Documentación

El problema de la reforma agraria en la

América Latina

£1 documento que a continuación se publica: «El problema de la

reforma agraria en América Latina», de Thomas F. Carrol, es uno de
los mejoics y más clarividentes trabajos sobre la reforma agraria y su
problemática concreta en una de las más extensas zonas subdesarro-
lladas del mundo y que, paradójicamente, tienen unas grandes perspec-
tiva*. \le desarrollo futuro, siempre y cuando se produzca, además del
concspondiente crecimiento, el cambio en las estructuras económicas
y sociales que caracterizan a todo proceso-de desarrollo; de ahí el in-
terés de la obra que comentamos. La reforma agraria, en tanto que
coadyuva al proceso de desarrollo agrícola y al general del país, será
*n instrumento necesario y podríamos afirmar que, en muchos casos,
imprescindible al mismo. En este sentido, y desde un punto de vista
económico, señalemos que pocos han sido los aspectos del desarrollo
que han despertado emociones más violentas que la reforma agraria (1).
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que el desarrollo de la
agricultura tiene una gran importancia en las etapas iniciales del des-
arrollo econópiico, aunque sólo" sea porque éste es el sector dominante
en el empleo de los recursos y en la producción de ingresos (2). Con-
cretamente, en el caso de América Latina, el Informe Pearson indica
que «el lento ritmo de modernización rural ha obstaculizado el cre-
cimiento general al provocar alzas en los precios de los alimentos y al

(*) Nota introductoria y traducción realizada por ENRIOUR LANGA MORA.

(1) B. HIGGINS: «Economic Development», versión castellana de A. Viñas con el
titulo de: «Desarrollo económico», Gredos, Madrid, 1970, pág. 509.
(2) J. M. MELLOR: «Toward a Theory of Agricultural Development», en H. M.
SOUTHWORTH y B. F. JOHNSTON: «Agricultural Development and Economic
Growth», Cornell University Press, 11haca, 1970, pág. 21.

293
 ENRIQUE LANGA MORA

reducir los márgenes exportables» (3). Asimismo, el último Informe

del Banco Mundial ponía de manifiesto la importancia del desarrollo
agrícola en Latinoamérica, al indicar que el 40 por 100 de la fuerza
de trabajo de la región está empleada en la agricultura (4). Dado que
este tema ha sido estudiado por un gran número de autores —Adam
Smith, ya se ocupó del tema con una gran extensión (5)— nos li-
mitaremos a reproducir la clasificación que realiza la F. A. O. respecto
a la importancia y al papel que la agricultura tiene en un proceso de
desarrollo (6).
a) Asegurar los suministros futuros de alimentos teniendo en cuen-
ta que la población aumenta a razón del 2,5 a 3 por 100 por año.
b) Ajustarse al crecimiento aun más rápido del número de per-
sonas a que sólo puede llegarse a través de la producción comerciali-
zada y a los cambios en la composición de la ración alimenticia inhe-
rentes a la urbanización y al aumento de ingresos por habitante.
c) Ajustarse a los requisitos específicos de política alimentaria, sur-
gidos del análisis de las principales deficiencias en la nutrición inhe-
-ente« a la composición actual de los tipos principales de alimentación.
d) Asegurar las materias primas básicas para la industria de la
transformación (alimentarias y no alimentarias), que suelen predominar
en las primeras fases de !a industrialización.
e) Conseguir y ahorrar divisas. La escasez de éstas es uno de los
obstáculos más graves que se oponen a la evolución económica de la
mayoría de los países en desarrollo que dependen casi todo de los
productos agrícolas para conseguirlos. Por otra parte, en muchos paí-
ses, el sector agrícola permite un margen considerable de sustitución
económica de las importaciones. En términos más generales, al sector
agrícola corresponde desempeñar un papel importante en el enriqueci-

(3) L. B. PEARSON, presidente: «El desarrollo: empresa común», B. I. R. D.,

pág. 231 de la edición castellana realizada por la Editorial Tecnos, Madrid, 1969.
(4) R. S. MCNAMARA: «Resumen del discurso pronunciado ante la Junta de Go-
bernadores del Grupo del Banco Mundial» en Nairobi, 1973, citamos por la referen-
cia aparecida en I. C. E., núm. 1.382, de 27-IX-1973.
(5) A. SMITH: «An Inquiry into the Nature and Courscs of the Wealth of
Nations». Vid el capítulo XI de su obra, especialmente las páginas 159, 169 y 340
de la edición castellana publicada por el Fondo de Cultura Económica, Méjico, 1958.
(6) F. A. O.: «Plan indicativo mundial provisional para el desarrollo agrícola»,
F. A. O., Roma. 1970. volumen I, pág. 18.

294
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

miento mutuo de todos los países mediante la expansión del comercio

internacional basada en lo posible en ventajas relativas.
f) Proporcionar una gran parte de los puestos de trabajo adiciona-
les que se necesitarán hasta 1985 y, al mismo tiempo, procurar que
parte del aumento de mano de obra quede disponible para tareas no
agrícolas mediante un aumento de la productividad de las fincas.
g) Contribuir a los ahorros necesarios para financiar el desarrollo.
h) Contribuir a la difusión de la riqueza, la única que puede crear
un mercado de masas para la industria, y hasta un mercado adecuada-
mente efectivo para los recursos agrícolas. En casi todos los países en
desarrollo, la mayor parte de la población es todavía agrícola y, si no
prospera, se trastorna todo el proceso de desarrollo económico.
i) Crear un mercado para industrias de «bienes de producción», es
decir, maquinaria y material agrícola, fertilizantes y productos quími-
cos para la lucha contra las plagas y las enfermedades.
Tal como se puede observar, algunos de los objetivos anteriormente
enunciados pueden ser contradictorios, como señala la misma F. A. O. (7),
pero es que, teniendo en cuenta que la situación de cada país —o in-
cluso cada región— es diferente, la función y, por tanto, los objetivos
encomendados en cada caso a la agricultura en su participación en el
desarrollo son diferentes.
La reforma agraria, precondición del desarrollo agrícola, en frase
de Kindleberger (8), implica el abandono del sistema tradicional de
vida rural característico del subdesarrollo. En este sentido, la reforma
agraria puede abolir los restos de feudalismo que perduran en una
sociedad agrícola e implica, si se realiza bien, la desaparición de la
injusticia social (9). Es decir, la reforma agraria es una condición para
el desarrollo económico (10) o, como afirma el mismo Carrol en su tra-

(7) F. A. O.: «Plan indicativo mundial provisional para el desarrollo agrícola»,

op. cit., volumen I, págs. 18 y 19.
(8) C. P. KINDLEBERGER: «Economic Development», versión castellana de Rafael
Cremades con el título «Desarrollo económico», Ed. del Castillo, Madrid, 2.' ed.
1966, pág. 233.
(9) F. FERNANDEZ y FERNANDEZ: «Economía agrícola y reforma agraria»,
C. E. M. L.A., Méjico, 1965, pág. 15 y 112.
(10) D. WARRINER: «Land Rcform and Economic Development», en C. K.
EICHER y L. W. WITT: «Agriculture in Economic Developmen:», McGraw Hill
Nueva York, 1964, pág. 290.

295
 ENRIQUE LANGA MORA

bajo, un catalizador de una serie de movimientos socio-económicos que

pueden abrir el camino al desarrollo de un país. Por otra parte, y
para no hacer interminable la relación de citas, indiquemos que
la O. N. U. también señala la importancia de la reforma agraria en el
proceso de desarrollo y la interrelación existente entre aquélla y el
desarrollo (11).
En su trabajo, Carrol, después de demostrar la importancia de la
reforma agraria, analiza las principales características de los proyectos
llevados a cabo en algunos países latinoamericanos, refiriéndose a sus
aciertos y errores y prestando, en general, una particular atención a los
problemas de tenencia de la tierra (12).
Asimismo, estudia el papel de los programas de colonización en la
reforma agraria y la importancia de la imposición agraria como ins-
trumento indirecto, que se puede utilizar en el logro de una reforma
agraria (13). Finalmente, trata algunas propuestas de nuevas reformas
y la interrelación reforma agraria-desarrollo. Creemos que, en último
término, para comprobar el destacado lugar que debe ocupar la apor-
tación del profesor Carroll al estudio, especialmente práctico, de la
reforma agraria, basta contemplar el concepto de reforma agraria in-
tegral elaborado por la 0. N. U., posteriormente, y que, en parte, se
haya contenido en su aportación. Para dicho organismo en la reforma
agraria están comprendidas las modificaciones del régimen de tenencia
de tierras; es decir, aquellas reformas que, dentro de un marco de
programas de gran amplitud, mejoran la situación de los arrendata-
rios o de los jornaleros o que amplían la unidad de cultivo o de explo-

(11) O. N. U.: Report of the World Land Reform Conference, 1969», Nueva York,
1968, págs. 14 y ss. y 63 y ss. Asimismo, y entre otras publicaciones, en su informe
«Progress in Land Reform, Fith Report», Nueva York, 1970, págs. 261 y ss.,
también insiste en el tema.
(12) Para estudiar la actual estructura agraria de Latinoamérica, véase la
reciente obra de S. BARRACLOUGH: «Agrarian Structure in Latin America», Lexington
Books, Massachusetts, 1973.
(13) Véanse, en especial, para un estudio más detallado de la imposición como
instrumento de reforma agraria los «Papers and Proceedings of the Conference on
Agricultural Taxation and Economic Development». Harvard, Cambridge, Massac-
husetss, 1954; son de destacar, en especial las aportaciones de Raup y Heller.
Respecto a Latinoamérica pueden consultarse, entre otras, las obras de K. GRIFFIN:
«Financing Development in Latin America», MacMillan.Londres, 1971 y R. M. BIRD:
«Taxation and Development», Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
1970; en ellos encontrará el lector interesado en el tema una interesante bibliografía
-lúe no consideramos oportuna incluir en esta presentación.

296
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

tación, así como aquellas en virtud de las cuales se redistribuye la

tierra a fin de aumentar el número y la proporción de propietarios.
Pero también quedan comprendidas las medidas de establecimiento o
de robustecimiento de organismos y servicios esenciales (públicos o de
cooperativas), de créditos, abastecimiento, comercialización, divulga-
ción e investigación en la esfera agrícola (14).
En particular, se incluyen las siguientes medidas:
a) Creación de oportunidades para obtener la propiedad de la tierra.
b) Medidas para fomentar la colonización de tierras y la seguridad
de tenencia.
c) Mejora de las condiciones de arrendamiento mediante la reduc-
ción de los cánones exhorbitantes o los pagos de aparcería.
á) Mejora de las condiciones de empleo y de las oportunidades para
la mano de obra agrícola.
e) Protección de los agricultores sometidos a regímenes de tenen-
cia tribal o comunal u otra forma tradicional.
f) Organización de fincas agrícolas de tamaño económico; consoli-
dación parcelaria.
g) Registro de títulos de propiedad sobre la tierra.
h) Ampliación del crédito agrícola y reducción del endeudamiento
de los agricultores.
i) Fomento de las cooperativas agrícolas.
j) Organización para proporcionar servicios de maquinaria agrícola.
fe) Política fiscal y financiera en relación con la reforma agraria,
incluidas las medidas tributarias para mejorar el aprovechamiento y
distribución de tierras.
/) Medidas de régimen de tenencia de tierras relacionadas con cier-
tos aspectos del aprovechamiento de bosques.
m> Medidas para fomentar el uso equitativo de los recursos limi-
tados del agua.
n) Otras medidas conexas, tales como, por ejemplo, la creación
o ampliación de servicios de investigación o de educación agrícolas (15).

(14) UNITED NATIONS: «Progress in Land Reform, . Third Report», O. N. U.,

Nueva York. 1962, pág. VI.
(15) UNITEO NATIONS: «Progress in Land Reform, Third Report, op. cit. pág. 93.

297
El problema de la reforma agraria en la América Latina*

THOMAS F. CARROLL

«No hay duda acerca de la necesidad de unos cambios drásticos en

los sistemas de propiedad agraria en los países de América Latina.
Únicamente queda una pregunta por contestar con respecto al proble-
ma, es decir, saber si esos cambios se producirán como consecuencia
de revoluciones sangrientas, o bien a través de una planificación demo-
crática a largo plazo.» Así se expresa Chester Bowler en el New York
Times Magazine, del 22 de noviembre de 1959.
El problema de la reforma agraria —que hasta hace unos pocos años
solamente era una especie de tabú en América Latina— ha pasado rá-
pidamente a ocupar un lugar preponderante entre los problemas de
política regional.
La reforma agraria cubana, que se presentara en 1959 como uno de
los principales orígenes de la revolución, pone de manifiesto la ur-
gente e ineludible necesidad de examinar con detenimiento los actuales
sistemas de la propiedad agraria, así como la lucha «ideológica» y por
el poder que van parejos con los cambios mencionados. Hoy en día
se debaten con gran energía en toda América Latina los problemas de
reforma agraria, con una abundancia extraordinaria de proyectos y
propuestas en casi todos los países de aquel continente. Por un lado,
el problema es complejo en sumo grado. Por otro, la principal pre-
ocupación de los economistas radica en la relación existente entre
reforma agraria y desarrollo. Sin embargo, el propósito de este estudio
no es tan ambicioso, ya que se trata-de esbozar a grandes rasgos esa
situación agraria que precisa de cambios, al tiempo que se revisan al-

(*) Traducción del ensayo contenido en la obra de A. O. HIRCHMAN:- «Latín

American Issues» ,The Twentieth Century und, Nueva York, 1961.

298
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

gunos de los más recientes intentos de reforma, así como los que se
realizan en este momento. A la vista de experiencias pasadas, también
se trata de adelantar algunas ideas en el sentido de cómo van a afectar
la continua presión de reformas agrarias en las decisiones de los
distintos países latinoamericanos.
A pesar de toda la complejidad existente, el fondo del problema de
la reforma agraria es relativamente sencillo, pudiendo definirse el mis-
mo en términos claros y concisos: El actual modelo de propiedad
agraria (ejemplo: la propiedad y control de los recursos de la tierra)
tiene una naturaleza que no corresponde ni a las aspiraciones de la
población rural, ni a las necesidades del rápido progreso tecnológico.
Lo que se precisa poner en .práctica es una redistribución de los dere-
chos del agricultor que trabaja la tierra y un mayor control social
sobre los recursos de la misma (1). Estos cambios son los que ahora
se piden, tanto por los políticos que desean capitalizar el creciente
sentimiento- popular, como por los intelectuales que se interesan en
modernizar las instituciones de sus respetcivos países.
Los planificadores del desarrollo económico se dan cada vez más
cuenta del importante papel de la agricultura en el crecimiento econó-
mico de América Latina. Por tanto, existe la tendencia de considerar
con mayor atención el sistema de propiedad agraria como factor prin-
cipal del estancamiento del sector agrícola. De cualquier modo, es la
redistribución de la renta lo que da un peculiar y" fascinante matiz al

(1) El concepto de reforma agraria es, por sí mismo, controvertido e, incluso

semánticamente, es complicado. En un sentido tradicional y limitado, su significado
se identifica con el de distribución de la tierra. En un sentido amplio incluye,
además, cambios en las instituciones agrícolas, como en el crédito, imposición,
alquileres, cooperativas, etc. Si consideramos todavía un sentido más amplio, la
reforma agraria será, prácticamente, un sinónimo de medidas de mejora agraria
—mejores semillas, políticas de precios, regadíos, investigación, mecanización, etc.
El autor opina que la tenencia de la tierra es el problema central de la reforma
agraria y coincide con el punto de vista expresado por Doreen Warriner, en su
brillante serie de conferencias pronunciadas en El Cairo (Land Refom and Economlc
Deyelopment, National Bank of Egypt, 1955), en las que indica que «no deberíamos
confundir la definición de un concepto con la concepción de una política. Utilizar
el término reforma agraria en este amplio sentido (i.e., como cambio de las
estructuras agrarias) puede contribuir a que su sentido real se confunda. La redis-
tribución de la propiedad de la tierra es uno de los cambios más difíciles que se
puede realizar, aunque hay otras medidas más difíciles y controvertidas. Realmente
nosotros no podemos colocar a un nivel similar a las demás mejoras institucionales.
El orden de importancia es también diferente, atendiendo a su magnitud, y pode-
mos igualarlas, si ignoramos este hecho».

