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Gestion de Riesgo y Prebencion de Desastre PDF
Gestion de Riesgo y Prebencion de Desastre PDF
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES: UN ENFOQUE BASADO EN PROCESOS
Autores: Lizardo Narvez, Allan Lavell, Gustavo Prez Ortega
La elaboracin de este documento ha sido posible gracias a la ayuda financiera de la Comisin Europea y la
Secretara General de la Comunidad Andina, mediante el Proyecto Apoyo a la Prevencin de Desastres en la
Comunidad Andina - PREDECAN.
El contenido de este documento es de exclusiva responsabilidad de los autores. No refleja necesariamente la opinin
de la Comisin Europea, de la Secretara General de la Comunidad Andina, ni del Comit Andino para la Prevencin
y Atencin de Desastres - CAPRADE.
Primera Edicin
Lima, Per, 2009
1,000 ejemplares
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
ndice
Prlogo .......................................................................................................................................................... 5
3
3.5 Mapas de los procesos de una organizacin .............................................................................................. 54
3.6 Anlisis de los Procesos................................................................................................................................ 55
3.7. Rediseo de procesos .................................................................................................................................. 58
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Prlogo
E
l presente texto se propone como una herramienta conceptual dirigida a actores sociales e
institucionales comprometidos con la gestin del riesgo de desastres. Busca avanzar en la comprensin
del riesgo y su intervencin a travs de un enfoque basado en procesos, como un aporte para mejorar
la coordinacin de sistemas organizacionales con nfasis en los existentes en la subregin andina.
Dos elementos clave han animado y orientado la realizacin de este documento: (1) la consideracin bsica
de que el riesgo de desastres se construye socialmente, a travs de un proceso embebido en la dinmica del
desarrollo y sobre el cual se fundamenta el concepto y la prctica de la gestin del riesgo de desastres; y (2)
la necesidad y pertinencia de consolidar un enfoque basado en procesos para mejorar la organizacin y la
coordinacin de la gestin del riesgo, con particular relevancia en la subregin andina.
Estas dos consideraciones fueron constantes a lo largo de casi dos aos de trabajo del Comit Andino para la
Prevencin y Atencin de Desastres CAPRADE-, quien en su carcter de promotor de la Estrategia Andina
para la Prevencin y Atencin de Desastres EAPAD-, prioriz y lider el fortalecimiento de la organizacin
y coordinacin de la gestin del riesgo en la subregin andina a travs del enfoque basado en procesos con
el acompaamiento del Proyecto CE-CAN Apoyo a la Prevencin de Desastres en la Comunidad Andina
PREDECAN.
Sin embargo que el documento considera una visin del problema que es compartida plenamente por los
autores, para su elaboracin fue necesario una organizacin interna que permitiera la sntesis de las ideas
fundamentales de acuerdo con la experiencia y el conocimiento previo de cada uno. De esta forma, las
secciones 1 y 3 contaron con el aporte fundamental del Profesor Allan Lavell y del Economista Gustavo
Prez Ortega, respectivamente; mientras que las secciones 2 y 4 sintetizan el fruto de las discusiones y el
intercambio de ideas entre los tres autores y contaron con la sistematizacin de Lizardo Narvez, quien
adems aport a la construccin de la seccin 5 y se encarg de la consolidacin del documento nal.
Constituye el objetivo ms ambicioso de este documento el que las ideas propuestas sean discutidas y
debatidas en benecio del desarrollo conceptual de la gestin del riesgo de desastres y permitan, en este
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sentido, mejorar los esquemas organizacionales contribuyendo con ello a la construccin de territorios ms
seguros y sociedades menos vulnerables.
Los autores de este escrito desean manifestar su agradecimiento por el constante apoyo recibido de los pases
andinos y sus instituciones encargadas de coordinar los diferentes Sistemas/Plataformas Nacionales para la
Gestin del Riesgo de Desastres/Prevencin y Atencin de Desastres/Defensa Civil, en la subregin, quienes
adecuaron y aprovecharon de forma diferenciada y con base en las prioridades de cada contexto, las opciones
de apoyo sobre las cuales se fundament el trabajo de acompaamiento del Proyecto PREDECAN.
Asimismo, es importante y necesario agradecer a todos los funcionarios de las instituciones que conformaron
los equipos de carcter directivo y tcnico encargados del anlisis y la mejora de los procesos, as como de
los Coordinadores Nacionales del Proyecto PREDECAN en cada pas, el equipo de Consultores y el personal
de la Entidad Gestora del Proyecto, liderados por su Directora, la Ingeniera Ana Campos Garca, con el
acompaamiento de los Jefes de Asistencia Tcnica Internacional, Harald Mossbrucker y Jan Karremans.
Lizandro Narvez
Allan Lavell
Gustavo Prez Ortega
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Seccin 1
La construccin del riesgo de desastre
1.1. Conceptos bsicos sobre riesgo En segunda instancia, estn las deniciones de
y desastre riesgo de desastre que rescatan lo social y lo
econmico y tienden a plasmarse en deniciones
1.1.1. Qu es riesgo de desastre? del siguiente tipo: el riesgo de desastre comprende
la probabilidad de daos y prdidas futuras
L
a nocin de riesgo, en su concepcin ms asociadas con la ocurrencia de un evento fsico
amplia, es consustancial con la existencia daino. O sea, el nfasis se pone en los impactos
humana en esta tierra. Evocando ideas sobre probables y no en la probabilidad de ocurrencia
prdidas y daos asociados con las distintas esferas del evento fsico como tal.
de la actividad humana. Tambin debe reconocerse
que la nocin de riesgo es inherente con la idea de El riesgo es una condicin latente que, al
empresa y la bsqueda de avance y ganancia, bajo no ser modicada o mitigada a travs de la
determinadas condiciones de incertidumbre. intervencin humana o por medio de un cambio
en las condiciones del entorno fsico-ambiental,
Al hacer referencia especca a la problemtica de anuncia un determinado nivel de impacto social
los desastres, aquellas circunstancias o condiciones y econmico hacia el futuro, cuando un evento
sociales en que la sociedad haya sido afectada de fsico detona o actualiza el riesgo existente. Este
forma importante por el impacto de eventos fsicos riesgo se expresa y se concreta con la existencia de
de diverso origen, tales como terremotos, huracanes, poblacin humana, produccin e infraestructura
inundaciones o explosiones, con consecuencias en expuesta al posible impacto de los diversos tipos de
trminos de la interrupcin de su cotidianeidad y eventos fsicos posibles, y que adems se encuentra
sus niveles de operatividad normal, estamos frente en condiciones de vulnerabilidad, es decir, en
a una nocin o concepto de riesgo particularizado, una condicin que predispone a la sociedad y sus
lo que podemos llamar riesgo de desastre o medios de vida a sufrir daos y prdidas. El nivel
riesgo que anuncia desastre futuro. Este riesgo del riesgo estar condicionado por la intensidad o
constituye un subconjunto del riesgo global o magnitud posible de los eventos fsicos, y el grado
total y, considerando las interrelaciones entre sus o nivel de la exposicin y de la vulnerabilidad.
mltiples partes, tendr estrechas relaciones con
las facetas con que se describe el riesgo global, Los eventos fsicos y la vulnerabilidad son entonces
tales como el riesgo nanciero, el riesgo de salud, el los llamados factores del riesgo, sin los cuales el
riesgo tecnolgico etc. riesgo de desastre no puede existir. A la vez, es
necesario reconocer que no todo nivel de riesgo
Histricamente, la denicin de riesgo de de daos y prdidas puede considerarse riesgo
desastre ha tomado dos rumbos: de desastre. Habr niveles y tipos de riesgo que
En primera instancia estn las deniciones que se sencillamente no anuncian prdidas y daos
derivan de las ciencias de la tierra y que tienden sucientes para que la sociedad entre en una
a denir el riesgo como la probabilidad de la condicin que sea denominada desastre.
ocurrencia de un evento fsico daino. Esta La nocin de desastre exige niveles de daos y
denicin pone nfasis en la amenaza o el evento prdidas que interrumpen de manera signicativa
fsico detonador del desastre. el funcionamiento normal de la sociedad, que
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
afectan su cotidianeidad. As, puede haber riesgo fsicos dainos. Estos comprenden un rango
sin que haya desastre, sino ms bien niveles de muy amplio de tipos y circunstancias, y han sido
daos y prdidas manejables, no crticas. Bajar clasicados por Lavell (1996) como naturales, socio-
el nivel de daos probables a niveles aceptables naturales, antrpico-tecnolgicos y antrpico-
o manejables ser una de las funciones ms contaminantes. Los eventos naturales son propios
importantes de la gestin del riesgo de desastre. de la dinmica de la naturaleza; los socio-naturales
se crean por la intervencin del ser humano en el
1.1.2. Cules son los factores que ambiente natural, de tal forma que se generan
componen el riesgo? condiciones fsicas adversas; y los antrpicos se
relacionan con la actividad humana en la produccin,
A continuacin se examina ms de cerca la nocin manejo y transporte de materiales peligrosos (ms
de los factores de riesgo. adelante se presentan mayores elementos sobre
cada tipo de evento).
Las posibilidades de limitar, mitigar, reducir,
prevenir o controlar el riesgo se fundamentan en En el segundo caso se hace referencia a condiciones
la cabal identicacin de los factores del riesgo de vulnerabilidad de los seres humanos, sus
y de sus caractersticas particulares, sus procesos medios de vida e infraestructura frente a los
de conformacin o construccin, incluyendo los eventos fsicos peligrosos. La vulnerabilidad se
actores sociales involucrados en su concrecin. reere a una condicin derivada y causal que se
verica cuando procesos sociales hacen que un
Cuando se habla de factores de riesgo de elemento de la estructura social sea propenso a
desastre a qu se hace referencia? sufrir daos y prdidas al ser impactado por un
En esencia, se est apuntando a la existencia de evento fsico peligroso particular.
condiciones fsicas y sociales que contribuyen
a la existencia de riesgo en la sociedad y que se Es importante aclarar que un evento fsico
diferencian entre s. Adems, se constituyen en particular o una combinacin de estos slo
factores de riesgo a raz de relaciones, y secuencias pueden convertirse en un factor de riesgo si existen
de causa y efecto, diferenciadas. condiciones de vulnerabilidad en los elementos
socioeconmicos potencialmente afectables.
Esencialmente, hay dos tipos de factor: (1) eventos En caso contrario el evento fsico quedar sin
fsicos potencialmente dainos y (2) vulnerabilidad. connotacin de factor de riesgo.
La existencia de estos factores est condicionada
por la exposicin de la sociedad a los eventos fsicos Se debe sealar que las mismas zonas que
potencialmente peligrosos, es decir la localizacin presentan condiciones adversas son muchas
en reas potencialmente afectables. veces, precisamente, las de mayor oferta de
recursos naturales, constituyndose en reas
En el primer caso, de los eventos fsicos, se hace muy apetecidas para procesos productivos y de
referencia a una serie de fenmenos que pueden desarrollo que explican el porqu de su ocupacin
descargarenergadestructivaopresentarcondiciones y explotacin en todo el mundo. Las planicies de
dainas para la sociedad, son los llamados eventos inundacin son fuente de productividad al igual
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
que las laderas de los volcanes, por ejemplo, en dinmica de la naturaleza, pero su transformacin
donde hay una rica oferta de recursos naturales. en amenazas reales para la poblacin est
intermediada por la accin humana. Es decir, una
Si se entiende la ocurrencia de fenmenos fsicos amenaza no es el evento fsico en s, sino el peligro
peligrosos como momentos particulares dentro de asociado con ella, el nivel del cual es determinado,
una dinmica natural que puede ser analizada y entre otras razones, por factores no naturales
por ende incluida en la planicacin del desarrollo, o fsicos, tales como los grados de exposicin
entonces la clave de la gestin del riesgo consistir o vulnerabilidad de la sociedad. Claramente, la
en minimizar las perdidas y daos asociados con concepcin de la construccin social del riesgo se
la ocurrencia de estos fenmenos al tiempo deriva del involucramiento de las ciencias sociales
que se maximizan las ganancias en trminos de en el estudio del riesgo, lo cual ha obligado a una
productividad y bienestar a travs del uso racional redenicin de mltiples aspectos y conceptos
y sostenible de los recursos. emanados en sus primeras instancias del papel y rol
que han jugado las ciencias naturales y aplicadas
1.1.3. Qu signica la construccin en el tema. El enfoque multidisciplinario del tema
social de riesgo? de riesgo y desastre trajo consigo una inevitable
reelaboracin de conceptos y deniciones.
Expresado de la forma ms sencilla, la construccin
social del riesgo remite a los procesos a travs de Esto puede verse, por ejemplo, al examinar las
los cuales: distintas deniciones que han surgido con el paso
del tiempo para delimitar las nociones de desastre,
1. Un evento fsico particular (manifestacin riesgo y amenaza. Desastre ha dejado de ser
del ambiente), o conjunto de ellos, con considerado el evento fsico per se (terremoto,
potencialidad para causar daos y prdidas huracn, etc.), para ser considerado en trminos
adquiere la connotacin de peligrosidad. Esto del impacto social y econmico de los eventos y la
sucede cuando elementos socioeconmicos interrupcin de lo cotidiano; las amenazas tambin
son expuestos en condiciones de vulnerabilidad pasan de ser consideradas el evento fsico en s
en reas de potencial afectacin o presencia mismo y ya se entiende con mayor claridad como
de los fenmenos fsicos peligrosos. la peligrosidad asociada con un evento; o sea, es
2. Nuevos eventos fsicos son generados por una calidad del evento y no la materializacin
intervencin humana en la transformacin del del mismo; y el riesgo ya no se considera como la
ambiente natural (eventos socio-naturales), o probabilidad de ocurrencia de un evento daino,
por efecto directo del manejo, produccin y/o sino como los probables daos y prdidas que se
distribucin de materiales peligrosos (eventos asocian con su ocurrencia a futuro
antrpicos).
