[ O S ~ O V E N T A

os dilemas
del pluralismo
democrtico
Autonoma versus control

Robert A Dahl

LOS NOVENTA

pone al alcance de los lectores una coleccin con los ms variados

temas de las ciencias sociales. Mediante la publicacin de un libro
semanal, esta serie proporciona un amplio espectro del pensamien- U Consejo Nacio"al
para la
Cvltura y las ArIes
AlianzA
EDITORIAL
to crtico de nuestro tiempo.
MXICO, D.F.
 Para Aun

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO

Autonoma versus control

Ttulo original en ingls: Dilemmas 01 Pluralist Democracy

AUlonomy versus control

Primera edicin: 1982

Primera edicin en idioma espaol: 1991

Traduccin: Adriana Sandoval

1982, Yale University

D.R. 1991, Editorial Patria, S,A. de C.V.,

bajo el sello de Alianza Editorial
San Lorenzo 160, Col. Cerro de la Estrella
Mxico, D.F., C.P. 09860

Primera edicin en la coleccin Los Noventa

Coedicin: Direccin General de Publicaciones del

Consejo Nacional para la Cultura y las Artes/
Editorial Patria, S.A. de C. V.

La presentacin y disposicin en conjunto

y de cada pgina de LOS DILEMAS DEL PLURALISMO
DEMOCRTICO son propiedad del editor. Queda estrictamente
prohibida la reproduccin parcial o total
de esta obra por cualquier sistema o mtodo
electrnico, incluso el fotocopiado,
sin autorizacin escrita del editor.

ISBN 968-39-0521-8

IMPRESO EN MXICO
Todas las sociedades polticas se componen de otras
sociedades, ms pequeas, de distintos tipos, cada una
de las cuales con sus propios intereses y mximas...
La voluntad de estas sociedades particulares siempre
tiene dos relaciones: para los miembros de la asocia-
cin, es una voluntad general; para la sociedad mayor,
es una voluntad privada, que frecuentemente se con-
sidera recta en el primer sentido y perversa en la
segunda.

ROUSSEAU, Economa poltica (1755).

I
1
A fin de que se exprese la voluntad general, es impor-
tante, por tanto, que no haya una sociedad parcial en
el Estado, y que cada ciudadano slo d su propia I
opinin ... Si hay sociedades parciales, debe multipli-
carse su nmero e impedirse su desigualdad... Estas
precauciones son los nicos medios vlidos para ase-
gurar que la voluntad general siempre sea ilustrada y
que no se engae a la gente.

ROUSSEAU, El contrato social, libro 2, cap. 3 (1762).

El privilegio ms natural del hombre, junto al derecho

de actuar por s mismo, es el que consiste en combinar
sus prcticas con las de sus prjimos, y el de actuar en
comn con ellos. Por tanto, ello me lleva a concluir
que el derecho de asociacin es casi tan inalienable
con el derecho de la libertad personal. No obstante, si
la libertad de asociacin es una fuente fructfera de
ventajas y prosperidad para algunas naciones, puede
I
10 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
Captulo I
pervertirse o ser llevada a excesos por otros. y el
elemento vital puede convertirse en un elemento de
EL DILEMA SUBYACENTE
destruccin.

TOCQUEVILLE, La democracia en Amrica,

vol. 1, cap. 12 (1835).

Entre las leyes que rigen las sociedades humanas est .}!

una que parece ser ms precisa y clara que todas las
dems. Si los hombres han de seguir siendo civiliza-
dos, o de llegar a serlo, el arte de asociarse unos con
otros debe crecer y mejorarse, en la misma proporcin
en que se incremente la igualdad de condiciones. I
TOCQUEVILLE, La democracia en Amrica,
vol. r, libro segundo, cap. 5 (1840).

Las organizaciones independientes son altamente deseables en una de-

mocracia, al menos en una democracia a gran escala. Cuando se utilizan
procesos democrticos en una proporcin tan grande como la de una
nacin-Estado, tienden a surgir organizaciones autnomas. Sin embargo,
estas son ms que una consecuencia directa de la democratizacin del
gobierno de la nacin-Estado. Tambin son necesarias para el funciona-
miento del proceso democrtico mismo. para reducir la coercin guber-
namental .a la mnima expresin, para la libertad poltica y para el
bienestar humano.
Sinembargo, lo mismo que sucede entre los individuos ocurre con las
organizaciones;' la independencia o la autonoma (uso estos trminos
indistintamente) crea la oportunidad de hacer dao. Las organizaciones
pueden aprovechar la ocasin para incrementar o perpetuar la injusticia
en lugar de reducirla, de fomentar el egosmo mezquino de sus miembros
a expensas de la preocupacin por un bien pblico ms amplio e incluso
para debilitar o destruir la democracia misma.
Como los individuos, entonces, las organizaciones deberan poseer
cierta autonoma, y al mismo tiempo deberan ser controladas, Expresado
,f.."
r
crudamente, este es el problema fundamental de la democracia pluralista.
El propsito de este libro es explorar el problema de la democracia
pluralista y algunas soluciones posibles.
El problema de la democracia pluralista, o el pluralismo democrtico
(tambin uso estos trminos indistintamente) es slo un aspecto de un

11

1

12 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
dilema general en la vida poltica: autonoma o control? 0, para plantear
una pregunta menos simplista: qu tanta autonoma y qu tanto control?
O, para anticipar an ms la complejidad del problema: qu tanta
autonoma debe permitirse a cules actores, con respecto a qu acciones
y en relacin con qu otros actores, incluyendo al gobierno del Estado?
Ms la pregunta complementaria: qu tanto control deben ejercer cules
actores, incluyendo al gobierno, empleando qu medios de control sobre
qu otros actores con respecto a qu acciones?
Planteado en estos trminos generales, el problema del pluralismo
democrtico est muy cerca de ser una descripcin de todo el proyecto
de la teora poltica desde sus inicios en la Antigedad. El objetivo de
este libro es mucho ms restringido. Por un lado, como ya indiqu, mi
enfoque no ser hacia los individuos, sino hacia las organizaciones, una
reduccin de perspectiva tal vez artificial pero operativa. La perspectiva
se reduce an ms porque mi argumentacin se ocupa no de regmenes
de todo tipo, sino slo de regmenes democrticos. Ms an, en un gran
brinco por encima del nido de serpiente de los problel11as, tomo por
supuesta la deseabilidad de la democracia. Incluso as.Ja discusin se
aplica no alas de l110cracias .en un sentido universal, sine slo a los
procesos democrticos relativos a los gobiernos de sistemas a gran escala
-c-concretamente, los gobiernps de los pases o naciones-Estado. * Ade-
mas,al igual qu~ con la cuestin altamente debatible de la .descabilidad
de la democracia, hago una gran cantidad desup<;lsiciones quev aun
cuando sean obviamente. debatibles, espero, resultarn ser lo suficiente-
merite aceptables para dejarme avanzar en la discusin. '
Finalmente, no he hecho esfuerzos paraIlegar a soluciones especficas
para el problema de la democracia pluralista. Las soluciones especfi-
cas-que sean satisfactorias,en cualquier caso- slo pueden obtenerse
en el contexto: de las caractersticas y circunstancias especiales de un pas
particular. No obstante, es probable que ninguna solucin sea satisfacto-
ria, a menos de que est formada por algunas ideas y principios rectores.
Mi propsito, por tanto, es explorar ciertos aspectosdelproblema,llegar
a algunas conclusiones .generales sobre varias opciones fundamentales,
y .ofrecer algunos principios generales relativos, a los juicios sobre estas
soluciones alternativas.
Pese a esta perspectiva reducida, las consecuencias del argumento para
las ideas polticas e ideologas contemporneas se extiendenms all de las
fronteras porosas entre la teoray la prctica del pluralismo democr-
* Para muchos pases, el trmino nacin-Estado es una designacin equivocada. Sin
embargo, al usarlo indistintamente como pas, sigo una prctica comn. El trmino me result
til al contrastar una democracia a gran escala de la nacin-Estado con una democracia en la
pequea escala de la ciudad-Estado.
EL DILEMASUBYACENTE 13
tico. Pues todas las ideologas ms poderosas de nuestra era adolecen de
haber adquirido su forma y sustancia en el curso de los siglos XVIII y XIX,
o mucho antes, antes de que el mundo en el que ahora vivimos hubiera
llegado a ser vislumbrado plenamente. Son como los mapas medievales
del mundo, encantadores pero peligrosos para navegar en mares desco-
nocidos. A la manera de los adeptos a la cosmologa ptolomeica despus
de Coprnco, los firmes partidarios pueden sostener sus ideologas
tradicionales al costo de aadir ms epiciclos a la teora original; pero su
comprensin del mundo se ve afectada cada vez ms por experiencias y
percepciones frescas. El liberalismo, el conservadurismo, el capitalismo,
el socialismo, el marxismo, el corporativismo, el anarquismo, incluso las
ideas democrticas, todas se enfrentan a un mundo que en su forma y
empuje confunde los supuestos, requerimientos, descripciones, predic-
ciones, esperanzas o preceptos cruciales que expresan,
Ms especficamente, todas las teoras e ideologas polticas contem-
porneas estn amenazadas por el dilema de la autonoma y el control de
las organizaciones. Las soluciones satisfactorias -mucho menos las
ideales- eluden tanto la teora como la prctica en todos los pases
tecnolgicamente avanzados, ya sean capitalistas o socialistas (para usar
trminos que en s mismos estn un poco dislocados de la realidad). Si
bien el dilema est ms oculto a los ojos del pblico en los pases
gobernados por regmenes autoritarios, las presiones a favor de la auto-
noma de las organizaciones son como resortes enrollados, sujetados
precariamente por la contrafuerza del Estado, y listas a desenrollarse
cuando el sistema se sacude.
No obstante, aun cuando el argumento conlleva consecuencias pode-
rosas y perturbadoras para los regmenes no democrticos, lo que me
preocupa aqu es el problema del pluralismo democrtico. Como vere-
mos, el problema es en realidad un conjunto de problemas.
Captulo II

ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA
FUNDAMENTAL

Las organizaciones independientes existen en todos los pases democr-

ticos. En consecuencia, el problema del pluralismo democrtico es un
problema universal en Ia democracia moderna.
Aun cuando creo que la primera oracin es verdadera, dudo que pueda
mostrarse concluyentemente que es verdadera. Dado que sirve como una
premisa fundamental para la argumentacin de los captulos siguientes,
quiero explicar lo que significa y por qu es un supuesto razonable,
Para ayudar al lector a ver hacia dnde va este captulo, resumir aqu
lo esencial:
Con respecto a la democracia:
1. En las expresiones pluralismo democrtico y democracia pluralis-
ta, el trmino democracia puede referirse a un ideal o a un tipo especfico
de rgimen actual. La democracia en el sentido ideal es una condicin
necesaria para el mejor de los rdenes polticos. No es una condi-
cin suficiente.
2. Histricamente, el trmino democracia se ha aplicado a dos tipos
especficos de regimenesactuales, los que, aun cuando son bastante
distintos entre s, han sido relativamente democrticos en comparacin
con todos los dems regmenes. Estos son los regmenes de a) ciudades-
Estado relativamente democratizadas y b) naciones-Estado (pases) rela-
tivamente democratizadas.
El primer tipo de rgimen puede entenderse como un intento de
democratizar gobiernos a pequea escala, el segundocomo un intento

15
16 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
de democratizar gobiernos a -gran escala. El segundo. tipo de rgimen
tambin pnede llamarse poliarqua.
3. Pese a ciertos lmites inherentes, las naciones-Estado (pases) son,
cuando se juzgan de acuerdo con el ideal democrtico, las unidades
polticas ms grandes dentro de las cuales los regmenes relativamente
democratizados existirn en el futuro previsible. Los sistemas de propor-
ciones menores a la de los pases seran demasiado ineficientes para
ocuparse de muchos problemas contemporneos cruciales; mien~ras los
sistemas de mayores dimensiones a la de los pases -por ejemplo,
organizaciones intemacionales- es casi seguro que seran mucho menos
democrticos que los actuales regmenes de los pases democrticos. cada ciudadano debera tener oportunidades adecuadas e iguales para
Con respecto al pluralismo:
4. En las expresiones pluralismo democrtico o democracia pluralis-
ta, los trminos pluralismo y pluralista se refieren al pluralism? or?ani-
zativo, esto es, a la existencia de una pluralidad de orgamzac!ones
(subsistemas) relativamente autnomas (independientes) en el ambito de
un Estado.
5. En todos los pases democrticos, algunas organizaciones son
relativamente autnomas.
6. Un pas es una democracia pluralista si a) es una democracia en ~l
sentido de una poliarqua y b) las organizaciones importantes son relati-
vamente autnomas. Por ende, todos los pases democrticos son demo-
cracias pluralistas.
LA DEMOCRACIA COMO IDEAL
En el curso de la mayor parte dedos mil aos, los procesos democrticos
se aplicaron slo a Estados muy pequeos, como las ciudades-Estado de
Grecia o la Italia medieval. La creciente aplicacin de ideas democrticas
a los Estados-nacin a partir del siglo XVII requirieron nuevas institucio-
nes polticas radicalmente distintas de aquellas adecuadas a las ciudades-
Estado. Las nuevas instituciones reflejaron e impulsaron cambios en los
modos de pensar sobre la democracia misma. A medida que nuevas
formas se justificaron con ideas viejas, ocurrieron cambios en la concien-
cia poltica que a menudo fueron sutiles, escurridizos y confusos. Hoy,
el trmino democracia es como un viejo basurero de cocina, lleno de
distintas sobras de dos mil quinientos a110S de uso casi continuo.
Entre varias maneras posibles de concebir la democracia, elegir dos
que inciden ms de cerca en el problema del pluralismo democrtico. La
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 17
primera concibi la democracia como un ideal o sistema terico, tal vez
en el lmite extremo de las posibilidades humanas incluso ms all.
Segn esta interpretacin, un proceso democrtico ideal satisfara los
siguientes cinco criterios:
l. Igualdad en la votacin: al tomar decisiones colectivas obligatorias,
la preferencia expresada de cada ciudadano (los ciudadanos constituyen
colectivamente el demos) debe tomarse igualmente en cuenta para deter-
minar la solucin final.
2. Participacin efectiva: a travs del proceso de la toma colectiva de
decisiones, incluyendo la etapa de plantear problemas en el programa,
expresar sus preferencias en lo que respecta al resultado final.
3. Comprensin ilustrada: en el tiempo permitido por la necesidad de
una decisin, cada ciudadano debera tener oportunidades adecuadas e
iguales para llegar a lo que constituye su juicio tocante al resultado ms
deseable.
4. Control final sobre el programa: el cuerpo de ciudadanos (el demos)
debera tener la autoridad exclusiva para determinar qu cuestiones se
deciden o no, a travs de procesos que satisfagan los tres primeros"
criterios. (En otras palabras, siempre y cuando el demos no enajene su
control final sobre el programa, puede delegar la autoridad a otros que
pueden tomar decisiones mediante procesos no democrticos).
5. Inclusin: el demos debera incluir a todos los adultos sujetos a sus
leyes, excepto a los que estn de paso.
6. Es difcil ver cmo podran gobernarse las personas a s mismas si
sus procesos de toma de decisiones no satisfacieran estos criterios, y sera
igualmente difcil comprender cmo podra decirse que no se gobernaban
a s mismos, si sus procesos polticos satisfacieran plenamente estos
criterios. Dado que prcticamente todos los artefactos descubiertos en el
basurero de la cocina de la democracia se relacionan con la idea de que
las personas se gobiernen a s mismas, es razonable llamar plenamente
democrtico a un proceso de toma de decisiones, si y slo si satisface
estos criterios (Dahl, 1979).
La medida en la que los procesos democrticos, tal como estn
definidos por estos criterios, son necesarios para una buena poltica, o
para la mejor de las polticas, es una cuestin que toco brevemente en
este libro, dado que un estudio adecuado requerira un libro en s mismo.
Simplemente supongo que el proceso democrtico tal como lo acabo
de definir es necesario para una buena poltica. Sin embargo, el proceso
democrtico puede ser necesario y, no obstante, insuficiente para una
buena poltica. Supongo que no es suficiente, y "en un captulo posterior
describo una situacin en la que pienso que no sera suficiente.
18 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICp
LA DEMOCRACIA EN REGMENES ACTUALES, A PEQUEA
Y GRAN ESCALA
Los criterios ideales son tan exigentes que ningn rgimen actual ha
llegado a satisfacerlos. Posiblemente ninguno llegue a hacerlo. N~gar el
trmino democracia a cualquier rgimen no plenamente democrtico en
el sentido ideal sera equivalente a decir que no ha existido ningn
rgimen democrtico. Un lenguaje tan purista ~s ~c?nsistente con el uso
en otros dominios del valor ideal tales corno la justicia, la belleza, el amor
y la virtud. Ms an, quienes cr~ron el trmino democracia en la ?recia
clsica describieron ciertos regmenes actuales como democracias, al
igual que lo han hecho tericos polticos, filsofos e l~istoriadores p.o~te
riores. Sin embargo, el basurero de la cocina de las Ideas democrticas
proporciona varias explicaciones de regmenes democrticos actuales,
cada uno con instituciones polticas ms bien distintas. De estas, dos son
partioularmente pertinentes.
Histricamente, los primeros en aparecer fueron los regmenes de
ciudades-Estado relativamente democratizadas. Mucho despus apare-
cieron los segundos, los regmenes de naciones-Estado relativamente
democratizadas. Los primeros mostraron algunas de las posibilidades en
los gobiernos populares a pequea escala, los segundos algunas de las
posibilidades en los gobiernos populares a gran escala. Algunos ~odelos
histricos importantes de los primeros fueron algu~os pueblos y ~lU~ades
de la Grecia clsica, la repblica romana, vanas comunas ltah~as
medievales entre 1080 y 1300 y, siempre y cuando uno amplie conslde-
rablemente la nocin de gobierno popular, varias repblicas posteriores
que, en trminos constitucionales, eran menos oligrquicas que la mayo-
ra, como Ginebra o tal vez Florencia en ciertos periodos.
El segundo tipo de rgimen apareci primero, en forma incompleta,
en Estados Unidos, donde varias de sus caractersticas especiales ya
estaban presentes a principios del siglo XIX. Sin embargo, la mayora de
los regmenes del segundo tipo han surgido en este siglo.
Los- dos tipos de rgimen son sustancialmente distintos, tanto en
ideales como en prcticas. Si uno leyera las descripciones de los ideales
polticos y soslayara las descripciones de las prcticas polticas, se podra
concluir que el gobierno popular a pequea escala de las ciudades-Estado
se acerc ms a la realizacin de las potencialidades democrticas que el
gobierno popular' a gran escala de ia nacin-Estado, Sin embargo, las
explicaciones histricas de la prctica real, aun cuando s~n lamentab~e
mente incompletas (particularmente con -respecto a Grecia), proporcio-
naron justificaciones escasas para la idealizacin de la vida poltica en la
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 19
mayora de las ciudades-Estado, incluyendo las mencionadas antes, que
estaban ms democratizadas que la mayora. Las diferencias entre las
instituciones polticas de los dos tipos de rgimen popular son en parte
una funcin de la gran diferencia en la escala de la ciudad-Estado y la
nacin-Estado. Excepto en el caso de Roma, segn parmetros modernos,
las ciudades-Estado eran bastante pequeas tanto en poblacin como en
territorio. Por ejemplo, de las quince principales ciudades-Estado de Italia
alrededor de 1300, cuando la influencia del popolo en las comunas estaba
en su cenit, la poblacin media era de alrededor de 38 000. Nueva
Zelanda, uno de los pases democrticos menos populosos, tiene cien
veces ms ciudadanos que la Atenas del siglo V o la Padua medieval. En
trminos de territorio, la diferencia en magnitud es incluso mayor. El
demos de la ciudad-Estado estaba an ms reducido por exclusin: no
slo se negaban los derechos polticos a las mujeres, como sucedi
despus en todos los pases hasta este siglo, sino tambin a una parte
sustancial de los hombres adultos. As, el demos era siempre una minora
de la poblacin masculina adulta, y frecuentemente era una pequea
minora. En consecuencia, es un error, aun cuando sea comn, considerar
a los regmenes populares de las ciudades-Estado, incluyendo a Atenas,
como ejemplos de una amplia participacin popular en los asuntos
pblicos.
Es cierto que con la notable excepcin de Roma, despus de que la
repblica se ampli ms all de la ciudad a toda la peninsula, el demos y
el territorio eran generalmente lo suficientemente pequeos para permitir
que los ciudadanos se reunieran como un cuerpo. Sin embargo, tambin
es equivocado el contraste convencional entre la democracia directa en
la ciudad-Estado y la democracia representativa en la nacin-Estado. A
buen seguro, en Atenas la asamblea se reuna frecuentemente, y pudo
haber ejercido una influencia considerable sobre decisiones claves (si
bien las escasas pruebas sobre este punto podran interpretarse de modos
distintos). Pero en las ciudades-Estado posteriores la asamblea popular
era mucho ms dbil (Hyde, 1973: 54). Como en los pases modernos, el
gobierno de da con da estaba en manos de funcionarios, quienes fre-
cuentemente tomaban decisiones de repercusiones considerables para la
ciudad. Aqu, de nuevo, Atenas puede considerarse excepcional en
la medida en que los ciudadanos participaban en las decisiones polticas,
dado que muchos de los puestos eran cubiertos por azar. En las comunas
medievales y repblicas posteriores, sin embargo) los funcionarios usual-
mente eran designados o elegidos, y haba una marcada tendencia a que
los funcionarios fueran seleccionados de las mismas familias principales.
Pese a los funcionarios y consejos elegidos, tambin es cierto que ni
en sus ideas ni en sus instituciones, las ciudades-Estado llegaron a