299
 THOMAS F. CARROLL

problema de la reforma agraria, la cual —si se lleva a cabo seriamen-

te— trae consigo un reajuste total de los derechos de propiedad, de
la renta y estatus social. En cierto modo, toda reforma es revolucio-
naria por consiguiente.

ESTRUCTURA AGRARIA

Al observar la estructura agraria <*n América Latina, lo que más sor-

prende es la gran concentración de la propiedad en unas relativamente
pocas, aunque grandes unidades, y en un elevado número de unidades
muy pequeñas en el otro extremo de la escala. Aunque es muy difícil
generalizar, por ser una región .tan extensa y variada, los sistemas de
propiedad agraria tienen gran semejanza en la mayoría de los países
latinoamericanos.
Hablando en términos generales, las principales características de
la estructura agraria son:
1) La importancia de los latifundios;
2) El gran número de minifundios;
3) La situación especial de las comunidades, y
4) La forma peculiar del trabajo agrícola que se conoce como sis-
tema de colonos.
Con el fin de comprender mejor lo que se supone va a ser reformado,
es esencial conocer las características principales de cada sistema, así
como los principales problemas que el mismo representa.

El latifundio
Consideraremos en primer lugar las grandes propiedades y su im-
portancia.
Teniendo en cuenta que prácticamente todas las estadísticas se basan
en términos de explotaciones, más que en términos de propiedades, el
grado de concentración es normalmente superior al que se desprende
de los datos. Esta concentración puede ilustrarse con unas cifras (2):

(2) Gran parte de la información cuantitativa contenida en este trabajo se basa

en una extensa documentación mimeografiada, en español, preparada por la F. A. O.
en el Segundo seminario sobre problemas de la tierra en Latinoamérica, celebrado
en Montevideo, Uruguay, en noviembre-diciembre de 1959.

300
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

En Guatemala hay 516 granjas agrícolas (el 0,15 por 100 del total), que
representan el 41 por 100 de la tierra agrícola; en Ecuador hay 705
(0,17 por 100), que representan el 37 por 100; en Venezuela, el 74 por 100
de la extensión agrícola comprende 6.800 explotaciones (1,69 del total),
distribuidas en propiedades de más de 1.000 hectáreas. La mitad de la
superficie agrícola del Brasil se halla en manos del 1,6 por 100 de los
propietarios. En Nicaragua existen 362 propietarios, que controlan total-
mente un tercio de la extensión agrícola. La mayor concentración puede
observarse en Bolivia, donde con anterioridad a la reforma agraria el
92 por 100 de la tierra se encontraba en menos.de 5.500 unidades, que
representaban el 6,4 por 100 del total. Estas cifras —basadas en su ma-
yor parte en datos estadísticos— no son del todo exactas, pero ofrecen
un buena indicación de la magnitud de la concentración agraria. Si fuera
posible calcular la tierra cultivada o cultivable por medio del tamaño
de las propiedades, el índice de concentración disminuiría, ya que mu-
chas de las grandes unidades incluyen zonas montañosas, desérticas o
pantanosas, de un valor dudoso.
Por otra parte, se admite generalmente que —por razones históricas—
es en los latifundios donde se encuentran las mejores tierras. Este es
un hecho que se observa en la mayoría de los países y que tiende a
aumentar significativamente el monopolio agrario desde el punto de vis-
ta de la calidad. Más aún, los datos estadísticos son normalmente parcos
en lo que se refiere a la categoría de propiedad pequeña, debido a lo
cual se subestiman los minifundios trabajados frecuentemente por cul-
tivadores emigrantes y pioneros. En consecuencia, es posible que sea
aún mayor el porcentaje real de las grandes unidades.
En un breve resumen de los datos disponibles se observa en el cua-
dro I (correspondiente a América Latina) que un 10 por 100 de los
propietarios absorben casi un 90 por 100 de la superficie agraria, lo
que significa que este grado de concentración es mucho mayor que en
cualquier otra parte del mundo con una superficie comparable.
Se ha escrito mucho acerca de los orígenes históricos del sistema de
latifundios. Básicamente, refleja cómo estaba organizada 1^> sociedad en

301
 THOMAS F. CARROLL

España y Portugal en los tiempos de la colonización, y la imposición de

este sistemas a las culturas nativas a través de grandes concesiones de
tierras (3).
El modelo de latifundio tiene dos variantes principales: el tipo de
hacienda con propiedades extensamente cultivadas y las plantaciones que
se trabajan de modo intensivo. Estas variantes dan lugar a problemas
totalmente distintos, que requieren diferentes medidas de reforma.
La hacienda es una explotación típicamente agropecuaria, con una
inversión de capital pequeña y una fuerza laboral que se aplica por
unidad de superficie agraria. La propiedad es frecuentemente del tipo
absentista, mientras que la mano de obra se rige por el sistema de
colonos o por alguna de sus variantes.
Aunque no existen excepciones notables, el sistema de hacienda es
un modelo de perfección de ineficacia, tanto a nivel de empresa como
a nivel nacional. La producción por hombre y por unidad de superfi-
cie es baja. Por el contrario, la plantación generalmente muestra una
capitalización elevada, que se combina con un control y organización
laborales más estrictos. Como resultado, la producción por unidad de
superficie es elevada y la eficiencia agraria se sitúa por encima del
promedio. Sin embargo, ambos sistemas encierran elementos monopo-
lísticos, que traen como resultado una mala distribución de la renta,
así como unas condiciones sociales que frecuentemente se describen
como deplorables.
El problema de la plantación se complica por la propiedad y explo-
tación extranjera, en especial en lo que respecta a la zona del Caribe.
De cualquier forma, la peor faceta de la concentración agraria es
la acumulación de poder resultante, que en innumerables casos reper-
cute.en la estructura total de la sociedad, y es contra esta concentra-
ción de poder hacia la que se ha dirigido la mayor parte de los es-
fuerzos de las reformas agrarias de los diferentes países. La destrucción
del latifundismo es la razón política y emocional que mueve a la gente
para llevar a cabo futuras reformas, en lugar de pensar en otros ob-

(3) Una excelente descripción de los orígenes del sistema de tenencia de la

tierra en Latinoamérica se encuentra en la obra de DAVID WEEKS: «The Agrarian
System of the Spanish American colonies», Journal of Land and Public Utility
Economices, mayo 1947, págs. 153-168.

302
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

jetivos más positivos, tales como una agricultura familiar o un mejor

empleo de la tierra.

El minifundio
Veamos ahora el otro lado de la moneda. La mayor parte de las
haciendas son pequeñas, incluso con frecuencia tan pequeñas que, de
acuerdo con los actuales niveles tecnológicos, estos minifundios no
pueden proporcionar a una familia un nivel mínimo de vida aceptable.
En Guatemala, el 97 por 100 de todas las haciendas son unidades de
menos de 20 hectáreas. La cifra que corresponde a Perú y Ecuador es
del 90 por 100; 95 por 100, en la República Dominicana; 88 por 100, en
Venezuela; 88 por 100, en lo que respecta al sector privado de la eco-
nomía agraria mejicana. En Colombia existen más de 325.000 propie-
dades agrícolas con un promedio de media hectárea y 500.000 con
28 hectáreas de promedio.
La gravedad de la situación de los minifundios se ve aumentada por
la fragmentación, por una posesión ilegal y por una variación del
cultivo. En muchas zonas —especialmente en las montañas andinas—
estas pequeñas propiedades se han subdividido, como resultado de pre-
siones de la población, en parcelas diminutas, que muchas veces no
llegan a tener más de unos pocos pies de anchura. De acuerdo con los
informes Métraux —por ejemplo—, en la región de Conima, al otro
lado de la costa del lago Titicaca, no existe una sola propiedad que
no se halle partida en 15 ó 20 parcelas (4). Muchas de las unidades más
pequeñas están explotadas por gente asentada ilegalmente en tierras
públicas o privadas que no tienen propietario y cuyas operaciones
agrícolas son en extremo insatisfactorias, tanto desde el punto de vista
de la seguridad, como del empleo de los recursos.
Finalmente, existe el problema de la agricultura emigrante o cam-
biante a pequeña escala, la cual se practica en grandes áreas .de zona
normalmente forestal en el cinturón tropical, que viene acompañada
en la mayoría de los casos de unas quemas y otros métodos inútiles.
La gran mayoría de los minifundios representan un tipo de agricultura
incierta que se encuentra fuera de la economía de mercado.

(4) ALFRED MÉTRAUX: «The Social and Economic Structure of the Iridian Com-
munities of the Andean Región», International Labour Review, volumen 79, núm. 3,
marzo 1959, págs. 225-243.

303
 THOMAS F. CARROLL

El origen de los minifundios se remonta asimismo a los tiempos

coloniales, cuando las concesiones de tierras se otorgaban a los de
condición inferior: ejército, conquistadores o personal civil de rango
humilde (5).
Algunos de los minifundios de reciente creación son granjas que
se confieren o venden a colonos que se asientan en regiones fronteri-
zas. Muchas son el resultado de una mera ocupación, que puede o no
haberse confirmado legalmente.
El crecimiento extraordinariamente rápido de la población durante
las últimas décadas ha agravado el problema del minifundio, debido
a la migración espontánea hacia nuevas zonas.
I.os propietarios u ocupantes de las pequeñas parcelas de tierra se
ven asediados por infinidad de problemas. Muchos se hallan al margen
de la economía de mercado y no representan una fuerza productora de
productos agrícolas ni tampoco suponen una demanda efectiva de pro-
ductos industriales. No solamente les falta tierra, sino otros sumi-
nistros necesarios para una mayor productividad. Sus parcelas se des-
gastan y agotan con frecuencia. Asimismo, exite una falta de servicios
institucionales, escuelas, carreteras y hospitales, en la zona de mini-
fundios. Los campesinos se encuentran a merced de comerciantes sin
escrúpulos, prestamistas, abogados y funcionarios de poca monta.
Hay que hacer resaltar que el modelo minifundio-latifundio no es
independiente y que, por el contrario, están estrechamente relacio-
nados. Existen grandes propiedades rodeadas por muchos ranchos,
chacras, huertas, hijuelas o sitios pequeños que contribuyen a un man-
tenimiento del sistema.
Los latifundios ejercen una influencia que va más allá de sus pro-
pios límites, que con frecuencia significan una fuerza limitadora con
respecto al desarrollo regional. Quizá lo que resulte más importante es
que el sistema actúa como una barrera a la movilidad social, a la par-
ticipación del ciudadano y a la urgencia de una amplia base para aumen-
tar la calidad del esfuerzo humano, todo lo cual es un requisito previo
para un desarrollo dinámico.

(5) Véase el articulo de GEORGE MCBRIDE sobre: «Land Tenure - Latín America»,
en Encyclopedia of the Social Sciences, 1950, volumen IX, págs. 118-127.

304
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EX AMERICA LATINA

La comunidad
El tercer tipo importante de propiedad agraria en América Latina es
lo que se denomina comunidad, que es mucho más antigua en origen
que la hacienda o la plantación. Los incas, mayas y aztecas poseían
tierras de modo colectivo, y la supervivencia del sistema se puede hoy
en día localizar en zonas de poca población nativa india, generalmente
en los Andes.
El número de indios que >• ;ven en las planicies y valles de la cordille-
ra andina —entre el Norte de Argentina y Ecuador— se estima que as-
ciende de cinco a seis millones.
La comunidad india es una institución significativamente duradera,
a pesar de que se ha ido difuminando lentamente. Su base es la suma
de familias que, juntos, tienen derechos sobre superficies agrícolas
específicas. El territorio de la comunidad se considera intransferible,
aunque los derechos de propiedad de la familia se reconocen, y cada
individuo es libre para disponer de sus tierras dentro del grupo.
En los tiempos modernos hay muchas comunidades que de hecho
han subdividido e individualizado sus propiedades, pero en la mayor
parte de ellas existe una reasignación periódica de la superficie entre
los miembros de las comunidades. Gran parte del trabajo se realiza de
forma colectiva sobre una base de intercambio. Los sociólogos y los
antropólogos han venido dedicando una atención especial a las co-
munidades indias y las vislumbran como herederos del pueblo inca (6).
El ejido mejicano es un sistema de tenencia que se remonta al tipo
ancestral de las comunidades, producto de la reforma agraria revolu-
cionaria. La mitad de los agricultores de Méjico son hoy en día ejida-
tarios.
Aunque el sistema de ejido está mucho más relacionado con las co-
rrientes socioeconómicas del país .que con las comunidades cultural
y geográficamente aisladas del Perú, Bolivia o Ecuador, dicho sistema
padece muchos de los mismos males económicos. Estos arreglos comu-

(6) Véase GEORGE MCBRIDE: «Agrarian Indian Communities of Highland Bolivia»,

Research Series núm. 5, American Geographical Society, Nueva York, 1921; véase
también International Labour Office: «Conditions of Life and Work of Indigenous
Populations of Latín American Countries», Ginebra, 1959.