Finalmente, la inuencia de la ciencia social en
Bsicamente, la nocin de la construccin las deniciones y en determinar la sustancia del
social del riesgo se fundamenta en la idea de tema de riesgo y desastre se ve al tratar la nocin
que el ambiente presenta una serie de posibles de evento extremos, trmino tan utilizado en
eventos fsicos que pueden ser generados por la las ciencias de la tierra para denotar eventos en el
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
lmite del espectro de energa liberada (huracanes, cotidiano asociado con la pobreza (falta de
terremotos etc.). Vemos, entonces, que un evento empleo e ingresos, problemas de salud, violencia
extremo para la ciencia social o las ciencias del domstica y social, drogadiccin y alcoholismo,
desarrollo, sera aquello que causa ms dao, con etc.), mltiples poblaciones perciben el riesgo de
mayor impacto humano. As, no es difcil entender desastres o construyen imaginarios en torno a ste
que en la medida en que el riesgo se construye de tal manera que parecen estar minimizando la
socialmente, un evento de menor magnitud en importancia de lo que objetivamente es de una
trminos de energa desplegada podra causar ms dimensin signicativa. En otras palabras, se
dao que uno de mayor magnitud en la medida posterga la toma de decisiones y la inversin de
en que la exposicin de los elementos sociales y esfuerzos en la reduccin del riesgo de desastres,
sus grados de vulnerabilidad sean ms altos. La para poder lidiar y enfrentar el riesgo cotidiano.
nocin de la construccin social del riesgo permite Esto inuye enormemente en la capacidad de
argumentar que el nivel de los daos y las prdidas accin e intervencin y sobre los mecanismos de
no est en funcin directa y unilateral con la toma de decisin.
magnitud e intensidad de los eventos fsicos per se
(Hewitt, 1983). 1.1.4. Los factores de riesgo
y su construccin social
Una segunda acepcin de la nocin de la
construccin social del riesgo llama la atencin Del concepto general de la construccin social
sobre las nociones de percepcin, imaginarios de riesgo, pasamos a considerar, con referencia
sociales y riesgo subjetivo: aunque el riesgo puede a cada uno de los factores centrales del riesgo,
ser muchas veces dimensionado cuantitativamente, los mecanismos diversos en que el riesgo se
a travs de la estadstica y la matemtica puede generar y construir, producto de prcticas
probabilstica (el clculo actuarial), como lo hace individuales o colectivas de uso y transformacin
una compaa de seguros con la salud de las del territorio y sus recursos.
personas o la peligrosidad de sus localizaciones de
vivienda, puede tambin ser considerado de forma Las amenazas fsicas naturales
subjetiva. En este sentido, el riesgo actuarial, Al tratar de aquellos eventos clasicados como
objetivo, al pasar por las percepciones y ltros que naturales, o sea aquellos que forman parte de
establece la experiencia humana, se transforma la dinmica natural y cambiante de este planeta
en imaginarios y dimensionamientos perceptivos y su atmsfera, y sobre los cuales las sociedades
o cotidianos de tal forma que el individuo o humanas no pueden incidir en su ocurrencia o
colectividad ve el riesgo con ojos no actuariales magnitud (por ejemplo los sismos), su calicacin
y acta de acuerdo con las percepciones e como amenaza y su grado de peligrosidad est
imaginarios que tenga. determinada por la exposicin de elementos
socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad
Un aspecto muy importante en este tipo de dentro de su rea de afectacin o incidencia.
construccin social es el asociado con la relacin
entre riesgo cotidiano y riesgo de desastre. As, Hoy en da es dramticamente alto y creciente
al tener que enfrentar diariamente el riesgo el nmero de personas, medios de vida e
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Un enfoque basado en procesos
Las causas de la vulnerabilidad nos remiten a una El concepto o nocin de vulnerabilidad hoy en da
consideracin de un nmero alto de circunstancias se acompaa por la nocin de resiliencia, en
que se relacionan de una que otra forma con: (1) el sentido de falta de resiliencia: aun cuando las
los grados de resistencia y resiliencia de los medios deniciones y uso de este trmino o nocin son
de vida; (2) las condiciones sociales de vida; (3) variadas, la resiliencia se propone como una sub-
los grados de proteccin social y autoproteccin nocin del concepto de vulnerabilidad, al referirse
que existen; y (4) el nivel de gobernabilidad de la a la capacidad de una comunidad o individuo de
sociedad (Cannon, 2007). Estos factores pueden levantarse, de re-establecerse, de recuperarse
verse a la luz de mltiples aspectos y condiciones y reconstituirse, despus de la ocurrencia de un
asociados con la cultura, la economa, la sociedad, evento daino con consecuencias severas en
la organizacin social, las instituciones, la trminos de prdidas y daos. Un ejemplo reciente
educacin, etc. (Wilches-Chaux, 1988). de resiliencia se encuentra en la comunidad de
Cinchona en Costa Rica, severamente daada
Al hablar de vulnerabilidad y sus causas, es por un sismo en enero de 2009, donde una
aceptado que el concepto y la expresin de la compaa de fabricacin de productos lcteos
predisposicin a sufrir daos y prdidas vara fue destruida poniendo en peligro el empleo de
con referencia a eventos fsicos distintos: vivir en cientos de trabajadores, pero que por la forma de
un edicio inseguro frente a sismos (no sismo administracin y copropiedad de la compaa, la
resistente), en una zona ssmica, es causa de solidaridad implcita y la solidaridad del pueblo,
vulnerabilidad; sin embargo, ese mismo edicio logr re-establecerse rpidamente, sin haber
puede no ser necesariamente vulnerable frente a despedido a ningn trabajador en el periodo de
incendios, al contar con un sistema de deteccin y baja.
extincin efectiva de conagraciones.
Anteriormente, en escritos y discursos conceptuales
La aproximacin a la vulnerabilidad no solo ampliamente difundidos, se haba denido la
discurre el camino del dao fsico. Por ejemplo son vulnerabilidad en trminos de la predisposicin
vulnerables los alumnos que estn expuestos a un de la sociedad de sufrir dao y, adems, de su
sistema educativo cuyos contenidos curriculares incapacidad de recuperarse autnomamente sin
no dotan al estudiante de un grado adecuado de intervenciones externas. As, la nocin de resiliencia
conocimiento de su medio y de las amenazas que est siendo incorporada al lxico del tema de
ste presenta. De igual manera, vivir en un pueblo riesgo y desastre para identicar especcamente
comunicado al exterior por un solo camino de aquellos entornos en que la sociedad est en
tercera que cruza zonas sujetas a deslizamientos, mejores situaciones para recuperarse despus del
es tanto una expresin de vulnerabilidad como lo impacto y sus consecuencias inmediatas, y volver a
es no tener un sistema de ahorros o seguros que la normalidad. Esa resiliencia sera producto
proteja al ciudadano en momentos de crisis. de diversas situaciones, contextos y factores
todos sociales. As, en la misma medida en que
Una sociedad individualista, a diferencia de otra tener acceso a ahorros individuales o sociales o a
con altos niveles de solidaridad humana y de seguros individuales o colectivos dotara de ciertos
cohesin social, tambin dota a sus individuos de niveles de resiliencia, tambin tener una economa
niveles de vulnerabilidad ms altos. personal o familiar diversicada, o tener fuentes
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
alternativas de energa y agua potable, aumentara promedios, como con referencia a los periodos de
la resiliencia. La reduccin de la vulnerabilidad retorno de eventos extremos. El clima, la dinmica
y el aumento de la resiliencia se consideran, en de la corteza terrestre y de los ocanos, aunque
consecuencia, elementos clave en la gestin del tipicados por lo rutinario y lo extremo, como
riesgo de desastre. parte de su variabilidad interna, son relativamente
constantes en sus expresiones y la sociedad
1.1.6. La dinmica de la sociedad, informada puede predecir su comportamiento
la dinmica del riesgo dentro de lmites ms o menos estrechos. En este
caso, a pesar que haya cambios en el entorno
El riesgo de desastre es entonces un proceso natural, en esencia el contexto de estos eventos
social caracterizado por la coincidencia, en y de la connotacin de amenaza que encierran
un mismo tiempo y territorio, de eventos es ms o menos constante, evolucionando de
fsicos potencialmente peligrosos, y elementos manera pausada.
socioeconmicos expuestos ante stos en
condicin de vulnerabilidad. Con la sociedad, la inuencia de polticas
sociales y econmicas particulares y a veces
Por lo tanto, en la determinacin de la existencia cambiantes dentro de la rutina establecida; de
del riesgo y sus niveles, actan fuerzas derivadas comportamientos cambiantes y a veces errticos
de la sociedad y de la naturaleza. Ninguno de de los individuos, familias y colectividades; de
estos dos elementos es estable o permanente en procesos de ocupacin y utilizacin del territorio
el tiempo. Sufren cambios y variaciones de manera expansivo, etc., garantiza que mientras haya
continua. A veces estos cambios son graduales, relativos niveles de estabilidad, siempre hay
paulatinos o pausados; a veces son abruptos e cambios y expresiones en los niveles de ingresos,
incluso repentinos. de seguridad, de existencia social diferenciados,
los cuales tendrn algn impacto en los niveles
En el primer caso, cuando la dinmica del riesgo de vulnerabilidad y resiliencia de las personas y
se considera gradual, se hace referencia a una comunidades (ver el siguiente recuadro).
situacin en donde el ritmo de una economa en
proceso de desarrollo se calica como estable
(aunque la estabilidad es muchas veces una Comunidad de Chuatroj,
falsa expresin de una realidad contradictoria) Totonicapn, Guatemala:
o la dinmica de la naturaleza se evala con
momentos y ritmos predecibles y normales. Desde nales de los aos 90, la Comunidad
En este caso los factores de riesgo pueden de Chuatroj viene sufriendo de continuos
deslaves que afectan tanto el rea urbana
sufrir constantes, pero incrementales y hasta
como su zona agrcola. stos provienen de
predecibles cambios, lo cual permite identicar
una zona antiguamente boscosa, considerada
estrategias de intervencin que pueden incluirse
tradicionalmente como rea de proteccin
en la planicacin del desarrollo.
comunal, por la ubicacin de las nacientes de
En general, el entorno natural tendr un nivel agua en la parte alta del centro poblado. Un
de constancia tanto en trminos de sus normas y
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La Gestin del Riesgo
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Un enfoque basado en procesos
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PARTE I:
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ambientales en general, tambin en los estudios Por el lado de la sociedad, los cambios en
de la sociedad, existen cambios abruptos, paradigmas sociales y econmicos, relativamente
cambios de paradigmas de pensamiento y accin bruscos, como es el caso con la crisis actual, la
que marcan pautas y momentos signicativos llegada de la modernizacin, el comienzo y n
en la historia humana. Las transformaciones en del neoliberalismo econmico y reduccin del
los factores y condiciones de riesgo en general papel del Estado, etc., inevitablemente afectan
y de riesgo de desastre en particular, pueden la progresin de la vulnerabilidad (ver captulo
acelerarse en estos momentos, exigiendo una 1.2.) y el riesgo, introduciendo nuevas y aceleradas
exibilidad e imaginacin en nuestras respuestas dinmicas.
y reacciones.
Utilizando un ejemplo de la historia de Amrica
A nivel del ambiente fsico, el proceso de Cambio Latina, Oliver Smith (1994) ha documentado
Climtico que hoy sufrimos, de acuerdo con cmo con la conquista del Per y de los Incas, por
los expertos del IPCC1, constituye, en trminos parte de los espaoles, hubo una transformacin
de tiempos geolgicos y humanos, un cambio radical en las condiciones de riesgo frente a
brusco, no lineal. Los tiempos del cambio, en sismos y sequa por los cambios introducidos en
trminos de temperatura, pluviosidad, intensidad las formas constructivas de ciudades y edicios y
de huracanes, etc., excede por mucho los tiempos en los mecanismos de seguridad contra el hambre
normales de cambio y evolucin histrico en que existan.
estos parmetros. El cambio en el patrn del
clima y en su variabilidad interna, a diferencia de De similar manera, la introduccin del modelo
ser paulatina, se convierte en dramtica. Tales de sustitucin de importaciones y desarrollo
cambios podan existir con otros elementos del de la agricultura comercial de monocultivo
entorno, en la medida de que eventos dramticos en Amrica Latina en la posguerra, trajo
suceden y el catastrosmo, a diferencia del consigo la creacin de procesos y condiciones
evolucionismo, exista. Es posible tambin que de riesgo antes no experimentados. Las
procesos normales se alteren en momentos en migraciones forzadas de poblacin pobre
que el llamado tipping point es alcanzado y los del campo a la ciudad y su ocupacin de zonas
cambios abruptos suceden. de deslizamiento o inundacin; la rpida
deforestacin de pendientes en bsqueda de
Por supuesto, en la medida en que hay cambios la ganancia extraordinaria o la sobre vivencia;
relativamente acelerados y bruscos en el entorno la construccin de ciudades de forma informal
fsico, el riesgo de desastre estar sujeto a cambios y de forma no planeada con sus consecuencias
tambin bruscos. Cuando el riesgo de desastre en la construccin de condiciones de riesgo,
es afectado por la incertidumbre derivada de son ejemplos de los procesos que surgen con
cambios acelerados, que suelen ser desconocidos el cambio de modelo (Lavell, 2001). Podemos
y no medidos, los factores de riesgo pueden crecen asegurarnos que procesos de tal ndole aunque
enormemente. distintos, suceden con el paso a la modernizacin,
la globalizacin y la presente economa post
1 Panel intergubernamental en Cambio Climtico:
IPCC por sus siglas en ingls. crisis financiera (Arguello y Lavell, 2001).
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Un enfoque basado en procesos
La leccin que se deriva de estos contextos es el proceso de entendimiento del riesgo y de las
que el riesgo de desastre y los factores que lo posibles formas de intervencin.
componen no son estables en el tiempo y en el
espacio. Son sujetos de presiones y cambios en Primero, es imprescindible establecer que al
ambiente y sociedad con expresiones paulatinas o ser el riesgo una construccin social, proceso
bruscas. Poder anticipar y medir, controlar y disipar fundamentado en, pero no determinado por las
los impactos ms importantes de estos cambios condiciones fsicas existentes, la sociedad, de
debera ser parte de la esencia de la gestin del igual manera que ha contribuido a la construccin
riesgo en el presente y en el futuro. de condiciones de riesgo, est en posicin de
intervenir estas condiciones.
Finalmente, es importante reconocer que a la
vez que el riesgo es dinmico en el tiempo y en En la medida en que el riesgo ya existe, como
el espacio, tambin es dinmico y cambiante con condicin latente, anunciando y anticipando
referencia al momento del riesgo examinado un futuro desastre, la intervencin sera de tipo
en la perspectiva del llamado ciclo de desastres, correctivo o mitigadora (o sea, reduciendo el riesgo
ahora evolucionado, ms bien, haca la nocin del ya existente), sujeto de acciones que tipican lo que
continuo del riesgo (Lavell, 2004). se ha dado en llamar gestin correctiva del riesgo,
incluyendo los preparativos para desastre.
Antes del desastre, los niveles de riesgo existente
pueden mitigarse a travs de la refaccin de En la medida en que el riesgo no ha sido plasmado,
construcciones e infraestructura para reducir desarrollado, asentado en el territorio an, estamos
algn dao probable, tambin por la introduccin en posicin de anticiparlo y tomar acciones que
de cambios en los patrones de cultivo que buscan garantizar que nuestros nuevos procesos
busquen acrecentar la resiliencia y la resistencia, de desarrollo, proyectos, acciones no construyen
mediante la recuperacin de ambientes naturales nuevos factores de riesgo. En este caso, estamos
degradados o por el establecimiento de sistemas frente a lo que se ha dado en llamar gestin
de alerta temprana, etctera. Al mismo tiempo, prospectiva del riesgo.
un nuevo riesgo podra evitarse a partir de la
introduccin temprana de adecuados anlisis de Tanto la gestin correctiva como la prospectiva,
riesgo y procedimientos de control en los procesos incluyendo aspectos de la respuesta humanitaria,
de planicacin de proyectos y programas de estn fundamentadas en la idea de que el riesgo
inversin. est construido socialmente y que, entonces, la
sociedad puede intervenir para garantizar su
1.1.7. Las implicaciones prcticas de los reduccin o previsin. El hecho de que los eventos
conceptos para el entendimiento naturales tienen su propia dinmica y causalidad,
del proceso de creacin del ajeno a lo humano, no afecta esta frmula.
riesgo de desastre As, aunque no se puede evitar los eventos
naturales (a diferencia de los socio-naturales y
Reexionemos ahora sobre la importancia de antropognicos), ni inuir en mayor medida en
los conceptos desarrollados anteriormente para su recurrencia, intensidad, magnitud etc., s se
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
puede intervenir para garantizar que el grado y la gestin de los servicios ambientales
de peligrosidad o amenaza asociados con ellos (degradacin y prdida de productividad, o
se reduzca y hasta se elimine, en algunos casos. gestin racional y sostenible?).
