & Sons, New York, 2000.
8
Los grandes sistemas son complejos en el sentido de estar comprendido por muchos sub-
sistemas y, en la mayoría de los casos, se entienden mejor si se organizan en jerarquías.
Dada la dificultad de descripción del sistema y que, en muchas ocasiones, su
comportamiento varía con el tiempo, la ingeniería de sistemas utiliza el concepto de estado
del sistema; se considera estado del sistema a su situación en un momento determinado de
su vida.
Para Sage, la ingeniería de sistemas consiste en la definición, desarrollo, producción y

mantenimiento de sistemas funcionales y fiables dentro de condicionantes fijados de costes
y plazos. Las actividades básicas de la ingeniería de sistemas están concentradas,
usualmente, en la evolución de los procesos adecuados para definir, desarrollar e
implementar un sistema (dimensión material), o para formular, analizar e interpretar
problemas asociados con cada una de las fases (dimensión lógica). La dimensión lógica
puede expandirse hasta coincidir con las fases propuestas por Hall. La dimensión material
puede detallarse en siete subfases: especificaciones iniciales, diseño preliminar, diseño
lógico, diseño de detalle, implementación, evaluación y mantenimiento.
Cada una de las tres fases principales (definición, desarrollo e implementación) de la

dimensión material consta de tres pasos internos para la resolución de problemas de la
dimensión lógica (formulación, análisis e interpretación). A su vez, la dimensión temporal
añade la tercera dimensión de la ingeniería de sistemas, que consiste en tres grandes
escenarios o ciclos de vida:
 Investigación y desarrollo.
 Producción.
 Comercialización.
La figura siguiente representa esta caracterización tridimensional.
CARACTERIZACIÓN TRIDIMENSIONAL DE LA INGENIERÍA DE SISTEMAS.
9
Por lo tanto, el modelo tridimensional de la ingeniería de sistemas está formado por tres
pasos (formulación – análisis – interpretación) para cada una de las tres fases (definición –
desarrollo – implementación) y éstas, a su vez, comprendidas en los tres ciclos de vida
definidos (investigación y desarrollo – producción – evaluación).
4. LA FILOSOFÍA DEL PROYECTO DE M. ASIMOW.
En el año 1962, Morris Asimow publica “Introduction to design” (ed. Prentice Hall, Englewood
Cliffs, New Jersey), dando lugar a un salto cualitativo en la concepción metodológica del
proyecto. Para Asimow18: “el proyecto de ingeniería es una actividad con propósitos
determinados, que se encamina hacia la meta de satisfacer necesidades humanas,
particularmente aquellas que se pueden cubrir utilizando los factores técnicos de nuestra
cultura”. Posteriormente matiza que el proyecto de ingeniería “se hace necesario cuando la
tecnología apropiada es compleja y su aplicación no es obvia y cuando las predicciones y
los resultados óptimos exigen procedimientos analíticos”. Finalmente concluye que “el
proyecto de ingeniería casi siempre necesita una síntesis de factores técnicos, humanos y
económicos y exige tomar en consideración elementos sociales, políticos y de otra índole,
siempre que vengan al caso”.
Asimow establece lo que denomina la “filosofía del proyecto de ingeniería”, compuesta por
“tres partes fundamentales: un conjunto de principios consistentes y sus derivados lógicos,
una disciplina operante que conduzca a la acción y, por último, un aparato retroalimentador
crítico que mida las ventajas, localice los defectos e ilumine el camino hacia el
mejoramiento”. Además, el proyecto debe basarse en una serie de principios, no exclusivos
ni excluyentes, divididos en dos grandes grupos según su contenido: fácticos, cuando
pueden ser empíricamente comprobados, o éticos, cuando representan valores y
costumbres de una cultura.
Los principios éticos del proyecto son los siguientes:

 Responde a las necesidades individuales o sociales.
 Es físicamente realizable.
 Es útil para el consumidor que modo que se iguale o exceda la suma de los costes
necesarios para ponerlo a su disposición.
 Dispone de financiación.
 Es la solución óptima entre las alternativas de que se disponga.
 Es optimizable de acuerdo a criterios que representan los compromisos del
proyectista.
 Se toma la decisión en función del compromiso mínimo.
Los principios fácticos del proyecto los citamos a continuación:
18
“Introducción al proyecto”. Asimow, M. Ed. Herrero Hnos. Sucs., S.A., México D.F., 1968.
10
 Es una progresión que va de lo abstracto a lo concreto (morfología o estructura

vertical).
 Es un proceso iterativo de resolución de problemas (estructura horizontal para cada
paso del proyecto).
 Es necesario solucionar los subproblemas previamente a la solución del problema.
 Es un proceso informativo que se traduce en una transición que va desde la
incertidumbre hasta la certidumbre.
 Considera el valor económico de la evidencia del éxito o fracaso.
 Se suspende cuando la seguridad de un fracaso es suficiente para garantizar su
abandono.
 Se continúa cuando la confianza en la solución prevista es lo suficientemente
elevada para garantizar la inversión de los recursos necesarios en la siguiente fase.
 Es la descripción de un objeto y una serie de instrucciones para su producción
(comunicación).
El proyecto se compone de las siguientes fases:

 Fase I: estudio de factibilidad.
 Fase II: diseño (o proyecto) preliminar.
 Fase III: diseño (o proyecto) detallado.
 Fase IV: planificación del proceso de producción.
 Fase V: planificación para la distribución.
 Fase VI: planificación para el consumo.
 Fase VII: planificación para la retirada del producto.
Considera las tres primeras fases como el conjunto primario y las desarrolla
exhaustivamente; mientras que las cuatro últimas forman el conjunto secundario, derivado
del ciclo producción-consumo.
Asimow señala que “el proyecto en la ingeniería es un proceso especializado para la

resolución de problemas”. Este proceso, que se retroalimenta, consta de las siguientes
etapas:
 Análisis de la situación en la que se encuentra enclavado el problema.
 Síntesis de las posibles soluciones.
 Evaluación de las posibles soluciones.
 Decisión sobre cuál de ellas es la mejor.
 Optimización de la solución elegida.
 Revisión de la solución.
 Implementación de la solución.
En definitiva, se diseña una doble estructura:

 Vertical o morfológica, sobre la que se planifica, organiza y desarrolla el proyecto.
 Horizontal o de procesos, que incluye la secuencia lógica de resolución de problemas
a llevar a cabo en cada uno de los pasos de la morfología.
11
La filosofía del proyecto de Asimow es seguida y desarrollada por numerosos tratadistas

posteriores, destacando entre ellos Thomas T. Woodson19, discípulo de Asimow.
Woodson se centra en el ciclo del diseño y reduce a cuatro fases la morfología o estructura
vertical planteada por Asimow. Estas son:
 Fase I: estudio de factibilidad.
 Fase II: diseño (o proyecto) preliminar.
 Fase III: diseño (o proyecto) detallado.
 Fase IV: revisión del diseño (o proyecto).
En cuanto al proceso de diseño (estructura horizontal) plantea, de un modo similar a

Asimow, que para llegar a una buena solución se necesitan varias iteraciones que van
aproximándose sucesivamente a la óptima. El proceso transforma la información de entrada
en información de salida útil, necesaria e integrada. La evaluación es la revisión del proceso
y la toma de la decisión, juzgando si el paso dado es aceptable o no. Si no lo es, la
evaluación facilita la aparición de deficiencias que son devueltas como información de
entrada en la retroalimentación. Este proceso de prueba y error tiene lugar para toda
creación mental; únicamente se exceptúa en aquellas tareas que se repiten o que tienen que
llevarse a cabo de una manera determinada, siguiendo una norma o procedimiento.
5. TEORÍAS ACTUALES DEL PROYECTO.
La evolución histórica del concepto de proyecto presenta una dificultad añadida, en cuanto a
que gran parte de la misma está motivada por la asimilación de conceptos e ideas
desarrollados en otras disciplinas intelectuales. En los epígrafes anteriores se han expuesto
los hitos históricos más destacados de esta evolución.
Por otra parte, el estudio clásico del proyecto ha pretendido obtener una metodología que
determine los pasos a seguir en el desarrollo del proyecto. No obstante, todavía no se ha
obtenido una metodología única adecuada a todo tipo de proyecto. La razón podríamos
buscarla en el hecho de que el campo estudiado es demasiado amplio, o dicho de otro
modo, muy poco concreto. Llevado al límite podríamos afirmar que cada proyectista plantea
una metodología diferente para cada proyecto que desarrolla. En todo caso, se podría
plantear una metodología para un conjunto de proyectos muy homogéneos, por ejemplo los
proyectos de centros de salud para una determinada comunidad autónoma. Tal vez, también
pudiera plantearse una metodología básica para un conjunto amplio de proyectos afines, por
ejemplo los proyectos de autovías para cualquier administración española. Ahora bien, para
todo el conjunto de posibles proyectos no existe una única metodología o, si la hay, es muy
abstracta.
19
“Introduction to engineering design”. Woodson, T.T. Ed. McGraw Hill, New York, 1966.
12
Es por todo ello que algunos investigadores, a partir de la segunda mitad del siglo XX, han
planteado teorías20 del proyecto que superan ese primer nivel metodológico. Tal y como
hemos comentado en un epígrafe anterior, podemos considerar a Morris Asimow como el
primero en establecer, o al menos intentarlo, una teoría del proyecto.
Actualmente conviven diferentes propuestas teóricas sobre el proyecto; la exposición que

realizamos a continuación sigue el criterio utilizado por el profesor Eliseo Gómez-Senent
Martínez en los textos “Introducción al proyecto” (1989), “El proyecto. Diseño en ingeniería”
(1997) y “La ciencia de la creación de lo artificial” (1998), todos ellos publicados por la
Universidad Politécnica de Valencia.
Un primer grupo de teorías están basadas en la teoría de sistemas y sus posteriores

derivaciones (ingeniería de sistemas). Dentro de este grupo podemos citar a los autores
españoles Manuel de Cos (“Teoría general del proyecto. Volumen I: Dirección de proyectos /
Project management”, editorial Síntesis, Madrid, 1997), Joaquín M. Aguinaga (“Aspectos
sistémicos del proyecto en ingeniería”, Universidad Politécnica de Madrid, Madrid, 1994) y
Jaume Blasco (“Los artefactos y sus proyectos”, Universidad Politécnica de Cataluña,
Barcelona, 2000).
En cuanto a autores extranjeros, en primer lugar destacan G. Pahl y W. Beitz con su

concepción del proyecto como búsqueda de soluciones técnicas (“Engineering design. A
systematic approach”, Springer-Verlag, London, 1996). Para estos autores existe una
diferencia significativa entre ciencia y metodología del proyecto. La ciencia del proyecto
utiliza métodos científicos para analizar la estructura de los sistemas y sus relaciones con el
entorno. La metodología del proyecto es una vía de acción para el diseño que deriva del
conocimiento de la ciencia del proyecto, de la psicología cognitiva y del conocimiento
práctico de varios campos, siendo su finalidad última el alcanzar soluciones rápidamente y
de la forma más directa posible.
También merecen ser referenciados V. Hubka y W.E. Eder con su teoría de los sistemas
técnicos (“Theory of technical systems”, Springer Verlag, London, 1988). Según estos
tratadistas, el proyecto es considerado como un proceso de transformación artificial. Según
Eder, la finalidad de la ciencia del proyecto es reunir, categorizar, relacionar e interpretar el
conocimiento acerca del diseño, especialmente en el contexto de la ingeniería. Hubka
advierte sobre la distinción entre la ciencia general del proyecto y las ciencias
especializadas para cada rama de la ingeniería.
Un segundo grupo de teorías están basadas en fundamentos axiomáticos. Dentro de este

grupo destaca N.P. Shu con su teoría relativa a la síntesis de soluciones (“The principles of
design”, Oxford University Press, New York, 1990). Para Shu, el proyecto es un continuo
20
Teoría es un conjunto de “hipótesis cuyas consecuencias se aplican a toda una ciencia o a parte muy
importante de ella” (acepción 3ª del DRAE).
13
compromiso entre lo que se pretende alcanzar (dominio funcional) y cómo se quiere

alcanzar (dominio físico). El diseño puede ser definido como la creación o síntesis de
soluciones en forma de productos, procesos o sistemas que satisfacen necesidades
percibidas. Aunque diferentes diseños pueden ser factibles, es la creatividad del diseñador
la que conduce a una u otra solución. La falta de unicidad se resuelve mediante una
jerarquización de las soluciones según los axiomas propuestos: el mantenimiento de la
independencia de los requerimientos funcionales y la minimización del contenido de
información.
También en esta línea se encuentra la teoría general del diseño de los autores japoneses
H. Yoshikawa y T. Tomiyama21, que se basan en fundamentos axiomáticos de naturaleza
matemática. Esta teoría aporta un nuevo concepto en la representación de objetos:
extensional (conjunto de objetos), en los que se presenta el atributo o función, e intencional
(componentes), en los que se presenta su tipología y proceso.
Un tercer grupo de teorías del proyecto, basadas en el empirismo, se concretan únicamente

en propuestas metodológicas.
Finalmente, existe un grupo de teorías cuyas fuentes de conocimiento son múltiples y están
basadas en todas las anteriores. Entre ellas puede citarse la teoría del proyecto total de S.
Pugh (“Total design”, Addison Wesley, Workingham, 1991). Según este autor: “el proyecto
total es la actividad sistemática necesaria, desde la identificación de una necesidad,
derivada de los requerimientos del mercado, hasta la venta de un producto que satisfaga
dicha necesidad con éxito”. El proyecto se estructura en las siguientes fases: necesidades,
especificaciones, diseño conceptual, diseño de detalle, fabricación y venta.
Finalmente, y también dentro de este grupo con espíritu unificador, destacamos la teoría de
las dimensiones del proyecto desarrollada por Eliseo Gómez-Senent en sus obras citadas
previamente. Este autor realiza un planteamiento científico del proyecto a partir del concepto
de ciencia definido por Imre Lakatos22. En palabras del propio Gómez-Senent:
“contemplándola como un programa de investigación científica, la ciencia del diseño
(proyecto) contiene en el núcleo firme la teoría, que comprende las dimensiones del
proyecto y los principios que las perfilan, y en el cinturón protector tanto la metodología y
métodos proyectuales que han ayudado, por procesos inductivos, a construir la teoría, como
las metodologías y los métodos obtenidos por deducción de ésta”. La teoría propuesta parte
de la concepción del proyecto como conjunto de actividades intelectuales relacionadas entre
21
Pueden consultarse al respecto múltiples comunicaciones en conferencias internacionales; destacamos: "A
design process model with multiple design object models" (M. Yoshioka, M. Nakamura, T. Tomiyama y H.
Yoshikawa) en “Design theory and methodology - DTM'93” (editado por T.K. Hight y L.A. Stauffer), ASME, New
York, 1993.
22
Basado en el trabajo monográfico “La falsación y la metodología de los programas de investigación científica”
del filósofo Imre Lakatos, incluído en su libro póstumo “Metodología de los programas de investigación científica”
(Alianza Editorial, Madrid, 1974).
14
sí, agrupadas y acotadas en unidades homogéneas, bajo la denominación de dimensiones.

Las dimensiones propuestas son:
 Factores: conjunto de sistemas del entorno del proyecto.
 Proceso: el planteamiento es similar al efectuado por Asimow.
 Fases: procesos temporales iterativos que aparecen en la búsqueda de la solución.
 Metaproyecto: conjunto de actividades a realizar a lo largo del proyecto.
 Técnicas específicas.
 Instrumentos operativos.
6. EL INGENIERO CIVIL.
6.1. Perspectiva histórica.
El término “ingeniería civil” es traducción directa del inglés “civil engineering”, utilizado por
primera vez a finales del siglo XVIII en Inglaterra para denominar al conjunto de la ingeniería
no militar de la época. En Francia, a partir del siglo XVIII, se utiliza la denominación de
ingénieur des ponts et chaussées (ingeniero de puentes y caminos). En España, desde
principios del siglo XIX, la denominación empleada fue la de ingeniero de caminos y canales
(posteriormente ingenieros de caminos, canales y puertos); no obstante, la ingeniería no
militar se diferenciaba en “caminos y canales” y “minas”, al igual que en Francia.
Posteriormente en nuestro país, a mitad del siglo XIX, se creó la figura de ayudante de obras
públicas que con el paso del tiempo se convirtió en ingeniero técnico de obras públicas.
Actualmente, el campo de actuación de la ingeniería civil es más reducido que antaño, no

incluyendo la ingeniería agronómica, de montes, mecánica, química, eléctrica, industrial,
electrónica, de telecomunicaciones, informática, aeronáutica y naval.
Con motivo de la influencia de autores y publicaciones de habla inglesa, de la creciente

globalización y de la paulatina convergencia europea, incluso en materia de titulaciones
universitarias, el término “ingeniero civil” está cada vez más enraizado en la sociedad como
equivalente a los clásicos “ingeniero de caminos, canales y puertos” e “ingeniero técnico de
obras públicas”. Además, en el año 2006 está prevista la puesta en marcha de los nuevos
planes de estudio compatibles con las titulaciones de la Unión Europea que establecen la
titulación única de ingeniero civil.
En España, la profesión de ingeniero civil se asocia desde su origen a Agustín de

Bethancourt (1758-1824), fundador del Cuerpo de Ingenieros de Caminos y Canales y de la
Escuela de Ingenieros de Caminos y Canales.
15
Algunos de los hechos más destacables que han influido históricamente en el desarrollo de
la ingeniería civil son los siguientes23:
1716  Fundación del Cuerpo de Ingenieros de Puentes y Caminos de Francia.
1747  Creación de la Ecole des Ponts et Chaussées de París.
1768  John Smeaton acuña el término civil engineer (ingeniero civil) en Inglaterra.
1794  Emisión de la Ordenanza General de Correos, Postas, Caminos y Posadas.
1799  Creación de la Inspección General de Caminos y Canales y por adscripción, el
Cuerpo Facultativo de la Inspección General de Caminos y Canales.
1802  Creación de la Escuela de Caminos y Canales en Madrid.
1803  Bethancourt redacta el informe sobre el estado de las obras públicas en España.
1803  Transformación de los facultativos de la Inspección General de Caminos y
Canales en ingenieros de caminos y canales, denominándose a partir de
entonces Cuerpo de Ingenieros de Caminos y Canales.
1808  Cierre de la Escuela de Caminos y Canales.
1818  Fundación en Inglaterra de la Institution of Civil Engineers.
1821  Reapertura de la Escuela de Caminos y Canales.
1823  Cierre de la Escuela de Caminos y Canales.
1834  Reapertura definitiva de la Escuela de Caminos y Canales.
1835  Los ingenieros de caminos y canales asumen las competencias de puertos.
1836  Ley de Expropiación Forzosa.
1840  Plan de Carreteras.
1844  Establecimiento de las competencias de los ingenieros de caminos, canales y
puertos mediante una Real Orden.
1845  Instrucción para Ejecutar las Obras Públicas.
1848  Puesta en servicio de la línea ferroviaria Barcelona-Mataró.
1851  Creación del Ministerio de Fomento.
1851  Ley de Carreteras.
1852  Fundación en Estados Unidos de la American Society of Civil Engineers.
1853  Se inicia la publicación de la Revista de Obras Públicas.
1854  Creación del Cuerpo de Ayudantes de Obras Públicas.
1855  Ley de Ferrocarriles.
1857  Creación de la Escuela Especial de Ayudantes de Obras Públicas en Madrid.
1866  Ley de Aguas.
1868  Cierre de la Escuela Especial de Ayudantes de Obras Públicas.
1870  Ley de Canales de Riego.
1903  Fundación de la Asociación de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.
1910  Reapertura de la Escuela Especial de Ayudantes de Obras Públicas.
1923  Cierre de la Escuela Especial de Ayudantes de Obras Públicas.
1931  Reapertura definitiva de la Escuela Especial de Ayudantes de Obras Públicas.
1953  Creación del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos.
23
Para ampliar conocimientos sobre estos aspectos históricos puede consultarse: “Historia de las obras públicas
en España” de Pablo Alzola y Minondo (editado por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos,
Madrid, 1994, reproducción del original de 1899).
16
1957  Las Escuelas Especiales de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y de

Ayudantes de Obras Públicas dejan de depender del Ministerio de Obras
Públicas y pasan a depender del Ministerio de Educación y Ciencia.
1957  Los ayudantes de obras públicas pasan a denominarse peritos de obras
públicas.
1959  Creación del Colegio de Ayudantes de Obras Públicas.
1966  Creación de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos de Santander.
Puertos de Valencia.
1969  Los peritos de obras públicas pasan a denominarse ingenieros técnicos de obras
públicas.
Puertos de Barcelona.
1974  El Cuerpo de Ayudantes de Obras Públicas pasa a denominarse Cuerpo de
Ingenieros Técnicos de Obras Públicas.
1986  La Ley 12/1986 regula las atribuciones de arquitectos e ingenieros técnicos.
2003  Se sientan las bases legislativas para el establecimiento de la titulación de
ingeniero civil.
6.2. Los colegios profesionales.
El ejercicio en España tanto de la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos

como la de ingeniero técnico de obras públicas requiere estar colegiado. Este requisito,
común a otras profesiones (artículo 3.2 de la Ley de Colegios Profesionales 2/1974, de 13
de febrero, modificada por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre, y por la Ley 7/1997, de 14 de
abril), se exige también en numerosos países en relación con entidades similares a nuestros
colegios profesionales.
Los ingenieros de caminos, canales y puertos y los ingenieros técnicos de obras públicas
están representados profesionalmente por sendos colegios oficiales con sede en Madrid y
por delegaciones en las distintas comunidades autónomas. Son corporaciones de derecho
público de ámbito territorial nacional, cuyos fines esenciales son la ordenación del ejercicio
de la profesión, la representación exclusiva de la misma y la defensa de los intereses
profesionales de los colegiados.
El presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos en la presentación

del Colegio en su página “web” (www.ciccp.es), afirma: “Al Colegio le corresponde la
ordenación del ejercicio profesional y pretende regirse por principios de independencia,
pluralidad, transparencia, austeridad. Los fines del Colegio son la ordenación del ejercicio de
la profesión, la representación en exclusiva de la ingeniería de caminos, la defensa de los
intereses profesionales de los colegiados, el fomento de la solidaridad profesional, el
17
progreso de la ingeniería de caminos, la promoción de las competencias de la profesión y la

conservación del legado histórico de los ingenieros de caminos”.
6.3. Competencias profesionales de los ingenieros de caminos, canales y

puertos.
En cuanto a las competencias profesionales, es necesario mencionar la Ley de Ordenación

de las Enseñanzas Técnicas, de 20 de julio de 1957, que en su artículo 4º especifica que “el
título de arquitecto o ingeniero representa la plenitud de titulación en el orden profesional
para el ejercicio de la técnica correspondiente...”. Por otra parte, el Decreto 1296/1965, de 6
de mayo, establecía las especialidades correspondientes a las escuelas técnicas superiores,
siendo las correspondientes a ingeniería de caminos, canales y puertos las siguientes:
 Cimientos y estructuras.
 Transportes, puertos y urbanismo.
 Hidráulica y energética.
El Tribunal Supremo ha confirmado mediante varias sentencias que las competencias

profesionales de los diferentes colectivos de ingenieros o arquitectos coinciden con las
especialidades impartidas en la correspondiente escuela, lo cual sienta unos criterios
interpretativos que son doctrina legal.
Así pues, pasamos a concretar las competencias de los ingenieros de caminos, canales y
puertos24:
 Cimientos y estructuras:
 Proyecto, construcción, conservación, explotación, reparación y modificación de:
(a) toda clase de cimentaciones ordinarias o especiales para cualquier género de
obras; (b) estructuras de hormigón en masa, hormigón armado, pretensado,
metálicas, madera y de cualquier material sintético o prefabricado; (c) silos,
depósitos, tanques, almacenes, talleres, naves industriales, garajes, cocheras,
campos e instalaciones deportivas, etc.
 Proyecto y dirección de fabricación de materiales de construcción, prefabricados
o no.
 Estudios, ensayos y dictámenes de: (a) mecánica del suelo y mecánica de rocas;
(b) geología, relativos a la impermeabilidad y resistencia del terreno.
 Transportes:
(a) autopistas, carreteras, caminos, pistas, instalaciones auxiliares y estaciones
de servicio; (b) servicio de transporte de viajeros y mercancías por carretera,
estaciones e instalaciones complementarias; (c) pavimentos, afirmados, sus
24
“La competencia profesional de los ingenieros de caminos, canales y puertos”. Ed. Colegio de Ingenieros de
Caminos, Canales y Puertos, Madrid, 1982.
18
drenajes y desagües; (d) infraestructuras de ferrocarriles, vías, estaciones,

funiculares, teleféricos, telesillas y similares.
 Estudios, ensayos y dictámenes relacionados con las materias anteriores,
incluido la coordinación de transportes terrestres y tráfico.
 Puertos:
(a) diques de abrigo para puertos marítimos y fluviales, defensa de costas,
creación, conservación y ordenación de playas marítimas y fluviales, muelles,
obras e instalaciones de atraque y fondeo, pantalanes, embarcaderos,
cargaderos y obras complementarias; (b) varaderos, faros, balizas, radiofaros y
sirenas, vías portuarias, almacenes, tinglados, silos, talleres, estaciones, etc.
 Estudios, ensayos y dictámenes relacionados con las materias anteriores.
 Urbanismo y ordenación del territorio:
 Proyecto, construcción, conservación, explotación, reparación y modificación de
obras e instalaciones para la vialidad, pavimentación de calles, abastecimiento
de aguas, saneamiento, depuración de aguas, vertidos, ordenación del tráfico,
etc.
 Planes generales de ordenación, planes parciales, estudios de detalle,
ordenación de volúmenes, proyectos de urbanización y de obras civiles,
programas de actuación urbanística, planes especiales, normas subsidiarias de
planeamiento, proyectos de delimitación de suelo urbano, proyectos de
parcelación, proyectos de reparcelación, proyectos de expropiación, otros
trabajos de urbanismo y planeamiento.
 Asesoramiento urbanístico.
 Ordenación del territorio.
 Hidráulica y energética:
(a) presas, azudes, canales, acequias, conducciones, elevaciones, desagües,
drenajes, encauzamientos, defensas de márgenes, desviación de cauces,
rellenos y recubrimientos de barrancos, correcciones de cauces y barrancos,
dragados, alumbramientos y captación de aguas subálveas y superficiales,
depósitos, aprovechamientos de energía hidráulica, mareomotrices y de oleaje,
abastecimiento de aguas, conducciones, redes de saneamiento y vertidos a
cauces, depuraciones de aguas, etc.
De la lectura de las competencias profesionales, detallada previamente, puede deducirse la

dirección facultativa de la construcción, conservación, explotación, reparación y modificación
de las infraestructuras correspondientes.
Por otra parte, el propio Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos dispone de
una clasificación de tipos de actividad, en las siguientes:
19
 Investigación.
 Laboratorio.
 Docencia.
 Planificación.
 Estudios de viabilidad.
 Proyectos.
 Dirección de obra.
 Construcción.
 Montajes de estructuras.
 Montaje de instalaciones o equipos.
 Administración pública.
 Gerencia.
 Informes, dictámenes y peritaciones.
6.4. Competencias profesionales de los ingenieros técnicos de obras públicas.
El Decreto 148/1969, de 13 de febrero, establecía las especialidades correspondientes a las