305
 THOMAS F. CARROLL

nales son excesivamente rígidos y se oponen a las fuerzas del desarro-

llo, a pesar de llevar en sí la semilla de la economía cooperativa.
Los miembros de las comunidades andinas no pueden conseguir
créditos, no existen incentivos para individuos con talento o ambiciones
y el sistema no es el apropiado para satisfacer la urgente necesidad de
líderes efectivos o para que se lleven a la práctica acciones de grupo en
beneficio de una mayor productividad. No se alientan las inversiones de
capital por los individuos. De esta forma, el actual sistema tal y como
está concebido representa un tipo de estancamiento de la agricultura,
cuya planificación principal tiene una base sociológica. Para aquella
parte de la población agrícola que no puede ser absorbida por el sector
agrario, comercial u otras ocupaciones urbanas, quizá ello parezca un
medio de vida más seguro y satisfactorio que aquel que pueda ofrecer
el sistema de colonos o peones.
Se ha especulado mucho en relación con las posibilidades de trans-
formar las comunidades en cooperativas modernas o grupos verdade-
ramente colectivos, pero a excepción de unos pocos casos aislados nada
se ha hecho a escala verdaderamente importante. Algunas de las pro-
puestas de reforma más recientes (en especial en Perú y Ecuador) abo-
gan por tal transformación.
Aunque los obstáculos que se erigen en el camino son enormes, la
idea básica es intelectualmente atractiva y retadora. Por qué esperar
hasta que los pequeños propietarios independientes puedan organizarse
en cooperativas, cuando, por otro lado, el marco cultural básico puede
permitir tal desigual etapa intermedia.

El sistema de colonos
La última faceta importante del sistema de tenencia agraria la-
tinoamericana, que vale la pena recordar aquí, es el modelo de la
fuerza laboral agrícola.
En una parte donde la mayoría de la gente del campo no son pro-
pietarios de la tierra, los sistemas de trabajo agrícola tienen una in-
fluencia decisiva sobre la productividad y los niveles de vida, y, a pesar
de su importancia, esta es una esfera que se encuentra en gran parte
ignorada. La información disponible relacionada con los trabajos agrí-
colas y su múltiple combinación con reparto de cosechas es altamente
deficiente.

306
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

En general, sólo a una pequeña fracción de trabajadores se les paga

en metálico. La mayoría tienen el status de trabajadores alquilados, lo
que significa un acuerdo típico que tiene muchos nombres y variantes
en toda América Latina, y que se conoce como el sistema de colonos,
donde el trabajador es pagado durante el usufructo temporal o tradi-
cional de una parcela de tierra, y otros privilegios determinados. A cam-
bio, el colono debe servir un determinado número de días en la pro-
piedad y cumplir con otras obligaciones de costumbre, tales como poner
a miembros disponibles de su familia a trabajar en ciertas tareas del
campo o en labores en casa del propietario. Este sistema se combina
frecuentemente con un reparto de cosechas o con tenencia sobre una
base de renta en metálico.
La mayor parte de la fuerza laboral que reside en la hacienda se
compone de colonos, los cuales tienen nombres distintos según los
países: yanoconas en Perú, inquilinos en Chile, masipungos en Ecua-
dor o conuqueros en Venezuela. En realidad, todos ellos representan
arreglos similares (7).
El modelo de colonos se considera ineficaz y es una base muy pobre
para el desarrollo económico. La dualidad de la estructura con sus
aspectos de semiseguridad no es el mejor camino para unos incentivos
de producción para los colonos, ayudando al mismo los efectos debili-
tantes del absentismo del terrateniente.
En los países donde se han introducido reformas agrarias, los co-
lonos fueron los primeros y mayores beneficiarios de dichos progra-
mas. En Bolivia, por ejemplo, el efecto inmediato importante de la
reforma fue confirmar la propiedad de los trabajadores alquilados que
habían venido ocupando y trabajando las parcelas de tierra de las
haciendas.
En contraste con otras zonas del mundo, el arrendamiento en su
forma pura no brilla como debiera en la estructura agraria de América
Latina. Excepciones importantes son Argentina y Uruguay. En Argen-

e s Para una mejor comprensión del sistema del «colono» y sus variantes, véase
SAM SCHULMAN: «The Colono System in Latín America», Rural Sociology, volu-
men 20, núm 1, marzo 1955, págs. 34-40. Véase también International Labour Office:
«Los agricultores sin tierras en América Latina», Ginebra, 1957.

307
 THOMAS F. CARROLL

tina, el arrendamiento comercial es numéricamente más importante

que las explotaciones en propiedad. En Uruguay, cerca de un tercio de la
tierra agraria está explotada por arrendatarios. En el resto de los paí-
ses, el grado de arrendarniento es relativamente bajo (8). Los contratos
son generalmente de corta duración y con frecuencia más verbales que
escritos.
Aunque esta revisión de la estructura agraria es breve y esbozada,
muestra con claridad lo inadecuado de las instituciones de tenencia en
toda América Latina.
Las unidades de producción o son demasiado grandes o demasiado
pequeñas; la propiedad y ocupación son frecuentemente precarias; las
comunidades se ven ligadas por la tradición e inflexibilidad; las con-
diciones del trabajo agrícola no se hallan muy lejos de la servidumbre;
la tierra como recurso no cambia de manos con libertad, siendo inase-
quible y no disponible para el pequeño cultivador. No existe una «es-
piral de pertenencia» en el sentido de que, no poseyendo tierra alguna,
una persona pueda gradualmente abrirse un camino hacia la clase pro-
pietaria. Los terratenientes y los que no lo son se hallan con frecuen-
cia separados por barreras de clase, raza y cultura muy estrictas.
El sistema refuerza el «statu quo» y otorga poder a aquellos que
heredaron propiedades y riqueza. La inversión agraria es baja, la de-
manda de los productos de consumo está retringida y los grandes sec-
tores de la población se encuentran al margen de las principales co-
rrientes económicas de los países. La democracia política y la movilidad
social se encuentran grandemente circunscritas.
Para una mayor brevedad y sencillez, la imagen que se describe
se basa, únicamente, en las condiciones de tenencia agraria.
La situación podría resultar incluso más oscura si fuéramos a poner
en primer lugar los efectos de los otros factores institucionales, los
cuales por añadidura, en lo que puede llamarse «acceso a la tierra»,
incluyen acceso al capital y a los mercados, estructura impositiva, en-

(8) JOAO GONCALVEZ DE SOUZA: «Aspects of Land Tenure Problems in Latin

America», Rural Sociology, volumen 25. núm 1, marzo 1960, págs. 36-37.

308
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

señanza, administración local y otros aspectos relacionados con los

anteriores (9).

RECIENTES INTENTOS DE REFORMA

Históricamente, las presiones que se ejercen por poseer las tierras

han sido motivadas principalmente por consideraciones de igualdad y
justicia social.
El objetivo implícito y explícito de toda reforma agraria en América
Latina ha sido la sustitución del modelo latifundio-minifundio-colono
por otro que se basara sobre un volumen mucho mayor de propiedades
cultivadas o por mayores unidades de propiedad comunal, donde el
cultivador adquiera un rango superior y una mayor seguridad.
En sociedades donde la tierra significa riqueza, seguridad y rango
se puede comprender fácilmente el grito que clama: ¡Tierras para el
agricultor!
A continuación, intentaremos repasar —a modo de síntesis— algu-
nas de las reformas agrarias más importantes que se han iniciado en
los países latinoamericanos a partir de 1960.

MÉJICO

La primera y más antigua de las reformas agrarias de América La-

tina fue la mejicana, que ha alterado fundamentalmente la situación
de tenencia agraria en dicho país.

(9) La agricultura en Latinoamérica se encuentra retrasada respecto a otros

sectores, a pesar de que las tasas de crecimiento en muchos de ellos y en sus
respectivos productos son, en la gran mayoría de casos, insuficientes respecto a los
de la población. Durante la década 1950-60 la población creció a un ritmo anual
del 2,5 por 100, mientras que la tasa de aumento de la producción agrícola era
de un 3 por 100 anual.
Por lo tanto, no todos los males de la agricultura lationamericana pueden adscri-
birse a las condiciones de tenencia de la tierra. Otros muchos factores intervienen.
Pero el sistema de tenencia, indudablemente, es la causa fundamental del bajo
ritmo de crecimiento de la agricultura.

309
 THOMAS F. CARROLL

La historia de la reforma agraria mejicana —que fue un elemento

principal de la revolución— es larga y compleja. Se ha escrito mucho
acerca de la misma y después de casi cuatro décadas todavía supone
un motivo de gran controversia (10) y resulta debatible la importancia
que la experiencia mejicana pueda representar para otros países.
Se puede esgrimir el argumento de que la situación era diferente
hace una generación, comparándola con la que actualmente pravelece,
así como las prolongadas luchas revolucionarias que hubo en el proceso
de gestación de la reforma agraria y el establecimiento del ejido (11),
y que tuvieron un carácter único. De cualquier forma, el caso mejica-
no es el único que nos proporciona una perspectiva, lo suficientemente
extensa como para evaluar el efecto de los cambios fundamentales de
tenencia sobre el desarrollo.
Las principales líneas de la nueva política agraria se reflejaron en
la constitución mejicana de 1917. La norma clave que se encuentra en
el articuló 27 de la misma se refiere a los derechos del Gobierno para la
expropiación de la propiedad privada y a los métodos para distribuir
las tierras. La característica poco común de la reforma mejicana es,
naturalmente, la tenencia de las nuevas unidades. En este sentido la
meta era una forma especial de tenencia comunal que se denomina el
ejido, que se basa en las antiguas comunidades nativas, cuyas tierras
fueron usurpadas por las haciendas. La tranformación de la hacienda
en ejidos fue un proceso largo, extraño y muchas veces sangriento.
Existe un reciente estudio de James Maddox que resume tal proceso
de modo admirable.

(10) Entre la gran cantidad de obras existentes sobre la reforma agraria meji-
cana, seleccionamos las siguientes: NATHAN L. WHETTEN: «Rural México», University
of Chicago Press, Chicago. 1948: FRANK TENNENBAUM: «México The Struggle for
Peace and Bread», Alfred Knopf, Nueva Yorg, 1951; RAMÓN FERNANDEZ Y FERNÁNDEZ:
«La reforma agraria mexicana», El Trimestre Económico, volumen 24, núm. 94, 1957;
JESOS SILVA HERZOG: «El agrarismo mexicano y la reforma agraria». Fondo de
Cultura Económica, Méjico, 1959; CLARENCE SÉNIOR: «Land Reform and Democracy».
University of Florida Press, Gainesville, 1958.
(11) El»«Ejido» es el sistema de tenencia comunal de la tierra en el que las
tierras son propiedad de la población del pueblo, siendo usadas por la colectividad,
distribuyéndola entre los «ejidatarios» para su cultivo en numerosas porciones, que
cada individuo tiene derecho a ocupar y usufructuar. La tierra del «Ejido» no
puede ser vendida o hipotecada.

310
 KL PROBLEMA DE LA REFORMA ACRÁRIA EN AMERICA LATINA

La expropiación de la propiedad privada para otorgársela a la gente

que apenas unos años antes habían tenido una condición muy similar
a la de esclavos, supuso un profundo y duro revés para los sistemas
de valoración, en sus mismas bases. Cualquier niño de escuela puede
recordar lo que sucedió y comprobar los innumerables errores de
juicio, la falta casi total de planificación, irregularidades en la aplica-
ción de la ley, ganancias y avaricias personales sin control alguno, y
todo ello, aunque fuera en contra del espíritu de ¡as leyes y objetivos
de la Revolución. Conflicto civil, derramamiento de sangre, confisca-
ción de la propiedad privada, avaricia y errores en su distribución
formaron parte en la redistribución de la tierra. La historia de aquel
entonces da a entender que la vieja aristocracia terrateniente no estuvo
dispuesta a ceder una sola pulgada para que los campesinos tuvieran
mayores oportunidades. Por otro lado, el final de la pugna no resolvió
el conflicto en su base. Fue una dura y sangrienta lucha durante toda
la década de los años veinte y principios de los treinta. Los terrate-
niente serán recalcitrantes, los peones o campesinos, y sus represen-
tantes, con frecuencia eran embaucados, algunas veces los peones tenían
paciencia, pero generalmente se mantenían firmes en sus decisiones
de recibir tierras, las leyes no estaban bien definidas y sufrían cambios
constantes. Opinaban que los tribunales se alineaban con los terrate-
nientes ignorando la redacción de lo legislado. La lucha pasó de los
campos de batalla a los departamentos oficiales y salas de justicia. En
otras palabras, dos sistemas de valores sociales se enfrentaron en una
lucha a muerte (12).
A pesar del apoyo revolucionario a las reformas, el proceso de dis-
tribución de la tierra comenzó muy lentamente.
Según se indica en e) cuadro 2, durante los dieciocho primeros años
sólo se distribuyeron 7,8 millones de hectáreas, lo que supuso alrededor
de un 6 por 100 de las tierras agrícolas.
El Presidente Cárdenas fue quien llevó a cabo la parte más impor-
tante del programa de distribución. La mitad de las tierras que se dis-
tribuyeron entre 1916 y 1956 cambiaron de manos durante 1934 y 1940,
período de su Administración.
El Banco Ejidal, que es una especie de entidad de crédito para
ejidatarios, se organizó también durante el tiempo de Cárdenas. Tras
la marcha de su régimen, la reforma descendió en su ritmo de modo
notable.
De acuerdo con el censo de 1950, había 17.579 ejidos en el país, que
representaban un total de casi 39 millones de hectáreas de tierras y

(12) JAMES G. MADDOX: «Mexican Land Reform», American Universities Field

Staff JGM-5-57, Nueva York, 1957.

