PLANIFICACIN TERRITORIAL Y URBANISMO.

PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL PLANEAMIENTO URBANSTICO

1. El territorio y la planificacin.

Cualquier territorio, de la escala que sea, experimenta problemas y

conflictividad, dado que en l se asienta una determinada poblacin y se
desarrollan diversas actividades. Paliar en lo posible los conflictos entre usos,
lograr un desarrollo socioeconmico equilibrado, proteger el medio y preservar
sus recursos, y mejorar la calidad de vida son objetivos que slo pueden
lograrse, eficaz y racionalmente, a travs de la planificacin territorial.

Planificacin1 es un trmino que puede ser definido como la accin de llevar a

cabo un objetivo determinado (en este caso, de ordenacin territorial) con la
previsin, en un plan, de todos o los principales factores considerados
importantes para la consecucin de aqul (usos reales y usos posibles, poder
poltico, medios tcnicos y financieros, etc.).

En todo proceso de planificacin territorial deben darse 3 etapas: 1) la etapa

pre-plan (Legislacin), para determinar las polticas territoriales; 2) la etapa del
plqan (Planificacin sensu stricto), en la que se elabora el documento de
actuacin; 3) la etapa post-plan (Ejecucin), consistente en la puesta en
marcha del plan y la transformacin territorial (ver tabla). Establecer un
adecuado diagnstico, disear objetivos y plantear un apropiado plan son
pasos necesarios para acondicionar y adaptar un territorio a las necesidades
del hombre.

Aspectos bsicos a tener en cuenta en la planificacin u ordenacin territorial

pueden ser:

1
Planificar procede de plan (del fr. plan < plant = diseo de un edificio) + facere (del lat.,
hacer).

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 a) su carcter pblico (dado que son las instituciones pblicas quienes la
impulsan);
b) la escala: regional/comarcal (ordenacin territorial) y local (urbanismo);
c) la diferenciacin entre planificacin fsica (que coordina aspectos
territoriales de las polticas sectoriales) y planificacin econmica
(centrada en la consecucin del desarrollo socioeconmico);
d) su carcter a la vez cientfico, tcnico-administrativo y poltico (aunque
hay quien distingue entre ordenacin territorial disciplina cientfica y
planificacin puesta en prctica, o entre urbanismo [ciencia] y
planeamiento urbano [prctica]).

Es interesante, dado que nos hallamos en una asignatura de Geografa, que

nos detengamos en el tema de la escala. Habitualmente, se suele establecer
una clasificacin, quiz algo simplista, de las modalidades de planificacin
territorial segn la escala (ver tabla). Por otro lado, podemos diferenciar entre
planificacin econmica (propia de la escala nacional/regional) y la
planificacin fsica (escala regional/local). A partir de esta 2 distincin,
podemos apreciar que ambos tipos de planificacin se encuentran, de una u
otra forma, en los tres niveles territoriales (ver tabla).

Los grandes apartados de la planificacin territorial son (ver figura):

Un cuerpo central (Planificacin Normativa): planificacin territorial
(planif. fsica de mbito regional/sub-regional), planificacin sectorial
(planif. fsica de un sector especfico) y planeamiento urbano (planif.
fsica de mbito municipal/sub-municipal).
Un apartado dedicado a la Poltica Regional (centrada en los
desequilibrios regionales y el desarrollo regional).
Otro apartado de Planificacin No Normativa, dentro del cual destaca
la planificacin estratgica (planteamiento de grandes objetivos y
recomendaciones sobre un territorio, normalmente de escala local,
metropolitana o comarcal y, en algunos casos, regional).

De cualquier manera, y sea cual sea la modalidad escogida, la planificacin,

como sabemos, gira en torno a un plan. Para su elaboracin, es preciso partir

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de un anlisis del modelo territorial vigente para, a travs del diagnstico y la
formulacin de objetivos, llegar a establecer cmo sera el nuevo modelo
territorial. La prognosis (determinaciones del plan) nos llevar a la
transformacin territorial, cerrando el proceso cclico (ver figura). La
introduccin de la dimensin temporal en este modelo permite pasar del plan al
programa de actuacin (periodizacin de actuaciones).

Veamos por ltimo cules son las modalidades de la planificacin y qu

puesto ocupa, en ese conjunto, el planeamiento urbanstico.