Esta reduccin o previsin se fundamenta en un Los mecanismos de decisin en torno al
entendimiento cabal de cmo se construye el uso del suelo y el ordenamiento territorial.
riesgo y sus factores constitutivos y cules son los Donde se ubican las personas, la produccin
procesos humanos involucrados. Estos procesos y y la infraestructura y bajo qu condiciones?
factores se dan en distintos niveles e intensidades Los medios de vida, su adecuacin al medio,
y varan desde procesos macro asociados con los sus niveles de seguridad y sostenibilidad. La
sistemas econmicos y polticos existentes, hasta dotacin de opciones de infraestructura,
procesos micro en cuanto a las caractersticas micro crdito, seguros, etc.
del proceso de ocupacin del suelo urbano Las condiciones sociales de vida, sus niveles y
relacionado con el funcionamiento del mercado sus repercusiones en trminos de decisiones
de tierras y la renta urbana, por ejemplo. Desde sobre vida y seguridad, autoproteccin y
esta perspectiva la reduccin y control del riesgo acceso a proteccin social.
exige acciones en mltiples niveles, desde lo La gobernabilidad y las formas en que las
macro hasta lo micro. expresiones organizativas, de gobierno, de
planicacin, de acceso al poder y la decisin
Para efectos de este documento, se propone afectan niveles de riesgo y su gestin.
emplear el esquema propuesto por Blaikie et al., en
donde se ilustra la progresin de la vulnerabilidad La clave de la gestin o intervencin en el tema
a travs de un modelo conceptual en donde unas de riesgo reside en entender cmo estos procesos
macro fuerzas, vinculadas al modelo de desarrollo, afectan tales niveles y, en consecuencia, la
se transforman en condiciones inseguras. Este oportunidad de disear intervenciones coherentes
modelo ser presentado en el captulo 1.2. (Blaikie y articuladas en torno a ellas, de tal manera que
et al., 1994; Wisner et al, 2004). el riesgo se reduzca o se limite.
22
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Estos procesos sociales que crean el riesgo en la 1.2.1. El proceso Riesgo - Desastre,
sociedad, se relacionan especcamente con la primer esquema: La construccin
forma de uso, ocupacin y transformacin del social del riesgo
ambiente natural y construido que circunda y
sustenta el sistema social. De acuerdo con el modelo PAR, lo que se entiende
como vulnerabilidad o ms especcamente
Tambin se sustent la idea de que el desastre es como elementos socioeconmicos expuestos
un producto, un elemento derivado de algo que en condiciones de debilidad frente a peligros/
lo antecede y que se denomina riesgo. Se plante, amenazas, se puede tambin entender como
igualmente, que los eventos fsicos juegan el papel condiciones inseguras, stas no slo se relacionan
de detonadores o desencadenadores de crisis pero con aspectos fsicos (mala calidad en la construccin,
no ofrecen una explicacin unilateral y nica de por ejemplo), sino, adems con aspectos sociales,
los impactos sufridos, las prdidas o los daos. polticos y econmicos (enfermedades crnicas en
la poblacin, falta de instituciones fortalecidas, etc.).
En el presente captulo se propone un esquema En el modelo PAR se propone que las condiciones
grco para representar el proceso de inseguras son el resultado de presiones dinmicas,
Construccin Social del Riesgo de Desastres, y stas son las formas concretas como se expresan
que se llamar en adelante Proceso Riesgo en el territorio, unas causas de fondo, que son en
Desastre con el propsito de ilustrar de forma ltimas, las generadoras primarias del riesgo en
sencilla los hitos fundamentales o principales en la sociedad y que son de carcter poltico, social y
dicho proceso y sobre los cuales se sustenta la econmico, vinculadas con las formas o modelos de
Gestin del Riesgo de Desastres que se abordar desarrollo en un nivel macro (ver gura 1).
en la seccin 2.
La base del entendimiento del modelo PAR radica
Para esquematizar o presentar una gura de fcil en la denicin de la vulnerabilidad como un
entendimiento sobre el Proceso Riesgo Desastre, fenmeno social (ver captulo anterior), lo que
se tomar el modelo propuesto por Blaikie, et. al., denota su construccin social.
en su obra At Risk (Blaikie et al, 1996), conocido
como el Modelo de Presin y Liberacin de los El modelo PAR admite precisiones en cuanto a la
Desastres (Modelo PAR por sus siglas en ingls). conguracin del riesgo: por un lado es importante
Este modelo hace nfasis en la progresin de la indicar que las presiones dinmicas tambin operan
vulnerabilidad, se identicar, basado en este en el componente de las amenazas, de lo cual se
modelo, los hitos centrales que ataen incluso a derivan las amenazas socionaturales (ver captulo
la construccin social de las amenazas o peligros anterior), el ejemplo ms claro es la degradacin
de tipo socio-naturales y antrpicas, y se buscar ambiental (deforestacin, prdida de suelos,
ir ms all de la materializacin del riesgo en entre otros), que conlleva, casi inexorablemente,
desastre, identicando en el mismo esquema los a un incremento en la probabilidad de ocurrencia
hitos centrales del proceso de construccin del y/o aumenta la potencial energa liberada por
riesgo que operan incluso luego de que se detonan fenmenos considerados como peligrosos, tales
o se desencadenan los escenarios de desastre. como deslizamientos e inundaciones.
23
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
La segunda precisin radica en el carcter dinmico condiciones inseguras, pero esa presin por espacio
del riesgo, lo que permite hablar del continuo del es constante incluso cuando ya se vive en riesgo, y an
riesgo en sustitucin y como un avance conceptual ms despus de que ese riesgo se ha actualizado en
de lo que en el pasado se propona como el ciclo de un desastre. Es por esto que muchos asentamientos
los desastres (Lavell 2004, op. cit.), en este sentido, humanos en riesgo terminan siendo legalizados o
el proceso de creacin y transformacin del riesgo formalizados (muchas veces por intereses polticos)
no responde necesariamente a fases o etapas de y en los casos en que se logran ejecutar procesos de
carcter cclico; y esto se debe a que las presiones reubicacin, las zonas desalojadas vuelven al cabo
dinmicas afectan constantemente todos los de muy poco tiempo a ser objeto de presin por
mbitos del proceso de construccin del riesgo, nuevos asentamientos en riesgo.
incluyendo el escenario de desastre, creando
nuevas y cada vez ms complejas y transformadas Cuando una comunidad vuelve a ubicarse en una
condiciones de riesgo. zona degradada e inestable que fue previamente
objeto de una reubicacin por riesgo se est
Este es el caso del crecimiento acelerado y vericando una situacin en donde la presin
desorganizado de las ciudades, en donde la presin dinmica por acceso a un lugar donde vivir sigue
existente por acceder al territorio conlleva a que operando luego de la intervencin sobre las
muchas personas arriesguen sus vidas al vivir en condiciones inseguras.
24
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
25
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
desastres en el territorio. Este riesgo puede ser futura, con la expresin riesgo futuro, se
tanto actual o consolidado, como futuro o en hace referencia no a la probable ocurrencia de
proceso de creacin: un desastre sino a la posible consolidacin o
conguracin de un riesgo que hoy da no existe.
El riesgo actual2 se reere al riesgo ya creado, es
decir cuando existen elementos socioeconmicos Cuando se habla de una probable o posible
expuestos en condiciones de vulnerabilidad ante ocupacin insegura de territorios, se est
fenmenos fsicos potencialmente peligrosos que haciendo referencia al riesgo futuro, el ejemplo
han sido analizados, evaluados o cuyos posibles ms empleado es el del crecimiento de las
efectos han sido percibidos por la sociedad de ciudades: segn las tendencias actuales, se prev
forma anticipada. El riesgo actual es el que ms que para el ao 2050 el 85% de la poblacin de
inmediatamente se puede transformar o actualizar Amrica Latina y en Caribe vivir en las ciudades,
en desastre en virtud de que tanto la amenaza como y de este porcentaje, al menos el 30% lo har
la vulnerabilidad son hechos o realidades ya dadas. en viviendas informales, precarias o en tugurios.
Esta estadstica indica, en trminos de riesgo,
El conocimiento tanto objetivo como subjetivo que en el ao 2050 existir un nmero estimado
de las amenazas y las vulnerabilidades, permite de poblacin nueva que vivir probablemente
construir escenarios de riesgo; estos pueden ser en condiciones de riesgo. Intentar revertir
de mayor o menor complejidad, e incorporar en el presente esta tendencia, a travs de
atributos sobre la percepcin del impacto (riesgo intervenciones fundamentadas en presiones
alto, moderado, bajo) o sobre su temporalidad dinmicas, es hacer gestin del riesgo futuro;
(inminente, de mediano o de largo plazo). El riesgo y para el caso analizado se estara hablando de
actual remite a la nocin del territorio del impacto, gestin prospectiva del riesgo.
el cual puede distar sustancialmente del territorio
de las causalidades. El riesgo futuro puede tipicarse cuando no hay
riesgo actual o consolidado, es decir cuando los
Por su parte, el riesgo futuro se reere a la dos factores de riesgo, las amenazas/peligros y
prospeccin del riesgo, es decir al entendimiento las vulnerabilidades no se han constatado an en
anticipado de su probable consolidacin en el el territorio, pero se cuenta con la informacin
futuro. Este concepto se basa en la comprensin suciente para prever su futura aparicin:
de la dinmica de los procesos sociales que crean por ejemplo, en el caso de reas degradadas
el riesgo y que fueron presentados en la seccin ambientalmente pero no ocupadas (an) en
anterior. condiciones de vulnerabilidad, o en los casos
en que el riesgo se ha actualizado en desastre,
No obstante que el concepto de riesgo se reere transformando las condiciones de amenaza y
a una situacin en todo caso latente y por ende vulnerabilidad preexistentes y denotando nuevos
escenarios de riesgo a futuro3.
2 Lavell (2004) propone el concepto de riesgo primario o estructural para
referirse a condiciones de riesgo producidas por los mismos procesos normales
y contradictorios del desarrollo, sectorial, territorial y social. La conguracin del riesgo actual y del riesgo
3 En este segundo caso, Lavell (2004) complementa el concepto de riesgo
futuro con el nombre de riesgo anticipado
futuro se ilustra en la gura 2.
26
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
27
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
Los daos asociados con los sismos del 8 de febrero de 2005 (6.4 ML) y del 25 de enero de 2009 (6.2 ML),
en la ciudad de Pereira, Colombia (414.000 habitantes), se concentraron en un rea de tan slo el 7% del
total urbanizado de la ciudad, conocida como Egoy, donde las edicaciones se construyeron sobre rellenos
antrpicos que varan entre los 18 y los 25 metros de espesor.
En el rea de inuencia del relleno se concentr el 43% de los daos en el sismo de 1999; el 23 % de las
edicaciones afectadas ya haban sido daadas en 1995. En esta zona se vericaron aceleraciones del suelo casi
4 veces mayores que en los suelos cercanos a la roca.
La mayora de las viviendas fueron originalmente construidas con materiales livianos como la Guadua
(bamb), lo cual explica que no se hayan reportado tantas prdidas en la zona en sismos anteriores; sin embargo
para 1995, muchas viviendas haban reemplazado la guadua por materiales ms pesados como el ladrillo.
La construccin del riesgo ssmico en el rea de afectacin fue un proceso gradual caracterizado por la
degradacin ambiental de la cuenca. No se logr identicar un grupo de actores especcos responsables en la
construccin del riesgo que no fuese la sociedad en su conjunto y las instituciones y sus administradores durante
el tiempo que tom el proceso de transformacin de la cuenca, de hecho, algunas de las acciones crticas, como
el proceso de canalizacin, se justicaron con nes de sanidad ambiental, para prevenir enfermedades en la
poblacin.
Sin embargo, en el ao 1935, el urbanista pionero Hernando ngel Marulanda, proyect una ciudad que
incorporaba el ro Egoy al paisaje urbano, trazando una serpentina de senderos a ambos lados de su cauce y
evitando la canalizacin de la mayor parte del mismo. Este proyecto que nunca fue llevado a prctica y durante
los 60 aos siguientes la ciudad literalmente se olvid del Egoy, e incluso en 1995 algunos de los damnicados
de la zona no saban de la existencia del colector y del relleno y desconocan por completo sus implicancias en
materia de riesgo ssmico.
A pesar del alto costo que ha cobrado la degradacin ambiental para la ciudad de Pereira, y no obstante que
actualmente se hayan logrado importantes avances en trminos de restricciones a ciertas prcticas por va de
legislacin ambiental, la prctica de contaminar, canalizar y rellenar cuencas urbanas sigue tipicando la forma
de ocupar y usar el suelo urbano en muchas ciudades de Colombia.
Fuente: Adaptado de Correa N. y Narvez L. Egoy: Degradacin ambiental y riesgo; en Cambios Ambientales en Perspectiva Histrica. Ecoregin Eje Cafetero, Volumen
1, Pereira 2004.
28
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Como los desastres son riesgos no manejados, La gura 3 ilustra la trasformacin del riesgo actual
se entiende que el impacto est denido, en desastre.
esencialmente, por las condiciones preexistentes
de riesgo que no fueron oportunamente reducidas, En el escenario de desastre, surgen nuevas
y lo que se evidencia como el efecto de un desastre condiciones de riesgo, estas condiciones han
o sus consecuencias directas e indirectas, se sido sealadas por Lavell (2004, op. cit.) como de
constituye en un nuevo escenario donde el riesgo riesgo derivado o coyuntural, y se reeren a las
ha sido transformado. condiciones especcas de riesgo que surgen de
29
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
manera ms o menos repentina con el impacto de intervenciones en todos los mbitos del proceso
un fenmeno fsico peligroso en la sociedad. Riesgo - Desastre, incluyendo las acciones post
impacto y no solamente las acciones de prevencin
Cuando un desastre ocurre, se implementan y mitigacin.
actividades de reduccin y control del riesgo
con la finalidad de garantizar que la situacin Por su parte, en el nuevo escenario de riesgo,
existente no genere ms deterioros ni salga se verican unas condiciones actualizadas de
fuera de control por la ausencia de elementos amenaza y vulnerabilidad que han sido modicadas,
que garanticen la seguridad humana o el apoyo tanto por la ocurrencia del desastre y su gestin,
a los medios de subsistencia de las poblaciones como por las presiones dinmicas derivadas de
afectadas sobrevivientes. As, cuando se las condiciones de desarrollo preexistentes a la
garantiza un refugio adecuado, agua potable, ocurrencia del desastre, las cuales normalmente,
alimento y condiciones de salubridad bsicas, en y desafortunadamente, no son intervenidas de
realidad se est gestionando un riesgo nuevo o forma sistemtica luego de la vericacin de
potencial, que viene de las nuevas condiciones desastres.
derivadas del impacto. Asimismo, cuando se
derriban edificios inseguros, se talan rboles El escenario de riesgo que ha sido transformado
considerados peligrosos, se eliminan factores abre una ventana de oportunidades para la
de probable infeccin y enfermedad, se trata a reexin sobre el proceso Riesgo - Desastre;
las personas enfermas o heridas, en realidad, se por ello frente a este escenario se acusan los
estn mitigando o reduciendo los factores de propsitos centrales y bsicos de la recuperacin
riesgo emergentes del contexto del desastre. ex post, fundamentados en la coyuntura que
El objetivo general de la respuesta a desastres ocasionalmente se presenta de revertir el proceso
puede verse, en efecto, como una accin de de creacin del riesgo en la sociedad.
evitar un segundo o quiz peor desastre, debido
a inadecuados mecanismos de respuesta; Cuando los gobiernos y los medios de comunicacin
este fue recientemente el tema de anlisis y la hablan de los desastres como oportunidades
preocupacin que se presentaron tras el huracn para el desarrollo, se est haciendo referencia
Nargis, que azot Myanmar en 2008. a la coyuntural y a veces excepcional ocasin en
que se pueden revertir presiones dinmicas que
En trminos generales, las acciones que han operado en la conformacin del riesgo de
caracterizan el manejo de desastres, y que han desastres desde mucho antes del momento del
sido nombradas de diversa forma, incluso bajo el impacto; lamentablemente las experiencias a
concepto de gestin reactiva, en el contexto del nivel global sobre este tipo de intervenciones de
continuo del riesgo, se reeren ms propiamente a avanzada no se constatan de forma generalizada
una gestin del nuevo, modicado y transformado y es por ello que el Marco de Accin de Hyogo
escenario de riesgo, y pueden incluir acciones incluye como uno de sus objetivos estratgicos
entendidas tanto prospectivas como correctivas. la no reproduccin del riesgo en los procesos de
De lo anterior se desprende la idea de que reconstruccin (Objetivo Estratgico nmero 3 del
la gestin del riesgo de desastres abarca las Marco de Accin de Hyogo, EIRD, 2005).