311
 THOMAS F. CARROLL

1,4 millones de ejidatarios. Las tierras de los ejidos comprendían un

27 por 100 de toda la tierra agrícola, con un 44 por 100 de la misma en
cultivos.
Los datos del censo de 1950 de la tabla 3 indican el status de te-
nencia de los agricultores mejicanos y la importancia de las reformas.
Puede observarse que más de la mitad de las familias agrícolas mejica-
nas tienen una participación en las tierras.
Todavía continúa el proceso de partición de grandes propiedades.
Aproximadamente un 23 por 100 de las propiedades son aún unidades
mayores de 200 hectáreas.
Análogamente a lo que sucede con la estructura de otros muchos
países que no han tenido reformas, existen 10.000 propiedades agrícolas
en el sector privado —<}ue representan menos del 1 por 100 del total—,
las cuales ocupan el 76 por 100 de la superficie privada total. Más aún,
y como Maddox señala, hay pruebas suficiente de que en los últimos
años la propiedad privada de las tierras agrícolas ha venido aumen-
tando con más rapidez que el sistema ejidal de tenencia. Por ejemplo,
mientras que en 1940 —a raíz del inicio de la distribución agraria por
la Administración Cárdenas— el 47,4 por 100 de las tierras de cultivo
del país se hallaban en ejidos, en 1950 la proporción descendió a
un 44,1 por 100.
Todo lo escrito sobre esta materia parece estar de acuerdo en que
se cumplió el principal objetivo político-social de la reforma, es decir,
la eliminación de los latifundios e instituciones al amparo de las mis-
mas. También se reconoce, generalmente, que la reforma ha dado un tre-
mendo auge a la consolidación y estabilidad del Gobierno representa-
tivo, a un renacimiento cultural e indirectamente a la tasa extraordi-
nariamente rápida de desarrollo económico durante los años cuarenta
y cincuenta.
Maddox dice: «La mayor evidencia de que se dispone conduce a la
conclusión de que Méjico ha realizado una labor gigantesca para con-
vertirse en una nación unida, acelerándose su desarrollo económico,
social y político, y con aumentos de los niveles de vida de su pueblo
de por lo menos un 95 por 100, todo ello debido, precisamente, a su
Revolución. Por añadidura, la reforma agraria fue sencillamente el in-
grediente más importante de la Revolución Mejicana, siendo muy pro-

312
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

bable que las otras partes componentes de la misma, como un progra-

ma nacional de enseñanza pública, la construcción de una red nacional
de carreteras, el patrocinio de un movimiento laboral organizado y
una dedicación especial a la industrialización del país, no tuvieron el
ritmo que actualmente tienen de no haber sido por esa redistribución
de la tierra.»
Sin embargo, existe un gran desacuerdo sobre el actual valor poten-
cial del sistema de ejidos y el curso futuro de la política agraria me-
jicana. Se discute que los avances realmente significativos se hayan
realizado en el sector privado de la agricultura, especialmente en lo
que se refiere a los nuevos polos de desarrollo, y que el ejido, que en
su momento satisfizo unas necesidades legítimas de tipo social, ha de-
jado de ser el vehículo apropiado del desarrollo económico, que es
hoy en día el problema más importante.
Se estima que es necesario una «reforma de la reforma» con objeto
de situar la estructura agraria en línea con los requerimientos diná-
micos del progreso técnico (13). Los agraristas de la vieja línea asegu-
ran que, por el contrario, el fortalecimiento de los ejidos está a la
orden del día y que su pobre realización económica no es el resultado
de una debilidad básica del sistema, sino de una falta de ayuda por
parte de fuera, en forma de créditos, marketing y otros servicios esen-
ciales. También señalan que los últimos Gobiernos, más conservadores,
han prestado mucha más atención al sector privado y a otros proble-
ma no agrícolas, ignorando, por el contrario, a los ejidos.
Aunque no se ha efectuado una repartición de todas las grandes
fincas, y la propiedad privada ha aumentado a un ritmo más rápido
que los ejidos durante los últimos años, el hecho es que Méjico ha
sido testigo de una importante revolución en un sistema de posesión
agraria. La reforma agraria no sólo se realizó por medio de unos cam-
bios drásticos en la organización y funcionamiento del sector agrícola
de la economía, sino que además ha sido el catalizador de una larga
cadena de movimientos complejos de carácter socieconómico que han
coadyuvado al desarrollo general del país.

(13) El mejor y más completo trabajo crítico sobre la estructura de la propie-

dad es el de RAMÓN FERNÁNDEZ Y FERNANDEZ. Véase su obra: «Propiedad privada
versus ejidos». Escuela Nacional de Agricultura, Méjico, 1954.

313
 THOMAS F. CARROLL

BOLIVIA

Después de Méjico, la reforma agraria boliviana es la que ha venido

operando por más tiempo.
La ley boliviana se promulgó en agosto de 1953. Fue asimismo el re-
sultado de una revolución violenta, sin que se haya visto sujeta a pro-
cesos constitucionales.
Richard Patch, un minucioso estudiante de los. cambios sociales
bolivianos desde 1952, informa que en los primeros meses que siguie-
ron a la revolución, el Gobierno nacional no reconoció la reforma agra-
ria como un problema importante, reviviendo en parte la vieja legis-
lación que ponía ciertas restricciones a los propietarios de haciendas.
Fue un alzamiento genuinamente campesino el iniciado en la región
de Cochabamba, donde los campesiones expulsaron a los terratenientes
de sus tierras, siendo esto lo que indujo al Gobierno a tomar medidas
de tipo drástico (13 a). Por aquel entonces, el Presidente Paz Esten-
soro creó un Comité de reforma agraria, al que se le dio un plazo de
ciento veinte días para estudiar los problemas agrarios y promulgar
una Ley o, lo que es más preciso, un Decreto. En este aspecto, y a la
vista de los distintos proyectos, el Sindicato Central de Bolivia —que
es una fuerza política considerable dentro del partido M. N. R. gober-
nante— jugó un papel muy importante.
Los principios fundamentales que se mencionan en el preámbulo del
Decreto son:
1. Redistribución de la tierra que no realice una función social.
2. Desarrollo de las comunidades indias.
3. Reforma de las relaciones laborales en la agricultura.
4. Fomento del desarrollo agrícola.
5. Conservación de los recursos naturales.
6. Estímulo de la migración interior.
El artículo 30 declara la abolición de los latifundios.
Él artículo 35, de forma específica, deja exento de expropiación a
las grandes haciendas en las que el propietario haya realizado sus-

(13a) RICHARD W. PATCH: «Bolivia: U.S. Assistance in a Revolutionary Setting»,

en Council on Foreign Rclátions, Social Change in Latín America Today, Harper
& Brothers, Nueva York, 1960, págs. 108-176.

314
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

tanciales inversiones de capital, emplee métodos modernos y trabaje

personalmente su propia tierra.
Según el artículo 153. se les dará una compensación a los terrate-
nientes expropiados en forma de bonos agrarios a veinticinco años. El
valor de la tierra se fijó sobre la base del cálculo impositivo actual;
en consecuencia, se aumentó en cinco veces la base del valor impo-
sitivo.
El artículo 160 establece que los beneficiarios han de pagar por las
concesiones agrarias exactamente en los mismos términos en que han
de hacerlo los terratenientes (14).
Al elaborar la Ley se tuvo en cuenta que el principal problema de
la misma era poner remedio a la extremada concentración agraria. En
el cuadro 4 se ofrecen las cifras previas a la reforma de 1950. Con
la perspectiva de ocho años, es posible en la actualidad realizar una
evaluación de las reformas. Heat ha llevado a cabo un buen estudio (15)
y el Servicio Nacional de Reforma Agraria ha dado a conocer algunas
de las cifras.
Debido a la desorganización general consecuente a la revolución
(así como a la falta de personal administrativo) se inició muy lenta-
mente la reforma, comenzando a adquirir un mayor ritmo en 1960.
Hasta finales de dicho año, existían 59.000 cabezas de familia que re-
cibían concesiones agrarias (sólo en 1960 hubo 23.000). Se ha informado
que otras 47.000 familias recibirán títulos de propiedad agraria en
cuanto finalice el proceso de las solicitudes que están pendientes en
La Paz y en las distintas oficinas regionales; no se sabe el porcentaje
del número potencial de beneficiarios que estas cifras representan.
Las estimaciones del número total de familias elegibles pasan de
100.000 a más de 200.000. Es posible que el proceso de distribución agra-
rio alcance su fin, en el supuesto de que la cifra real se halle más cerca
de la estimación más baja.
No existe una información de garantía en lo que respecta a la super-
ficie agraria redistribuida. La cifra oficial de 4,2 millones de hectáreas

(14) Para analizar la reforma agraria con profundidad véase EDMUNDO FLORES:
¿Land Reform in Bolivia», Land Economics, volumen 30, núm. 2, mayo 1954,
págs. 112-124.
(15) DWIGHT B. HEATH: «Land Reform in Bolivia», Inter-American Economic
Affairs, volumen 12, núm. 4, 1959, págs. 3-27.

315
 THOMAS F. CARROIX

distribuidas, o <en proceso de distribución, para finales de 1960 (lo que

representa un 13 por 100 de todas las tierras en haciendas) incluye
aquella superficie que aún se encuentra en poder de los terratenientes.
Apenas se han llevado a cabo compensaciones de expropiación en
favor de los antiguos terratenientes. Mientras tanto, la mayor parte de
sus reclamaciones —según se fijaron en principio— se han visto absor-
bidas por la elevada tasa de inflación. A los beneficiarios no se les ha
exigido todavía el pago de sus nuevas propiedades, aunque no han de
tener grandes dificultades para hacerlo, ya que la moneda ha experi-
mentado una depreciación que convierte el valor original en una frac-
ción insignificante.
Heath dice que después de cinco años de reformas se han alcanzado
muy pocos objetivos de los establecidos por la Ley. Todos los obser-
vadores coinciden en que el resultado inmediato de la reforma se ha
caracterizado como un período de caos y amargura. Los campesinos
armados ocuparon las tierras, persiguieron a muchos propietarios y
destruyeron una cantidad considerable de inversiones de capital, entre
las que se hallaba el ganado. El Gobierno no disponía de los recursos
técnicos, financieros y administrativos para organizar una reforma de
manera sistemática y mucho menos para dar a los nuevos propietarios
los servicio . complementarios que tanta falta les hacía. En términos
generales, 1 .s cinco años de la reforma se caracterizaron por una gran
desorganiz; ción económica, una desenfrenada inflación y luchas po-
líticas. Asii iiismo, se registró una gran inseguridad con respecto a los
derechos el ¿ los campesinos. No es extraño observar que se produjera
un deseen o de la producción agraria y que también descendiera el
superávit iel mercado de modo notable. Según cifras de la Misión de
Operaciones U. S. -1. C. A., el índice de la producción agrícola descendió
en casi un tercio en 1954-55, sin que hasta el momento se haya reco-
brado totalmente el nivel anterior a la reforma. Únicamente durante
el pasad-, año se ha podido observar una mejoría sustancial en la
producción, aunque gran parte del aumento en la superficie cultivada
y productos tienen su origen en zonas relativamente nuevas, tales como
las Yungas y en el Distrito de Santa Cruz.
En apariencia no se han producido grandes cambios en relación con
!a renta de los cultivadores. Probablemente hayan mantenido o mejo-

316
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

rado ligeramente su posición, teniendo en cuenta que el peso de la

escasez de alimentos y la inflación han recaído sobre los grupos ur-
banos.
En consecuencia, hasta ahora le ha faltado un mínimo de base
técnica a la reforma agraria boliviana, por lo que existe el peligro de
que no se realice el posible beneficio económico o que sea aplazado
indefinidamente. Sin embargo, se ha abolido la estructura feudal, que
era particularmente opresiva en Bolivia, al tiempo que los indios se
hayan en un proceso de liberalización. El país ha encontrado una
unidad nacional y un propósito, la enseñanza ha recibido un gran im-
pulso y, desde la reforma agraria, se ha doblado el número de escuelas
y profesores. Se están planificando programas de colonización en las
zonas tropicales. Teniendo presente que las altiplanicies bolivianas
ofrecen una escasa base de recursos, no hay volumen de distribución
agraria que solucione el problema de los minifundios. En resumen, el
asentamiento agrario en nuevas zonas y la reforma agraria en las
tierras altas deben constituir programas paralelos y simultáneos.

GUATEMALA

Haremos una breve mención de la tan debatida y abortiva reforma

agraria de Guatemala. La situación de tenencia de la tierra y trabajo
agrario de Guatemala se halla entre las menos satisfactorias de América
Latina.
En 1952, el Gobierno de Arbenz inició un extenso programa de re-
forma agraria. Pero todo él furor que en el mismo produjo el Decre-
to 900 —que tiene sus raíces en la Constitución de 1945— es una parte
de legislación significativamente suave. Se refiere a la expropiación y
redistribución de tierras sin cultivar o en barbecho sobre un límite
básico. Específicamente, deja exentas aquellas propiedades de cultivo
intensivo, entre las que se incluyen las cosechas de las plantaciones.
En 1952, las grandes propiedades con más de 1.000 hectáreas sólo
cultivaban un 5 por 100 de su superficie. Se procedió a una redis-
tribución de las propiedades arrendadas a absentistas. Se ofrecieron
compensaciones en forma de bonos de reforma agraria a veinticinco
años. La base del cálculo fue sobre el valor impositivo declarado. Por

317
 THOMAS F. CARROU.

otro lado, la Ley tiene un articulado adicional decretando la conce-

sión de propiedades agrarias en usufructo permanente a individuos
o cooperativas. Este articulado se haya en línea con la Constitución de
Guatemala, de acuerdo con la cual estas tierras no pueden ser enajena-
das permanentemente.
A pesar del deficiente y confuso mecanismo administrativo, parece
ser que la distribución de la superficie agraria registró un considerable
avance en poco más de un año. Se ocuparon tierras de 107 propiedades
agrarias que habían pertenecido a propietarios alemanes durante la
segunda guerra mundial, con una superficie superior a 300.000 hec-
táreas. De ellas 61 se dividieron entre 7.800 pequeños agricultores
y 46 se organizaron en régimen de cooperativas. Por añadiduda, se ex-
propiaron 254 propiedades privadas, con más de 200.000 hectáreas.
El paso que dio lugar a mayores controversias fue la expropiación
oficial de 160.000 hectáreas de tierras sin cultivar de la United Fruit
Company. Esta Sociedad puso de manifiesto que necesitaba las tie-
rras como reserva para el cultivo del plátano en sistema de rotación,
con objeto de combatir las plagas. También protestó contra la baja
valoración. El Gobierno, por su parte, afirmó que las reservas de tie-
rras de la Sociedad en la costa atlántica solamente suponían más
de 20 veces de la superficie que realmente se dedicaba al cultivo de
plátanos (16). La realidad de los hechos y otros puntos de controversia
subsiguientes requieren un estudio más minucioso.
Sin embargo, lo que si es cierto es que las medidas de la reforma
se enfrentaron con una fuerte oposición, ya que las mismas tocaron
problemas muy sensibles., que dieron origen a luchas doctrinales.
No existen datos fehacientes que nos sirvan para saber el volumen
de superficie que pasó de unas manos a otras. En algún documento
se dice que aproximadamente 100.000 familias recibieron u ocuparon
la misma, beneficiándose del programa (17), mientras que fueron muy
pocos los títulos reales de propiedad que se concedieron.
El Banco Nacional de Crédito Agrario —cuya labor fue la de apoyar
la reforma agraria— se estableció en 1953.

(16) A. FUENTES-MOHR: «Land Settlcment and Agrarian Reform in Guatemala»,

International Journal of Agrarian Affairs, Oxford University Press, Londres, volu-
men 2, núm. 1, enero 1955, págs. 26-36.
(17) ÓSCAR RENE CRUZ: «La reforma agraria de Guatemala», Revista de Econo-
mía, diciembre 1958, págs. 326-328.

318
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA ACRARIA EN AMERICA LATINA

Durante los sucesos políticos y militares de 1954, la reforma agraria

se fue al traste. Acertada o equivocadamente, en América Latina es de
creencia muy extendida que la oposición a la reforma agraria por parte
de la United Fruits Company y el Gobierno de los Estados Unidos,
fueron un factor importante en la caída del Gobierno Arbenz. En cual-
quier caso quedó revocado el decreto 900 en 1954, quedando reempla-
zado por otros proyectos de ley que no encierran un articulado efectivo
para un cambio de la estructura agraria. Desde entonces se ha llevado
a cabo un modesto volumen de colonización planificada con ayuda del
Programa de Cuatro Puntos Norteamericano.
Durante seis años cerca de 4.000 familias se han asentado en pro-
piedades agrarias de volumen comercial; otras 4.200 recibieron micro-
parcelas suburbanas con un promedio de 2,5 hectáreas; y 12.000 miem-
bros de las comunidades indias les fueron otorgados derechos de tierras
por un volumen de 5,3 hectáreas por familia.

