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B. Guy Peters
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Qu es 11110 lnstltucon?
La primera y fundamental pregunta sobre cada enfoque ser cmo define la institucin. En ciencia poltica se usa la palabra institucin. libremente y con una precisin muy limitada, ya qlle siglliflca muchas
cosas: desde una estructura formal, como un Parlamento, hasta eutidades amorfas, corno la clase social. Y hasta se describe como insrituciones a otros elementos constitutivos del universo sociopolirico, COl1l0 las
leyes y los mercados (Teubner, 1986; Robinson,
1991): El trmino
tambin es utilizado con bastante amplitud en sociologa, disciplina en
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conjuntos de reglas y rutinas interconectadas qlle definen las acciones coITe~t;ls en trminos de relaciones entre roles y situaciones. Este proceso
implica deterrninar cul es la situacin, qu papel se est desempeando
y
cu~1 es la funcin de ese rol en determinada situacin.
Los autores tambin definen las instituciones en (uncin de las caractersticas que exhiben y que sus miembros despliegan. Primero:
polticas son conjuntos de reglas y rutinas interconectadas que definen las acciones conectas en trminos de relaciones entre rolesy situaciones.
Las instituciones
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Luego dicen que las instituciones tienen un repertorio de procedmientes y que para elegir entre ellos se valen de reglas (1989, pp. 2t22). Por otra parte, las instituciones se definen por su durabilidad y su
capacidad para in fluir sobre la conducta de los individuos durante generaciones (1995, p. 99). Asimismo, se argumenta que las instituciones
poseen tina legitimidad casi inherente, que compromete a sus miem-
bros a comportarse de determinadas maneras, con Jo que hasta pueden
verse en situacin de actuar en contra de su propio inters (1989, pp.
22-23).
Las numerosas definiciones que se pueden extraer de esta versin
de) nuevo institucionalismo dejan sin respuesta algunos interrogantes,
como por ejemplo, cules seran las condiciones lmite de lo adecuado y de qu tipo de correlaciones entre normas y rutinas se habla. Pese a las mltiples definiciones ofrecidas en los diversos escritos de los
autores, es e11el enfoque del tema donde se pone claramente en evi-
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dencia lo que el trmino institucin significa para ellos. Bsicamente una institucin seria llll conjunto de reglas y valores, normativos y
no cognitivos respecto de la manera en que influyen sobre los miern- i
bros institucionales, C01110 tambin el conjuntos de las rutinas que se
desarrollan para poner en ejecucin e imponer esos valores.
El rasgo ms importante de la conceptualizacin de March y Olsen
es que las instituciones tienen unaelgica de lo adecuado: que influye
sobre el comportamiento, y no una lgica del consecuencialismo,
que podra adems moldear la accin individual. "Es decir, que si una
institucin logra influir sobre la conducta de sus miembros, estos reflexionarn ms sobre si un acto se cie a las normas de .1<1 organizacin
que sobre cules sern las consecuencias para ellos. Un ejemplo extremo seria el comportamiento de un soldado que enfrenta la posibilidad
de la muerte y sin embargo se comporta adecuadamente (Macdonald, 1983), o el de los bomberos, que ingresan voluntariamente en
edificios en llamas porque ese es el rol que han aceptado como lI11a
funcin de su eleccin ocupacional y de su entrenamiento en el cuerpo de bomberos.
Esta conducta adecuada" puede compararse con la que se da por
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1 .
sentada en los modelos econornicistas, en los que se espera que os 111dividuos piensen en primer lugar en el beneficio concreto que obtendrn como consecuencia de sus actos." Como argumentan March y
Olsen (1989, p, 161), los comportamientos sern intencionales, pero
no voluntarios cuando.los individuos se encuentren motivados por los
valores de sus instituciones, Es decir, que los individuos harn elecciones conscientes; pero esas elecciones estarn sempt~ dentro de los parmetros establecidos por los valores institucionales dominantes. Esas
decisiones exigirn tambin que cada individuo hAga una. interpretacin de los valores institucionales dominantes, puesto que hasta las instituciones ms desarrolladas dejan muchas zonas de comportamiento
abiertas a la interpretacin de los miembros individuales; 5 Y esto a su
Vez requerir que se utilicen ciertos medios para controlar las conductas y para reforzar las opiniones dominantes sobre lo adecuado.