20 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
desarrollar una legislatura constituida de representantes elegidos por los
ciudadanos. Sin un sistema de representacin, era imposible la participa-
cin popular efectiva en un gobierno a gra.n ~cala. As, en l~ rep~bli~a
romana la participacin en la prctica se limitaba a la pequena romana
de ciudadanos que podan llegar a la ciudad capital a fin de ~istir a las
asambleas. Incluso si la idea de representacin no tuvo un ongen demo-
crtico, no asombra que a fines del siglo XVIII, cuando los qef~nso~es del
gobierno popular se percataron de que la representacin poda .umrse al
proceso democrtico para producir una democracia a la esc~la ~l?ante de
todo un pas, consideraron esta sorprendente nueva combinacin como
la mayor de las invenciones polticas de todos los tiempos'.
Es cierto, finalmente, que la pequea escala de la ciudad-Estado
ofreca ciertas posibilidades para la vida poltica que pueden ser inalcan-
zables en la nacin-Estado. A los historiadores de las ideas polticas les
gusta contrastar la bsqueda desnuda de los intereses individuales y de
grupo en los pases democrticos modernos con el ideal.de un bien com~n
general que prevaleci en el pensamiento poltico anterior. Los humanis-
tas cvicos italianos, por ejemplo, se apoyaron en la teora aristotlica de
la polis para su visin del vive re cvle como poda y d~bera s~r (Pocock,
1975: 74-75). Sin embargo, es importante no confundir estos Ideales con
las realidades de la vida poltica en las cindades-Estado (Hale, 1977:
43-75; Hyde, 1973: 48-64; 104-123, 168-171; Martines, 1979: 45-71,
148-161; Pullan, 1972: 116-162). Su historia es un relato de amargos
conflictos y de un fracaso casi total en el desarrollo de instituciones
capaces de resolver las disputas polticas por medios pacficos y consti-
tucionales. No slo carecan de instituciones para resolver las disputas
entre una cuidad-Estado y otra, sino tampoco eran mucho mejores en la
resolucin de conflictos internos, los cuales irrumpieron con gran fre-
cuencia en todas las lneas divisorias tan conocidas hoy en da: familia,
relaciones, vecinos, ocupacin, clase; religin. El resultado del conflicto
poltico era tpicamente violento. Los victoriosos exiliaban o mataban a
los perdedores, vendan sus propiedades y se vengaban en sus familiares.
En este sentido, las repblicas con gobiernos populares no eran, en
conjunto, mucho mejores que las oligarquas y los despotismos de su
poca. . '..
A medida que se hicieron intentos durante los dos ltimos SIglos para
ampliar los procesos democrticos al gobierno de todo un pas, se hizo
evidente que en un pueblo, numerosos y diversos conflictos polticos
seran ineludibles y podran no ser inherentemente indeseables. Debido
a que el conflicto era inevitable, se expresara de alguna manera. No es
mejor expresarlo abiertamente en lugar de clandestinamente? A partir de
supuestos como estos haba una corta distancia a la conclusin, que iba
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 21
en contra de la vieja tradicin republicana, de que en un pas democrtico
los partidos polticos organizados y los grupos con intereses eran partici-
pantes normales, necesarios y deseables para la vida poltica.
As, se desarrollaron las instituciones polticas, las cuales, en conjunto,
distinguen a los regmenes polticos de los pases democrticos modernos
de todos los dems regmenes, incluyendo aquellos de las ciudades-Es-
tado relativamente democratizadas. Siete instituciones en particular, en
conjunto, definen un tipo de rgimen que es histricamente nico:
1. El control sobre las decisiones gubernamentales en tomo a la
poltica est depositadoconstitucionalmente en los funcionarios elegidos.
2. Los funcionarios son elegidos en elecciones peridicas y llevadas
a cabo limpiamente, en donde la coercin es comparativamente rara.
3. Prcticamente todos los adultos tienen el derecho a votaren la
eleccin de los funcionarios.
4. Prcticamente todos los adultos tienen el derecho a participar como
candidatos a los puestos de eleccin en el gobierno, si bien la edad lmite
puede ser ms alta para tener un puesto que para ejercer el sufragio.
5. Los ciudadanos tienen el derecho a expresarse, sin el peligro de
severos castigos, sobre cuestiones polticas, definidas ampliamente, in-
cluyendo crticas a funcionarios, al gobierno, al rgimen, al orden socio-
econmico y a la ideologa prevaleciente.
6. Los ciudadanos tienen derecho a buscar fuentes alternativas de
informacin. Ms an, existen fuentes alternativas de informacin y estn
protegidas por ley.
7. Para alcanzar sus diversos derechos, incluyendo aquellos enlistados
arriba los ciudadanos tambin tienen derecho a formar asociaciones u
organizaciones relativamente independientes, incluyendo partidos pol-
ticos y grupos de inters independientes.
Dado que estos enunciados pretenden caracterizar derechos, institu-
ciones y procesos verdaderos y no meramente nominales, tambin pue-
den servir como criterios para distinguir un tipo especial de rgimen
moderno (Dahl, 1971). Los pases pueden clasificarse conforme sus
instituciones polticas se aproximan a estos criterios. Ordinariamente, son
democrticos los pases en los que las instituciones polticas se aproximan
ms a estos criterios. A fin de subrayar la distincin entre regmenes como
estos y la democracia en el sentido ideal, tambin pueden llamarse
poliarquas. En este libro uso varios trminos indistintamente: sistemas
democrticos modernos, regmenes democrticos, pases democrticos,
una democracia a gran escala, una poliarqua, etctera. Ninguno de estos
trminos presupone, desde luego, que estos regmenes son democrticos
en el sentido ideal.
Como los regmenes de las ciudades-Estado, los regmenes dcrnocr-
22 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
ticos modernos estn lejos de satisfacer los criterios democrticos ideales.
La brecha entre lo ideal y lo real es en parte resultado de factores que
estn bajo control humano y por tanto, en principio, podra ser remediada
mediante la accin humana. Sin embargo, la aplicacin de los procesos
democrticos a una escala tan grande como la de un pas, tambin cae
bajo ciertos lmites inherentes.
EL PAs COMO LA MAYOR UNIDAD DEMOCRTICA FACTIBLE
Para el problema del pluralismo democrtico son de importancia especial
dos lmites a la democracia, aplicados a una escala tan grande como la de
un pas: el gobierno de un pas no puede ser altamente participativo, y el
ciudadano comn no puede tener mucha influencia sobre l.
Algunas veces estos lmites son dejados de lado con asombrosa
facilidad, porque las ideas democrticas llegaron a la nacin-Estado
arrastrando nubes de gloria desde su infancia en la ciudad-Estado. Es
natural que el ideal de participacin de la ciudad-Estado, cuyo tamao
pequeo la hizo tericamente posible, incluso si el ideal rara vez lleg a
actualizarse, prevalezca. unido a la democracia en la nacin-Estado. Sin
embargo, en un pas con un demos de tan modestas dimensiones, como
Noruega, y mucho ms en un pas tan vasto como Estados Unidos, es
imposible alcanzar el ideal de participacin, porque el tamao mismo de
la poblacin impone requerimientos ms all de los lmites inexorables
de un recurso crucial que la naturaleza parece habemos dado slo en
cantidad fija -el tiempo- e incrementa enormemente todos los dems
costos de comunicacin y participacin.
Esto no significa negar que los niveles de participacin pueden ser
considerablemente 'ms altos de lo que son, ni que en muchas poliarquas,
incluyendo Estados Unidos, los patrones existentes de participacin
tiendan a intensificar la influencia relativa de los estratos que ya poseen
ventajas. Sin embargo, incluso bajo circunstancias ptimas, en cualquier
sistema tan grande como un pas, el demos ser demasiado grande, con
excepciones insignificantes, como para permitir cumplir con el ideal de
participacin.
Debido a los lmites inherentes en la participacin que establecen las
cantidades, el ciudadano comn en una nacin-Estado (como previ
Rousseau) no pueden ejercer tanta influencia sobre el gobierno como su
homlogo en una unidad mucho ms pequea, al menos tericamente.
Aun cuando las medidas cuantitativas de influencia son, como veremos,
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 23
ms metafricas que mtricas, una millonsima parte en la toma de
decisiones, para no decir una cienmillonsima parte, no puede ser una
medida razonable de gran cosa. Aun cuando la votacin es slo uno de
los medios a travs de los cuales un ciudadano puede influir sobre el
gobierno, es lo ms simple y menos costoso en trminos de esfuerzo y
recursos individuales; sin embargo, el efecto de un voto es tan mnimo
entre millones o ms, que en un gran electorado es controvertible si
incluso el simple acto de votar podra justificarse como una accin
racional de parte del votante individual. En cualquier caso, es claro que
en un gran electorado, un solo votante puede esperar razonablemente
que su voto slo tenga un efecto infinitcsimalmente pequeo sobre el
resultado. Lo que es cierto de la votacin es una verdad afortori de todas
las dems acciones participativas en las que se embarcan muchos ciuda-
danos. Ciertamente, una persona a menudo ejerce una gran influencia no
slo debido a que la cautidad de geute que participa de formas distintas
a la votacin es pequea, sino tambin porque los recursos estn distri-
buidos desigualmente, y las personas de mayores recursos los emplean
para aumentar su influencia. Es posible reducir las desigualdades en los
recursos polticos; en el limite terico, podran ser eliminados. Pero ni
siquiera la igualdad perfecta en la influencia podra superar los lmites de
la escala. En un gran sistema, la igualdad de influencia slo significara
que cada ciudadano, no meramente algunos ciudadanos, ejerceran una
influencia infinitesimalmente pequea sobre el gobierno. Para quienes
creen que el valor esencial de la democracia reside en las oportunidades
que ofrece a los ciudadanos individuales de participar en y ejercer control
sobre la vida pblica, el intentode aplicar procesos democrticos a escala
tan grande como la nacin-Estado tiende a producir un lamentable
sucedneo de lo autntico. La mxima promesa de la democracia en la
pequea escala de la ciudad-Estado seguir para siempre sin cumplirse
en la nacin-Estado, y as permanecer, incluso si las poliarquas se
democratizan mucho ms de lo que estn ahora.
Debido a estas (y sin duda otras) carencias ineludibles de una demo-
cracia a gran escala, se argumenta frecuentemente que la democracia a
pequea escala debera fortalecerse. Al evaluar este argumento, qu
debemos entender por los trminos pequea y gran escala? Los limites
en las potencialidades para la participacin y la influencia individual se
asientan muy rpidamente, a medida que se incrementa el nmero de
ciudadanos. Una unidad con un cuerpo de ciudadanos mayor a mil,
digamos, reducir drsticamente las oportunidades de una participacin
efectiva y de influencia individual. La cantidad precisa es arbitraria y el
argumento no se afecta si uno traspasa el umbral hacia unidades con,
digamos, diez mil o incluso cien mil ciudadanos. El punto importante es
24 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
que un lmite superior razonable sobre el significado del trmino demo-
cracia a pequea escala debe referirse a unidades mucho ms pequeas
que cualquier pas actual (excepto un manojo de microlistados): Para
anclar ms firmemente la nocin,penntaseme suponer que por demo-
cracia a pequea escala queremos decir una unidad con una poblacin no
mayor de cien mil -un umbral generoso que muchos defensores de la
democracia a pequea escala consideraran ridculamente grande. Argu-
mentar que una democracia a pequea escala debera fortalecerse porque
hay lmites inherentes a una democracia a gran escala, puede significar
una de dos cosas:
1. La democracia es deseable slo a pequea escala.
2.- Dentro de un sistema de una democracia a gran escala, tambin son
deseables unidades democrticas ms pequeas.
Si bien los defensores de una democracia a pequea escala no siempre
distinguen estas dos posiciones, pocas personas aceptaran las consecuen-
cias de la primera. Porque el primer argumento implica, o bien que los
sistemas polticos no deben existir a una escala tan grande como la de un
pas, o que aun cuando deben existir grandes sistemas polticos, no deben
ser democrticos. Para defender la posicin de que los sistemas polticos
no deben existir a gran escala uno debera mostrar que algunos de los
problemas ms apremiantes del mundo moderno podran solucionarse
satisfactoriamente en sistemas pequeos y totalmente independientes
-la energa, la contaminacin, las desigualdades sociales y econmicas,
la defensa, el control de las armas nucleares, etctera. Si los sistemas
polticos a gran escala, como los pases, existieran para ocuparse de
problemas como estos, entonces, argumentar que no deberan estar
democratizados requerira mostrar que los pases no democrticos a)
estaran mejor que los pases relativamente democratizados, y b) debera
permitirse que existieran las democracias a pequea escala.
Pocos defensores de la democracia a pequea escala (yo soy uno de
ellos) aceptaran estas consecuencias. Ciertamente, un .buen represen-
tante de este estilo de pensamiento, el autor de Small is Beautiful [Lo
pequeo es hermoso], no lo hizo (Shumacher, 1973: 228). Supongo, por
tanto, que virtualmente todos los defensores de la democracia hoy en da
concordaran con la segunda proposicin. El argumento luego se centra
en las posibilidades de fortalecer unidades ms pequeas o los procesos
democrticos en unidades ms pequeas.
Sin embargo, las razones que justifican la segunda propuesta tambin
deberan justificar la democracia a una escala mayor a la de un solo pas.
Porque las unidades menores a un pas, aun cuando sean ventajosas para
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 25
ciertos propsitos, son demasiado pequeas para ocuparse con eficiencia
de varios problemas cruciales, de modo que un solo pas se ha convertido
en una unidad demasiado pequea para asegurar el bienestar econmico,
la seguridad frente a una guerra nuclear y muchos otros objetivos impor-
tantes. En consecuencia, podra argumentarse que deben existir los
sistemas polticos transnacionales y que deben democratizarse.
Desde luego, ya existen innumerables organizaciones transnacionales,
pocas de las cuales no carecen de modo alguno de poder: la Comunidad
Europea, la OTAN, el COMECON, la ONU, para no mencionar las ubicuas
corporaciones multinacionales. Sin embargo, ninguna de estas organiza-
ciones es muy democrtica. La mayora son, en el mejor de los casos,
meritocracias que ejercen un poder delegado por las instituciones encar-
gadas de la poltica en los pases miembros. Independientemente de cun
deficiente pueda ser la poliarqua para satisfacer los criterios de los
procesos democrticos, ninguna organizacin internacional, al menos
ninguna con un poder significativo para tomar decisiones, se acerca ni
remotamente a una poliarqua para satisfacer esos criterios. En un sentido
tan atenuado como para ser virtualmente nulo, puede concebirse que el
poder de los funcionarios en las organizaciones internacionales ha sido
"delegado" indirectamente por los ciudadanos de cada pas. Pero ninguna
de estas organizaciones tiene un "pueblo", un demos. Cuando, como en
la Comunidad Europea, hay un demos naciente, sus representantes son
dbiles. La Comunidad Europea es probablemente el conjunto de nacio-
nes dentro de la cual se desarrollarn poderosas instituciones transnacio-
nales. Sin embargo, incluso ah ha sido lento el desarrollo de las
instituciones federales. Es difcil prever cundo, si es que ello llega a
suceder, adoptar la Comunidad un gobierno cercano a la democracia de
las poliarquas que hoy existen en los pases miembros. Incluso entonces,
desde luego, la Comunidad Europea estara lejos de ser totalmente
inclusiva; no sera ms que un superpas, una Europa federal, con una
poblacin no mucho mayor a la de Estados Unidos.
Parece, entonces, que hoy da ninguna unidad menor a un pas puede
proporcionar las condiciones necesarias para una vida plena, mientras
ninguna unidad mayor a un pas sea gobernada tan democrticamente
como una poliarqua moderna. Esto no significa negar que las unidades
mayores y menores a un pas tambin se requieran para una vida plena,
ni que el grado de democracia alcanzada en la poliarqua sea insuficiente.
Slo quiere decir que una unidad menor a un pas sera incluso menos
satisfactoria para proporcionar esas condiciones de vida, mientras una
unidad mayor a un pas sera incluso menos satisfactoria como un sistema
democrtico. En consecuencia, mi tratamiento del problema del pluralis-
mo democrtico se aplicar primordialn~ente a los pases, en vez de a
 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
26
unidades ms pequeas dentro de los pases, o a microEstados, o a
organizaciones transnacionales mayores.
AUTONOMA y CONTROL POLTICO
La plausibilidad de la proposicin de que existen organizaciones relati-
vamente autnomas en todos los pases democrticos depende de dos
tipos distintos de juicios, uno primordialmente se.rnntic~, ~1 ?tro primor-
dialmente emprico. Distinguir entre estos dos tIpOS de !~l~lOS nos a~u
dar a evitar caer en la trampa de hacer que esa proposicin sea, o bien
lgicamente verdadera o falsa por definicin, o empricamente verdadera
o falsa de una manera trivial. Ahora deseo explorar una manera de pensar
sobre el significado de la autonoma (independencia) poltica que nos
ayudar a evitar estos errores. . conceptos. As, el control no necesita ser intencional; tambin puede ser
Como un primer acercamiento, permtaseme proponer que ser auto-
nomo en un sentido poltico es no estar bajo el control de otro. La
autonoma poltica es el complemento del control: la decisin de Beta de
actuar de alguna manera -llammosla accin x~ es polticamente
autnoma en relacin con otro actor Alfa, en la medida en que Alfa no
controla que Beta haga x. Dado que la.autono~a pol~ica .en ~te ~e~tido
tambin puede llamarse independencia, usare estos termmos indistinta-
mente.
Por control quiero decir una relacin entre actores tal que las ~refe
rencias deseos o intenciones de uno o ms actores provoquen acciones
de ajus~e, o predisposiciones a actuar, de.parte de uno o ms ~ctores. El
control es as una relacin causal: las acciones de un actor se mterpretan
como ocasionadas, o causadas por, las preferencias de otros actores. Por
ejemplo, los deseos de Alfa ocasionan que, B~ta haga x, o tenga la
intencin de hacer .r, o adquirir una predisposicin para hacer x.
Conceptos vecinos
Dado que los intentos para aclarar el significado de tnni~os como poder,
influencia y control han producido una sobre~b~ndancIa de nomb~es '!
definiciones, penmtaseme establecer algunos lmites alrededor del s~gm
ficado de control, que lo distinguen de algunos otros conceptos vecinos.
Para empezar, el control no equivale a beneficios. Es n~cesa.ri? sub-
rayar la distincin, dado que algunos autores proponen identificar el
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 27
poder con los beneficios: si Alfa deriva beneficios de las acciones de Beta,
entonces Alfa debe tener poder sobre Beta. Algunas veces no es claro si
se pretende que los beneficios sean idnticos al poder, o ms bien, si se
pretende que los beneficios sean simplemente un sucedneo del poder,
un indicador operativo empleado en ta suposicin de que el poder y los
beneficios siempre estn estrictamente correlacionados. En cualquier
caso, estipular que el poder y los beneficios son equivalentes, puede
resultar seriamente equivocado: los granjeros estadunidenses que culti-
van trigo pueden beneficiarse de una decisin de los lderes soviticos de
comprar grano estadunidense, pero difcilmente puede decirse que con-
trolan a los lderes soviticos en su decisin de comprar grano estadun-
dense. Por conveniente que sea medir el poder por los beneficios, el
hacerlo planteara una difcil pregunta emprica por un simple mandato
de definicin. La pregunta es -y sera- cmo se relaciona el poder y el
control con beneficios como el ingreso, la riqueza y el estatus social.
El control es a la vez ms inclusivo y menos inclusivo que ciertos otros
no intencional. Aun cuando la accin x de Beta debe tener lugar por las
preferencias, deseos o intenciones de Alfa, Alfa no necesita desear
especficamente o tener la intencin de que Beta haga x. Lo que es crucial
es que Alfa quiere que ocurra x (o quiere los resultados de z), y que, como
resultado, Beta hace x.Alfa no necesita ni siquiera saber que existe Beta.
Cuando los administradores de las empresas intentan satisfacer las pre-
ferencias de los consumidores en un mercado competitivo, los consumi-
dores controlan algunas de las acciones de las empresas sin
necesariamente tener la intencin de que ello ocurra. Un diputado que
estudia asiduamente la opinin poltica en su distrito electoral e intenta
seguir las opiniones mayoritarias en las votaciones sobre la legislacin,
est, en esta medida, controlado por sus electores, aun cuando ellos no
tengan la intencin particular de que l vote de una u otra manera en
determinados proyectos de ley.
Sin embargo, al mismo tiempo, el control es ms estrecho que la in-
fluencia, por 10menos en el amplio sentido de influencia. Si Alfa controla
a Beta con respecto a .r, es necesariamente verdadero que Alfa influye
sobre Beta con respecto a x. Pero Alfa puede influir sobre el que Beta
haga x y no controlar a Beta. La influencia as incluye un rea mayor de
causalidad que de control. Porque el control est limitado a relaciones en
las que las acciones o predisposiciones de Beta estn en conformidad
con las preferencias, deseos o intenciones de Alfa. El control excluye,
por tanto, la influencia "negativa", como cuando Beta adopta el principio
de "Si Alfa est a favor de ello, yo estoy en contra". Tambin se pretende
que el control excluya la influencia de Alfa sobre Beta si no se puede
28 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCR..\TICO
decir razonablemente que las acciones de Beta sean caus~das por las
preferencias, deseos o intenciones de Alfa. As, si los trabajadores en la
General Electric buscan beneficios de desempleo -porque la General
Electric los despidi; porque las ventas de los radios de transistores estn
bajas; porque las importaciones de Taiwn, Hong Kong y Corea del S~r
son ms baratas; porque los trabajadores en aquellos lu?ares tra1;3Jan mas
duro a salarios ms bajos- es perfectamente apropiad? decu. que las
acciones de los trabajadores de la General Electric estn inflmda.s p,or
las acciones de los trabajadores (y patrones, desde luego) de Taiwn,
Hong Kong y Corea del Sur, pero no podriamos decir que al bus~ar los
beneficios del desempleo, los trabajadores de la General Electric son
controlados por los trabajadores en Taiwn y en otras partes. Pues no es
razonable atribuir a los trabajadores en Taiwn o en otras partes el deseo
o la intencin de que los trabajadores de la General Electric busquen los
beneficios del desempleo o incluso que sean despedidos. de sus empl~os.
.Qu sucede con la influencia de las estructuras sociales -constltu-
cio~es, rdenes econmicos, disposiciones educa~ivas, sistema~ de es.~
tus, sistemas penales, etctera? Ignorar su Impacto sena omitir
influencias de extraordinaria importancia, dado que gran parte de lo que
la gente hace, est influido por las limitaciones ~ o~ortunidadespro~or
cionadas por las estructuras sociales. Pero atnbmremos pre.feren~las,
deseos o intenciones a las estructuras sociales, y en caso negativo, como
describiremos su influencia? Consideremos dos posibilidades:
(i) Deseos de Alfa ---'-*- (a) _ Acciones de Beta, x
~Beneficios~
(ii) Deseos de Alfa _ (al) _ Orden econmico _ (a2) Accin de Beta, x
________ Beneficios~
En ambos casos, las acciones de Beta benefician a Alfa. La prime~a
es por definicin un caso en el que Alfa co~t~ola a Beta. Cn:o descrl-
biremos la segunda? Parece razonable describir (al) como un ejemplo de
que Alfa ejerce control sobre la estructura econmica: simplemente
tratamos la estructura como si fuera en algn sentido un actor. Pero
atribuir preferencias, deseos o intenciones a una estructura econmica es
una materializacin excesiva. Estrictamente, entonces, (a2) no es un caso
de control. Sin embargo, obviamente es un vecino cercano y, aqu, un
vecino bastante poderoso. Propongo llamar a (a2) un ejemplo de regula-
cin social. As, al describir (ii) dir que la accin de Beta est regulada
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 29
por el orden econmico, que est controlada por Alfa, quien se beneficia
de la accin de Beta. El orden econmico, entonces, puede ser llamado
una estructura reguladora. Los trminos ayudan a distinguir fenmenos
que algunas veces se agrupan indistintamente.
Al introducir la regulacin social y las estructuras reguladoras, sin
embargo, creamos una paradoja sobre la autonoma. Dado que se ha
definido la autonoma poltica como el complemento del control, no de
la regulacin, por definicin, la accin de Beta en (ii) es independiente
de la estructura social. Claramente, esto es un abuso del lenguaje y del
sentido comn. En consecuencia, propongo llamar al complemento de la
regulacin social autonoma social (o independencia social).
Una pregunta tentadora es si entre el control y la regulacin social
agotan el espacio disponible para la autonoma humana. No lo creo; sin
embargo, puede haber lugar para una autonoma "personal", "moral" o
"psicolgica". Pero si es as, ese espacio debe estar muy restringido. Tal
vez baste sugerir que la autonoma poltica es a mi parecer, ms o menos
equivalente al concepto de sir Isaiah Berlin de libertad negativa, y el mo
de control, al suyo de libertad positiva. A diferencia de Berlin, sin
embargo, me inclinara a decir que a fin de ser libre, uno debe ser capaz
de ejercer tanto la autonoma como el control; sin embargo, a fin de que
todo mundo sea libre en grado sumo, ni la autonoma poltica ni el control
de nadie pueden ser ilimitados. Es tal vez esta otra manera de plantear
el problema del pluralismo democrtico? Debo admitir tambin que si la
autonoma gira en tomo al control y el control es una forma de causalidad,
entonces debemos profundizar cada vez ms en el reino de lo problem-
tico. Como se sabe, la idea de causalidad est atestada de dificultades,
que se agravan cuando la explicacin causal se extiende a las acciones
humanas. No obstante, un pensamiento causal nos permite no slo
orientarnos hacia el mundo sino tambin actuar en y sobre l, a fin de
apropiarnos de ciertas palancas, con objeto de alcanzar nuestros prop-
sitos. Al entender las causas, a veces podemos efectuar cambios. Aun
cuando la libertad y la causalidad son antinomias irreductibles, no veo
cmo podemos actuar libremente sin entender las causas.
Las dimensiones de la autonoma politica
Como el" control, la autonoma o independencia poltica empieza a
adquirir significado cuando la describimos dentro de un contexto. De
poco sirve tratar la autonoma poltica como si fuera un bien universal o
una propiedad fija de los seres humanos, ni siquiera de todos los miem-
bros de una sociedad particular, pas, organizacin o de alguna otra unin.