30
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Adicionalmente, estas ventanas de oportunidad determinadas por las condiciones del riesgo actual
solamente se presentan, de forma clara y con existentes previas al impacto; por ello, las grandes
una rme (aunque temporal) voluntad poltica, expectativas que se crean frente a los procesos
en los casos de desastres de gran impacto, que de recuperacin y reconstruccin, cuando no
tienden a ser objeto de opinin pblica, de los estn sustentadas en un claro entendimiento de
medios de comunicacin y logran movilizacin de las reales y factibles opciones de promocin del
recursos; por su parte, los desastres pequeos, desarrollo sostenible en el territorio afectado,
en trminos de su afectacin de micro unidades tienden a caer en el descontento popular con su
territoriales, muy pocas veces se constituyen en cuota de insatisfaccin y de falta de credibilidad en
una oportunidad para revertir presiones dinmicas las instituciones del Estado.
creadoras de riesgo.
En resumen, los cuatro hitos fundamentales
Tanto las caractersticas del escenario de desastre, del proceso RiesgoDesastre se presentan en el
como las del nuevo escenario de riesgo, estn cuadro 1:
CUADRO 1: LOS HITOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DE DESASTRES
II. Consolidacin / permanencia Probable ocurrencia de fenmenos peligrosos en un contexto caracterizado por la
del riesgo actual exposicin de elementos socioeconmicos en condiciones de vulnerabilidad.
Con base en estos cuatro hitos se fundamenta el proceso de intervencin del riesgo de desastre (ver seccin 2.2.)
31
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Seccin 2
La Gestin del Riesgo de Desastres y sus procesos constitutivos
2.1. Determinantes para entender la Aqu se debe reconocer desde el principio que
Gestin del Riesgo de Desastre a veces cada quien dene e interpreta la gestin
de riesgo a su antojo. Pero, al nal de cuentas, su
2.1.1. Qu es Gestin del Riesgo de desarrollo como concepto y nocin, para captar
Desastres y cul es su propsito? la esencia de una serie de procesos y acciones
particulares, tuvo un origen, un desarrollo y un n
L
a Gestin del Riesgo de Desastre, como especco independiente del uso que cada quien
concepto central de la discusin en torno quiere hacer del mismo. Entre estas interpretaciones
a la intervencin en el riesgo y desastre, distintas se incluyen aquellos que quieren ver en la
data esencialmente de la ltima mitad de los aos gestin del riesgo una alusin a lo que se llamaba
noventa del siglo pasado y, desde entonces, ha la prevencin y mitigacin de desastres. Esto no
reemplazado en muchos lugares las nociones de es correcto, ya que la gestin se fundamenta en
Manejo, Gestin o Administracin de Desastres, el riesgo y este concepto est presente en todos
tan comunes desde los aos sesenta en adelante. los mbitos del proceso, incluyendo los momentos
pre y post impacto del fenmeno potencialmente
El mero cambio de terminologa, sin entrar en el peligroso.
fondo de las distinciones sustanciales, ilustra cmo
el eje de anlisis y preocupacin ha pasado del Con esto se establece una primera aproximacin
desastre mismo (el dao y la prdida) haca el riesgo, a la denicin de la gestin del riesgo: se trata
la potencialidad de dao y prdida, con lo cual se de un proceso que tiene como objetivo reducir y
abri espacio para mayores consideraciones sobre controlar los factores de riesgo de desastre en
los procesos de prevencin y mitigacin del riesgo, todo momento del continuo de riesgo (los cuatro
a diferencia de la respuesta a desastres ya ocurridos hitos fundamentales del proceso riesgodesastre
y los procesos posteriores de reconstruccin. Su que caracterizan el movimiento y desarrollo del
uso como nocin y para describir un proceso y riesgo en el tiempo y en el espacio).
conjunto de prcticas particulares relacionados
con gobierno y sociedad civil, data esencialmente A continuacin se presenta una propuesta de
del periodo posterior al impacto del Huracn Mitch denicin de la gestin del riesgo de desastre,
en Centroamrica. Ese singular evento sirvi para concertada entre los autores de este documento
revelar una serie de aspectos del riesgo y desastre y fundamentada en los desarrollos conceptuales
fuertemente relacionados con los procesos de previos, empleados por el Proyecto PREDECAN:
desarrollo y marginacin de la poblacin pobre,
incluyendo los procesos severos de degradacin La Gestin del Riesgo de Desastre, denida
ambiental que sufrieron en el periodo post guerra en forma genrica, se reere a un proceso
y que contribuy sustancialmente a la creacin de social cuyo n ltimo es la previsin, la
nuevas amenazas en la sociedad. La vinculacin reduccin y el control permanente de los
del proceso de gestin con la problemtica del factores de riesgo de desastre en la sociedad,
desarrollo y su gestin ser el factor denitorio de en consonancia con, e integrada al logro de
lo que se desarrollara como el proceso y la prctica pautas de desarrollo humano, econmico,
de la gestin del riesgo en la primera dcada del ambiental y territorial, sostenibles.
nuevo siglo.
33
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
En este sentido, la gestin del riesgo abarca formas aquellas instancias colectivas de representacin
de intervencin muy variadas, que van desde social de los diferentes actores e intereses que
la formulacin e implementacin de polticas y juegan un papel en proceso de construccin del
estrategias, hasta la implementacin de acciones e riesgo y en su reduccin, previsin y control.
instrumentos concretos de reduccin y control.
El movimiento histrico en los enfoques hacia el
La gestin del riesgo admite distintos niveles de riesgo y el desastre puede verse de forma resumida
intervencin que van desde lo global, integral, lo en el cuadro 2, donde se destacan las bases
sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo conceptuales y sus implicancias para la prctica en
comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia un periodo que va desde los aos sesenta hasta
de sistemas o estructuras organizacionales e el presente y que permiten ver las diferencias
institucionales que representen estos niveles y sustantivas entre el enfoque de la llamada
que rene, bajo modalidades de coordinacin administracin de desastres como enfoque y la
establecidas y con roles diferenciados acordados, gestin del riesgo de desastre.
CUADRO 2 RESUMEN DE LOS CAMBIOS SOBRE CONCEPTOS Y ENFOQUES Y SUS IMPLICANCIAS EN LA PRCTICA
Interpretaciones de desastre Interpretaciones ms holsticas e integrales, El entendimiento del tema y de las formas de intervencin
fisicalistas, basadas en las cuales se aumenta y se consolida requieren ampliacin hacia un conjunto de actores de las
en una valoracin de la la importancia concedida a la exposicin ciencias sociales y aplicadas y con claros nexos y participacin
singular, si no exclusiva, y la vulnerabilidad social como factores de las ciencias del desarrollo y del manejo ambiental.
importancia de las explicativos de desastre.
amenazas fsicas en la La inevitabilidad del desastre como nocin se sustituye por
explicacin y concrecin Interpretaciones ms sociales (estructurales, una concepcin donde la intervencin ex ante se ve como
de daos y prdidas. constructivistas, relativistas, subjetivistas, posibilidad real, as ampliando los enfoques de intervencin
Interpretaciones naturales entre otros), donde median los procesos de la respuesta hacia la prevencin y mitigacin del riesgo.
del riesgo y desastre. de desarrollo o de no desarrollo de la
sociedad, los procesos constitutivos de la Necesidad de la investigacin participativa como una
Singular ascendencia llamada construccin social del riesgo. consideracin importante. Se incorpora la consideracin de
y relevancia dada a las las visiones o imaginarios de la poblacin bajo riesgo como
ciencias naturales, la Contribuciones e interpretaciones propias un tema relevante y aumenta la necesidad de la participacin
ingeniera y la medicina de una amplia gama de las ciencias sociales. social en la gestin del riesgo.
en el entendimiento de En consecuencia, el estudio e interpretacin
desastre y en la intervencin de riesgo y desastre se multidisciplina y se Aumenta en la demanda para contribuciones de las ciencias
en el riesgo. complejiza, y las consecuencias del anlisis sociales y para la investigacin multidisciplinaria; la creacin
tambin exigen pensamiento ms integral y de nuevas opciones y centros de investigacin.
complejo.
Interpretaciones de desastre Explicaciones ms estructurales y La necesidad de ver riesgo y desastre a la luz de los procesos
son externas, autnomas y complejas, dependientes de procesos ms de desarrollo de la sociedad con sus tendencias a la
parciales. Visin de desastre fundamentales de la sociedad. El desastre exclusin, marginacin, distribucin desigual de los beneficios
como algo impuesto, pasa de ser visto como natural a ser y poder etc.
natural o fatdico. social. El riesgo se ve como un proceso
endgeno o interno de la sociedad. Transicin de lo tecnocrtico a la comprensin e intervencin
social e integral.
34
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Desastre se constituye en IRiesgo de desastre como concepto Transicin de la nocin del ciclo de desastre a
el concepto fundamental y central o fundamental. Condicin de la nocin de un proceso o continuo de riesgo, y
central. Algo con su propia desastre comienza a verse, entonces, la gestin del riesgo como manera de encarar la
existencia y autonoma, como un momento o aspecto crtico intervencin.
algo impuesto de afuera y fundamental del riesgo, (el riesgo
de la sociedad. Visiones actualizado). Visiones de proceso Intervencin vista como algo que opera sobre
informadas por nociones de sustituyen visiones de producto. el proceso y no solamente sobre el producto.
producto. Refuerzo a las nociones de prevencin y
El proceso de construccin y acumulacin mitigacin del riesgo y de desastre.
Desastre como punto de del riesgo y las formas posibles de
origen de la intervencin, intervencin para reducirlo o controlarlo Demanda para incorporacin de actores del
y operar en funcin de se convierten en aspectos centrales. desarrollo sectorial y territorial en la gestin.
hechos consumidos o por
consumarse.
Visiones de desastre Visiones de continuo, en que el riesgo, Estmulo a creacin de opciones para registrar y
normadas y dirigidas por lo las prdidas y los daos sufridos, pueden medir impactos a distintas escalas.
excepcional, lo grande o lo variar de pequeos y medianos a grandes
catastrfico. o catastrficos (y, en consecuencia, los Creciente preocupacin para comprender e
desastres tambin). intervenir los procesos de erosin continua
de medios de vida que implican los desastres
pequeos y recurrentes.
Nocin de un ciclo de La nocin de un continuo de riesgo Surgimiento de las nociones en torno a la gestin
desastre (dividida en fases (el riesgo en permanente transicin y del riesgo, donde se interviene en el riesgo en
concretas y separadas o cambio en su forma y dimensiones). La constante cambio y transicin y no solamente
autnomas (prevencin, intervencin se concibe entonces desde sobre el desastre per se. La reduccin del riesgo
mitigacin, preparativos, la perspectiva de riesgos en movimiento acompaa y desplaza la nocin de reduccin
entre otros) donde la intervencin se perfila de formas de desastres, aunque este ltimo concepto se
distintas pero concatenadas, de acuerdo mantiene en el vocabulario especializado y
con el momento o hito del proceso de popular.
creacin del riesgo.
35
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
Divisin y especializacin Creciente demanda para el acercamiento Tendencia al acercamiento de las dos problemticas con
en torno a las dos de ambas problemticas, tanto en trminos las ventajas que significa en trminos de aprendizaje en
problemticas (riesgo interpretativos como para fines de perfilar la cuanto a intervencin.
de desastre y cambio intervencin posible, fundamentado en la idea
climtico), con la de la continuidad temporal y espacial de los La utilizacin de la intervencin en trminos de lo
generacin de espacios factores de riesgo involucrados a corto y largo inmediato para configurar la intervencin para el futuro.
institucionales y de plazos y la nocin de que el futuro se construye
especialistas separados y sobre el presente y que las experiencias habidas Tipos de arreglos institucionales necesarios y el
distintos con la gestin del riesgo frente a la variabilidad acercamiento de las instituciones del cambio climtico con
climtica hoy en da son importantes y las de la gestin del riesgo.
relevantes para la adaptacin al futuro.
Problema delimitado Las consecuencias financieras de los desastres La llamada transferencia del riesgo, o sea los mecanismos
en trminos de lo derivan en preocupacin creciente sobre financieros, incluyendo los seguros, que ofrecen proteccin
estructural (ingenieril) y no aspectos financieros y de seguros para financiera a los pases, comunidades e individuos contra
estructural (normativa y de protegerse contra prdidas, aparece el concepto las prdidas posibles en desastres aumenta como
comportamiento) en lo que de riesgo excedente. preocupacin de ciertos sectores.
se refiere a reduccin.
La transferencia se suma entonces a la prevencin y
mitigacin estructural y no estructural como mecanismo
para reducir el riesgo excedente o residual.
Fuente: Extractado del documento Riesgo, desastre y gestin en Centro Amrica, Sur Amrica y Mxico: conceptos, enfoques, actividades y actores institucionales y
organizacionales, elaborado para la Federacin Internacional de la Cruz Roja por Allan Lavell. Secretara General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
- FLACSO-; 2007.
36
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
La gestin del riesgo es una prctica transversal e integral que comprende actividades
y enfoques tanto en lo que se ha llamado la prevencin y mitigacin, como en temas
particulares relacionados con los preparativos, la respuesta, la rehabilitacin y la
Ser entendida y asumida como algo transversal reconstruccin. Su punto de referencia es un proceso continuo de riesgo en constante
e integral. evolucin y cambio y no el desastre y las formas de evolucin de ste durante
condiciones normales de vida y durante o despus de la ocurrencia de desastres. O
sea, desde el principio se acepta la continuidad como algo definitorio del riesgo y de
las prcticas que se despliegan para reducirlo o preverlo. []
37
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
2.1.3. La Gestin del Riesgo, la Gestin tema de ambiente y genero, ambos considerados
del Desarrollo y su sostenibilidad temas transversales. En esencia este argumento
se sustenta sobre la idea de que el desarrollo
La delimitacin o denicin de lo sustantivo en mejora o se sustancia y se aanza en la medida en
trminos de los objetivos y metas de la gestin que los temas de gnero, ambiente y ahora riesgo,
del riesgo antes presentadas, claramente indican sean explcitos y siempre presentes en el diseo de
o explicitan una relacin con el proceso de polticas, estrategias e instrumentos de desarrollo.
desarrollo. La forma institucional en que esta expresin del
problema se maniesta ha sido a nivel macro con
En adelante intentaremos claricar la relacin de la creacin de ministerios del ambiente, de la mujer
la gestin del riesgo con la gestin del desarrollo y en algunos lugares del desastre y del riesgo; y a
sostenible en sus vertientes territoriales y sectoriales, nivel micro con la creacin dentro de rganos
donde se considera el desarrollo sostenible un sectoriales y territoriales de gobierno y sociedad
proceso de aumento en el bienestar general de civil con el establecimiento de ocinas sectoriales
la poblacin, bajo condiciones que garantizan y municipales, etc., de la mujer, el ambiente y de
la seguridad en el acceso a los satisfactores de riesgo y desastre. A nivel de los planes de gobierno
la vida y seguridad para la vida, los medios de en sus niveles centrales y locales a la vez que
vida y la infraestructura que los apoya; todo bajo pueden aparecer captulos independientes en los
condiciones en que el uso de los recursos naturales planes de desarrollo sectorial y territorial sobre
es sostenible y no depredador (se reproduce el estos temas, muchas veces tambin se percata la
medio ambiente y se sostiene en lugar de disminuir elaboracin de planes especcos sobre este tipo
su oferta de servicios y recursos y su productividad). de tema transversal.