La lgica delo adecuado opera tambin en situaciones menos extremas que las mencionadas. En las instituciones pblicas, la lgica de
lo adecuado se manifiesta en la mayora de los casos a travs de actividades corrientes, como atender a los clientes lo mejor posible o no
participar en actos de corrupcin en el trabajo (johnston y Heiden-
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heiruer, 1989). Se trata de verdaderas pautas rutinarias del comporta miento correcto, pero dentro de esta concepcin normativa de las instituciones, son la rutina y las acciones. de la vida cotidiana las que ms
. importancia rienen.rl-linguna
institucin est tan bien constituida eo .mo para suponer que jams se presentarn situaciones anmalas. Por lo
tanto, ser preciso que existan mecanismos de imposicin para tratar
los inevitables casos de desacato, pero casi siempre y para la mayora de
las decisiones las rutinas bastarn para generar un desempeo adecuado. Asimismo es de tener en cuenta el simple hecho de que la presencia de rutinas suele ayudar a identificar cules son los casos excepcionales -y por 10 tanto, importantespara cualquier organizacin.
Esos casos excepcionales pueden crear dentro de las organizaciones
el
derecho consuetudinario
que defina lo adecuado y lo inadecuado.
La accin de la lgica de lo adecuado puede ser considerada una
versin de la teora del rol. La institucin define un conjunto de expectativas de comportamiento
para individuos ubicados dentro de la
institucin, y luego refuerza el comportamiento
adecuado para el rol y
sanciona el inadecuado. Algunos aspectos del mi pueden aplicarse a todos los miembros de la institucin, mientras que otras expectativas sern especficas de la posicin ocupada por determinado
individuo.
Adems, al igual que en la cultura organizacional, pueden existir varias
versiones del rol, entre las cuales un ocupante de ese rol puede escoger. Este seria el caso de los diversos roles o estilos ele primer ministro.
A pesar de la ndole algo amorfa de un rol, el concepto mismo brinda
un medio para vincular la conducta individual con la institucin.
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Esta conceptualizacin,
como todas las que se proponen
en las
ciencias sociales, contiene algunos elementos problemticos.
Un. problema potencial es el grado de uniformidad que supuestamente
existe
dentro de una institucin. Sabemos, por ejemplo, que aun en instituciones antiguas y bien desarrolladas, las personas leen los signos cultu" rules de diferente liAanera, y tambin definen de manera muy diferente el trmino adecuado." Los estudios de cultura organizacional
'sealan que dentro de una sola organizacin existen mltiples culturas,
y que algunas de ellas son ortogonales respecto de la cultura dominante y hasta pueden llegar a debilitarla (Martin y Siehl, 1983; Ott,
1989). Por lo tanto, debemos preguntarnos
cunta uniformidad
debe
haber en una institucin para Cjue podamos decir que existe. Por otra
parte, ese aspecto sude diferir en diversas situaciones sociales, segn la
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formalidad de las normas requeridas y el grado de variedad de la materia prima -es decir, la genre- que constituya la institucin,
Otro elemento potencialmente
problemtico
de la conceptualizacin surgir de la manera en que se definan los componentes
de la definicin general de una institucin, Por ejemplo: qu es una norma y
qu es una rutna?!March y Olsen abordan estas cuestiones. En primer
lugar tratan de est.\blecer una diferencia entre las rutinas organizacionales y la adhesin estereotipada y burocrtica al comportamiento
convencional y a los liSOS anteriores .. En este contexto una rutina es simplenre nte una paura estable de conducta, y esa ddillicill IlO incluye la
idea de que sea inmutable, disfuncional o de cumpli11liclHo obligarerio. Tal como en el caso de las variables couveuciouahnenre
usadas para describir las organizaciones
(burocrticas), corno la diferenciacin y
la especializacin (March y Simou, 1957), se supone que las rutinas
tornan ms predecible y racional el comportamiento
de 1I1l<l organizacin. Sin embargo, suele ser dificil determinar cundo ter-mina la prc.