30 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
Como el control, la autonoma siempre implica una relacin entre adores
especficos, ya sean personas individuales o agregados de personas. En
la relacin ms simple posible, la autonoma, como el control, es una
relacin bivalente: Beta es autnoma en relacin con Alfa. Sin embargo,
al igual que en general sucede en la causalidad, el control y la autonoma
no son necesariamente didicas, y frecuentemente no 10 son. La accin
de Beta puede ser controlada por muchos actores y n slo por Alfa; Alfa
puede controlar no slo a Beta sino a muchos ms, etctera, a un grado
indefinido de complejidad. Ms an, si bien es til pensar en los actores
como personas individuales, los actores pueden ser conjuntos. Beta puede
ser una clase de esclavos, Alfa una clase de propietarios de esclavos.
Ordinariamente, no basta identificar a los actores que participan en una
relacin de controlo autonoma. Si se nos dice que Alfa controla a Beta,
querremos preguntar: con respecto a qu, exactamente? Lo mismo
sucede con la autonoma: usualmente no tiene mucho inters saber si Beta
es independiente de Alfa de alguna manera. Si se trata de la independencia
de Beta relativa a la manera en que se peina, puede no importamos. Al
igual que Alfa controla a Beta con respecto a alguna categora de
acciones, lo mismo sucede con su imagen en el espejo, la influencia: en
relacin con Alfa, Beta es autnoma con respecto a alguna categora de
acciones. La accin x de Beta puede ser cualquier cosa humanamente
posible, individual o colectiva: usar la ltima moda, ocultar o expresar
nuestra opinin del jefe, votar, irse a la huelga, apoyar una revolucin,
cortarse las uas frecuentemente. Al igual que podemos definir el rango
de la influencia de Alfa sobre Beta como todas las categoras de las
acciones de Beta bajo la influencia de Alfa, el rango de la autonoma de
Beta en relacin con Alfa consiste en todas las categoras de acciones que
uo estn bajo la influeucia de Alfa. Se sigue, desde luego, que Beta puede
ser independiente de Alfa con respecto a otra categora de accin, x. Y
con respecto a y, Beta puede ser independiente de Alfa, pero est bajo el
control de Gama.
Prevalece un problema. Cmo hemos de describir la magnitud del
control de Alfa sobre Beta y otros, y por tanto la autonoma de Beta y
otros en relacin con Alfa? Toscamente, la autonoma de Alfa es grande
o pequea? Por desgracia, las medidas satisfactorias para describir can-
tidades de influencia, control, poder, etctera, son mucho ms esquivas
que las medidas cuantitativas para describir la riqueza y el ingreso. Aun
con todas sus limitaciones, existen medidas aceptables para describir la
riqueza y el ingreso, y debido a que para fines diversos podemos describir
el ingreso de Alfa y su riqueza con cantidades numricas, tambin
podemos describir significativamente cunto ingreso y riqueza se distri-
buyen entre un conjunto de actores, digamos, los habitantes de Estados
~I
i
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL 31
~nidos. En.contrast~, no existe una manera aceptable de describir mag-
llltu~es de ~n.fluenc13, controlo poder, si bien se han propuesto varias
medidas teoncas, algunas de gran elegancia.
Al discutir la distribucin de poder, influencia o control entonces los
trminos cuantitativos tienden a ser metforas en lugar de medidas. No
obs~ante, creo que le ayudan a uno a percibir y describir las relaciones
SOCIales con mayor exactitud si pensamos en "cantidades" de influencia
y autonoma. COl1l? ~i pudieran variar ~como el ingreso y la riqueza-
en un rango indefinidamente amplio de valores.
Debido a que el lenguaje cotidiano indica que muchos de nosotros
pensa~o~ de esta manera sobre el tiempo, recomendar el uso de metforas
cuantitativas para describir el control y la autonoma puede parecerle
a algu~os lect?rescomo demasiado obvio para que necesite aclararse.
~l, hecho es,. sm embargo, que no todo el mundo piensa sobre la cues-
non de la mIs~a manera. Al~unos a~tores han concebido al poder -y
e~l co~secuencI~l~ que yo quiero decir por autonoma y control- como
SI ~ud~era describirse slo por dos cantidades: todo o nada. Si bien esta
esta l~Jos de ser la posicin prevaleciente, ofrece un contraste tan fuerte
a la interpretacin ofrecida aqu, que tocarla de paso puede resultar
revelador.
El poder como dominacin
En lu?ar de concebir que el control vara en un rango indefinido de
ma?l1ltudes, e~ un~ posicin alternativa, el poder, o bien est presente o
esta ausent~; SI esta present~, es total. En este sentido, la cantidad de poder
que cualquier actor puede ejercer, es toda o nada, ciento por ciento o cero.
Esta solucin fne planteada por Ralf Dalirendorf en Class and e/ass
conflct in industrial society (1959). Si bien Dahrendorf arrib esencial-
mente a una ~nterp~etacin pluralista de la sociedad poscapitalista, su
punto de partida dificult considerablemente el viaje. Despus, Isaac
Balbus (1971) adapt el concepto de Dahrendorf en el curso de una critica
del pluralismo desde una perspectiva marxista.
Aun cuando Dahrendorf y Balbus no se ocupan de la autonoma las
consecuencias de sus. anlisis de la autonoma (en el sentido usado a~u)
son bastante claras: SI, corno el poder, el control es todo o nada entonces
la aut~noma poltica tambin debe ser todo o nada. Si Alfa ejerce
cualqmer. con~ro.l sobre Beta, entonces Beta no puede tener ninguna
autonoma. SI bien su marco de referencia no da lugar a distinciones
c~n respecto a categora o rango, uno puede interpretarlos menos am-
pliarnente al decir que si Alfa ejerce cualquier control sobre Alfa con
32 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
respecto a x, entonces Beta-no tiene autonoma en relacin con: Alfa,
con respecto a x. .
Las principales objeciones a su postulado son tres: pnmero, como un
supuesto terico, el postulado esaltament~ arbitrario. Si tenemos. a. l~
mano un medio ampliamente aplicable para medir el ~ode~, es difcil
imaginar que alguien se contentara con algo tan arbItrano como el
supuesto terico de que el poder slo permite dos posibiliq,ades. Segundo,
tal fonnulacin pierde L. mayor parte de su significado a menos que los
trminos dominacin y sujecin, que conllevan tonos extremadamente
duros, sean definidos cuidadosamente: Sin embargo, ninguno de los dos
autores dio a las palabras un significado concreto. (Yo lo hago en el
siguiente captulo.) Finalmente, interpretar el control,. el poder o. la
autoridad como consistentes slo de dominacin y sujeclOn, obstacuhza
en lugar de facilitar nuestra comprensin del mundo y ~u~ ?osibilidades.
En esta perspectiva, el mundo slo nos ofrece tres posibilidades para la
existencia social: dominar, ser dominado, o retirarse a un aislamiento
absoluto. Dado que lo ltimo difcilmente es posible y ciertamente es
indeseable, las opciones se reducen a la dominacin y a la sujecin. Toda
la cooperacin, toda la reciprocidad, todo el control mutuo, n~ son otra
cosa sino el depredador -y su presa. Por definicin, se nos mega para
siempre la posibilidad misma de controles mutas, que p~recen ?frecer la
principal esperanza para los sistemas humanos de au.tondad. ~l Dahren-
dorf', un pluralista democrtico, ni Balbus, un marxista, pudieron .ha.ber
tenido la intencin de que aceptramos una visin tan negra y pesimista
de las posibilidades humanas.
Algunas fuentes de juicios conflictivos
Una cosa es pensar que la autonoma y el control varan en magnitud,
como el ingreso y la riqueza, en un rango indefinidamente amplio de
valores, y otra muy distinta describir las relaciones concretas de control.
Las descripciones pueden entrar en conflicto, y de hecho lo hacen, no
slo debido a diferencias en observaciones empricas e inferencias, sino
tambin debido a dificultades en el concepto de control mismo (y supues-
tamente tambin en conceptos relacionados como poder, influencia,
etctera).
En primer lugar, los observadores pueden estar en desacuerdo al
describir la magnitud del control de Alfa sobre Beta, especficamente con
respecto a x. Qu tan grande es el control de las principales compaas
petroleras sobre la legislacin del Congreso en torno a la energa? UI:a
respuesta tal requerira, no slo evaluar un vasto cuerpo de compleja
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA F1JNDAMENT AL 33
nformacin (parte de la cual no est disponible, si es que alguna lo est),
sino que, ante la ausencia .de una medida aceptable de magnitudes,
diferentes observadores pueden llegar a distintos juicios cualitativos. En
segundo, los observadores pueden estar en desacuerdo al juzgar el peso
relativo que habr de darse a un tipo de accin en comparacin con otro.
Si Alfa controla a Beta con respecto a x y Gama con respecto a y, x es
tan importante como y? Ms? Menos? Cuando estn involucrados
distintos actores y distintos conjuntos de acciones, los juicios se vuelven
an ms controvertidos. En tercer lugar, los observadores pueden estar
en desacuerdo sobre dnde ubicar los lmites adecuados de una descrip-
cin. La autonoma que-atribuimos a Beta al hacer y puede disminuir si
tomamos en consideracin 'ms actores. Si lanzarnos nuestra red lo
suficientemente lejos para incluir a todos los actores que han influido
sobre Beta, tal vez la independencia de Beta se desvanezca enteramente.
De hecho, para quien crea que todas las acciones humanas estn total-
mente determinadas, la autonoma poltica de Beta es una ilusin; cada
descripcin de Beta al actuar con independencia es simplemente un error
que resulta de un lenguaje, una metodologa o una informacindefectuo-
sos. Aun si no elegimos destruir la autonoma poltica simplemente al
adoptar el postulado del determinismo, una descripcin de la autonoma
poltica de Beta puede cambiar drsticamente, dependiendo del conjunto
de actores incluidos entre las causas de las acciones de Beta.
Imaginemos un sistema extremadamente simple que incluye slo tres
actores, Alfa, Beta y Gama, cuyas relaciones -de manera bastante
irreal- se dirigen a un solo camino. En orden creciente de su "carcter
directo", cinco causas directas son las experiencias de la vida de Beta, su
carcter o personalidad, su "conciencia"; el abanico de opciones que
percibe en una situacin particular, y sus preferencias entre el abanico de
opciones. Adems de estas caractersticas de Beta, estn las influencias
de los dems actores en el espacio social de Beta, quienes estn bajo la
influencia, a su vez, de sus propias experiencias, etctera. Ms remotas
en el tiempo se encuentran las experiencias colectivas recientes de los
agregados de los cuales Beta es parte, como los efectos residuales de la
guerra de Vietnam sobre los estadunidenses; las orientaciones cvicas que
prevalecen ampliamente y condicionan las percepciones de Beta, tales
como actitudes raciales o creencias prevalecientes en torno al capitalis-
mo, el socialismo y la democracia; y estructuras sociales claves, como el
sistema constitucional del gobierno del Estado, el gobierno jerrquico de
las empresas, el mercado, etctera. Obviamente, cada una de estas cate-
goras muy generales tambin es un restultado de otras causas an ms
remotas en el tiempo: experiencias histricas anteriores, como la Guerra
Civil Estadunidense, la Convencin Constitucional, la Revolucin Esta-
34 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
dunidense, el periodo colonial, etctera; orientacion~ ~ivicas a~teriores
an prevalecientes, como la tica protestant~, o la pasion por la l?ualdad
descrita por Tocquevi11e; y estructuras anteriores, como el esclavismo, la
propiedad diseminada de granjas,etctera. .. ,
As, los lmites que giran en tomo a una explicacin de por qu Beta
hace x no estn rgidamente fijas por algunos fenmenos palpables
revelados por nuestros sentidos, como una barda de alambre alrededor de
una fbrica. Ms bien, los lmites son creaciones de la mente humana,
ms similares a los lmites que los antiguos establecieron alrededor de las
constelaciones que observaban en el cielo en noches claras. Cuando uno
decide establecer limites alrededor de un sistema causal que busca
explicar las acciones humanas, ello parece depen~er'.de una' ~anera
significativa de muchos factores, incluyendo la ~~nosldad propia, ~~s
objetivos y juicios previos con respecto a la utilidad de una s~clon
particular de conocimiento adicional. A fin de responder al p~~Istente
por qu?, uno puede responder al reto de moverse de una reglan de la
explicacin a otra. Cuando uno se detiene en la bsqueda de respuestas
concluyentes, ello depende de juicios discutibles en cuanto ala .que u~o
piensa que es crucial explicar, y cun lejos en el tiempo ~ espaclO.SOCIal
uno desea llegar finalmente a una frontera en donde se CIerra el sistema
causal, en el sentido de que no necesitan tomarse ms factores en cuent.a
a fin de explicar completamente el resultado. Pero cuando han de expli-
carse acciones humanas significativas, el cierre completo ciertamente
requerir un sistema vasto. ,. . . .
Estas dificultades podran resultar en conflictivas descripciones de
actividades. A medida que las descripciones se mueven hacia causas ms
remotas, cada vez se vuelve ms difcil confirmarlas o falsificarlas, y
ms y ms depende de nuestros supuestos interpretativos, incluyendo
juicios a priori en cuanto a la validez de l~ teora sobre la cual se bas~. la
explicacin misma. As, la teora corre el nesgo de una autoconfirmacin.
Debido a estas y otras fuentes de juicios conflictivos y no fcilmente
resolubles, la propuesta con la que empez" este captulo probablemente
no puede demostrarse como verdadera o falsa. Y por eso l~ ofrezco como
unasuposiciri. El que uno acepte o rechace la premisa de que las
organizaciones independientes existen en todos los pases democrticos,
depender probablemente menos en cualquier explicacin que proponga,
aun si este libro estuviera enteramente destinado a ese esfuerzo, que a
nuestro juicio previo. Lo que he intentado hacer en esta seccin es aclarar
el significado de la premisa, as como' otras declaraciones sobre la
autonoma y el control en otras partes en este libro, y asegurar que no he
hecho que la premisa sea verdadera o falsa en gran medida por definicin.
Sin embargo, si ahora he escapado a la trampa de la trivialidad de la
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
35
definicin, prevalece la posibilidad de que la premisa sea empricamente
verdadera o falsa de una manera trivial. Consideremos: si un sistema
puede describirse como pluralista cuando cualquier organizacin posea
alguna autonoma poltica, entonces no todos los sistemas polticos son
pluralistas, incluso los regmenes totalitarios? El modelo totalitario es
despus de todo, una mera abstraccin; en la prctica, probablemente
ningn rgimen ha privado a todas las organizaciones de toda su inde-
pendencia en todos los campos. Inversamente, si calificar como pluralista
a todas las organizaciones importantes en un sistema debe ser plenamente
independiente de todos los controles, entonces ningn rgimen puede llegar
a ser descnto como pluralista. (De hecho, uno ni siquiera deseara
dar el nombre de sistema a una reunin de organizaciones totalmente
independientes.)
Pro~ongo, por tanto, definir la autonoma relativa: una organizacin
es relativamente autnoma si emprende acciones que a) son consideradas
dainas por otra organizacin y b) ninguna otra organizacin, incluyendo
al.gobierno del Estado, puede impedir, o podra impedir, excepto ncu-
rriendo en costos tan altos que excedieran las ganancias del actor al
hacerlo. Los juicios en torno al dao, costos y ganancias no son entera-
mente obj~tiv?s ni estn fijos. Sin embargo, penntaseme describir algu-
nas orgamzaciones que son, creo, relativamente autnomas en todos los
pases democrticos.
ORGANIZACIONES
La palabra organizacin es tal vez demasiado peliaguda. Rousseau, quien
estaba profundamente preocupado por la presencia de las organizaciones
independientes dent~o del Estado, las llam sociedades parciales o
particulares. Tocqueville las llam asociaciones, y las consider (si bien
no sin reservas) como necesarias para un pueblo que deseaba gozar no
slo de I~ democracia y la igualdad, sino tambin de la libertad y la
civilizacin.. La palabra grupos. frecuentemente servir, y en algunos
contextos es til usar un trmino de reciente acuacin y referirse a ellos
como subsistemas.
. Las organ!zaciones, sociedades parciales, asociaciones, grupos y sub-
s~stemas no tienen fin, y en diversos tiempos y lugares, mltiples asocia-
cienes han .pretendido una medida de.independencia del Estado y otras
asociaciones. Probablemente la ms antigua en pretender una posicin
de derecho como una asociacin parcialmente autnoma consista de un
36 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
grupo de personas que estn cercanamente afiliadas en virtud- de St~S
vnculos de afinidad, como la familia. Aun cuando los regmenes autori-
tarios extremos algunas veces han considerado a la familia como el
penltimo eslabn en una cadena jerrquica que se extiende sin rupturas
desde el gobernante hasta el sbdito, se ha pensando ms comnmente
que la vida interna de la familia requiere cierta libertad del control estatal.
Los lazos familiares son excepcionalmente difciles, e incluso en los
regmenes ms despticos los grupos ntimos familiares. parecen haber
preservado cierta autonoma.
Parte del rea de independencia de la familia del Estado ha stdo
ocupada por organizaciones religiosas, las cuales a su vez han insistido
usualmente en su propia esfera de autonoma dentro del aparato estatal,
incluso cuando la Iglesia y el Estado son aliados. Las asociaciones
educativas, cientficas y culturales, y en Europa desde las universidades
medievales, frecuentemente han logrado obtener alguna independencia
respecto del Estado.
Asociaciones como estas, basadas en la familia, la religin y la VIda
cultural, son, sin embargo, menos centrales para el problema de la
autonoma y el control en los rdenes democrticos modernos que ciertos
otros tipos de organizaciones que agrupar en tres compartimientos
generales, los cuales deseo clasificar como gubernamental, poltico y
econmico; En cuanto al primero, cualquiera que sea lo que prescriba la
teora constitucional, en todos los pases democrticos las principales
instituciones del gobierno -el jefe del ejecutivo, las burocracias, el
parlamento, 10 judicial- son, en sentidos importantes, independientes
entre s. Aun cuando la legislatura y el jefe del ejecutivo son probable-
mente ms independientes entre s en pases donde la doctrina de sepa-
racin de poderes est consagrada explcitamente en la teora y prctica
constitucionales (como en Estados Unidos), existe cierta independencia
entre -las principales instituciones del gobierno nacional en todos los
pases democrticos hoy en da. Si bien la autonoma de los Estados,
provincias, regiones o municipios es sin duda mayor en pases con
constituciones federales, en todos los pases democrticos los gobiernos
locales son, en la prctica, si no en la teora constitucional, ms que
meramente armas burocrticas del gobierno nacional,
En una interaccin de maneras complejas con las organizaciones
gubernamentales, se encuentran una variedad de asociaciones polticas,
particularmente partidos polticos y grupos de inters. Desde una pers-
pectiva histrica o comparativa, la pretensin de que el orden poltico
debera permitir la existencia de partidos polticos y grupos de inters
independientes ha sido mucho ms rechazada que aceptada. Pero la
medida de la independencia permitida a los partidos y grupos de inters
ESCLARECIMIENTO DE LA PREMISA FUNDAMENTAL
37
e~ ~na caracter~stica de los regmenes democrticos modernos que los
dIst~ng.ue no solo de l?s regmenes autoritarios sino de las antiguas
republrcas como Venecia. Lo que por siglos se sostena como un veneno
letal de las repblicas, el espritu de faccin, en las democracias modernas
est institucionalizado en los partidos y grupos de inters.
. Las organ.iza~ionesecon?1icas, principalmente las empresas mercan-
tiles y los sindicatos, tambin estn profundamente implicadas en el
problema de la autonoma y el control. Su autonoma es al mismo tiempo
. un hecho, un valor y una fuente de dao. En todos los pases democrticos
las empresas mercantiles toman decisiones importantes queusualment~
~10 estan plenamente controladas por los funcionarios gubernamentales;
mcl~so l~s ~~pr~as propiedad del Estado usualmente gozan de una
m~Ida significativa de autonoma en relacin con el parlamento, el
gabmet~ y las burocracias centrales. Probablemente nadie negara que
sus acciones algunasveces son dainas. En consecuencia, su autonoma
. se ha en:~entado a una oposicin constante. Aun cuando los socialistas y
otros.cnt~c?s?e las empresas han sostenido frecuentemente que el dao
podna rmrnmrzarse con un mayor control del Estado en aos recientes
m~ y. ms defens~res del socialismo democrtico ha~ concluido que el
socialismo centralizado de Estado tiende, no slo a ser ineficiente sino
tambin inhumano y antidemocrtico. En consecuencia muchos ;ocia-
listas ahora defienden algn sistema de socialismo descentralizadocon
empresas de propiedad social, pero relativamente autnomas. Por tanto
deseo sugerir, de paso, un punto que explicar en mayor detalle ms
adelante: un orden socialista descentralizado tendra sus propios proble-
mas de autonoma y control.
.Los sindicatos independientes que ejercen el derecho de huelga,
eXIsten en todos los pases democrticos. De hecho, se ha argumentado
que la.snegociaciones colectivas respaldadas por el derecho a huelga, son
esenciales para un orden democrtico. Independientemente de cmo
pueda s~~eder ello, .el derecho a huelga est protegido en todos los pases
democrticos. Al ejercer este derecho, los sindicatos son relativamente
3u.tnornos en relacin tanto con los patrones como con el gobierno
rmsmo. Aun cuando los patrones usualmente preven serios daos a
resultas de las huelgas, no pueden impedir que sus trabajadores organi-
zados estallen una huelga. Incluso los gobiernos frecuentemente se
encuentran sin el poder suficiente para impedir que los sindicatos
se embarquen en huelgas y negocien contratos contrarios a la poltica
gubernamental -algunas veces incluso contrarios a la ley.
38 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
Captulo III