Lo primero que debemos hacer es diferenciar (como hicimos antes) entre

planificacin econmica (conjunto de polticas econmicas con incidencia
territorial, sobre todo las polticas sectoriales y la poltica regional) y
planificacin fsica (proceso de ordenacin de los usos del suelo, de
produccin fsica del territorio ordenado). Una diferencia importante entre
ambas es que la 1 es preferentemente indicativa (sobre todo porque, en una
economa de mercado, slo puede hacer recomendaciones a los agentes
privados) y la 2 es preferentemente vinculante (dado su carcter de obligado
cumplimiento para todos los sectores) (ver tabla).

En segundo lugar, debemos distinguir, dentro de la planificacin fsica, entre la

planificacin territorial o general (para la que el centro de atencin es el
territorio, que ser tratado de modo global o integral, tanto a escala local
urbanismo como a escala regional planificacin territorial) y la planificacin
sectorial (cuyo centro de atencin es la distribucin territorial de una funcin,
de un sector, y cuya aproximacin es vertical no horizontal como en la
planificacin general). Mientras que la planificacin territorial engloba
planificacin de escala regional y planificacin municipal/urbanstica, la
planificacin sectorial engloba temticas como: sectores econmicos,
infraestructuras, equipamientos y medio ambiente (ver figura).

En tercer lugar, hay que hacer tambin una distincin, dentro de la planificacin
fsica, entre planificacin territorial (de nivel jerrquico superior, de mbito
regional/sub-regional, establece zonificaciones) y planeamiento urbanstico

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(ordena un trmino municipal y define los usos del suelo de dicho territorio) (ver
tabla).

2. La planificacin en la escala local-municipal: el planeamiento

urbanstico.

El planeamiento de las ciudades un tipo de planificacin fsica, territorial y

vinculante a escala municipal y sub-municipal comenz hace bastantes siglos,
antes incluso de que empezara a hablarse del urbanismo como disciplina. sta,
surge fundamentalmente con la aparicin de la ciudad industrial.

Este territorio ordenado que es la ciudad actual es el resultado tanto de las

intervenciones del planeamiento urbano como de las actuaciones de los
distintos organismos con competencias en planificacin sectorial.

El propio urbanismo tambin puede ser entendido de dos formas: 1) como

teora urbanstica (conjunto de conceptos y planteamientos acerca de la
conformacin y transformacin de la ciudad) y 2) como planeamiento urbano
(la actividad prctica, plasmada en planes para intervenir sobre el territorio
urbano). Ambos enfoques, desde luego, tienen como rea bsica de actuacin
un territorio y una escala muy concretos: el territorio urbano y la escala local o
municipal (y tambin sub-municipal).

2.1. Formacin y elementos del espacio urbano.

El espacio urbano se ha ido formando por la progresiva transformacin del
espacio rural en espacio construido, es decir, mediante el proceso de
urbanizacin. En el suelo urbano existen, a su vez, dos categoras de suelo:
espacio pblico (lo vaco del espacio urbano) y espacio parcelado o
construido (lo lleno del espacio urbano, de carcter privado). La delimitacin
de una de estas categoras supone, automticamente, la delimitacin de la
otra. La interrelacin entre ambas y su disposicin espacial dan lugar al tejido
urbano o trama urbana (la peculiar morfologa de un rea urbana que resulta
del modo en que se disponen espacios pblicos y espacios edificados). As,
podemos hablar de tramas regulares/irregulares, tramas

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espontneas/proyectadas, tramas ordenadas/desordenadas, tramas
conservadas/deterioradas y tramas homogneas/heterogneas.

Los espacios pblicos se conectan unos con otros formando la red de

espacios pblicos (viario, plazas, paseos, reas peatonales, parques,).

Los edificios de la ciudad, por otro lado, tienen unas determinadas

caractersticas (destino, procedimiento constructivo, factores culturales,). La
sntesis de estas caractersticas nos da un tipo edificatorio, que puede variar
segn:
Segn la poca histrica Segn manera de Segn manera de ocupar
edificar una parcela
Casa gtica Vivienda parcelas contiguas
Casa del S. XVIII unifamiliar aislada parcelas aisladas
Casa de renta del Edificio entre ocupacin total de
S. XIX medianeras parcela
Bloque de Bloque aislado casa aislada
viviendas del S. Casa plurifamiliar dentro de parcela
XX ..etc. ..etc.
etc.