Consideramos la nocin de seguridad de la vida y
de los medios que lo sustentan un elemento crtico La esencia de este tipo de enfoque hacia los llamados
en la denicin de desarrollo. temas transversales consiste en establecerlos con
cierto grado de autonoma e independencia como
Una discusin central: Gestin de Riesgo y Gestin temas y en buscar su integracin al mainstream
del Desarrollo: Independiente e interdependiente de la planicacin del desarrollo por medio de
o subordinado y dependiente? normas, decretos, lineamientos, rdenes ejecutivas
que establecen que deberan ser considerados e
Al considerar la gestin del riesgo y su relacin incorporados obligatoriamente en la planicacin
con la gestin del desarrollo existen dos formas sectorial y territorial.
dominantes de ver esa relacin y de establecerla.
Se establece entonces un tipo de separacin,
Una forma, hasta cierto punto dominante en autonoma e independencia de los temas, una
el discurso, es el de considerar que la gestin de necesidad de su incorporacin en la planicacin
riesgo debe integrarse a, o transversalizarse del desarrollo por medio de artces legales
en, la gestin del desarrollo en sus distintas e institucionales especcos, y una insistencia
expresiones sectoriales o territoriales, de igual implcita de que el desarrollo se benecia de su
manera como se insista en su momento con el presencia y su consideracin. Aparecen muchas
38
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
veces como adjuntos al desarrollo, algo que lo La posibilidad de que desarrollo puede existir en
mejora, lo viabiliza, lo sustancia y lo avala. condiciones en que la probabilidad de la muerte
y destruccin de sus medios de vida aumente
El desafo es cmo transformar prcticas con el tiempo, frente a eventos fsicos conocidos,
tradicionales de gestin del desarrollo, debera ser inaceptable; de igual manera que
emanadas desde niveles jerrquicos superiores, a lo es la existencia de condiciones de desarrollo
travs de la incorporacin de aspectos olvidados o en donde la mujer es relegada, subordinada y
relegados de este proceso de desarrollo? De igual excluida de las mismas condiciones y garantas que
forma que el ndice de Desarrollo Humano de las los hombres. No se mejora el desarrollo sumando
Naciones Unidas pretenda mostrar e insistir en que estas consideraciones, sino que se dene cuando
el desarrollo era algo ms que ingreso per cpita, stas estn presentes.
la transversalizacin de los temas mencionados
tiene el propsito de insistir en que el desarrollo Sin lugar a dudas el tema de la transversalizacin
no es completo sin consideraciones de ambiente, es el que domina el discurso y la prctica hoy
mujer y riesgo. Pero tambin hay la insinuacin en da. Frente a esto es de reconocerse que
que desarrollo puede existir sin considerar estos debido a la relegacin de consideraciones sobre
factores y que ellos mejoran ese desarrollo, pero ambiente, mujer y riesgo en la planicacin
no necesariamente lo denen. y prctica del desarrollo durante mucho
tiempo, es tal vez necesario al comienzo de
Una segunda manera de ver la relacin, la un periodo de transicin y cambio, enfatizar
combinacin y la concatenacin de los dos temas es estos temas dndole la apariencia de ser temas
por va de los enfoques ms holsticos o deductivos, independientes, autnomos y para los cuales se
los integrales y no sumatorios. Bajo esta visin se requiere una institucionalizacin, una prctica
establecera que no hay tema transversal como y posicin independiente con sus propios
tal sino integral. Que el ambiente, la mujer, el ministerios, ocinas, unidades de gestin etc.
riesgo y otros temas, son aspectos esenciales de la Sin embargo, es de esperarse que con el paso
denicin misma del desarrollo y sin la presencia del tiempo y la consolidacin de las prcticas y
de consideraciones sobre la sostenibilidad del enfoques integradores, esa divisin y separacin
ambiente, de equidad de la mujer y de reduccin debiera desaparecer. En la medida en que esto
o previsin de riesgo, no puede haber desarrollo pase se lograra una consideracin automtica
en absoluto. de estos temas como ejes fundamentales del
desarrollo integral, como parmetros para pensar
En este sentido, no se mejora el desarrollo e implementar el desarrollo y, en consecuencia,
sumando consideraciones de riesgo de desastre, se lograra su incorporacin rutinaria en nuestros
sino que sencillamente no hay desarrollo como planes y estrategias. Los planes de desarrollo
tal si estas consideraciones no estn presentes. sectorial y territorial, social y econmico,
El riesgo no es un adjunto al desarrollo sino automticamente tomaran e incorporaran
uno de sus factores constitutivos, es parte de su aspectos de tal ndole como parte de su rutina
misma denicin, sin el cual sera difcil pensar en y no como algo especial, sujeto de decisin
desarrollo en un sentido integral. independiente y arbitraria.
39
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
40
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
La gestin correctiva:
La gestin correctiva se plantea como el conjunto de acciones tendientes a reducir el riesgo ya existente, ya
sea que este resulte de prcticas y decisiones inadecuadas de uso y ocupacin de territorio, y/o por cambios
ambientales o sociales que tuvieron lugar con posterioridad al desarrollo original de una comunidad.
Las intervenciones para la reduccin de riesgo existente pueden ser superciales o conservadoras o ms bien
radicales o progresivas. En el primer caso se trata de incidir apenas en las condiciones inseguras, por ejemplo
a travs de la construccin de obras hidrulicas que den proteccin contra inundaciones o provean de agua
en tiempos de sequa. En el segundo caso, el de intervenciones ms progresivas, se propone una incidencia
sobre las causas de fondo y las presiones dinmicas causantes de las condiciones inseguras; por ejemplo la
modicacin de los patrones de acceso y uso de recursos, del acceso a la toma de decisiones y del manejo de la
informacin relevante sobre el riesgo de desastre.
Tambin puede observarse una combinacin de ambas formas de gestin correctiva. Un ejemplo de este tipo
de gestin se puede apreciar en el Altiplano Norte de Bolivia, donde en un esfuerzo de gestin correctiva radical
se asumieron medidas para modicar los patrones de acceso de los productores a la informacin climtica y el
conocimiento de prcticas innovadoras legtimas y ecaces para el mbito familiar y comunitario, combinando
saberes tradicionales y ancestrales, investigacin, innovacin tecnolgica y reorganizacin social y tcnica
entre otras mltiples transformaciones - con un impacto directo en la forma de vida y de produccin de los
agricultores involucrados y reduciendo signicativamente, aunque no totalmente el nivel de prdidas asociadas
a eventos fsicos extremos. El riesgo residual o la probabilidad de prdidas an persistente fue abordada
complementando el proceso de cambio productivo con la implementacin de un servicio de seguro agrcola
que recogi los avances en las prcticas asociativas y organizativas de la comunidad, as como los instrumentos
y actores de cambio del proceso productivo, para establecer un mecanismo de compensacin de prdidas por
siniestros climticos atendiendo as dicho riesgo residual y evitando que se materialice en nuevas prdidas o
daos.
Gestin prospectiva
La gestin prospectiva, atiende la preocupacin por la creacin del riesgo futuro. Al igual que la gestin
correctiva, lidia con decisiones que afectan la relacin de las comunidades con los ecosistemas pero con la
diferencia de que trabaja en evitar procesos y decisiones actuales que podran potencialmente desencadenar
condiciones de riesgo en el futuro. Tambin intenta anticiparse a situaciones de cambio social o ambiental cuyas
caractersticas se sospechan pero que an no se conocen con certeza.
Gustavo Wilches-Chaux (2008) habla de la prospectiva citando a Gastn Berger en los siguientes trminos:
[] la prospectiva es la ciencia que estudia el futuro para comprenderlo y poderlo inuir, aunque de hecho
es, paradjicamente, una ciencia sin objeto que se mueve entre la necesidad de predecir lo que puede ocurrir
y el deseo de inventar el mejor futuro posible. Porque aunque el devenir no puede predecirse con exactitud, s
podemos imaginar nuestro maana preferido. (Wilches-Chaux, 2008, p. 56.)
Por su naturaleza, la gestin prospectiva esta ntimamente relacionada con los procesos de planicacin del
desarrollo y la oportunidad de incidir a partir de ella en la visin y estrategias de desarrollo as como en la
adecuacin de la inversin.
Fuente: Tomado y adaptado de los Mdulos Autoinstructivos para la Gestin del Riesgo, Proyecto PREDECAN. Lilian Reyes, 2009. Sin publicar.
41
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
2.1.5. Descentralizacin y gestin del en que el riesgo y los factores que lo constituyen
riesgo: La relevancia de lo local se expresan ms dedignamente en estos niveles
micro, y tambin es en estos niveles que el desastre,
El proceso de la gestin del riesgo admite los daos y prdidas se concretan. Las diferencias
diferentes entradas al problema desde lo sectorial en impactos zona por zona, localidad por localidad,
o lo territorial, desde lo social o lo econmico, comunidad por comunidad, se explicaran en
por va de la gestin ambiental, la gestin del esencia por las diferencias que existen en exposicin,
territorio, la consolidacin de los medios de vida vulnerabilidad y caractersticas del evento fsico
y las condiciones sociales de vida y por va del detonador. En consecuencia, la conciencia de riesgo,
fortalecimiento de la gobernabilidad; por vas las opciones de medirlo escenicarlo, la inspiracin
estructurales y no estructurales. para actuar, la opcin de sostenibilidad de acciones,
todo esto reside en el involucramiento de los
Entre los enfoques o niveles el que ms atencin actores locales y comunitarios, y la implementacin
ha recibido en la regin es el nivel de lo local y de un conjunto de acciones en estos niveles bajo el
lo comunitario y, en consecuencia, las nociones control de las autoridades y la poblacin misma.
y prcticas asociadas con la Gestin del Riesgo
Local y Comunitaria. Aqu es necesario establecer A la vez que se establece una relativa autonoma
con claridad que la gestin local y la comunitaria de lo local y lo comunitario en el tema de riesgo,
se remiten a esferas distintas de accin, aunque es fundamental reconocer la dependencia de estos
claramente relacionadas. A la vez se establece niveles con otros territorios y actores. Esta armacin
que hablar de gestin local se reere a la gestin deriva del reconocimiento de que el riesgo in situ
municipal, a pesar de que la nocin de local puede ser generado o construido por procesos y
no se limita a esta esfera de gobierno, sino que actores ubicados u originados en territorios ms
permite otras acepciones en su uso y aplicacin all de lo local, lo regional, lo nacional o hasta
(Lavell, 2004 y 2009a, 2009b, para una discusin lo internacional. Polticas nacionales sectoriales
detallada de estos aspectos). que no consideren el riesgo de desastre pueden
incrementar los niveles de vulnerabilidad en los
Las caractersticas esenciales de la gestin en estos niveles locales; procesos de degradacin de los
niveles retoma las facetas expuestas en el cuadro bosques en los lmites superiores de cuencas tienen
3 presentado anteriormente: la relacin explcita impactos en los niveles de amenaza y riesgo en las
entre riesgo y desarrollo y la gestin de ambos; la parte bajas de la cuenca; las emisiones de gases de
necesidad de la participacin y la apropiacin local invernadero en los Estados Unidos impacta el clima
y comunitaria; la importancia de las relaciones en los pases andinos; mecanismos nacionales de
y sinergias con actores y territorios de mayor compensacin social inuyen los niveles de pobreza
jerarqua; la bsqueda e integralidad en la accin; la en los niveles comunitarios y en consecuencia los
necesidad de ligar el tema de riesgo a las instancias niveles de riesgo.
locales de gestin del desarrollo, etc.
La leccin que se deriva de estas situaciones
La importancia de lo local y lo comunitario reside es que la gestin local y comunitaria debe
no tanto en que dene un rea de intervencin sino articularse con, y poder influir en, la formulacin
42
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
43
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
Una propuesta de Mapa de Procesos, y una en funcin de los diferentes hitos del proceso de
explicacin de cada uno de estos procesos clave, construccin del riesgo, incorporan en alguna
se presentar en la seccin 4, donde se aborda el medida acciones que pueden ser consideradas de
enfoque organizacional de la gestin del riesgo de tipo prospectivo o correctivo; incluso en el proceso
desastres a travs de sistemas. nmero 6, fundamentado en la reconstruccin y
recuperacin post impacto, se aplican acciones que
Como resumen, se presenta una tabla sntesis tipican los procesos de prevencin y de reduccin
que vincula el proceso de creacin del riesgo de de riesgos.
desastre con el proceso de intervencin a travs de
la gestin del riesgo (ver cuadro 4). A continuacin se abordar, en la seccin 3, el
enfoque por procesos, aspectos conceptuales y
Como se present en el captulo 2.1.4., todos los metodolgicos tiles para la intervencin.
procesos de la gestin del riesgo de desastres,
CUADRO 4 LOS HITOS FUNDAMENTALES DEL PROCESO DE CREACIN DEL RIESGO DE DESASTRES Y LOS PROCESOS
DE INTERVENCIN A TRAVS DE LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
44
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Seccin 3
Enfoque por procesos de la gestin: Bases conceptuales
L
as organizaciones son entidades creadas
por la sociedad o por grupos de personas De este modo la organizacin poda ser entendida
con el n de lograr en forma conjunta un y gestionada como un sistema integrado, como un
resultado, un producto, un bien o un servicio. El todo, conformado por un conjunto de unidades
reto de crear una organizacin consiste en que interdependientes, que se relacionan e interactan
sta opere adecuadamente y logre con xito el entre s y con el medio externo o entorno donde
propsito o misin para la cual fue creada. subsisten.
En el siglo XX, durante los aos setenta, como Es decir, la organizacin puede disearse y
consecuencia del cambiante y acelerado gestionarse como un sistema, al tomar en cuenta
crecimiento tecnolgico y del conocimiento, y a todos y cada uno de sus componentes, pero en
raz de la primera gran crisis energtica mundial, especial las interrelaciones entre stos, su mutua
se comienza a vericar que las organizaciones interdependencia e interaccin con un entorno
estructuradas por funciones o departamentos comn.
son demasiado rgidas y con poca capacidad para
adaptarse a los continuos y cada vez ms agudos En una organizacin concebida como sistema,
cambios externos. Las investigaciones en esa todos sus elementos deben interactuar en forma
poca conducen a identicar las caractersticas articulada e integrada, como un todo, y convivir de
de aquellas organizaciones que logran subsistir manera equilibrada con el medio externo que la
por su capacidad de adaptacin a las dinmicas rodea, y donde cada uno de sus elementos, debido
del entorno y es, entonces, cuando se comienza a precisamente a esa interdependencia, pueden ser
verlas como susceptibles de aplicar, en la prctica, afectados por los cambios que ocurren tanto en
los conocimientos ya avanzados en materia de la el entorno como en cualquier otro componente
teora general de sistemas y de ciberntica. interno de la organizacin.