escuelas de arquitectura e ingeniería técnicas, siendo las correspondientes a ingeniería
técnica de obras públicas las siguientes:
 Construcciones civiles.
 Hidrología.
 Tráfico y servicios urbanos.
 Vías de comunicación y transportes.
Las atribuciones de los ingenieros técnicos de obras públicas se rigen en la actualidad por la
Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los
arquitectos e ingenieros técnicos, que en su artículo 1º indica:
 Los arquitectos e ingenieros técnicos, una vez cumplidos los requisitos establecidos
por el ordenamiento jurídico, tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el
ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica.
 A los efectos previstos en esta Ley se considera como especialidad cada una de las
enumeradas en el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, por el que se regulan las
denominaciones de los graduados en las escuelas técnicas y las especialidades a
cursar en las escuelas de arquitectos e ingeniería técnica.
En su artículo 2º, la citada Ley desarrolla las atribuciones profesionales de los ingenieros
técnicos:
 Corresponden a los ingenieros técnicos, dentro de su respectiva especialidad, las
siguientes atribuciones profesionales:
 La redacción y firma de proyectos que tengan por objeto la construcción,
reforma, reparación, conservación, demolición, fabricación, instalación, montaje
o explotación de bienes muebles o inmuebles, en sus respectivos casos, tanto
20
con carácter principal como accesorio, siempre que queden comprendidos por su
naturaleza y características en la técnica propia de la titulación.
 La dirección de las actividades objeto de los proyectos a que se refiere el
apartado anterior, incluso cuando los proyectos hubieren sido elaborados por un
tercero.
 La realización de mediciones, cálculos, valoraciones, tasaciones, peritaciones,
estudios, informes, planos de labores y otros trabajos análogos.
 El ejercicio de la docencia en sus diversos grados en los casos y términos
previstos en la normativa correspondiente y, en particular, conforme a lo
dispuesto en la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma
Universitaria (actualmente por la vigente Ley Orgánica 6/2001, de 21 de
diciembre, de Universidades).
 La dirección de toda clase de industrias o explotaciones y el ejercicio, en general
respecto de ellas, de las actividades a que se refieren los apartados anteriores.
 Corresponden a los ingenieros técnicos de obras públicas todas las atribuciones
profesionales descritas en el apartado anterior, con relación a sus especialidades
respectivas, con sujeción en cada caso a las prescripciones de la legislación
reguladora de las obras públicas.
6.5. Actuación profesional del ingeniero civil.
Agrupando, tal y como se ha comentado previamente, a ingenieros de caminos, canales y

puertos y a ingenieros técnicos de obras públicas dentro del término ingeniero civil,
podemos realizar una propuesta de sus campos de actuación en los siguientes:
 Infraestructuras del transporte terrestre:
 Carreteras.
 Ferrocarriles.
 Infraestructuras del transporte marítimo: puertos
 Infraestructuras del transporte aéreo: aeropuertos
 Infraestructura hidráulica:
 Presas.
 Canales.
 Protección y acondicionamiento de cauces fluviales.
 Regadíos.
 Abastecimiento y distribución de aguas.
 Oleoductos.
 Recogida y tratamiento de aguas residuales.
 Ingeniería de costas.
 Urbanización.
 Edificación (según lo especificado en la Ley de Ordenación de la Edificación).
 Estructuras singulares.
 Tratamientos especiales del terreno.
21
La Ley 38/1999, de 5/11/99, de Ordenación de la Edificación (LOE) faculta a los ingenieros

civiles en la redacción de proyectos y dirección facultativa de edificios cuyo uso principal es
la energía (centrales hidroeléctricas, térmicas y nucleares), la ingeniería sanitaria
(depuradoras, centrales de tratamiento de residuos y estaciones de bombeo), el transporte
terrestre (estaciones y depósitos de autobuses y ferrocarriles, aparcamientos y estaciones
de servicio), el transporte marítimo y fluvial (edificios portuarios y faros), la hidráulica, el
deportivo, el recreativo, el científico, el funerario o el monumental, entre otros.
El ámbito de actuación de los ingenieros civiles es muy diverso y su campo de acción es

muy amplio, por estos motivos es una profesión que dispone de un nivel de paro muy bajo.
Según datos del año 2002 obtenidos del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y
Puertos25, los ingenieros de caminos, canales y puertos (titulados en activo) tienen la
distribución profesional, por sectores, siguiente:
 Empresas constructoras: 31%
 Empresas consultoras y ejercicio libre: 27%
 Administración pública: 12%
 Empresas inmobiliarias: 3%
 Otras empresas relacionadas con la profesión: 9%
 Otros trabajos: 18%
Como podemos apreciar, casi tres cuartas partes de los ingenieros de caminos, canales y
puertos (y aun sin disponer de estadísticas concretas también podemos afirmarlo de los
ingenieros técnicos de obras públicas) están ligados directamente al proceso proyecto-
construcción:
 Como promotores de obras privadas de urbanización y de edificación (empresas
inmobiliarias).
 Como proyectistas y directores facultativos de obras (empresas consultoras y
ejercicio libre).
 Como constructores (empresas constructoras).
 En todo el proceso en general o en determinadas fases en particular intervienen los
profesionales que ejercen su labor en la administración pública.
En cualquier caso, la diversidad de tareas que el ingeniero civil puede llevar a cabo, hace
muy difícil prever con la suficiente precisión la tendencia futura de su distribución
profesional. Además, la evolución en las diferentes ramas de la construcción motiva la
aparición de nuevas tecnologías, algunas de las cuales son desbordadas por otras en un
período corto de tiempo.
25
“Memoria de actividades 2002”. Ed. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Madrid, 2003.
22
7. PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN.
El paso de la idea a la realidad (“proyecto” según la acepción 3ª del DRAE) es un proceso26

durante el cual se precisa, en diferentes fases adecuadamente programadas y
desarrolladas, la redacción de uno o varios “proyectos” (según la acepción 4ª del DRAE) que
den lugar a la ejecución de las obras previstas en ellos y a su posterior explotación. Es lo
que normalmente se denomina “proceso proyectual”27, “ciclo del proyecto”28 o “ciclo de
vida”29.
En ingeniería civil, arquitectura y, parcialmente, en otras ingenierías, este proceso se

particulariza puesto que el diseño llevado a la práctica se materializa, generalmente, en la
construcción de una infraestructura. Por ello proponemos la expresión “proceso proyecto-
construcción” (equivalente al término sajón “design-construction cycle”), en lugar de las más
clásicas “proceso proyectual” o “ciclo del proyecto” o, incluso, de la más moderna “ciclo de
vida”; creemos que, de este modo, reflejamos mejor la realidad del proceso aplicado a la
ingeniería civil. Entendemos que para otros procesos de diseño-implementación ingenieriles
puede ser más conveniente utilizar las expresiones “proceso proyectual”, “ciclo del proyecto”
o “ciclo de vida”.
En un proceso proyectual de ingeniería civil, denominado a partir de ahora proceso

proyecto-construcción, aparecen las siguientes fases:
 Diseño (redacción de estudios previos y “proyectos”).
 Construcción (ejecución de obras, convenientemente dirigidas).
 Uso y explotación de la infraestructura.
El proceso se retroalimenta (“feed back”) puesto que toda infraestructura en uso y

explotación con el paso del tiempo necesita nuevas actuaciones para mantenerla, repararla
e incluso, en un momento dado, demolerla y finalizar su ciclo. Podemos definir
infraestructura como el conjunto de elementos que conforman una obra de ingeniería civil
completamente finalizada y puesta en servicio.
El proceso proyecto-construcción tiene como puntos de partida:

 La detección de una necesidad, un problema o una oportunidad.
 La decisión de resolverlo.
 La planificación inicial de su resolución.
26
Proceso es un “conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una operación artificial” (acepción
3ª del DRAE).
27
“Introducción al proyecto”. Gómez-Senent Martínez, E. Ed. Universidad Politécnica de Valencia, Valencia,
1989.
28
“Proyectos empresariales. Formulación, evaluación”. Trueba, I., Cazorla, A., y de Gracia J.J. Ed. Mundi-Prensa,
Madrid, 1995.
29
“Ecodiseño. Ingeniería del ciclo de vida para el desarrollo de productos sostenibles”. Capuz Rizo, S. y otros.
Ed. Universidad Politécnica de Valencia, Valencia, 2002.
23
A continuación se adjunta el esquema general del proceso resumido.
ESQUEMA GENERAL DEL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN.
Durante la fase de diseño se plantean las posibles alternativas existentes, se analiza su

viabilidad y, a través de un estudio comparativo, se justifica la propuesta de la solución que
se considera más idónea en los aspectos técnicos, legales, ambientales, constructivos,
estéticos, económicos, etc. Esta solución, posteriormente, queda suficientemente definida,
descrita y valorada en los correspondientes documentos constituyentes del “proyecto”
(según la acepción 4ª del DRAE) para poder construir la obra y, posteriormente, explotar la
infraestructura. En definitiva, la fase de diseño consiste en:
 Definir los factores condicionantes (fijos) y los variables.
 Plantear alternativas.
 Valorar comparativamente su viabilidad.
 Elegir y justificar la solución propuesta, desde el punto de vista:
 Técnico.
 Legal.
 Ambiental.
 Constructivo.
 Estético.
 Económico.
 Redactar los documentos necesarios para su construcción y explotación, de modo
que un facultativo diferente al autor pueda dirigir las obras a construir o los servicios
a explotar.
Es, por tanto, en esta fase de diseño donde utilizamos el “proyecto” en su acepción
restringida (“conjunto de documentos con los que poder construir la obra diseñada”). En este
caso nos encontramos con que todo “proyecto” debe responder a las siguientes cuestiones:
 Qué es  descripción.
 Dónde se ubica  situación y replanteo.
 Porqué se construye  motivo.
 Para qué se construye  finalidad.
 Cómo se construye  tecnologías a aplicar, sistemas constructivos y medios
materiales.
24
 Cuánto cuesta su construcción y posterior explotación  valoración y rentabilidad de

la inversión.
La fase de construcción implica llevar a la realidad el diseño proyectado. Es ahí donde

percibimos que el “proyecto” no es la recopilación de un conjunto de gráficos, esquemas,
fórmulas, cálculos y prescripciones, sino que debe ser una exposición clara y coherente de
los documentos necesarios para poder construir una obra de un modo lógico y rentable. La
calidad de un “proyecto” (seguimos utilizando la acepción restringida) la podemos establecer
por el grado de coincidencia entre las hipótesis planteadas en el mismo y la posterior
realidad de la construcción y explotación de la infraestructura. Esta afirmación es válida
siempre que no se produzcan modificaciones del diseño original durante la construcción de
la obra por causas ajenas al proyectista, normalmente motivadas por el exceso de tiempo
transcurrido entre diseño y construcción que puede dejar obsoletos algunos de los criterios
de diseño iniciales.
Una vez construida la obra, disponemos de una infraestructura en uso y explotación. De

este modo se cumplen los objetivos iniciales fijados: eliminación de la necesidad o problema
detectado previamente. No obstante, con el discurrir del tiempo la infraestructura puede
deteriorarse y, por lo tanto, puede ser necesario que se realicen trabajos de conservación
y/o reparación. Todas las infraestructuras requieren mantenimiento y conservación. Cuando
el responsable de la explotación de una infraestructura no comprende adecuadamente el
diseño construido, la inspección y el consiguiente mantenimiento y conservación pueden no
realizarse adecuadamente y dar lugar a un deterioro prematuro. Un buen diseño debe tener
en cuenta la fase de explotación de la infraestructura, considerando no solamente el coste
de construcción sino el de su vida útil. En general, el diseñar para un mantenimiento mínimo
es un objetivo a cumplir durante la redacción del proyecto.
El futuro de la ingeniería civil, descartando el caso específico de los ferrocarriles

metropolitanos y los de alta velocidad, se orienta hacia la optimización de la explotación,
conservación y reparación de las infraestructuras existentes. Incluso, puede que a corto
plazo, la sociedad comience a plantearse seriamente el desmantelamiento de
infraestructuras existentes como un mejora de la gestión y ordenación del territorio.
Teniendo en cuenta las consideraciones anteriores, podemos definir el proceso proyecto-

construcción como una combinación de recursos organizados temporalmente para cumplir
unos objetivos concretos. El objeto del proceso es plasmar la solución adoptada de modo
que se elimine el problema o la necesidad detectada; no obstante, en todo proceso
proyectual se plantean otros objetivos, determinados previamente por el alcance del
proyecto:
 Coste: límite presupuestario.
 Plazo: límite temporal.
 Calidad: ajuste a unos niveles predeterminados que incluyen las especificaciones
técnicas (implican una funcionalidad óptima), la integración ambiental del proyecto y
25
la seguridad y salud de todos los implicados en el proceso (también, por supuesto,

del usuario final).
Tal y como se ha definido el proceso proyecto-construcción, destacamos la inclusión del

concepto de recursos (que por definición son escasos), habitual en cualquier inversión
pública o privada. La adecuada combinación de los recursos puede dar lugar a que se lleve
a cabo un proceso proyectual (diseño  construcción  explotación) que nos permita
optimizar la inversión efectuada.
Una vez establecida la definición de proyecto y de proceso proyecto-construcción, nos

planteamos el significado del término sajón “project management”. Primeramente nos
remitimos a Henri Fayol30, ingeniero de minas francés quien, a principios del siglo XX,
estableció las cinco funciones básicas de la administración31 de empresas: planificación,
organización, mando, coordinación y control. Posteriores autores transformaron las cinco
funciones en: planificación, organización, dirección, motivación y control32; la mayoría de
ellos las redujeron a cuatro: planificación, organización, dirección y control33; y algunos
incluso a tres: planificación, organización y control34. No obstante, a partir del primer tercio
del siglo XX la mayoría de los autores significativos en economía de la empresa son
norteamericanos y utilizan como traducción del término francés “administration”, el sajón
“management”, que acrecienta su significado e influencia con el paso del tiempo.
Así nos planteamos el significado de “project management”, un término de uso común

actualmente en el mundo de la ingeniería. Podemos definir “project management” como “la
aplicación de conocimientos, habilidades, herramientas y técnicas a un amplio campo de
actividades de modo que se cumplan los requerimientos de un proyecto en concreto”35;
consideramos “proyecto” como una organización temporal para la consecución de un
objetivo determinado.
En la lengua española el término “administración” es utilizado paulatinamente y según

avanza el siglo XX, con un significado cada vez más restrictivo, llegando a identificarse
simplemente con las tareas burocráticas que llevan a cabo los organismos públicos e incluso
privados o, en todo caso, con las labores de seguimiento económico y contable de la
empresa. Es por ello que, actualmente, el término “management” no es traducible a ninguna
lengua latina; en Iberoamérica y en España, hasta recientemente (sobre todo en el campo
de la economía y la administración de empresas), habitualmente se ha traducido como
30
“Administration industrielle et generale“. Fayol, H. Ed. Dunod, París, 1916.
31
Utilizamos el término “administración” por traducción directa del término original francés “administration”.
32
“Project management: strategic design and implementation”. Cleland, D.I. Ed. McGraw Hill, New York, 1999.
33
“Administración. Proceso administrativo”. Chiavenato, I. Ed. McGraw Hill, Bogotá D.C., 2001.
34
“La dirección estratégica de la empresa. Un enfoque innovador del management”. Menguzzato Boulard, M.,
Renau Piqueras, J.J. Ed. Ariel, Barcelona, 1991.
35
“A guide to project management body of knowledge”. Project Management Institute, New York, 2000.
26
“administración”36; sin embargo, en nuestro país últimamente predominan otras traducciones

como:
 “Gestión”37.
 “Dirección”38.
 “Dirección y gestión”39.
 “Dirección integrada”40.
8. ASPECTOS SEMÁNTICOS.
Uno de los problemas que tiene planteada la ciencia, y también la tecnología, es el lenguaje.
Albert Einstein dijo al respecto41: “Podríamos decidirnos a atribuir al acto del pensar una
independencia total ante el lenguaje, si el individuo formara o fuera capaz de formar sus
conceptos sin la guía verbal de su entorno. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la
estructura mental de una persona que hubiera crecido en tales condiciones, sería muy
pobre. Por consiguiente, debemos concluir que el desarrollo mental del individuo y su modo
de formar los conceptos depende del lenguaje hasta un nivel muy elevado. Esto nos hace
comprender hasta qué punto un mismo lenguaje significa una misma mentalidad. En este
sentido, pensamiento y lenguaje están unidos entre sí...”.
Para unificar criterios y clarificar determinados términos, se incorporan en este epígrafe

aquellos conceptos que conviene concretar para evitar interpretaciones erróneas o
polémicas. Se pretende unificar lo que se dice con lo que se quiere decir. Por supuesto, en
ningún caso se plantea como una cuestión de filosofía o análisis del lenguaje, sino como
una razón práctica para que se utilicen los mismos significantes para los mismos
significados.
Llegados a este punto deberíamos plantearnos qué definición de “proyecto” es la que vamos
a utilizar. Nos vamos a referir a “proyecto” como un “conjunto de escritos, cálculos y dibujos
que se hacen para dar idea de cómo ha de ser y lo que ha de costar una obra de
arquitectura o ingeniería” (acepción 4ª del DRAE). ¿Porqué se opta por esta acepción?.
Consideramos que no existe un término equivalente para denominar sin ningún género de
dudas al “proyecto” como “conjunto de documentos...”. Sin embargo, sí que podemos
denominar al “proyecto” en su concepción más general como proceso proyecto-construcción
(comprendiendo las tres fases expuestas). Por lo tanto, como conclusión final, optamos por
“proyecto” y por “proceso proyecto-construcción” como equivalentes a las acepciones 4ª y 3ª
respectivamente de “proyecto” según el DRAE.
36
“Administración de proyectos de construcción”. Levy, S.M. Ed. McGraw Hill, México D.F., 1997.
37
“Gestión de proyectos”. Gómez García, J.F. y otros. Ed. Fundación Confemetal, Madrid, 2000.
38
“El arte de dirigir proyectos”. Díaz Martín, A. Ed. A. Díaz Martín, Bilbao, 1995.
39
“Dirección y gestión de proyectos”. Pereña Brand, J. Ed. Díaz de Santos, Madrid, 1991.
40
“Dirección integrada de proyecto”. Heredia Scasso, R. Universidad Politécnica de Madrid, Madrid, 1997.
41
“Mis ideas y opiniones”. Einstein, A. Ed. Bosch, Barcelona, 1980.
27
En cuanto a la restante nomenclatura, establecemos el siguiente criterio:

 Dirección integrada de proyectos  “project management” clásico.
 Gestión de proyectos  las funciones de planificación, organización, dirección y
control de “proyectos” (según la acepción restringida “conjunto de documentos...”)
aplicadas a la fase de diseño del proceso proyecto-construcción.
 Gestión de obras  las funciones de planificación, organización, dirección y control
de obras de ingeniería civil aplicadas a la fase de construcción del proceso proyecto-
construcción.
 Gestión de empresas  las funciones de planificación, organización, dirección y
control de empresas que intervienen en el proceso proyecto-construcción
(principalmente constructoras y consultoras).
Hemos optado por “dirección integrada de proyectos” como traducción de “project

management”. Además, vamos a utilizar la palabra gestión, en lugar de la definición más
amplia de administración para, por una parte, evitar confusiones con conceptos habituales
del proceso proyecto-construcción donde se identifica la palabra “administrativo” con las
labores de contabilidad y nóminas generalmente, o la palabra “administración” con el sector
público; y por otra, para no hacer coincidir la traducción de “management” con cualquiera de
las cuatro funciones clásicas que lo componen (planificación, organización, dirección y
control).
Finalmente, para unificar criterios se incorporan en este epígrafe los conceptos que conviene
concretar. Los términos NO están clasificados por orden alfabético.
 PROYECTO: es un conjunto de escritos, cálculos y dibujos que se hacen para dar
idea de cómo ha de ser y lo que ha de costar una obra de arquitectura o de
ingeniería (acepción 4ª del DRAE); es decir, un conjunto de documentos ordenados
para proceder con precisión a construir una obra o poner en explotación un servicio.
 PROCESO: es un conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno natural o de una
operación artificial (acepción 3ª del DRAE)
 PROCESO PROYECTUAL: el paso de la idea a la realidad (“proyecto” según la
acepción 2ª del DRAE) es un proceso durante el cual se precisa, durante diferentes
fases adecuadamente programadas y desarrolladas, la redacción de uno o varios
“proyectos” (acepción 4ª del DRAE) que den lugar a la ejecución de las obras
previstas en ellos y a su posterior explotación; todo proceso “proyectual” consta de
tres fases: diseño, implementación y operación y mantenimiento.
 PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN: es la aplicación del proceso proyectual a
la ingeniería civil (y a la edificación); consta de tres fases: diseño, construcción y uso
y explotación.
 “PROJECT MANAGEMENT”: es una combinación de recursos humanos y materiales
reunidos temporalmente en una organización para conseguir un propósito
determinado.
28
 DIRECCIÓN INTEGRADA DE PROYECTOS: es un término equivalente en la lengua

española al inglés “project management”.
 GESTIÓN DE EMPRESAS: es un término equivalente al clásico de la economía de
la empresa “administración” y al inglés “management”; la gestión empresarial consta
de cuatro funciones: planificación, organización, dirección y control.
 GESTIÓN DE PROYECTOS: es un término equivalente al inglés “design project
management” que comprende la planificación, organización, dirección y control de
proyectos, centrado en la fase de diseño del proceso proyecto-construcción.
 GESTIÓN DE OBRAS: término equivalente al inglés “construction project
management” que comprende la planificación, organización, dirección y control de
obras de ingeniería civil, centrado en la fase de construcción del proceso proyecto-
construcción.
29
CAPÍTULO 2: SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN.
30
1. INTRODUCCIÓN AL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN.
El sector de la construcción es complejo desde el mismo momento en que se busca su

encuadre dentro de los tres grandes sectores en que se agrupan las actividades económicas
(primaria, secundaria o terciaria). Una opinión bastante generalizada lo considera en una
situación intermedia, a mitad de camino entre las actividades industriales (o secundarias) y
las de servicios (o terciarias).
Pero además, la actividad de construcción presenta importantes dosis de dificultad,

derivándose de la misma toda una serie de características que definen su actividad,
contratación y organización. La finalidad última de la construcción, como la de cualquier otra
actividad productiva económica, se cifra en la elaboración y acabado de una serie de
productos y su posterior venta en el mercado. Sin embargo, la actividad productiva y el
propio mercado de la construcción tienen peculiaridades específicas que es necesario
resaltar y que condicionan la existencia, estructura y funcionamiento de las empresas que
operan en ese mercado (fundamentalmente empresas constructoras).
Las características básicas de la producción son dos: tiene lugar por encargo o pedido y es
intermitente. Las peculiaridades de la construcción como actividad productiva son:
 El producto final consiste en una infraestructura construida en un emplazamiento
concreto, por lo tanto, la actividad constructora se realiza en el mismo lugar donde el
producto va a quedar forzosamente inmóvil; esto implica la dispersión espacial del
proceso productivo.
 La producción, además, es fraccionada en grado sumo. Puede darse en cualquier
asentamiento humano, por pequeña que sea su importancia, o incluso en cualquier
punto de la geografía mundial donde se ejecuten obras de infraestructura. Cada obra
constituye un "centro de trabajo" relativamente autónomo.
 El producto acabado es extremadamente heterogéneo, dada la gran diversidad de
aplicaciones que los productos de la construcción encuentran en la sociedad.
 El tamaño y complejidad de la obra final es variable.
 Existen condicionantes físicos del proceso productivo: orografía y geología del
terreno, utilización de materiales naturales, climatología, planeamiento urbanístico,
etc.
 La personalidad de los técnicos que intervienen durante el diseño, primero, y la
construcción, más tarde, influye en el resultado final.
 Para un mismo producto acabado existen diversos procesos productivos alternativos,
la mayoría de ellos poco susceptibles de mecanización.
Las características derivan no sólo de las peculiaridades del producto final y de la propia
actividad productiva, sino que son también impuestas a través del mercado por la demanda.
La demanda privada se materializa de forma puntual en el tiempo y el espacio,
constituyéndose para una obra en concreto. Una consecuencia inmediata es la poca
transparencia del mercado. Además, como consecuencia de su dispersión y
31
fraccionamiento, se producen fuertes fluctuaciones, tanto mayores cuanto menor sea el área
geográfica de referencia. La opacidad de la demanda pública es significativamente menor,
por los requisitos legales de publicación previa de la contratación pública para la
adjudicación de obras.
De lo expuesto hasta aquí se deduce que el sector está caracterizado por la producción de
bienes heterogéneos y dispares, que se realizan en multitud de lugares y circunstancias, con
procesos poco susceptibles de mecanización y trabajando en la mayoría de las ocasiones
"bajo pedido", sin poder, por tanto, extender demasiado en el tiempo el horizonte de su
actividad.
El mercado está dominado por la demanda que se manifiesta para cada obra concreta y los
distintos ofertantes deben concurrir compitiendo entre ellos para conseguir la adjudicación
del proyecto. En la mayor parte de los casos, la adjudicación se hace a la oferta más baja.
En consecuencia, el precio del producto se formaliza con anterioridad al proceso productivo.
Esta determinación previa del precio tiene dos consecuencias.
 Obliga al empresario a ajustar con esmero sus márgenes de beneficio; incluso en
ocasiones, en especial en los momentos depresivos de los ciclos económicos, puede
inducirle a presentar tales bajas en sus ofertas que el excedente empresarial sea
nulo o casi nulo, con la única contrapartida de asegurar su presencia en el mercado
durante un cierto tiempo.
 El precio final del producto suele presentar variaciones sustanciales con respecto al
pactado, en especial en época inflacionista, dado que el periodo de producción
puede abarcar varios años. Se arbitran, en consecuencia, sistemas de revisión de
precios difíciles de establecer con la suficiente equidad y objetividad. Además, suelen
aparecer, casi siempre durante la ejecución de la obra, modificaciones del proyecto
contratado.
En cuanto al carácter social del promotor, podemos distinguir entre obra pública y obra
privada, dependiendo de si es la administración pública en sus diversas manifestaciones
(estatales, autonómicas o locales) o la iniciativa particular quien encarga la ejecución de los
proyectos.
Durante el año 2002 la construcción fue el sector más dinámico de la economía española42,
tanto por crecimiento de la actividad como por creación de empleo. El valor añadido bruto
generado por el sector representó el 8,6% del Producto Interior Bruto y la ocupación de
mano de obra alcanzó el 11,8% del total nacional.
El peso de la construcción en la economía nacional viene aumentando desde hace cinco

años, reforzado por dos características estructurales del sector:
42
“Construcción. Informe anual 2002”. SEOPAN (Asociación de Empresas Constructoras de Ámbito Nacional).
Ed. ANCOP, Madrid, 2003.
32
 El efecto arrastre sobre la restante actividad económica que da lugar a un

multiplicador de la actividad de 1,8.
 La capacidad de generación de empleo, ya que de cada 600.000 € gastados en el
sector generaron 10 empleos directos y otros 6 indirectos, aproximadamente.
La producción durante el año 2002 alcanzó la cifra de 116.000.000.000 €, habiendo

experimentado una variación positiva del 4,6% sobre el ejercicio anterior, manteniendo así el
período expansivo que viene atravesando el sector desde hace ya varios años. La demanda
del sector público, incluyendo a empresas y entes públicos y excluyendo las concesiones,
representó en torno al 22% del total de la producción, con un incremento del 9%. La
demanda del sector privado ascendió al restante 78% del total de la producción, con un
incremento del 3%.
Según el informe anual de SEOPAN (asociación de las principales empresas constructoras

españolas) del año 2002, podemos establecer (tal y como se refleja en la figura siguiente)
que:
 Más de tres cuartas partes de la actividad generada en construcción es debida a la
contratación de empresas privadas; las restantes contrataciones son realizadas por
las administraciones públicas (central, autonómica o local) y entes que dependen de
ellas.
 Una cuarta parte de la inversión total en construcción corresponde a obra civil; el
resto se centra en edificación.
 Más del 70% de la obra pública licitada corresponde a ingeniería civil y la parte
restante a edificación.
Con todo ello podemos concluir que, más del 90% de la inversión en construcción de obras
de ingeniería civil corresponde a las administraciones públicas y a los entes que dependen
de ellas.
33
DISTRIBUCIÓN DE LA ACTIVIDAD DEL SECTOR DE LA CONSTRUCCIÓN.
La licitación pública supuso, en el año 2002, una producción total de 26.200.000.000 €, con
un incremento superior al 14% respecto el año anterior. El promedio de las bajas de
adjudicación rondó el 10%, mientras que la media de ofertantes por licitación fue algo
superior a 8.
Además, la licitación pública por tipos de obra, tuvo la siguiente distribución durante el año
2002:
 Carreteras: 23%
 Obras hidráulicas: 16%
 Ferrocarriles: 15%
 Resto de ingeniería civil: 17%
 Edificación: 29%
En cuanto a la distribución de obra pública licitada por organismos, fue la siguiente:

 Comunidades autónomas: 36%
 Ministerio de Fomento: 28%
 Administraciones locales: 28%
 Ministerio de Medio Ambiente: 5%
 Resto de la Administración General del Estado: 3%
Finalmente, en cuanto a su importancia relativa dentro de la Unión Europea, conviene

destacar que España fue el quinto mercado en importancia con un 12% del total.
Entre las cuestiones de interés para el sector, según SEOPAN, destacan:

 La deuda pendiente de las administraciones públicas (equivalente a unos 5 meses
de producción total).
34
 La nueva Ley de Concesiones.

