Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Ahb. Antes y Más Allá de Las Regiones Políticas
Ahb. Antes y Más Allá de Las Regiones Políticas
Introduccin
1
Publicado en Colombia regional: alternativas y estrategias. Bogot, Universidad Externado de
Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2005.
1
ms que simple sumatoria de municipios. Ciertamente la descentralizacin no se
predica nicamente de lo local. La descentralizacin es una concepcin general
de la organizacin del Estado que hace nfasis en la distribucin racional y
democrtica de competencias y recursos entre los distintos niveles territoriales de
gobierno. Comprende, por tanto, no solo al municipio (que en todo caso es la
piedra fundamental de la institucionalidad social y estatal), sino a los niveles
intermedios de gobierno y, por supuesto, al nivel nacional.
En Colombia no hemos sabido entenderlo as, y por ello nos inclinamos a creer
que la tarea de la descentralizacin qued cumplida al organizar un municipio
fuerte en competencias y recursos. Lo cierto es que el municipio en tales
condiciones ha quedado abandonado a una insuficiente y precaria autonoma, que
el departamento es una administracin obsoleta e inoperante, y que la nacin no
se decide a hacer la descentralizacin a derechas, esto es, renunciando a
entrometerse en los asuntos locales, mediante la entrega a municipios y
departamentos de aquellas competencias y recursos de naturaleza local y
regional que el nivel nacional se empea en seguir manejando desde Ministerios y
entidades descentralizadas nacionales.
2
Ante el departamento el municipio es no solo autnomo sino soberano e
independiente. Asistimos hoy en Colombia a un federalismo municipal de facto:
slo el Gobierno tiene capacidad para articularlos, convertido en administracin
itinerante que se conecta con las administraciones locales en semanales
audiencias regionales. El Gobierno se ha convertido, quin sabe si a su pesar, en
el directo y legtimo interlocutor de los alcaldes. Para qu entonces el
departamento, o la regin que vendra a sustituirlo eventualmente?
2
Artculo 311. Al municipio como entidad fundamental de la divisin poltico-administrativa del
Estado le corresponde prestar los servicios pblicos que determine la ley, construir las obras que
demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin
comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las dems funciones que
le asignen la Constitucin y las leyes.
3
Artculo 298. Los departamentos tienen autonoma para la administracin de los asuntos
seccionales y la planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio
en los trminos establecidos por la Constitucin.
Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, de complementariedad de
la accin municipal, de intermediacin entre la Nacin y los municipios y de prestacin de los
servicios que determinen la Constitucin y las leyes.
La ley reglamentar lo relacionado con el ejercicio de las atribuciones que la Constitucin les
otorga.
3
De otra parte, si en todos los niveles de gobierno las entidades territoriales
pretenden ser igualmente autnomas, se genera una competencia que sera
antesala de la fragmentacin del Estado. Es muy limitado el sentido de
cooperacin y apoyo entre niveles de gobierno, por celos institucionales y espritu
de beligerante competencia. La nacin compite con gobernadores y alcaldes en
sus espacios propios, los gobernadores compiten con los alcaldes y los alcaldes,
ebrios de soberana, ni atienden orientaciones del departamento, ni se avienen a
coordinarse con otros municipios. La descentralizacin pasa por una etapa que
bien podra llamarse la querella de las autonomas.
4
bota caucana, el sur del Magdalena, el Urab antioqueo, el Catatumbo, el
Sumapaz, y un largusimo etctera para todas estas categoras regionales.
Esta experiencia indica, por tanto, que en Colombia ya existen las regiones, y que
suelen estar dotadas de organizacin poltica propia, dado que en muchos casos
coinciden con la geografa departamental. El problema no reside, propiamente, en
la dificultad para trazar una geografa regional, que no tiene que ser forzosamente
nueva, sino en disear modalidades organizacionales y procedimientos que
permitan al Estado actuar con visin e impacto regional.