CONCLUSIN y PREMISA EL PROBLEMA DE LA DEMOCRACIA PLURALISTA

De los ms de ciento cincuenta pases en el mundo actual, existen

institucionespolirquicas en unos treinta. En estos pases, algunas impor-
tantes organizaciones gubernamentales, polticas y econmicas son rela-
ti vamente autnomas entre s. En este sentido, entonces, todos los pases
democrticos tambin son pluralistas. '
Para evitar malentendidos, penntaseme sealar que no todos los
sistemas pluralistas son democrticos: tambin existen organizaciones
relativamente autnomas bajo ciertos regmenes no democrticos. Tam-
poco todos los sistemas democrticos son necesariamente pluralistas: es
concebible que exista la democracia a una escala muy pequea sin
subsistemas relativamente autnomos, como Rousseau parece haber
esperado. Sin embargo, todos los sistemas democrticos a gran escala,
todos los paises democrticos, todas las poliarquas son pluralistas en un
sentido organizacional, dentro de los significados de trminos que he Sostener que existe una pluralidad de organizaciones importantes y
intentado aclarar en este captulo. relativamente autnomas en los pases democrticos no implica que su
Si todos los pases democrticos son pluralistas en un sentido organi- existencia cree un problema serio. Si las consecuencias del pluralismo
zacional, entonces el problema del pluralismo democrtico existe en organizacional fueran enteramente ventajosas, no habra problema; si,
todos los pases democrticos; es un problema universal en la democracia aun cuando existieran desventajas, estas fueran minsculas en compara-
moderna. Ahora pasar a describir el problema mismo en ms detalle. cin con las ventajas, el problema no sera serio; si las organizaciones
independientes pudieran eliminarse fcilmente sin hacer mucho dao, el
problema se resolvera sencillamente. El problema del pluralismo demo-
crtico es serio, sin embargo, precisamente porque las organizaciones
independientes son altamente deseables y, al mismotiempo, su indepen-
dencia les permite ocasionar dao.