CUBA

Es muy difícil un debate inteligente y con sentido de la reforma

agraria cubana. No existe mucha información acerca de los medios y
aunque la situación es fluida, es demasiado pronto para apreciar lo que
se ha hecho con el resultado final. De cualquier forma, ninguna discu-
sión de la reforma agraria en América Latina sería completa sin dar
cuenta del fenómeno cubano, el cual, después de todo, ha arrojado luz
al problema de la manera más significativa.
Los problemas de la superficie de cultivo en Cuba, y las medidas
adoptadas para su solución, difieren considerablemente del modelo me-
jicano o del boliviano.
Cuba ha venido disfrutando de un nivel de vida relativamente alto
entre los países latioamericanos, aunque sobre la base de una distribu-
ción muy desigual, en especial en lo que se refiere a la agricultura, que
se ve dominada por el monopolio del azúcar, como producto de expor-
tación.
En tiempos de la revolución, la situación de las tierras en Cuba se
caracterizaba por una utilización de la superficie y recursos humanos

319
 THOMAS F. CARROLL

extremadamente pobres. Únicamente la mitad de la superficie agraria

era cultivada.
Cuba importaba una enorme cantidad de productos alimenticios
por valor de casi 100 millones de dólares anuales, mientras que la
fuerza laboral agrícola padecía de un desempleo crónico.
En el cuadro 5 se ofrece la distribución de las propiedades agrarias
en 1946.
La concentración agraria se agravó por el hecho de que las planta-
ciones de azúcar que, además de poseer casi el 50 por 100 de la super-
ficie cultivable, teniendo bajó arriendo 800.000 hectáreas, controlaban
casi las tres cuartas partes de la superficie cultivable de todo el país.
Esta situación de monopolio agrario no tiene, sin duda alguna, para-
lelo en toda América Latina. Otra característica especial de la tenencia
agraria cubana era el gran volumen de propiedad extranjera.
Como muy bien se sabe, la reforma agraria fue uno de los princi-
pales trampolines de la revolución cubana.
La promulgación, en mayo de 1959 de la ley de reforma agraria, pro-
porcionó las bases para establecer los límites máximos de propiedades
agrarias (393 hectáreas), así como la fijación de un mínimo vital para
cada familia agrícola, que permita un nivel de vida aceptable. El mí-
nimo básico es de 26,8 hectáreas de superficie productiva no irrigada,
y lejos de los centros urbanos (18).
La superficie que está sujeta a expropiación se ha de pagar en bo-
nos, sobre un período de veinticinco años, con un interés del 4,5 por 100.
Hasta el mínimo vital, las concesiones de tierras se hallan exentas de
cualquier carga, y por encima de ese mínimo, los nuevos propietarios
han de pagar por la superficie sobre la base de unos términos altamente
favorables.
La primera prioridad de la redistribución se centra en los pequeños
arrendatarios; aquéllos que comparten cosechas, y ocupantes, mientras
que la segunda prioridad se concede a los trabajadores que no poseen
tierras.

(18) Para un análisis más detallado de la legislación sobre reforma agraria

véase MARCO ANTONIO DURAN: «La reforma agraria cubana», El Trimestre Econó-
mico, volumen 27, núm. 107, julio-septiembre 1960, págs. 410-469. (El articulo incluye
el texto completo de la Ley).

320
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN LA AMERICA LATINA

Uno de los programas que más preocupa, si se piensa en anteriores

reformas, es el organizar la producción. La organización; de cooperati-
vas, especialmente en lo que se refiere a zonas de caña de azúcar, tiene
una gran importancia. En este sentido se imponen restricciones a los
propietarios de las nuevas unidades, con objeto de obtener una agri-
cultura racional.
Se estima que 7 millones de hectáreas (75 por 100 del total de la
superficie agraria) están sujetos a la reforma. Aproximadamente 69.000
agricultores pequeños son elegibles para recibir tierras de acuerdo con
el articulado que determina el mínimo vital. Entre 2,5 y 3 millares de
hectáreas se distribuyen libres de toda carga.
Resulta interesante el aparato administrativo puesto en práctica
para la mejor ejecución de la ley. En agudo contraste con las organiza-
ciones —generalmente débiles, subfinanciadas y faltas de personal— de
otros países, como el Departamento Agrario de Méjico; o el Ministerio
de Asuntos Campesinos de Bolivia, el Gobierno revolucionario de Cuba
creó una entidad. fuerte y autónoma denominada Instituto Nacional
de Reforma Agraria (INRA).
El INRA gradualmente se ha visto investido con vastos poderes.
Desde su creación ha asumido, entre otras, funciones de crédito agrí-
cola del Banco Nacional de Fomento de la Agricultura y la Industria
(BANFAIC), y más recientemente, funciones del Ministerio de Agricul-
tura. De este modo el INRA se ha convertido en una superagencia que
—junto con la administración de reforma agraria— es responsable de
la planificación y dirección de toda la política agraria del país (19).
Mientras que las grandes propiedades fueron rápidamente expropia-
das o confiscadas, el proceso de distribución de ellas fue muy lento.
Hacia finales del primer año de la reforma había menos de 1.800 títulos
de propiedad otrogados a pequeños cultivadores. Para finales de octu-
bre de 1960, el número de pequeñas concesiones de superficie agraria
que se otorgaron ascendía a 20.000 y en febrero de 1961 la cifra era
de 30.000.
Se cree que hacia finales de 1960 toda la superficie agraria sujeta a
expropiación ya se encontraba en manos del INRA, o en proceso de

(19) Un buen análisis sobre las primeras fases de- la reforma agraria cubana se
encuentra en F. A. O.: «Draft Report of the FAO Regional Land Reform Team for
Latin America», Roma, julio 1960 (mimeografiado).

321
 THOMAS F. CARROLL

nacionalización, por lo tanto se estima que la zona afectada era supe-

rior a 4 millones de hectáreas, lo que significa aproximadamente la
mitad de la superficie total que declararon los terratenientes cumplien-
do lo decretado por la ley de Reforma Agraria.
La mayor parte de la superficie expropiada por el gobierno no se
distribuyó, sino que está siendo explotada por el INRA, por medio de
sus propios funcionarios o personal militar. Esto se aplica especial-
mente a las propiedades ganaderas:
Con respecto a las zonas azucareras se han formado las llamadas
cooperativas, las cuales representan realmente las viejas propiedades
azucareras bajo nueva explotación. Se informa que existían unas 600
ó 700 cooperativas hacia finales de 1960, con un promedio de 1.300 a
1.500 hectáreas por cooperativa. Poco se sabe acerca de la forma en
que operan estas propiedades, como tampoco se sabe hasta cuando
estarán bajo auto-explotación estas cooperativas. Sólo se conoce un
caso en donde se haya otorgado un título legal de propiedad a una
cooperativa azucarera.
A finales de 1960 empezaron a surgir las líneas de la futura política,
y parece ser que habrá tres importantes sectores en la agricultura cu-
bana.
1) La mitad de la superficie agraria pertenecerá al sector privado
con propiedades individuales de unas 40 hectáreas cada una, dedicando
alguna superficie para granjas ganaderas.
2) El segundo sector incluirá las cooperativas azucareras que an-
teriormente hemos mencionado, las cuales se espera se conviertan en
un tipo intermedio de tenencia con algunos elementos privados y pú-
blicos.
3) Finalmente, existe en la actualidad un plan para el estableci-
miento de propiedades agrícolas muy extensas en las restantes zonas,
que habrán de cubrir varios miles de hectáreas cada una, bajo admi-
nistración directa del INRA.
No se dispone de suficiente información con respecto- al pago de
la superficie. Según el INRA, se habían emitido bonos por valor de
5,5 millones de dólares a finales de 1960, mientras que los pagos en
metálico ascendían a 1,25 millones de dólares. Sin embargo, existe una
extendida creencia de que gran parte de la superficie se confiscó sin
más preámbulos.

322
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN LA AMERICA LATINA

Tampoco se sabe mucho con respecto a la renta inmediata y efectos

de producción de las reformas: Debido a los rápidos cambios políticos
y económicos en Cuba, resulta totalmente imposible definir lo que
puede o no atribuirse a la reforma.
No parece que la producción haya sufrido en 1959-60, y existen opi-
niones contradictoria' en lo que se refiere al nivel de vida de los be-
neficiarios.
Parece ser que el gobierno ha congelado los salarios en las planta-
ciones de azúcar por debajo del promedio del sector privado, y el po-
der adquisitivo de los trabajadores agrícolas puede que se haya man-
tenido a través del establecimiento de almacenes oficiales (tiendas del
pueblo), los cuales venden alimentos y artículos para la casa a bajo
precio. Por otro lado, una. gran proporción de los salarios se paga por
medio de vales para su empleo exclusivo en estos almacenes o tiendas
donde es muy limitada !a variedad de los productos.
Será interesante observar el curso de la reforma agraria cubana,
siendo de lamentar que la experiencia cubana se haya oscurecido e
íntimamente mezclado con problemas políticos e ideológicos y por ende
con la guerra fría.
La selección de las distintas facetas de la situación agraria cubana
ha de suponer una labor ardua para los científicos sociales durante
un buen número de años. Lo que sí está del todo claro es que la refor-
ma agraria se ha apartado de los objetivos originales de la revolución.
Las primeras plataformas de la revolución y las declaraciones de Fidel
Castro, anteriores a ia toma del poder en 1959, difieren en mucho de
la misma ley y de la política de cumplimiento subsiguiente.
El concienzudo analista de la imagen cubana, Theodore Draper, se-
ñala que todos los programas pre-revolucionarios de 1959, prometían
tierras a los pequeños agricultores otorgángoles una propiedad sin dis-
cusión, al tiempo que se prometía una justa compensación a los pro-
pietarios anteriores (19 a). Las cooperativas ocupaban un plano inferior
en la escena, y se las trataba en un sentido tradicional, basado en los
servicios para el terrateniente independiente. La colectivización y las
ideas de propiedad agraria se desarrollaron aparentemente después,
es decir, tras la subida al poder.

(19a) THEODORE DRAPER: «Castro's Cuba», Encounter, volumen XVI, núm. 3,

marzo 1961, págs. 6-23.

323
 THOMAS F. CARROLL

Draper termina diciendo que la revolución cubana no fue un alza-

miento verdaderamente campesino —como en Méjico y Bolivia—, sino
un alzamiento esencialmente de la clase media contra la clase media.
En Bolivia la revolución permitió que los campesinos se hicieran
cargo de las tierras. En Cuba fue el gobierno o el ejército quien tomó
posesión de ellas, y son explotadas en su nombre.

VENEZUELA

La reforma agraria venezolana es la más reciente de los grandes

programas, y fue promulgada en marzo de 1960. Es un caso muy inte-
resante, y en muchos aspectos único.
En esta reforma —que está emparentada con otros movimientos
agrarios de gran amplitud— la ley básica venezolana es asimismo la
consecuencia de una revolueión. Su historia no sigue el modelo meji-
cano, guatemalteco o boliviano. i
El partido'de Rómulo Batancourt realizó una activa campaña sobre
el problema dé la., reforma agraria. Cuando se hizo cargo del poder,
el nuevo presidente nombró una Comisión no partisana que represen-
taba a figura políticas destacadas e individuos privados pertenecientes
a todos los sectores de opinión. Esta Comisión se dividió a su vez en
cuatro subcomités encargados, respectivamente, de los aspectos jurí-
dicos, económicos, sociales y técnico-agrarios. Estos subcomités lleva-
ron a cabo una ingente labor de estudio, celebrando encuestas que
recabaron la opinión pública. La mayor parte de los debates —que
normalmente acompañan a la redacción de importantes leyes en los
cuerpos legislativos— tuvieron lugar dentro del seno de la Comisión
mencionada. El resultado fue la aprobación de una ley, con pocas mo-
dificaciones por parte del Congreso venezolano. Se han publicado los
textos completos de las deliberaciones de los cuatro subcomités, y no
hay duda de que su lectura es de sumo interés (20).
Aparte de la manera ordenada en que se realizó el estudio preli-
minar, y el mecanismo jurídico establecido, la ley venezolana es nota-

(20) Venezuela, Ministerio de Agricultura y Cría, COMISIÓN DE REFORMA AGRARIA:

«Reforma agraria», volúmenes MV, Caracas, 1959.

324
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN LA AMERICA LATINA

ble por el amplio marco que cubre, ya que no solamente trata de los
problemas de tenencia y disfrute de tierras agrícolas, sino que asimismo
se refiere a otros aspectos de una extensa política agraria.
El articulado fundamental de la ley establece el concepto de pro-
piedad agraria y función social, bajo el cual se encuentran sujetos
a expropiación únicamente tres tipos de superficie; tierras incultiva-
das; propiedades trabajadas indirectamente por arrendatarios, aquellos'
que tienen participación en las cosechas y otros intermediarios; y tie-
rras adecuadas para el cultivo, pero que se dedican a pastos naturales
para una cría extensiva de ganado.
En otros artículos de la ley se establece que la superficie privada
únicamente puede expropiarse en el caso de que no se disponga de
propiedades públicas en la misma zona. La ley fija también los límites
absolutos del tamaño bajo los que no puede expropiarse la superficie
privada. A pesar de todo, en ciertos casos y debido a grandes presio-
nes, las tierras pueden expropiarse sin tener en consideración los cri-
terios sobre tamaño y empleo de la superficie.
Las tierras expropiadas se pagan en metálico hasta un valor de
30.000 dólares, y por encima de este tope, el pago se realiza paite en
metálico y el resto en bonos. El pago se hace sobre la base del valor
del mercado actual.
Con respecto a la selección de los nuevos propietarios, se da gran
prioridad a aquellos que verdaderamente cultivan la superficie que
está sujeta a redistribución. Los precios de venta que se fijan a los
nuevos propietarios se basan en el coste de compra, más las mejoras
correspondientes, y el pago puede extenderse por un período de veinte
o treinta años. En algunos casos la superficie agraria se puede distri-
buir gratis.
En adición a estas medidas básicas la ley se refiere a una imposi-
ción agraria gradual, con el fin de obligar a los propietarios de grandes
superficies agrarias a cultivarlas de modo más intensivo o venderlas.
Hay otro articulado que trata de los créditos agrarios, marketing,
servicios de extensión, cooperativas, desarrollo agrario, y otras medidas
suplementarias.
Existen aproximadamente 2.500 grandes propiedades que exceden
los límites jurídicos y que, por consiguiente, pueden estar técnicamente