Si nos fijamos en las formas de agrupamiento de los cuerpos edificados,

apreciaremos los sistemas de ordenacin:
1. Sistema de ordenacin por alineaciones de calle [alineacin,
profundidad, altura reguladora, retranqueos de fachadas,].
2. Sistema de ordenacin por edificacin aislada en parcela [tamao de
parcela, ocupacin, volumen edificable, distancias a los lindes,].
3. Sistema de ordenacin por definicin de la volumetra [caractersticas
geomtricas del volumen].

En suma, el anlisis de la morfologa urbana debe tener en cuenta los

siguientes factores (ver tabla):

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 a) El plano o trama urbana (desordenado o irregular, radiocntrico, en
cuadrcula u ortogonal).
b) La construccin urbana:
Entramado urbano (orden cerrado o compacto y orden abierto o
de edificios aislados2).
Construccin urbana (edificacin individual, en altura, en precario,
modular, mobile home).
c) Los usos del suelo (uso comercial, industrial, residencial, pblico,
semipblico).
d) Las actuaciones sobre el paisaje urbano:
Renovacin urbana (sustitucin de una trama antigua por otra
nueva).
Rehabilitacin urbana (conservacin y mantenimiento del
patrimonio edificado y su entorno).

El paulatino proceso de urbanizacin, que significa la transformacin de un

territorio antes rural, se apoya, en muchos casos, en referentes territoriales
(caminos rurales, mrgenes, ros, etc.), que van siendo incorporados (y
transformados) al espacio urbano. Por ello, la ciudad es, a la vez, lugar,
espacio construido y territorio.

La ocupacin residencial, la trasformacin territorial y el crecimiento urbano que

comporta el proceso urbanizador han ido sucediendo sobre la base de 3
operaciones fundamentales: la parcelacin (morfologa de la ocupacin del
suelo), la urbanizacin (construccin de la infraestructura urbana) y la
edificacin (construccin de los edificios segn tipologas). Aunque la
secuencia ms frecuente es parcelacin-urbanizacin-edificacin (P-U-E), hay
otras variedades de crecimiento urbano (ver tabla): hileras suburbanas, ciudad-
jardn, polgonos, etc.

2
El orden abierto, con edificios aislados y espacios libres entre ellos, se refleja en los barrios
ciudad-jardn o tambin en los bloques aislados (open planning).

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La resolucin de los problemas urbanos, el control y planificacin del
crecimiento urbano, la compatibilizacin de usos del suelo, la regulacin de las
actuaciones de agentes sociales (pblicos o privados) sobre el territorio urbano,
etc., son cuestiones que el planeamiento urbanstico debe afrontar hoy y
deber seguir afrontando en el futuro. Para ello, su capacidad normativa y
vinculante le servir para fortalecer su intencin de planificacin y control
territorial.

3. Qu es, concretamente, la planificacin urbanstica o planeamiento

urbano?

El planeamiento urbano es la forma particular de denominar a la planificacin

fsica, de tipo normativo, que tiene por mbito de actuacin el municipal/sub-
municipal, el territorio urbano. Es, por ello, algo diferente a la planificacin
territorial, aunque tambin tiene conexiones con ella, en tanto en cuanto ambas
son planificaciones fsicas y de tipo territorial, cuya forma de aproximacin al
territorio es horizontal o integradora y general.

Entre los temas bsicos del planeamiento urbano tenemos:

-La ciudad como parte integrante del territorio (ordenacin de todo el territorio
municipal, articulacin ciudad-territorio).
-La delimitacin de los espacios pblicos y privados.
-El esquema ordenador (patrn de ordenacin del espacio urbano).
-La red de espacios pblicos (Imagen urbana de los espacios pblicos).
-Las actividades pblicas y privadas en los espacios parcelados (zonificacin
para la distribucin de usos).

Como resultado de todo ello, podemos decir que la ciudad debe ser objeto de
anlisis e intervencin, de diagnstico y propuestas, de planeamiento y gestin.
Ha de ser objeto, en suma, de una disciplina llamada urbanismo, que tiene
instrumentos particulares de anlisis/intervencin sobre los problemas urbanos.

Los conflictos entre intereses pblicos y privados estn presentes en casi todos
los mbitos humanos, pero es en el espacio urbano donde adquieren un

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absoluto protagonismo. No se discute ya el que deba prevalecer el inters
pblico, aunque s que pueden variar los objetivos prioritarios de este inters
pblico y las actuaciones derivadas. En cuanto a los intereses privados, stos
son reconocidos y protegidos por la ley. Se trata del rgimen de propiedad de
los terrenos (dado que la mayora del suelo objeto de regulaciones es de
titularidad privada). Por ello, es imprescindible usar, como herramienta
primordial, la legislacin urbanstica.