Se entiende por sistema, en su concepcin bsica, a Ello implica que, como sistema, la organizacin
un conjunto de elementos que ubicados dentro de debe adaptarse constantemente ante cualquier
un mbito comn reconocible interactan entre s impacto que reciba de ese entorno o medio externo,
y con el medio externo que los rodea, con el n de de modo que pueda operar o funcionar de forma
lograr un n comn. estable y equilibrada, a pesar de los continuos
cambios que puedan originarse y afectarla desde
Se observa cmo las organizaciones sociales, al fuera, y por lo tanto debe disponer o contar con
estar conformadas por un conjunto de elementos una capacidad propia para poder controlar y
funcionales y especializados, que deben interactuar autorregularse ante esos impactos.
de manera dependiente y recproca para lograr un
n comn, constituyen propiamente un sistema Y es justamente, a travs de esa interaccin
bsico. De acuerdo con ello, era posible no solo e interdependencia, de alimentacin y
considerar a las organizaciones como sistemas, retroalimentacin recproca, de accin y reaccin
45
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
de las unidades entre s y con el entorno, como se entorno. Esto lo logran mediante mecanismos
establecen los mecanismos para autorregularse, de regulacin o autorregulacin que les permite
y mantenerse estables y operativas, en equilibrio, tener su propia capacidad de autodominio, control
interna y externamente, de modo que puedan y adaptacin, y poder de este modo, aprender
alcanzar sus objetivos o resultados en escenarios de sus errores y experiencias, desarrollarse, y
dinmicos y cambiantes. sobrevivir tanto a los impactos internos que se
producen entre sus elementos constitutivos, como
Estas organizaciones, diseadas y entendidas a los recibidos del entorno cambiante, que es una
como sistemas, deben contar no slo con la de las principales caractersticas de la sociedad
capacidad para responder y adaptarse a los moderna, especialmente en lo que se reere al
impactos del medio externo, sino tambin de acelerado progreso en materia de conocimiento y
aprender de sus propias experiencias y errores, tecnologa.
y poder desarrollarse mediante mecanismos
propios de autorregulacin y control. Es lo que 3.1.1. Procesos en una organizacin
se conoce como organizaciones inteligentes, sistmica
basadas para su diseo y gestin en la aplicacin
del pensamiento sistmico y de los principios de Las interacciones entre los distintos elementos
la ciberntica. que constituyen una organizacin se producen
mediante impulsos o estmulos que son generados
Este concepto sistmico aplicado a la organizacin inicialmente por uno de estos elementos internos
implica que ella deba ser analizada y considerada o por el entorno, que a su vez genera o detona una
no como una estructura rgida, integrada por reaccin en otro elemento, o simultneamente
elementos funcionales aislados y especializados, en varios de ellos, y que luego genera un
sino que debe tomarse en cuenta las dinmicas encadenamiento de acciones sucesivas, de causa
generadas por las interrelaciones que existen entre - efecto, o accin - reaccin, o de alimentacin y
esas unidades, as como sus interdependencias retroalimentacin, que al incidir y transmitirse de
recprocas con el medio externo, al cual afectan y unos a otros, hacen que la organizacin funcione
por el cual tambin son afectadas. como un todo sistmico.
Ser parte del principio de que cada una de las Por lo general, estas interacciones se inician con
unidades funcionales y especializadas que un impulso proveniente del entorno, que alimenta
conforman una organizacin no se encuentran al sistema en la forma de insumos, informacin
aisladas, sino que por el contrario, interactan, o requerimientos, que luego son transformados
y son interdependientes y se afectan de manera sucesivamente en la medida que va pasando
recproca, constituyndose de este modo en una de una unidad a otra en la organizacin, en la
organizacin sistmica. forma de entradas (input) salidas (output). Este
conjunto de acciones o actividades mediante las
Las organizaciones vistas como sistemas podrn cuales interactan las distintas unidades dentro
funcionar y desarrollarse en la medida que logren de la organizacin, que se realizan de manera
equilibrios en sus interacciones internas y con el consecutiva para transformar unos insumos o
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
FIGURA 7 Proceso
que la organizacin debe tener capacidad para un producto o un servicio especco requerido por
visualizar su futuro, plantearse objetivos y metas, el usuario o cliente. La organizacin transforma
y planicar las acciones para lograrlas. Como los insumos en productos a travs de los procesos,
entidad humana tambin debe tener capacidad los cuales se extienden a lo largo de la cadena
para crecer, aprendiendo de sus propios errores y proveedor usuario, cruzando distintas reas y
del entorno externo, as como para internalizar sus niveles jerrquicos dentro de la organizacin.
aprendizajes y traducirlos en conductas y hbitos;
sta es la base de lo que se conoce como una Cuando una organizacin enfoca su gestin en
organizacin sistmica, inteligente, y con cultura los procesos, lo que busca es la alineacin de
de mejoramiento continuo. los esfuerzos en el cumplimiento de su misin,
impartiendo a la organizacin una dinmica ms
A efectos organizacionales, los procesos son la motivadora y efectiva alrededor de dicha misin.
secuencia de actividades que realizan las personas
o unidades que conforman la organizacin para 3.1.3. Mecanismos de regulacin en
cumplir con su misin. A travs de los procesos una organizacin sistmica
uyen los insumos iniciales, en forma material o de
informacin, a los cuales sucesivamente se les va La organizacin sistmica requiere de una
aadiendo valor con cada actividad, hasta lograr capacidad propia de control para poder regularse
49
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
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PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
internos, de forma independiente de las dems, de forma tal que puedan cumplir con una misin
y por lo general encuentra dicultades para compartida. En este caso la gestin se enfoca en
entender sus interrelaciones con las otras determinar cules son los procesos y cmo es que
unidades, al no identicarse con un n ltimo o las distintas unidades participan en ellos.
misin que es compartida entre todas, sino que
se orienta al n especco que le ha sido asignado Al identicar y gestionar por procesos a la
a cada unidad. Los procesos en este tipo de organizacin, cada unidad tiene mayor claridad
organizacin se identican solamente al interior sobre su rol y responsabilidad compartida con las
de cada unidad, pero no se tiene claridad de cmo otras unidades, de manera integrada y no aislada,
se conectan entre s, los unos con los otros. Son como un todo, lo que permite que cada una de estas
procesos que se encuentran fragmentados por unidades comprenda mejor cmo debe actuar,
unidades funcionales, sin que exista un elemento cules son sus interrelaciones y cmo agregan
que explcitamente los conecte. valor de manera sistmica para lograr en forma
conjunta los resultados y objetivos esperados, y
Por el contrario, el enfoque de gestin por cumplir de este modo con su misin y alcanzar su
procesos busca identicar justamente cmo es que visin de futuro.
las distintas unidades se encuentran conectadas
entre s a travs de los procesos, o secuencias La idea del enfoque por procesos es identicar
de actividades que deben realizar en conjunto, cules son los procesos, hacerlos visibles y
conscientes de sus respectivas interdependencias, gestionarlos como tales, con el compromiso
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
y la interaccin permanente de todas las personas, sino toda la organizacin, la que sabe
unidades organizacionales o entidades (actores) cmo producir resultados de forma eciente,
participantes, a n de obtener el producto o repetibles y con calidad.
resultado de acuerdo con los requerimientos de
las partes interesadas (receptores, usuarios o Mejora continua: La medicin y anlisis continuo
clientes). de los resultados, permite obtener criterios
para aplicar medidas correctivas que mejoren la
3.3. Caractersticas de una eciencia y calidad de los procesos, y por tanto de
organizacin gestionada por los resultados.
procesos
Conocimiento propio: El modelo de procesos
Cuando una organizacin es diseada y gestionada aporta un activo intangible muy valioso: el
por procesos, es factible implantar y lograr en ella conocimiento necesario para hacer las cosas bien,
los siguientes atributos: con eciencia y de forma homognea.
FIGURA 13 Las unidades de una organizacin deben orientarse hacia un mismo norte, en el marco de una misin compartida.
53
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
y los esfuerzos se dispersan y posiblemente se Una gestin basada en procesos busca la alineacin
contrarresten unos con otros. La organizacin, en de las actividades que desarrolla en el cumplimiento
este caso, no tiene orientacin, ni posibilidad de de su misin, impartiendo a la organizacin una
lograr su misin. Por eso es importante encuadrar dinmica ms motivadora y efectiva.
a todas las unidades de la organizacin dentro de
un mismo contexto o marco de accin orientado Cuando una organizacin es gestionada por
hacia una misin comn, de modo que tengan un procesos y se aplica el concepto de mejora continua
mismo norte que las oriente y motive, y que todas mediante el seguimiento, anlisis y evaluacin en
a su vez, comprendan que son parte indivisible de el desempeo de sus procesos, podr optimizar la
esa misin compartida por todas. productividad y efectividad de sus resultados.
Una organizacin mejora cuando logra optimizar 3.5. Mapas de los procesos de una
su productividad y la efectividad de sus resultados, organizacin
y para ello es fundamental orientar la gestin
hacia una misin comn, compartida y conocida El mapa de procesos es una representacin grca
por todas las unidades que la integran, y asimismo que permite tener la visin de conjunto de todo el
denir, alinear y controlar los procesos mediante quehacer de una organizacin en una sola pgina.
los cuales estas unidades interactan para cumplir Es un instrumento que facilita la alineacin de los
con esa misin. esfuerzos hacia el cumplimiento de la misin de
la organizacin y el logro de su visin de futuro.
Cuando las mejoras estn enfocadas slo en Sirve como gua normativa para identicar los
las reas funcionales se tiende a generar mayor procesos y orientarlos al logro de la misin de la
ruptura dentro del proceso. organizacin.
54
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Se pueden identicar tres tipos de procesos en una 3.6. Anlisis de los procesos
organizacin:
Una vez que se haya establecido claramente cul
1. Procesos Claves o Misionales: son aquellos que es la misin de la organizacin y a partir de ella
responden directamente a la misin o Razn de se hayan identicado y denido los diferentes
Ser del negocio. A travs de ellos se obtienen los procesos clave o misionales, los de apoyo y
productos o servicios requeridos por los usuarios o los de direccin, ser necesario analizar la
clientes externos. situacin de inicio o actual de cada uno de estos
procesos, de modo que se puedan identicar y
2. Procesos de Apoyo: proveen y administran evaluar oportunidades de mejora e implantarlas
recursos humanos, recursos nancieros, posteriormente.
infraestructura, servicios, tecnologa de
informacin, etc. requeridos para que los El anlisis del proceso implica revisar cada una de
Procesos Claves puedan ocurrir. Atienden a los las actividades que los conforman y su secuencia
requerimientos de clientes internos. u orden lgico con el n de determinar cul es
el valor agregado en cada una de ellas, vericar
3. Procesos de Direccin: proveen el que no se estn realizando duplicaciones de
direccionamiento de la Organizacin; tienen que esfuerzos, o que se presenten cuellos de botella
ver con la planicacin estratgica, la asignacin en la interaccin entre unas y otras. Con el anlisis
de recursos y la evaluacin del desempeo de la del proceso se procura tambin estandarizar y
organizacin como un todo. simplicar la ejecucin de las actividades, reducir
el tiempo del ciclo del proceso, y garantizar de
Los procesos pueden ser desglosados o desplegados este modo que se obtengan resultados a pruebas
al nivel de detalle que sea necesario para su gestin. de errores, que sea ms eciente la utilizacin
De este modo, un proceso puede ser desglosado en de los sistemas de apoyo, y que entre todos los
subprocesos y stos en actividades generales y as actores responsables de los procesos exista un
sucesivamente, hasta llegar a un nivel de mayor lenguaje comn y entendible.
detalle como son las tareas especcas.
55
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
El anlisis de los procesos se realiza siguiendo las impactados por el proceso. Adicionalmente, es
siguientes etapas: 1) La planicacin y preparacin necesario identicar el alcance de cada proceso,
del anlisis; y 2) El anlisis de la situacin con qu actividad se inicia y con cul concluye;
propiamente. igualmente es necesario conocer cules son los
insumos y los proveedores; las actividades que se
Para la planicacin y preparacin del anlisis y realizan desde la actividad inicial, comprendiendo
posterior rediseo de los procesos ser necesario las principales actividades, hasta la actividad nal;
conformar previamente un equipo de anlisis el producto: cul es?; y, por ltimo, el cliente o
involucrando a distintos actores; realizar un receptor del producto.
curso tutorial sobre cmo se realiza el anlisis y
el rediseo de procesos con el n de capacitar al Tomando como base la caracterizacin del proceso,
equipo de trabajo involucrado; se elabora luego un el siguiente paso consiste en levantar el ujograma
plan de trabajo del equipo para realizar el anlisis del proceso en el que grcamente se identican las
de los procesos; y se procede con las entrevistas diferentes actividades que conforman el proceso y
preliminares a los actores responsables, mediante la secuencia tal como se realizan. Se identican
las cuales se conoce y analiza el desempeo de los asimismo las entidades o unidades funcionales
procesos. responsables de cada actividad.
En la segunda fase, referida propiamente al De este modo cada proceso se describe en forma
anlisis la situacin actual, es necesario elaborar de diagrama en el que se identican las actividades,
una caracterizacin del proceso en el que se la secuencia como se realizan, las interrelaciones y
identiquen claramente cules son los objetivos, los actores responsables de ejecutarlas.
actores, alcance y actividades del proceso sujeto al
anlisis. La elaboracin y anlisis del ujograma implica
los siguientes pasos: 1) Denir las actividades
Como punto de partida, en la caracterizacin se que conforman el proceso; 2) Identicar las
denen los objetivos generales de cada proceso. unidades funcionales relevantes para el proceso;
Asimismo se identican los actores, que son todas 3) Establecer la secuencia de las actividades; 4)
aquellas entidades o unidades que impactan o son Gracar el diagrama con el proceso, las actividades
1
inicio A3 A7
A4
A1
A5
A2
A6
si
decisin
n
no
56
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
57
PARTE I:
BASES CONCEPTUALES
58
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Seccin 4
Enfoque por Procesos en la Gestin del Riesgo de Desastres
P
ara enfocar por procesos a la gestin consecuencia del impacto del fenmeno fsico.
del riesgo de desastre, es necesario Tal impacto, como se sustent en la seccin 1,
comprender y distinguir que existen dos est determinado por la vulnerabilidad de los
tipos de procesos esenciales relacionados con el elementos socioeconmicos expuestos. Este
Riesgo del Desastre: por una parte, los que tienen hito se caracteriza por la presencia de un nuevo
que ver con la Generacin o Construccin del escenario de riesgo post desastre.
Riesgo, desarrollado en la seccin 1; y, por la otra,
los que tienen que ver con las distintas Formas de Frente a estos hitos del proceso social de
Intervenirlo, desarrollado en la seccin 2. construccin del RiesgoDesastre, se proponen
los procesos de intervencin que fueron
Como se indic anteriormente (ver numerales abordados en la seccin 2 y que constituyen la
1.2.1. y 1.2.2.), en el proceso Riesgo-Desastre esencia de lo que se ha denido como la Gestin
se identican cuatro hitos fundamentales: (1) del Riesgo de Desastres, que comprende el
la creacin del riesgo futuro, que consiste en conjunto de acciones y medidas que la sociedad,
la creacin de factores/condiciones de riesgo a de manera organizada, puede y debe aplicar,
futuro; en este hito, el determinante fundamental para evitar o impedir que se construya el riesgo de
tiene que ver con la probable exposicin de desastre y, en caso de que ya exista, para reducirlo
elementos socioeconmicos en condiciones o controlarlo, as como para responder cuando
de vulnerabilidad frente a fenmenos fsicos ocurra el evento peligroso; y despus de que
potencialmente peligrosos y la creacin misma de ste haya ocurrido, para recuperar y reconstruir
los peligros y vulnerabilidades, como una expresin las zonas afectadas. Todo esto contenido en una
de condiciones inseguras como consecuencia de estrategia integral de desarrollo sostenible.
presiones dinmicas y causas de fondo que son
sociales, polticas y econmicas; (2) la consolidacin La intervencin del riesgo se ejecuta en funcin
y/o permanencia del riesgo actual, que se reere del proceso Riesgo - Desastre, y se aborda a
a la vericacin de los factores/condiciones de partir de los distintos procesos generadores o
riesgo en el territorio como hechos ya creados, de construccin del riesgo de desastres. Por
caracterizado por la probabilidad de prdidas ejemplo, se pueden intervenir los procesos
a futuro, y que son igualmente condicionados sociales generadores de fenmenos peligrosos y
por causas polticas, sociales y econmicas; de vulnerabilidades actuando sobre las causas de
(3) la actualizacin del riesgo o la ocurrencia fondo y las presiones dinmicas que los crean, esto
del desastre, que se reere al hito en donde el es abordando el problema desde el origen (por
fenmeno peligroso se maniesta impactando ejemplo, mejorando el acceso a terrenos seguros
los elementos socioeconmicos expuestos en para la poblacin de bajos ingresos). Actuar antes
condiciones de vulnerabilidad; en este hito se de que se genere el riesgo implica en todos los
actualiza el escenario de riesgo, evidenciando casos una estrategia que propone reexiones
efectivamente los daos y las prdidas que sobre las formas de uso y ocupacin del territorio
estn en funcin de las condiciones inseguras en y sus recursos, requiere instrumentos especcos
relacin con el fenmeno fsico detonante; y (4) de planicacin y conocimiento adecuado de la
la transformacin del escenario de riesgo como dinmica del riesgo en la sociedad.