 Las líneas de ferrocarril de alta velocidad.
 El Plan Hidrológico Nacional.
 El mantenimiento y conservación de las infraestructuras existentes.
 La gestión ambiental en la construcción.
 La nueva legislación que está elaborando la Unión Europea en materia de
contratación.
Finalmente, destacamos algunos de los retos del sector de cara al futuro:

 La reducción de la siniestralidad.
 La integración y formación de la mano de obra procedente de la inmigración.
 La investigación, desarrollo e innovación (I+D+i) en el sector.
 El comercio electrónico aplicado a la construcción (e-business).
 La diversificación e internacionalización del sector.
2. SUB-SECTOR DE LA CONSULTORÍA DE INGENIERÍA CIVIL.
Dentro del sector de la construcción podemos incluir el sub-sector de la consultoría de

ingeniería civil. Los siguientes tres epígrafes analizan y profundizan en este sub-sector que,
cada vez más, está adquiriendo una gran importancia debido al elevado número de
profesionales de la ingeniería civil que desarrollan su trabajo en él.
Las empresas consultoras de ingeniería civil, desde una perspectiva empresarial, son
unidades económicas cuya entrada, insumo o “input” principal es mano de obra muy
cualificada de profesionales de la ingeniería y cuya salida, producto o “output” son servicios
a la construcción e infraestructuras en general, contratados por encargo, cubriendo todas las
fases del proceso proyecto-construcción, desde su diseño (redacción de estudios y
proyectos) hasta la ejecución (dirección de obras y asesoramientos), incluso durante la
explotación y conservación de la infraestructura.
Las empresas consultoras no transforman materiales primarios, sino que su proceso radica
en convertir “materia gris” (conocimientos profesionales especializados) en productos
terminados (proyectos, direcciones de obra o asesorías técnicas en general) aptos para su
venta. Son empresas multiproducto, que trabajan habitualmente por encargo. Se han ido
convirtiendo en empresas bajo las exigencias del mercado, no apareciendo empresas
consultoras “ex-novo”, sino procedentes de la transformación de profesionales de la
ingeniería en empresarios por imperativos de la demanda. Ello nos pone de relieve que la
realización de trabajos descansa en la dedicación especializada de los profesionales de la
ingeniería. Resumiendo, estamos en presencia de un tipo de empresas que trabaja “por
encargo” o “por pedido”, siendo el “proyecto”, el encargo individualizado, la unidad de
producción que da respuesta a la demanda del cliente.
35
Inicialmente, la consultoría de ingeniería era una actividad típica de los titulados

universitarios en el ejercicio libre de su profesión. A medida que la ciencia fue avanzando,
aparecieron nuevos campos de investigación aplicada, a la par que emergían tecnologías
que ampliaban las posibilidades de documentación, cálculo y diseño. La última guerra
mundial y el crecimiento de los estados modernos favorecieron el desarrollo de las obras
públicas, la construcción de grandes edificios y la aparición de otro tipo de exigencias
técnicas, incluyendo la cooperación internacional. La complejidad de las obras a construir
llevó a la necesidad de crear equipos de trabajo multidisciplinares. Recordemos que el túnel
que atraviesa el Canal de la Mancha, entre Francia e Inglaterra, funciona como túnel de
ferrocarril apto para el transporte de pasajeros, coches y camiones; se terminó de construir
en 1994, aunque ya desde 1802 se habían planteado diversas alternativas para su
construcción. Otro claro caso de cooperación internacional es el puente que une Dinamarca
con Suecia, a través del estrecho de Öresund.
Los profesionales de esta rama de actividad se han visto desbordados por las crecientes
necesidades de recursos humanos y materiales. Es por ello que han creado empresas
mercantiles donde aunar los esfuerzos y, posteriormente, se han agrupado en asociaciones
profesionales. Sólo así se pueden conseguir los recursos suficientes con los que responder
a las exigencias del, cada vez más, complejo contexto profesional, técnico y comercial en el
que se tienen que desenvolver.
Históricamente, a mitad del siglo XX fueron apareciendo empresas que tenían por objeto la
prestación de este tipo de servicios profesionales, primero localmente, posteriormente en
zonas geográficas más amplias: regionales, nacionales e internacionales.
Lo que fue un asesoramiento individualizado acabó por irrumpir de lleno en el campo

empresarial del sector servicios, a pesar de las restricciones legales vigentes para el
ejercicio de la profesión. Aumentaron las dificultades para que nuevos titulados pudieran
ejercer la profesión por su cuenta; las barreras de entrada se acentuaron. Como no podía
menos que suceder, las economías de escala hicieron acto de presencia, debido a las
inversiones que se necesitaban para cubrir las exigencias de la demanda y la implantación
de nuevas tecnologías. Aun así, queda mucho camino por recorrer en este proceso de
transformación de la ingeniería profesional en ingeniería empresarial.
Hoy existe una amplia oferta de servicios de ingeniería y de otras actividades relacionadas,
perfectamente identificable a escala nacional e internacional. La integración de España en la
Unión Europea ha incorporado dosis crecientes de competencia en el sector, sobre todo
para las pequeñas y medianas empresa, que quedan abandonadas a su capacidad de
gestión como única opción de supervivencia, teniendo en cuenta que la globalización de los
mercados permite la movilidad personal, empresarial y financiera.
Ante el nuevo entorno profesional que se ha ido creando, las consultoras de ingeniería se
ven obligadas a gestionarse con criterios empresariales. Los profesionales han de
36
incorporarse a grupos de trabajo más amplios, mientras que los que ya están agrupados
tienen que redimensionarse y asumir criterios de gestión empresarial cada vez más severos.
Ya no es suficiente el conocimiento especializado del profesional para llevar la gerencia de
estas empresas, sino que se requieren también expertos en gestión.
Cuando las empresas tienen que competir en espacios económicos mayores, han de
atender todos los frentes que afectan a su actividad: mercado, financiación, rentabilidad,
productividad, etc. Uno de los aspectos que debe desarrollar cualquiera empresa que quiera
sobrevivir es mejorar su capacidad de competir, es decir, no sólo ha de ser eficaz en el
mercado, sino que también ha de buscar la eficiencia en el proceso productivo.
Actualmente, la mayor parte de empresas consultoras de ingeniería medianas y grandes se

encuentran agrupadas en Tecniberia/Asince (Asociación Española de Empresas de
Ingeniería, Consultoría y Servicios Tecnológicos). Esta asociación agrupa a 225 empresas
(en febrero de 2003) que emplean más de 20.000 profesionales (más del 70% titulados
universitarios, principalmente ingenieros); su facturación anual es de 2.000 millones de
euros. Forma parte de la Federación Europea de Asociaciones Nacionales de Empresas
Consultoras de Ingeniería (EFCA) y de la Federación Internacional de Ingenieros
Consultores (FIDIC, fundada en 1913).
3. SERVICIOS PRESTADOS Y CAMPOS DE ACTUACIÓN DEL SUB-SECTOR DE

LA CONSULTORÍA DE INGENIERÍA CIVIL.
Los servicios prestados por el sub-sector de la consultoría de ingeniería civil podemos

agruparlos así:
43
RELACIÓN DE SERVICIOS PRESTADOS
Asistencia profesional
Certificados
Dictámenes
Asesoramiento Estudios
Formación
Implantación de sistemas de calidad
Informes
Control de calidad
Construcción Dirección de obra
Vigilancia de obra
Arbitrajes
Concesión
Gestoría Licencias de actividad
Licencias de obras
Subvenciones
Ensayos
Investigación I+D
Delineación
Oficios Infografía
Topografía
Básico
Proyecto Anteproyecto
Ejecución
43
“El control de gestión en las empresas consultoras de ingeniería”. Pellicer Armiñana, E. Ed. Universidad
Politécnica de Valencia, Valencia, 2001.
37
Modificado
Complementario
Liquidación
Justiprecio
Valoración Peritación
Tasación
Los más solicitados, sobre todo en una empresa consultora especializada en ingeniería civil,
son los siguientes:
 Diseño: estudios de planeamiento, viabilidad, anteproyectos, etc. y redacción de
proyectos (un 45% de la producción, aproximadamente).
 Control y vigilancia de obras (un 45% de la producción, aproximadamente).
 Servicios especiales: estudios geotécnicos, análisis de aguas, topografía y
fotogrametría,... (un 10% de la producción, aproximadamente).
Últimamente otros servicios, como el “project management” o dirección integrada de

proyectos, también han adquirido importancia.
Dentro de la ingeniería civil, los principales campos de actuación, por orden de importancia
en cuanto a volumen de negocio, son:
 Carreteras y ferrocarriles 50%
 Recursos hidráulicos 15%
 Planeamiento urbanístico y territorial 15%
 Medio ambiente 10%
 Obras marítimas 3%
 Otros 7%
4. CARACTERÍSTICAS Y PREVISIÓN DE FUTURO DEL SUB-SECTOR DE LA

CONSULTORÍA DE INGENIERÍA CIVIL.
El Ministerio de Fomento publicó en 1998 un documento titulado “Estudio del sector de las
empresas de ingeniería civil en España” que fue elaborado por Andersen Consulting para
Tecniberia-Civil (asociación española de empresas consultoras de ingeniería civil). Según
este estudio, desde un punto de vista de análisis económico, el sector de la ingeniería civil
en España presenta los siguientes rasgos:
 Enclaustramiento en la demanda interior y en la licitación pública: sólo el 10%,
aproximadamente, de la facturación de las empresas grandes del sector proviene de
los mercados exteriores.
 Fuerte dependencia de las administraciones públicas: más del 50%.
 Apoyo a segmentos de demanda intermedia, especialmente de las empresas
constructoras.
 Dependencia de los cambios políticos y del ciclo económico.
 Atomización empresarial: existe un gran número de empresas de pequeño tamaño,
debido a las escasas barreras de entrada existentes.
38
 Alta cualificación y tecnificación del personal.

 Singularidad de los trabajos ejecutados, lo que impide automatizar los procesos
productivos.
 Obsolescencia rápida de las inversiones tecnológicas (la mayor parte de ellas
informáticas).
 Volatilidad de la cartera de pedidos: la excesiva dependencia de los cambios
políticos dificulta la planificación de estas empresas.
Además, la citada publicación del Ministerio de Fomento afirma que “por encima del capital y
la tecnología, este sector es intensivo en el conocimiento atesorado por sus profesionales.
De hecho, los costes fijos de personal representan en torno al 65% de los costes fijos del
sector”. Por otra parte, en el Departamento de Ingeniería de la Construcción y Proyectos de
Ingeniería Civil de la Universidad Politécnica de Valencia, diseñamos una encuesta en
colaboración con la Asociación Española de Consultores en Ingeniería y Organización
(Asince) que fue remitida a todos sus afiliados44. El porcentaje de respuestas recibidas fue
bastante bueno (30%) lo cual nos permitió utilizarlas para analizar los datos obtenidos de la
investigación documental (estudios del Ministerio de Fomento y del Banco de España) y
corregirlos adecuadamente. Los datos más significativos del sub-sector para el año 1998,
una vez modificados y adaptados convenientemente, se incluyen en la siguiente tabla.
VARIABLE MAGNITUD
Nº Total de empresas 875
Nº Total de trabajadores 13.688
% Personal técnico 64%
Facturación por persona física 82.549.840 €
Facturación total de las empresas 657.450.160 €
Facturación por empresa 751.370 €
Facturación por trabajador 48.030 €
Por otra parte, de la encuesta corregida se obtuvo la estructura de costes del sub-sector:
TIPO DE COSTE PORCENTAJE

Personal administrativo 12%
Personal técnico o productivo 62%
Subcontratación 6%
Gastos generales 20%
TOTAL 100%
La valoración de la situación actual del sub-sector que publica el Ministerio de Fomento se

centra en la atomización, mala estructuración y la debilidad del tejido asociativo. Los riesgos
inmediatos que afronta el sub-sector son:
 Inestabilidad de la licitación pública.
 Tendencia hacia la autofinanciación de las grandes obras públicas.
44
39
 Internacionalización de la actividad de las empresas consultoras.

 Innovaciones tecnológicas.
 Presencia débil en los mercados exteriores.
Los retos clave, expuestos en términos de debilidades, que tienen que superar las empresas
españolas para operar con éxito, pueden resumirse en los puntos siguientes:
 Bajo nivel de exigencia e innovación de la demanda de servicios de ingeniería civil.
 Excesiva preponderancia del sector público como cliente.
 Escasa presencia en los mercados exteriores de las empresas de ingeniería
españolas.
 Dimensión empresarial inadecuada para abordar con éxito la diversificación de
mercados y servicios.
 Insuficiente especialización de las empresas pequeñas que pretendan competir en
los mercados globales.
 Débil diferenciación de los servicios ofertados por las ingenierías en cuanto a
tecnología y personal especializado.
 Procesos de gestión interna ineficientes para dar satisfacción a las exigencias de los
mercados.
Siguiendo el citado estudio, en la siguiente tabla se recogen las medidas que en él

recomiendan para afrontar con éxito los retos planteados. Dichas acciones justifican la
siguiente conclusión: “el sector de la ingeniería civil española debe transformarse para
ofrecer servicios avanzados y soluciones integrales a sus clientes y debe adquirir capacidad
para operar de forma competitiva en los mercados globales”.
45
CARACTERÍSTICAS DEL SECTOR
Concepto Objetivo Barreras
Concentración Aumentar la capacidad y variedad Cúpula de propiedad muy personalista
técnica de las empresas para mejorar Sistema de reparto de encargos por parte de las
la competitividad en los mercados administraciones
internacionales mediante las fusiones
o adquisiciones
Alianzas Aumentar la dimensión efectiva de la Poca cultura de colaboración
oferta sin necesidad de perder la Posible competencia en servicios especializados
identidad y propiedad de la empresa en periodos de poco negocio
Colaboraciones Adoptar de forma acelerada los Dificultad en la determinación de los términos de
procesos tecnológicos utilizados en los colaboración
países más desarrollados Cultura empresarial celosa al intercambio de
información
Investigación Desarrollar herramientas tecnológicas Escasa capacidad de financiación de las
que permitan mejorar su empresas
competitividad en los circuitos Poca cultura de investigación
comerciales internacionales
45
“Estudio del sector de las empresas de ingeniería civil en España”. Fernández Güell, J.M. y otros. Ed.
Ministerio de Fomento, Madrid, 1998.
40
Gestión Mejorar la administración y orientación Sector sin tradición en el uso de personal de

de las empresas, incorporando formación empresarial
personal con formación empresarial y Dificultad en la gestión de personal de alta
criterios de gestión empresariales cualificación
Necesidad de dimensión empresarial
Formación Facilitar la actualización del Coste de la formación
conocimiento técnico vigente Falta de cultura de promocionar la formación
interna
Costes Reducir las ineficiencias y con ello Dificultad de obtener información interna y
disminuir los costes de producción externa
Financiación Acortar plazos de cobro Desigualdad en la capacidad negociadora entre
clientes públicos y la oferta que recibe el encargo
por reparto
Atomización de la oferta
Buscar financiación especializada Ausencia de entidades financieras
especializadas
Atomización empresarial
Innovación Ampliar el tamaño del mercado de Dificultad en la detección de oportunidades de
servicios inteligentes mediante la frontera y las capacidades requeridas
explotación de oportunidades de Limitaciones de las organizaciones en asimilar
negocio en áreas frontera con otros nuevas capacidades
sectores de servicios avanzados, Exigencias de dimensionar la empresa para
como son los sistemas de información afrontarlas
y comunicación
Colaboraciones I+D Mejorar la capacidad tecnológica de Recelo en el sector a acudir a programas de
las empresas de forma económica desarrollo conjuntos
Centros de I+D muy orientados a la investigación
y poco al desarrollo
Compras Asegurar la calidad de los Atomización de la oferta de proveedores
proveedores de servicios, con el fin de Falta de convicción sobre la bondad de los
reducir los costes asociados a la falta programas de calidad
de calidad
5. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA ESTATAL.
Para concluir el capítulo damos algunas pinceladas sobre el funcionamiento y estructuración

de la Administración General del Estado.
Los Ministros y los Secretarios de Estado son los órganos de contratación de la

Administración General del Estado y están facultados para celebrar en su nombre los
contratos, en el ámbito de su competencia. El órgano de contratación necesita, para
determinados contratos, la autorización del Consejo de Ministros. Por otra parte, las
facultades de contratación pueden ser objeto de desconcentración mediante Real Decreto
acordado en Consejo de Ministros; de este modo puede delegarse la facultades inherentes a
un órgano de contratación en direcciones generales, por ejemplo.
A continuación se exponen los organigramas de dos de las administraciones más

involucradas en la práctica profesional del ingeniero civil: el Ministerio de Fomento y el
Ministerio de Medio Ambiente.
41
MINISTERIO DE FOMENTO:
 Secretaría de Estado de Infraestructuras:

Para la realización de sus funciones, se estructura en los siguientes órganos
directivos:
 Dirección General de Carreteras.
 Dirección General de Ferrocarriles.
 Dirección General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo.
 Dirección General de Programación Económica.
Además, se adscriben orgánicamente a esta Secretaría de Estado directamente o a
través de sus direcciones generales los siguientes organismos y entidades:
 CEDEX: Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (organismo
autónomo).
 GIF: Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (entidad pública empresarial).
 AENA: Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (entidad pública
empresarial).
 Puertos del Estado y Autoridades Portuarias (entes públicos).
 RENFE: Red Nacional de los Ferrocarriles Españoles (entidad pública
empresarial).
 FEVE: Ferrocarriles de Vía Estrecha (entidad pública empresarial).
 ENAUSA: Empresa Nacional de Autopistas (sociedad estatal).
 SEPES: Entidad Pública Empresarial de Suelo.
 Subsecretaría:
Para la realización de sus funciones, se estructura en los siguientes órganos
directivos:
 Secretaría General Técnica.
 Dirección General de Organización, Procedimiento y Control.
 Dirección General del Instituto Geográfico Nacional.
 Dirección General de Transportes por Carretera.
 Dirección General de la Marina Mercante.
 Dirección General de la Aviación Civil.
MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE:
 Secretaría de Estado de Aguas y Costas:

 Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas.
A través de esta Dirección General quedan adscritos al Ministerio las
Confederaciones Hidrográficas (organismos autónomos): Norte, Duero, Tajo,
Guadiana, Guadalquivir, Sur, Segura, Júcar y Ebro.
 Dirección General de Costas.
 Subsecretaría de Medio Ambiente:
 Secretaría General Técnica.
42
 Dirección General de Programación y Control Económico y Presupuestario.

 Dirección General del Instituto Nacional de Meteorología.
 Secretaría General de Medio Ambiente:
 Dirección General de Conservación de la Naturaleza.
 Parques Nacionales (organismo autónomo).
 Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.
43
CAPÍTULO 3: LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA.
44
1. DEFINICIONES BÁSICAS.
En el DRAE encontramos las siguientes acepciones de ley:

 “Precepto dictado por la autoridad competente, en que se manda o prohíbe algo en
consonancia con la justicia y para el bien de los gobernados” (acepción 3ª).
 “En el régimen constitucional, disposición votada por las Cortes y sancionada por el
Jefe del Estado” (acepción 4ª).
Adoptamos la definición de ley como norma de carácter general que es dictada por un
parlamento y que, publicada y sancionada, afecta a todos los ciudadanos que son súbditos
de ese parlamento.
Es muy tradicional hablar de la jerarquía de las leyes, es decir, la prevalencia de unas

normas sobre otras (leyes de rango superior y leyes de rango inferior). Hay dos tipos de
normas jurídicas, atendiendo al órgano que las produce:
 Normas jurídicas con valor o rango de ley: todas las normas que tienen rango de ley
derivan de la soberanía popular, es decir, del parlamento.
 Normas jurídicas que no tienen rango de ley: son aquellas normas de carácter
general, que no derivan del parlamento, y son dictadas por el gobierno o por un
órgano de la administración.
Las leyes las podemos clasificar en:

 Constitución: es la norma suprema de nuestro ordenamiento jurídico, y vincula a
todos los ciudadanos y a todos los poderes públicos; la Constitución distingue las
leyes por clases, no por el carácter jerárquico, sino por los ámbitos de competencia
legal, es decir, por la materia que regulan.
 Ley orgánica: regula los derechos fundamentales y las libertades públicas, el sistema
electoral, los estatutos de autonomía y las restantes previstas en la Constitución; se
caracteriza porque necesita la mayoría absoluta en la aprobación en todos los
trámites, y porque regula las materias consideradas de mayor interés.
 Ley ordinaria: es la que emana del parlamento y que regula el resto de materias, sin
precisar de mayoría absoluta para su aprobación; en base a la Constitución,
podemos hacer una distinción dentro de la leyes ordinarias, atendiendo a su forma
de elaboración, en:
 Ley de bases: es elaborada por el parlamento para que el gobierno la desarrolle
mediante un decreto legislativo.
 Ley marco: es aprobada por las Cortes destinada a todas o alguna comunidad
autónoma en materias de competencia estatal.
Es necesario, por cuestiones de dinamismo, que exista un órgano que, en situaciones de

extraordinaria necesidad, dicte normas con rango de ley; dicho órgano es el gobierno y las
normas que puede dictar en estos casos reciben el nombre de decreto ley. Estas normas
45
con rango de ley no pueden afectar a las materias subordinadas a la ley orgánica y precisan
ser aprobadas en un plazo de 30 días por las Cortes.
Por otro lado el decreto legislativo es una delegación al gobierno por parte de las Cortes que
adopta la forma de ley ordinaria, para que desarrolle determinadas materias. Si tiene la
finalidad de crear un texto articulado adquiere la forma de ley de bases, y si es la de refundir
varios textos en uno, adquiriere la forma de ley ordinaria.
A partir de aquí, el resto de normas jurídicas son las que no tienen rango de ley, tienen el
carácter de administrativas, y son muy diversas:
 Acto administrativo: es una acción de una administración pública que contiene la
voluntad de dicha administración y que va destinada a uno o varios ciudadanos en
concreto; el acto (o resolución) es el resultado de un procedimiento administrativo.
 Orden ministerial: es un acto jurídico de un ministerio con carácter general, dentro de
la competencia de la rama ministerial a que se refiera.
 Decreto: Es un acto jurídico del gobierno por el que se desarrolla una materia que no
esta sujeta a regulación por ley.
 Reglamento: es un acto jurídico del gobierno, de rango inferior a la ley, por el que se
desarrolla una ley.
2. LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA SOBRE CONTRATACIÓN.
La legislación administrativa sobre contratación es la siguiente:

 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento
Administrativo Común (Ley 30/1992, de 26/11/92, BOE nº 286 de 27/11/92,
incluyendo las posteriores modificaciones introducidas por el R.D.L. 14/1993 y las
Leyes 6/1997, 29/1998, 4/1999 y 24/2001); en los siguientes capítulos la
abreviaremos como LRJAP.
 Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto Legislativo 2/2000,
de 16/06/00, BOE nº 148 de 21/06/00, por el que se aprueba el texto refundido de las
Leyes 13/1995 y 53/1999, modificada por la Ley 13/2003, de 23/05/03, Reguladora
del Contrato de Concesión de Obras Públicas, BOE nº 124 de 24/05/03); en adelante
la denominaremos TRLCAP.
 Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real
Decreto 1098/2001, de 12/10/01, BOE nº 257 de 26/10/01); a partir de ahora
utilizaremos la abreviatura RGLCAP.
 Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del
Estado (Decreto 3854/1970, de 31/12/70, BOE nº 40 de 16/2/71).
 Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Estudios y
Servicios Técnicos (Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, de
8/03/72).
46
Los contratos que celebren las administraciones públicas se ajustan a las prescripciones del
TRLCAP. Se entiende por administraciones públicas a los efectos del TRLCAP:
 La Administración General del Estado.
 Las administraciones de las comunidades autónomas.
 Las entidades que integran la administración local (diputaciones y ayuntamientos).
Los contratos que celebre la administración pública pueden ser de carácter administrativo o
de carácter privado.
Son contratos administrativos:

 Ejecución de obra (art. 120, TRLCAP).
 Gestión de servicios públicos (art. 154, TRLCAP).
 Suministros (art. 172, TRLCAP).
 Consultoría y asistencia (art. 196, TRLCAP).
 Servicios (art. 196, TRLCAP).
 Concesión de obras públicas (art. 220, TRLCAP).
Son contratos privados los restantes celebrados por la Administración (contratos de

compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos).
3. LEGISLACIÓN SOBRE ASPECTOS RELEVANTES DEL PROCESO

PROYECTO – CONSTRUCCIÓN.
SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO:

 Prevención de Riesgos Laborales.
Ley 31/1995, de 8/11/95, BOE nº 269 de 10/11/95 (modificada por la Ley 54/2003, de
12/12/03, BOE nº 298 de 13/12/03).
 Disposiciones Mínimas de Seguridad y Salud en las Obras de Construcción.
Real Decreto 1627/97, de 24/10/97, BOE nº 256 de 25/10/97.
 Reglamento de los Servicios de Prevención.
 Disposiciones Mínimas de Seguridad y Salud para la Utilización de los Trabajadores
de los Equipos de Trabajo.
EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL:

 Evaluación de Impacto Ambiental.
Ley 6/2001, de 8/05/01, que modifica las Leyes 1302/1986 (de 28/06/86) y 9/2000
(de 6/10/00) de Evaluación de Impacto Ambiental, BOE nº 111 de 9/05/01.
 Reglamento de Impacto Ambiental.
47
 Ley del Ruido.