Las regiones expresan, por tanto, un lugar comn de la organizacin territorial del
Estado: distintos tipos de divisin territorial intermedia o subnacional, o de
asociaciones, alianzas o consorcios entre entidades territoriales.
5
esta manera en 1955 para que sirvieran de marco a la ordenacin territorial, las
regiones se convirtieron en entidades territoriales en 1982.
Dado que los departamentos fueron creados en el fragor de la Revolucin
Francesa con un criterio estrictamente racional y tcnico, bajo las premisas de
igualdad ante la ley y de homogeneidad geogrfica, los departamentos dieron
lugar a un ordenamiento territorial que rompi con la geografa tradicional de los
pases histricos franceses y de sus regiones culturales. De all los constantes
ataques en Francia contra los departamentos, tachados como reparticiones
territoriales artificiales, surgidas de la noche a la maana, engendro de una
decisin arbitraria Estado. Con todo, y pesar de tan encendido cuestionamiento,
los departamentos han logrado sostenerse como eje estratgico de la muy
eficiente administracin francesa durante doscientos aos.
Los cien departamentos en que est repartido el territorio de Francia (96
metropolitanos y 4 de ultramar) tienen un rea promedio de 6.000 kilmetros
cuadrados, y se han integrado en 26 regiones (22 metropolitanas y 4 de ultramar),
que se ocupan de administrar principalmente la planificacin, la ordenacin
territorial, la formacin profesional y la construccin, equipamiento y financiacin
del funcionamiento de los centros de enseanza secundaria.
Debido al reducido tamao de los departamentos en Francia, muy explicablemente
la escala regional sobrepasa la dimensin de un departamento singular, y fue
necesario reunirlos tanto para reconstruir las regiones histricas como para
encontrar la dimensin de las regiones econmicas actuales.
Siendo tan dismil la trayectoria histrica de nuestros departamentos y su
dimensin geogrfica al hacer una comparacin con los franceses, solo puede
calificarse como un gran desatino de los constituyentes de 1991 que hubiera
decidido asemejar los departamentos colombianos a los franceses para, mediante
la frmula nica de dos o ms, llevarlos a la eventual conformacin de enormes
e ingobernables regiones. 4 En materia de descentralizacin el tamao cuenta, y
en este aspecto la experiencia de Francia abunda en buenas lecciones.
En contraste con la semejanza espacial que distingue a los liliputienses
departamentos galos, los colombianos ostentan entre s considerables diferencias
geogrficas. Unos son muy pequeos (San Andrs, Quindo, Atlntico, con 40,
1.800 y 3.400 Km2 respectivamente), la mayora oscila entre 20.000 y 60.000
kilmetros, y los ms extensos (Caquet, Meta, Vichada y Amazonas) tienen reas
que van de 85.000 a 109.000 km2. La historia de los departamentos franceses
nada tiene que ver con la de los colombianos, que en la actualidad son apenas 32,
sobre un territorio que tiene el doble de la superficie de Francia.
4
Artculo 306. Dos o ms departamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de
planificacin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio. Su objeto principal ser el
desarrollo econmico y social del respectivo territorio.
6
Antes que creacin de un da, los departamentos en Colombia fueron apareciendo
como decantado producto de una lenta evolucin histrica. Cada departamento
result de unir e integrar los territorios de antiguas provincias, cuya historia se
remonta a tiempos coloniales y a las primeras dcadas de la repblica. Ya en el
siglo XX se desmembraron los enormes territorios de los departamentos histricos
en departamentos de menor tamao, a medida que fueron apareciendo nuevas
regiones econmicas al impulso de las migraciones internas y de nuevos polos de
desarrollo.
7
con el aparato poltico y burocrtico de los departamentos, y se la relega a asumir
algunas de sus funciones, esto es, a heredar o compartir su actual debilidad
institucional.