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1989, pp. 25-27). As, en la mayora de los casos, cuando los individuos son introducidos en una institucin ya han sido previamente socializados por su pertenencia a la sociedad. Algunas normas comunes
=reciprocidad,
honestidad, cooperacin= que son importantes para los ._,
Ilier y Mahon, 1993). Por otra parte, por qu hemos de necesitar dos
etiquetas para un solo fenmeno? y si organizaciones
e instituciones
son la misma cosa, por qu hablamos de instituciones? Haciendo esa
salvedad, aun en intentos I1l~S rigurosos de separar los conceptos de 01'g;lIlzacibn e institucin (Habermas, 1984) debe haber cierta dosis de
variedad compartida,
si es que pretendemos
medir los dos trminos
con instrumentos
ms objetivos.
La formacin iustitncional
. La segunda pregunta que nos planteamos respecto de l; descripcin y
evaluacin de las diversas teoras institucionales
es; De dnde surgen
las instituciones? Al saber qu sostiene cada teora sobre la formacin
de las instituciones se adquiere una gran cantidad de informacin sobre la. capacidad de la teora p;ra explicar una amplia gama de comportamientos,
as como sobre la dinmica poltica general que supuestamente acta dentro de cada una de esas teoras. As, por ejemplo,
para March y Olscn las normas son fundamentales porque determinan
la naturaleza de las instituciones. De dnde salen las reglas y las norI1l;lS que supuestamente
moldean las instituciones
y rigen el comportamiento dentro de ellas?
La primera respuesta a esta pregunta es gue las instituciones derivan
gran parte de su estructura de significacin y de su lgica de lo adecuado de la sociedad dentro de la cual se forman (March y Olsen,
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actores pblicos se aprenden C01110 parte del proceso general de sociaIizacin. As C01110 las personas que fundan una nueva organizacin de
masas se apoyan por lo general en la norma que establece que para tomar una decisin es preciso que todos los miembros voten y que una
de las propuestas tenga la mitad ms uno de los votos, existe tambin
una gran diversidad de normas sociales adecuadasy tiles para establecer instituciones
polticas. 8
Pero aun con el agregado de un concepto de formalismo, en las organizaciones la lnea divisoria entre los dos conceptos sigue siendo indistinta. Podemos preguntarnos,
sin embargo, si se trata de una falla
inevitable del enfoque: muchos conceptos y medidas que se usan en las
ciencias sociales tienen un aire de f;JIljli;n>con otros conceptos (Co-
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El cambio institucional
March y Olsen y SU~. seguidores tienen ms en claro cules son las pautas de cambio dentro de las instituciones
una vez que se han formado
(1989; Brunsson y Olsen, 1993) que cmo se dan los procesos iniciales de formacin. De hecho, la lgica del cambio en las instituciones
es uno de los cOmpOlleJltes ms fuertes y persuasivos de su argumenta.. cin (vase sobre todo Brunsson y Olsen, 1993). Las tesis de March y
\ Olseu sobre el cambio y la adaptacin se apoyan en su trabajo anterior,
\ incluyendo el famoso mtodo para la torna de decisiones llamado del
cubo de la basura (Cohen, March y Olsen, 1lJ71). Este mtodo propicia el concepto de que las soluciones pueden ir en busca de los problemas para resolverlos, y de que las instituciones
necesitan el ispouer
ele un reservorio de respuestas a las que puedan echar mano cuando se
advierta la necesidad de ajustar polticas. La fimdamentacin
del enfo- ..\
que es que las instituciones tienen una serie de respuestas de rutina ante los problemas e intentan usar las respuestas conocidas antes de buscar alternativas que se aparten de los valores bsicos. Los cambios
institucionales que Se ponen en prctica, de este modo, se adaptan a la
lgica de lo adecuado; y aquellos valores institucionales desempean la
valiosa [uncin de limitar la gama de la bsqueda de alternativas polticas (<<r,lCionalicL;d limirada) par,1 la insriruciu
(vase rarnbin Cyert
y March, 1963). La lgicl del cubo d la basura sostiene tambin que
rara vez el cambio se da como evento planificado, sino ms bien corno
el producto de la confluencia de varias corrientes de actividad y de
oportunidades
para [a accin dentro de la institucin."