325
 THOMAS F. CARROLL

sujetas a expropiación. Estas propiedades incluyen más de 15 millones

de hectáreas, que representan más de la mitad de toda la superficie
agraria.
De acuerdo con los objetivos enunciados, la reforma agraria vene-
zonala está encaminada a beneficiar a unas 300.000 familias campesinas
durante los próximos diez años, cifra que ha de suponer, prácticamen-
te, todas las familias que no poseen superficie alguna. Según datos
de 1956, de las 400.000 propiedades agrarias de Venezuela, algo más de
100.000 se encuentran bajo explotación arrendataria y participan en las
cosechas, mientras que casi un 50 por 100 de todas las unidades (algo
menos de 200.000) se operan bajo unos tipos de tenencia de muy varia-
da índole y no claramente definidos, presumiéndose que la mayoría
de éstas se refieren a ocupantes ilegales.
En un reciente discurso, el Ministro de Agricultura declaró que una
vez que la Reforma adquiera un carácter firme, se llevaría a cabo la
concesión de superficies agrarias a unas 30 ó 40.000 familias al año,
por medio de los programas de confirmación de derechos de propiedad
a los agricultores ilegalmente establecidos, y por el reasentamiento de
arrendatarios y participantes de cosechas. Esto supondría, sin duda, un
logro muy espectacular.
El cuadro 6 señala la distribución de pertenencias con la que se
habrá de enfrentar la Reforma. Los datos que en ella se reflejan ad-
quieren una mayor importancia cuando se observa que, de acuerdo con
el estudio agrícola de 1956, sólo una cuarta parte de todas las propie-
dades eran explotadas por sus dueños, y que menos del 10 por 100 de
la superficie agraria se hallaba cultivada. Las propiedades con más
de 1.000 hectáreas tenían únicamente un 3,7 por 100 en cultivos.
Otra característica poco común de la Reforma Agraria venezolana
es la extraordinaria amplitud de las atribuciones oficiales para llevar
a efecto la ley. El Instituto Nacional Agrario, que hasta 1959 se hacía
cargo de todos los programas de colonización, se ha convertido en una
agencia ejecutiva, en lo que respecta al nuevo programa de reforma
agraria.
Aparte de su capital inicial de 100 millones de bolívares (unos 30 mi-
llones de dólares) y el valor de la superficie pública asignada al mismo,
el Instituto tuvo un presupuesto de 104 millones de bolívares para el

326
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN LA AMERICA LATINA

año fiscal 1959-60, y 150 millones para el ejercicio 1960-61. Aquí no se

incluye el volumen autorizado para la emisión de bonos agrarios, o
aquél disponible para los créditos agrarios a través del Banco Agrícola,
como ayuda a la reforma agraria.
Es obvio que con una financiación de esta magnitud, se puedan
alcanzar grandes objetivos, incluso teniendo en cuenta el articulado
relativamete suave de la ley. En consecuencia, es probable que los re-
cursos humanos y de organización sean más urgentes que los mone-
tarios.
Todavía es demasiado pronto para una evaluación de la reforma
agraria venezolana, sin embargo, está claro que el ritmo de asenta-
miento agrario se ha acelerado de un modo considerable durante el
primer año del programa.
Con relación al período de diez años, anterior a la reforma agraria,
las agencias de colonización han asentado aproximadamente a 10.000
familias campesinas (la mitad se realizó en 1959). Durante los seis pri-
meros meses de la nueva reforma —de abril a setiembre de 1960— el
Instituto ya había concedido más de 13.000 títulos de propiedad (21).
Las primeras expropiaciones se hicieron sobre superficies que se
confiscaron a los seguidores del antiguo régimen, y de acuerdo con una
legislación especial de emergencia. Del mismo modo, parece que existe
un importante número de terratenientes que desean vender sus pro-
piedades al Instituto a unos precios favorables de mercado.
La reforma venezolana es, en cierto modo, un caso de prueba. La
posibilidad de solucionar sus problemas agrarios básicos, por medios
prácticos y constitucionales, debería servir, sin duda alguna, como un
ejemplo a seguir por otros muchos países.
El efecto acumulativo de las medidas que apoyan la distribución
agraria, tales como créditos, desarrollo agrario y marketing, han de
ser, asimismo, una prueba interesante de lo que denomina el Ministro
cristiano-demócrata de Agricultura Dr. Víctor Giménez, como la «apro-
ximación integrada de la reforma agraria» (22).

(21) Venezuela, INSTITUTO AGRARIO NACIONAL: «Informes mensuales», Caracas,

1960.
(22) VICTOR GIMÉNEZ LANDÍNEZ: «Reforma agraria integral en Venezuela», Méjico,
agosto, 1960.

327
 THOMAS F. CARROLL

PROGRAMAS DE COLONIZACIÓN

El resumen que se ofrece a continuación sirve para darse perfecta

cuenta del significado de aquellos programas correspondientes a países
que se han embarcado en amplias e importantes reformas agrarias.
Hay otros países que duiante algunos años han venido planificando
programas de asentamiento agrario.
Mientras que el objetivo anunciado de asentamiento de estos pro-
yectos, o de colonización, guarda cierta similitud con aquellos de refor-
mas de tenencia, más drásticas y amplias, es decir, la creación de un
número importante de cultivadores - propietarios con propiedades de
tamaño y rentas familiares adecuadas, sus logros han sido limitados.
Los programas de asentamiento agrario fueron de dos tipos..Uno se
refiere a la apertura de tierras nuevas o vírgenes, o la creación de nue-
vas oportunidades de asentamiento por medio de irrigación a gran
escala, drenaje, forestal, y otras medidas de desarrollo agrario, asen-
tamiento éste que se efectúa en superficies públicas normalmente. El
otro tipo incluye la compra, subdivisión y desarrollo de propiedades
que se hallan en las zonas ya cultivadas o viejas. Ambos programas se
encuentran estrictamente limitados por las cantidades de dinero de
que se dispone para la compra y fomento agrarios.
En la mayor parte de los casos, los programas de asentamiento
agrario latinoamericano pueden reconocerse, poco menos, como pro-
gramas piloto, lo cual no debiera suponer una detracción de su valor,
ya que indudablemente dichos programas, y el conocimiento que se
acumula en las institutciones que los planifican y ejecutan, suponen
una experiencia de lo más significativo, que puede servir para la con-
fección de reformas agrarias de carácter más amplio.
Mientras que todos los países tienen prácticamente alguna especie
de programa o política de asentamiento agrario, los más notables se
hallan relacionados con ¡as actividades en dicha esfera, de Uruguay,
Chile, Colombia, Venezuela y Ecuador.
La forma acostumbrada de organizar el asentamiento agrario es
una entidad semi-autónoma que se crea especialmente para -tal propó-
sito. En Uruguay, por ejemplo, en 1948 se creó el Instituto Nacional
de Colonización, cuya ley básica para su creación establece el siguiente

328
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN LA AMERICA LATINA

objetivo: aFomentar la subdivisión racional de la superficie agraria

y su empleo adecuado, a fin de conseguir el crecimiento y mejora de
la producción agrícola, así como el asentamiento y bienestar de la
clase rural trabajadora».
La tarea principal del Instituto se ha basado en la compra y redis-
tribución de grandes propiedades agrarias inadecuadamente empleadas.
Debido a una falta de atribuciones se establecieron poco más de
1.300 nuevas unidades en un período de doce años, aunque los nuevos
asentamientos cubren una superficie de 225.000 hectáreas, las cuales
están aportando una importante contribución a la producción agrícola,
teniendo en cuenta el intenso cultivo de cosechas industriales a que
está sometida dicha superficie. El Instituto ha adquirido otras 210.000
hectáreas que todavía no ha podido distribuir.
En Chile, el vehículo para el asentamiento agrario es la Caja de
Colonización, cuya legislación básica se remonta en su creación al
año 1928, aunque viene operando solamente desde 1935 en su forma
más moderna. Al igual que su homónima uruguaya, la orientación y
equipo jurídico de la Caja gozan, en términos generales, de una buena
concepción y viabilidad.
De cualquier forma, los nobles objetivos que dieron origen a la
creación de la Caja, se han visto frustados por la bien conocida infla-
ción chilena, o para ser más precisos, por la falta de disposición de los
siguientes gobiernos en situar las atribuciones y la operatividad de la
Caja sobre una fuerte base financiera. Volviendo la vista atrás, puede
observarse que la falta de presiones efectivas por parte de los benefi-
ciarios potenciales hizo que la Caja sucumbiera lentamente, con el re-
sultado de que en casi veintiséis años se han creado nuevas propiedades
agrarias que benefician únicamente a unas 3.000 familias campesinas,
muchas de las cuales no eran en realidad cultivadores sin tierras.
Recientemente la Caja recibió una nueva y vigorosa inyección de
vida, a consecuencia de una serie de decretos que reajustan su posición
financiera, asignándola, asimismo, la distribución de tierras de un gran
número de propiedades de pertenencia oficial de unas 300.000 hectáreas.
Por añadidura, pronto se hallarán disponibles para su redistribu-
ción otro millón de hectáreas, aparte de las tierras que ya posee la
Caja u otra superficie pública. La mitad de las tierras son de pastos

329
 -. THOMAS F. CARROLL

situadas en la provincia de Magallanes, en donde se han signado

3.000 hectáreas por unidad familiar a. la mencionada Caja. Por un lado
es probable un ritmo mucho más acelerado de la tasa de asentamiento
agrario, sin embargo, parece dudoso que, bajo las circunstancias actua-
les, la Caja pueda mejorar significativamente la posición chilena con
respecto a más de 200.000 familias que no poseen tierras (23).
El Instituto Nacional de Colonización se estableció en Ecuador' re-
cientemente, tras una serie de dificultades políticas, en el curso de las
distintas Administraciones. Hasta ahora dicho Insfituto ha venido con-
centrando sus esfuerzos en un solo proyecto piloto, el cual afecta a
algo más de 100 familias.
El primer proyecto importante del Instituto ecuatoriano será la
subdivisión de propiedades estatales. El programa está actualmente
siendo estudiado con ayuda del Fondo Especial de las Naciones Unidas.
En este aspecto es probable que se vean afectadas 133.000 hectá-
reas.
Teniendo en cuenta que existen grandes superficies agrarias de
propiedad oficial en Ecuador, se espera que el ritmo de asentamiento
agrario aumente de modo considerable sin recurrir a la ayuda de la
expropiación.
Debiera hacerse una breve mención de los esfuerzos venezolanos de
asentamiento agrario, previos a la reforma. Un hecho extraordinario
de este programa fue el elevadísimo coste y los escasos resultados que
se consiguieron. Se realizaron unas inversiones muy considerables en
conceptos tales como carreteras, casas, maquinaria, e irrigación, que
teniendo -en cuenta el número de gente beneficiada, y por otro lado las
oportunidades para una inversión social, parece ser que resultaron
extravagantes y mal dirigidas.
El modelo que se creó para los pueblos y aldeas fue designado para
un nivel de vida que excedía al que existía en áreas circundantes.

(23) Un comentario revelador de las dificultades con que se enfrenta la reforma

agraria en Chile es el siguiente extracto de la contestación oficial del Gobierno
de Chile a un cuestionario de las Naciones Unidas: «Debido a la estructura política
y económica del país, la reforma agraria en Chile es difícil de realizar. Los terra-
tenientes que pudieran ser .afectados por cualquier acción de naturaleza económica,
política, administrativa, legal o social se opondrían vigorosamente, y su influencia
política y económica es muy poderosa...».

330 .
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN' LA AMERICA LATINA

Otro punto que se critica con frecuencia en la colonización venezo-

lana, es la actitud paternalista que adoptó la Agencia de asentamiento
(Instituto Agrario Nacional).
Todo se hacía para los colonos y en muchos casos se les concedía
subsidios en metálico a largo plazo. No se realizó intento alguno para
fomentar una iniciativa individual o comunitaria, o para situar a los
proyectos en una base económica satisfactoria (24).
Existen pruebas de que la Administración actual está muy al tanto
de los errores pasados, y que los nuevos proyectos —de acuerdo con
la Ley de Reforma Agraria— se están planificando de modo más rea-
lista.
Las agencias de asentamiento agrario análogas a las de Chile y
Uruguay están, asimismo, operando en otros países, incluyendo Para-
guay, Brasil, Perú y Colombia. Algunas de ellas poseen unos buenos
programas, aunque sus efectos totales, en lo que se refiere al problema
de tenencia agraria han sido pequeños, por ejemplo, en Colombia, la
Caja Agraria administra un programa de asentamiento sobre superficie
pública, al tiempo que subdivide algunas propiedades privadas.
En 1959-60, únicamente se vieron beneficiadas 1.000 familias, aun-
que se dispondrá de más recursos en años venideros.
En 1959, una ley especial ordenaba la inversión del 10 por 100 de
todos los depósitos dé ahorro en bonos de la Caja, para dedicarlos a
la redistribución agraria. El Development Loan Fund y el Export-Import
Bank han firmado un acuerdo para la concesión de un crédito de
70 millones de dólares, de los que 33 se dedican a programas de asen-
tamiento agrario. Para finales de 1960 se estaban realizando planes para
reasentar 50.000 familias en cinco años.

IMPOSICIÓN AGRARIA

Hasta ahora hemos tratado de lo que pudiera denominarse «ataque

directo» a los problemas de tenencia agraria. Existe un buen número
de economistas que teóricamente mantienen que las reformas agrarias

(24) Para una excepcional autoevaluación de los programas de colonización

venezolanos véase: «La colonización agraria en Venezuela 1830-1957», Ministerio
de Agricultura y Cría (Estudio efectuado por el MAC con la colaboración del IAN),
Caracas, 1959.

331
 THOMAS F. CARROLL

podrían llevarse a cabo por métodos indirectos, evitando así los gran-
des costes sociales de programas drásticos, y las injusticias que van
implícitas con una distribución radical de los recursos. A este fin la
imposición agraria habría de asumir una función doble. Además de
satisfacer una función fiscal legítima, una imposición agraria gradual y
estructurada adecuadamente serviría para obligar a los propietarios
agrícolas, bien a una intensificación de los cultivos, o a desprenderse
de sus propiedades.
La experiencia impositiva agraria que se ha registrado en América
Latina no es alentadora, y en este sentido, Colombia es el mejor ejem-
plo. Igual sucede en otros países latinoamericanos, los impuestos agra-
rios en Colombia son extremadamente suaves, y en muchos casos, fa-
vorecen a los grandes empresarios que no realizan inversiones en la
agricultura. El tipo medio es del 0,4 por 100.
Aunque el BIRD (Banco Internacional para la Reconstrucción y el
Desarrollo) es generalmente rehacio a tocar los problemas que pueden
dar lugar a controversias respecto a la tenencia agraria, una de las
principales recomendaciones que él mismo hizo a Colombia en 1950
y 1956, fue una imposición agraria gradual basada en un empleo poten-
cial de \a tierra. La primera de las misiones del BIRD en Colombia
recomendaba (lo que se llegó a llamar el Infirme Currie) un impuesto
agrario gradual sobre un tipo del 0,4 por 100 para las tierras con una
utilización adecuada, y unos tipos impositivos más elevados en lo refe-
rente ? 1? superficie con un empleo pobre Í23).
La Misión de 1956 sugería un cálculo de '.a .superficie agraria basada
en un óptimo, más que sobre un empleo actual de la misma, obligando
a los propietarios de propiedades especulativas a un impuesto sobre la
renta basado en un rendimiento neto presunto que va del 3 al 5 por 100
del valor de la tierra y del capital fijo (26).
En 1957, el Decreto Gubernamental número 290 convierte en ley una
variante de estas ideas, proporcionando un sistema elaborado de in-

(25) International Bank for Reconstruction and Development: «The Basis for
a Developrnent Program for Colombia», Johns Hopkins Press, Baltimore, 1950,
págs. 384-387.
(26) Sir HERBERT R. STEWART, et al.: «The Agricultural Development of Colom-
bia», International Bank for Rsconstruction and Development, Washington. 1956
(mimeograf iado).