POR QU SON DESEABLES LAS ORGANIZACIONES

INDEPENDIENTES

Autores como Durkheim y los primeros pluralistas en materia legal

subrayaron que las asociaciones son esenciales a las necesidades huma-
nas por la sociabilidad, intimidad, afectos, amistad, amor, confianza y fe;
para el crecimiento individual, la integridad personal y la socializacin
dentro de las normas de una comunidad; para la preservacin y transmi-

39
108
LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO Captulo VI

A fin de aclarar los limites a las soluciones p~ra ~l pro?l~n:? del LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA
pluralismo democrtico plant~a~o por la de~?cracla ml~n:a~ mrcie este Y DEL INGRESO: CAPITALISMO Y SOCIALISMO
captulo imaginando una Repubhca Democrtica que satisficiera per~ec
tamente los criterios democrticos. Pero todos sabemos que las institu-
ciones, procesos Y condiciones de poliarqua en los pases democrticos
estn lejos de satisfacer los criterios democrticos. Entre otras c~sas,
sabemos que en el mundo real los recursos politicos de mu~hos. tipos
-conocimiento, informacin, habilidad, acceso a las rganzaciones,
ingreso, riqueza y estatus, entre otros- estn distribuidos desig~almente
entre los ciudadanos. Tambin sabemos que los patrones de desigualdad
en los recursos como estos no son los mismos en todos los pases
democrticos.
Histricamente la democratizacin ha significado una redistribucin
de los recursos polticos, y una reduccin de las desigualdades polticas.
Si bien una democratizacin ulterior nunca puede estar exenta de desven-
tajas, mientras las grandes desigualdades en los recursos pol~ic?s prsis-
tan, el pluralismo democrtico no lograr alcanzar las potencialidades de La democracia est y siempre ha estado cercanamente asociada en la
una democracia a gran escala. prctica con la propiedad privada de los medios de produccin. Es un
hecho impresionante que incluso hoy en da en cada pas gobernado por
la poliarqua, los medios de produccin son en su mayora de propiedad
"privada". * Inversamente, ningn pas en donde los medios de produc-
cin sean bsicamente propiedad del Estado o (como bajo la constitucin
yugoslava) de la "sociedad", est gobernado por la poliarqua. Para
plantearlo esquemticamente, en realidad no hay ejemplos de (d) en el
cuadro 3. Si por capitalismo queremos decir un orden econmico en
donde los instrumentos de produccin sean bsicamente de propiedad
privada, entonces, en qu medida el pluralismo organizacional y sus
problemas son simplemente consecuencias del capitalismo?

CAPITALISMO, SOCIALISMO Y PLURALISMO

Parece difcilmente discutible que el capitalismo industrial estimula'el

crecimiento de las organizaciones. Lo que es ms, el sistema prevalecien-
te de creencias del capitalismo en el siglo XIX tuvo la intencin de mostrar

* Tambin estn todos "orientados hacia el mercado". Cf Lindblom (1977: 161).

109
110 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
CUADRO 3.
Propiedad polirquica y social
El pass est gobernado por una poliarqua
S No
Los medios de produccin son Privada (a) (b)
bsicamente de propiedad Social (d) (e)
que, para las unidades econmicas, era necesario y deseable una au~ono
ma muy cercana a la total de controles externos por parte ?el gO?lemO
ti otras organizaciones econmicas a fin de alcanzar una sociedad Justa y
progresista. Para los economistas clsicos,. un or.den econmico raciOI~.al
requera que las empresas estuvieran sujetas rntemamente al cont:r0~
exclusivo del propietario o empresario, quien a su vez debe estar casi
enteramente libre de un control directo por parte de actores fuera de la
empresa, incluyendo el gobierno, y al mism~ tiempo sujeto a ,la ~fluencia
apabullante del mercado. En la t~ora del hb~rahsmo eco~lO~IUCO, desa-
parecan todos los controles estrictamente u~l1aterales, ehmmando. pul-
cramente el dominio de cada relacin econmica. El control, la autoridad,
el poder, eran conceptos sin s~gnifica~in terica, en.la teora!leoc~sica,
En ltima instancia, todas las relaciones econmicas se disolvan en
contratos libre y racionalmente adquiridos por individuos autnomos. En
la imaginacin terica, entonces, la diferencia entre el anarquismo y el
liberalismo econmico era en ocasiones del grueso de una hoja de papel,
tan delgada que habra de surgir una forma especial de anarquismo, la
cual simplemente llev el individualismo econmico un paso crtico ms
all y se deshizo por completo del Estado. . ..
Como han aprendido incalculables generaciones de economistas nefi-
tos, la teora pura de la compete~c.ia, que pro~rci?n l~s princip~~es
fundamentos tericos para la deseabilidad de un capitalismo sm regulacin,
busc demostrar cmo la autonoma casi total de la empresa y la casi
ausencia de todos los controles externos estaba justificada, siempre y
cuando cada empresa individual fuera pequea, en relacin con el mercado
total, y por tanto incapaz de influir sobre los precios; ~ por ende qu~
respondiera completamente a las claves del mercado, y as Icomo elaboro
la teora pura con una elegancia y refmamientomaravillosos) exquisitamen-
te sujetas a la soberana ltima del consumidor. La obligacin del Estado,
entonces, era asegurar la competencia impidiendo combinaciones, mono-
polios y otras interferencias con el mercado. Excepto por la garant~ del
Estado del marco mismo, el sistema era prcticamente autorregulatono.
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO
111
Qu tan cerca estaba la prctica de la teora, incluso durante la marea
alta dellaissez-faire, es una cuestin controvertida. Entre distintos pases
cier~mente, hu~o variaciones importantes, en la medida en la que lo;
gobiernos se~U1an re~ul~ndo las unidades econmicas; y en cada pas
donde floreca el capitalismo, los defensores de controles ms fuertes e
incluso el desplazamiento del capitalismo por algn orden econmico
~lternativo, hizo que sus puntos de vista fueran escuchados y a menudo
rnfluyeran sobre las polticas gubernamentales.
En ningn pas prevaleci completamente la economa de mercado
autorregu.ladora, y en.~aso de qu.e a~ fuera, no fue por mucho tiempo.
Por doquier la evolucin del capitalismo presenci una reduccin en la
a~tonoma de las organizaciones econmicas y un incremento correspon-
dl~nte en los c~n~oles ejercidos tanto por los gobiernos como por otras
umdades economI~as. Cualqui.er~ que haya sido la realidad en el siglo
XIX~ el xx fue testigo del surgumento de corporaciones gigantes cuyos
gobiernos, tanto en sus relaciones internas como externas, tomaron
mu~?as ~e las caracter~ti~~s de,los gobiernos de los Estados. La corpo-
racron gigante se convirtio, aSI, de Jacto, SI no de jure, tanto en una
e:opresa.pblica como en ~n sistema poltico. Debido a que las corpora-
clOn~ gigantes guardan solo una semejanza engaosa con las empresas
relatIvamente pequeas, competitivas, completamente sujetas al mercado
en la teora clsica y neoclsica, la propiedad privada y la autonoma de
la empresa no pueden obtener mucho apoyo razonado de las virtudes
hipotticas sostenidas por Un modelo crecientemente menos relevante.
Por el contrario, merecen ser considerados modelos alternativos de un
orden econmico progresista, justo, racional o deseable por otros moti-
v.os. Entre estas posibilidades alternativas, obviamente algunas incluirn
slst~mas con controles jerrquicos mucho ms fuertes ejercidos por el
gobierno del Estado.
Es. raz~nable preguntarse, entonces, si un alto grado de pluralismo
organizacional es, al menos en tiempos modernos, tan exclusivamente un
producto del capitalismo, de modo que necesariamente desapareciera en
un orden econonuco que tratara a las empresas gigantes, tanto en la teora
corn.o en la prctica, Como empresas pblicas y sistemas polticos. En
particular, el pluralismo organizacional declinara significativamente en
un orden en donde los principales medios de produccin fueran de
propiedad social en lugar de privada, esto es, en un orden econmico
socialista?
Aun cuando se sostiene ampliamente esta posicin, me parece cqui-
voca~a, porqu.e descansa en una confusin terica que hace que la
propiedad equivalga al comrol.Los defensores del capitalismo, as como
sus crticos socialistas, han supuesto frecuentemente que la propiedad
 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
112
privada es tanto una condicin nec~aria.COI~O suficiente para ~l control
de la empresas por parte de los propretanos; inversamente, se plens~ ~~e
la propiedad por parte del gobiemo del Estado es tanto una condicin
necesaria como suficiente para el control del goblenlO por parte del
Estado. Se supone que si una empresa es de propiedad privad~, entonces,
desde luego, los dueos toman las decisiones claves, ya sea.dIrectamente
o a travs de administradores que no son ms que agentes. SItas empresas
son propiedad de la sociedad, o del gobiemo, o del pueblo, o de los
trabajadores, entonces debe seguirse que las decisiones de la ,empresa
sern tomadas por la sociedad, el gobierno, el pueblo, los trabajadores.
La experiencia en este siglo, sin embargo, ha demostrado,! que la
propiedad definitivamente no es una condicin suficiente para eJ/control.
Uno no puede estar seguro qu tanto u~a forma p~rt1cular de control
requiere de una forma particular de propiedad. Los sIs~emas basados en
el Estado o en la propiedad social van desde un SIstema alta~ente
jerrquico de dominio administrativo en la Unin Sovitica, donde mclu-
so los sindicatos tienen una importancia despreciable, hasta la autoges-
tin de las empresas, tal coma se ha practicado en Yugoslavia. Entre estos
dos extremos las combinaciones de controles internos y externos en las
empresas de ~ropiedad pblica de otros pases existe una varia~in c~si
infinita. Las experiencias recientes tambin muestran u~a ampl~a vana~
cin en los sistemas de control de las empresas de propiedad privada, SI
bien queda por demostrarse si es posible una autogestin a ~cala t~tal de
parte de todos los que trabajan para una em~resa con pro~Ied~d pnvad~.
Adems, desde luego, hay. una enorme cantidad de combinaciones POSI-
bles (y existentes) de propiedad privada y pblica, y mezclas de control
de parte del gobierno, el mercado, los consumidores y de la empresa sobre
las decisiones.
Si aceptamos el axioma de que en general una forma. ~specfic~ .de
propiedad no es una condicin suficiente para una relacin esp~?lflCa
de control (y puede no ser una condicin necesaria), entonc~ la cues~on del
control es tericamente anterior a la cuestin de la propiedad. VIsto en
esta perspectiva, lo que el capitalismo hizo, en teora, y en grado s~stan:..
cial en la prctica, fue inaugurar un sistema de control descen~ralIzado
sobre las organizaciones econmicas, que en ~na. gran I~e~Ida eran
autnomas frente al gobierno central y entre SI. SI el socialismo por
definicin conlleva la propiedad social de las empresas econmicas, y.a
menos de que por definicin sea centralizado, entonces una eCO~lOnlIa
socialista podra ser altamente descentralizada y, por tanto, plurahsta en
trminos de organizacin. Un gobierno socialista podra otorgar
amplia autonoma a las empresas, a fin de pennitir.controle~ it~temos
mucho ms democrticos de los existentes, ya sea bajo el capitalIsmo o
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 113
en los sistemas socialistas centralizados como la URSS. Obviamente
ningn gobierno socialista -probablemente ningn gobiemo- podra
eliminar todos los controles externos, ya sea por parte de los mercados,
el gobierno del Estado, o ambos. Un orden socialista descentralizado
podra generar, no obstante, tanto pluralismo organizacional como el que
existe en cualquier orden no socialista, y tal vez incluso ms.
Tampoco el pluralismo organizacional en un orden socialista est
necesariamente reido con el marxismo. En este punto, corno en muchos
otros, el cuerpo de la obra de Marx, en conjunto, es ambiguo. A travs de
medio siglo, los marxistas que consideraban a la Unin Sovitica como
la encamacin misma de las verdades marxistas supusieron que un orden
socialista necesariamente debera operar como una economa centraliza-
da. Sin embargo, algunos pasajes en Marx -particulannente en su muy
conocida descripcin de la Comuna de Pars, a la cual alababa como "la
forma poltica descubierta fmalmente, bajo la cual se podra poner en
marcha la emancipacin econmica del trabajo"- apoyaron elocuente-
mente la idea de que el socialismo sera altamente descentralizado (Marx,
1974a: 210-212).
Para plantear esquemticamente, de nuevo, la cuestin, tanto en su
forma clsica y en una medida considerable incluso en su forma altamente
desarrollada, el capitalismo est representado por (a') en el cuadro 4. Si
bien la influencia de la teora y prctica soviticas ha tendido a identificar
el socialismo con (e'), en principio, el socialismo tambin puede repre-
sentarse por (d'). Pero es (d') slo una categora terica? Definitivamente
existe en por lo menos un caso: Yugoslavia. Ya menos de que uno est
preparado para argumentar que por definicin la economa yugoslava es
de propiedad privada y que por definicin los marxistas yugoslavos no
son marxistas autnticos, entonces uno est obligado a concordar en que
el socialismo y el marxismo, tal y como han sido interpretados por
algunos marxistas, son compatibles con un alto grado de pluralismo
organizacional (cf Rusinow, 1977).
Para entender las opciones cruciales tanto para el orden poltico corno
para el econmico, entonces, debernos centrarnos primero en el control
y despus en la propiedad. Al ordenar las opciones econmicas, la
pregunta clave no es si un orden es socialista o no socialista, si las
empresas son de propiedad "privada" o "pblica" (si bien estas son
importantes preguntas secundarias), sino cunta autonoma se permite a
las empresas econmicas y la naturaleza de los controles internos y
externos. Una economa no socialista, de propiedad privada, puede estar
dominada por un orden poltico autoritario que regule muy de cerca las
actividades de las empresas econmicas, como en la Alemania nazi
durante la Guerra. Inversamente, la experiencia de Yugoslavia) aun
114 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 115

CUADRO 4. CUADRO 5.
Centralizacin y propiedad Poliarqua, descentralizacin y propiedad