61
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
62
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
63
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
con esta modalidad de gestin, los planes de se conozca la existencia del riesgo de desastre y
accin, la procura de recursos, la ejecucin de las se puedan reducir o mitigar con anticipacin los
actividades y el seguimiento, evaluacin y control, posibles efectos del fenmeno peligroso antes
se orientaban y establecan para cada una de las de que ocurra; 4) preparar la respuesta, de modo
unidades o departamentos de la organizacin. que las instituciones y la poblacin puedan actuar
y responder correctamente en caso de que el
El enfoque por procesos plantea, por el contrario, desastre ocurra; 5) responder y rehabilitar, con
que la gestin se concentre en los procesos clave el n de atender y asistir a la poblacin cuando
que la organizacin debe realizar para lograr su el desastre ocurre; y, 6) recuperar y reconstruir
misin, y no en las unidades o departamentos. De las zonas que han sido afectadas, incluyendo
este modo los planes y las acciones se enfocan en los la recuperacin social, econmica y fsica de la
procesos clave o misionales y en la forma cmo las poblacin y sus modos de vida.
distintas unidades deben participar conjuntamente
e interactan en la ejecucin de cada proceso. En cada uno de estos seis procesos claves participan
entidades del estado, organizaciones sociales,
4.2. Los procesos clave o misionales acadmicas y otras, tanto de nivel nacional, como
para la gestin del riesgo de subnacional y local, e incluso de nivel internacional,
desastres quienes en conjunto conforman el Sistema de
Gestin del Riesgo de Desastre. Cada una de estas
Para cumplir con esta misin, denida en forma entidades debe comprender en forma muy clara en
genrica, las organizaciones responsables de la qu procesos y en qu momentos les corresponde
gestin del riesgo de desastre deben ejecutar los intervenir, lo que es posible determinar solamente
siguientes procesos clave o misionales: 1) generar cuando se hayan denido previamente y de manera
conocimiento sobre el riesgo de desastres en sus conjunta cules son los procesos y las actividades
diferentes mbitos, necesario para identicar especcas en que participan y cmo se relacionan
los factores de riesgo de desastre (amenazas, e interactan unas con otras en dichos procesos.
vulnerabilidades y exposicin); los factores
subyacentes, sus orgenes, causas y transformacin; Sobre los niveles territoriales y sectoriales
y estimar el riesgo de desastre, as como evaluar y
hacerle seguimiento de manera permanente a su El nivel nacional se encarga de la formulacin
evolucin y a las intervenciones realizadas sobre de polticas, la formulacin de planes macro
el mismo; 2) prevenir el riesgo futuro, con el n y lineamientos generales, la asesora y el
de identicar los procesos sociales generadores acompaamiento tcnico, adems del
del riesgo y evitar que concurran y se genere el seguimiento, la evaluacin y el control del
riesgo de desastre, incluye tomar las medidas proceso. Por su parte, el nivel regional brinda su
necesarias de prevencin sobre los factores de apoyo subsidiario entre el nivel nacional y el local.
riesgo en proceso de gestacin antes de que stos El nivel local asume la planicacin y la ejecucin
se consoliden en la forma de riesgo de desastre; 3) de las acciones especcas de cada proceso y el
reducir el riesgo existente, con el n de establecer control y la retroalimentacin en el mbito de sus
y tomar medidas correctivas y de control cuando competencias.
64
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Estimacin de Riesgos
Nombres alternativos Conocimiento de riesgos
en la subregin andina Clculo de riesgos
Anlisis de Riesgos
Prioridad 2 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 2 de la Estrategia Andina para la Prevencin y
mbito de poltica Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los pases andinos y en sus planes y pPolticas
nacionales vigentes
Disponer y difundir datos, informacin y conocimiento que permita y facilite la efectiva gestin del riesgo a travs de
Objetivo
todos sus procesos constitutivos de forma tal que sean accequibles a quienes tienen que tomar decisiones
Datos sobre la probable ocurrencia de fenmenos potencialmente peligrosos, rea de afectacin y recurrencia
Informacin sobre la dinmica de la sociedad en relacin al uso, ocupacin y transformacin de territorio y sus
Insumos bsicos recursos
Herramientas para la estimacin, cuanticacin y espacializacin de prdidas y daos
Recursos humanos, institucionales y nancieros
SUBPROCESOS ESENCIALES
65
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
Con este proceso se genera el conocimiento y la informacin necesaria sobre los orgenes, causas, alcance,
frecuencia y posible evolucin, entre otros aspectos, de los fenmenos potencialmente peligrosos, as como
la ubicacin, causas, evolucin y capacidad de resistencia y de recuperacin de elementos socioeconmicos
ubicados o en proceso de consolidacin futura, en las reas de posible afectacin. Este proceso incluye el
Descripcin general
anlisis anticipado de las consecuencias y admite tanto interpretaciones objetivas y cientficas como de
percepcin social e individual; de esta forma son vlidos para la toma de decisiones en diferentes niveles, de
herramientas sofisticadas como sistemas informticos, as como herramientas de bajo costo como son los
mapas parlantes y la construccin de escenarios descriptivos de riesgo.
Conocimiento oportuno y confiable que supla las demandas dinmicas y cambiantes de informacin
Productos principales
requeridas para una efectiva gestin del riesgo de desastres.
Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo
Organizacin y coordinacin
de Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
ATLAS DE LAS DINMICAS DEL TERRITORIO ANDINO SISTEMA DE INFORMACIN ANDINO PARA LA PREVENCIN Y ATENCIN DE
POBLACIN Y BIENES EXPUESTOS A AMENAZAS NATURALES DESASTRES (SIAPAD)
www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.html www.siapad.net
66
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Prevencin de Riesgos
Incorporar el riesgo en la planificacin del desarrollo
Nombres alternativos
Evitar el riesgo de desastres
en la subregin andina
Prevencin de desastres
Reducir factores de riesgo subyacentes
Prioridad 1 y 4 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 1 y 4 de la Estrategia Andina para la Prevencin
mbito de poltica y Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes
Limitar el desarrollo de los factores de Riesgo de Desastre en la sociedad a travs de una gestin territorial -
Objetivo
ambiental adecuada
Informacin sobre el desarrollo de los factores de riesgo y sus causas (presiones dinmicas y causas de fondo),
estimacin de posibles escenarios de riesgo a futuro (resultado del proceso 1)
Insumos bsicos
Herramientas e instrumentos de planicacin del desarrollo, territorial y sectorial
Recursos humanos, institucionales y nancieros
SUBPROCESOS ESENCIALES
67
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
Ante la posible configuracin de riesgos a futuro, se proponen medidas que intentan modificar los patrones
de desarrollo que crearn las condiciones inseguras (presiones dinmicas y causas de fondo), incluyendo
medidas que buscan impedir la ocupacin insegura del territorio, la transformacin de recursos naturales en
Descripcin general
peligros / amenazas y la degradacin del ambiente en condiciones de riesgo, la generacin de conciencia y
capacidades, entre otros aspectos. Este proceso requiere desarrollar capacidades y habilidades de planificacin
que permitan aplicar medidas y acciones dispuestas con anticipacin a la aparicin de nuevos riesgos.
Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de
Organizacin y coordinacin
Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
I II
Publicaciones de esta serie Publicaciones de esta serie
III IV
Publicaciones de esta serie Publicaciones de esta serie
ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO EN LA INVERSIN PBLICA
Lineamientos Generales para la Planificacin Lineamientos y Estrategias para la Formulacin
y Gestin Sectorial y Evaluacin de Proyectos
www.caprade.org - www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm
68
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Reduccin de la vulnerabilidad
Reduccin de riesgos
Nombres alternativos en
Mitigacin de riesgos
la subregin andina
Mitigacin del riesgo de desastres
Reducir factores de riesgo subyacentes
Prioridad 4 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 4 de la Estrategia Andina para la Prevencin y
mbito de poltica Atencin de Desastres, lnea prioritaria en las Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes.
Minimizar los factores del riesgo existente para evitar o limitar el impacto adverso de los eventos peligrosos en la
Objetivo
sociedad.
Informacin sobre riesgos existentes, estimados / evaluados, indicando probabilidad de ocurrencia, rea de
afectacin, recurrencia y efectos en trminos de escenario de riesgo (resultado del proceso 1)
Insumos bsicos
Herramientas e instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de reduccin de riesgos (medidas
especficas de intervencin)
SUBPROCESOS ESENCIALES
69
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
Frente al escenario de riesgo, en donde se han identificado y espacializado las posibles prdidas y daos,
se propone identificar e implementar las opciones de reduccin del riesgo hasta un umbral definido como
aceptable por la sociedad en su conjunto. Esta visin de futuro define las metas de la reduccin del riesgo,
que deben ser planificadas y ejecutadas a travs de proyectos de desarrollo integral y deben estar acompaados
de estrategias de prevencin de riesgos a futuro (interrelacin con el proceso anterior) para garantizar que las
Descripcin general
acciones de reduccin sean sostenibles en el tiempo.
Este proceso no solo aborda aspectos fsicos sino que incluye la reduccin de la vulnerabilidad social desde sus
diferentes formas de interpretacin, por ejemplo aumentando la resiliencia de la economa local ante posibles
efectos adversos de fenmenos fsicos peligrosos.
Nivel de riesgo de desastres (daos y prdidas a futuro) reducidas y desarrollo global de las comunidades mejorado
Productos principales
/ aumentado.
Organizacin y Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de
coordinacin Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
www.caprade.org - www.comunidadandina.org/predecan/publicaciones.htm
70
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 5 de la Estrategia Andina para la Prevencin y
mbito de poltica Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes.
Desarrollar capacidades, instrumentos y mecanismos para responder adecuadamente ante la inminencia y/o la
Objetivo
ocurrencia de fenmenos peligrosos.
Informacin sobre riesgos existentes, estimados / evaluados, indicando probabilidad de ocurrencia, rea de
afectacin, recurrencia y efectos en trminos de escenario de desastre (resultado del proceso 1)
Insumos bsicos
Bases conceptuales y metodolgicas para el diseo de instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones
de respuesta en casos de desastre.
SUBPROCESOS ESENCIALES
71
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
En este proceso se fortalecen las capacidades y los conocimientos desarrollados por las entidades pblicas
y privadas, las organizaciones no gubernamentales que apoyan la respuesta y las comunidades e individuos
para prever (anticipar / pronosticar) y responder efectivamente ante condiciones de emergencia o desastre
Descripcin general identificadas con anterioridad. Este proceso parte de la definicin de normatividad y lineamientos para definir
las metas de la preparacin para desastres, las mismas que sirven de base para diagnosticar las capacidades
de respuesta a la luz del escenario de riesgo existente en el territorio. La preparacin incluye la formulacin y
puesta a prueba de planes de respuesta en diferentes niveles territoriales y sectoriales.
Organizacin y Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de
coordinacin Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Atencin de desastres
Nombres alternativos Gestin de desastres
en la Subregin Andina Atencin
Respuesta humanitaria
Prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 5 de la Estrategia Andina para la Prevencin y
mbito de poltica Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes.
Atender oportunamente las necesidades bsicas e inmediatas de las poblaciones amenazadas o afectadas por un
Objetivo
evento fsico peligroso y prever la aparicin de nuevas condiciones de riesgo.
Informacin sobre daos y prdidas: rea de afectacin, necesidades emergentes (EDAN preliminar), recursos
disponibles para la respuesta (resultado del proceso 1)
Herramientas e instrumentos para la planicacin y ejecucin de acciones de respuesta en casos de desastre,
Insumos bsicos
incluyendo los Planes de Emergencia y Contingencia y los insumos requeridos en funcin del escenario de
desastres previamente identificado (resultado del proceso 4)
Recursos humanos, institucionales y nancieros. Equipos de rescate y de movilizacin, entre otros.
SUBPROCESOS ESENCIALES
73
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
Consiste en la ejecucin de las medidas necesarias para salvar vidas humanas, rescatar bienes y regularizar el
funcionamiento de los servicios, con base en el plan de emergencia y los planes de contingencia por eventos
(protocolos de actuacin).
Descripcin general
En la lgica del continuo del riesgo, este proceso desarrolla acciones encargadas de prever riesgos futuros que
se derivan del escenario de desastre (epidemias, hambruna, etc.).
Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de
Organizacin y coordinacin
Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Reconstruccin
Nombres alternativos Recuperacin post desastre
en la subregin andina Reconstruccin fsica, econmica y social
Reconstruccin y reconversin
Prioridad 5 del Marco de Accin de Hyogo, Eje Temtico Nmero 5 de la Estrategia Andina para la Prevencin y
mbito de poltica Atencin de Desastres, lnea prioritaria en Agendas Estratgicas de los Pases Andinos y en sus Planes y Polticas
Nacionales vigentes.
Informacin sobre daos y necesidades (EDAN nal), indicando rea de afectacin, censo de poblacin afectada y
damnificada y prdidas en trminos de modos de produccin (resultado del proceso 1)
Insumos bsicos Herramientas e instrumentos para la evaluacin del impacto y para la identicacin de opciones de planicacin
que consideren la no reproduccin del riesgo preexistente (planes de recuperacin y reconstruccin sostenible)
Recursos humanos, institucionales y nancieros
SUBPROCESOS ESENCIALES
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PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
Productos principales Condiciones de desarrollo de comunidades afectadas, restablecidas en un nivel aceptable y de menor riesgo.
Organizacin y Este proceso se incluye dentro de los alcances del Sistema / Plataforma Nacional para la Gestin del Riesgo de
coordinacin Desastres, promovido y liderado por su entidad coordinadora.
ARTICULANDO LA GESTIN DEL RIESGO Y LA ADAPTACIN AL CAMBIO INCORPORANDO LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
CLIMTICO EN EL SECTOR AGROPECUARIO EN LA INVERSIN PBLICA
Lineamientos Generales para la Planificacin y Gestin Sectorial Lineamientos y Estrategias para la Formulacin y Evaluacin de Proyectos
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
S
el riesgo de desastre en sus
O
3: Reducir el riesgo existente
diferentes mbitos
C
I
4: Preparar la respuesta E
D
A
5: Responder y rehabilitar D
6: Recuperar y reconstruir
77
PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
En la figura 19 se muestra un modelo genrico sus productos a la sociedad con la calidad exigida,
del Mapa de Procesos de un sistema u de modo tal que contribuya efectivamente en
organizacin responsable de gestionar el riesgo brindarle la proteccin y seguridad necesaria ante
de desastres. el riesgo de desastres, y en contribuir asimismo con
el desarrollo sostenible.