A menudo, y aunque se toma el planeamiento urbanstico (la vertiente prctica

del urbanismo) como un todo, se puede diferenciar entre planeamiento y
gestin:
Planeamiento: fase que finaliza con la redaccin y aprobacin de un
plan para ordenar el suelo urbano y para preparar previsiones y
propuestas.
Gestin: fase de ejecucin de las propuestas y de materializacin de
stas, que engloba actos de fiscalizacin y de ejecucin de actuaciones.
En el primero, se presta ms atencin a lo colectivo, al inters comn. En la 2
etapa (gestin), se plantean conflictos con la propiedad. Siempre es preciso
tener en cuenta estos problemas a la hora de plantearse la elaboracin de un
plan. El planeamiento no puede prescindir de las condiciones y posibilidades de
la gestin.

El planeamiento urbano tiene, cada vez ms, un carcter globalizador, de

instrumento de desarrollo urbano, aunque su carcter normativo tiene por
objetivo bsico clasificar y calificar el suelo y garantizar dotaciones adecuadas
en servicios, infraestructuras y equipamientos. De todos modos, hay algo que
escapa del planeamiento normativo: el tema del desarrollo econmico local
(atraccin de actividades econmicas, reconversin econmica, complejos
tecnolgicos, activacin cultural,...). Estos son objetivos ms propios de un
plan estratgico (de metas ms ambiciosas y amplias), aunque deberan
articularse con el planeamiento urbano. En este campo, el caso de la ciudad de
Sevilla es paradigmtico, con un nuevo PGOU y un Plan Estratgico puestos
ya en marcha en sus fases preparatorias.

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4. Breve evolucin de las ciudades y del urbanismo.

El crecimiento urbano experiment dos momentos crticos clave: el Neoltico y

la Revolucin Industrial. La ciudad actual es fruto de un proceso evolutivo en el
que estos dos fenmenos son hitos fundamentales. Cada ciudad se ha
originado en un contexto histrico particular y, adems, es fruto de una serie de
influencias culturales, sociales y econmicas variadas. Existe un patrimonio
urbano heredado, a veces protegido y mantenido, otras veces readaptado a
nuevas funciones y nuevos contenidos.

Las ciudades reflejan siempre la influencia del modelo econmico imperante en

cada momento histrico. As, tenemos una ciudad pre-industrial (apoyada en
una estratificacin estamental de la sociedad), una ciudad surgida del sistema
mercantilista y protocapitalista, y una ciudad capitalista e industrial en el XIX.
Hoy, el capitalismo global tambin est conformando nuevos modelos urbanos.

La ciudad pre-industrial.- Apoyada en tecnologas y actividades pre-

industriales. Escasas de poblacin. Localizadas en centros de encrucijada,
rutas de trfico, etc., o bien debido a factores religiosos, polticos, etc. Son
ciudades administrativas, polticas, militares o religiosas. En su morfologa,
presentan recintos amurallados (externos y/o internos), congestin, aspecto
compacto, calles tortuosas, mala higiene, ausencia de espacios abiertos,... En
cuanto a usos, la ciudad pre-industrial muestra una dicotoma centro-periferia y
una fragmentacin espacial segn criterios tnicos, religiosos y profesionales.
En el centro de la ciudad destacan importantes edificios pblicos, de carcter
religioso y militar. Es el rea de ms poder y mayor simbolismo. La ciudad pre-
industrial era, en muchos casos, un relejo simblico de un orden social y moral
determinado.

La ciudad industrial y la planificacin urbana.- El ritmo del crecimiento

urbano fue alterado especialmente por la Revolucin Industrial, debido a
avances tecnolgicos, econmicos y en los transportes. Aparecen diversos
tipos de ciudades nuevas industriales: ciudad minera, ciudad con industria
pesada, ciudad ligada a fuentes energticas y ciudad centro de transporte. La

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creacin de ciudades nuevas no fue un fenmeno amplio, dado que las
industrias se instalaban en la red urbana preexistente, transformndola y
jerarquizndola. La ciudad industrial, en progresivo crecimiento, sufre
condiciones de vida psimas, especialmente en barrios obreros: hacinamiento,
falta de higiene, epidemias, degradacin de ciertas reas, etc.