Ley 37/2003, de 17/11/03, BOE nº 276 de 18/11/03.
 Ley de Impacto Ambiental de la Comunidad Valenciana.
Ley 2/1989, de 3/03/89, DOGV nº 1021 de 8/03/89.
 Reglamento de Impacto Ambiental de la Comunidad Valenciana.
Decreto 162/1990, de 15/10/90, DOGV nº 1412 de 30/10/90.
CARRETERAS:
 Ley de Carreteras.
Ley 25/1988, de 29/07/88, BOE nº 182 de 30/07/88.
 Reglamento General de Carreteras.
 Ley de Carreteras de la Comunidad Valenciana.
Ley 6/1991, de 27/03/91, DOGV nº 1516 de 5/04/91.
RECURSOS HIDRÁULICOS:
 Ley de Aguas.
Ley 1/2001, de 20/07/01, BOE nº 176 de 24/07/01.
 Reglamento del Dominio Público Hidráulico.
Real Decreto 849/1986, de 11/04/86 (BOE nº 103 de 30/04/86) modificado por el
R.D. 606/2003, de 23/05/03 (BOE nº 135 de 6/06/03).
 Ley de Saneamiento de Aguas Residuales de la Comunidad Valenciana.
Ley 2/1992, de 26/03/92, DOGV nº 176 de 8/04/92.
OBRAS MARÍTIMAS:
 Ley de Costas.
Ley 22/1988, de 28/07/88, BOE nº 181 de 29/07/88.
 Reglamento General de Costas.
 Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.
Ley 62/1997, de 26/12/97, BOE nº 312 de 30/12/97.
 Ley de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de los Puertos de Interés
General.
Ley 48/2003, de 26/11/03, BOE nº 284 de 27/11/03.
TRANSPORTES:
 Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres.
Ley 16/1987, de 30/07/87, BOE nº 182 de 31/07/87.
 Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres.
 Ley del Sector Ferroviario.
Ley 39/2003, de 17/11/03, BOE nº 276 de 18/11/03.
48
MINAS:
 Ley de Minas.
Ley 22/1973, de 21/07/73, BOE nº 176 de 24/07/73.
 Reglamento General para el Régimen de la Minería.
Real Decreto 2857/1978, de 25/08/78, BOE nº 295 y 296 de 11 y 12/12/78.
URBANISMO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO:

 Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.
Real Decreto Legislativo 1/1992, de 25/06/92, BOE nº 156 de 30/6/92.
 Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana.
Ley 6/1989, de 7/07/89, DOGV nº 1106 de 13/07/89.
 Ley Reguladora de la Actividad Urbanística.
Ley 6/1994, de 15/11/94, DOGV nº 2394 de 24/11/94.
 Ley sobre Suelo No Urbanizable.
Ley 4/1992, de 5/06/92, DOGV nº 1806 de 17/06/92.
 Reglamento de los Órganos Urbanísticos de la Generalitat Valenciana.
 Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana.
EDIFICACIÓN:
 Ley de Ordenación de la Edificación.
Ley 38/1999, de 5/11/99, BOE nº 266 de 6/11/99.
49
CAPÍTULO 4: PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN.
50
1. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y EL PROCESO PROYECTO-

CONSTRUCCIÓN.
Podemos definir una obra pública como un bien inmueble de interés público creado por la
actividad de un empresario que lleva a cabo un proyecto aprobado por la administración. Por
lo tanto, en el caso de que el promotor sea la administración pública estamos en presencia
de una obra pública. ¿Cuáles son las características de una obra pública?:
 Es construida directamente por encargo de un ente público.
 Es construida por necesidad o conveniencia general.
 Está ligada a la acción de fomento que debe asumir la administración pública en
torno a los intereses generales.
 Da lugar a problemas técnicos, jurídicos, institucionales y político-administrativos
adicionales.
 Puede ser fruto de la planificación (anticipándose a los acontecimientos) o de la
demanda social (cuando las circunstancias superan a la administración pública).
El artículo 120 de la TRLCAP define la obra como:

 La construcción de bienes que tengan naturaleza inmueble, tales como carreteras,
ferrocarriles, puertos, canales, presas, edificios, fortificaciones, aeropuertos, bases
navales, defensa del litoral y señalización marítima, monumentos, instalaciones
varias, así como cualquier otra análoga de ingeniería civil.
 La realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del
subsuelo, como dragados, sondeos, prospecciones, inyecciones, corrección del
impacto medioambiental, regeneración de playas, actuaciones urbanísticas u otros
análogos.
 La reforma, reparación, conservación o demolición de los definidos en los apartados
anteriores.
En la administración pública, el nacimiento de una idea, ya sea para mejorar una situación
actual o solucionar un problema existente, supone el desencadenar toda la maquinaria
administrativa para que se redacten los estudios y proyectos necesarios y, posteriormente,
se ejecuten las obras correspondientes que conviertan la idea en realidad.
Tal y como se ha comentado en el tema anterior, para las obras públicas es de aplicación la
siguiente legislación:
 Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real Decreto Legislativo 2/2000,
de 16/06/00, BOE nº 148 de 21/06/00, por el que se aprueba el texto refundido de las
Leyes 13/1995 y 53/1999, modificada por la Ley 13/2003, de 23/05/03, Reguladora
del Contrato de Concesión de Obras Públicas, BOE nº 124 de 24/05/03), TRLCAP.
 Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Real
Decreto 1098/2001, de 12/10/01, BOE nº 257 de 26/10/01), RGLCAP.
51
Son también aplicables, siempre y cuando no se opongan a la Ley 2/2000 y al Reglamento

1098/2001, los pliegos generales que se citan a continuación:
 Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del
Estado (Decreto 3854/1970, de 31/12/70, BOE nº 40 de 16/02/71).
 Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Estudios y
Servicios Técnicos (Orden de 8/03/72 del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo).
También es de aplicación la Ley 30/1992, de 26/11/92, de Régimen Jurídico de las

Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE nº 286 de
27/11/92, incluyendo las posteriores modificaciones introducidas por el R.D.L. 14/1993 y las
Leyes 6/1997, 29/1998, 4/1999 y 24/2001), abreviadamente LRJAP.
Toda esta legislación citada transpone la fijada en las directivas comunitarias respecto a
contratos de obras, suministros y servicios; concretamente está basada en las Directivas de
la Unión Europea: 92/50/CEE, 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE y 97/52/CE.
La mayor parte de las disposiciones del TRLCAP y del RGLCAP tienen carácter básico, por
lo que son directamente aplicables por todas las administraciones públicas y no solo por la
administración central, sino también la autonómica y local. Las disposiciones no básicas o
supletorias admiten su sustitución por la legislación autonómica correspondiente.
Un contrato es un acto jurídico en el que concurren dos o más voluntades simultáneamente

para la consecución de un fin46. La contratación administrativa se asienta sobre una serie de
principios básicos:
 Unidad de regulación para todas las administraciones públicas.
 Racionalización de las operaciones contractuales.
 Libre concurrencia.
 Publicidad de las convocatorias para la selección de contratistas y para las
adjudicaciones de los contratos.
 Transparencia, objetividad e imparcialidad.
 La administración pública como cliente, en el caso de los contratos de obra,
servicios, suministros y consultoría.
 La administración pública como proveedora de servicios a los particulares, en el caso
de los contratos de gestión de servicios públicos y de concesión de obras públicas.
Por otra parte, la financiación de la construcción de las obras públicas admite diferentes
variantes:
 Construcción de la obra por la propia administración pública, según lo contemplado
como excepción en el capítulo IV, título I, libro II del TRLCAP.
 Construcción mediante contrato de obra, con financiación de una o varias
administraciones públicas y, eventualmente, ayudas de fondos de la Unión Europea
(contemplado en el TRLCAP). Esta contratación puede realizarse por el sistema de
46
“Manual de los contratos públicos”. Lliset Borrell, F., Lliser Canelles, A. Ed. Bayer Hnos., Barcelona, 2002.
52
precios unitarios (caso habitual según el TRLCAP) o por el sistema de tanto alzado
(caso excepcional contemplado en el artículo 126 del TRLCAP).
 Construcción mediante contrato de obra bajo la modalidad de abono total del precio,
es decir, con financiación previa del contratista y pago aplazado por parte de la
administración (“método alemán” contemplado en el artículo 147 de la Ley 13/1996,
de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social y en el
R.D. 704/97, de 16 de mayo, de Régimen Jurídico, Presupuestario y Financiero del
Contrato Administrativo de Obra bajo la Modalidad de Abono Total del Precio).
 Construcción y explotación de la obra pública en régimen de concesión, confiriendo
el protagonismo principal, bajo la tutela y control de la administración, a la iniciativa y
capital privados (contemplado en el título V del libro II del TRLCAP).
La legislación mencionada anteriormente, así como la costumbre histórica de su aplicación

práctica por parte de los Ministerios de Fomento y de Medio Ambiente, da lugar a un
esquema general del proyecto con los documentos que se especifican a continuación:
 Memoria.
El TRLCAP exige la siguiente información obligatoria:
 Estudio geotécnico.
 Replanteo.
 Programa de trabajos.
El RGLCAP añade como contenido de la memoria:
 Antecedentes y situación previa.
 Justificación de la solución adoptada.
 Métodos de cálculo.
 Estudio de materiales.
 Ensayos efectuados.
 Justificación de precios y partidas alzadas.
 Reposición de servicios afectados.
 Expropiaciones.
 Presupuesto para conocimiento de la administración.
 Manifestación justificada de que comprende una obra completa o fraccionada.
 Planos.
 Pliego prescripciones técnicas particulares.
 Presupuesto:
 Mediciones.
 Cuadros de precios (nº 1 y nº 2).
 Presupuesto.
 Estudio de seguridad y salud.
 Estudio de impacto ambiental.
Obligatorio según indique la legislación ambiental vigente.
Si está prevista la explotación por medio de una empresa externa es necesaria la

presentación de documentos adicionales, según viene dispuesto en los artículos 227, 228 y
53
229 del TRLCPA y en el artículo 183.1 del RGLCAP, siempre y cuando no se hayan incluido
en un estudio de viabilidad o en un anteproyecto previamente aprobado. La documentación
adicional exigida en estos casos es la siguiente:
 Estudio económico – financiero.
 Régimen de utilización o explotación.
Consideramos que un documento del proyecto es contractual si forma parte integrante del
contrato que para la ejecución de la obra se firma entre la administración pública
correspondiente y la empresa constructora privada. Es evidente que el objeto del contrato es
la prestación (construcción de la obra) a la que se obliga a la empresa privada, a cambio de
un precio que debe satisfacer el promotor (administración pública). Dentro del contrato
cualquiera de las dos partes puede invocar los documentos contractuales en defensa de sus
derechos o intereses.
Los derechos y obligaciones de ambas partes, así como el carácter contractual de los
documentos del proyecto, deben especificarse en el pliego de cláusulas administrativas
particulares del contrato. El caso habitual de contratación de obras por la administración
pública es mediante el sistema de precios unitarios; los sistemas de contratación
alternativos, a tanto alzado (o precio cerrado) o por administración (o coste más beneficio),
por ejemplo, son contemplados como excepcionales en la legislación administrativa. En el
caso de contratación de obras mediante el sistema de precios unitarios, los documentos
contractuales son los siguientes:
 Nº 1 “Memoria”:
El TRLCAP explicita que el programa de trabajos tiene carácter indicativo y, por lo
tanto, no contractual (art. 124.1.e).
El RGLCAP especifica que la memoria es contractual únicamente en cuanto a:
 Definición de materiales básicos o elementales (art. 128 y 158.1).
 Cambio en el origen o procedencia de materiales naturales (art. 161).
 Nº 2 “Planos”:
Completo.
 Nº 3 “Pliego de prescripciones técnicas particulares”:
Completo.
 Nº 4 “Presupuesto”:
Únicamente los cuadros de precios nº 1 (precios unitarios) y nº 2 (precios
descompuestos), al tratarse de un sistema de contratación por precios unitarios.
 Nº 5 “Estudio de seguridad y salud”:
Los planos, el pliego y los cuadros de precios.
Una vez aprobado el plan de seguridad y salud propuesto por la empresa
constructora adjudicataria de las obras, los documentos contractuales pasan a ser
los equivalentes del plan de seguridad y salud.
Por otra parte, hay que destacar que las condiciones impuestas en la correspondiente
declaración de impacto ambiental son de obligado cumplimiento para el promotor y, por lo
54
tanto también, para la empresa constructora. Es por ello que estas condiciones deben estar
contempladas en los documentos contractuales del proyecto (normalmente en los planos,
pliego de prescripciones técnicas particulares y presupuesto).
La administración pública utiliza un procedimiento de contratación (basado en la legislación

expuesta anteriormente) en el que, independientemente del tipo de contrato, podemos
diferenciar cinco actuaciones distintas y consecutivas:
1º) Habilitación.
2º) Adjudicación.
3º) Formalización.
4º) Ejecución.
5º) Extinción.
Otra característica de la contratación administrativa es la posibilidad de aplicar las cláusulas

denominadas “exorbitantes”47, como las que se citan a continuación:
 Interpretación unilateral del contrato.
 Resolución de las dudas que ofrezca su cumplimiento.
 Modificación del contrato por razones de interés público.
 Resolución en los supuestos legalmente prefijados y determinación de sus efectos.
 Declaración de nulidad.
Los trámites esenciales para adoptar decisiones unilaterales por parte de la administración
son:
 Audiencia del contratista.
 Informe del servicio jurídico correspondiente.
 Informe del órgano consultivo correspondiente (el Consejo de Estado en el caso de la
administración central).
2. TIPOS DE OBRAS.
El TRLCAP, en su artículo 123, clasifica las obras por su objeto y naturaleza en los
siguientes grupos:
 Obras de primer establecimiento (obras que dan lugar a la creación de un bien
inmueble), reforma (conjunto de obras de ampliación, mejora, modernización,
adaptación, adecuación o refuerzo de un bien inmueble ya existente) o gran
reparación (el concepto es el mismo que las de reparación simple pero afectan a la
estructura resistente).
 Obras de reparación simple (las necesarias para enmendar un menoscabo producido
en un bien inmueble por causas fortuitas o accidentales).
47
“Manual de los contratos públicos”. Lliset Borrell, F., Lliset Canelles, A. Ed. Bayer Hnos., Barcelona, 2002.
55
 Obras de conservación y mantenimiento (las necesarias para enmendar un

menoscabo producido en el tiempo por el uso natural del bien).
 Obras de demolición (tienen por objeto el derribo o demolición de un bien inmueble).
El RGLCAP (art. 25) clasifica las obras funcionalmente del siguiente modo:
 Movimiento de tierras y perforaciones
 Puentes, viaductos y grandes estructuras
 Edificaciones
 Ferrocarriles
 Hidráulicas
 Marítimas
 Viales y pistas
 Transportes de productos petrolíferos y gaseosos
 Instalaciones eléctricas
 Instalaciones mecánicas
 Especiales
Este criterio es el utilizado para fijar la clasificación de las empresas contratistas de obra por
la legislación de contratación administrativa.
Un criterio de clasificación funcional (ya comentado en el capítulo 1), más coherente que el
anterior, es el siguiente:
 Infraestructuras del transporte terrestre: carreteras y ferrocarriles.
 Infraestructuras del transporte marítimo: puertos
 Infraestructuras del transporte aéreo: aeropuertos
 Infraestructura hidráulica: presas, canales, protección y acondicionamiento de
cauces fluviales, regadíos, abastecimiento y distribución de aguas, oleoductos y
recogida y tratamiento de aguas residuales.
 Ingeniería de costas.
 Urbanización.
 Edificación.
 Estructuras singulares.
 Tratamientos especiales del terreno.
Finalmente, según el ordenamiento urbanístico, las obras pueden clasificarse en:

 Grandes obras públicas e infraestructuras: generalmente situadas en suelo no
urbanizable, contribuyen a mejorar la funcionalidad de las áreas urbanas.
 Obras de servicios de equipamientos del sistema urbano: equipan el territorio urbano
y permiten su funcionalidad, sin llegar a transformar radicalmente una realidad física
preexistente como lo hacen las obras de grandes infraestructuras. Como ejemplos
podemos citar: colegios, universidades, centros de salud, hospitales, bibliotecas,
polideportivos, jardines, cementerios, mercados, etc. En su ejecución pueden
intervenir una o varias administraciones. Están ubicadas en sistemas generales.
56
 Obras de urbanización y proceso edificatorio.
3. TIPOS DE ESTUDIOS Y PROYECTOS.
3.1. Ordenamiento territorial y planeamiento urbanístico.
PLAN NACIONAL DE ORDENACIÓN:
Su objetivo es la ordenación del territorio nacional para el ejercicio de las competencias del
Estado: política económica, grandes infraestructuras, etc. Es difícil que llegue a establecerse a
corto plazo, aunque podrían considerarse como elementos parciales y sectoriales del mismo
los instrumentos de planificación de las grandes infraestructuras o de los grandes dominios
públicos estatales:
 Plan Director de Infraestructuras.
 Plan Hidrológico Nacional.
PLAN DIRECTOR TERRITORIAL DE COORDINACIÓN:
Sus principales determinaciones son:

 Distribución de usos y actividades a que debe destinarse prioritariamente el suelo.
 Áreas en las que deben establecerse limitaciones especiales.
 Medidas de protección a adoptar respecto del suelo o de otros valores naturales o
histórico-artísticos.
 Localización de infraestructuras básicas del territorio (comunicaciones,
abastecimiento de agua y saneamiento).
La Ley de Ordenación del Territorio de la Comunidad Valenciana 6/1989, de 7/07/89, contempla

el plan de ordenación territorial como instrumento específico de planificación territorial.
PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN URBANA:
Sus principales características son:

 Abarca la totalidad del término municipal.
 Es un instrumento de ordenación integral, no sectorial, del territorio.
 Establece el modelo territorial, la estructura general y orgánica del territorio
ordenado.
 Recoge los aspectos básicos del contenido del derecho de propiedad del suelo
(clasificación y calificación del suelo).
NORMAS SUBSIDIARIAS DE PLANEAMIENTO MUNICIPAL:
57
Son equivalentes a los planes generales pero sin programa de actuaciones.
PROGRAMA DE ACTUACIÓN URBANÍSTICA:
Es el instrumento del planeamiento para convertir suelo urbanizable no programado en suelo

urbanizable programado, debiendo ser análogo al plan general, pero limitado a su propio
ámbito.
PLAN PARCIAL:
Establece en el suelo urbanizable programado una ordenación de detalle que se precisa para
alcanzar el derecho a urbanizar, debiendo ser análogo al plan general, pero limitado a su propio
ámbito.
PLAN ESPECIAL:
Engloba un conjunto de figuras del planeamiento que tienen como punto en común su carácter
sectorial, ordenando un aspecto concreto de los que regularía el planeamiento integral. el plan
especial de reforma interior ordena ámbitos parciales del suelo urbano.
ESTUDIO DE DETALLE:
Tiene como función el ajustar o reordenar aspectos de detalle de una ordenación

pormenorizada, sin poder alterar el contenido del derecho de propiedad ni las magnitudes
totales de la ordenación.
PROYECTO DE URBANIZACIÓN:
Es el proyecto de construcción de la urbanización completa (con todas las características

indicadas en el planeamiento).
PROYECTO DE EDIFICACIÓN:
Es el proyecto de construcción de edificios residenciales o comerciales.
3.2. Según la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento.
Las recomendaciones de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento son,

actualmente, las únicas existentes que regulan los estudios y proyectos a nivel estatal. Tratan
de normalizar el contenido, orden, formato y presentación de los estudios tipificados en la
vigente Ley de Carreteras.
58
ESTUDIO DE PLANEAMIENTO:
Consiste en la definición de un esquema vial en un determinado año horizonte; incluye las

características y dimensiones recomendables, necesidades de suelo y otras limitaciones a la
vista del planeamiento territorial y del transporte.
La memoria incluye los siguientes puntos:

 Exposición y delimitación del objeto del estudio: antecedentes administrativos,
técnicos, alcance y descripción resumida del estudio.
 Datos básicos: físicos, socioeconómicos, técnicos, estéticos,...
 Análisis de la situación actual.
 Previsión y repercusiones socioeconómicas de la demanda de transporte.
ESTUDIO PREVIO:
Comprende la recopilación y análisis de los datos necesarios para definir, en líneas generales,
las diferentes soluciones de un determinado problema, valorando todos sus efectos.

 Análisis de la situación actual y prognosis de la opción cero.
 Planteamiento de nuevas opciones viables que resuelvan el problema y definición,
en líneas generales, de las mismas.
 Prognosis y análisis de la situación futura con las nuevas opciones.
 Valoración de las opciones estudiadas.
 Comparación de las opciones estudiadas.
 Selección razonada de entre las opciones estudiadas y programación.
 Conclusiones.
ESTUDIO INFORMATIVO:
Consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera a efectos de que

pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso, razón de
ser de este estudio.

 Análisis de la situación actual y prognosis de la opción cero.
59
 Exposición de las circunstancias que justifican la declaración de interés general de la

carretera.
 Definición, valoración y comparación de las opciones funcionales y de trazado
estudiadas.
 Concepción global de la opción seleccionada.
 Conclusiones.
Los planos comprenden la definición de la solución seleccionada:

 Planta de conjunto y distribución de hojas.
 Plantas y perfiles longitudinales.
 Secciones tipo.
El estudio informativo viene contemplado en los artículos 121, 123 y 136 del RGLCAP.
ANTEPROYECTO:
Es un estudio, a escala adecuada, en el que se evalúan las mejores soluciones al problema

planteado de forma que pueda concretarse la solución óptima.
La memoria está constituida básicamente por:

 Los antecedentes de interés.
 La descripción y la justificación técnica y económica de las distintas soluciones,
teniendo en cuenta los posibles antecedentes, así como los factores sociales,
administrativos y estéticos.
 La elección justificada, desde los puntos de vista técnico, social, económico,
ecológico y estético, de la solución óptima, con la profundidad necesaria para poder
valorar y comparar las diferentes soluciones y, en consecuencia, optar por la más
conveniente.
 El plan de etapas del diseño y de la construcción.
Los planos incluyen:

 Situación.
 Conjunto y distribución de hojas (con planta y alzado esquemático).
 Plantas y perfiles longitudinales.
 Secciones tipo.
 Perfiles transversales.
 Drenaje.
 Estructuras.
 Desvíos de tráfico.
 Señalización.
 Obras complementarias.
 Reposiciones.
60
El presupuesto consta de:

 Mediciones.
 Relación de precios unitarios.
 Presupuesto por capítulos.
El anteproyecto viene contemplado en los artículos 125, 152, 158 y 196 de la TRLCAP y los
artículos 67, 121, 122, 123, 127 y 136 del RGLCAP.
PROYECTO DE CONSTRUCCIÓN:
Consiste en el desarrollo completo de la solución óptima con el detalle necesario para hacer
factible su construcción y posterior explotación.
La memoria está constituida, básicamente, por:

 Los datos previos.
 Presentación del problema planteado y justificación de la solución elegida para
resolverlo, teniendo en cuenta los factores sociales, administrativos y estéticos.
 La descripción y la justificación técnica y económica de todas y cada una de las obras
proyectadas.
 La valoración de las obras y las fórmulas de revisión.
 La programación de los trabajos.
Los planos comprenden la definición completa de las obras proyectadas. El proyecto consta,
además, de pliego de prescripciones técnicas particulares y presupuesto.
Viene regulado por los artículos 124 a 127 de la TRLCAP y 124 a 134 del RGLCAP,
principalmente. Lo desarrollaremos ampliamente en el bloque III del libro.
PROYECTO DE TRAZADO:
Es la parte del proyecto de construcción que contiene los aspectos geométricos del mismo y la
definición de los bienes y derechos afectados. Por lo tanto, contempla primordialmente los fines
indicados.
La memoria está constituida por:

 Presentación del problema planteado y justificación de la solución elegida para
resolverlo, teniendo en cuenta los factores sociales, administrativos y estéticos.
 La descripción y la justificación técnica y económica de todas y cada una de las obras
proyectadas, fundamentalmente las que repercutan sobre las expropiaciones y
reposiciones a realizar.
61
Los planos comprenden la definición geométrica de las obras proyectadas y de los bienes y
derechos afectados. El proyecto consta, además, de presupuesto, que incluye mediciones,
relación de precios unitarios y presupuesto por capítulos.
3.3 Otros tipos utilizados en la fase de diseño.
INFORME:
Es el examen crítico de un trabajo, previamente desarrollado, o de una propuesta de actuación

para su calificación cualitativa y cuantitativa con fines comparativos o para su evaluación.
MEMORIA VALORADA:
Es la exposición por escrito, en forma comprensible, esquemática y resumida de un trabajo que

va a realizarse, estableciendo una estimación del gasto. Suelen utilizarla los ayuntamientos
para solicitar subvenciones a las diputaciones o comunidades autónomas. También puede
aplicarse en aquellos casos previstos por la legislación vigente en los que, por la poca
magnitud de la obra, no es necesaria la redacción de un proyecto completo. Generalmente,
consta de una memoria justificativa, los planos imprescindibles y una relación valorada de las
obras.
ESTUDIO DE SOLUCIONES:
Es un trabajo en el que se expone un problema determinado, se analiza su alcance, se

establecen y comparan posibles soluciones al mismo, se reflejan las ventajas e inconvenientes
y se propone, debidamente justificada, la elección de una de ellas como conclusión final.
ESTUDIO DE VIABILIDAD:
Es un análisis de las circunstancias y posibilidades de realización de un proyecto en sus

aspectos técnicos, económicos y de explotación; establece apriorísticamente la probabilidad de
llevarlo a cabo, pudiéndose incluir estudios económico-financieros y de mercado.
PROYECTO BÁSICO:
Su objeto es el análisis de las necesidades y alternativas concretas de las actuaciones que se

pretenden llevar a cabo, realizar el estudio de impacto ambiental y poner en marcha el
procedimiento de adquisición o expropiación, ocupación temporal y constitución, modificación o
supresión de servidumbres de los terrenos o derechos necesarios. Puede servir de base al
expediente de información pública.
62
Su origen se fundamenta en la arquitectura, donde se utiliza para solicitar los diferentes

permisos que se deben cumplimentar previamente al visado del proyecto definitivo. La
Dirección General de Ferrocarriles del Ministerio de Fomento y la Dirección General de Costas
del Ministerio de Medio Ambiente utilizan esta nomenclatura para designar un híbrido entre el
estudio informativo y el anteproyecto (aunque más similar a este último), tal y como los define la
Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento. En su caso, se añade el
correspondiente estudio de impacto ambiental. Con ello se pretende:
 Hacer coincidir en la fase de información pública tanto el proyecto como su estudio de
impacto ambiental que sirva de punto de partida a la tramitación de la declaración de
impacto ambiental.
 Iniciar el expediente de expropiaciones.
Está regulado por el artículo 6 de la Ley del Sector Ferroviario, los artículos 42 y 43 de la Ley
de Costas y los artículos 85 y 88 del Reglamento de la Ley de Costas, entre otros.
3.4. El proyecto.
Tal y como se ha comentado previamente, consiste en el desarrollo completo de la solución