Los dos artculos constitucionales sobre regin son muy parcos en cuanto a la
definicin de sus funciones y organizacin. Se concentra en precisar las
caractersticas puramente polticas o electorales de la regin, y remite a una futura
ley orgnica todos los pormenores prcticos atinentes a la administracin y el
gobierno, empezando nada menos que con las competencias y los recursos. En
realidad, la Asamblea Constituyente poco o nada saba sobre la forma como
podra convertirse a Colombia en un pas regional, y aplaz el debate para futuras
legislaturas, mediante la figura de una reserva de ley orgnica. Esta ley se viene
aplazando indefinidamente, quiz porque an hoy no hemos podido establecer las
condiciones para la regionalizacin del Estado. Tarea nada fcil, pues el paso a
una Colombia de regiones poltico-administrativas implica regionalizacin de la
organizacin administrativa, de las elecciones, de los recursos y de las
competencias y, por tanto, una integral reforma del Estado en todos sus niveles de
gobierno.
5
Artculo 307. La respectiva ley orgnica, previo concepto de la comisin de ordenamiento
territorial, establecer las condiciones para solicitar la conversin de la regin en entidad territorial.
La decisin tomada por el Congreso se someter en cada caso a referendo de los ciudadanos de
los departamentos interesados.
La misma ley establecer las atribuciones, los rganos de administracin, y los recursos de las
regiones y su participacin en el manejo de los ingresos provenientes del fondo nacional de
regalas. Igualmente definir los principios para la adopcin del estatuto especial de cada regin.
8
3. Regionalizacin del Estado e implementacin de polticas y estrategias
regionales
Surge entonces la cuestin del mtodo, y por tanto la pregunta sobre los criterios
tcnicos y polticos apropiados para concebir, disear y organizar niveles
intermedios de gobierno y, en el caso que particularmente nos ocupa, para definir
la regin. Cuando se discute sobre descentralizacin y gobernabilidad, el tamao
de las reparticiones territoriales del Estado cuenta, y vale tambin para los
territorios intermedios. En el anlisis del caso colombiano resulta aleccionador
comprobar el reducido tamao de los distintos tipos de regiones existentes en
Italia, Francia, Espaa y Alemania.
6
Santiago Montenegro. Territorio, gobernabilidad y competitividad. Encuentro nacional para la
productividad y la competitividad. Bucaramanga, 8 y 9 de mayo de 2003, p. 5.
9
La visin regional obliga a mirar por encima de los muros institucionales que nos
aslan de los vecinos, sean estos otros municipios u otros departamentos. Las
entidades territoriales forman un vecindario fragmentado, dividido, escindido, por
las altas barreras que impone la territorialidad de la divisin poltico administrativa.
La mirada regional indaga por lo que trasciende a lo estrictamente local, y
encuentra una convergencia de intereses comunes entre quienes son prximos y,
por tanto, afines. Intereses comunes cuya debida atencin reclama acciones
concertadas. La visin regional invita a imaginar, planificar y construir con
ambicin un futuro comn para poblaciones que forman unidades
socioeconmicas y culturales con propia identidad, pero que estn confinadas por
los muros institucionales que encierran y separan, e impiden ver ms all de la
propia parroquia.
Siendo inseguro el criterio de construir regin, como regla general, a partir de los
departamentos, pues aquellas correran el riesgo de heredar las conocidas
falencias poltico administrativas de estos, puede ser de gran utilidad promover
mltiples experiencias asociativas entre entidades territoriales, con el concurso de
la nacin.
10
proyectos: econmicos, culturales, sociales, cientficos. Proyectos que generan
una espacialidad propia y diversa segn cada caso, espacialidad que no surge
solamente de la agregacin de las jurisdicciones existentes sino, en la mayora de
los casos probablemente, por configuracin de nuevas demarcaciones territoriales,
donde el nombre es lo de menos.
11
sus propios programas, estructurados regionalmente, e incluso a delegar en ellas
muchas de sus propias funciones, que aun cuando jurdicamente definidas como
funciones o servicios nacionales, son en realidad de naturaleza local o seccional.
12