332
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

centivos impositivos y otras medidas de contrapeso, con el fin de me-

jorar la práctica de empleo de la superficie. Un articulo clave o funda-
mental es el que requiere a los propietarios y arrendatarios con más
de 50 hectáreas, a cultivar parte de sus tierras por lo menos una vez
al año. Los requerimientos para el cultivo varían según la clase de
superficie y de acuerdo con la clasificación del Instituto Geográfico.
La falta de cumplimiento de lo que antecede se penaliza con un im-
puesto agrario progresivo que se basa en un valor catastral, sin que se
intente en este decreto 290 la expropiación de superficie privada de
nulo o bajo empleo, cuyos propietarios no cumplan con las cuotas de
cultivación.
La clave de todo este procedimiento fue la ultimación rápida para
clasificar las tierras, al tiempo que era necesario un estudio de la pro-
piedad y empleo de la superficie agraria, basado en un cuestionario,
a fin de poner en vigor la ley.
Las penalizaciones que establece el decreto 290 para el empleo in-
adecuado de la superficie agraria no se han aplicado (27). Es cierto
que el Instituto Geográfico clasificó casi un millón de hectáreas, la
mayor parte en áreas que ya gozaban de un buen desarrollo. Las cuotas
de cultivo bajas no ofrecían un serio problema para los agricultores de
dichas áreas. Asimismo, ha sido inoperante lo reglamentado por el
decreto 290 en lo que se refiere a las clasificaciones adicionales de que
se disponía.
En 1958, se envió un cuestionario sobre propiedad y empleo de la
superficie agraria. Sin embargo, las respuestas, fueron incompletas y
de una validez dudosa. De cualquier forma, nunca se han clasificado
los resultados obtenidos.
Todo ello dejó al Gobierno sin una información básica para una
administración de la ley efectiva, no habiéndose tampoco realizado
intento alguna para ponerla en vigor, a pesar de lo cual, la política
agraria colombiana no se ha desanimado en su determinación de crear
alguna especie de propuesta impositiva.

(27) RALEIGH BARLOWE: «Land, Taxes and" Rural Economic Development in

Colombia», febrero 1960, (manuscrito no publicado). Véase también: «Draft Report
of the F. A. O. Regional Land Reform Team for Latin America», op. cit.

333
 THOMAS V. CARROLL

Durante los dos últimos años, se han elaborado y presentado a la

legislatura un número de proyectos en donde se incorpora una impo-
sición agraria gradual.
El proyecto de ley de reforma agraria que se preparó a finales
de 1960 se refiere también a incentivos impositivos y penalizaciones,
aunque dicho proyecto confía en otros medios para una reforma de la
estructura agraria. El caso colombiano pone de manifiesto lo poco
que se puede hacer con una imposición agraria, cuando se carece de
un mecanismo efectivo que pueda hacer dicha imposición vigente.
Se han realizado intentos análogos en otros países, especialmente
en Chile, pero una vez más, el mecanismo de valoraciones y cálculos
ha probado su deficiencia. Además, la ley cifra la base global impositiva
en diez veces el importe de la renta por arrendamiento —calculada
arbitrariamente— de carácter agrícola en el año base. Los cambios de
evaluación de año a año no pueden exceder en diez veces los cambios
calculados en la renta por arrendamiento del año precedente, como
tampoco pueden'ser negativos en el sentido de reducir los cálculos por
debajo de aquellos pertenecientes al año anterior.
Una Comisión especial estima la renta por arrendamiento, lo que
abre las puertas para un cálculo posterior de la base impositiva. Por
ejemplo, en 1957, la determinación de la Comisión con respecto a la
renta por arrendamiento con el propósito de calcular la imposición,
fue sólo de una cuarta parte de la renta agrícola total, de acuerdo con
la estimación de la Sociedad Chilena de Desarrollo (28).
Se tiene la impresión general de que, mientras la idea de un im-
puesto agrario progresivo es un medio de reforma agraria teóricamente
atrayente, en la práctica choca con la misma situación de poder que se
supone ha de remediar.
Es cierto que una imposición agraria gradual no se puede implantar
fácilmente sin una serie de estudios catastrales y una clasificación de
la superficie razonablemente exacta, pero más importantes son los pro-
blemas de oposición política y puesta en vigor local, los cuales han sido
hasta el momento los principales obstáculos con que se ha enfrentado
la reforma tributaria.
(28) Universidad de Chile: «La tributación agrícola en Chile», 1940-1958, Instituto
de Economía, Santiago,'» 1960.

334
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

Los poderosos grupos de terratenientes no parecen estar dispuestos

a someterse a una imposición agraria gradual, con una magnitud sufi-
ciente para movilizar el mercado agrario y mejorar la distribución de
tenencia. Cuando la fuerza del poder desaparezca dé estos grupos, en-
tonces es demasiado tarde para llevar a cabo tales medidas graduales
evolucionistas, con el resultado de que el péndulo de dicho equilibrio
se vuelca invariablemente hacia la expropiación y confiscamiento.

PROPUESTAS DE NUEVAS REFORMAS

En la actualidad se encuentran en práctica planes para introducir

en diversos países unas reformas de tenencia más o menos importan-
tes. En este aspecto se puede hacer una mención especial de los pro-
yectos existentes en el Perú y Colombia. Después de cuatro años de
trabajo, una Comisión peruana sobre reforma agraria y vivienda —es-
tablecida según el primer decreto oficial promulgado por el Gobierno
de Prado en agosto de 1956— presentó el borrador de una amplia ley
agraria en setiembre de 1960 (29). El Jefe de dicha Comisión fue Pedro
Beltrán, antes de que se convirtiera en Primer Ministro.
La intención general de la ley es gradualista. En primer término, va
dirigida hacia una utilización más efectiva de los recursos agrarios de
Perú, así como hacia una transformación evolutiva del sistema de te-
nencia agraria sin alteraciones indebidas.
El articulado de la ley se refiere a un buen número de medidas de
importancia, como son fomento agrario y de irrigación, colonización,
comunidades indias, y trabajo en el campo, al tiempo que aborda el
problema de la actual distribución de la propiedad agraria, de un modo
más cuidadoso y precavido.
Las propiedades irrigadas tipo plantación, de la costa, no se encon-
trarán —en términos generales— sujetas a expropiación. Sin embargo,

(29) Perú. Comisión para la Reforma Agraria y la Vivienda: «La reforma agraria
en el Perú», (Exposición de motivos y proyecto de Ley), Talleres Gráficos Villa-
nueva, S. A., Lima, 1960.

335
 THOMAS F. CARROIX

los latifundios incultivados de las zonas montañosas puede que sean

adquiridos por el Gobierno para su redistribución. Por otro lado, se
prevén programas sistemáticos de reasentamiento en lo que se refiere
a las tierras bajas tropicales.
En conjunto, se estima que la ley ha de afectar al 25 por 100, apro-
ximadmente, de la superficie agraria total del país, incluyendo 100.000
hectáreas costeras, y 3,5 millones en la sierra, de las que medio millón
suponen tierras de cultivo y 3 millones de pastos naturales.
La superficie será adquirida por el Instituto de Reforma Agraria
—de reciente creación— con las adecuadas compensaciones y pagos
t>or un período de cinco años. La adquisición de dicha superficie estará
gobernada por unas normas muy complejas, y con un criterio de apli-
cación que variará con respecto a las distintas partes del país.
Quizá el centro vital de la nueva ley se sitúe en el artículo que asig-
na un 3 por 100 anual del presupuesto nacional a la reforma agraria,
y por un período de diez años. También se dedicarán unos fondos adi-
cionales para la creación de nuevas áreas en las tierras bajas tropica-
les, así como para el fomento agrario en general. A este respecto, vale
la pena mencionar que en julio de 1960 el Export-Import Bank y el
Development Loan Fund autorizaron la concesión de un préstamo de
52,5 millones a Perú, de los que 32,6 se han de destinar a construir
carreteras de penetración, y 10 millones para financiar el establecimien-
to de nuevos colonos. Un impuesto agrario gradual habría de producir
unos ingresos fiscales adicionales.
En la ley se contienen otros muchos artículos muy interesantes, y
es una de las leyes más amplias de que se tiene conocimiento. Existen
294 artículos que la ley repetida reparte en 33 capítulos.
Otro proyecto de reforma agraria interesante en Colombia quedó
redactado en octubre de 1960 por un comité especial nacional agra-
rio (30). La ley, resultado de presiones sociales de importancia, así co-
mo consecuencia del interés personal del Presidente Lleras, tiene un
alcance mucho mayor que las propuestas impositivas previas. Declara
la necesidad de reformar la estructura social agraria, por medio de
procedimientos que sirvan para eliminar e impedir la concentración

(30) Colombia. Comité Nacional Agrario: «Proyecto*tde ley sobre reforma social
agraria», Bogotá, octubre, 1960, (mimeografiado).

336
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

masiva de propiedades campesinas, mientras que por otro lado sirva

para otorgar tierras a los que no poseen superficie agraria alguna. Esta
propuesta exime de cualquier expropiación las primeras 300 hectáreas
de una propiedad, con unas 500 hectáreas adicionales de ascensión
parcial, hasta alcanzar el límite absoluto de 800. Las expropiaciones
se han de realizar sobre la base del valor del mercado, y los pagos
compensatorios se efectúan parte en metálico y otra parte en bonos.
Ahora lo que queda por ver es si las propuestas de los Presidentes
peruano y colombiano puede madurar de forma que lleguen a conver-
tirse en ley. Si llegara a suceder esto, entonces resta saber el modo de
cómo se va a llevar a la práctica dicha ley.
El Gobierno del Estado de Sao Paulo en Brasil elaboró reciente-
mente un proyecto de ley de reforma agraria, el cual fue aprobado
por la legislatura estatal en los últimos días de 1960.
La ley promulga dos tipos de programas:
1) Subdivisión y asentamiento de tierras sin utilizar (dando prefe-
rencia a la propiedad estatal).
2) Establecimiento de una imposición agraria gradual a fin de
intensificar el empleo de la superficie agraria.
Las expropiaciines pueden llevarse a cabo, después de un año de
plazo que se concede a los propietarios, en el caso de que dejen sin
cultivar sus tierras —de acuerdo con cierto criterio— o si dejan de
aplicar unos niveles mínimos de labor agrícola.
Hacia finales de 1960 se informaba que los países que a continua-
ción se detallan, estaban estudiando, de algún modo u otro, legislaturas
de reforma agraria, y preparando los correspondientes proyectos de
ley. Estos países son: Ecuador, Honduras, Nicaragua y Panamá. Por su
parte, el Gobierno estatal de Buenos Aires, en Argentina, aplazó un
interesante plan, tras las elecciones provinciales de 1960.

COMENTARIO FINAL

Aquí no se pretende cubrir todos los aspectos de los difíciles pro-

blemas de reforma de tenencia agraria. No se han discutido —de una

337
 THOMAS F. CARROLL

forma especial— las políticas existentes para beneficiar al agricultor

pequeño, en lo que se refiere a créditos agrícolas, marketing, ayuda o
subvención de precios, y seguridad social, aunque hay mucha gente que
se refiere a todo esto —de un modo colectivo— como «reformas agra-
rias».
El autor de este trabajo está plenamente convencido de que lo que
anteceda, así como otras medidas análogas, no significan la clave de
la reforma agraria, sino de un desarrollo agrario, y de que dichas me-
didas son más efectivas cuando se goza de una posición saludable de
tenencia agraria. Para exponerlo de otro modo, diremos que una me-
jora de la tenencia agraria y un desarrollo agrícola, deben ir juntos
de forma acompasada.
Las inversiones —sin reformas agrarias— que se realizaron en el
pasado, pusieron de manifiesto que los beneficios no se repartieron
entre la gran masa de agricultores, sino que fueron a parar a manos
de unos pocos terratenientes importantes, y a las de aquellos que
monopolizan los mercados de productos del campo.
Una reforma agraria que carezca de las medidas de apoyo precisas
para el desarrollo (modelo que ha prevalecido hasta ahora) trae con-
sigo unos resultados económicos pobres, así como también una demora
indebida del aumento de los niveles de vida.
Basándose en el principio de «lo primero es lo primero», la prin-
cipal prioridad debe concederse a unas relaciones de tenencia más
equitativa, ya que son, asimismo, un requisito previo para otros tipos
de acción.
En América Latina se dispone todavía de unas enormes reservas de
superficie agraria para un desarrollo y asentamiento de las mismas.
Puede decirse que América Latina es una de las pocas regiones del
mundo que aún quedan, donde todavía existe una «frontera agrícola».
El volumen' y accesibilidad de estas reservas varía considerable-
mente país a país, siendo desconocida en grado sumo la calidad de las
mismas. La mayor parte de esta «frontera» se encuentra en el cinturón
tropical, y la superficie en cuestión, es de propiedad estatal.
Existe la tendencia a creer que estas nuevas tierras son la mejor
solución a los problemas agrarios de los países iberoamericanos. Fre-
cuentemente, la gente se pregunta el porqué de todo este revuelo acerca

338
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

de las tierras agrícolas de propiedad privada, cuando son los gobiernos

en realidad los mayores terratenientes.
En verdad, estas reservas ofrecen ciertas posibilidades para aliviar
las presiones que existen en muchas zonas, especialmente en las tierras
altas de los Andes, donde se acusa más la densidad de población.
De cualquier manera, las reservas de superficie agraria de propie-
dad pública, no ofrecen una solución rápida total de los problemas de
tenencia presentes. La experiencia registrada en todos los países que
han efectuado programas de asentamiento agrario, indica lo difícil que
resulta el trasladar grandes masas de gente a las nuevas zonas y lo
extremadamente costoso de tal operación.
.Los economistas agrarios vienen señalando repetidamente que —en
términos de aumento potencial de la producción— son las zonas ya
establecidas las que ofrecen mayores posibilidades, más inmediatas, y
menos costosas, zonas que están cerca de lo centros de población y
mercado, donde ya existen medios sociales en general.
Hay que decir también, que lo anteriormente expuesto no significa
que el asentamiento agrario en las nuevas zonas no pueda representar
un factor importante en el desarrollo de la agricultura lationamericana.
En efecto, estas nuevas zonas ofrecen grandes posibilidades, no sola-
mente en lo que respecta a una nueva producción, sino también en lo
que se refiere al establecimieto de un tipo de tenencia más saneado, y
menos relacionado con las formas tradicionales.
La colonización de tierras lejanas se emplea con demasiada frecuen-
cia como táctica de desvío, que emplean los que se oponen a cualquier
intento de reforma agraria. El asentamiento en tierras de propiedad
pública es naturalmente inofensivo, políticamente hablando, sin em-
bargo, y en el supuesto de que la actual tasa de colonización se doblara
o triplicara, no es probable que fuera suficiente para calmar la intran-
quilidad y agitación que existe en las zonas con una gran densidad de
población. Deben resolverse las causas principales de los problemas de
tenencia agraria, mientras que las posibilidades adicionales de la pro-
ducción —que son tan necesarias— pueden encontrarse en las áreas
que ya están establecidas.
Con respecto a una reforma agraria adecuada, se vislumbran muy
vagamente los objetivos de política de tenencia y las nuevas institucio-