.
.
La bibliografia sobre illStitucionalismo
norrnarivoja punta a la extsrencia de varios estmulos p;lra el cambio, pe!'n se ro nce nrra sobre los
procesos de aprendizaje como medio principal para la adaptacin (vase rambin Olsen y Peters, 1996). El argumellto bsico es qlle, ;l travs de un proceso de aprendizaje, las instituci oues identificau las cir-
cunstancias Cllnbi:lIItes de SLl entorno y luego Se "daplan a ellas. Los \
cambios en el entorno cousrituyen un conjunto de oportuuidades
para la institucin, COulO tambin una am enaza pan\ las p;tutas de COIl1portarnienro
establecidas. Adems, este enfoque. seJ'iab la ndole casi
aleatoria del cambio en las organizacioIls pblicas, en contraste COI\
los programas de reformas altamente deliberados 'Slllnidos por O~l:~IS
visiones de' las instituciones,
especialmente
las basadas en la eleccin
racional (vanse pp. 71 Y ss.).
Por ltimo, dentro de esta perspectiva el cambio institucional 110 es
necesariamente
funcional, sino 'lile las insrirucioues pblicas pueden
leer mal las seales emitidas por la sociedad y responder de llll modo
disfuncional. No obstante, teniendo en cuenta el modelo adaptativo
propuesro, las instituciones tendrn reiteradas oportullidadc$ de ajusrar
su comportamiento.
La base normativa de la institucin es una 1ll1pOrtante fuente de orientacin para determinar LJu cambios son adecuados
y cules no lo son, de modo Cjue no haya necesidad de calcular ampliameure los resultados, como sera el caso segn la ((lgica del couse-
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bidas C01110 alternativas a las explicaciones individualistas de los eventos polticos, deben contener cierto mecanismo para relacionarse con
el comportamiento individual. y esto se aplica en arribas direcciones.
Es decir, debe haber un mecanismo a travs del cual la institucin moldee el comportamiento de los individuos, y debe haber un mecanismo
a travs del cual los individuos sean capaces de fOJ:I1J;r
y reformar las
instituciones. A menos que se pueda lograr que la vinculacin sea clara, las instituciones seguirn siendo entidades abstractas y tendrn poca relacin edil el comportamiento poltico.
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El diseiio institucional
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Si en la perspectiva normativa sobre las instituciones ha~ una desarrollada concepcin de cambio, la capacidad de esa versin del institucionalismo para comprender y orientar el disefio de las instituciones ser
sumamente dbil. Tal vez esta deficiencia sea de esperar, dada la naturaleza ms adaptativa y evolutiva de la teora. Mientras que el instrumentalismo inherente a los enfoques basados en la eleccin racional
(vanse pp. 92-96) hace que el diseo sea relativamente sencillo, la base de valor de las instituciones pensadas dentro de esta perspectiva hace al diseo ms difcil y menos seguro.
El diseo de instituciones desde una perspectiva normativa implica
la aplicacin de una suerte de plantilla o modelo prescriptivo. Anteriormente, al exponer la formacin inicial de las instituciones, seala1110S que si bien puede haber un formato de diseo en la conciencia de
los fundadores, la naturaleza de las instituciones en el modelo de
March y Olsen implica que, en realidad, ese formato no puede ser ejecutado. Aunque
intentara implementar' esa plantilla, sera preciso
hacerlo en una forma muy modificada, debido a la naturaleza casi inherentemente evolutiva de las instituciones en esta teora. As, el diseo (ya en la etapa inicial o en un rediseo) puede no producir lo que
los autores deseaban.
Esta dfic~tad para ejecutar un diseo organizacional claro aparece
hasta cierto punto en todos los abordajes del diseo institucional, pero
en la versin normativa de la teora este desalentador resultado es casi
inevitable." Pocas instituciones polticas son capaces de moldear el
comportamiento de sus miembros en la direccin exacta en que esperaran hacerlo los autores del diseo. Con el transcurso del tiempo el
proceso de hacer confluir a los individuos y las instituciones puede hacerse ms fcil, dado que siempre habr una cierta dosis de socializacin de previsin. Es decir, que la naturaleza de una institucin llegar a ser del conocimiento pblico y los futuros miembros sabrn as a
qu atenerse y no se asociarn a menos que concuerden con la lgica de la institucin.