óptima con el detalle necesario para hacer factible su construcción y posterior explotación. Está
regulado exhaustivamente por la legislación de contratación administrativa, principalmente los
artículos 124 a 127 del TRLCAP y los artículos 124 a 134 del RGLCAP. Tal y como hemos
comentado previamente, profundizaremos en el bloque III del libro.
3.5. Tipos utilizados en la fase de construcción.
REFORMADO O MODIFICADO:
Es el proyecto que se confecciona cuando se decide introducir cambios sustanciales en las

características de las obras, materiales o precios unitarios que figuran en un proyecto
determinado cuya ejecución ya ha sido contratada. Una vez aprobado, el proyecto reformado
pasa a sustituir al proyecto primitivo.
DE OBRAS COMPLEMENTARIAS O COMPLEMENTARIO:
Es el proyecto que define las obras que perfeccionan la principal de manera indispensable para
conseguir su fin. Las obras complementarias solamente son viables cuando se ha ejecutado la
obra principal.
DE OBRAS AUXILIARES:
63
Es el proyecto que contempla la ejecución de obras que se precisan para ejecutar una obra de
primer establecimiento o principal, y se suprimen después de su construcción.
DE OBRAS ACCESORIAS:
Es el proyecto que contempla la ejecución de obras definitivas que, sin modificar la finalidad de
la obra principal, proporcionan una mejora en el cumplimiento de su función. No son
indispensables, pero resultan convenientes para conseguir un funcionamiento más adecuado,
una mejor terminación de los detalles y una mejor explotación.
LIQUIDACIÓN:
Es un conjunto de documentos donde se refleja la realidad de la obra ejecutada y se justifican

las modificaciones introducidas en las obras inicialmente proyectadas, si estas se han
producido, tanto en sus aspectos técnicos como en los constructivos y económicos. Equivale al
denominado proyecto “as built” del mundo sajón.
3.6. Tipos utilizados en la fase de uso y explotación.
EXPLOTACIÓN:
El proyecto define servicios públicos susceptibles de ser organizados con independencia

funcional (art. 183 RGLCAP) incluyendo las actuaciones encaminadas a la defensa de la
infraestructura, zonas de servidumbre y afección y a su mejor uso, y a su aprovechamiento
económico y comercial, si ha lugar. Adicionalmente a los seis documentos clásicos
(memoria, planos, pliego, presupuesto, estudio de seguridad y estudio de impacto
ambiental), incluye un estudio económico-financiero del servicio y su régimen de utilización o
explotación, en el caso de que no hayan sido incluidos previamente en un estudio de
viabilidad o en un anteproyecto.
CONSERVACIÓN:
Contempla la reposición de la infraestructura a su estado (o nivel de servicio) original o

equivalente, debido al deterioro sufrido por el uso normal de la misma. Según la legislación
vigente (art. 124.2 TRLCAP), en los proyectos de conservación se pueden simplificar,
refundir o suprimir algunos de los documentos del proyecto, siempre que la documentación
resultante sea suficiente para definir, valorar y ejecutar las obras que comprende.
REPARACIÓN:
64
Define las obras necesarias para enmendar un menoscabo producido en un bien inmueble
por causas fortuitas o accidentales. En los proyectos de reparación simple pueden
simplificarse algunos de los documentos, tal y como se ha mencionado previamente para los
de conservación. Los proyectos de reforma o gran reparación que afectan a la estructura
deben contener todos los documentos.
4. TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS.
4.1. Contrato de consultoría y asistencia.
Según el artículo 196 del TRLCAP, contrato de consultoría y asistencia es el celebrado entre
la administración y un empresario que tiene por objeto:
 Estudiar y elaborar informes, estudios, planes, anteproyectos, proyectos de carácter
técnico, organizativo, económico o social, así como la dirección, supervisión y control
de la ejecución y mantenimiento de obras e instalaciones y de la implantación de
sistemas organizativos.
 Llevar a cabo, en colaboración con la administración y bajo su supervisión, las
siguientes prestaciones:
 Investigaciones y estudios para la realización de cualquier trabajo técnico.
 Asesoramiento para la gestión de bienes públicos y organización de servicios del
mismo carácter.
 Estudio y asistencia para la redacción de proyectos, anteproyectos, modificación
de unos y otros, dirección, supervisión y control de la ejecución y mantenimiento
de obras e instalaciones y para la implantación de sistemas organizativos.
 Cualesquiera otras prestaciones directa o indirectamente relacionadas con las
anteriores y en las que también predominen las de carácter intelectual, en
particular los contratos que la administración celebre con profesionales, en
función de su titulación académica, así como los contratos para el desarrollo de
actividades de formación del personal de las administraciones públicas.
4.2. Contrato de servicios.
El mismo artículo 196 del TRLCAP define el contrato de servicios como el celebrado entre la
administración y un empresario cuyo objeto es:
 De carácter técnico, económico, industrial, comercial o cualquier otro de naturaleza
análoga, siempre que no se encuentren comprendidos en los contratos de
consultoría y asistencia.
 Complementario para el funcionamiento de la administración.
 De mantenimiento, conservación, limpieza y reparación de bienes, equipos e
instalaciones.
65
 Los programas de ordenador desarrollados a medida para la administración y de libre

utilización por la misma.
 La realización de encuestas, tomas de datos y otros servicios análogos.
4.3. Contrato de obra.
Según el artículo 120 del TRLCAP, contrato de obra es el celebrado entre la administración y
un empresario cuyo objeto es:
 La construcción de bienes que tengan naturaleza inmueble, tales como carreteras,
ferrocarriles, puertos, canales, presas, edificios, fortificaciones, aeropuertos, bases
navales, defensa del litoral y señalización marítima, monumentos, instalaciones
varias, así como cualquier otra análoga de ingeniería civil.
 La realización de trabajos que modifiquen la forma o sustancia del terreno o del
subsuelo, como dragados, sondeos, prospecciones, inyecciones, corrección del
impacto medioambiental, regeneración de playas, actuaciones urbanísticas u otros
análogos.
 La reforma, reparación, conservación o demolición de los definidos en las letras
anteriores.
4.4. Contrato de gestión de servicios públicos.
Los artículos 154 y 156 del TRLCAP, definen los contratos de gestión de servicios públicos
como los celebrados entre la administración y un empresario que tienen por objeto la gestión
de un servicio público. La contratación de la gestión de los servicios públicos puede adoptar
cualquiera de las siguientes modalidades:
 Gestión interesada, en cuya virtud la administración y el empresario participan en los
resultados de la explotación del servicio en la proporción que se establezca en el
contrato.
 Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas
a las que constituyen el servicio público de que se trate.
 Sociedad de economía mixta en la que la administración participa, por sí o por medio
de una entidad pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas.
4.5. Contrato de concesión de obras públicas.
Los contratos de concesión de obras públicas (art. 220 y 221 TRLCAP) son aquellos
celebrados entre la administración y un empresario en los que la primera (entidad
concedente) entrega a un concesionario, durante un plazo determinado, la construcción y
explotación, o únicamente la explotación, de una obra pública, reconociendo al
66
concesionario el derecho a percibir una retribución consistente en la explotación de la propia

obra a un precio determinado. El contrato comprende durante todo el término de vigencia de
la concesión:
 La explotación.
 La conservación.
 La adecuación, reforma y modernización.
 La reposición y gran reparación.
4.6. Contrato de suministros.
Es el contrato celebrado entre la administración y un empresario que tiene por objeto la

compra, el arrendamiento financiero, el arrendamiento, con o sin opción de compra, o la
adquisición de productos o bienes muebles (art. 171 y 172 TRLCAP).
5. ALTERNATIVAS DE COLABORACIÓN ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Y LA EMPRESA PRIVADA.
Avanzando un paso más, podemos plantear diferentes alternativas de colaboración entre la

administración pública y la empresa externa:
1) En fase de diseño: redacción del proyecto.
 Alternativa 1A: redacción, dirección y supervisión del proyecto por la
administración pública  procedimiento administrativo simple (interno) sin
necesidad de contratar.
 Alternativa 1B: redacción del proyecto por una empresa consultora externa,
dirección del proyecto por una empresa consultora externa y supervisión del
proyecto una empresa consultora externa  procedimiento administrativo
complejo, con necesidad de realizar tres contratos de consultoría y asistencia
diferentes para cada proyecto.
 Alternativas 1C, 1D, 1E,...: cualquier combinación entre la 1A y la 1B en cuanto
a redacción / dirección / supervisión para cada proyecto, siendo la más
frecuente la redacción del proyecto por una empresa consultora externa, la
dirección del proyecto por la administración pública y la supervisión del
proyecto por la administración pública  procedimiento administrativo
complejo, con necesidad de realizar un contrato de consultoría y asistencia
para cada proyecto.
2) En fase de construcción: ejecución de la obra.
 Alternativa 2A: ejecución de la obra por la administración pública (construcción
con medios propios de la administración, sin necesidad de contratación
externa)  procedimiento administrativo simple (interno).
67
 Alternativa 2B: ejecución de la obra por una empresa constructora externa a la

administración (construcción con medios externos a la administración) 
procedimiento administrativo complejo (contratación de obra).
3) En fase de construcción: dirección de la obra.
 Alternativa 3A: dirección de la obra por la administración pública (dirección,
vigilancia y control de la obra con medios propios de la administración) 
procedimiento administrativo simple (interno).
 Alternativa 3B: dirección de la obra por una empresa consultora externa a la
administración (dirección, vigilancia y control de la obra con medios externos a
la administración)  procedimiento administrativo complejo (contrato de
consultoría o asistencia).
 Alternativa 3C: dirección de la obra por la administración pública (generalmente
el director de obra es un ingeniero de la administración) con el apoyo técnico
de una empresa consultora externa (generalmente el resto del equipo de la
dirección de obra es de la empresa consultora)  procedimiento administrativo
complejo (contrato de consultoría o asistencia).
En las tablas que siguen se presenta la casuística posible. En la fase de diseño se han
tenido en cuenta todas las posibilidades, suponiendo que se redacta un estudio informativo y
un proyecto de construcción (caso muy habitual en la administración central), con contratos
de consultoría independientes. En caso de que la redacción del estudio o proyecto lo lleve a
cabo la administración pública, la dirección del mismo como actividad independiente pierde
gran parte de su sentido, por lo que en este caso sólo consideramos las actividades de
redacción y supervisión.
FASE DE DISEÑO
Estudio informativo (I)
Redacción (R) Dirección (T) Supervisión (S)
Administración (A) I/R-A I/T-A I/S-A
Empresa privada (E) I/R-E I/T-E I/S-E
Proyecto (P)
Administración (A) P/R-A P/T-A P/S-A
Empresa privada (E) P/R-E P/T-E P/S-E
En la fase de construcción, en lo referente a la dirección facultativa de las obras, se ha

diferenciado la alternativa B (dirección facultativa mediante una empresa consultora externa)
de la C (dirección facultativa de la administración con el apoyo de una empresa consultora
externa) mediante la introducción del concepto, bastante generalizado en la administración
pública, de “vigilancia de obra”; no obstante, desde el punto de vista práctico de la
contratación administrativa son equivalentes. Así, para las diferentes alternativas de
dirección facultativa, la nomenclatura a utilizar es:
 Alternativa A (administración pública): D-A.
 Alternativa B (empresa externa): D-E.
 Alternativa C (administración pública y empresa externa): V-E+D-A.
68
FASE DE CONSTRUCCIÓN
Vigilancia (V) Dirección (D) Construcción (C)
Administración (A) -- D-A C-A
Empresa privada (E) V-E D-E C-E
No se ha considerado en la tabla anterior, por motivos de claridad de la información, la

contratación conjunta de la redacción del proyecto y la construcción de la obra (que según la
nomenclatura planteada sería P/R-E+C-E).
Finalmente, en la fase de uso y explotación, las combinaciones posibles son muchas, siendo
los casos más habituales los que a continuación se especifican:
 Contrato de concesión de obras públicas: incluye la explotación, construcción y
conservación de la infraestructura.
 Contrato de gestión de servicios públicos: incluye la explotación y conservación de la
infraestructura (o únicamente la explotación en determinados casos).
 Contrato de obra para la conservación de la infraestructura.
 Contrato de consultoría y asistencia: apoyo técnico o dirección en fase de uso y
explotación de la infraestructura.
Se ha optado por la nomenclatura que se especifica en la siguiente tabla. No se considera

explícitamente la contratación de una concesión administrativa de obra pública que supone
la construcción, explotación y conservación de la misma (P/R-E+C-E+X-E+N-E). Tampoco
se ha concretado la gestión de servicios (X-E+N-E).
FASE DE USO Y EXPLOTACIÓN

Explotación (X) Conservación (X) Apoyo técnico y/o
dirección (Z)
Administración (A) X-A N-A Z-A
Empresa privada (E) X-E N-E Z-E
En adelante se utilizará la nomenclatura propuesta en las tablas anteriores para definir, de

una manera exacta, el caso que se está tratando.
6. APLICACIÓN DEL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN A CASOS

PRÁCTICOS.
En los esquemas que exponemos en las siguientes páginas, se desarrolla el proceso

proyecto-construcción que normalmente sigue la administración pública, teniendo en cuenta
las cinco actuaciones que hay que realizar (habilitación, adjudicación, formalización,
ejecución y extinción) para cada uno de los contratos que sean necesarios. Se han
desarrollado cuatro casos concretos:
 Procedimiento convencional utilizado para obras públicas grandes y medianas:
contratación de la redacción de estudio informativo y del proyecto de construcción
69
con empresas consultoras externas, contratación de la ejecución de la obra con

empresa constructora externa y contratación de la dirección de la obra con empresa
consultora externa (utilizando la nomenclatura propuesta: I/R-E, I/T-A, I/S-A, P/R-E,
P/T-A, P/S-A, D-E y C-E).
 Procedimiento simplificado: la fase de diseño la desarrolla la administración pública
con medios propios (redactando un proyecto), y también la posterior dirección de
obra; únicamente se contrata la ejecución de la obra a una empresa constructora
externa (P/R-A, P/S-A, D-A y C-E).
 Concurso de proyecto y obra: contratación conjunta de la redacción del proyecto y de
la construcción de la obra a una empresa constructora (I/R-A, I/S-A, P/R-E+C-E, P/S-
A y D-E).
 Concesión administrativa: contratación conjunta de la redacción del proyecto, la
construcción de la obra, la explotación y la conservación de la infraestructura a una
empresa concesionaria, generalmente formada por una unión temporal de empresas,
y la dirección facultativa a otra empresa externa e independiente de la concesionaria
(I/R-A, I/S-A, P/R-E+C-E+X-E+N-E, P/S-A y D-E).
70
71
PROCEDIMIENTO CONVENCIONAL: I/R-E, I/T-A, I/S-A, P/R-E, P/T-A, P/S-A, D-E Y C-E.
72
PROCEDIMIENTO SIMPLIFICADO: P/R-A, P/S-A, D-A Y C-E.

73
CONCURSO DE PROYECTO Y OBRA: I/R-A, I/S-A, P/R-E+C-E, P/S-A Y D-E.
74
CONCESIÓN ADMINISTRATIVA: I/R-A, I/S-A, P/R-E+C-E+X-E+N-E, P/S-A Y D-E.

7. LA PROMOCIÓN PRIVADA Y EL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN.
En el sector privado los proyectos de obras no tienen la obligación de seguir el esquema

anterior. No obstante, es habitual en la mayoría de los casos que el proceso general sea
muy similar, debido fundamentalmente a la costumbre establecida y a la supervisión
realizada por los colegios profesionales.
En el sector privado la contratación se rige por el derecho civil y mercantil, mientras que el
derecho administrativo rige para la administración pública. Es bastante frecuente que, en el
sector privado, el procedimiento de contratación sea parecido al de la administración pública,
aunque generalmente más simplificado y con una mayor discrecionalidad.
El proceso proyecto-construcción, aplicado a la promoción privada, tiene como puntos de

partida:
 La detección de una oportunidad de negocio, una necesidad a satisfacer o un
problema a resolver.
 El estudio de viabilidad del proyecto.
 La decisión adoptada.
 La planificación inicial de su resolución, en caso de ser favorable la decisión.
Tal y como puede apreciarse, destacamos como inicio del proceso la oportunidad de
negocio, motor en la mayor parte de ocasiones de las aventuras empresariales. Además, en
la promoción privada, surge una fase previa en el proceso proyecto-construcción que es el
estudio de viabilidad. Su objetivo es determinar la factibilidad del proyecto desde el punto de
vista económico, técnico, legal, ambiental y social. Como consecuencia de este estudio se
debe tomar una decisión:
 Rechazar el proyecto por no considerarlo viable.
 Archivarlo para su reconsideración en el futuro.
 Aceptarlo y continuar con el desarrollo del mismo.
Esta fase es decisiva, por ejemplo, cuando se trata de promoción de viviendas residenciales.
El proceso implica la obtención de suelo convenientemente calificado, el diseño de las
viviendas, su construcción y la venta del producto final.
Una vez realizado este razonamiento, conviene plantearse también la rentabilidad social de
la inversión, cuando el promotor es la administración pública. Citando a Ginés de Rus48:
“comparar los beneficios y costes de un proyecto o una actuación pública antes de tomar
una decisión que compromete recursos escasos parece la vía más sensata de actuación
dentro del sector público”.
48
“Análisis coste-beneficio”. Rús, G. Ed. Ariel, Barcelona, 2001.
75
Una vez tomada la decisión, análogamente con el planteamiento realizado para la

administración pública, se precisa una planificación de las actuaciones a llevar a cabo para
convertir la idea en una realidad tangible.
Las fases de diseño, construcción y explotación propuesta para el promotor privado son
similares a las expuestas para la administración pública, con la característica común de su
mayor simplicidad y adaptabilidad. Destacamos el visado colegial del proyecto, muy
generalizado cuando se trata de promoción privada, así como la utilización en el proceso de
las actas de comprobación de replanteo y recepción, así como del concepto de liquidación.
En definitiva, tomaremos como base para la explicación general del proceso proyecto-
construcción el que se ha expuesto para la administración pública, por dos motivos:
 Tal y como hemos concluido en el capítulo 1, dos terceras partes de los ingenieros
civiles trabajan en el proceso proyecto-construcción actuando como promotor la
administración pública.
 También se ha mencionado previamente que el procedimiento de contratación de la
administración pública es siempre más complejo y rígido que el privado, tomando
éste muchas veces al primero como referente.
En cualquier caso, no debemos perder de vista que la convergencia legislativa que

lentamente va imponiéndose en los países miembros de la Unión Europea va a provocar, en
los próximos años, nuevas e importantes modificaciones legislativas, la mayoría en el
sentido de armonizar la legislación de contratación administrativa, vigente actualmente en
España, al derecho privado, tal y como sucede actualmente en Reino Unido, Alemania y
otros países europeos.
Los sistemas de contratación habitualmente considerados por la promoción privada son los
siguientes:
 "Precios unitarios": se aplican los precios de cada una de las unidades base del
trabajo al número de unidades ejecutadas, tal y como se lleva a cabo en contratos de
la administración pública.
 "Tanto alzado" (precio cerrado, llave en mano o “lump sum contract”): el precio se
refiere a la totalidad del trabajo, o aquellas partes del mismo que han sido objeto de
entrega parcial; suele utilizarse cuando el proyecto está muy bien definido y el riesgo
es mínimo para ambas partes.
 "Coste más beneficio" (o por administración): el precio se calcula en relación con el
coste directo de las unidades empleadas, incrementados en un porcentaje para
atender los gastos generales del contratista; el beneficio puede ser porcentual o fijo.
Tiene lugar cuando el proyecto está muy poco definido por razones de urgencia o de
complejidad, siendo poco habitual su utilización en obras medianas y grandes.
 "Precio máximo garantizado" o “precio objetivo” (“target price”): es una formulación
intermedia entre el precio cerrado y el coste más beneficio; el cliente paga los costes
directos y el beneficio del contratista, pero el total no puede exceder de una cantidad
76
previamente fijada. Si el riesgo es asumido por la empresa se denomina “precio

máximo garantizado”; si es asumido por ambas partes se denomina “precio objetivo”.
Se adjunta el esquema general del proceso proyecto-construcción aplicado a la promoción

privada.
ESQUEMA DEL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN PARA EL CASO DE UN PROMOTOR PRIVADO.
La regulación vigente de la contratación de las administraciones públicas impide la

utilización de sistemas más innovadores de gestión del proceso proyecto-construcción que
se han impuesto en otros países y también en el nuestro en otros campos de la ingeniería.
Nos referimos a las diferentes variantes de la dirección integrada de proyectos o “project
77
management” (DIP). La promoción privada, no obstante, sí que ha puesto en práctica estos

sistemas, sobre todo en el sector industrial y en mucha menor medida en el sector de la
construcción (ingeniería civil y edificación). Es por ello que también incluimos el esquema del
proceso proyecto-construcción aplicado a la dirección integrada de proyectos, considerando
que el promotor es una empresa privada.
A continuación establecemos las funciones de la DIP, indicando para cada una de ellas, las
posibles opciones que pueden darse. Respecto a la primera fase, viabilidad económico-
financiera de la inversión, puede llevarse a cabo por el propio promotor (caso más habitual)
o por una empresa especializada en DIP.
En cuanto al diseño, siguiente fase del proceso, puede realizarlo la DIP directamente, o
subcontratando el trabajo a una empresa consultora. Esta fase puede dividirse en otras dos:
diseño básico y diseño de detalle. Las funciones que normalmente lleva a cabo la DIP son:
la contratación de empresa consultora, la gestión del contrato, la supervisión del diseño y la
aprobación del diseño.
En fase de construcción, la DIP puede subcontratar una empresa constructora única que
actúe como contratista principal o puede subcontratar varias empresas constructoras y
suministradoras, actuando en este caso la DIP como contratista principal. En esta fase, las
funciones que desarrolla la DIP son: la contratación de las empresas, la gestión de los
contratos, la gestión de compras, la actualización y/o modificación del diseño, la gestión de
la construcción (planificación, organización, dirección y control) y la recepción de la obra
finalizada.
Los sistemas de contratación habitualmente considerados para la dirección integrada de

proyectos son los mismo que para la contratación privada convencional (precios unitarios,
tanto alzado, coste más beneficio, precio máximo garantizado y precio objetivo), teniendo en
cuenta que el sistema de precios unitarios normalmente no se utiliza para la empresa DIP,
sino para el constructor principal o los subcontratistas.
78
ESQUEMA DEL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN PARA LA DIP (“PROJECT MANAGEMENT”).
8. LA INGENIERÍA DE SISTEMAS Y EL PROCESO PROYECTO-

CONSTRUCCIÓN.
Tal y como se ha comentado previamente, el modelo tridimensional de la ingeniería de

sistemas propuesto por Andrew P. Sage en su libro “Introduction to systems engineering”
(ed. John Wiley & Sons, New York, 2000) está formado por tres pasos (formulación – análisis
– interpretación) para cada una de las tres fases (definición – desarrollo – implementación) y
éstas, a su vez, comprendidas en los tres ciclos de vida definidos (investigación y desarrollo
– producción – evaluación).
Este modelo puede particularizarse para el proceso proyecto-construcción, de modo que las
tres dimensiones pasan a ser:
79
 Dimensión lógica, con los mismos tres pasos que la original:

 Formulación.
 Análisis.
 Interpretación.
 Dimensión material, con tres fases:
 Planificación.
 Desarrollo.
 Finalización.
 Dimensión temporal, con tres ciclos de vida:
 Diseño.
 Construcción.
 Explotación.
En la siguiente figura se han representado dos posibles estados del sistema que se
corresponden a etapas muy distanciadas entre sí dentro del proceso proyecto-construcción:
 Análisis de la planificación del diseño.
 Interpretación de la finalización de la explotación.
Para Sage, la gestión de ingeniería de sistemas es el conjunto organizado e integrado de

procedimientos, prácticas, tecnologías y procesos que contribuyen la cumplimiento eficaz y
eficiente de los objetivos de la ingeniería de sistemas. Suele denominarse “project
management”, “engineering management” o “systems engineering management”. Se utiliza
la primera acepción, principalmente, cuando la ingeniería de sistemas se centra en los
agentes intervinientes y sus funciones.
APLICACIÓN DEL MODELO TRIDIMENSIONAL AL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN.
80
CAPÍTULO 5: EMPRESAS CONSULTORAS Y CONSTRUCTORAS.
81
1. LAS EMPRESAS EN EL PROCESO PROYECTO-CONSTRUCCIÓN.
Las empresas constituyen organizaciones inventadas por el hombre y adaptadas a las

circunstancias ambientales para alcanzar unos objetivos determinados (el principal de ellos
es el beneficio económico) mediante la producción de bienes o servicios. En una economía
de mercado la producción está organizada en empresas, cada una con su propia función de
producción. Podemos afirmar que toda empresa debe tener, al menos, una función de
producción.
La función de producción es un modelo matemático que describe todas las posibles salidas
(productos o “outputs”) que pueden obtenerse a partir de todas las combinaciones de
entradas (insumos o “inputs”) eficientes en una actividad empresarial. La función de
producción supone un estado dado de la tecnología; un cambio tecnológico modifica la
función de producción. En general expresamos la función de producción en su versión más
simplificada como P=f(T,C), siendo:
 P, producción.
 T, trabajo.
 C, capital.
En el proceso proyecto-construcción nos encontramos, principalmente, con dos tipos de

empresas:
 Consultoras: redactan estudios y proyectos, dirigen obras y asesoran técnicamente a
lo largo de todo el proceso.
 Constructoras: construyen obras, explotan y conservan infraestructuras existentes.
El proceso de producción de las empresas consultoras radica en convertir “materia gris”