En relacin con cualquierempresacentral El pas est gobernado por una poliarqua:

nacionalson:
El control sobre las
Moderada o Altamente empresas es: S No
altamente autnomas controladas
(descentralizadas) (centralizadas) Moderado o
extremadamente
Medios de produccin de Privada (a') (b') descentralizado
propiedad bsicamente: Social (d') (q') De propiedad privada a.1. Todas las c.I. Muchos pases
poliarquas autoritarios:
Argentina, Brasil,
cuando ha sido nica hasta ahora, demuestra que un orden econmico Chile, Sudfrica,
socialista puede ser altamente descentralizado y pluralista. etctera
Un cambio de la propiedad "privada" a "social", entonces, no reducira De propiedad social a.2. Ningn caso c.2. Yugoslavia
necesariamente la cantidad de pluralismo organizacional en un pas. Es (Hungra?)
totalmente posible que en algunos pases (Estados Unidos podra ser uno Altamente centralizada
de ellos), donde las decisiones importantes estn fuertemente influidas por
De propiedad privada b.1. Las economas de d.l. Las economas del
las corporaciones gigantes dominadas jerrquicamente por sus administra- tiempo de la
la poca de la
dores, la inauguracin de una economa socialista descentralizada -en guerra: Gran guerra: Alemania
donde, por ejemplo, las empresas econmicas estuvieran gobernadas de- Bretaa, Estados nazi, Italia, Japn,
mocrticamente por un demos que consistiera de todas las personas em- Unidos Austria
pleadas por la empresa- resultara en unincremento, no en un decremento,
De propiedad social b.2. Ningn caso d.2. URSS, otros pases
en la cantidad y autonotra de las organizaciones econmicas. de Europa del Este
El resultado de esta discusin es el siguiente: la cantidad de pluralismo
organizacional en un pas no parece depender de si las empresas son de
propiedad privada o social. S depende de la medida en la que las crticos tienen rdenes econmicos capitalistas (a.1), no todos los pases
decisiones estn descentralizadas, esto es, de la cantidad de autonoma con rdenes econmicos capitalistas son "democrticos", es decir, estn
permitida a las empresas. Y la cantidad de autonoma permitida a las gobernados por instituciones polirquicas (c. 1). Sin embargo, los pases
empresas parece ser tericamente independiente de las formas de propie- democrticos tienen relativamente muchas ms organizaciones polticas
dad, de ah el capitalismo y socialismo en cuanto tales. Un orden capita- independientes que los pases no democrticos. Nuestro experimento
lista puede ser, pero no necesariamente, altamente descentralizado. Un mental confirma as el argumento del captulo ID, en el sentido de que las
orden socialista puede ser, pero no necesariamente, altamente centraliza- instituciones de la poliarqua estimulan el pluralismo organizacional,
do (cf. Dahl, 1971: 57 ss.), independientemente del orden econmico. En cuanto a los efectos del
Debido a que el capitalismo ha prevalecido hasta ahora en todos los orden econmico, en este captulo he argumentado que la descentraliza-
pases democrticos, es difcil desentraar los efectos en el pluralismo cin econmica para las empresas relativamente autnomas tambin
organizacional de las principales estructuras variables: las estructuras realiza una contribucin independiente al pluralismo organizacional. Aun
econmicas del capitalismo, por un lado, y las estructuras polticas de la cuando (a.2) est vaco porque en ningn pas democrtico la mayora de
poliarqua, por el otro.El que cada una de ellas realice una contribucin los medios de produccin son de propiedad social, algunos pases socia-
independiente est apoyado por un simple experimento mental que listas con economas relativamente descentralizadas, como Yugoslavia y
emplea las categoras del cuadro 5. Aun cuando todos los pases derno- tal vez Hungra, ofrecen una prueba por analoga.
 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
116
.Qu tan importante es la contribucin por parte de las instituciones
y p~ctica de la poliarqua al pluralismo en comparacin con la de la
descentralizacin econmica? Las experiencias de la poca de la guerra
en Gran Bretaa y Estados Unidos nos proporcionan una especie de caso
de prueba, donde durante varios aos las economas fueron gobernadas de
cerca por una direccin centralizada, mientras las principales institucio-
nes de la poliarqua permanecieron prcticamente intactas. En el corto
plazo, por lo menos, una gran cantidad de organizaciones cruciales
-polticas, culturales, religiosas- preservaron un grado significativo de
autonorna.uun cuando las instituciones sociales, al igual que las econ-
micas, estaban en cierta medida movilizadas para la guerra. Es difcil
decir cules seran los efectos sobre la autonoma organizacional y la
poliarqua misma si las decisiones econmicas de la poca de paz fueran
tan altamente centralizadas, durante varias generaciones, como en las
economas de la poca de la guerra en Gran Bretaa y Estados Unidos.
Dado que algunas veces se recomienda la direccin centralizada de la
economa, y en algunos casos parecera tener grandes ventajas sobre
la descentralizacin, deseo volver ahora a la cuestin de la centralizacin.
LA REDISTRIBUCIN POR LA CENTRALIZACIN SELECTIVA
Un orden econmico en armona con el empuje descentralizador de la
poliarqua sera una economa en donde muchas decisiones estuvieran
descentralizadas hacia subsistemas y slo algunas decisiones cruciales y
estratgicas se tomaran centralmente. Un orden tal podra tener algunas
variantes, tanto capitalistas como socialistas. En una variante importante,
el orden econmico sera esencialmente lo que ya es en los pases
democrticos. La mayora de las empresas seran de propiedad privada,
orientadas hacia el mercado, y ms o menos competitivas. Pero ciertos
tipos de decisiones crucialmente importantes se tomaran centralmente.
Entre estas se encontraran ciertas decisiones que incidieran sobre las
desigualdades.
Sin embargo, no es exactamente esto lo que sucedi en la mayora
de los pases democrticos en las dcadas que siguieron a la Gran
Depresin? No es esto simplemente una receta para la "intervencin
gubernamental", un Estado de bienestar, una economa mixta, controles
selectivos, una afinacin de la economa y otras polticas y tcnicas
familiares de los gobiernos en pases gobernados por la poliarqua? Es
discutible, sin embargo, si en todos los pases democrticos la interven-
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZAY DEL INGRESO 117
cin gubernamental se ha desarrollado ms o menos azarosamente. Las
polticas gubernamentales son un acrecentamiento de muchas dcadas de
cambios incrementales, conflictos particulares, coaliciones polticas ob-
soletas, ideas y programas inconsistentes yanticuados, etctera. El resul-
tado es tanto una centralizacin no selectiva como excesiva, y una
descentralizacin no selectiva e insuficiente.
Con esta perspectiva, la tarea consiste en identificar un rango muy
pequeo de polticas estratgicas y asegurarse de que sean ejecutadas y
llevadas a cabo. Cuando estas polticas estratgicas funcionen adecuada-
mente, gran parte del aparato central de los Estados existentes de bienes-
tar podran desmantelarse. Ciertamente, la descentralizacin hacia
subsistemas ms autnomos -individuos, familias, gobiernos estatales
y locales, asociaciones, empresas, etctera- inevitablemente tendr
costos. Pero las ventajas de la descentralizacin pesarn mucho ms que
estos costos -siempre y cuando slo ciertas decisiones estratgicas
importantes se tomen centralmente.
Qu cuestiones requeriran de decisiones centrales? Es perfectamente
obvio que una de las estructuras con mayor influencia en cualquier
sociedad es la distribuciu de la riqueza y del iugreso. Las disparidades
de ingreso y riqueza confieren ventajas y desventajas extraordinarias. La
distribucin de las ventajas y desventajas a menudo es arbitraria, capri-
chosa, inmerecida e injusta, y en virtualmente todos los pases avanzados
ya intolerable. Debido a que las consecuencias ya no son tolerables, los
gobiernos se han visto obligados a adoptar polticas con la intencin de
alterar, ya sea la distribucin del ingreso y la riqueza, o sus consecuencias,
o ambas.
En una economa de propiedad privada, orientada hacia el mercado,
sin embargo, las decisiones que en lo fundamental determinan la distri-
bucin de la riqueza y el ingreso, estn descentralizadas en su mayor
parte. Reducir y regular los efectos de los ingresos y la riqueza desiguales
sin hacer mucho para controlar la causa misma; contribuye al amplio
aparato regulatorio del Estado de bienestar y a las infinitas variedades de
intervencin gubernamental, a los subsidios y compensaciones con la
intencin de atenuar las desventajas sufridas por los que estn en peores
condiciones y las ventajas obtenidas por los que estn en mejores condi-
ciones. Por qu no ir directamente al meollo del problema realizando
polticas centralizadas que aseguren una distribucin ms equitativa de
la riqueza y del ingreso? Una poltica de impuestos directos sobre los
ingresos, las herencias y la riqueza lograra, con una pequea burocracia
y gastos pblicos bajos para la regulacin, lo que no han podido lograr
con xito las vastas burocracias centralizadas caractersticas de los go-
biernos contemporneos.
 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
podramos resumir la solucin de la redistribucin por parte de la
centralizacin selectiva en las siguientes lneas: las diferencias injustifi-
cables en los ingresos y la riqueza quedariau eliminadas por los impuestos
del gobierno ceutral y los pagos de transfereucia. Sin embargo, las
maneras eu las que los ciudadanos individuales y las familias podrau
gastar sus recursos econmicos quedaran sin regular, en gran medida,
por parte del gobierno central. Aun cuaudo la libertad en los gastos
personales tendra algunas consecuencias adversas, las ventajas relativas
de diversidad, descentralizacin y dispersin sobre la uniformidad, la
centralizacin y la concentracin pesaran ms que las desventajas.
Hay mucho que decir sobre esta solucin. Muchas de las polticas en
los Estados benefactores modernos han tratado los sintomas de la' mala
distribucin pero no la mala distribucin misma. Esto sucede claramente
en Estados Unidos, donde la distribucin de la riqueza y del ingreso nunca
ha sido una cuestin poltica prominente; y ningn partido importante ha
presionado consistentemente a favor de una redistribucin sustancial. Las
orientaciones cvicas estadunidenses y la ausencia de un movimiento
socialista sustancial se refuerzan entre s y ayudan a preservar la baja
prominencia de la cuestin. (Volver a este punto en el ltimo captulo.)
En contraste, en otros pases, los partidos laboristas y socialistas algunas
veces han planteado la redistribucin econmica como una cuestin
fundamental; en algunos, los impuestos y los pagos de transferencia han
conllevado cambios sustantivos en la distribucin del ingreso y la riqueza.
Como cualquier otra propuesta, sin duda, la redistribucin mediante
la centralizacin selectiva plantea varias cuestiones, de las cuales varias
son particularmente pertinentes en este caso. Precisamente debido a que
la solucin selecciona una poltica estratgica para el control centraliza-
do, es por tanto demasiado selectiva? No hay muchas otras cuestiones
de igual importancia que no han sido solucionadas adecuadamente?
Estas otras cuestiones no requeriran tambin de alguna medida centra-
lizada de control? Uno piensa inmediatamente en las relaciones exterio-
res, el control internacional de las armas nucleares, el comercio exterior,
la poltica y adquisiciones militares, la energa nuclear, la estabilidad y
el crecimiento econmico, las exterioridades indeseables de las empresas
econmicas, los derechos polticos y civiles, los problemas del ambien-
te ... Y un sistema centralizado de seguridad social ya no sera deseable?
Si estas y otras cuestiones requieren de un control centralizado, entonces
podra tener que abandonarse el principio de la centralizacin selectiva.
Ciertamente, en pases en donde los gobiernos han sido los ms vigorosos
en la redistribucin mediante impuestos y pagos de transferencia, los
controles de los gobiernos centrales tambin se han incrementado a travs
de un amplio rango de cuestiones. Parte de esta expansin sin duda refleja
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 119
una falta de compromiso con la centralizacin selectiva, en oposicin a
la general, y un optimismo previo, si bien ahora en declinacin, en tomo
a la centralizacin, particularmente por parte de partidos laboristas y
socialistas. Pero esto no refleja tambin el hecho de que muchas deci-
siones estratgicas necesitan estar centralizadas?
Adems, la solucin de la centralizacin selectiva plantea agudamente
la cuestin de los lmites a la redistribucin establecidos por las institu-
ciones y orientaciones de una economa con propiedad privada, orientada
hacia el mercado, esto es, del capitalismo. El problema en el que ahora
pienso no es tanto la muy manida cuestin de los incentivos, sino ms
bien, la resistencia poltica a una redistribucin extensa. Al redirigir los
flujos del ingreso por medio de los impuestos y pagos de transferencia,
un gobierno est en posicin de tomar un ingreso ya asignado a un
conjunto de recipiendarios por parte de las instituciones econmicas y
reasignarlo polticamente a distintos conjuntos de recipiendarios. En la
medida en que las orientaciones cvicas son "burguesas" o "capitalistas",
y se piensa que las instituciones econmicas son en general deseables,
los recipiendarios iniciales tienden a ver la redistribucin como una
apropiacin injusta de su riqueza o ingreso que se repartir entre otros,
en pocas palabras, como un robo poltico. Mientras la redistribucin
pueda lograrse mediante severos impuestos sobre el ingreso a una minora
muy pequea, entonces el principio de la mayora se presta l mismo a la
redistribucin. Pero a medida que la minora crece en tamao, tambin
se incrementan las oportunidades de que se forme una coalicin de
mayora en contra de una redistribucin ulterior. Por qu debe conglu-
tinarse la gran masa de votantes en los rangos medios de la distribucin
del ingreso con los pobres a favor de una redistribucin ulterior en lugar
de con los ricos en contra de una distribucin ulterior? Si las orientaciones
cvicas estimulan la bsqueda del egosmo nacional en lugardel altruismo
o la benevolencia generalizada, entonces es probable que una coalicin
mayoritaria con intereses propios se oponga a una distribucin ulterior,
mucho antes de que haya un acercamiento a una igualdad de ingresos.
Los pases escandinavos probablemente ya han llegado a este punto.
Estados Unidos, sin embargo, est lejos de haber alcanzado las pol-
ticas redistributivas de los pases escandinavos. Aqu, las instituciones
constitucionales y polticas operan, en no pequea medida, intencional-
mente, para debilitar al rgimen de la mayora y realzar la efectividad de
las minoras para resistirse a los cambios, en particular, desde luego, las
minoras bien dotadas de recursos polticos. Adems, las orientaciones
cvicas en torno a los derechos de propiedad y la propiedad privada, que
se formaron cuando el pas era predominantemente una nacin de gran-
jeros, fortalecen la posicin de la redistribucin como una apropiacin
 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
120
ilcita de ingreso de algunos, a fin de ocasionar una transferencia injusti-
ficable a otros.
As tanto en los pases escandinavos como en Estados Unidos, los
lmites polticos a la redistribucin estn establecdos por las orientacio-
nes cvicas. Pueden estas orientaciones cambiar 10suficiente como para
alcanzar una redistribucin dentro de una economa de propiedad priva-
da, orientada hacia el mercado? Ola solucin de la re~istribucin a
travs de una centralizacin selectiva sera plenamente realizable slo en
un pas con instituciones socialistas y una amplia conciencia socialista"?
LA REDISTRIBUCIN POR UNA ECONOMiA CON DIRECCIN CENTRAL)
Dadas las dificultades en la redistribucin a travs de una centralizacin
selectiva, parecera razonable invertir la solucin y adoptar un programa
de centralizacin general del control sobre las cuestiones econmicas,
slo con una descentralizacin selectiva. Esta solucin es frecuentemente
lo que se quiere decir con trminos como planeacin central, econ?~a
dirigida centralmente, o economa controlada. En una forma democrtica,
una economa con direccin central se vera ms o menos as:
a. La asignacin de recursos, el crecimiento, la inversin, la distribu-
cin de ingresos y riqueza, los precios, los salarios y otras cuestiones
econmicas cruciales estaran controladas por las decisiones de un solo
centro, donde unos supervisores buscaran desarrollar y seguir una visin
general sinptica de objetivos e instrumentos econmicos deseables.
b. El centro mismo estara controlado democrticamente por el demos.
Hay elementos de vaguedad en la solucin de la J;edistribucin por.una
economa con direccin central. Estos podran eliminarse, de ser posible,
slo en una discusin extensa. Sin embargo, dado que nuestro objetivo
no es estudiar la solucin en detalle ni sus mritos en general, sino usarla
para explorar la cuestin de la centralizacin, el planteamiento puede ser
suficientemente preciso.
Las dificultades en la redistribucin por una economa con direccin
central pueden dividirse en dos tipos: aquellas relacionadas con la parte
a y aquellas que tienen que ver con la parte b. Algunos crticos se enfocan
hacia a. As, Lindblom argumenta que la planeacin central o "sinptica"
presupone requerimientos que no pueden satisfacerse. La planeacin
sinptica ser posible:
1) si el problema a la mano no va ms all de las capacidades cognoscitivas
del hombre, 2) si existen criterios en los que se ha concordado (en lugar de un
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 121
conflicto social en torno a los valores) mediante los cuales pueden juzgarse
las soluciones y 3) si quienes solucionan el problema tienen incentivos
adecuados para quedarse con un anlisis sinptico hasta que est completo (en
lugar de recurrir a los mtodos empricos, rutinas de decisin, estimaciones al
azar, etctera). (Lindb1om, 1977: 322).
l argumenta que es probable que ninguna de estas condiciones se
satisfaga, si bien, "dados los problemas que surgen a partir de las armas
nucleares, el orden mundial, la proteccin al ambiente y la conservacin
de la energa, puede suceder que los cudadanos y lderes del mundo
lleguen a creer crecientemente que todos viviremos o moriremos juntos".
Las oportunidades de que estas tres condiciones se cumplan son tan leves
como para ser insignificantes.
Adoptar una direccin central simplemente coloca una bonita fachada
a una estructura destartalada:
Por ende, de manera ostensible, la toma sinptica de decisiones se logra de
hecho a travs de actos intuitivos de juicio... O las decisiones a las que se llega
se alcanzan por la aplicacin de guas ideolgicas, a menudo inadecuadas, si
na es que tontas. O a travs de apelaciones al sentido comn, que hacen que
incidan tanto viejos prejuicios como viejas concepciones. O por la invocacin
de principios morales, que al ser examinados ms de cerca, apareceran como
insuficientes para el problema en cuestin. O por referencia a todas las maneras
de creer que representan prejuicios heredados, mitos, malentendidos, conven-
ciones, mtodos empricos cuestionables y cosas semejantes, sin excluir
algunas iluminaciones tiles. En cualquier caso, ninguna sinopsis (Lindblom,
1977: 323).
Sin embargo, si la direccin central tiene la intencin de ser no meramente
temporal sino permanente, nuestro inters en este caso es menos una parte
de a que una parte de b. Sera probable que en el largo plazo los
supervisores puedan ser controlados democrticamente? Consideremos
cuatro problemas. En primer lugar, la solucin requiere y ayuda acrear
una enorme concentracin de recursos polticos en el centro. Un peridico
critica la conducta del gobierno: cortar el abastecimiento de papel. Un
programa funciona mal: amaar los datos. Un sindicato apoya al partido
de oposicin: retener los incrementos salariales en la industria y asegu-
rarse de que los lderes sindicales reciban el mensaje. Un crtico en el
parlamento expone estos abusos: reducir asignaciones a las empresas en
su distrito electoral.Y as sucesivamente. Como ocurre en los abusos
usuales de regmenes autoritarios, puede resultar exagerado sostener que
estas cosas son inevitables, pero son muy probables.
Ciertamente, las garantas institucionales de la poliarqua pueden
122 LOS DILEMAS DEL. PLURALISMO DEMOCRTICO
preservarse en el inicio. Cornprensiblemente, los cdigos de conducta
para los vigilantes se desarrollaran o permaneceran intactos, de modo
que impidieran efectivamente los abusos de poder. Pero si suponemos que
los supervisores no son tan diferentes de sus predecesores, entonces es
probable el abuso. Tal vez en un pas democrtico donde la cultura
poltica imponga restricciones mucho ms fuertes sobre los lideres pol-
ticos que en Estados Unidos, la concentracin de poder requerida para la
redistribucin por una economa con direccin central no fortalecera el
componente autoritario frente al democrtico en una poliarqua. Pero
ciertamente en muchos pases el riesgo es grande. Uno slo tiene que
reflexionar sobre lo que un Richard Nixon podra lograr bajo un sistema
tal. Bajo una direccin central los recursos polticos potencialmente
accesibles a un jefe del ejecutivo sin escrpulos y a un pequeo-crculo
de colaboradores cercanos excedera de lejos incluso los planes ms
ambiciosos para asegurar la reeleccin y nivelar los resultados 'bon los
enemigos que se desarrollaron bajo la gida de Nixon.
La primera dificultad sugiere una segunda. El control democrtico
sobre los planeadores centrales depende fuertemente de la posibilidad de
un plan central coherente. Esto es, el xito de la parte b depende del xito
de la parte a. Una cosa es si las decisiones de los supervisores se toman
estrictamente de acuerdo con un plan comprensivo que discuten, ejecutan
y vigilan la legislatura, los partidos, la prensa, las asociaciones polticas y el
pblico. Pero otra cosa es si este plan es bsicamente una fachada y las
decisiones se toman de hecho -y si Lindblom est en lo cierto, deben
tomarse- con una intuicin tosca, con principios ideolgicos inadecua-
dos, prejuicios, principios morales inadecuados para la tarea, mtodos
empricos cuestionables, mitos, etctera. El que el parlamento ejecute el
plan y supervise su ejecucin seran ejercicios an ms intiles que las
luchas presentes de los cuerpos legislativos por mantener un control
efectivo sobre los programas ejecutivos, presupuestos e ingresos.
Esto nos lleva a la tercera consideracin. Las instituciones de la
poliarqua que se desarrollaron para proporcionar alguna medida de
control democrtico sobre el gobierno del Estado estnpohremente
adaptadas para sostener el control efectivo sobre los tipos y volumen de
las decisiones que contempla la direccin central. Ya le resulta notoria-
mente difcil a los parlamentos ejercer controles efectivos sobre organi-
zaciones ejecutivas y administrativas complejas. Si esto sucede con el
rango ms limitado de decisiones que las poliarquas existentes buscan
controlar, no se complicara el problema con la direccin central?
La respuesta se sugiere por la nica experiencia similar a una direccin
central que los pases democrticos han tenido: las economas de guerra
en Gran Bretaa y Estados Unidos durante la Segunda Guerra Muudial.
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 123
En ambos pases sobrevivieron. las instituciones de la poliarqua. En
Estados Unidos, de hecho, las elecciones a travs del pas siguieron su
programa, incluyendo la eleccin presidencial de 1944. El parlamento
y el congreso se embarcaron en vigilar, investigar, hacer encuestas y
criticar. En el senado de Estados Unidos, el comit Truman no slo
convirti a un oscuro senador en una figura nacional, sino que ayud a
exponer y corregir muchos de los abusos de las burocracias en poca de
guerra. Las cuestiones de justicia en las polticas que tienen un importante
impacto en la distribucin de los beneficios y obligaciones se airearon en
la Cmara de los Comunes yen el Congreso, y algunas veces las polticas
fueron cambiadas debido al debate y los votos en la legislatura nacional.
Parecera razonable concluir que en ambos pases la planeacin de la
poca de la guerra funcion bien para alcanzar sus propsitos. Las tres
condiciones necesarias sugeridas por Lindblom se satisficieron en buena
medida, pues los objetivos militares generales demandaron ms consenso
en ambos pases del que ha existido nunca o es probable que exista en
tiempos de paz, y en gran medida simplificaron la tarea de determinar
las prioridades bsicas y las polticas apropiadas.
An as, la tarea result ser extremadamente compleja, y tanto el
parlamento como el congreso, para no hablar de las dems instituciones
de control democrtico, en el mejor de los casos, tuvieron un papel
marginal en las decisiones importantes tomadas por las agencias de la
poca de la guerra. An con su sistema altamente desarrollado de comits
e investigaciones interminables, el congreso no poda ejercer una vigi-
lancia estrecha sobre la mirada de decisiones cruciales tomadas por las
agencias econmicas de la poca de la guerra (Young, 1956: 225 ss.). Si
el sistema no hubiera sido rpidamente desmautelado y se le hubiera
permitido existir indefmidamente en tiempos de paz, las instituciones
de control popular hubieran incrementado su fuerza, o los controles
democrticos se hubieran hecho crecientemente inflexibles por los enor-
mes recursos accesibles al jefe del ejecutivo?
Pero supongamos que los controles populares hubieran resultado
efectivos. No hubieran destruido el objetivo sinptico (o seudosinpti-
ca) de las decisiones centrales y hubieran producido en lugar de ello una
economa politizada donde cada decisin importante fuera producto de
la negociacin entre los intereses organizados? Esta pregunta sugiere la
cuarta dificultad en la solucin.
Si los supervisores no se liberan de los controles democrticos, y si se
satisface la parte b de la solucin, entonces la planeacin sinptica sera,
muy probablemente, imposible. Mientras el pluralismo organizacional y
una pluralidad de intereses sigan existiendo, y mientras se permita que
los intereses se expresen a travs de las instituciones de la poliarqua,
124 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
qu razn tenemos para pensar que a los vigilantes en un solo centro se
les permitir preparar y llevar a cabo un conjunto coherente de polticas
econmicas diseadas de acuerdo con la visin general de objetivos e
instrumentos econmicos deseables? A menos de que hubiera un cambio pro-
fundo en las orientaciones cvicas -y no hemos supuesto un cambio
tal- la "poltica" no tendera a fragmentar cualquier visin general
nica?
Imaginemos que una industria -la de construccin de barcos, por
ejemplo- no pudiera sobrevivir sin subsidios. Nuevas tecnologas, cam-
bios en la demanda, costos crecientes, exceso de capacidad corno resul-
tado de un periodo previo de expansin, todo hace razonable cambiar el
trabajo y el capital hacia afuera de la industria. Aun cuando los vigilantes,
supongamos, intenten facilitar el proceso con subsidios de transicin
hacia la industria y los trabajadores, se adhieren a su objetivo de reducir
el empleo y la produccin en la industria. Los trabajadores, sus fa,~i1ias;
vecinos, comerciantes locales, administradores y otros intereses afecta-
dos compartirn necesariamente el punto de vista de los supervisores en
cuanto al carcter razonable de la poltica? La experiencia sugiere que
los grupos lastimados bien podran-pensar que sera altamente razonable
pedir mayores subsidios por un periodo ms largo; tal vez indefinido,y
que sus voceros polticos haran eco o amplificaran estas demandas. A
menos de que hubiera un cambio sustancial en las orientaciones cvicas
o en las instituciones polticas, o en ambas, podran los representantes
de los grupos lastimados negociar un cambio en el plan general? Los
cambios tendran repercusin no meramente en una industria sino en una
docena o en cientos de partes del marco impecable de las polticas de los
supervisores. De ser as, el marco sinptico no sera otra cosa sino un haz
de palillos.
As, la direccin centralizada alberga un conflicto interno entre la parte
a y la b: si los supervisores en el centro tienen suficiente poder, recursos
y autonoma en relacin con otros subsistemas para desarrollar y llevar a
cabo polticas que reflejen su visin general de los objetivos e instrumen-
tos econmicos, entonces probablemente no pueden estar sujetos indefi-
nidamente a un control democrtico efectivo. Si, por otro lado, estn
sujetos a un alto grado de control democrtico a travs de las instituciones
de la poliarqua, entonces no pueden tener suficiente poder, recursos y
autonoma para desarrollar y llevar a cabo su visin general.
Sera diferente si la economa fuera de propiedad pblica en lugar de
privada? A menos de que la propiedad pblica estuviera acompaada por
una extensa transformacin en las orientaciones cvicas en lugar de
por una simple creencia en la deseabilidad de la propiedad pblica frente
a la privada, es difcil ver por qu se reducira el conflicto interno entre
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 125
las dos partes de la solucin. Ciertamente, dado que ningn pas .demo-
cr~co ha inten~do el socialismo de Estado (o una extensa propiedad
s~)Cla~ en cualqme: forma), carecemos del experimento crucial. La expe-
nencia con el socialismo de Estado en los regmenes autoritarios de la
Unin Sovitica y Europa del Este no es, hablando estrictamente, decisi-
va; pero esa experiencia difcilmente es alentadora.
Es significativo que los disidentes ocasionales que defienden el socia-
lismo democrtico en estos pases usualmente defienden una mayor
descentralizacin del control econmico. Y los marxistas humanistas
tienden a insistir, como en Yugoslavia, sobre la importancia crucial de la
descentralizacin. En la medida en que se puede ver de las fragmentarias
pruebas en los pases donde los supervisores han tenido las mejores
oportunidades de mostrar los beneficios de una economa con direccin
central, los disidentes democrticos y humanistas, que conocen estos
sistemas desde dentro, apoyan fuertemente la descentralizacin.
Una forma de socialismo que fuera tanto descentralizada como
democrtica proporcionara una respuesta ms prometedora .que una
centralizacin selectiva o una economa con direccin central?
EL SOCIALISMO DEMOCRTICO DESCENTRALIZADO
Los socialistas premarxistas, los utpicos tan mordazmente condenados
por Marx y Engels, consideraban fundamentalmente los rdenes socia-
listas como consistentes de empresas o comunidades relativamente aut-
nomas. Aun cuando los escritos del propio Marx pueden leerse para
apoyar tanto la centralizacin como la descentralizacin, el principal
impulso del pensamiento socialista despus de Marx fue fuertemente
centralista. Durante generaciones, la mayora de los socialistas creyeron
que un orden econmico socialista operara ms o menos como una
economa con direccin central. Tanto los marxistas ortodoxos como los
lderes del partido socialdemcrata alemn y los socialistas no marxistas
como los fabianos en Gran Bretaa concordaban en que el socialismo
requera un alto grado de direccin central. Aun cuando la corriente
descentralista anterior se mantena viva (ms frecuentemente por parte de
anarquistas y sindicalistas que de socialistas democrticos), se apart
de la corriente principal. La construccin del primer rgimen socialista del
mundo en la Unin Sovitica y la preeminencia poltica e ideolgica
del comunismo socialista sobre otras corrientes socialistas fortalecieron
aun ms el impulso centralista de las ideas socialistas. Incluso el estali-
 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
nismo no destruy, al principio, la confianza en la visin centralista. Pues,
independientemente de cunto despreciaban los socialistas democrticos
el .estalinismo en tanto que sistema poltico, muchos sostenan que la
economa con direccin central de la Unin Sovitica revelaba cmo
deba organizarse una economa socialista; la visin de muchos socialis-
tas democrticos era, en esencia, una economa sovitica en un orden
poltico democrtico.
En aos recientes, la fe socialista en la centralizacin se ha menguado.
Por un lado, el carcter opresivo del socialismo autoritario en la Unin
Sovitica y otros Estados socialistas ha hecho surgir dudas eu tomo a la
deseabilidad o iucluso la posibilidad de alcanzar un socialismo democr-
tico con controles centralizados. La ruptura de Yugoslavia con la Unin
Sovitica y su retorno a una economa socialista altamente descentrali-
zada tambin alert a los socialistas en cuanto a las posibilidades de un
orden econmico descentralizado. Aun cuando Yugoslavia carece de
algunas de las instituciones cruciales de la poliarqua y difcilmente es
tan democrtica en sus instituciones polticas como desearan los socia-
listas democrticos, la idea e instituciones de la autogestin result
atractiva a los marxistas humanistas y socialistas democrticos en el
mundo entero. Las experiencias con los controles centralizados en pases
no socialistas gobernados por una poliarqua tambin condujeron a
decepciones con respecto a la centralizacin, una decepcin tanto ms
aguda debido a que muchos de los controles centralizados en estos pases
fueron producto de reformas que los partidos laboristas y socialistas
mismos han defendido. Como resultado de influencias como estas, tuvo
lugar un cambio importante en el pensamiento socialista. Donde el
impulso principal de las ideas socialistas ha sido centralista durante
generaciones, los socialistas democrticos ahora empiezan a considerar
favorablemente las ideas para descentralizar los controles a empresas
relativamente autnomas y otros subsistemas.
As, el socialismo democrtico una vez ms comparte una parte
importante de la visin, si bien no las ideas especficas, de muchos
socialistas utpicos premarxistas. Es justo decir que hoy en da la mayora
de los socialistas democrticos son pluralistas, si no explcitamente, al
menos por implicacin. Es importante, por tanto, explorar la cuestin de
si un orden socialista descentralizado, segn los siguientes puntos, logra-
ria escapar a los problemas del pluralismo organizacional o a los limites
establecidos por los dilemas fundamentales:
a. Los gobiernos de las empresas tomarian (fundamentalmente) las
decisiones sobre la produccin, compras, asignacin de recursos dentro
de las empresas, productos, salarios, distribucin de ganacias, prstamos,
inversin en equipo, etctera.
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZAY DEL INGRESO 127
b. Aun cuando sean fundamentalmente autnomas en estas cuestiones
las empresas estaran sujetas a las leyes y polticas generales del gobierno
del Estado.
c. El gobierno del Estado estaria controlado democrticamente.
No es necesario decir que este bosquejo de socialismo democrtico
descentralizado es vago en torno a las cuestiones cruciales. No slo estn
los problemas usuales de describir una solucin a una cuestin altamente
compleja en pocas palabras, sino que la vaguedad del esquema tambin
refleja algunas controversias sobre cmo se supone que funcionan las
empresas. Debido a que una discusin adecuada de estas cuestiones nos
llevara ms all del enfoque de este libro, me ocupar sucintamente de
un conjunto complejo de preguntas.
Dos asuntos son particularmente cruciales. Las empresas operarn
competitivamente o no dentro de un sistema de mercado? Cmo estarn
administradas o gobernadas? Histricamente, los marxistas y los socia-
listas no marxistas fueron con frecuencia vigorosamente hostiles a la idea
de una economa de mercado, que estaba asociada de cerca a las estruc-
turas, cultura y orientaciones cvicas del capitalismo. Pareca patente que
el socialismo debera destruir la anarqua del mercado, la mistificacin
de los precios, los males inherentes en la competencia. Sin embargo, no
se ha descubierto ninguna manera satisfactoria, ya sea en la teora o en la
prctica, de eliminar los mercados y al mismo tiempo permitir a las
empresas un grado sustancial de autonoma. Las experiencias tericas e
histricas argumentan fuertemente que un sistema de empresas no gober-
nado ni por el mercado ni por los planeadores centrales se encaminara
precipitadamente hacia el caos.
Una segunda ambigedad en el bosquejo surge a partir de los desa-
cuerdos entre socialistas sobre cmo deben ser gobernadas las empresas
econmicas. Deben estar administradas exclusivamente por los trabaja-
dores en la empresa particular (en grandes empresas por sus represen-
tantes elegidos), o deben otros intereses afectados, como los
consumidores, proveedores o el pblico en general, tener voz directa en
el gobierno de las empresas? (Si bien es probable que slo un economista
profesional encuentre atractiva la propuesta, puede ser tcnicamente
posible que los administradores designados por el gobierno central ope-
ren empresas de propiedad pblica estrictamente de acuerdo con los
requerimientos de un sistema competitivo de precios.)
Algunas de las opciones para el socialismo descentralizado estn
sugeridas por el cuadro 6. Auu cuando los socialistas democrticos estn muy
lejos de concordar en cul de estos es el mejor enfoque, el cuerpo ms
coh.er~nte' y riguroso de teora socialista hoy recomienda a, es decir, el
SOCIalismo de mercado con el control en manos de los trabajadores (por

LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO
CUADRO 6.
Cuatro versiones de socialismo descentralizado
Economa de mercado
S No
Control de los Si (a) (b)
trabajadores No (e) (el)
ejemplo, :,anek, 1970 y Schweikart, 1980). Un aejo compromiso con la
democracia industrial, un escrutinio cercano y crtico de la economa
sovitica, el ejemplo de Yugoslavia y la influencia del anlisis econmico
posmarxista en varios economistas socialistas han ayudado a incrementar
el inters entre los socialistas democrticos en torno a las posibilidades
de combinar un socialis~o de mercado con empresas de autogestin o
controladas por los trabajadores. Sin embargo, aun cuando esta visin del
socialismo descentralizado ha adquirido influencia entre los socialistas
de ~odo alguno ha obtenido su aprobacin general. Las visiones ms
antiguas de ya sea un orden econmico con planeacin central o una
descentralizacin, .logradas de alguna manera sin mercados siguen te-
niendo bastante apoyo. ' SIn ~~a transformacin ~p~rtante en las orientaciones cvicas, no
En cualquier caso, ninguna propuesta de un socialismo democrtico
descentralizado escapa del todo a los problemas del pluralismo o los dilemas
que limitan las soluciones a estos problemas (e! Rusinow, 1977: 245-307,
345). Por ejemplo, en cualquier sistema de empresas autnomas ciertamen-
te surgirn diferencias en los ingresos de las empresas debido a diferencias
en eficiencias internas, las habilidades de los trabajadores y los administra-
dores, la accesibilidad a y las relaciones con proveedores y consumidores
la edad y calidad del equipo, las elecciones y demandas de los consumido:
res, las decisiones en tomo a cmo han de reasignarse las ganancias de la
empresa entre salarios, bonos, servicios sociales, depreciacin e inversin
en nuevo equipo de capital, etctera. A menos de que una mano invisible
tr,abaje.hacia la n:,di~tribu~in, los trabajadores en algunas empresas goza-
ran de mgresos s~gmficat1vamente ms altos que otros. Las desigualdades
que sur~en a partir de estas. causas son independientes de, y es posible que
se amplifiquen por, las desigualdades que ocurren debido a las tendencias
h~cia la oligar.q~~ y el estatus que, como sugerimos en el captulo m,
CIertamente.existman dentro de la empresa misma. Las desigualdades que
s~rgen de dlvers~s causas pueden reducirse a niveles justificables si 1) de-
bido a un cambio profundo y amplio en las orientaciones cvicas los
trabajadores en las empresas ms prsperas transfieren voluntariamente
LA REDISTRIBUCIN DE LA RIQUEZA Y DEL INGRESO 129
parte de su ingreso a los trabajadores en las empresas menos rentables o
2) ante la ausencia de transferencias voluntarias, la empresa pierde parte de
su autonoma ante quienes toman las decisiones en el centro, quienes
aplican ciertos criterios uniformes en todas las empresas. Ambas posibili-
dades violan nuestros supuestos. En la medida en que 2) se sostiene y 1) no
entonces el socialismo democrtico descentralizado se enfrentara a muchas
de estas mismas dificultades, como la redistribncin por una centralizacin
selectiva.
O consideremos, entre otras, la cuestin de proteger intereses ms
amplios -el bien general, el inters pblico, los intereses de la clase
trabajad~ra en su conjunto. Existen muchas razones para suponer que
los trabajadores en las empresas autnomas buscaran espontneamente
maximizar intereses ms amplios en contra de sus intereses particulares?
Hemos de esperar algn tipo de mano invisible en una economa
socialista descentralizada que ocasionar que el egosmo de grupo con-
verja de alguna manera en el bien de todos? Supuestamente la mano
invisible en un socialismo de mercado sera la que se supone que existe
en un capitalismo de mercado: la competencia entre las empresas dentro
del mercado. Pero en el capitalismo de mercado, la competencia entre las
empresas 119 puede sostenerse ni las exterioridades indeseables pueden
r~ucirse sin una regulacin por parte del gobierno central. Sin embargo,
surginan en un orden socialista democrtico muchas de las mismas
dificultades polticas para regular las empresas en un orden capitalista?
Cualquier bsqueda de soluciones a problemas como estos debe
confron~r neces~riamente dilemas familiares. As, si concedemos que
los trabajadores tienen nn derecho moral a participar en el gobierno de
las empresas en las que trabajan, su derecho trasciende todas las consi-
deraciones utilitarias de eficiencia? Uno podra responder que no hay
conflicto entre la participacin y la eficiencia, que el control por parte de
los trabajadores no reducira y de hecho podra incrementar la eficiencia'
o que en un sistema de empresas autogobemadas la mayor satisfaccin'
bienestar, dignidad y felicidad de los trabajadores sobrepasara cuales:
quier posibles prdidas en la satisfaccin de consumos, incluso en un
clculo utilitario ms estricto pero ms comprensivo; o, si las ganancias
en el bienestar de los ciudadanos como productores no compensa plena-
mente sus prdidas como consumidores, el derecho al autogobierno en
las empresas es intrnsecamente tan deseable, o forma una red tan integral
con los derechos al autogobierno en el dominio ms amplio del Estado,
que.estos derecho.s no ~eben ser atropellados por una preocupacin por
el bienestar material. Sin embargo, no sera racional si los trabajadores,
al actuar en su papel como ciudadanos y ejercer plenamente sus derechos
 LOS DILEMAS DEL PLURA.LISMO DEMOCRTICO
130
democrticos, redujeran sus propios derechos como trabajadores .al go-
bernar las empresas, a fin de-fortalecer la eficiencia de las empresas y sus
propios derechos como consumidores? No quiero sugerir resp~es~as a
estas preguntas, sino slo mostrar que una propuesta para un socialismo
democrtico descentralizado debe confrontar inmediatamente los dile-
mas inherentes a una democracia a gran escala.
Consideremos otro dilema. Aceptemos que los trabajadores deben
gobernar sus propias vidas. Pero cules trabajadores sobre qu puntos?
Cul es un demos justo sobre qu rango de cuestiones? Qu constituye
una "empresa" para fines de un autogobierno autnomo? Y cuando ha
quedado definida la "empresa" cul es el demos adecuado dentro de una
empresa?
Permitamos que un punto sirva para mostrar la fuerza del dilema.
Deben los trabajadores temporales o de tiempo parcial tener los mismos
derechos que los trabajadores permanentes en una empresa? Podra
argumentarse que los trabajadores temporales, como los residentes tem-
porales de un pas, no deben tener los mismos derechos de ciudadana
que los trabajadores regulares. Cuando el rgimen militar peruano inau-
gur un sistema de control de los trabajadores en la industria azucarera,
sus miembros ("socios") fueron definidos como trabajadores de tiempo
completo, regulares, no temporales. Slo los socios tenan derecho a
participar en el gobierno de las empresas, y as determinar la distribucin
de los ingresos. Como la industria anterior de propiedad corporativa, las
cooperativas controladas por los trabajadores empleaban a trabajadores
calificados temporales ("rentados" o "eventuales") para cortar la caa.
Los trabajadores por da no eran socios. Ya un estrato privilegiado de
trabajadores calificados dentro de la poblacin peruana, los socios ahora
tenan un inters colectivo para limitar sus propios nmeros a fin de
incrementar la parte de ganancias para cada miembro. As, los socios
tenan un conflicto directo de inters con los no miembros. Para reducir
los privilegios de los socios se requera de la intervencin del gobierno
central. Pero los trabajadores calificados azucareros tambin fueron los
principales clientes del liderazgo militar que haba llevado a cabala
revolucin e inaugurado el control por parte de los trabajadores. Habra
el rgimen de provocar la enemistad de sus propios partidarios a fin de
beneficiar a los trabajadores temporales, un grupo con un peso poltico
mucho menor? (Stepan, 1978: 216 ss.)
Probablemente pocos socialistas democrticos discutiran la nocin
de que el socialismo descentralizado requerira de alguna centralizacin
y concentracin. Para mantener normas generales de justicia distributiva
en una economa descentralizada, ya fuera de propiedad social o privada,
orientada hacia el mercado o no, se requerira un centro con una concen-
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tracin de recursos suficiente para permitirle asegurar que aquellas
normas se sostuvieran uniformemente. Qu tanta centralizacin y con-
centracin se requerira? La estructura de la autoadministracin misma
-el sistema constitucional, por as decirlo, de las empresas controladas
democrticamente- tiene que llevarse a cabo y ser ejecutada por el
gobiemo central? De ser as, no implica el~o un centro ~i~rtamente muy
poderoso? Es significativo que en Yugoslavia la auto?estlOn fuera llevada
a cabo por un rgimen autoritario, y que los cambios subsec~entes en
normas y estructuras hayan sido llevados a cabo e~ gran medida por el
gobiemo central. Como acabamos de observar, el slstem.a del cont~o.l de
los trabajadores en Per fue instituido y aplicado por la dlctad~~a militar.
Por importantes que sean, estos casos no obligan a l~ conclusin d~ que
slo un rgimen autoritario puede obligar a los trabajadores a ser .lIbres.
Pero es difcil ver cmo una estructura general y ms o menos uniforme
de socialismo democrtico descentralizado podra inaugurarse o soste-
nerse sin un grado considerable de centralizacin y concentracin.
Los LMITES DEL CAMBIO ESTRUCTURAL
Como hemos visto al discutir las diversas soluciones bosquejadas en este
captulo, la medida en la que los cambios estructurales pued~n alc~nzar
sus propsitos ostensibles est severamente limitada por,las onentaciones
cvicas de los ciudadanos y sus lderes. Para entender mas claramente por
qu es poco probable que un cambio en las estructur~s produzca l~~r s
mismo soluciones satisfactorias al problema del pluralismo democrtico,
penntaseme volver a la cuestin de la distribu~i~ del.i~lgres~. Mientras
ms controlen los supervisores en el centro la distribucin del ingreso (y,
desde luego, de riqueza), como en una economa con direccin central,
ms depender la distribucin de las orientaciones cvicas de l?: super-
visores. Pero incluso si un rgimen fuera plenamente democrtico y la
economa fuera de propiedad social, a menos que tambin ocurrieran
grandes cambios en la conciencia cvica, podran existir des~g.ualdades
significativas en el ingreso. De hecho, mientr~s ms democrtico es un
rgimen, menos depende la distribucin del mgreso de las estructuras
econmicas y ms depende de la conciencia cvica. .
Para ver por qu sucede esto, imaginemos un pas .en donde ~l gobierno
satisface todos los criterios de democracia establecidos antenormente y
donde las decisiones colectivas se toman estrictamente de acuerdo con el
principio del rgimen mayoritario. Para empezar, sea la economa de
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propiedad privada y la distribucin de ingreso altamente desigual. Tam-
bin supondremos que las. orientaciones cvicas inducen a todos los
ciudadanos a actuar como egostas racionales que siempre buscan su
propia ventaja econmica. Es concebible que una mayora de egostas
racionales en un sistema perfectamente democrtico cambiaran progre-
sivamente los ingresos a ambos extremos de la distribucin, a fin de llegar
a una distribucin ms igualitaria del ingreso. Sin embargo, como suger
antes, los egostas racionales tambin pueden formar mayoras para
apoyar una de entre un nmero indefmido de distribuciones posibles.
Mientras los grupos de ingresos menores y medios pueden formar una
coalicin en contra de la cumbre, los estratos medios y altos tambin
pueden unirse en contra de los ms bajos, o los ms bajos y los ms altos
en contra de los medios, etctera. Ms an, ningn resultado sera
necesariamente estable, dado que algunas personas siempre ganarancon
una nueva coalicin redistributiva. A menos que las orientaciones cvicas
fueran ms igualitarias y benevolentes de lo que hemos postulad", no hay
razn parla que una mayora de los ciudadanos respaldara una ~aldad
econmica en lugar de una desigualdad.
Puede argumentarse que en un pas con un sistema econmico capita-
lista, slo es posible un rango muy limitado de distribuciones, y todos
deben ser necesariamente desiguales. Es concebible que esto sea as. Pero
las conexiones estrictamente necesarias entre el capitalismo y la distri-
bucin del ingreso son ms tenues de lo que a menudo se supone. Qu
patrn de distribucin de ingreso elegira una mayora de ciudadanos que
fueran racionales, pero no necesariamente egostas, despus de haber
aceptado como dada la estructura de la empresa privada y una economa
de mercado? Alguna vez los economistas neoclsicos argumentaron que
si todos los recursos de la tierra, el trabajo y el capital tuvieran precio en
un mercado competitivo, y si las empresas se administraran por las
ganancias, entonces los ingresos se asignaran en proporcin directa al
valor del producto de cada persona (Clark, 1902). As, el capitalismo
alcanzara la meta que Marx alguna vez ofreci para el socialismo en su
etapa inicial: a cada uno de acuerdo con su habilidad, a cada uno de
acuerdo con su contribucin sociaL Supuestamente, entonces, un demos
racional dejara la asignacin del ingreso al mercado e impedira al
gobierno embarcarse en cualquier redistribucin, Pocos, si es que algunos
economistas defenderan hoy en da una nocin tan absurda. En aos
recientes, los economistas han reconocido por lo general que est mas
all de sus capacidades tericas especificar 10 que constituye una distri-
bucin justa o apropiada del ingreso. Cuando teorizan, simplemente
toman como dada la distribucin de ingreso, y no como una cuestin que
ellos puedan especificar, al menos como economistas profesionales. Pero
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si la distribucin de ingreso es en s misma injusta, entonces todas las
maravillas tericas de la economa moderna no pueden acabar con la
injusticia, Como una sociedad esclavista de gran elegancia y refinamien-
to , una sociedad en donde la distribuein del ingreso es injusta, sigue
siendo... injusta,
En una economa de propiedad privada, orientada hacia el mercado,
una distribucin adecuada del ingreso no es primordialmente una cues-
tin tcnica, sino una cuestin poltica y moral. Cmo ha de decidirse
la cuestin? Dejar que el mercado asigne el ingreso requiere, por lo m~nos
implcitamente, una decisin colectiva y un juicio en torno a las cualida-
des morales de esa distribucin. Una decisin que vaya en la otra
direccin y elija una igualdad sobre la base de que maximiza la satisfac-
cin necesaria tampoco es meramente tcnica; tambin es poltica y
moral. Supongamos, por ejemplo, que los ciudadanos no son simplemen-
te utilitaristas, no son benvolos, o creen en ciertos derechos absolutos al
ingreso de "su" propiedad.
Debido a que la distribucin del ingreso requiere algn tipo de decisin
colectiva insistir en que el gobierno debe hacerse a un lado y dejar que
obre el mercado: debido a que una decisin razonable requiere juicios
empricos (a me~udo altamente complejos). en cuanto a la pos.i~i.lidad
relativa de distintas consecuencias; y debido a que una decisin es
tambin indudablemente un juicio moral, parece haber bases suficientes
para apoyar demandas de un nmero indefinido de distintos principios.
He aqu una muestra:
a. El mercado asignar exclusivamente los ingresos.
b. Las desviaciones de la asignacin del mercado se permiten slo si
nadie queda en una situacin peor,
c. A cada uno de acuerdo con el valor del producto social que cada
uno ha contribuido a generar.
d. A cada uno de acuerdo con el valor del trabajo que cada uno
desempea,
e. A cada uno de acuerdo con la cantidad, duracin e intensidad del
trabajo que cada uno desempea (Marx, 1974b: 346). . .
f. No se permite incremento alguno en la desigualdad de la dstribu-
cin:
f.I. A menos que los que estn en peor situacin no queden en una
situacin peor por el cambio,
f.2. A menos que los que estn en peor situacin queden mejor por el
cambio.
g. Los ingresos personales se distibuirn igualmente, a menos de que
una distribucin desigual sea en ventaja de todos (Rawls, 1971: 62).
h. Se elegirn slo aquellos aumentos de desigualdad que den ventaja
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134 LOS DILEMAS DEL PLURALISMO DEMOCRTICO