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La bu ella institucin
Finalmente llegamos a preguntarnos qu es lo que constituye una buena
institucin segn la concepcin normativa del nuevo instirucionalismo.
Teniendo en cuenta la base normativa explcita de este enfoque de las
cuestiones institucionales, la pregunta parece justificada, pero la respuesta no es LacL Desde una perspectiva normativa, el fuco de las instiruciones est ms bien en el uso de normas intentas pal'J definir la institucin
en sus propios trminos, que en el uso de normas externas p,lra evaluar
su desempeo o para evaluar aquellas normas estndares. As, en gran
medida l~s versiones utilitarias de la ciencia poltica, tan fuertemente criticadas por 10$ nuevos insritucionalisras, brindaban una evaluacin normativa de las instituciones que era ms clara, aunque tal vez insuficiente.
Una vez expresado lo qlle antecede, podemos analizar el modelo
evaluativo que existe dentro de la versin normativa del lluevo iusritu-
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Resumen
El nuevo institucionalismo comenz
con los intentos de March y 01sen de recrear o salvar su versin de la ciencia poltica, Estos autores
crean que su enfoque preferido de la disciplina estaba amenazado por
las incursiones de explicaciones tanto econmicas como socio-psicolgicas de los problemas polticos. Ambas alternativas ponan de' relieve el papel del individuo en la toma de decisiones polticas y tendan a
conceptualizar al individuo como actor autnomo. La naturaleza autnoma de la accin era ms evidente en los modelos econmicos, pero
tambin lo era en los enfoques conductistas.
La perspectiva de March y Olsen propona varios importantes componentes tericos para la ciencia poltica como disciplina. Uno de tales elementos era el retorno a sus races institucionales
y a un sentido
de que las races del comportamiento
poltico son colectivas y no individuales, En su modelo los individuos son importantes y, en ltima
instancia, deben hacer las elecciones, pero esas elecciones estn en gran
medida condicionadas por su pertenencia a tina serie de instituciones
polticas. En este enfoque el problema e(~tructura~agencia se resuelve a
travs de la aceptacin del individuo y de su capacidad para interpretar los valores de las instituciones.
Un segundo elemento decisivo del ansis de March y Olsen es que
la base del comportamiento
en las instituciones es flis normativo que
coercitivo. En vez de guiarse por reglas formales establecidas, los
miembros de instituciones son ms influidos por los valores contenidos
dentro de las organizaciones.
Como ya hemos sealado, aunque este
elemento normativo de la teora de March y Olsen es atractivo, sigue
constituyendo
tambin una grave debilidad en trminos tericos, ya
que puede tornar irrefutable la teora. No existe U11 medio independiente de dilucidar si fueron los valores los que produjeron los comportamientos,
y tampoco existe una manera segura de argumentar que
los valores no estn en la raz misma del comportamiento,
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Notas
1. La carscterizacin de Almond (1988), quien habl de una "disciplina dividida es an ms adecuada, debido a la continua y creciente influencia del institucioualismo.
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rura era Ull destino prestigioso para una legisladora que se iniciaba, pero careca de importancia par los parridurios de Chisholm el) Harlem.
l4. La argumentaciu
Cjuejustifica esa situacin es que, para el n:~ poltica,
la redundancia puede ser funcional en vez de disfuncional (Laudau, 1W{); Bendor, 1(85). Teniendo las percepciones alternativas de todas las cuesrioues se puede tener mayor certeza de que todos los casos de comportamiento
monop lico
se n llevados a las corres de jusriciu.
15. De hecho, este realismo puede ser una ventaja del enfoque, y no una Ela.
16. J);lda la intluencia de Philip Selznick ("l04,;); vanse pp. 26-27) sobre este
cuapo de: bibliografa, la creacin de ese sistema de valores comunes puede ser
vista como una medida cid xito del liderazgo de la insritucin. Asimismo, Baruard le atribuy al liderazgo la responsabilidad d la creacin de b cultura comn.
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