(conocimientos profesionales especializados) en productos terminados (proyectos,
direcciones de obra o asesorías técnicas) aptos para su venta. Los posibles insumos o
entradas son:
 Mano de obra muy especializada ( trabajo).
 Subcontrataciones ( capital).
 Equipos informáticos y topográficos, vehículos y oficinas ( capital).
En cuanto a las empresas constructoras, su proceso de producción radica en construir

nuevas infraestructuras, modificar las existentes, explotarlas y/o conservarlas. Podemos
considerar como insumos o entradas los siguientes:
 Mano de obra ( trabajo).
 Subcontrataciones de mano de obra ( trabajo).
 Maquinaria propia ( capital).
 Subcontrataciones de maquinaria ( capital).
 Materiales y equipos ( capital).
 Instalaciones, vehículos y oficinas ( capital).
82
2. INTRODUCCIÓN A LA GESTIÓN EMPRESARIAL.
Antes de la segunda guerra mundial la administración de empresas interesaba solamente a

un reducido grupo de personas. Aunque la Universidad de Harvard ya había comenzado a
enseñarla, casi todas las escuelas de administración de negocios de aquella época, tanto en
los Estados Unidos como en Europa, seguían siendo escuelas de comercio. La
administración de empresas no se enseñaba en absoluto o se enseñaba bajo la forma de
ingeniería de la producción y administración de personal. Después de la gran conflagración
bélica, primero en los Estados Unidos y luego en Europa, los estudios de administración
atrajeron para sí la atención que antes no habían merecido.
Las bases de la moderna administración de empresas fueron puestas a principios del siglo
XX por tres autores:
 Frederick Taylor, norteamericano, se interesó por la definición de tareas, la
racionalización y la organización del trabajo en el taller (la base de la organización
piramidal administrativa); publicó el tratado “Principios de la administración científica“
en 1911.
 Henri Fayol, francés, fijó su atención en la dirección general, desde el nivel más alto
o cúspide de la organización (el vértice de la pirámide); publicó el libro
“Administración industrial y general” en 1916.
 Max Weber, alemán, contemporáneo de Taylor y Fayol, realizó aportaciones
importantes al estudio de la burocracia, el poder y la autoridad.
Para la escuela administrativa clásica, cimentada básicamente sobre estos tres autores, la
empresa es considerada como un sistema técnico al que hay que adaptar y ajustar el
sistema humano. Existe una forma óptima de organizar el trabajo en la empresa que es
única y universal y está basada, entre otros, en los siguientes principios:
 Toma de decisiones de forma centralizada.
 Máxima división del trabajo y especialización productiva.
 Jerarquía y liderazgo autocrático.
 Comunicación desde arriba.
 Rígidos sistemas de supervisión y control.
 Organización formalizada.
Según Henri Fayol, todas las operaciones que se desarrollan en las empresas pueden
repartirse entre los siguientes seis grupos:
 Técnicas o productivas.
 Administrativas o de gestión.
 Comerciales (compras y ventas).
 Financieras (búsqueda y gerencia de capitales).
 Contables (inventario, balance, etc.).
 De seguridad (protección de los bienes y de las personas).
83
Las operaciones productivas (o técnicas) son el núcleo central de la empresa; los restantes
operaciones están supeditados a las de producción. Para Fayol las operaciones
administrativas tiene como misión articular la acción de la empresa, construir el cuerpo
social, coordinar los esfuerzos y armonizar los actos. En definitiva, administrar es:
 Planificar: escrutar el futuro y articular el programa de acción.
 Organizar: constituir el organismo material y social de la empresa.
 Mandar: hacer que funcione el sistema social de la empresa.
 Controlar: procurar que todo se desarrolle según la planificación establecida.
 Coordinar: relacionar, unir, armonizar todos los actos y esfuerzos.
Tal y como hemos comentado previamente, utilizamos la denominación de gestión como

sustitutiva del término clásico “administración” en español, o “management” en inglés.
Consideramos, tal y como hacen la mayor parte de los autores actuales, que la gestión
consta de cuatro funciones: planificación, organización, dirección y control. Por lo tanto, la
gestión empresarial es un proceso dinámico en el que intervienen estas cuatro funciones
sucesivamente y en constante retroalimentación.
PROCESO DINÁMICO DE GESTIÓN.
A continuación, establecemos los conceptos básicos sobre los que asientan las cuatro
funciones de la gestión empresarial:
 Planificación: definición de objetivos, estrategia para alcanzarlos (medios y fines) y
estándares para medir las desviaciones.
 Organización: constitución del organismo humano.
 Dirección: coordinación, comunicación, liderazgo y motivación de los empleados, de
modo que la planificación y la organización sean eficaces y eficientes.
 Control: comparación de los resultados obtenidos con la planificación realizada
previamente y adopción de medidas correctoras.
84
Finalmente, definimos dos conceptos muy importantes dentro del ámbito de la gestión de
empresas: la eficiencia y la eficacia. La eficiencia mide la productividad de la gestión, es
decir, la relación entre esfuerzos y resultados; es hacer correctamente las cosas. La eficacia
representa el grado en que se alcanzan los objetivos; podemos decir que es hacer las cosas
correctas. Esta definición entre eficiencia y eficacia también implica cuestiones temporales49:
la eficiencia consiste en hacer las cosas en el momento en que han sido programadas; la
eficacia se centra en hacer las cosas en el momento oportuno. Las empresas, entendidas
como organizaciones permanentes, deben tener en cuenta ambos conceptos, pero sobre
todo el primero de ellos (la eficiencia); los proyectos o las obras, entendidos como
organizaciones temporales, deben centrarse fundamentalmente en la eficacia.
3. LA TEORÍA DE SISTEMAS Y LA GESTIÓN EMPRESARIAL.
A mediados del siglo XX, Kenneth Boulding y otros autores aplicaron la teoría general de
sistemas a la gestión de la empresa, consiguiendo romper, de este modo, con las rígidos
modelos mecanicistas y excesivamente simples vigentes hasta entonces50. Para Boulding la
teoría general de sistemas era la estructura o esqueleto de la ciencia, como armazón en la
que ésta colocaba cada una de sus disciplinas en forma ordenada y coherente, a modo de
órganos o elementos fisiológicos. Johnson, Kast y Rosenzweig51 definieron la empresa como
un sistema artificial que interactuaba con el medio ambiente (clientes, competidores,
sindicatos, suministradores, administraciones públicas, etc.) para cumplir con unos objetivos,
tanto de la propia organización como de los individuos que la componen.
Siguiendo estos postulados, el profesor Bueno Campos52 propone la siguiente definición de

sistema: un conjunto de elementos ordenados según una cierta estructura (o conjunto de
relaciones) con un plan común (o conjunto de objetivos) y unas funciones características (o
de transformación) cuyo logro se puede determinar analizando los estados o situaciones
observables del sistema. La empresa, desde el enfoque de la teoría general de sistemas
(Bueno Campos, 1985), está formada por los siguientes sistemas y sub-sistemas:
 Técnico:
 Financiación.
 Inversión.
49
“Doing things right and doing the right things. Time and timing in projects”. Rämö, H. International Journal of
Project Management, 20, Elsevier Science Ltd., London, 2002.
50
“General systems theory. The skeleton of science”. Boulding, K. Management Science, Abril, 1956 (recopilado
en la obra de T.H. Williams y C.H. Griffin “Management information. A quantitative accent”, R. D. Irwin,
Homewood, Illinois, 1967).
51
“The theory and management of systems”. Johnson, R.A., Kazt, F.E., Rosenzweig, J.A. Ed. McGraw-Hill Inc.,
New York, 1967.
52
Catedrático de la Universidad Autónoma de Madrid, a partir del año 1974 y hasta la actualidad ha publicado
numerosos trabajos, entre los que destacan los libros: “El sistema de información en la empresa” (1974),
“Economía de la empresa: análisis de las decisiones empresariales” (1992) y “Curso básico de economía de la
empresa: un enfoque de organización” (1993).
85
 Producción.
 Comercialización.
 Gestión (o Administración):
 Planificación.
 Organización.
 Dirección.
 Control.
 Humano.
 Cultural.
 Político.
Puede observarse la similitud con la operaciones empresariales planteadas por Fayol

(productivas, administrativas, comerciales, financieras, contables y de seguridad).
4. PLANIFICACIÓN EMPRESARIAL.
La planificación empresarial define los objetivos de la organización empresarial, la estrategia

general para alcanzar los objetivos (medios y fines) y los estándares para medir las
desviaciones respecto a los objetivos propuestos. Los propósitos de la planificación son:
 Establecer un esfuerzo coordinado.
 Reducir la incertidumbre.
 Eliminar las actividades redundantes y excesivamente caras.
 Establecer los objetivos y normas de modo que se puedan controlar.
La planificación incrementa el rendimiento de la organización; por lo tanto, no deben tomarse

en cuenta algunas ideas erróneas que circulan sobre la planificación:
 La planificación inexacta es una pérdida de tiempo.
 La planificación va contra el cambio.
 La planificación reduce la flexibilidad.
La planificación consiste, en definitiva, en distribuir y combinar los recursos durante un

tiempo determinado (plazo) para cada una de las actividades productivas de la empresa. La
diferente distribución de recursos a lo largo del tiempo (variación de recursos y plazos)
puede influir en el coste.
Los planes de la organización pueden describirse:

 Según su amplitud:
 Estratégicos: son aplicables a toda la organización y en ellos se establecen los
objetivos generales de la misma.
 Tácticos: se aplican a cada unidad funcional de la empresa o a cada conjunto de
recursos por separado.
86
 Operativos: especifican los detalles sobre cómo lograr los objetivos generales.
Pueden ser de cuatro tipos:
 Procedimientos: planificación de metodologías.
 Presupuestos: planificación económica.
 Programas: planificación temporal.
 Reglamentos: planificación del comportamiento.
 Según su marco temporal:
 A largo plazo: son aquellos cuyo marco temporal es superior a los tres años.
 A corto plazo: son los que abarcan un año o menos.
 Según su grado de especificidad:
 Direccionales: son guías de tipo general, que en muchos casos se reducen a una
declaración de intenciones.
 Específicos: presentan objetivos específicos, estableciendo procedimientos,
asignaciones presupuestarias y programas de actividades requeridos.
 Según la frecuencia de su uso:
 Único: se aplica en una sola ocasión, de acuerdo con las necesidades de una
situación única, en respuesta a las decisiones no programadas que toman los
gerentes.
 Permanente: son de carácter continuo y constituyen una guía para las actividades
repetitivas de la empresa, en respuesta a las decisiones programadas de los
gerentes.
Las características de la planificación están normalmente interrelacionadas entre sí. Así por
ejemplo, normalmente los planes estratégicos son a largo plazo, direccionales y de uso
único.
Una aplicación de la planificación en tres niveles (estratégico, táctico y operativo) es el

denominado PPBS o “plan-programa-presupuesto”. Es un sistema óptimo de planificación
empresarial que consiste en la elaboración de:
 Un plan global, estratégico, a largo plazo (de 5 a 10 años). El plan investiga las
necesidades actuales y futuras, concretando los posibles objetivos, como la
expansión geográfica o entrar en un determinado segmento del mercado. Determina
y evalúa las acciones a realizar para cumplir los objetivos, así como el coste previsto
y el plazo.
 Programas parciales, tácticos, a medio plazo (de 2 a 5 años). Las acciones dirigidas
a cumplir unos objetivos determinados se agrupan en un programa (inversiones,
ventas, etc.). Los programas pueden ser complementarios o sustitutivos.
 Presupuestos operativos, a corto plazo (1 año). El presupuesto contiene los objetivos
cuantificados y cualificados de cada programa, incluyendo su coste. El contenido del
presupuesto es un plan de acción que precisa las acciones, los insumos, los
recursos, la producción y los responsables de cada una de las partes del programa.
87
Tal y como puede apreciarse la nomenclatura que utiliza el PPBS no coincide con la
expuesta anteriormente, que es la habitualmente empleada en economía de la empresa. El
PPBS funciona conjuntamente con los sistemas de control e información, de modo que
permite:
 El registro de datos.
 La medida de los resultados.
 El cálculo y análisis de desviaciones entre previsión y resultados.
 Las acciones correctivas para alcanzar los objetivos previstos.
En ocasiones, la nomenclatura utilizada en el PPBS es la de plan-programa-proyecto, dado

que un programa de actuaciones específicas queda concretado en una serie de proyectos
que incluyen sus correspondientes presupuestos. Podemos poner como ejemplo el II Plan
de Carreteras de la Comunidad Valenciana que se desglosa en diferentes programas de
actuaciones, y estos a su vez en múltiples proyectos de construcción.
5. ORGANIZACIÓN EMPRESARIAL.
5.1. Fundamentos de organización.
La estructura organizacional es el marco en el cual las tareas se dividen, agrupan y coordinan.

Cuando una empresa, o su gerencia, desarrolla o modifica la estructura de la organización está
aplicando el diseño organizacional. Este proceso de diseño organizacional implica la toma de
decisiones acerca de53:
 Especialización del trabajo.
 Departamentalización.
 Cadena de mando.
 Amplitud del control.
 Centralización y descentralización.
 Formalización.
El término especialización o división del trabajo describe el grado en el que las tareas de una
organización están divididas en trabajos separados. El aspecto más importante de la
especialización del trabajo es que no se asigna la realización de todo el trabajo a un único
individuo, sino que se divide en varios pasos, cada uno de los cuales es llevado a cabo por una
persona diferente. Los empleados se especializan individualmente en una sola parte de una
determinada actividad, y no en la actividad completa. En la actualidad, se considera la
especialización del trabajo como un mecanismo importante de la organización, pero no como la
panacea para el incremento de la productividad en la empresa. Es más, cuando esta
especialización es llevada a su extremo puede ocasionar graves problemas. Así por ejemplo,
en una empresa consultora de ingeniería, la especialización puede mejorar espectacularmente
53
“Administración”. Robbins, S.P. y Coulter, M. Ed. Prentice Hall, México D.F., 2000.
88
la productividad (expertos en trazado geométrico, cálculo de estructuras o hidráulica), pero

también puede producir frustración en el profesional si se le mantiene durante mucho tiempo en
el mismo puesto de trabajo; es por ello que, en determinados casos, una correcta política de
rotación de puestos de trabajo puede ser beneficiosa.
La departamentalización es la base sobre la que se agrupan los trabajos de modo que se

cumplan los objetivos de la organización. Cada organización tiene su forma específica de
clasificar y agrupar las actividades. Las tipologías de departamentalización más usualmente
utilizadas se describen a continuación:
 Por funciones: consiste en agrupar las actividades de acuerdo con las funciones a
realizar, juntando, de este modo, a los especialistas similares (hidráulica, carreteras,
estructuras, etc.).
 Por productos: implica el agrupamiento de las actividades según la línea de
productos (proyectos, direcciones de obra, etc.).
 Por ubicación geográfica: toma como base de agrupamiento la ubicación geográfica
del cliente o de la propia organización.
 Por clientes: está basada en el tipo de clientes que la organización intenta atraer
(administración central, ayuntamientos, autonomías, privados, etc.).
En muchas ocasiones, las organizaciones combinan algunas de estas tipologías expuestas, o

todas ellas incluso, en el caso de empresas medianas o grandes. Por ejemplo, una empresa
que disponga de varias oficinas ubicadas en zonas geográficamente distantes puede
plantearse si interesa una departamentalización que predomine la funcionalidad sobre la
localización geográfica de la empresa. Por ejemplo, en una empresa consultora, el proyecto de
una carretera en el ámbito de la zona B puede depender del departamento de infraestructura
de obras lineales (ubicado físicamente en la zona A), o bien, ese mismo proyecto puede
depender directamente de la zona B.
La cadena de mando es la línea ininterrumpida de autoridad que fluye desde los niveles altos a
los niveles bajos de la organización. La cadena de mando especifica la jerarquía de la
organización; implica tres conceptos fundamentales: autoridad, responsabilidad y unidad de
mando. La autoridad se refiere a los derechos de la persona, que ocupa un determinado
puesto, para dar órdenes y esperar que sean obedecidas. La responsabilidad es la obligación o
expectativa de lograr un rendimiento determinado. El principio de unidad de mando (postulado
por Fayol en 1916) implica que cada empleado debe tener un único superior; cuando no existe
unidad de mando puede ocurrir que un empleado tenga que satisfacer las demandas, a veces
conflictivas, de varios superiores. La facilidad de acceso a la tecnología y las nuevas
tendencias organizativas (estructuras matriciales, por proyectos, etc.) han dado lugar a una
pérdida de importancia al principio de la cadena de mando.
La amplitud de control es un concepto que se refiere al número posible de subordinados que

supervisa un gerente de un modo eficaz y eficiente. Las grandes amplitudes de control implican
un esfuerzo adicional de la organización para reducir costes, al recortar los gastos generales,
89
básicamente, y acelerar la toma de decisiones, incrementar la flexibilidad, acercarse más al

cliente y dar más poder a los empleados. Como contraposición, la empresa debe realizar un
esfuerzo importante para capacitar a los empleados.
La centralización se refiere al grado en el que la toma de decisiones está concentrada en los

niveles altos de la organización. En cambio, cuanto más se permita que los empleados de nivel
bajo hagan aportaciones, mayor es la descentralización. Esta proporciona flexibilidad en la
organización y una respuesta dinámica frente a las necesidades externas.
La formalización indica el grado en el que las actividades de la organización están

estandarizadas y el comportamiento de los empleados tiene como guía una serie de reglas y
de procedimientos. Un trabajo altamente formalizado da lugar a que el empleado que lo
desempeñe disponga de poco margen para la toma de decisiones. Cuando la formalización es
baja, los empleados gozan de mucha libertad para realizar su trabajo. El grado de formalización
puede variar, no sólo entre organizaciones, sino también dentro de la propia organización.
Muchas empresas disponen de su propio manual interno que incluye el organigrama, las
funciones, las responsabilidades, las tareas y los procedimientos.
Una tarea es un trabajo definible, de duración determinable y finita, relativamente

independiente (con dependencia mínima respecto a las otras tareas), integrable (la suma de
las tareas da lugar al producto final), medible y al que se le puede asignar un responsable;
cada una de las tareas necesita recursos para poderla ejecutar. Por otra parte, tal y como se
ha comentado previamente, el procedimiento es una secuencia de pasos o etapas que se
deben seguir con rigurosidad para llevar a cabo un plan, cumplir con una tarea o alcanzar un
objetivo predeterminado; normalmente están especificados por escrito.
No todas las empresas disponen de la misma estructura organizacional, ni siquiera las de

tamaños semejantes. Lo que funciona bien en una empresa puede no ser bueno en otra. La
adaptación de una estructura organizacional a una empresa depende de cuatro factores:
 La estrategia.
 El tamaño.
 Las tecnologías.
 El grado de incertidumbre ambiental.
En definitiva, la organización es un medio y nunca un fin. Una buena organización debe cumplir
dos características fundamentales:
 Flexibilidad: indica la capacidad de adaptación de la empresa a las circunstancias
cambiantes del mercado.
 Capacidad, en función de:
 La amplitud de la producción, según la diferente tipología temática de proyectos
u obras que abarque.
90
 La profundidad de la producción, según las fases proyectuales que puede

ejecutar la empresa, que varían desde el planteamiento inicial del problema
hasta la explotación de la infraestructura.
Toda organización debe cumplir con unos principios básicos:

 El puesto de trabajo se asigna al empleado más idóneo.
 La carga de trabajo de cada puesto hay que controlarla de modo que, en ningún
caso, se sobrecargue excesivamente.
 Es recomendable que todo puesto tenga un único superior directo, evitando la
duplicidad de mando.
 Las instrucciones y órdenes sólo se dan a través de la línea de mando
(verticalmente).
 La comunicación y la información pueden darse a través de los puestos de trabajo
que lo precisen (horizontalmente).
 En el organigrama de la empresa figuran los puestos por su relación jerárquica; la
descripción de los puestos de trabajo fija los objetivos y misiones dentro de las
competencias y responsabilidades de cada uno de ellos.
5.2. Diseño departamental.
A continuación comentamos las estructuras organizativas más usuales: simple, funcional,

divisional, por proyectos y matricial.
La estructura simple está formada por dos niveles: el propietario y los empleados. Es como se
inician la mayoría de empresas, especialmente las consultoras de ingeniería. Las
características de este tipo de empresa son: cadena de mando rígida, amplitud de control
grande, elevada centralización y formalización baja.
La estructura funcional agrupa las especialidades similares en departamentos funcionales.

Dispone de tres niveles: gerencia, departamentos funcionales y empleados.
La estructura divisional está compuesta por divisiones separadas. Cada división tiene una
autonomía limitada con respecto a sus productos o servicios. Tiene como principal desventaja
la duplicación de actividades y recursos. Dentro de cada división puede seguirse cualquiera de
las otras estructuras propuestas, incluso éstas pueden ser diferentes para cada división.
La estructura basada en proyectos o unidades autónomas está conformada por equipos que
realizan el trabajo de la organización. En este tipo de estructura, la acción de facultar al
empleado es fundamental, puesto que no existe una línea rígida de autoridad. Si las
actividades se basan en proyectos, los equipos se forman, desintegran y vuelven a formarse
según lo requiere el trabajo. Puede combinarse con la estructura funcional o divisional. Esta
91
estructura organizacional la aplican la mayor parte de las empresas constructoras y

consultoras.
La estructura matricial propone un diseño por medio del cual especialistas de diferentes
departamentos funcionales son asignados para trabajar en uno o más proyectos, bajo el mando
del gerente del proyecto. En una empresa consultora los “proyectos” se corresponden con
estudios, proyectos o direcciones de obra, mientras que en una empresa constructora los
“proyectos” se corresponden con las obras. Mediante esta estructura se dispone de una
cadena de doble mando, a través de los departamentos funcionales y de los “proyectos”. De
este modo puede conseguirse el apoyo técnico necesario de departamentos diferentes para
llevar adelante “proyectos” complejos. Es utilizada, fundamentalmente, por empresas
constructoras y consultoras grandes y también, aunque en menor medida, por medianas.
Las matrices pueden ser de tres tipos:

 Funcional: el personal involucrado en el proyecto permanece bajo las órdenes del
responsable del departamento funcional correspondiente; de este modo, el jefe de
proyecto tiene una autoridad limitada actuando, únicamente, como coordinador.
 Proyectual: los responsables de los departamentos funcionales únicamente asignan
los recursos y proporcionan asesoramiento técnico en caso de que sea necesario; el
jefe de proyecto es completamente responsable del mismo.
 Mixta: es una solución de compromiso entre las dos anteriores, donde la
responsabilidad es compartida entre el jefe de proyecto y los departamentos
funcionales.
La estructura matricial no tiene en cuenta algunos de los principios básicos de la gestión

empresarial basados en la jerarquía y en el liderazgo autocrático (“todo empleado debe tener
un único jefe”). Esta ruptura con la organización empresarial clásica conlleva una serie de
riesgos que deben evitarse tomando las medidas oportunas54, tal y como queda reflejado en
la siguiente tabla.
RIESGO DETECTADO MEDIDA PREVENTIVA

Confusión y conflicto sobre tareas y responsabilidades Listado específico de tareas y responsabilidades
Necesidad de controlar los trabajos Sistema de control
Asignación arbitraria de recursos a los proyectos Protocolo de prioridades de asignación de recursos
Falta de adaptación de los empleados a la doble Formación de los empleados en relaciones
dependencia humanas, comunicación y trabajo en equipo
Falta de entendimiento entre los responsables Reuniones periódicas de coordinación
Excesivo poder de los departamentos funcionales Evaluación anual de los departamentos funcionales
según su comportamiento en los proyectos
54
“Implementation and performance of a matrix organization structure”. Kuprenas, J.A. International Journal of
Project Management, 21, Elsevier Science Ltd., London, 2003.
92
5.3. Diseño de puestos de trabajo.
El análisis de los puestos de trabajo trata de determinar el tipo de persona que se requiere para
ocupar cada uno de ellos, facilitando información para elaborar las descripciones y
especificaciones de los puestos. La descripción del puesto es una exposición escrita de las
actividades que realiza el empleado que lo ocupa, los procedimientos de trabajo y sus
objetivos. La especificación del puesto de trabajo indica las condiciones mínimas aceptables
que la persona que lo ocupa debe poseer para desempeñar con éxito el trabajo.
Según el modelo de características del puesto de trabajo, este puede describirse mediante
cinco conceptos fundamentales:
 Habilidades y talentos a aplicar.
 Definición de la tarea como completa e identificable.
 Significación de la tarea sobre el trabajo de los otros empleados.
 Autonomía e independencia para planificar, organizar y dirigir el trabajo.
 Retroalimentación sobre la eficacia y eficiencia del puesto de trabajo.
Un enfoque a tener siempre en cuenta en el diseño de puestos de trabajo es la ergonomía, que

tiene como objetivo el maximizar la seguridad y salud en el puesto de trabajo.
5.4. Organigrama de la empresa.
Existe mucha confusión sobre el alcance y significado del organigrama de una empresa. Se
tiende a confundir la representación gráfica que recoge relaciones funcionales con el
alcance y significado que tiene un organigrama. Efectivamente el organigrama es una simple
representación, pero lo importante no es eso, sino lo que subyace. El hecho de representar
la estructura organizativa mediante un gráfico simplificado de esa realidad no permite
confundirlo con la propia realidad. De la misma forma que un proyecto de ingeniería no se
queda en el dibujo del puente, sino que ha de definir su cimentación, estribos, pilas y tablero;
lo mismo ocurre con el organigrama si éste queda en un simple dibujo o en una simple
manifestación de una idea (ideograma). Detrás del organigrama debe haber un manual
interno que recoja las funciones, responsabilidades, tareas y procedimientos que deben
utilizar, sea cual fuere el nivel de responsabilidad que ocupen. Cuando esto no se hace así,
los simples dibujos de ideas organizativas conducen a la confusión y a la disipación de
responsabilidades.
Podemos plantearnos un organigrama muy general en el que existe la gerencia, la línea de

apoyo o “staff” y la línea operativa o productiva. Los servicios de apoyo tienen funciones de
asistencia (administración, informática, secretaría, etc.); son responsables de la realización
de sus propias funciones y del control del personal que tienen asignado. Los servicios de
93
línea tienen funciones de mando sobre el personal y funciones técnicas sobre las
actividades productivas que realiza la empresa.
5.5. Ejemplos de organigramas de empresas consultoras.
En general, en una empresa consultora de ingeniería suelen diferenciarse, por una parte, los
departamentos productivos y, por otra, los departamentos de apoyo (no productivos o
“staff”); todos ellos suelen depender directamente de la gerencia.
En el ejemplo que se incluye a continuación, dentro de los departamentos productivos se

han definido tres bastante típicos en una empresa consultora de ingeniería civil (recursos
hidráulicos - carreteras y ferrocarriles - edificación y estructuras). Para cada uno de ellos se
propone una división conceptualmente diferente. Así, por ejemplo, el departamento de
recursos hidráulicos dispone de dos sub-departamentos correspondientes a proyectos
(encargado de todo lo referente a la fase de diseño del proceso proyecto-construcción, como
puede ser la redacción de estudios y de proyectos) y a dirección de obras (encargado de
todo lo referente a la fase de construcción del proceso proyecto-construcción, desde el
punto de vista de la dirección facultativa de las obras). El departamento de carreteras y
ferrocarriles se ha estructurado en tres sub-departamentos, cada uno de los cuales está
encargado de una o varias tareas muy concretas: diseño geométrico, delineación y
redacción (que incluye presupuestación y edición). Finalmente, el departamento de
edificación y estructuras se ha dividido en cálculo y control de calidad.
ORGANIGRAMA DE LOS DEPARTAMENTOS PRODUCTIVOS DE UNA EMPRESA CONSULTORA:

ESTRUCTURA FUNCIONAL.
94
La aplicación de una organización matricial a la anterior estructura funcional da lugar a un

organigrama similar al de la siguiente figura, donde los recursos de los departamentos
funcionales se han distribuido para cada uno de los tres proyectos.
ORGANIGRAMA DE LOS DEPARTAMENTOS PRODUCTIVOS DE UNA EMPRESA CONSULTORA:

