I.

EL PODER FINANCIERO: CONCEPTO Y EVOLUCIN HISTRICA

La competencia para establecer tributos ha sido uno de los distintivos
tradicionales de la soberana poltica. Cuando las primeras instituciones
parlamentarias las Asambleas medievales se renen
para discutir asuntos pblicos, lo hacen con una finalidad muy concreta:
estudiar y, en su caso, aprobar las peticiones de subsidios hechas por los
Monarcas, condicionando su concesin al hecho de que se diera explicacin
sobre las actividades que iban a financiarse con los medios solicitados.
Tmese, pues, bueno nota de un hecho histrico importante: el
parlamentarismo surge ntimamente asociado a las instituciones financieras, a
la necesidad de aprobar unos ingresos y gastos pblicos, cuya conexin, ya en
los albores del parlamentarismo, aparece de forma manifiesta.
As lo advierte el Tribunal Constitucional al recordar que el Presupuesto noce
vinculado al parlamentarismo, y que el origen remoto de las actuales I.eyes
de Presupuestos hay que buscarlo en la autorizacin que el monarca deba
obtener de las Asambleas estamentales para recaudar tributos de los sbditos.
(...) Como consecuencia directa de este principio de "autoimposicin, surgi el
derecho de los ciudadanos, no slo a consentir los tributos, sino tambin a
conocer su justificacin y el deslino a que se afectaban [...]. Los primeros
Piesupuestos (...) constituan la autorizacin del Parlamento al Monarca
respecto de los ingresos que poda recaudar de los ciudadanos y los gastos
mximos que poda realizar y, en este sentido, cumplan la funcin de control
de toda la actividad financiera del Estado I...J. F.l Presupuesto es la clave del
parlamentarismo ya que constituye la institucin en que histricamente se fian
plasmado las luchas polticas de las representaciones del pueblo (Coites.
Parlamentos o Asambleas) para conquistar el derecho a fiscalizar y controlar el
ejercicio del poder financiero: primero, respecto de la potestad de aprobar los
tributos e impuestos; despus, para controlar la administracin de los ingresos
y la distribucin de los gastos pblicos (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 3.).
Con la instauracin del constitucionalismo en el siglo xix, tanto el
establecimiento de tributos como la aprobacin de los Presupuestos estatales
pasan a ser competencia reservada al Parlamento y tanto la aplicacin y
efectividad del tributo como la ejecucin del Presupuesto constituyen actividad
administrativa reglada, sometida al Derecho. En un primer momento, priman los
aspectos estrictamente formales bsicamente el respeto al principio de
reserva de ley y al principio de legalidad en la actuacin administrativa. Aos
ins tarde y en Espaa, cuando entra en vigor la Constitucin de 1978, el
carcter normativo y vinculante del texto constitucional hace que el poder
legislativo no slo est condicionado por el respeto a los principios formales,
sino que tambin los principios materiales resultan vinculantes para el poder de
legislar en materia financiera.
Se ha llegado as a la culminacin de un largo proceso histrico que. iniciado
con la imposicin de tributos a los pueblos vencidos en contiendas blicas,
concluye con el establecimiento de tributos por el Parlamento de forma
ordenada y conforme a Derecho. El tributo deja de ser smbolo de podero
militar y se convierte en un instituto jurdico que adquiere carta de ciudadana
en el mundo del Derecho. Admitido que el ejercicio del poder poltico encuentra
su mxima expresin en la ley, y que es la ley la que atribuye a los diferentes
rganos del Estado la titularidad y el ejercicio de concretos poderes jurdicos, el
poder tributario en cuanto manifestacin del poder poltico deja de
concebirse como un arsenal de potestades discrecionales e ilimitadas para
convertirse en el ejercicio de competencias por parte de un rgano el
Parlamento, al que la Constitucin limita. En suma, el poder financiero no es
ms que el poder para regular el ingreso y el gasto pblico. Este poder se
concreta inicialmente en la titularidad y ejercicio de una serie de competencias
constitucionales en materia financiera: en esencia, aprobar los Presupuestos,
autorizar el gasto pblico y establecer y ordenar los recursos financieros
necesarios para sufragarlo.
Si ello es as, si, como ha sealado Rodrguez Bereijo, el poder financiero se
identifica con el poder legislativo en materia financiera, por qu, podemos
preguntarnos, se habla de un poder financiero cuando se legisla en esta
materia y no se habla de un poder civil o de un poder administrativo, ni siquiera
de un poder penal, cuando se legisla en estos campos. Ciertamente no existe
una explicacin razonable. Slo un considerable lastre histrico, que sigue
gravitando sobre las instituciones financieras y ms acusadamente sobre el
tributo, explica la pervivencia de ese concepto de poder financiero, que sigue
identificndose en ocasiones con un poder incondicionado e irresistible para el
ciudadano, impermeable a todo intento de penetracin del Derecho en esta
parcela de la actividad pblica.
Las iniciales concepciones autoritarias y la propia naturaleza de las
instituciones financieras han venido ejerciendo, con el transcurso de los aos,
un notable influjo en esta parcela del pensamiento jurdico. En materia
presupuestario se han eternizado las discusiones doctrinales, hoy ya
superadas, sobre el valor y alcance de la Ley de Presupuestos y sobre su
naturaleza material o formal, replantendose de forma reiterada las discusiones
iniciadas con la teoria dualista de la ley material y formal por LABAND (de
esta vieja controversia se hacen eco, entre otras, las SSTC 27/1981. FJ 2.;
63/1986, FJ 5.; 76/1992, FJ 4.; 274/2000, FJ 4.; 3/2003, FJ 4.). En materia
tributaria la aceptacin incondicionnda de las teoras que conciben la relacin
tributaria como una relacin de poder, ha dado lugar a equvocos que conviene
deshacer.