socialista e en lugar de cualquiera de las otras opciones? Y por qu j

a algunos estratos y no produzcan desventajas a ninguno (Rae, 1979: debera desplazar finalmente a e? Marx no estableci en ninguna parte
149). razones obligatorias; y con un espritu menos creativo y crtico del que
i. El ingreso de la quinta parte del estrato ms alto no debe ser mayor a: el propio Marx mostr, los marxistas a menudo han tratado estos princi-
i.I. Cinco veces el ingreso de la quinta parte inferior (Thurow, 1980: pios como incontrovertibles. Pero ninguno de los principios distributivos
202). en nuestra lista de muestra es axiomtico de modo alguno. Y ciertamente
i.2. Cuatro veces el de la quinta parte inferior (De Lone, 1979: 197). ninguno debe ser aceptado sin preguntas como un principio de distribu-
j. A cada uno de acuerdo con su habilidad, a cada uno ,de acuerdo con cin que el demos podra o debera adoptar en un pas socialist.a demo-
sus necesidades (Marx, 1974b: 347). crtico.
k. Los ingresos personales se asignarn por igual a las familias. Una estructura dada, entonces, podra estar acompaada de muchos
1. Los ingresos personales se asignarn por igual a los individuos. tipos distintos de orientaciones cvicas. Lo que se logre por un cambio
Podra objetarse que algunas de estas posibilidades son inconsistentes estructural depender, por tanto, de las orientaciones cvicas asociadas
con una economa de propiedad privada, por ejemplo, debido a los efectos con ese cambio. Ningn cambio estructural, aun cuando est acompaado
en los incentivos para invertir o trabajar. Pero las principales inconsis- por los cambios mnimos requeridos en la conciencia cvic~ para alcan-
tencias surgen primordialmente debido a los efectos en los incentivos o zarlo, parece ser suficiente para superar todas las desventajas del plura-
ms bien debido a las orientaciones cvicas en pases con economas con lismo democrtico o para escapar los dilemas fundamentales inherentes
propiedad privada? Si es lo segundo, cierta~ent.e es~s orierl,ac~ones en la democracia misma a gran escala.
cvicas no son totalmente incapaces de cambio. SI pudieran cambiar lo
suficiente para apoyar la propiedad social, no podran cambiar lo sufi-
ciente para apoyar una mayor igualdad en el ingreso sin una propiedad
social? Si el socialismo requiere tanto de una propiedad social como de
una mayor igualdad en los ingresos, entonces el cambio necesario en las
orientaciones cvicas para alcanzar el socialismo parece ser conside-
rablemente mayor que el cambio requerido para alcanzar una mayor
igualdad en el ingreso dentro de un sistema con propiedad privada. Si el
cambio en las orientaciones cvicas requerido para el socialismo fuera
alcanzable, no sera el otro cambio alcanzable ms fcilmente?
No estoy a punto de sugerir respuestas a estas preguntas. Sin embargo,
a fin de eliminar la cuestin de los lmites establecidos por la propiedad
privada, supongamos que asumimos que las empresas son de propie-
dad pblica o social. No necesitamos especificar exactamente los proce-
sos para asignar ingresos y determinar la fonna de la distribucin. Tal vez
los ingresos personales resultaran simplemente de la distribucin inicial
del ingreso de la empresa o, como en los pases capitalistas, de los efectos
de los impuestos y pagos de transferencia sobre esta distribucin inicial,
o de una combinacin de ambos, o de otros procesos no especificados.
No son todos los principios distributivos que en listamos arriba, as
como muchos otros, igualmente consistentes con la propiedad social? Al
describir los principios distributivos del socialismo, los marxistas fre-
cuentemente defienden la conjetura que Marx plante en su breve crtica
al programa establecido en el Congreso de Gotha en 1875 en donde se
unieron los dos pases socialistas alemanes, esto es, e fue seguido a su
debido tiempo por j. Pero por qu podra o debera adoptar un pas