339
 THOMAS F. CARROIX

nes propias de una promoción del desarrollo económico, que con tanta
frecuencia se proclama.
Lo importante consiste en derrumbar la vieja estructura (especial-
mente el complejo latifundio). Es corriente observar una carencia total
de toda exploración de modelos alternativos, y tener por lo menos una
ligera preocupación de lo que significa «agricultura familiar», concepto
que en esencia proviene del Norte de Europa y América del Norte,
aunque se duda mucho que el modelo mencionado —en su aspecto co-
mercial absoluto— pueda ser realista en Lationamérica, en términos
generales.
Las propiedades agrarias de tamaño medio —con orientación al
mercado de los países de América Latina casi nunca operan sobre la
base de una mano de obra familiar únicamente. Incluso las unidades
pequeñas con frecuencia tienen un patrón que dirige las faenas, y unos
colonos o peones que realizan el trabajo.
Se ha investigado muy poco acerca de los tipos de tenencia en ré-
gimen de cooperativa o comunidad (el ejido fue una solución mejicana
muy particular).
Por un lado existe la preocupación obsesiva de acabar con el sis-
tema actual, y con las ligaduras de una estructura clasista rígida y
paternalista, lo que probablemente no sea erróneo, pero por otro lado,
existe también el peligro real de agravar aún más el problema del mi-
nifundio, en el curso del proceso.
Quizá resulte relevante el caso de Puerto Rico, donde existen lo que
se denominan propiedades agrarias sobre una base de beneficios pro-
porcionales. Este sistema o arreglo, se lleva a cabo de acuerdo con la
Ley Agraria de 1941 de dicha isla.
La Jefatura Agraria de Puerto Rico (corporación oficial) dirige la
explotación de las zonas de caña azucarera que fueron expropiadas por
exceder los límites constitucionales de 500 acres —desaplicación a las
corporaciones—, mientras que las mismas se trabajan por obreros sin-
dicados, que reciben, además de sus salarios regulares, parte en los
beneficios, distribuidos anualmente en proporción al trabajo realizado.
Este sistema parece que ha servido para mantener una eficiencia pro-
ductiva, y es una fórmula para una repartición de derechos entre los
campesinos, sin necesidad de subdividir la tierra excesivamente. Este
sistema dispone también de una gran variedad de posibles alternativas.

340
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

Es probable que la tarea más urgente e importante de los expertos

en reforma agraria, sea la búsqueda de sistemas de tenencia viables y
alternativos, que den lugar a un equilibrio apropiado entre la igualdad
social y la eficiencia en la producción.
Resulta extraordinario observar la enorme preocupación, que reina
en lo que se refiere a «legalismos» y «detalles legislativos». Las leyes
de cualquier reforma agraria son invariablemente largas, complicadas,
y con infinidad de detalles tecnicistas, lo que hace que su cumplimiento
sea todavía más difícil.
En realidad, sólo una pequeña fracción de lo legislado se ha llevado
a efecto (Bolivja es un primer ejemplo). Hay que tener en cuenta que
los artículos con profusión de detalles jurídicos no son únicamente
difíciles de cumplimentar, sino que son igualmente arduos para cual-
quier cambio o alteración, en el caso de que resulten inviables.
La tendencia a leyes complicadas dan origen —con bastante fre-
cuencia— a una «maraña» de legislación previa que hay que «desenma-
rañar» después. Además, la mayoría de los detalles jurídicos tienen
naturalmente muy poca importancia, cuando los mismos llegan al cam-
pesino. En Bolivia —por ejemplo— sólo unos pocos de los indios anal-
fabetos son capaces de comprender la Ley de Reforma Agraria, incluso
a pesar de que se les ha traducido la misma a sus propios lenguajes
nativos.
Un problema primordial que quizá sea causa de las mayores contro-
versias, se refiere al procedimiento de expropiación de la superficie
agraria. Con la excepción de Venezuela, el rico país petrolífero, no
existe una reforma agraria importante que sirva para una adquisición
adecuada de la superficie a un valor de mercado actual. Las condicio-
nes exactas de compensación se dictan por el concepto presente de
justicia social y la relativa posición de fuerza de los distintos grupos
afectados.
Cuando la inflación se empareja con las reformas, el valor real de
las compensaciones se ve reducido de modo considerable.
Las reformas podrían situarse sobre la base de la autofinanciación
si los terratenientes aceptaran compensaciones de una magnitud tal
que estuvieran dentro de la capacidad de reembolso del beneficiario
medio. Sin embargo, ninguna de las reformas agrarias llevadas a cabo
se ha autofinanciado en este sentido.

341
 THOMUS F. CARROLL

Un dilema básico de la expropiación consiste en ver el modo de

minimizar las injusticias inherentes a un programa de distribución de
superficie agraria, el cual —por definición— va contra el poder de
mercado presente, pretendiendo cambiar un reparto de riqueza exis-
tente.
Cuando se dispone de un poder político abrumador, los gobiernos
(como el cubano) no parecen tener grandes dificultades en nacionalizar
la propiedad, pero cuando este poder tiene un equilibrio más delicado,
entonces el problema del volumen y términos de pago de las tierras
expropiadas, se convierte en una cuestión crucial.
Como referencia breve al cumplimiento de las leyes, hemos de decir
que con respecto a la superficie agraria, y en lo que se refiere a la base
tradicional de poder político y económico, se observa una tendencia
casi inevitable a permitir el favoritismo personal, la influencia política
y el soborno, factores que se introducen de modo intruso en el proceso
de concesión de propiedades agrarias.
Los programas de asentamiento agrario de la mayoría de los países
—sin tener en cuenta lo modesto que puedan ser— por tradición se
convirtieron en medios importantes para recompensar favores políticos
por parte del partido gobernante. De este modo, las tierras casi nunca
van a parar a manos de la gente que más las necesita y a las que legal-
mente tienen derecho. Esto supone una razón más que justifica una
aproximación más drástica, de forma que los campesinos puedan des-
empeñar un papel más importante y más activo.
Desgraciadamente los confeccionadores de programas agrarios —in-
cluso revolucionarios— raramente aprecian la necesidad de hacer que
los que realmente cultivan la tierra, participen activamente en los pro-
cesos y problemas de toda reforma agraria. Existe la tendencia de
querer dirigir el programa desde arriba, lo cual, no sólo disipa la con-
tribución potencial del campesino a un desarrollo comunitario y unos
proyectos de ayuda propia, sino que además ocasiona grandes demoras
y penalidades frecuentes en el mismo proceso de distribución.
La conclusión de este documento es que —como consecuencia de
presiones sociales y económicas —el centro neurálgico de las reformas
agrarias en América Latina ha sido, y continuará siendo, una redistri-
bución de derechos sobre la superficie agraria en favor de la masa de

342
 EL PROBLEMA BE LA REFORMA ACRARTA HX AMERICA LATINA

campesinos cultivadores, y su cambio correspondiente en la capacidad

de poder y producción de la renta.
Las medidas de desarrollo, tales como créditos, enseñanza y ayuda
del mercado, deben acompañar a las reformas de tenencia, pero en
ningún caso deben considerarse como süstitutas de éstas.
El gran peso de las reformas tendrá lugar en áreas ya cultivadas, y
ha de dar lugar también a problemas de expropiación muy espinosos.
Los programas de asentamiento agrario sobre superficie de propiedad
pública, así como las medidas indirectas (como una imposición agraria)
pueden representar un complemento significativo de las reformas de
tenencia agraria, pero en ningún caso, pueden reemplazar a las mismas.
¿Cuáles son las posibilidades para una reforma pacífica y democrá-
ticamente planificada?
Las pruebas de que se dispone no ofrecen un panorama muy alen-
tador. En efecto, y basándose en experiencias pasadas solamente, el
horizonte que se otea en este sentido es pesimista.
Con la excepción de Venezuela, los políticos tienden a polarizar por
un lado, esa actitud de «no querer saber nada del asunto», y por otro,
tienden a convertirse en ejemplos radicales y revolucionarios.
Una reforma pacífica y democráticamente planificada, puede conse-
guirse con asentamiento agrario o reforma impositiva, y con el nom-
bramiento de comisiones que estudien el problema. Incluso se pueden
dictar leyes que, sin embargo, es probable que se queden en los libros.
De cualquier modo, la esperanza general en este sentido es que los
problemas han de desaparecer.
Por el contrario, allí donde las reformas agrarias se basaron en re-
voluciones violentas, existe una negación casi total de los aspectos téc-
nicos y de desarrollo (el caso boliviano) o una tendencia hacia excesos
políticos (el caso cubano), lo que no sólo supone un coste social muy
elevado, sino también una cancelación de los posibles beneficios, e in-
cluso (como en Guatemala), conducir al reverso de todo el proceso de
reforma.
A pesar de todo, no se puede decir tampoco que el cuadro que se
ofrece sea total y absolutamente desesperanzados

343
 THOMAS F. CARROLL

Un factor muy importante que proviene de fuera es la futura acti-

tud en la política de ayuda de los Estados Unidos. A este respecto, la
Ley de Bogotá significa una nueva línea importante de pensamiento.
Por primera vez, hay un documento que se refiera a la necesidad de
«una legislación de tenencia agraria y medios adecuados que sirvan
para asegurar una distribución de la superficie agraria, más amplia y
equitativa (31).
Es probable que los recursos que se dediquen a la reforma agraria,
con la ayuda del Fondo Especial de Desarrollo Agrario, y otra asisten-
cia técnica, proporcionen oportunidades excepcionales que sirvan de
apoyo a nuevos y más efectivos programas.
Por añadidura, el ejemplo de Cuba, desposeyendo de sus tierras no
sólo a las clases superiores adineradas, sino también a los grupos de
renta media, ha afectado profundamente la actitud de muchos de los
elementos gobernantes del resto de los países iberoamericanos.
Entretanto, los campesinos han hecho oír su voz en un número de
países del Contienente americano, bien a través de las urnas (el caso
de las últimas elecciones chilenas) o más comúnmente, a través de agi-
taciones, revueltas, confiscación de propiedades, e inquietud general
entre las gentes del campó (el caso colombiano, peruano, etc.).
Esta conjunción de hechos y sucesos pueden efectivamente condu-
cir a una reforma agraria significativa en las extensas zonas agrarias
de América Latina.

(31) Act of Bogotá (Measures for Social Improvement and Econoinic Develop-
ment within the Framework of Operation Pan America), en el documento OEA/ser.
G/IV C-i-487, Council of the Organization of America States; noviembre 26, 1960,
pág. 6.

344
 EL PROBLEMA DE LA REFORMA AGRARIA EN AMERICA LATINA

CUADRO 1

PORCENTAJE ESTIMADO DE DISTRIBUCIÓN DE PROPIEDADES AGRARIAS

EN AMERICA LATINA EN 1950

Tamaño (hectáreas) % Propiedades % Superficie

Agraria

0 - 20 72,6 3,7

20 - 100 18,0 8.4

100 - 1.000 7,9 23,0
Más de 1.000 1,5 64,9

TOTAL 100,0 100.0

FUENTE: Osear Delgado en: «Estructura y Reforma Agraria en América Latina», editado por
la Sociedad Económica de Amigos del País, Bogotá, 1960.

CUADRO 2

MÉJICO: DISTRIBUCIÓN DE LA SUPERFICIE AGRARIA EN CUATRO DECADAS

Número de hectáreas distribuidas #.<• ¿e personas que recibieron

(miles) superficie agraria (miles)

Período Total Media anual Total Media anual

1916-34 7.800 409 783 41

1935-40 17.900 2.982 815 136
1941-56 11.100 743 267 18

Total ... 36.800 920 1.865 47

FUENTE: Adaptado de James G. Maddox: «Reforma Agraria Mejicana», American Universities

Field Staff. Nueva York, 1957. pág. 17.

345
 THOMAS F. CARROLL

CUADRO 3

MÉJICO: ESTATUS DE TENENCIA DE FAMILIAS CAMPESINAS, 1950

Etapas de tenencia N.° familias % del total

campesinas
(miles)

Empresarios propietarios ..' 1.262 26,5

Ejidatarios <
. 1J93 29,2
Explotación agrícola 84 1,7
Arrendatarios, participantes en las cosechas y otros 18 0,4

Trabajadores agrícolas que no poseen tierras 2.010 42,2

TOTAL 4.767 100.0

FUENTE: Documentación básica. República de Méjico, F. A. O.: «Segundo Seminario sobre

problemas de la tierra», Montevideo. 1959 (mimeografiado.)

CUADRO 4

BOLIVIA: DISTRIBUCIÓN DE PROPIEDADES Y SUPERFICIE AGRARIA POR

TAMAÑO DE UNIDAD, 1950 (anterior a la Reforma Agraria)

Tamaño de las Número de propiedades Número de hectáreas

propiedades (miles) % (miles) %
(hectáreas)

0-20 66 78 216 1
20-100 8 9 326 1
100-1.000 6 7 2.102 6
Más de 1.000 5 6 30.099 92

TOTAL 85 100 32.743 100

FUENTE: Adaptado de Documentación Básica, Bolivia, F. A. O.

346
 THOMAS F. CARROLL

CUADRO 5

CUBA: DISTRIBUCIÓN DE PROPIEDADES Y SUPERFICIE AGRARIAS POR

TAMAÑO DE UNIDAD, 1946

Tamaño de las Número de propiedades Número de hectáreas

propiedades agrarias (miles) % (miles) %

0 - 2 5 ... 111 69,6 1.022 11.2

25 - 100 36 225 1.608 17,7
100 - 1.000 12 7,4 3.186 35,0
Más de 1.000 1 05 3.261 36,1

TOTAL 160 100,0 9.077 100,0

FUENTE: Adaptado de Documentación Básica, República de Cuba, F. A. O.

CUADRO 6

VENEZUELA: DISTRIBUCIÓN DE PROPIEDADES Y SUPERFICIE AGRARIAS

POR TAMAÑO DE UNIDAD, 1956

Tamaño Número de propiedades Número de hectáreas

(miles) % (miles) %

0-20 350 88,0 1.623 5,4

20 - 100 27 7,0 1340 4,6
100 - 1.000 14 3,4 4589 16,0
Más de 1.000 7 1,6 22.038 74,0

TOTAL 398 100,0 29590 100,0

FUENTE: Encuesta Agropecuaria Nacional de 1956. Adaptado de Documentación Básica Nacional

de Venezuela, F. A. O.

347