Algunos, de carcter dogmtico, condujeron a la identificacin del tributo con el
impuesto (excluyendo a los usas y a las contribuciones especiales), reduciendo
el objeto del Derecho Tributario al anlisis de esta categora tributara en la que
se da de forma paradigmtica esa especial relacin de poder que no se
presenta con tanta nitidez en la tasa y en la contribucin especial, en las que
existe una cierta relacin sinalagmtica entre el pago del tributo y la
(contraprestacin) utilidad o servicio recibido. Contraprestacin o sinalagma
que no se produce (al menos, uti sirtgt/li) en el caso del impuesto.
De otra paite, la funda mentacin del tributo en el poder de imperio del Estado
comport la marginacin de los principios de justicia tributaria y
especialmente el de capacidad econmica al mbito de lo metajurdico, al no
considerarlos vnculos para el legislador sino, en el mejor de los casos, meras
orientaciones de las que se puede prescindir al carecer de la vinrulatoriedad
propia de toda norma jurdica.
Que es, en sntesis, lo que hoy permanece de las viejas concepciones en
torno al poder financiero y en tomo a la configuracin de las relaciones
financieras, y especialmente tributarias, como relaciones de poder? Aceptada
la vinculacin del poder legislativo a los principios sancionados por la
Constitucin, no puede sostenerse seriamente la persistencia de tales
concepciones.
En primer trmino, interesa anotar que la expresin poder financiero, aunque
utilizada por nuestro Tribunal Constitucional (SSTC 13/1992, 163/1994,
68/1996 y 3/2003, entre otras), no aparece expresamente recogida en la
Constitucin, que, en cambio, s alude al poder tributario (la potestad ...J para
establecer los tributos art. 133.1) y se refiere, sin mencionarlo, al que en la
dogmtica anglosajona se conoce como poder de gasto (art. 133.4 CE), y a
otras competencias en materia financiera, como las referidas a la Deuda
Pblica (art. 135.3 CE).
Por otra parte, el poder financiero se ha desvinculado definitivamente de la idea
de soberana, concepto ste que, adecuado a la problemtica jurdico-poltica
de la Monarqua absoluta, carece de sentido en el moderno Estado
constitucional, en el que el Estado en cuanto persona, es decir, en cuanto
sujeto de derechos y obligaciones, de potestades y deberes, de situaciones
jurdicas en general, no puede considerarse soberano; como cualquier otra
persona se halla sometido al Ordenamiento, del que brotan en ltima instancia
dichas situaciones jurdicas (Rodrguez Rereijo, Ramallo Massanei). Ni siquiera
en el plano internacional conserva su plenitud de sentido la idea de soberana,
habida cuenta de la quiebra provocada en el dogma clsico de la indivisibilidad
de la soberana por las organizaciones supranacionales de integracin, de las
que constituye una muestra seera la Unin Europea. Pero desde luego, en el
plano interno, la soberana se transforma en el conjunto de competencias
previstas en la Constitucin y en el resto del Ordenamiento jurdico y
distribuidas entre el Estado y los entes pblicos territoriales que lo integran. En
nuestra realidad constitucional ni el carcter absoluto e irresistible del
poder soberano so compadece con los lmites y exigencias de un Estado social
y democrtico de Derecho (art. 1.1 CE), ni el carcter indivisible e
inalienable tradicionalmonte atribuido a dicho poder concuerda con el
sistema constitucional de distribucin territorial del poder en el Estado de las
Autonomas (art. 137 CE), ni con la posibilidad constitucionalmente reconocida
de cesin, atribucin, transferencia o delegacin de parte de ese
poder (facultades o competencias) tanto en favor de organizaciones o
instituciones internacionales o supranacionales (art. 93 CE), como en favor de
las propias Comunidades Autnomas (arts. 150.1 y 2 y 157.1 y 3 CE).
Por ltimo, y en parte como consecuencia de lo anterior, se ha ido
progresivamente reconociendo la heterogeneidad del contenido del poder
financiero, como conjunto de competencias y potestades proyectadas sobre la
actividad financiera o sobre la Hacienda Pblica. La heterogeneidad no deriva
slo de la diversidad de materias abarcadas por las competencias financieras,
aunque sea usual la distincin entre poder o competencias tributarias y
competencias presupuestarias, sino tambin de la imposibilidad de reconducir
a una categora unitaria el conglomerado de poderes, potestades, funciones y
derechos que se proyectan sobre la Hacienda Pblica, y de los que son
titulares los diferentes entes pblicos territoriales. Se cuestiona por ello la
utilidad y el sentido actual de un concepto tan omniromprensivo como el de
poder financiero, que paulatinamente va sustituyndose (en el lenguaje
doctrinal, jurisprudencial y normativo) por el ms preciso de competencias
financieras (normativas o de gestin y ejecucin). En efecto, como dej escrito
M. Garca Pelayo, la estructuracin jurdica del poder. en cuanto asigna a los
rganos e instituciones un circulo de actividad objetivamente delimitado,
establece el procedimiento con arreglo al cual lia de realizarla, y confiere los
poderes adecuados a ello, se manifiesta como un sistema de competencias
En definitiva, el poder financiero no puede concebirse en la actualidad como
una categora unitaria derivada de la soberana, sino como una frmula
abreviada para designar las competencias en materia hacendstica; esto es,
como el ha/, de competencias constitucionales y de x)testades administrativas
de que go/.an los entes pblicos territoriales, representativos de intereses
primarios, para establecer un sistema de ingresos y gastos.