ESTRUCTURA MATRICIAL.
Por otra parte, los departamentos de apoyo considerados son: servicios generales
(recepción, reprografía y mensajería), informática, comercial y administración (finanzas,
contabilidad y personal).
ORGANIGRAMA DE LOS DEPARTAMENTOS DE APOYO DE UNA EMPRESA CONSULTORA.
95
5.6. Ejemplos de organigramas de empresas constructoras.
En una empresa constructora, en la mayor parte de los casos, suelen existir tres bloques
departamentales: administración, comercial y técnico. En la siguiente figura se aprecia una
posible subdivisión del departamento técnico en otros tres sub-departamentos: producción,
oficina técnica y compras y subcontratación. En producción pueden agruparse los equipos
de obra según su área geográfica, tipo de obra, cliente, etc.
ORGANIGRAMA DE LOS DEPARTAMENTOS PRODUCTIVOS DE UNA EMPRESA CONSTRUCTORA.
El departamento comercial se encarga de las ofertas y de las relaciones públicas,

normalmente. Finalmente, el departamento de administración puede tener una estructura
muy similar al departamento de apoyo de una empresa consultora, incluyendo servicios
generales (recepción, mensajería y reprografía, informática, finanzas, contabilidad, personal,
asesoría jurídica, etc.). La prevención de riesgos laborales y el aseguramiento de la calidad
pueden tener cabida dentro de este macro-departamento o pueden disponer de
departamentos propios; en cualquier caso, es siempre recomendable que estén separados
de los departamentos técnicos de la empresa.
5.7. Servicios generales.
Las prestaciones generalmente asignadas a un departamento de servicios generales en una

empresa consultora o constructora, son las siguientes por orden de prioridad:
 Ofertas (en su totalidad o como apoyo al departamento comercial, tal y como se
detalla posteriormente).
 Comunicaciones.
96
 Reprografía.
 Archivo.
 Compras.
 Encargos.
 Mantenimiento.
 Seguridad.
 Biblioteca.
 Secretaría.
 Organización interna.
En la siguiente tabla se propone una ordenación del archivo de documentación de la

empresa, teniendo en cuenta la naturaleza de la documentación, su temporalidad, el tipo de
soporte utilizado, el lugar de almacenamiento y el plazo previsto.
NATURALEZA TEMPORALIDAD SOPORTE LUGAR PLAZO

Permanente Papel Caja fuerte Indefinido
ADMINISTRATIVA Conservable Papel Archivo general Plazos legales
Transitoria Papel Armarios Final contrato
Permanente Digitalizada (x2) Armarios + Archivo externo Indefinido
TÉCNICA Conservable Papel Archivo general Plazos legales
Transitoria Papel Armarios Final contrato
Por otra parte, las tareas de mantenimiento que afecten al patrimonio de la empresa, pueden
adscribirse a diferentes departamentos:
 Administración: patrimonio mobiliario, inmobiliario, instalaciones y alquiler de locales
y de coches.
 Informática: “hardware”, periféricos, “software” y red.
En una empresa consultora de ingeniería, el servicio de reprografía debe gestionarse de un

modo eficaz y eficiente. Se prioriza la encuadernación de proyectos terminados, por lo que
cualquier tipo de trabajo en curso queda subordinado a este trabajo considerado como
principal; las peticiones se atienden por riguroso turno de entrada dando prioridad a los
proyectos. Los restantes trabajos quedan subordinados a los huecos que permitan la
encuadernación de los proyectos. Los pequeños trabajos pueden ser atendidos por los
propios usuarios en las fotocopiadoras manuales (si existen), con objeto de eliminar las
interrupciones de trabajos más importantes y la acumulación de personas en el espacio de
reprografía. Normalmente, se realiza una petición por escrito previa, dirigida al responsable
del departamento de servicios generales. Al aceptar la petición, el servicio de reprografía
informa inmediatamente de la posibilidad de cumplir los plazos establecidos. Cuando una
petición no se puede atender por sobrecarga, el responsable del proyecto o trabajo
encargado puede subcontratar directamente el servicio con una empresa externa.
97
6. RECURSOS DE LA EMPRESA CONSULTORA.
6.1. Recursos humanos.
Las empresas consultoras de ingeniería tienen como valor más importante su personal
humano, en particular, su plantel de ingenieros. Cada vez es más frecuente la integración en
equipos multidisciplinares con diferentes especialistas en cada materia:
 Ingenieros superiores: fundamentalmente ingenieros de caminos, junto a ingenieros
industriales, agrónomos, etc.
 Licenciados: informático, geólogo, etc.
 Técnicos medios: ingenieros técnicos de obras públicas e ingenieros técnicos
topógrafos, principalmente.
 Delineantes.
 Auxiliares técnicos de oficina y de obra.
 Vigilantes de obra.
 Administrativos.
El personal de plantilla suele estar contratado a tiempo total, aunque son habituales los
colaboradores con dedicación parcial, según las necesidades. Es recomendable que los
cambios en la plantilla sean mínimos debido al coste de formación de los profesionales. Por ello
la empresa debe asegurarse un volumen de trabajo estable, lo cual no siempre es posible.
En las empresas consultoras de ingeniería los gastos de personal suponen más del 70% del
total de los gastos55. Esta dato nos da la clave del elemento fundamental de los costes en
una empresa consultora de ingeniería; incluso podemos afirmar que controlando y
distribuyendo los costes del personal técnico alcanzamos gran precisión en la distribución de
los gastos de la empresa por actividades productivas.
La demanda de los servicios de consultoría de ingeniería no decrecerá en el futuro. Hay que

tener en cuenta que la mayor parte de los clientes potenciales ya no disponen de oficinas
técnicas o de personal para realizar la labor que llevan a cabo las empresas externas y,
aunque la construcción de nuevas infraestructuras pueda decrecer, se incrementarán los
servicios de consultoría necesarios para la explotación y la conservación de las
infraestructuras construidas.
55
98
6.2. Estrategias específicas en recursos humanos.
Podemos plantearnos cuales son las estrategias más adecuadas para que las empresas
consultoras de ingeniería obtengan una ventaja competitiva en el futuro56. Tradicionalmente,
la respuesta sería ganar cuota de mercado, mejorar los sistemas de producción, diversificar
la localización geográfica o desarrollar alianzas empresariales. A pesar de que estas
estrategias continúan siendo válidas, aparece como una necesidad acuciante la posibilidad
de disponer de profesionales altamente cualificados y motivados. En estos momentos, la
principal estrategia que pueden adoptar las empresas consultoras de ingeniería es la de
motivar y retener a los buenos empleados.
Las consultoras de ingeniería deben tener claro qué clase de personal quieren contratar,
cómo atraer al personal deseado y cómo motivarlo y conservarlo. Para ello es necesario un
cambio de mentalidad en la gestión de los recursos humanos, teniendo en cuenta que una
empresa que no disponga de una plantilla de personal cualificada, competente y motivada
puede quedar fuera del mercado. A continuación, comentamos algunas ideas que pueden
ayudar a conseguir el objetivo perseguido.
El primero de los aspectos se centra en la incentivación. Una parte de las ganancias del
personal debe sustentarse en el comportamiento del individuo, del equipo de trabajo y de la
empresa. Un buen ejemplo es el establecimiento de programas de retribuciones como
herramientas de comunicación de las prioridades, objetivos y valores de la empresa. Para
que el programa sea efectivo, los objetivos deben estar claramente especificados. Por otra
parte, es necesario matizar que estos programas no deben basarse exclusivamente en
objetivos a corto plazo (anuales por ejemplo), sino que también tienen que tener en
consideración objetivos a medio y largo plazo para evitar frustración o pasividad en el
personal durante los períodos de vacas flacas. Hay que tener presente que dentro de lo que
hemos denominado “comportamiento” entrarían, a nivel individual, de equipo y de empresa,
valores como la actitud personal, la integración en el grupo, la productividad y la
rentabilidad.
Hemos incluido en último lugar la rentabilidad con el fin de que no se sobrevalore su

aportación; en muchas empresas consultoras el único dato considerado es el beneficio
obtenido, independientemente de las circunstancias. Si queremos mantener una plantilla de
personal capacitada y de calidad hay que valorar otros aspectos, teniendo en cuenta que
cada empresa es diferente y por lo tanto no existe una receta universal. En cada caso
particular hay que diseñar el programa de incentivos basado en objetivos reales que sean
perfectamente entendidos por todos. Si el sistema elegido no premia a los mejores sobre los
mediocres puede suceder que los mejores comiencen a trabajar al ritmo de los mediocres o
que, simplemente, abandonen la empresa. En cualquier caso, cuando los incentivos
56
“Human resources strategies for successful consulting engineering firms”. Hecker, P.A. Journal of Management
in Engineering, ASCE, 12(5), Reston (Virginia), 1996.
99
económicos se convierten en sueldo suelen generar efectos perversos y nocivos para la

empresa y para el personal, perdiendo su poder motivador.
En general, en las empresas funciona la denominada espiral de motivación: una buena

motivación conduce a altas cotas de productividad y calidad. A su vez, esto da lugar al éxito
profesional; y éste se traduce, normalmente, en un incremento de la percepción económica
recibida (en forma de incentivos adicionales, incremento de sueldo o promoción laboral).
Todo ello sirve para incrementar la moral y la motivación de los técnicos. Esta espiral, no
obstante, también puede funcionar a la inversa. Podemos afirmar que el éxito conduce al
éxito y el fracaso conduce al fracaso.
Otras acciones que pueden ser positivas para incrementar el grado de integración del
personal en la empresa son la celebración del éxito por parte de empresas, tanto a nivel
individual (ascensos o nombramientos), equipo (finalización de proyectos importantes) o
empresarial (adjudicaciones de contratos, menciones, etc.) y la participación de los
empleados en la toma de decisiones. También es recomendable que la empresa propicie la
retroalimentación, por parte de los empleados, en todo lo referente a programas,
procedimientos y políticas de la empresa.
Por otra parte, las empresas deben plantearse su papel como formadoras del personal. Un
factor clave de la formación es el seguimiento de la misma. Las empresas deben evaluar el
conocimiento adquirido, cómo se aplica al trabajo diario y qué impacto tiene en la
organización. También es importante que los empleados que aprenden sean
recompensados de modo que la empresa se asegure que el aprendizaje es a largo plazo.
Adicionalmente, al personal joven con futuro se le debe dar oportunidades para aprender y
demostrar lo que vale, por ejemplo, dirigiendo equipos de trabajo bajo la supervisión de
técnicos más veteranos. Todo ello puede concretarse en un plan de formación; consiste en
un documento de gestión, obtenido a partir del análisis de necesidades, donde se detallan
los objetivos de la formación y se especifican las actividades que deben realizarse y los
recursos humanos y materiales necesarios para alcanzar los objetivos fijados.
La formación en la empresa es responsabilidad tanto de la organización como de los

empleados, lo que se manifiesta específicamente en los planes de carrera. La importancia
de los recursos humanos en las empresas consultoras de ingeniería aconseja planificar
cuidadosamente las carreras de los individuos que más influencia puedan tener, por su
proyección personal, en el futuro de la organización. Al mismo tiempo, conviene planificar
paralelamente las necesidades de puestos de trabajo, intentando adaptar a los individuos
más capacitados a los puestos que deben ocupar. En algunos casos, es conveniente
favorecer la salida de personal que ha cubierto su ciclo, ofreciéndole puestos de trabajo
alternativos en otras empresas; estos antiguos empleados, a menudo, son fuente de nuevos
encargos para la empresa que los ha formado.
100
6.3. Planificación de los recursos humanos.
Los cambios en la plantilla deben minimizarse por el coste de formación, de sustitución y a

la pérdida de productividad. La empresa necesita asegurarse un volumen de trabajo estable,
lo cual no siempre es posible. En caso de un incremento temporal del volumen de trabajo
pueden plantearse las siguientes soluciones:
 Realizar horas extras (sin prolongar la situación excesivamente).
 Recurrir a empleados eventuales (con escasa cualificación).
 Utilizar más intensamente al personal colaborador externo y las subcontrataciones.
 Recurrir a personal de servicios generales o administrativos.
 Plantear uniones temporales de empresas.
En caso de que sea necesario cubrir un puesto de trabajo (de nueva creación o por vacante
de personal), puede recurrirse a: promoción interna, anuncios publicitarios, fichajes por
sugerencias de otros empleados, empresas de selección de personal o becarios de último
curso universitario.
6.4. Recursos materiales.
La empresa consultora necesita una oficina adecuada con la dotación de mobiliario

correspondiente. Es preferible el local en alquiler y que, en el supuesto de pronunciarse por
la compra, conviene que el inmueble se sitúe en una sociedad patrimonial, que alquila a la
consultora el local. Con ello se pretende cubrir a la empresa consultora de los riesgos
financieros que conlleva cualquier inversión en inmovilizado alto.
En términos generales, en la distribución de oficinas debe valorarse más los aspectos

funcionales que los estéticos. La racionalidad y la ergonomía de los puestos de trabajo es un
referente básico a considerar. Se requiere la definición precisa de cada puesto de trabajo en
el aspecto material: espacio físico, naturaleza del puesto (cerrado o abierto),
aprovechamiento óptimo de los espacios, adecuación de las líneas telefónica, eléctricas y de
la red informática, etc.
En el capítulo informático, cada puesto de trabajo dispone de un ordenador personal de

capacidad suficiente según el puesto, con salida gráfica a impresora láser (tamaño DIN-A3) y a
trazador en color (tamaño DIN-A1). Es imprescindible una red local para el intercambio de los
ficheros entre el personal de la oficina sin que, al mismo tiempo, se produzca una duplicidad de
información. Como “software” básico se precisa un paquete de ofimática (procesador de textos,
hoja de cálculo y base de datos), dibujo CAD, valoración y programación de proyectos y obras
y otros específicos de cálculo (estructuras, hidráulica, topografía, carreteras, etc.).
101
Finalmente, la empresa consultora necesita los equipos topográficos de campo

(distanciómetros, niveles, etc.), medios de locomoción (vehículos, generalmente en alquiler),
y audiovisuales (cámaras fotográficas digitales, videos, etc.).
7. RECURSOS DE LA EMPRESA CONSTRUCTORA.
La influencia, dentro de la estructura económica de la empresa constructora, del personal

técnico especializado es muy inferior a la de la empresa consultora de ingeniería,
aproximadamente la mitad. Por lo tanto, todo lo comentado en el epígrafe anterior referente
a recursos humanos (técnicos especializados) es también aplicable a las empresas
constructoras, teniendo en cuenta el factor de escala propuesto. Sobre todo es aplicable a
las sedes centrales de las empresas donde existe una preponderancia manifiesta de
recursos humanos. En las obras, no obstante, también interviene personal sin titulación
académica (normalmente denominado “mano de obra”), maquinaria, materiales, equipos e
instalaciones (tanto a nivel de obra como de oficinas centrales). No entramos a desarrollar
todos estos recursos dado que, debido a la amplitud del tema, podría dar para una
publicación independiente. No obstante, a lo largo de capítulos sucesivos introduciremos y
comentaremos algunos aspectos relevantes de los recursos que aplica la empresa
constructora en las obras.
8. CONTROL EMPRESARIAL.
El proceso sustancial del control consiste en comparar lo real con lo planeado. La

interpretación de las desviaciones provoca decisiones para asegurar la consecución de los
objetivos. De poco sirve un control que mide desviaciones si no es capaz de inducir
acciones. En ocasiones no resulta fácil distinguir entre planificar y controlar, puesto que
ambas funciones tienen efectos recíprocos y se retroalimentan.
La empresa dispone de numerosas herramientas para realizar la función de control. Desde

la perspectiva temporal, puede ser “a priori” para orientar la decisión y la ejecución o “a
posteriori” para valorar y mejorar las acciones correctoras.
Diseñar y poner en marcha un sistema de control implica:

 Tener información adecuada.
 Fijar objetivos.
 Captar desviaciones.
 Emitir señales de alerta.
 Impulsar acciones.
En cualquier caso, la función de control, para que sea eficaz, requiere:
102
 Respaldo de la dirección.
 Adecuación a la naturaleza de la empresa.
 Orientación a la acción.
 Identificación de los centros de responsabilidad.
 Existencia de objetivos.
 Concreción de las desviaciones.
 Periodificación temporal correcta.
 Sencillez, economía y flexibilidad.
La función de control se compone, entre otros, de:

 Control de gestión: pretende asegurar que los recursos sean obtenidos y empleados
eficaz y eficientemente para el logro de los objetivos de la organización; su propósito
es gobernar la organización para que desarrolle las estrategias seleccionadas al
servicio de los objetivos prefijados.
 Control de calidad: se basa en la exigencia prestada a los aspectos del proceso
productivo referidos a la organización del servicio, la documentación y régimen de la
calidad, el control de la documentación y las auditorías internas de calidad; la calidad
responde a criterios de normalización, pudiendo ser normativos (ISO 9000) o
estadísticos.
 Control de producción: tiene por objetivos la reducción de costes y el incremento de
la productividad.
 Control de organización: tiene por objetivo la minimización de la entropía
empresarial.
Un sistema de control de gestión debe ser algo más que un procedimiento para medir los
resultados de la organización. Cuando se utiliza la contabilidad con vistas a la gestión de
empresas, no es suficiente el conocer las cifras de beneficio total. El empresario debe saber
qué productos son más beneficiosos y qué división, departamento o área tiene la
productividad más elevada. Es por ello que, dentro del control de gestión, el control de
costes57 se concibe para asegurar que éstos se mantienen en línea con las necesidades de
los planes establecidos por la empresa para lograr sus objetivos.
Conviene distinguir entre control de costes y reducción de costes porque son actividades
completamente separadas. El control de costes se refiere al mantenimiento de los costes a
su nivel planificado. En cambio, la reducción de costes se refiere a la fijación de los niveles
de costes al nivel mínimo aceptable, estudiando los modos de mejorar los estándares que
proporcionan los puntos de referencia para el control de costes. La reducción de costes
puede conseguirse mediante técnicas por las que se estudian los materiales que integran un
producto final, el estudio de métodos, la medición del trabajo, los planes de incentivos,
57
Puede ampliarse la información relativa al control de costes en los libros “El control de gestión en las
empresas consultoras de ingeniería” (Eugenio Pellicer Armiñana, editorial Universidad Politécnica de Valencia,
Valencia, 2001) y “Control de costes en la construcción” (Joaquín Catalá Alís y Eugenio Pellicer Armiñana,
editorial Universidad Politécnica de Valencia, Valencia, 1999).
103
revisión de instalaciones, etc. Hay que evitar el riesgo de establecer estándares de coste
superiores a los alcanzables con los métodos actuales, pues en ese caso no se conseguirá
una reducción de costes; por el contrario, si son inalcanzables, desmoralizará al personal.
Un sistema de control mínimo en una empresa incluye, necesariamente, el control de

costes. Tal y como puede apreciarse en la siguiente figura, el sistema viene determinado por
los elementos que lo componen, las relaciones que interactúan y su capacidad de
autocontrol. Consta de:
 Puestos de trabajo físicos asignados a empleados.
 Gastos externos y facturación.
 Contratos.
 Base de datos: multiusuario, interactiva y en tiempo real.
 Información de salida.
ESQUEMA BÁSICO DEL SISTEMA DE CONTROL.
El sistema funciona del siguiente modo:

 Todos los días cada uno de los empleados imputa tiempos de dedicación concreta a
los contratos correspondientes, mediante acceso directo a la base de datos.
 Los empleados designados por la empresa (normalmente administrativos) imputan
las compras y las subcontrataciones y, también, imputan las facturaciones a sus
respectivos contratos.
 Los responsables respectivos supervisan los datos introducidos por sus
subordinados, pudiéndose realizar esta supervisión en todos los niveles o sólo en
aquellos que le interesen a la empresa.
 El gerente, los directores de departamento o los responsables de equipos, pueden
comprobar, en tiempo real, los costes, la facturación y los beneficios de los contratos
que les competen.
 También pueden realizarse análisis a nivel de departamento, actividad, tiempo,
empleado, cliente, etc.
104
58
PANTALLA DE INTRODUCCIÓN DE DATOS DEL MODELO DE CONTROL DE GESTIÓN “COGEST” .
El sistema de control es decisivo para que los respectivos responsables conozcan el estado
actual de la empresa, los departamentos de la misma y los trabajos en curso. De este modo,
pueden detectar las desviaciones económicas, temporales y de recursos humanos y
materiales respecto a lo planificado y tomar las decisiones oportunas con el fin de corregir
las anomalías y optimizar recursos para cumplir plazo y coste en cada uno de los trabajos en
curso. Además, un análisis adecuado de los datos también permite obtener conclusiones
relativas a productividad y rentabilidad a nivel de empresa, departamento, cliente, contrato y
empleado. A nivel puntual pueden detectarse retrasos en la facturación, realización de
trabajos adicionales no contemplados en contrato o utilización excesiva de horas extras,
entre otros.
El control en tiempo real sólo es efectivo si todos los implicados introducen los datos
diariamente y conforme a lo realizado en cada jornada laboral. La fiabilidad de los datos es
fundamental, puesto que la expresión “si basura metes, basura sacas” es perfectamente
aplicable al sistema. Para que tenga éxito es necesaria una buena comprensión de sus
ventajas y una adecuada mentalización de todos los trabajadores. Normalmente, tras un
pequeño período de adaptación, son los mismos empleados los que valoran muy
positivamente las ventajas puesto que les permite controlarse a sí mismos y demostrar a sus
superiores su productividad y rentabilidad.
58
105
9. INFORMACIÓN EN LA EMPRESA.
La información en la empresa es totalmente necesaria para orientar la toma de decisiones.

Es impensable una adecuada gestión empresarial sin que se pueda disponer de fuentes
internas y externas de información veraz y fiable. Cualquier decisión implica una elección.
Sin conocer el estado del entorno de la empresa y sus opciones es imposible dibujar
escenarios y sin éstos es difícil prever algo. Desde la perspectiva empresarial, la información
puede entenderse como todo aquello que pone de manifiesto la situación de la empresa
dentro de su contexto, así se reduce la incertidumbre a lo estrictamente necesario.
Los principales problemas que crea la captura, almacenamiento y acceso a la información

son el espacio físico, la búsqueda, la reproducción, la obsolescencia y la fiabilidad. La
información que se pone a disposición de la empresa ha de ser clara, precisa, oportuna,
completa, de fácil acceso y, sobre todo, necesaria. La información redundante encarece la
información, invalida y dificulta su uso.
Según los tratadistas sobre la materia, el sistema de información de la empresa es el

conjunto de elementos humanos, económicos y tecnológicos interrelacionados para dar
respuestas a sus necesidades reales de información. Sólo cuando la información que se
distribuye es útil, llega en el momento oportuno y a un coste mínimo, se puede decir que
existe un sistema de información empresarial. Pero ello requiere del concurso tecnológico
fundamentado en el sistema informático, entendido como aquel conjunto de elementos,
“hardware” y “software”, que permiten un tratamiento adecuado de la información.
Las empresas constructoras y consultoras trabajan con equipos temporales que dependen
fundamentalmente de la experiencia y de la capacidad de los profesionales involucrados. En
estas circunstancias, se producen cambios continuos que requieren el intercambio de
información en diferentes formas; además, el trabajo no puede ser automatizado y presenta
cierto grado de incertidumbre.
10. INFORMÁTICA EN LA EMPRESA.
Para que el sistema de información de la empresa funcione es necesario, en los tiempos en

que vivimos, la utilización de la informática. Tanto en las empresas consultoras como en las
constructoras, es necesario priorizar el tiempo del profesional cualificado frente a los
elementos informáticos. Dos son los aspectos fundamentales de la informática: la ofimática y
la telemática.
Podemos definir ofimática como el conjunto de elementos destinados a resolver las tareas
propias de una oficina a través de medios electrónicos, informáticos y de
telecomunicaciones. La necesidad de aplicar la ofimática se debe a:
106
 El incremento de la demanda de información.