En un contexto como el descrito aparece el primer urbanismo como medio de

intervencin sobre la ciudad, para contrarrestar los efectos del laissez faire.
As, el preurbanismo, por ej., plantea distintas propuestas para crear un nuevo
modelo de ciudad progresista (ideas de Owen, Fourier, Proudhon,...): con
espacios verdes, geometra natural, atomizada y formada por comunas, con
rechazo de la radicin, etc. Frente a l, habr tambin un preurbanismo
culturalista, que pone el acento en la historia y el romanticismo, dando lugar a
una imagen nostlgica, cualitativa y participativa de la ciudad (la clave del
modelo es la cultura).

El urbanismo propiamente dicho nace de la mano de especialistas

(normalmente arquitectos) y s se plasma en la realidad, bien mediante un
modelo progresista (Tony Garnier y urbanistas de la Carta de Atenas) basado
en la modernizacin, la ruptura histrica y el orden, bien mediante un modelo
culturalista (ciudad jardn) apoyado en conceptos como: totalidad,
comunidad, diversidad, nostalgia, etc. Este urbanismo tendr su plasmacin
prctica en nuevas concepciones, globales o parciales, de la ciudad (ver tabla).

El sistema capitalista avanzado y la ciudad.- Tras la Segunda Guerra

Mundial se producen dos procesos en el sistema urbano: concentracin y
centralizacin industrial. Poco a poco, la ciudad va reflejando los cambios del
sistema econmico (ahora llamado post-industrial) y da lugar a un nuevo
modelo urbano: la metrpoli y el rea metropolitana (concepto que, en Espaa,
aparece en 1963 en el PGOU de Madrid). Junto a las reas metropolitanas
suceden tambin otros procesos urbanos: suburbanizacin (mayor crecimiento
de la corona metropolitana que de la ciudad central, con aparicin de viviendas
suburbanas casi siempre unifamiliares, junto con la periferizacin de
actividades industriales y comerciales), y contraurbanizacin o desurbanizacin

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(disminucin de poblacin en el sistema metropolitano, originado por el
deterioro de la ciudad central a nivel socioeconmico y ambiental, por la
descentralizacin industrial, por la inseguridad e incomodidad de las ciudades,
o por la bsqueda de marcos naturales atractivos).

La ciudad en pases subdesarrollados.- No es posible hablar de un nico

tipo. Ms bien habra que distinguir entre:
a) ciudad indgena, que surge en funcin de factores locales, con
morfologa y funciones semejantes a las de la ciudad pre-
industrial europea, y que no existe ya en estado puro, dado que
ha recibido cierta influencia colonial;
b) ciudad colonial, que es un centro administrativo y comercial de
una potencia exterior. Este antiguo dominio influye en la
morfologa: segregacin de espacios, separacin funcional, plano
en cuadrcula, trazado de calles como smbolo de afianzamiento
del control colonial, etc.
c) ciudad naciente, que ha cambiado y crecido acelerada y
desordenadamente debido a la dualidad econmica que la
caracteriza y al aumento demogrfico provocado por la migracin
campo-ciudad. Es grave en ella el problema de la vivienda y la
marginacin (grandes barrios de chabolas).

Bibliografa:

*Para un estudio de la planificacin territorial y sus tipos es interesante ver,

sobre todo:
-PUJADAS, R.; FONT, J. (1998): Ordenacin y Planificacin Territorial, Madrid,
Sntesis. [Ver captulo 1. Una aproximacin conceptual a la ordenacin del
territorio, pp. 11-41; ver tambin cap. 8. El planeamiento urbano, pp. 293 y
ss.].

*En cuanto a la formacin y elementos del espacio urbano podemos consultar:

-LPEZ GARCA, J. (1987): Geografa Urbana, Madrid, Akal, pp. 18-23.

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-ZRATE, A. (1989): El mosaico urbano. Organizacin interna y vida en las
ciudades, Madrid, Cincel, pp. 38-69.
-ESTEBAN i NOGUERA, J. (1987): Elementos de Ordenacin Urbana,
Barcelona, Colegio de Arquitectos de Catalua, pp. 11-24.

*Sobre el planeamiento urbanstico y su papel en la planificacin de los

municipios ver:
-PUJADAS; FONT (1998), pp. 293 y ss.
-ESTEBAN i NOGUERA (1987), pp. 39-42.
-ESTEBAN i NOGUERA (2003): La ordenacin urbanstica: conceptos,
herramientas y prcticas, Barcelona, Electa, pp. 17-53.

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