Los procesos clave o misionales generan los
productos requeridos por la sociedad (usuario o A nivel de la subregin andina se cuenta con
beneciario externo). Los procesos de direccin herramientas para el desarrollo de los procesos
y de apoyo generan productos requeridos de direccin y de apoyo a la gestin del riesgo de
internamente por los procesos clave para que el desastres. En el cuadro 5 se presenta algunos de
sistema, como un todo, pueda operar y generar ellos y la referencia para su acceso y consulta.
PROCESOS DE DIRECCIN
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
PROCESOS DE DIRECCIN
AGENDAS ESTRATGICAS NACIONALES PARA FORTALECER LA GESTIN DEL RIESGO EN LOS PASES ANDINOS
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PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
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PARTE II:
LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
DESDE EL ENFOQUE DE PROCESOS
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
MARCO DE ACCIN ESTRATEGIA ANDINA PLAN NACIONAL DE PLAN NACIONAL PROCESOS DE LA GESTIN DEL
DE HYOGO PARA LA PAD PAD DE COLOMBIA DE PAD DE PER RIESGO
Eje 2. Fomento de
Estrategia 1:
la investigacin y el
Fomentar la
Prioridad 2: conocimiento para
Estrategia 1: El estimacin
Identificar, evaluar y la identificacin, Proceso clave 1: Generar conocimiento
conocimiento sobre de riesgos a
vigilar los riesgos de monitoreo y sobre el riesgo de desastre en sus
riesgos de origen consecuencia
desastre y potenciar evaluacin de riesgos diferentes mbitos.
natural y antrpico. de los peligros
la alerta temprana. de desastre y para
naturales y
mejorar la alerta
antrpicos.
temprana.
Prioridad 3: Utilizar
Eje 3. Promocin
los conocimientos, Estrategia 5:
de la educacin, la Estrategia 4: La
las innovaciones y Fomentar la
comunicacin y la socializacin de Proceso de apoyo 2: Informar y educar
la educacin para participacin
participacin para la prevencin y (incluye el fomento a la participacin
crear una cultura comunitaria en
construir una cultura la mitigacin de social en la gestin del riesgo).
de seguridad y de la prevencin de
de seguridad y desastres.
resiliencia a todo desastres.
resiliencia a todo nivel.
nivel.
Estrategia 2:
Objetivo bsico Proceso clave 3: Reducir el riesgo
Impulsar las
Prioridad 4: Reducir Eje 4. Reduccin de 1: Reduccin existente.
actividades de
los factores de los factores de riesgo de riesgos y
prevencin y
riesgo subyacentes. subyacentes. prevencin de Proceso clave 2: Prevenir el riesgo
reduccin de
desastres. futuro.
riesgos.
Objetivo bsico
Prioridad 5: Eje 5. Fortalecimiento 2: Respuesta Proceso clave 4: Preparar la respuesta.
Fortalecer la de sistemas y efectiva en caso de Estrategia 6:
preparacin para mecanismos de desastres. Optimizar la Proceso clave 5: Responder y
casos de desastre a preparacin, atencin respuesta a las rehabilitar.
fin de asegurar una y de asistencia mutua Objetivo bsico emergencias y
respuesta eficaz a en caso de desastre, 3: Recuperacin desastres. Proceso clave 6: Recuperar y
todo nivel. en todos los niveles. rpida de zonas reconstruir.
afectadas.
83
PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN
DEL ENFOQUE DE PROCESOS EN LA GESTIN
DEL RIESGO DE DESASTRES
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Seccin 5
Experiencias de la aplicacin del enfoque de procesos en la
gestin del riesgo de desastres en la subregin andina
E
n la subregin andina, con apoyo del En los tres casos se tuvo como objetivo nal apoyar
Proyecto PREDECAN, se desarrollaron el fortalecimiento del Sistema Nacional de Gestin
tres experiencias bajo perspectivas del Riesgo de cada pas.
diferentes en materia de anlisis y mejora de los
procesos relacionados con la gestin del riesgo. A continuacin se presenta una sntesis de los
El primer caso, en Colombia, se orient hacia el resultados obtenidos a nivel de cada pas.
levantamiento y anlisis de los procesos clave o
misionales de la Direccin de Gestin del Riesgo 5.1. Los procesos de direccin y
del Ministerio del Interior y de Justicia de Colombia coordinacin del Sistema
(DGR), como rgano encargado de la coordinacin Nacional de Prevencin y
del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin Atencin de Desastres de
de Desastres en ese pas. El segundo caso se reere Colombia a cargo de la
a Per, donde el Instituto Nacional de Defensa Direccin de Gestin de Riesgos
Civil (INDECI) lider y orient su trabajo al anlisis
y mejora de los procesos del Sistema Nacional de En Colombia se realiz un levantamiento de
Defensa Civil (SINADECI), deniendo su misin en la forma cmo la Direccin de Gestin de
trminos de la Gestin de Riesgo de Desastres; y por Riesgos (DGR) realiza sus funciones, as como
ltimo, el caso de Ecuador, que enfoc su anlisis los principales problemas identificados. Se
de los procesos de gestin de riesgo en la regin propusieron recomendaciones que pueden
del Guayas, y particularmente en los procesos mejorar el desempeo de la entidad a travs
de Preparacin y enmarcados en la Estrategia del diseo de procesos; asimismo se propuso un
Nacional para la Reduccin de Riesgos y Atencin sistema de indicadores de gestin que permite
de Desastres liderada por la Secretara Tcnica de hacer seguimiento en el logro de los objetivos
Gestin de Riesgos (STGR). globales de la institucin.
Las tres experiencias coinciden en un propsito El Sistema de Gestin de Calidad del Ministerio
compartido: identicar los procesos del sistema del Interior y Justicia (MIJ), al cual est
de gestin de riesgo y su interrelacin al nivel adscrita la DGR, ha desarrollado un mapa de
nacional, regional y local, con el n de mejorarlos y macroprocesos en los cuales se incluyen todos
fortalecerlos partiendo, en el primer caso (Colombia), los procesos de las diferentes dependencias,
de la comprensin de los procesos internos del ente incluida la DGR. Este marco ha sido utilizado
coordinador, responsable del diseo y direccin del para una adecuada clasificacin, referencia y
sistema; en el segundo caso (Per), se parti de la consistencia con el resto de la institucionalidad
comprensin y anlisis global de los procesos del en el Ministerio. Los macroprocesos del MIJ y
sistema, detallando las interrelaciones entre las la definicin de objetivos para el Ministerio del
instituciones que lo integran; y por ltimo (Ecuador), Interior y Justicia se presentan en el cuadro 7.
se plante el anlisis de un caso particular referido
al nivel regional, con opciones de aprendizaje y Los procesos abordados corresponden a
rplica en otras regiones y, por extensin, hacia el aquellos de carcter misional en los que la
nivel nacional. funcin principal de coordinacin del SNPAD
87
PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
Formulacin y adopcin de pol- Formular o adoptar polticas claras y precisas que permitan desarrollar el sector del Interior y de Justicia,
ticas y lineamientos sectoriales en beneficio de nuestros clientes y partes interesadas.
Disear, elaborar y expedir las normas y reglamentos de acuerdo con las polticas que orienten al Ministerio
Diseo y desarrollo de normas
del Interior y de Justicia para contar con un ordenamiento jurdico que permita el desarrollo de la nacin.
Aplicacin y ejecucin de normas Garantizar el cumplimiento de la Constitucin Poltica y la Ley en el mbito de sus competencias.
Seguimiento, control y vigilancia Posibilitar un seguimiento a la ejecucin de procesos misionales y dar insumos para el control oportuno.
se manifiesta de manera fundamental. Los Por su parte, en relacin con los otros tres
procesos y procedimientos levantados, macroprocesos, el MIJ no cuenta con procedimientos
referidos a los macroprocesos del MIJ, se elaborados de manera especca para cada entidad,
enmarcan en tres de los cuatro macroprocesos: en el cumplimiento de sus funciones, de all que el
(1) Formulacin y adopcin de polticas, trabajo se orient al anlisis y caracterizacin de los
(2) Aplicacin y ejecucin de normas, y (3), procesos que la DGR realiza, en cumplimiento de su
Seguimiento, control y vigilancia. misin, en el contexto de estos tres macroprocesos
denidos por el MIJ.
El macroproceso Diseo de Normas,
constituye uno de los mbitos en los que el MIJ En total, se caracterizaron cinco procesos principales,
ya cuenta con procedimientos elaborados y cada uno subdividido en uno o varios procedimientos
validados; en este sentido, el proceso principal (o subprocesos) que dan cuenta de la forma cmo
que asume la DGR consiste en disear normas se realizan/deben realizar las acciones claves para
aplicables a la gestin del riesgo de desastres, lograr los objetivos propuestos y denidos por la Ley
empleando para ello los procedimientos que gua a la entidad. El total de los procedimientos
establecidos por el MIJ. caracterizados es de 16 (ver cuadro 8).
FIGURA 20 Mapa de procesos de la DGR en el marco del Mapa de Procesos del MIJ
88
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
89
PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
Cdigo
NOMBRE DEL
Logo entidad Versin
PROCESO
Fecha
1. Objetivo
2. Alcance
3. Poltica de operacin
4. Definiciones
5. Normatividad
6. Desarrollo
7. Diagrama de flujo
8. Registro
9. Riesgos
12. Anexos
Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procedimientos, los indicadores y el Plan de Mejoras, contactar con la Direccin de Gestin del
Riesgo de Colombia: www.dgpad.gov.co
90
La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
5.2. Los procesos misionales del (1) Estimacin de riesgos, (2) Reduccin de riesgos,
Sistema Nacional de Defensa (3) Respuesta y (4) Reconstruccin (ver subprocesos
Civil del Per en el cuadro 9).
El Instituto Nacional de Defensa Civil del Per, Este trabajo se realiz con el propsito fundamental
INDECI, realiz un anlisis DOFA del SINADECI de aportar elementos bsicos para la reforma
(Sistema Nacional de Defensa Civil), revis y legislativa del SINADECI.
reformul de forma participativa la Misin y la
Visin del sistema y nalmente identic y analiz Un elemento destacado de esta experiencia es el
cuatro procesos como misionales para el sistema: cambio de enfoque del sistema (ver cuadro 10).
1. Prevencin RDR_01
3. Preparacin RDR_03
2. Rehabilitacin RES_02
Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reflexin sobre elementos constitutivos de la
propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa Civil: Misin, Visin y Procesos. Lima 13 y 14 de Octubre de 2008.
91
PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reflexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa
Civil: misin, Visin, y Procesos. Lima 13 y 14 de octubre de 2008
Fuente: Presentacin del General Lus Felipe Palomino, jefe del INDECI, en el Encuentro Nacional para la reflexin sobre elementos constitutivos de la propuesta de Ley del Sistema Nacional de Defensa
Civil: misin, Visin, y Procesos. Lima 13 y 14 de octubre de 2008
Asimismo, la visin y la misin del sistema son las entidades pblicas, privadas y la poblacin,
consecuentes con este nuevo enfoque: interactan de manera articulada y participativa en
la Gestin del Riesgo de Desastres, fortaleciendo
MISIN el desarrollo sostenible del Pas.
Articular e integrar las acciones de las entidades
pblicas, privadas y poblacin en la Gestin del Con base en esta nueva misin, se propuso la
Riesgo de Desastres, para la proteccin de la vida, optimizacin de los procesos empleando para
contribuyendo al desarrollo sostenible del pas. ello una metodologa participativa e incluyente
de todos los actores claves del sistema. Un
VISIN elemento conceptual que orient el desarrollo
Sistema eciente y ecaz reconocido por la del trabajo lo constituy la reflexin permanente
comunidad nacional e internacional, en el que de la relacin riesgo - desarrollo. De esta forma
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
NIVEL NACIONAL
NIVEL SECTORIAL
PROCESOS DE LA GESTIN DEL DESARROLLO DEL PAS NIVEL REGIONAL
NIVEL LOCAL
I. ESTIMACIN DE RIESGOS
GESTIN DEL RIESGO DE
III. RESPUESTA
[Asistencia] [Rehabilitacin]
IV. RECONSTRUCCIN
[Recuperacin social] [Reactivacin econmica] [Reconstruccin infraestructura fsica]
PROCESOS DIRECTIVOS
EVALUACIN DE RIESGOS
Identificacin de peligros - Anlisis y Calculo de riesgos
PROCESOS DE APOYO
Gestin
Gestin financiera Gestin humana Gestin logstica
de la informacin
- Elaboracin y - Difundir - Sensibilizar - Recursos tcnicos
formulacin de - Comunicar - Educar y operativos
presupuesto - Capacitar - Infraestructura fsica
- Asignacin de - Medios de
recursos abastecimiento
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PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
MISIN Y VISIN
3- ESTANDARIZACIN DE PROCESOS
ACTORES
Incorporar los
Crear y/o modificar Asumir Gestionar RRHH
procesos de la
normativas , gestionar responsabilidades y capacitacin, educacin,
Gestin del Riesgo
recursos liderar procesos comunicacin
en la planificacin
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PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
(Objetivo: Desarrollar
capacidades, instrumentos, Mantener el talento humano en condiciones adecuadas para
PREP_02: Gestionar el talento humano
y mecanismos para ejecutar las acciones necesarias para atender un evento adverso.
responder adecuadamente
ante la inminencia y/o
la ocurrencia de eventos Equipar al talento humano con materiales, herramientas e
adversos) PREP_03: Gestionar el Equipamiento insumos necesarios para la ejecucin de las labores de socorro
establecidas en los planes de emergencia y contingencia.
RES_01: Activar el Sistema de Respuesta Instalar y declarar como operativa a la Mesa Nmero 1 del COE.
RES_02: Desplazar recursos a la zona de Transportar recursos hacia la zona de impacto de acuerdo a las
impacto condiciones de operacin reinantes.
RESPUESTA
RES_05: Activar la gestin escalonada de Reducir los tiempos de respuesta en el envo de recursos
recursos no financieros necesarios y no disponibles en la zona de impacto.
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
Equipo de Equipo de
Comandante de incidente salvamento, Equipo de atencin evaluacin de daos Equipo de Equipo de seguridad
(en la zona de impacto) bsqueda y rescate
prehospitalaria
y necesidades
evacuacin
RES_03:
Establecer
Mando en la
zona de
impacto
Elaborar
informe sobre
la atencin Informe de
la respuesta B A
Apoyar otras
mesas segn
requerimientos Apoyar el
Traslados levantamiento
de heridos legal de
cadveres
FIN
B
Evaluar el
proceso de
respuesta
Fuente: Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos del Ecuador (STGR), Proyecto PREDECAN, documento memoria del Segundo Taller Interinstitucional para el Anlisis de
los Procesos de Preparacin y Respuesta en el mbito del Litoral ecuatoriano. Guayaquil 1 y 2 de junio de 2009. (Nota: documento no oficinal, usado como referencia).
Nota: Para obtener mayor informacin sobre los dems procesos, los indicadores y el Plan de Mejoras, contactar con la Secretara Tcnica de Gestin de Riesgos del
Ecuador: www.stgestionriesgos.gov.ec
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PARTE III:
EXPERIENCIAS EN LA APLICACIN DEL ENFOQUE
DE PROCESOS EN LA GESTIN DEL RIESGO DE DESASTRES
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La Gestin del Riesgo
de Desastres
Un enfoque basado en procesos
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de Desastres
Un enfoque basado en procesos
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