 La progresiva complejidad de la información.
 La exigencia de rapidez y eficacia en la distribución de la información.
 La optimización de los trabajos.
 La economía de medios.
La telemática es el punto de unión entre las TELEcomunicaciones y la inforMÁTICA. Un

sistema telemático está compuesto por todo un conjunto de ordenadores, sus periféricos, los
medios de comunicación que los unen y los equipos auxiliares que ayudan a establecer la
comunicación. Los modernos sistema telemáticos trabajan en tiempo real y son interactivos
entre el ordenador y el usuario.
Un sistema integrado contempla la interconexión e interrelación de todos los equipos y redes

de la oficina, y la de ésta con otras. Las redes locales se han impuesto, lo que permite
inteconectar múltiples dependencias e instalaciones, así como todo tipo de ordenadores
junto con sus periféricos. La red local se ha de adaptar a las necesidades concretas de cada
empresa, así como el nivel de seguridad y confidencialidad deseado, el volumen de
comunicaciones internas y el tipo de datos usados en ellas, los equipos informáticos a
conectar, el uso esperado de los periféricos, el número de usuarios y el tipo de trabajo que
realicen, etc. Uno de los recursos más utilizados de la red es el correo electrónico, que va
sustituyendo progresivamente a la comunicación tradicional por mensajes escritos, e incluso
a la telefonía.
“Internet” se está configurando como una poderosa herramienta de obtención de

documentación que está modificando el acceso a las fuentes tradicionales de información. El
medio permite:
 Consultar y acceder a las fuentes clásicas de información: formales (libros, revistas,
tesis doctorales, etc.), informales (conversaciones, conferencias, etc.) y otras
(repertorios bibliográficos, bases de datos, catálogos, etc.).
 Obtener nuevas fuentes de información que son difíciles de conseguir por medios
tradicionales (por ejemplo, leyes que todavía se están elaborando, opiniones de
expertos sobre un tema de investigación, etc.).
 Integrar en el mismo medio relaciones tan dispares como las personales, científicas y
comerciales, etc., con carácter universal, en donde prima la libertad.
 Reducir el tiempo y el coste de los accesos en relación con otras fuentes
tradicionales de información.
Su mayor inconveniente deriva de la propia libertad que ha presidido su creación y

expansión. Circula gran cantidad de información, que se halla dispersa, sin seleccionar,
ordenar ni clasificar, por lo que es difícil encontrarla. Su alto grado de mutabilidad y
obsolescencia dificulta la búsqueda.
107
“Internet” ha revolucionado la información a nivel mundial y también está empezando a

modificar la manera de gestionar la empresa. La influencia de la red mundial en la gestión
empresarial se ha denominado “e-business” o comercio electrónico. En el sector de la
construcción ha entrado con mucha fuerza el B2B (“business to business”), también
denominado “e-construction”59; ha modificado la gestión de los recursos en las empresas
constructoras, fundamentalmente suministradores y subcontratistas, dando lugar a la
aparición de múltiples “portales” en “internet”. En la siguiente tabla se incluyen algunos de
los portales españoles más usuales.
NOMBRE URL DESCRIPCIÓN

Build to Build www.build2build.com Portal de comercio electrónico propiedad de ACS, FCC, Ferrovial,
(Obralia) Necso y Sacyr que incorpora noticias del sector de la construcción,
sitios de interés, ferias, etc.
BuildNet www.buildnet.es Portal de la construcción que incorpora apartados relativos a
actualidad, materiales, maquinaria, normativa, “software”,
legislación, etc.
ConstruFácil www.construfacil.com Portal dirigido a las PYME que incorpora catálogos electrónicos,
sitios de interés, ferias, congresos, etc.
E-difica www.e-difica.com Portal perteneciente a la empresa Dragados que consta de cinco
apartados: mercado electrónico, páginas naranjas, gestión de
proyectos, servicios y comercio electrónico
RentaMáquina www.rentamaquina.com Portal específico de maquinaria de construcción; incluye un
directorio de empresas de alquiler de maquinaria
Algunas empresas también han establecido “extranets” que proporcionan información a los
clientes sobre el desarrollo de los trabajos contratados. La “extranet” dispone de una zona
de acceso restringido para cada cliente, permitiéndole llevar a cabo un seguimiento y control
de los trabajos realizados por la empresa. Es especialmente útil para las empresas
consultoras que, de este modo, pueden estar en contacto permanente con los clientes y
facilitarles el intercambio de información en tiempo real. Algunas administraciones públicas
también están utilizando las “extranets” para divulgar a la sociedad los proyectos o las obras
que están llevando a cabo.
11. CALIDAD EN LA EMPRESA.
La calidad es un concepto que admite múltiples interpretaciones60. Se asocia con aquellas

características que otorgan cierto grado de excelencia a un producto o a un servicio. Hoy se
interpreta la calidad como el conjunto de características de un producto o de un servicio
capaces de satisfacer las necesidades y expectativas presentes y futuras del cliente,
siempre que se garantice la rentabilidad a largo plazo del proveedor de dichos productos o
servicios.
59
“Managing construction projects”. Winch, G.M. Ed. Blackwell Pub. Co., London, 2002.
60
“Aplicación de la norma ISO 10006 a la construcción”. Yepes Piqueras, V., Pellicer Armiñana, E. Actas del VII
Congreso Internacional de Ingeniería de Proyectos, AEIPRO, Pamplona, 2003.
108
La empresa debe comprender la calidad esperada por sus clientes para planificar la
realización del producto, constituyendo la calidad de diseño una buena medida del grado de
comprensión conseguido. A continuación se entrega el producto o el servicio al cliente. La
calidad de conformidad expresa la concordancia entre lo proyectado y lo producido.
Posteriormente el cliente advierte si lo recibido se ajusta a sus expectativas, dictaminando la
calidad percibida.
La fase de diseño, especialmente la planificación y estudios previos al proyecto, es

adecuada si se entienden perfectamente las necesidades y expectativas de los explotadores
de una infraestructura, independientemente de que sean usuarios finales. En esta primera
fase, el producto resultante es una relación de documentos cuya calidad no sólo debe
responder a los requerimientos de los usuarios de las infraestructuras como a los
promotores de la misma. Posteriormente la calidad de conformidad responde a la
adecuación a lo previsto (plazos, costes, calidad de ejecución, etc.). Por último, el gestor de
la infraestructura (por ejemplo una empresa concesionaria de una autopista, una
administración pública o un propietario de una vivienda) debe comprobar a lo largo de la
vida útil de la misma su adecuación a sus expectativas (si cubre sus necesidades, es
segura, tiene un bajo mantenimiento y una larga vida útil, etc.).
Las particularidades del proceso proyecto-construcción, donde cada producto es único y no

repetitivo, impiden completar el ciclo de mejora continua. Sólo aquellas empresas que
aprenden de sus errores y sistematizan la información de sus procesos son capaces de
mejorarlos.
La gestión de la calidad ha evolucionado desde planteamientos basados en el control hasta

su consideración como una herramienta estratégica de competitividad. Cada etapa ha
superado a la anterior sin suplantarla61. El proceso proyecto-construcción participa de la
evolución que ha seguido la gestión de la calidad.
Desde el inicio de la era industrial, la calidad de los productos se intentaba asegurar

mediante su inspección antes de ser enviados al mercado. Los proyectos o las obras
realizadas se sometían a una verificación. Este proceso suponía una barrera que trataba de
impedir la llegada de productos o servicios defectuosos al cliente. Sin embargo, no
mejoraban la calidad de lo producido, salvo que se aprendiera de los errores y se rectificara.
Además, tampoco era viable una inspección al 100%, entre otras cosas porque algunos
ensayos eran destructivos.
En el contexto actual, el control de calidad ha sido superado por el aseguramiento de la

calidad. La evolución de la organización conduce a eliminar progresivamente los procesos
de verificación siempre que se garantice la calidad resultante.
61
“Sistemas de gestión de la calidad y del medio ambiente en las instalaciones náuticas de recreo”. Yepes
Piqueras, V. Ed. Universidad de Alicante, Alicante, 2003.
109
La implantación de un sistema de aseguramiento de la calidad trata de responder a las

necesidades de los clientes. Se pretende crear un sistema que avale la calidad de los
productos o servicios. Se trata de asegurar que los procesos se realizan siempre de la
misma forma. Resulta imprescindible incorporar aquellas especificaciones que satisfagan las
expectativas de los clientes a su justo precio. Esta etapa no sustituye al control de calidad,
sino que la integra y complementa.
En el año 2000, las normas ISO 9000 se actualizaron, transformándose en normas de los
sistemas de gestión de la calidad. La cristalización y defensa de la calidad garantizada por
una empresa adquiere una dinámica que debe gestionarse de modo que la mejora continua
se oriente hacia el cliente. Ello ha supuesto un acercamiento decidido hacia los principios de
calidad total y son, además, la base de la norma ISO 9004:2000 en la que se incluye un
sistema de autoevaluación de la calidad en la gestión de la organización.
La introducción del concepto de gestión de la calidad total (“total quality management”) y la

instauración de la calidad como estrategia competitiva, ha supuesto un salto importante al
adoptar un enfoque integrador de la gestión que incluye los esfuerzos de la organización
para desarrollar, mantener y mejorar la calidad, orientando la producción o prestación de
servicios a la plena satisfacción del cliente. La calidad total constituye una filosofía, una
cultura, una estrategia y un estilo de dirección que no posee límites definidos que la acoten.
En la siguiente tabla se recogen algunas de las características de los distintos tipos de
gestión de la calidad62.
ASPECTO CONTROL DE CALIDAD ASEGURAMIENTO DE GESTIÓN DE CALIDAD

CALIDAD TOTAL
Concepto Utilización de técnicas de Uso de acreditación externa Motivación de la mejora
control para conseguir que certifica la implementación continua para conseguir los
altos niveles de calidad de los principios de gestión de mayores niveles de
la calidad conformidad
Ámbito Producto o servicio Proceso de producción y Todos los procesos
algunos otros de apoyo importantes de la empresa
Objetivo Detección de errores Creación de confianza en el Satisfacción de los grupos
cliente de interés
Referencia Especificaciones del Manuales y procedimientos de Las expectativas presentes
producto o servicio calidad y futuras de los grupos de
interés
Responsabilidad Departamento de calidad Representante de la dirección La alta dirección y todo el
e inspectores mundo en su puesto de
trabajo
La norma ISO 9001:2000 “Sistemas de gestión de la calidad” establece una serie de

aspectos, de obligado cumplimiento por parte de la empresa:
 Responsabilidad de la dirección.
 Sistema de calidad.
 Revisión del contrato.
62
“Garantía de calidad en la construcción. Tomo 2”. Yepes Piqueras, V. Ed. Universidad Politécnica de Valencia,
Valencia, 2001.
110
 Control del diseño.

 Control de la documentación.
 Compras.
 Productos suministrados por el cliente.
 Identificación y trazabilidad del producto.
 Control de los procesos.
 Inspección y ensayos.
 Control de productos no conformes.
 Acciones correctoras y preventivas.
 Manipulación, almacenamiento y entrega.
 Registros de la calidad.
 Formación.
 Servicio post-venta.
El sistema de calidad de la empresa diferencia varios tipos de documentos que exponemos

a continuación, siguiendo el orden de importancia decreciente63:
 Manual de calidad: documentos que define el conjunto de objetivos, políticas, normas
y procedimientos de la empresa para gestionar y controlar la calidad.
 Procedimientos: documentos que establecen las condiciones que rigen los procesos
funcionales de la empresa.
 Instrucciones de trabajo: documentos que definen de forma concreta la aplicación de
un procedimiento a una actividad en particular.
 Registros de calidad: documentos que aportan pruebas objetivas sobre actividades
realizadas o sobre resultados obtenidos; son consecuencia directa de la aplicación
de un procedimiento o de una instrucción de trabajo.
Las empresas pueden conseguir la certificación, según las normas ISO 9000:2000, por un
organismo acreditado (AENOR, IVC, etc.). De este modo, las empresas aseguran la
verificación de sus sistemas de calidad y realizan una publicidad más efectiva facilitando la
venta del “producto”.
En el sector de la construcción apenas se ha superado la etapa del control de la calidad.

Incluso el resultado de la fase de diseño, el proyecto, presenta deficiencias importantes que
muchas veces se han asumido como normales y que se resuelven posteriormente durante la
ejecución. Además, se ha querido pasar al aseguramiento de la calidad mediante la
delegación de la responsabilidad de la calidad de conformidad a las propias empresas
constructoras con procesos mal entendidos de “autocontrol”. En realidad, la adopción de las
normas ISO 9000 por parte de las empresas exige la elaboración de planes de calidad
particularizados para cada obra, que si bien permiten reducir sensiblemente el control de
producto terminado, no deben sustituirlo sin más, debiéndose comprobar mediante las
auditorías necesarias la verdadera implantación del sistema de calidad en la empresa.
63
“Gestión y control de la calidad”. Carot Alonso, V., Carot Sánchez, T., Jabaloyes Vivas, J. Ed. Universidad
111
12. MARKETING Y PUBLICIDAD EN LA EMPRESA.
Podemos definir marketing64 como el proceso de identificar, anticipar y satisfacer las

necesidades y exigencias de los clientes. Engloba las técnicas utilizadas por la empresa
para llegar al cliente adecuado. Así por ejemplo, las presentaciones comerciales, las
relaciones públicas y la promoción entran dentro de las técnicas del marketing.
Para que el marketing sea eficaz debe basarse en un planificación adecuada. La

planificación del marketing implica65:
 El análisis interno de la empresa.
 El análisis del mercado.
 La definición de los objetivos de la empresa a largo plazo (tipología y tamaño ideal).
 El establecimiento de los objetivos del marketing (servicios a ofrecer, segmentos del
mercado y áreas geográficas).
 La selección de estrategias para decidir cómo se alcanzan los objetivos.
 La preparación de planes detallados de acción.
El análisis interno considera el volumen de trabajo de la empresa durante los últimos tres
años, teniendo en cuenta la localización geográfica, el cliente, la tipología de servicio y el
beneficio obtenido.
El análisis del mercado debe llevarse a cabo desde los siguientes puntos de vista:
 Económico: inflación, tipos de interés, crecimiento económico,...
 Político: inversión de las diferentes administraciones públicas.
 Tecnológico: equipos informáticos, de comunicaciones y “software”.
 De mercado: tamaño y tendencias.
 De la competencia: puntos fuertes y débiles de los principales competidores.
Las conclusiones de los análisis interno y externo identifican, por una parte, las fortalezas y
debilidades de la empresa y, por otra, las oportunidades y amenazas del mercado. El
análisis FODA (fortaleza-oportunidad-debilidad-amenaza) nos describe gráficamente la
situación de la empresa.
64
La 22ª edición del DRAE acepta el término “marketing” como equivalente a mercadotecnia.
65
“Marketing para arquitectos”. The Royal Incorporation of Architects in Scotland. Ed. Gustavo Gili, Barcelona,
1996.
112
ANÁLISIS FODA (FORTALEZA-OPORTUNIDAD-DEBILIDAD-AMENAZA).
Los objetivos se definen mediante el establecimiento de niveles de rendimiento para un

período determinado, o condiciones que deben cumplirse antes de determinadas fechas. La
matriz Ansoff proporciona el marco general de referencia desde un punto de vista gráfico.
MATRIZ ANSOFF.
Una vez decididos los objetivos debe establecerse la estrategia. Por ejemplo, en una
empresa consultora una buena estrategia debe contemplar:
 Especialización (carreteras, obras marítimas, urbanizaciones, etc.).
 Tipos de servicios (proyectos, direcciones de obra, etc.).
 Tipos de clientes (públicos o privados).
113
 Responsable/s de la gestión comercial y relaciones públicas.

 Técnicas de promoción a utilizar (entrevista directa, anuncios, catálogos, patrocinio,
correspondencia, etc.).
 Imagen corporativa de la empresa.
La imagen corporativa de la empresa es el reflejo de su personalidad. Incluye el logotipo o

símbolo como elemento adicional. La identidad de la empresa se asocia con los servicios
que ofrece y las impresiones de los clientes sobre la calidad del servicio. El entorno del
despacho, incluyendo su ubicación, estilo y ambiente, también crea impresión en los
clientes. En definitiva, una imagen corporativa atractiva que proyecte una identidad con
personalidad es un importante mecanismo de promoción.
El catálogo de la empresa es un instrumento de promoción fundamental. Para que un

catálogo sea eficaz deben tenerse en cuenta cuatro aspectos: función, contenido, diseño y
objetivos. La función del catálogo es establecer el contacto inicial o dar la respuesta inicial
de información a los clientes potenciales. En cuanto al contenido del catálogo debe
proporcionar la información esencial, breve y actualizada que precisan los clientes
potenciales en cuanto a: contacto (dirección, número de teléfono y fax, correo electrónico,
página “web”,...), personal integrante, trayectoria profesional de la empresa (clientes y
contratos principales), etc. La calidad del diseño (papel, impresión, ilustraciones,
reproducciones fotográficas y maquetación) influye en la manera de percibir la empresa por
el cliente; es decir, afecta a la imagen corporativa de la empresa.
Las presentaciones comerciales deben realizarse una vez conocidas las necesidades del
cliente y la problemática a la que se enfrenta. Conviene utilizar medios visuales para apoyar
la presentación (catálogo de la empresa, planos, referencias de otros clientes, etc.). Debe
ponerse énfasis en cómo estos aspectos pueden beneficiar al cliente en cada proyecto
concreto. Algunos aspectos a tener en cuenta en una presentación son:
 La gama de servicios que ofrece la empresa.
 La experiencia en proyectos similares.
 El respaldo técnico que puede disponer.
 El tamaño de la empresa.
 El activo financiero que la respalda.
Las relaciones públicas son el esfuerzo deliberado, planificado y sostenido para establecer y
mantener el entendimiento mutuo entre una organización y su público (clientes, empleados,
formadores de opinión o los habitantes de una zona determinada). Las relaciones públicas
implican:
 Definir claramente el público al que se dirige la empresa.
 Establecer prioridades que permitan fijar un presupuesto.
 Seleccionar las técnicas de comunicación y los medios.
 Preparar el mensaje que se quiere comunicar de modo que sea aceptado y resulte
eficaz.
114
El patrocinio consiste en organizar y/o financiar acontecimientos o actividades para

conseguir cobertura y prestigio por asociación con ellos. Mediante un buen patrocinio puede
conseguirse publicidad gratuita a través de ciertos medios de comunicación.
El contacto comercial es un método sistemático de recopilación, evaluación y seguimiento

de los contactos con clientes. Una vez identificado un contacto, la empresa debe disponer
de un adecuado sistema de registro y procesamiento. La información que puede registrarse
es: cliente a contactar, origen del contacto, tipo (telefónico, reunión,...), persona que efectúa
el contacto, fecha, posibilidades de obtener un encargo, próximo paso a realizar y quién
debe hacerlo, valoración del contacto, etc. Se obtiene una gran optimización del sistema
mediante su informatización.
La publicidad más utilizada por las empresas consultoras y constructoras es la de la prensa

especializada (revistas de construcción sobre todo), ferias y exposiciones y la
correspondencia dirigida. La utilización de la prensa especializada suele ser cara y
únicamente es accesible a las grandes empresas. La correspondencia dirigida tiene como
virtudes que se direcciona a objetivos selectivos, identificados “a priori”, y es relativamente
barata; su defecto principal es la dificultad de una redacción muy hábil de la carta comercial.
En cualquier caso, es necesario conocer los objetivos publicitarios con el fin de:
 Fijar el presupuesto de publicidad de la empresa.
 Determinar cuál es la audiencia a la que se quiere llegar.
 Decidir los medios que van a utilizarse (prensa, radio, etc.), su frecuencia y cómo se
va a medir la eficacia de la publicidad.
13. GESTIÓN DE LA DEMANDA EMPRESARIAL.
El desarrollo comercial de las empresas constructoras y consultoras, en especial las de

ingeniería civil, descansa, básicamente, en la concurrencia a las licitaciones que diariamente
se convocan por parte de las administraciones públicas. En consecuencia, su gestión y
seguimiento constituyen actuaciones fundamentales en el ejercicio de su actividad.
Según el tamaño de la empresa, la preparación de la misma la llevan a cabo diferentes

departamentos o personal especializado:
 En las empresas pequeñas y medianas:
 Técnicos de producción preparan las partes técnica y económica.
 Administrativos preparan la parte administrativa.
 En la empresas medianas y grandes:
 Personal específico del departamento comercial prepara la oferta.
 Directores de producción supervisan las partes técnica y económica.
 Administrativos supervisan la parte administrativa.
115
Es fundamental preparar buenas ofertas para garantizar la entrada de nuevos trabajos en la

empresa y, por lo tanto, su continuidad futura. Las ofertas deben ser planificadas,
preparadas y revisadas, en cuanto a claridad del contenido y presentación. En muchas
ocasiones las ofertas se finalizan en el último minuto lo que puede provocar errores en la
maquetación y en la propia documentación.
Las ofertas que se presentan a las licitaciones de clientes públicos (administración central,
autonómica o local) tienen un carácter eminentemente comercial. Podemos establecer un
proceso habitual de gestión de la demanda en empresas medianas y grandes, tal y como se
describe a continuación:
1º) Captura automática de la información de la base de datos “biofax” o similar (por
correo electrónico con un formato preestablecido o por fax simplemente).
2º) Selección de demandas por parte del técnico encargado.
3º) Sometimiento a la gerencia.
4º) La gerencia distribuye entre los directores de departamento.
5º) Los directores de departamento deciden sobre la presentación o no de la oferta.
6º) El departamento de servicios generales solicita la documentación, realiza el
seguimiento, recibe la documentación y la entrega al director del departamento
correspondiente.
7º) Una vez analizada la documentación, el director del departamento decide sobre si
la empresa se presenta o no a la licitación.
8º) En caso de decisión positiva, se solicita el aval.
9º) Preparación de la oferta: normalmente la parte administrativa la prepara el
departamento de administración, mientras que la parte técnica la prepara el
departamento productivo correspondiente; o bien el departamento comercial, si
existe, prepara toda la oferta o parte de ella.
10º) El director de departamento (o persona delegada) da el VºBº a la documentación.
11º) La oferta se entrega a reprografía, una vez recopilada la información administrativa
y técnica.
12º) Una vez encuadernada la oferta, se prepara el envío o la entrega.
13º) El departamento comercial o del departamento de servicios generales realiza el
seguimiento y recogida de datos de la apertura de plicas y el suministro de la
información resultante de la apertura de plicas a la gerencia y a los directores de
departamento.
14º) Una vez recibida la comunicación de la adjudicación, el departamento de
administración generalmente, tramita el aval definitivo y la restante documentación.
15º) La gerencia firma el contrato.
16º) El director del departamento tramita el alta del contrato.
Normalmente, la presentación de ofertas tiene plazos rígidos que cumplir. Puede apreciarse
fácilmente el riesgo que se asume cuando no se atienden con la diligencia adecuada los
diez primeros puntos, trasladándose toda la presión de la urgencia en la entrega a los
116
servicios de apoyo de la empresa, como son ofertas, reprografía y mensajería. Una gestión
ágil y eficaz puede evitar la típica presión final de última hora.
Periódicamente y a requerimiento de los interesados, pueden llevarse a cabo análisis

sistemáticos de las adjudicaciones que recibe la empresa o bien de las proposiciones
económicas efectuadas en los diferentes contratos por las empresas presentadas. De este
modo, se informa adecuadamente sobre la posición de la empresa en el conjunto de
licitaciones en las que participa y se realiza un seguimiento de las bajas de todas las plicas
en las que la empresa ha intervenido.
14. UNIÓN TEMPORAL DE EMPRESAS.
En determinados casos, la estrategia comercial de la empresa puede aconsejar el

presentarse a determinadas licitaciones en unión temporal de empresas (UTE). La mejor
UTE es una relación de asociados, evitando empresas con las mismas capacidades y
procurando que sean complementarias; así por ejemplo, una empresa especializada en
cálculo de puentes y otra especializada en trazado de carreteras pueden unirse para
concurrir a un concurso para la redacción de un tramo de autovía que incluye varios enlaces.
Desde el punto de vista legal la UTE es una empresa, aunque no se constituye como tal
hasta que no se adjudica el contrato; en la oferta presentada a la licitación se incluye,
únicamente, un compromiso de formar una UTE.
Para contratos de consultoría, la mejor división del trabajo dentro de la UTE es la que
establece responsabilidades y precios globales para tareas concretas; en este caso, si un
socio sobrepasa el presupuesto, el otro socio no es afectado. Normalmente, un único
responsable gerencial de la UTE percibe una cantidad predeterminada (o porcentaje) por la
gestión administrativa y otro responsable productivo (que suele coincidir con el autor del
proyecto) percibe otra cantidad fijada “a priori” por la gestión técnica. El funcionamiento de la
UTE es más sencillo cuando el cobro de los trabajos es por precios unitarios (mensualidad
de ingeniero, equipo, vehículos, oficinas, etc.), en lugar de a tanto alzado; si se aplican
precios unitarios, cada empresa puede cobrar directamente la mensualidad correspondiente
a los recursos que pone a disposición de la UTE.
Para contratos de obra, las empresas ceden personal técnico, mano de obra y maquinaria a
la UTE a un precio pactado. Los suministros de materiales y equipos, subcontratación de
maquinaria y mano de obra, montaje y mantenimiento de instalaciones y recursos
adicionales son contratados y gestionados directamente por la propia UTE. Esta funciona, a
todos los efectos, como una empresa independiente con su propia cuenta de resultados.
En general, hay que reducir al mínimo los gastos generales de la UTE, y también evitar la
falta de comunicación, lo cual puede realizarse mediante reuniones periódicas.
117
Como conclusión, conviene destacar el hecho de que en una UTE es fundamental la

confianza mutua de las empresas que la conforman, su compromiso con la UTE y su
integración en la misma. Además, en el mundo globalizado en el que vivimos son
necesarios, cada vez más, los acuerdos entre empresas de diferentes regiones y países que
adquieren compromisos de colaboración, a pesar de las diferencias culturales, buscando la
sinergia resultante de la combinación cultural y empresarial.
118

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El Proceso Proyecto-Construcción

CAPÍTULO 1: CONCEPTO DE PROYECTO.

En las definiciones anteriores apreciamos que la acepción 2ª de “proyectar” y la 3ª de

proyectos, e incluso avanzando algo más, a la administración o gestión de empresas

Por otra parte, la acepción 3ª de “proyectar” y la acepción 4ª de “proyecto” también guardan

En cualquier caso, es obvio que la acepción 3ª de “proyecto” del DRAE (“designio o

2. EVOLUCIÓN DE LA CIENCIA, LA TECNOLOGÍA Y EL DISEÑO.

La creatividad humana se ha ido desarrollando a lo largo de la historia con desigual fortuna4.

Euclides (aproximadamente, 300 a.C.) fue autor de la obra “Elementos de geometría”, un

Galileo Galilei (1564-1642) es considerado como el fundador de la ciencia moderna. Su

Isaac Newton (1642-1727) es considerado como el padre de la revolución científica. Sus

El siglo XX se inició en un entorno cambiante y complejo en el que destacó el papel de la

El estilo de la Bauhaus se caracterizó por la ausencia de ornamentación en los diseños,

En 1926 G. Wallas6 en su obra “The art of thought”, paralelamente al desarrollo de la

Un sistema abierto, sin embargo, presenta intercambios con el ambiente a través de

La ingeniería de sistemas supone el desarrollo y aplicación de la teoría general de los

La ingeniería de sistemas, según Hall, se divide en dos macrofases (planificación y acción) y

Para Sage, la ingeniería de sistemas consiste en la definición, desarrollo, producción y

Cada una de las tres fases principales (definición, desarrollo e implementación) de la

La figura siguiente representa esta caracterización tridimensional.

CARACTERIZACIÓN TRIDIMENSIONAL DE LA INGENIERÍA DE SISTEMAS.

4. LA FILOSOFÍA DEL PROYECTO DE M. ASIMOW.

Los principios éticos del proyecto son los siguientes:

Los principios fácticos del proyecto los citamos a continuación:

 Es una progresión que va de lo abstracto a lo concreto (morfología o estructura

El proyecto se compone de las siguientes fases:

Asimow señala que “el proyecto en la ingeniería es un proceso especializado para la

En definitiva, se diseña una doble estructura:

La filosofía del proyecto de Asimow es seguida y desarrollada por numerosos tratadistas

En cuanto al proceso de diseño (estructura horizontal) plantea, de un modo similar a

5. TEORÍAS ACTUALES DEL PROYECTO.

Actualmente conviven diferentes propuestas teóricas sobre el proyecto; la exposición que

Un primer grupo de teorías están basadas en la teoría de sistemas y sus posteriores

En cuanto a autores extranjeros, en primer lugar destacan G. Pahl y W. Beitz con su

Un segundo grupo de teorías están basadas en fundamentos axiomáticos. Dentro de este

compromiso entre lo que se pretende alcanzar (dominio funcional) y cómo se quiere

Un tercer grupo de teorías del proyecto, basadas en el empirismo, se concretan únicamente

sí, agrupadas y acotadas en unidades homogéneas, bajo la denominación de dimensiones.

6.1. Perspectiva histórica.

Actualmente, el campo de actuación de la ingeniería civil es más reducido que antaño, no

Con motivo de la influencia de autores y publicaciones de habla inglesa, de la creciente

En España, la profesión de ingeniero civil se asocia desde su origen a Agustín de

1957  Las Escuelas Especiales de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos y de

6.2. Los colegios profesionales.

El ejercicio en España tanto de la profesión de ingeniero de caminos, canales y puertos

El presidente del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos en la presentación

progreso de la ingeniería de caminos, la promoción de las competencias de la profesión y la

6.3. Competencias profesionales de los ingenieros de caminos, canales y

En cuanto a las competencias profesionales, es necesario mencionar la Ley de Ordenación

El Tribunal Supremo ha confirmado mediante varias sentencias que las competencias

drenajes y desagües; (d) infraestructuras de ferrocarriles, vías, estaciones,

De la lectura de las competencias profesionales, detallada previamente, puede deducirse la

6.4. Competencias profesionales de los ingenieros técnicos de obras públicas.

El Decreto 148/1969, de 13 de febrero, establecía las especialidades correspondientes a las

6.5. Actuación profesional del ingeniero civil.

Agrupando, tal y como se ha comentado previamente, a ingenieros de caminos, canales y

La Ley 38/1999, de 5/11/99, de Ordenación de la Edificación (LOE) faculta a los ingenieros

El ámbito de actuación de los ingenieros civiles es muy diverso y su campo de acción es

El paso de la idea a la realidad (“proyecto” según la acepción 3ª del DRAE) es un proceso26

En ingeniería civil, arquitectura y, parcialmente, en otras ingenierías, este proceso se

En un proceso proyectual de ingeniería civil, denominado a partir de ahora proceso

El proceso se retroalimenta (“feed back”) puesto que toda infraestructura en uso y

El proceso proyecto-construcción tiene como puntos de partida: