149 MartinezAlvarez

CRONICA TRIBUTARIA NUM.
149/2013 (7-31)
PRESUPUESTO BASE CERO:

UNA HERRAMIENTA PARA LA MEJORA
DE LAS FINANZAS PBLICAS
Jos Antonio Martnez lvarez

M Dolores Garca Martos
Instituto de Estudios Fiscales
RESUMEN
La economa espaola se halla, en estos momentos, en la salida de una intensa y larga

crisis econmica que se ha traducido en un significativo deterioro de las cuentas pbli-
cas. Al presente, se est consiguiendo reducir el dficit pblico en porcentaje del PIB,
pero hay que avanzar ms en este esfuerzo. Atendiendo a esta necesidad, en este art-
culo se presentan alternativas en la metodologa presupuestaria, centrndose en la del
Presupuesto Base Cero, que implica partir de cero en la presupuestacin de las partidas
del gasto.
Palabras clave: Presupuestos Generales del Estado, dficit pblico, presupuesto tradi-
cional, por programas y presupuesto base cero.
SUMARIO
1. INTRODUCCIN. 2. ELABORACIN DE LOS PRESUPUESTOS. 3. PRESUPUESTO BASE

CERO. 3.1. Origen del Presupuesto Base Cero. 3.2. Caractersticas del Presupuesto Ba-
se Cero. 3.3. Comparacin del Presupuesto Base Cero con el Presupuesto por Progra-
mas. 4. APLICACIN DEL PRESUPUESTO BASE CERO AL SISTEMA PRESUPUESTARIO
ESPAOL. 5. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFA.
1. INTRODUCCIN
La economa espaola se halla, en estos momentos, en la salida de una crisis conse-

cuencia tanto de los efectos que sobre Espaa han tenido la crisis financiera y crediticia
del entorno econmico internacional como de factores internos, derivados de los excesos
acaecidos en los aos de bonanza. Todo ello provoc que en el periodo 2009-2011 hubie-
se un significativo deterioro de las cuentas pblicas. Con la llegada del nuevo Gobierno
que dise una nueva estrategia de poltica fiscal y presupuestaria, a comienzos de
2012, se sentaron las bases de una consolidacin fiscal que ha sido el pilar indiscutible
de la recuperacin econmica.
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ESTUDIOS Y NOTAS / CRNICA TRIBUTARIA 149-2013
En 2007, las administraciones pblicas alcanzaron un supervit del 1,9 por 100, cuan-
ta positiva por tercer ao consecutivo. Ahora bien, con el estallido de la crisis econmi-
ca en Espaa y la consiguiente cada de la actividad econmica, que se ha traducido en
un aumento notable de los niveles de desempleo, el nivel de ingresos pblicos ha cado
significativamente desde dicho ao. Por otra parte, la poltica de liberalizacin del fun-
cionamiento de los estabilizadores automticos en el pasado, se tradujo en una dismi-
nucin de los ingresos a la par que un incremento del gasto por el aumento de los fondos
destinados a las polticas activas de empleo (principalmente, de proteccin de los des-
empleados). Por otra parte, a fin de minorar los efectos que la crisis econmica estaba
causando en la sociedad espaola, se articul en 2009 el Plan de Estmulo Econmico de
la Economa y el Empleo. Este Plan fue dotado de 50.000 millones de euros, que fueron
repartidos entre las diferentes administraciones, siendo los ayuntamientos los organis-
mos que decidan en qu obras pblicas se invertira este dinero. El Plan se divida en
cuatro ejes de actuacin: medidas de apoyo a empresas y familias; fomento del empleo;
medidas financieras y presupuestarias; y medidas de modernizacin de la economa.
La puesta en marcha de todas estas medidas ha influido de manera muy negativa en las
finanzas pblicas. En plena recesin econmica con un PIB real cayendo al 3 por 100 entre
2007 y 2010, el nivel de gasto pblico sigui la tendencia alcista de aos anteriores experi-
mentando aumentos significativos (1) (grfico 1), sin entrar en consonancia con la atenua-
cin de la actividad econmica general. En concreto, el nivel de gasto del conjunto de las
Administraciones Pblicas (AAPP) pas de situarse en torno a 412.963 millones de euros
en 2007 a 485.467 millones de euros en 2010, cuanta que representa un crecimiento del 18
por 100 entre ambos aos, y el aumento en relacin con el PIB al pasar de representar el
39,2 por 100 al 46,3 por 100 del PIB entre ambos aos (entre 2000 y 2007, la ratio gasto p-
blico/PIB se mantuvo prcticamente estabilizada en torno al 39 por 100).
GRFICO 1
Evolucin de los ingresos y los gastos pblicos en Espaa. Millones de euros
Fuente: Elaboracin propia. Datos de INE.
(1) Con variaciones interanuales superiores al 9 por 100 en 2007 y 2008.
8
JOS ANTONIO MARTNEZ LVAREZ y M DOLORES GARCA MARTOS / Presupuesto Base Cero: una herramienta para la mejora...
Como consecuencia de las polticas fiscales expansivas llevadas a cabo, el dficit pbli-
co se elev hasta situarse en el 11,2 por 100 del PIB en 2009. Este importante deterioro de
las finanzas pblicas impuls a la Unin Europea a abrir el denominado Procedimiento de
Dficit Excesivo, lo que oblig al Gobierno a adoptar un conjunto de medidas destinadas a
la consecucin de la consolidacin presupuestaria, que se plasmaron en el Programa de
Estabilidad 2009-2013. Adems, el Gobierno alcanz un acuerdo con ECOFIN para defi-
nir una senda de ajuste que permitiera a la economa espaola alcanzar el 3 por 100 de d-
ficit en 2013, e inclua llegar al 6 por 100 en 2011. No obstante, esta meta no se alcanz, lo
que condujo a la aprobacin del RDL 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en
materia presupuestaria, tributaria y financiera para la correccin del dficit pblico. Pos-
teriormente se continu en esta lnea implementando una serie de reformas que se encau-
zaron a la reduccin de los gastos (dentro del Plan Nacional de Reformas) e incremento de
los ingresos (como el Proyecto de ley de medidas tributarias de consolidacin fiscal pre-
sentado en los Presupuestos Generales del Estado de 2013). Alineada con las medidas an-
teriores, se aprob la Ley Orgnica 2/2012 de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y
Sostenibilidad Financiera, al amparo de lo establecido en la reforma del artculo 135 de la
Constitucin Espaola, que persegua el cumplimiento de la estabilidad presupuestaria
en todos los mbitos de la Administracin Pblica: Estado, Comunidades Autnomas,
Corporaciones Locales y Seguridad Social.
Las reformas adoptadas se estn traduciendo en una contencin del gasto a la par
que un aumento de los ingresos. No obstante, como consecuencia de la atona en la que
se halla inscrita la economa espaola, los resultados al presente son todava modestos.
En todo caso, asientan las bases sobre las que potenciar el crecimiento econmico y la
creacin de empleo.
GRFICO 2
Evolucin del dficit pblico en Espaa en % del PIB*
Fuente: Elaboracin propia. Datos de INE.

*2013: Plan de Estabilidad Presupuestaria 2013-2016
*2014: Libro Amarillo 2014
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En concreto, sin incluir las trasferencias de capital destinadas al sector bancario, que
se consideran operaciones puntuales, en 2012 el nivel de gastos de las AAPP se situ en
455,3 mil millones de euros un 4,1 por 100 inferior a los registrados un ao antes. Por su
parte, los ingresos ascendieron a 382,0 mil millones de euros un 0,6 por 100 superior a
los alcanzados en 2011. Como resultado, el dficit pblico se situ en el 7 por 100 (2) del
PIB, cuanta que contrasta significativamente con la anotada un ao antes, en que el
dficit pblico se situ en el 9,4 por 100. En definitiva, las medidas de consolidacin fis-
cal adoptadas han permitido reducir este desequilibrio econmico en 240 puntos bsi-
cos, cuanta que refleja un gran esfuerzo fiscal y seala la senda de salida de la crisis (3).
A pesar de la atenuacin conseguida en el dficit pblico, sta es insuficiente para al-
canzar los objetivos fijados para Espaa por la Comisin Europea. De hecho, la Recomen-
dacin del Consejo (4) del ECOFIN de mayo de 2013 pone de manifiesto que los niveles de
dficit de las AAPP en 2012 se situaron por encima del objetivo del Gobierno y del proce-
dimiento de dficit excesivo del 6,3 por 100 del PIB. Es ms, incide en sealar que la Co-
misin concluy tras un examen exhaustivo de Espaa, que este pas registra unos des-
equilibrios macroeconmicos excesivos. Y expone que la correccin de estos desequilibrios
acumulados durante los aos de auge, y en especial la absorcin de los elevadsimos nive-
les de la deuda privada y externa, estn teniendo graves consecuencias para el crecimien-
to econmico, la estabilidad financiera y las finanzas pblicas. Una correccin sostenible
del dficit excesivo a medio plazo requiere avanzar simultneamente para garantizar la
correccin de los desequilibrios macroeconmicos, con el apoyo de reformas estructurales
que impulsen el crecimiento y la creacin de empleo y reduzcan las rigideces estructurales
que obstaculizan el ajuste. La Comisin teniendo en cuenta la adversa situacin de la
economa espaola, que ha provocado una significativa reduccin de los ingresos, a la par
que determinados gastos (los relacionados con el desempleo) han experimentado un claro
aumento y siendo coherentes con las normas del Pacto de Estabilidad ha decidido conce-
der una ampliacin en dos aos del plazo para la correccin del dficit excesivo en Espa-
a, hasta 2016. Ahora bien, requieren al pas la adopcin de unas reformas estructurales
ambiciosas que contribuyan a corregir los desequilibrios econmicos. En concreto, la Co-
misin recomienda que Espaa debe cumplir unos objetivos de dficit global del 6,5 por
100 del PIB en 2013, 5,8 por 100 en 2014, 4,2 por 100 en 2014 y 2,8 por 100 en 2016.
Por otra parte, hay que tener en cuenta que la configuracin actual de las Adminis-
traciones Publicas en Espaa ha crecido de manera exponencial, suponiendo un derro-
che de recursos que dificultan la consolidacin fiscal de la cuentas pblicas nacionales y
que necesitan de una revisin profunda para evaluar que competencias que debe llevar
a cabo cada estrato administrativo y qu funciones debe dejar de asumir como propias.
El control de la dotacin en los presupuestos, que muchas de las instituciones creadas
por los distintos niveles de la Administracin supone, muestra la necesidad de adelga-
zar esta hiperestructura y racionalizar el gasto pblico. La calidad de los servicios p-
blicos prestados a los ciudadanos depende de la eficacia y eficiencia con que los mismos
se gestionen, por lo que, la existencia de distintas instituciones funcionando en un mis-
mo mbito, lejos de mejorarlos, supone una merma de recursos pblicos, necesarios pa-
ra aportar al ciudadano y contribuyente el mximo valor de la funcin pblica.
(2) Incluyendo las transferencias al sector bancario, el gasto pblico alcanz los 493,7 mil mi-
llones de euros, con lo que el dficit se situ en el 10,6 por 100 del PIB
(3) En un reciente estudio economtrico (CIRIEC, 2013) publicado por Jos Antonio MARTNEZ
(IEF) con Pedro CORTIA (UNED/IEF) y Cristina SNCHEZ FIGUEROA (UNED/IEF) se observa cmo
Espaa estar pronto en condiciones de crear empleo, reduciendo en los prximos aos diez pun-
tos la tasa de paro.
(4) http://ec.europa.eu/europe2020/pdf/nd/edp2013_spain_es.pdf
10
Para garantizar el xito de la estrategia de consolidacin fiscal, reequilibrar las cuen-

tas pblicas, y reducir el dficit de nuestro pas adecundolo a la senda marcada por la
Comisin Europea en el marco del Procedimiento de Dficit Excesivo en que estamos in-
mersos, as como mejorar la eficiencia de la Administracin Pblica en la gestin de sus
recursos, el Gobierno, entre otras medidas, ha creado la Comisin para la Reforma de
las Administraciones Pblicas (CORA). CORA ha elaborado un anlisis minucioso y ex-
haustivo del sector pblico espaol cuyo objetivo es la racionalizacin del sector pblico,
suprimiendo rganos y entidades duplicadas, ineficientes y no sostenibles.
Entre las propuestas de la CORA, se encuentra la Modificacin de la Metodologa de
Elaboracin de los Captulos 2 y 6 de los Presupuestos Generales del Estado. Con ello se
pretende una mejor asignacin de los recursos presupuestarios, mediante la adopcin de
determinadas medidas destinadas a que las actividades a desarrollar se presupuesten
con estndares de eficiencia, identificando las mejores prcticas observadas y que opti-
micen la obtencin de valor de los recursos econmicos utilizados. Se propone un proce-
so presupuestario en el que se determine la necesidad de realizar el gasto en bienes y
servicios, con una agregacin de los gastos, introduciendo determinados criterios anal-
ticos.
En definitiva, se propone una nueva metodologa de presupuestacin que se halla en
lnea con la del Presupuesto Base Cero.
Este artculo se estructura de la siguiente manera. En primer lugar se aborda el
sistema de elaboracin actual de los presupuestos en Espaa, a continuacin se expo-
nen las principales caractersticas del Presupuesto Base Cero (5) y se compara con
otras tcnicas presupuestarias. En tercer lugar, se comenta la experiencia de la apli-
cacin de esta tcnica a los presupuestos espaoles y, por ltimo, se incluyen las con-
clusiones.
2. ELABORACIN DE LOS PRESUPUESTOS
La legislacin que regula el rgimen presupuestario espaol est formado por tres
normas: La Constitucin Espaola (mediante la redaccin del artculo 134 (6) y
(5) Se recomienda a los lectores que consulten el artculo de los Profesores BAREA y MARTNEZ,
Fortalezas y debilidades del Presupuesto Base Cero publicado en Presupuesto y Gasto Pblico, n
69/2012, pp. 9-21; as como la publicacin del IEF Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad fis-
cal (Jos A. MARTNEZ, Coordinador, Estudios de Hacienda Pblica, 2013) donde hay varias refe-
rencias a esta tcnica presupuestaria.
(6) 1. Corresponde al Gobierno la elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado y a las
Cortes Generales su examen, enmienda y aprobacin.
2. Los Presupuestos Generales del Estado tendrn carcter anual, incluirn la totalidad de los
gastos e ingresos del sector pblico estatal y en ellos se consignar el importe de los beneficios fis-
cales que afecten a los tributos del Estado.
3. El Gobierno deber presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales
del Estado al menos tres meses antes de la expiracin de los del ao anterior.
4. Si la Ley de Presupuestos no se aprobara antes del primer da del ejercicio econmico corres-
pondiente, se considerarn automticamente prorrogados los Presupuestos del ejercicio anterior
hasta la aprobacin de los nuevos.
5. Aprobados los Presupuestos Generales del Estado, el Gobierno podr presentar proyectos de
ley que impliquen aumento del gasto pblico o disminucin de los ingresos correspondientes al
mismo ejercicio presupuestario.
6. Toda proposicin o enmienda que suponga aumento de los crditos o disminucin de los in-
gresos presupuestarios requerir la conformidad del Gobierno para su tramitacin.
11
135 (7)); la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; y la Ley Orgni-

ca 2/2012, de 30 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.
Todas ellas se complementan con la Orden que el Ministerio de Hacienda y Administra-
ciones Pblicas elabora de forma anual y en la que se dictan las normas de elaboracin
de los Presupuestos Generales del Estado de cada ao.
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen el documento que rene la previ-
sin de ingresos y gastos del Estado en un periodo de tiempo anual. Ms especficamen-
te, y segn se establece en el artculo 32 de la Ley General Presupuestaria, los Presu-
puestos Generales del Estado constituyen la expresin cifrada, conjunta y sistemtica
de los derechos y obligaciones a liquidar durante el ejercicio por cada uno de los rganos
y entidades que forman parte del sector pblico estatal. Segn lo establecido por la Ley
anteriormente sealada, los Presupuestos Generales del Estado, comprenden el presu-
puesto del Estado, de los organismos autnomos de la Administracin General del Esta-
do, de la Seguridad Social, de las agencias estatales, de los organismos pblicos, (los
presupuestos de los organismos hasta aqu citados se incluyen en los Presupuestos Con-
solidados), de fondos carentes de personalidad jurdica recogidos en el artculo 2.2 de la
LGP, de las sociedades mercantiles estatales, de las fundaciones del sector pblico esta-
tal, de las entidades pblicas empresariales, y los presupuestos de las restantes entida-
des del sector pblico estatal (estos ltimos forman parte de los Presupuestos Generales
del Estado, pero no se incluyen en el presupuesto consolidado).
El Gobierno es el encargado de la elaboracin de los Presupuestos Generales del Es-
tado, mientras que su examen, enmienda y aprobacin son encomendados a las Cortes
Generales por mandato constitucional. El ciclo presupuestario puede sintetizarse en las
siguientes fases:
Actualizacin del Programa de Estabilidad

Informe sobre la posicin cclica de la economa espaola
Orden de Elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado
Acuerdo sobre el objetivo de estabilidad presupuestaria y el lmite de gasto no fi-
nanciero del Estado
Presentacin del Presupuestos Generales del Estado
Aprobacin de la Ley de Presupuestos Generales del Estado
El proceso de elaboracin de los presupuestos en Espaa se inicia formalmente una

vez desarrollada la Orden Ministerial en la que se establecen los criterios para la pre-
paracin de los mismos. El pasado mes de junio, se public la Orden HAP/981/2013, de
31 de mayo, por la que se dictan las normas para la elaboracin de los Presupuestos Ge-
nerales del Estado para 2014. Una vez que cada Ministerio ha completado la elabora-
cin de sus presupuestos, stos son remitidos al Ministerio de Hacienda y Administra-
ciones Pblicas que los remite al Gobierno para su aprobacin, pasando a constituirse
en proyecto de ley, que es enviado a las Cortes Generales al menos tres meses antes de
que concluyan los presupuestos del ao anterior, para someterlos a debate, al proceso de
enmiendas y aprobacin. Cuando han sido finalmente aprobados, los Presupuestos Ge-
nerales del Estado entran en vigor a partir del 1 de enero del siguiente ejercicio presu-
puestario.
7. La Ley de Presupuestos no puede crear tributos. Podr modificarlos cuando una ley tributa-
ria sustantiva as lo prevea.
(7) En septiembre de 2011, se reform el artculo 135 de la Constitucin Espaola que estable-
ce que las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad presu-
puestaria.
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CUADRO 1
Ciclo presupuestario*
Fuente: Elaboracin propia. Libro Azul

*Fechas tentativas
De acuerdo con la Ley General Presupuestaria (8), el presupuesto de gastos sigue una
triple clasificacin: por programas, orgnica y econmica, con arreglo a los siguientes
criterios:
Por Programas. Atendiendo a las finalidades u objetivos que se pretenden conse-

guir. Refleja en qu se gastan los recursos pblicos
Es la principal clasificacin del presupuesto de gastos. Los recursos financieros se

adjudican segn las necesidades establecidas por las polticas de gastos que estable-
cen las diferentes reas de presupuestacin, permitiendo as a los centros gestores
agrupar los crditos presupuestarios en funcin de los objetivos que se pretenden
conseguir.
La unidad bsica de esta categora son los programas de gasto, que se concentran en
grupos de programa, y a su vez en polticas y reas de gasto. Sin embargo, esta estruc-
tura puede variar segn las necesidades de gasto de cada ejercicio.
Clasificacin orgnica. Atendiendo a la organizacin del sector pblico estatal.

Refleja quin se gasta los recursos pblicos
Las dotaciones del presupuesto se distribuyen por centros gestores, es decir, por
diferentes unidades presupuestarias, distinguiendo entre Estado, Organismos Aut-
nomos, Seguridad Social y otras entidades. El presupuesto del Estado, se divide en
Secciones y stas a su vez en servicios, mientras que el presupuesto de los Organis-
(8) Introduccin a la Lectura de los Presupuestos Generales de Estado (Libro Azul) 2013.
MINHAP.
13
mos Autnomos y Agencias es individualizado agrupndose por Departamento al que

estn adscritos.
Permite conocer quin es el responsable del gasto.
Clasificacin econmica. Segn la naturaleza econmica de los gastos. Refleja c-

mo se gastan los recursos pblicos
Mediante esta clasificacin, los gastos se ordenan en funcin de su naturaleza econ-

mica, distinguiendo entre las operaciones corrientes, de capital, financieras y el fondo
de contingencia. Indican cmo se gastan los fondos presupuestados para tales partidas.
Esta categora de clasificacin de los gastos se divide en nueve captulos.
En relacin con lo expuesto, y a fin de facilitar la lectura y comprensin de un presu-
puesto, as como su tratamiento informtico, a cada partida presupuestaria se le asigna
un cdigo alfanumrico que se corresponde con la triple clasificacin.
Como puede observarse en el cuadro adjunto, el volumen ms elevado del gasto p-
blico estatal se corresponde con las transferencias corrientes que en el presupuesto de
2014 se situaron en 231.080 millones de euros, le sigue en importancia los gastos relati-
vos a los pasivos financieros, cuantificados en 68.605 millones de euros en dicho ao y
los gastos de personal y financieros, con cuantas de 21.301 y 36.662 millones de euros,
respectivamente.
Por su parte, los gastos corrientes en bienes y servicios y los realizados en inver-
siones, que se corresponden con los captulos II y IV, se sitan en 7.613 millones de
euros y 4.732 millones de euros, respectivamente en el presupuesto de 2013. Estas
cuantas representan el 4,2 por 100 y 2,6 por 100 respectivamente, del presupuesto
del sector estatal de 2014, excluidas las transferencias corrientes y de capital (2,9 por
100 en relacin con el presupuesto total). Por otra parte es de destacar que el peso de
dichas partidas ha ido disminuyendo a lo largo de los ltimos trece aos, reflejando la
poltica de austeridad seguida en estos conceptos, principalmente en lo referente al
gasto en inversin. En definitiva, en la propuesta del CORA relativa al cambio meto-
dolgico de elaboracin de los presupuestos de los captulos citados, afectar en torno
al 7 por 100 del presupuesto consolidado, excluidas las partidas de transferencias (ca-
ptulos IV y VII) y en torno al 11 por 100 si se excluyen adems los pasivos financie-
ros (captulo IX).
En relacin con lo expuesto, cabe sealar que cada Ministerio presenta su presupues-
to anual clasificado por programas y que cada programa se descompone atendiendo a la
clasificacin econmica. Es ms, cada programa va acompaado de la correspondiente
Memoria en la que se describe el programa, justificacin de sus actividades, objetivos e
indicadores de seguimiento.
3. PRESUPUESTO BASE CERO
Existen diversas metodologas o tcnicas para la elaboracin de los presupuestos, que

dan lugar a los siguientes tipos de presupuesto: incrementalista, por programas y base
cero, bsicamente. Ahora bien, en la prctica, estos tres tipos de presupuesto se encuen-
tran mezclados. As, como se ha visto, el PGE en Espaa se realiza por programas, pero
los datos incluidos en el mismo se estiman de manera incrementalista.
14
CUADRO 2
Evolucin del Presupuesto de gastos atendiendo a su estructura econmica. Millones de euros
15
Fuente: Elaboracin propia PGE diversos aos
GRFICO 3
Evolucin del peso de los captulos II y VI en el gasto pblico estatal*
Fuente: Elaboracin propia a partir PGE de diversos aos

*Excluidas transferencias
Presupuesto Incrementalista o tradicional. Se entiende aquel en el que para esti-

mar el valor de cada partida presupuestaria en la elaboracin del presupuesto de
un determinado periodo ao, se parte del valor del periodo anterior, que se puede
incrementar por un ndice de precios u otros criterios. En definitiva, es un presu-
puesto que se basa en el pasado y est centrado en las cifras, no en la gestin.
Los presupuestos incrementales se justifican, tradicionalmente, porque se presu-
pone que los gastos se han realizado de forma ptima y eficaz, en cuanto a costes
y que se programan para ser igualmente eficaces a lo largo del ao presupuesta-
rio. Nada ms lejos de la realidad: porque se pueden prorrogar actividades inne-
cesarias que producen ms gasto.
Ahora bien, estas hiptesis conllevan:
Elaborar presupuestos inflacionistas.

Duplicar actividades, a no existir una evaluacin sobre las mismas.
Pueden enfrentarse a los fines de otros programas.
Prorrogar o mantener en el tiempo actividades ineficaces ya que el gestor no
cuestiona la continuidad de las mismas, por lo que se contina financiando
aquellas actividades que pueden no ser productivas. Es por tanto, una herra-
mienta de control ineficaz.
Esta forma incrementalista de valorar las partidas presupuestarias est muy ex-
tendida y es ampliamente utilizada en el proceso presupuestario. Aunque hay
partidas que necesiten un punto de referencia, no hay que dejarse llevar por la fa-
cilidad que supone la utilizacin de esta tcnica, sino que hay que ir ms all y re-
alizar un anlisis efectivo de las partidas presupuestarias para conseguir unos
presupuestos eficaces.
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Presupuesto por programas. Es aquel presupuesto en el que hay que realizar un

anlisis detallado de las actividades a desarrollar, determinando los fines y obje-
tivos que se persiguen, as como los responsables de los mismos y los costes que
conllevan. Adems, est tcnica exige la elaboracin de programas alternativos
que permitan alcanzar los mismos objetivos si bien que con otros costes.
Una presupuestacin por programas requiere definir la estructura operativa de

los mismos, determinar los recursos necesarios para alcanzar los objetivos fijados.
Adems, requiere de un sistema contable que permita su seguimiento y evaluacin
de resultados. Es decir, permite la realizacin de un anlisis coste-beneficio.
Aunque tericamente implica una revisin anual de los programas, en la prctica

no se realiza por el alto coste que ello implica en trminos de consumo de recur-
sos, principalmente de tiempo.
Presupuesto Base Cero. Es una tcnica presupuestaria similar a la del Presupuesto

por Programas, se trata de un concepto en el que bsicamente se realiza una ree-
valuacin peridica de todos los programas, partiendo de cero. Trata de revisar to-
dos los aspectos presupuestarios, sin tener en cuenta slo las variaciones del ejerci-
cio anterior. As, las actividades que se vengan realizando han de ser revisadas de-
talladamente, al tiempo que se pueden considerar vas alternativas para proporcio-
nar los mismos servicios pblicos. Adems, permite identificar nuevas actividades
y eliminar aquellas que sean obsoletas o ineficientes. Introduce la obligatoria revi-
sin anual del proceso presupuestario. Es la frmula ideal para salir de una crisis
fiscal de forma eficiente y eficaz: logrando los objetivos, pero logrndolos al mnimo
coste. La implantacin de un Presupuesto Base Cero (9) garantizara la consecu-
cin de la regla de oro (10): el equilibrio presupuestario.
3.1. Origen del Presupuesto Base Cero
El origen de la puesta en prctica del sistema presupuestario en base cero se remonta a

la dcada de los sesenta, cuando empez a ser implantado en diversas empresas privadas.
Pero la verdadera aplicacin del Presupuesto Base Cero data de 1970 cuando Peter A.
Phyrr aplic este sistema presupuestario en la compaa Texas Instruments Inc. con
gran xito, publicando, posteriormente, un destacado artculo en la Harvard Business Re-
view sobre esta tcnica presupuestaria y su implantacin en dicha empresa en particular.
Jimmy Carter, al ser elegido gobernador del Estado de Georgia, despus de reunirse
con Peter A. Phyrr, consider que esta tcnica presupuestaria le sera de gran utilidad
para llevar a cabo la reorganizacin de la rama ejecutiva del Estado de Georgia, una de
(9) En un contexto en el que la senda de consolidacin fiscal impuesta al Reino de Espaa exige
ajustes claros y efectivos, Jos BAREA y Jos A. MARTNEZ (op.cit.) consideran que un Presupuesto Ba-
se Cero (PBC) permitira reducir notablemente el gasto del Estado sin disminuir la cantidad y cali-
dad de los servicios prestados por la Administracin al eliminar los servicios ineficaces y las estruc-
turas orgnicas inadecuadas. Sera la llave que necesita la CORA para cumplir su objetivo.
(10) La regla de oro es una estrategia presupuestaria y de poltica fiscal, cuyo objetivo es esta-
blecer la premisa de que un Gobierno no pueda gastar ms de lo que recaude, limitando as el in-
cremento de la deuda pblica y garantizando la sostenibilidad de las finanzas pblicas a medio y
largo plazo. El 7 de septiembre de 2011 fue votada en nuestro pas una enmienda del articulado de
la Constitucin Espaola introduciendo la regla de oro presupuestaria: se limita al 0,40 por 100 el
dficit estructural anual del Estado (central, autonmico y municipal) a partir de 2020.
17
sus principales promesas electorales De hecho, Jimmy Carter nombr a Phyrr consultor
de la Oficina Presupuestaria y este mtodo de Base Cero se implant en los presupues-
tos del Estado de Georgia en el ejercicio 1972-1973. La puesta en prctica del presu-
puesto base cero en los presupuestos del Estado de Georgia para 1972 hizo que se aho-
rraran 55 millones de dlares sin que hubiera una disminucin significativa en la cali-
dad de los servicios pblicos provistos. De esta manera, el presupuesto base cero comen-
z siendo propuesto para la empresa privada para luego tambin aplicarse en el sector
pblico (11). El optimismo de Jimmy Carter por el Presupuesto Base Cero era tal, que
cuando fue elegido Presidente de los EE.UU. en 1977, tambin quiso poner en prctica
este sistema presupuestario en el Gobierno Federal.
Esta implantacin no se hizo para todo el Gobierno en su conjunto, sino que fue apli-
cndose en departamentos especficos, como por ejemplo el Public Health Service, con
prcticamente los mismos resultados que los obtenidos en Georgia. Se calcula que en
1978 aproximadamente unas 800 empresas utilizaban el Presupuesto Base Cero y unas
8.000 consideraban la posibilidad de llevarlo a prctica. Con los aos, la utilizacin del
Presupuesto Base Cero, fue extendindose por otros pases: Canad intent implantarlo
en la Administracin Central pero no lleg a cuajar y termin por abandonar este siste-
ma presupuestario. En Amrica Latina, tambin se encuentran algunos casos como el
de Mxico, aunque no fue posible implantarlo completamente debido a que la Adminis-
tracin mexicana no dispona de una infraestructura administrativa adecuada para
ello; o en Argentina en la dcada de los ochenta, que lo implement con xito, cumplien-
do con los objetivos que se haban propuesto.
Esta tcnica se ha ido olvidando con el paso del tiempo, debido a la burocracia que ge-
nera as como a la utilidad que tiene frente a sus inconvenientes. A todo ello se ha uni-
do el positivo entorno econmico en el mbito mundial que conllevo una relajacin del
control de las finanzas pblicas. Pero el estallido de la reciente crisis crediticio-financie-
ra en los mercados internacionales que se ha traducido en un significativo deterioro de
las finanzas pblicas ha motivado el tener que echar una vista atrs hacia tcnicas pre-
supuestarias que permitan reducir los significativos niveles de dficit pblico existente
en algunos pases, dado el inters de los gobiernos por reducir gastos innecesarios, eli-
minar duplicidades y efectuar una asignacin eficiente de recursos, por lo que se ha
vuelto a prestar un gran inters en el esta tcnica presupuestaria.
Aunque, el Presupuesto Base Cero no est implantado en su total puridad, quedan al-
gunos vestigios de prcticas presupuestarias cuya base es precisamente el Presupuesto
Base Cero, con adaptaciones a las caractersticas de cada organizacin concreta. De he-
cho, han surgido nuevas tcnicas presupuestarias que tienen como base el Presupuesto
Base Cero, como por ejemplo, los programas de Prioridad Presupuestaria, en los que el
gobierno teniendo en cuenta la cantidad de fondos con los que cuenta y las actividades
que tiene previsto llevar a cabo, realiza una jerarquizacin de las mismas y asigna los
recursos en funcin de esa jerarquizacin; los Programas de Revisin en los que se exa-
minan todos los programas realizados; y Presupuestos por Objetivos en los que cada
unidad de decisin deber destinar fondos menores que los del ao anterior para finan-
ciar sus actividades.
En la Administracin Espaola existen diversos intentos de implantacin del Presu-
puesto Base Cero. En 1979, se aprobaron las Medidas de Racionalizacin y Limitacin del
Gasto Pblico, que fueron incluidas en el Programa de Medio Plazo de la Economa Espa-
(11) El Presupuesto Base Cero fue implantado en los siguientes Estados: Arkansas, California,
Idaho, Illinois, Missouri, Montana, New Jersey, Rhode Island, Tennessee, Texas y Georgia.
18
ola. En dicho Programa se intent implantar el uso del Presupuesto por Programas y
una introduccin del Presupuesto Base Cero, cuyo objetivo final era la revisin anual de la
totalidad de los gastos presupuestarios. Posteriormente, en 1980, se implement la eva-
luacin de la eficiencia y eficacia en la gestin de los programas, mediante Orden Minis-
terial de la Presidencia de Gobierno de 4 de febrero de 1980, Revisin y Evaluacin de los
Programas de Gasto de los Departamentos Ministeriales y sus Organismos Autnomos.
Sin embargo, los resultados de la experiencia no fueron muy positivos. Tal como seala
BAREA (12) (1994), entre otros autores, la propia organizacin y gerencia de la Adminis-
tracin Pblica son parte de la causa de la no eficiencia del Sector Pblico.
En la Orden del Ministerio de Economa y Hacienda de 24 de marzo de 1995, se esta-
blecieron las normas para la elaboracin del Presupuesto General del Estado de 1996.
En dicha Orden, se estableci que los PGE supondrn la articulacin de una estructura
de programas y actividades, atendiendo a prioridades establecidas, mediante:
1. La determinacin de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar a travs de

la actividad del Sector Pblico para el desempeo de las funciones que tiene en-
comendadas.
2. La validacin de la necesidad y eficacia de los programas presupuestarios actual-
mente existentes.
3. La determinacin del coste presupuestario mnimo de realizacin de los progra-
mas seleccionados.
4. La valoracin de la conveniencia de mantener y las consecuencias de suprimir de-
terminados programas que, en un contexto de restriccin presupuestaria, no pue-
dan dotarse con crditos suficientes.
5. La seleccin final de programas y su concreto nivel de realizacin compatibles con
la envolvente financiera de gasto establecida en los Escenarios presupuestarios.
Igualmente, dicha Orden seala que se constituirn Comisiones de Anlisis de Progra-

mas que determinarn las dotaciones financieras de cada programa teniendo en cuenta los
objetivos de los mismos. En concreto, estas Comisiones debern estudiar la totalidad de los
gastos contenidos en los diversos programas, teniendo en cuenta su prioridad, objetivos,
coste del programa (a tres niveles de realizacin: corriente o actual, intermedio y mnimo),
valoracin de ingresos reales y potenciales y grado de cumplimiento de los objetivos, entre
otros aspectos. En base a dicha informacin, las Comisiones de Anlisis podan proponer la
reduccin o supresin de programas no alineados con los objetivos de la poltica econmica.
Por ltimo, tendran que ajustar la dimensin de los programas al volumen de los recursos
financieros asignados al rea orgnica de cada Comisin.
3.2. Caractersticas del Presupuesto Base Cero
Los elementos principales del Presupuesto Base Cero son:
Identificacin de los objetivos. El punto de partida lo constituye la definicin de

los objetivos que se quieren alcanzar, tanto en el corto como en el largo plazo.
(12) BAREA Y MARTNEZ (2010, 2011, 2012 y 2013) defienden en sus escritos que la moderni-
zacin de la Administracin Pblica Espaola pasa por la concienciacin de las propias estruc-
turas en el objetivo, no slo del control de gasto, sino de que este sea eficiente. Por eso el Presu-
puesto Base Cero es imprescindible para lograr la reforma eficaz de la Administracin y los
servicios pblicos.
19
Identificacin de las unidades de decisin. Estn constituidas por las unidades

operativas de las actividades consideradas en los presupuestos y que solicitan re-
cursos para el desempeo de sus funciones.
Preparacin de paquetes de decisin. Son aquellos documentos justificativos en
los que se expone la necesidad de abordar una determinada actividad, explicitan-
do los objetivos a alcanzar con el desarrollo de la misma, las ventajas que presen-
ta, as como los recursos personales y econmicos necesarios.
Ordenacin de los paquetes de decisin. Los paquetes de decisin han de ser orde-
nados y clasificados a fin de que el gestor superior pueda revisar y validarlos. Es-
te proceso se integra verticalmente a niveles directivos superiores, que seleccio-
narn los programas prioritarios.
Revisin final por la alta direccin. El nivel directivo de mayor rango decidir so-
bre la idoneidad de su implantacin y su correspondiente inclusin en los presu-
puestos.
La base del Presupuesto Base Cero es que el punto de partida de elaboracin de los
presupuestos no es el dato del periodo anterior, sino cero, tal como se ha sealado en p-
rrafos anteriores. El proceso presupuestario se empieza desde las unidades de menor ni-
vel, las llamadas unidades de decisin, que elaboran paquetes de decisin en funcin de
las actividades que realicen cada una de ellas. Esto hace que haya una mayor implica-
cin en el proceso presupuestario de directivos de menor nivel, lo que no ocurre con otras
tcnicas presupuestarias. Posteriormente se jerarquizan los paquetes de decisin dentro
de cada unidad, y esta jerarquizacin ser utilizada por los directivos de mayor nivel pa-
ra tomar decisiones presupuestarias y de recolocacin de los recursos.
Entre las ventajas del Presupuesto Base Cero destaca el que es una tcnica presu-
puestaria que permite la identificacin y evaluacin de las actividades consideradas en
los presupuestos; es ms, posibilita localizar programas obsoletos que podran ser elimi-
nados. Por otra parte, constituye una herramienta de utilidad en la racionalizacin de
los recursos y en la mejora de la eficiencia presupuestaria, ya que permite comparar el
valor de un servicio contra otro, pone de manifiesto duplicidades, al realizarse un anli-
sis exhaustivo de todas las actividades realizadas, lo que se traducir en una reduccin
del gasto del presupuesto de forma racional. Adems, al estar implicados estamentos de
toda la organizacin en su elaboracin, propicia una mejora en la coordinacin y comu-
nicacin, as como una mayor participacin por parte del personal de la organizacin. Es
ms, el Presupuesto Base Cero permite interrelacionar el proceso de planificacin con
los presupuestos anuales. Y, por ltimo, posibilita a los directivos de niveles superiores
tener un mayor conocimiento de las actividades de todos los departamentos o unidades.
No obstante, a pesar de las ventajas sealadas, el Presupuesto Base Cero presenta cier-
tos inconvenientes que han de ser tenidos en cuenta. Sus dificultades de implementacin
son manifiestas (diversas experiencias as lo han reflejado), ya que requiere por una par-
te un ingente trabajo de gestin y de tiempo. Adems, hay que tener en cuenta que un por-
centaje muy elevado de los gastos presupuestarios vienen determinados externamente
(pensiones, subsidios de desempleo, entre otras partidas), por lo que la contribucin de la
aplicacin del Presupuesto Base Cero a la restriccin del gasto es relativa.
En todo caso, implica una gestin ms eficaz y eficiente de los recursos escasos. Fren-
te a qu programas o servicios debe financiar el gobierno, el Presupuesto Base Cero per-
mite identificar aquellos que sean ms eficientes, con independencia de que en aos an-
teriores hayan sido tiles, cuestin que un presupuesto incrementalista no se plantea.
Por otra parte, esta tcnica permite la evaluacin de la eficiencia no solo en relacin con
los inputs sino tambin con el producto final. Para nosotros, el PBC es la frmula pre-
supuestaria ideal para construir un modelo de crecimiento econmico asentado sobre un
slido pilar fiscal y presupuestario que producira unas notables externalidades positi-
20
vas: un efecto multiplicador del sector privado de la economa y un consistente sector

pblico saneado que cumpla con sus objetivos con unas estructuras adecuadas y perfec-
tamente rentables. Finalmente, se producira un incremento en la confianza tanto del
consumidor como del productor. El PBC podra, adems, facilitar la creacin de un fon-
do presupuestario anticclico que permita en pocas de bonanza financiar las pocas de
cada del ciclo.
3.3. Comparacin del Presupuesto Base Cero con el Presupuesto por programas
Presupuesto tradicional o incremental
En relacin con el mtodo tradicional presupuestario, ya sea utilizado por el sector

pblico o el sector empresarial, cabe sealar que es un procedimiento en el que se trata
de extrapolar para el ao presupuestario las distintas partidas presupuestarias, tenien-
do en cuenta tanto las cuantas presupuestadas para el ejercicio presente como los gas-
tos realizados en el mismo.
As, por ejemplo, los gastos presupuestados en energa elctrica sern estimados en
funcin de los gastos reales del ao en curso o los presupuestados, incrementados por un
ndice de precios. Al respecto, no es habitual realizar una auditora de las posibilidades
existentes factibles para la empresa u organismo pblico de reducir el monto de la fac-
tura elctrica. Igualmente, para los costes de personal, es habitual incrementarlos por
un ndice de precios, generalmente el ndice de precios al consumo.
Se trata, en definitiva, de un presupuesto de los recursos econmicos necesarios para
el desarrollo de la actividad productiva intrnseca a la institucin, organismo o empresa,
que se realiza por departamento o unidades, sin que exista ninguna interrelacin entre
los mismos. En efecto, cada departamento es el responsable de la presupuestacin de to-
dos los gastos afectos al mismo, stos son posteriormente integrables hasta formar el
presupuesto conjunto. No obstante, puesto que son unidades diferentes las que presu-
puestan, este proceso limita el conocimiento efectivo del coste de un proyecto o progra-
ma, lo que obviamente, constituye un limitante de la vinculacin entre la planificacin y
el presupuesto.
Un aspecto a tener en cuenta es que esta tcnica de presupuesto pone especial nfa-
sis en la fase previa de los proyectos o programa, pero no presenta un seguimiento del
nivel de coste realizado a lo largo de la vida del proyecto ni un anlisis ex post del nivel
de utilizacin de los recursos.
Por otra parte, en el mbito del sector pblico, el presupuesto implica una asignacin
de crditos a las distintas partidas presupuestarias, lo que desde un punto de vista con-
table conduce a la nocin de autorizacin de gastos, por lo que se presenta el problema
de saber cunto es posible gastar por cada clase de carga. Un departamento concreto,
puede realizar gastos con cargo a una partida presupuestaria hasta que sta se agote, si
se autorizan los gastos, aun cuando desde un punto de vista de racionalidad econmica
no sea necesario, lo que conduce a una asignacin ineficiente de los recursos, debido a
que a medida que se acerca el fin del ao presupuestario se tiende a gastar la totali-
dad de crdito asignado a fin de garantizarse el montante del mismo para el ao si-
guiente, dado que ste se estimar en funcin del presupuestado y ejecutado para el ao
previo. Supongamos los gastos destinados a viajes. Es posible que por necesidades del
servicio prestado en un momento del tiempo relativamente cercano a fin de ao, la eje-
cucin presupuestaria de esta partida sea relativamente baja, ello podra incentivar un
gasto innecesario para alcanzar el crdito asignado, a fin de que las cuantas asignadas
no sean rebajadas en prximos ejercicios presupuestarios.
21
No incentiva, en definitiva, la racionalizacin de los costes y puede conducir a excesos

en las previsiones inadecuadas con los objetivos a alcanzar. No permite analizar si una
actividad es rentable econmica o socialmente, no incentiva la reduccin de los costes re-
alizados en servicios generales ni su externalizacin, se tiende a inflar las propuestas,
entre otras cuestiones, no se hace una bsqueda de alternativas al desarrollo de los pro-
cesos operativos y gerenciales a fin de abaratar sus costes, desincentiva la innovacin,
en definitiva.
Presupuesto por Programas
En lo que respecta al Presupuesto por Programas, ste trata de resolver parte de los
problemas que plantea el presupuesto tradicional. Esta tcnica no considera el presu-
puesto anterior como punto de partida, sino que su punto de inicio lo constituye la iden-
tificacin de los objetivos que se quieren alcanzar, a partir de los cuales se desarrollan
los programas que se han de llevar a cabo para alcanzar los objetivos y fines perseguidos
por cada rea de actividad, ya sea pblica o privada. Un aspecto de relevancia a tener en
cuenta es que el Presupuesto por Programas implica una valoracin de los programas
ya existentes sobre la base de la consecucin de objetivos especficos as como la incor-
poracin de nuevos programas que puedan aportar valor a la organizacin.
La presupuestacin por programas pretende responder a preguntas tales como: cul
es el objetivo, cunto cuesta, para qu es necesario, cmo se va a desarrollar, en qu pla-
zo de tiempo, qu recursos son necesarios, quin o quines ejecutan la actividad o acti-
vidades, qu resultados se esperan obtener, si se podran alcanzar por una va alterna-
tiva, entre otras cuestiones. Se trata en definitiva de un instrumento de gestin estrat-
gica y planificacin de un organismo, que propicia una racionalizacin de las decisiones,
constituyendo una gran ventaja comparativa con el presupuesto incremental, en el que
el punto de referencia lo constituye el gasto realizado en el periodo anterior.
Por otra parte, a diferencia del presupuesto incremental, este procedimiento permite
la interrelacin de los distintos departamentos o unidades de un organismo, tanto verti-
cal como horizontal. Ello es consecuencia de que la ejecucin de un programa puede in-
volucrar a varios departamentos, por lo que se incentiva la comunicacin tanto interde-
partamental como entre departamentos. Como consecuencia, se evitarn las duplicacio-
nes en los gastos y se facilitar la comparacin de los costes por un mismo concepto de
gasto (personal, por ejemplo) entre distintas unidades, adems de permitir racionalizar
los recursos econmicos escasos y establecer prioridades, entre otros aspectos.
Se trata no de obtener una autorizacin de gasto sino de racionalizar los recursos
disponibles para alcanzar el objetivo de la organizacin. Por tanto, no incentiva inflar
los presupuestos a la par que promueve la innovacin al impulsar la bsqueda de alter-
nativas que conduzcan a procesos operativos y gerenciales ms eficientes.
Otra ventaja del Presupuesto por Programas es que permite la integracin vertical de
los proyectos y programas de manera racional, cuya agregacin conforma el Plan estra-
tgico para la organizacin. Permite en definitiva un conocimiento amplio por parte de
la direccin en relacin con el desarrollo de las actividades de la organizacin y su ali-
neamiento con la misin institucional.
Ahora bien, todas estas ventajas sealadas aunque vienen a resolver gran parte de
los problemas que plantea la tcnica presupuestaria tradicional, adolecen de problemas.
En concreto, hay que tener en cuenta que la formulacin de los proyectos que formarn
parte de los programas no deja de ser una tarea laboriosa y compleja. Requiere de per-
sonal especializado que pueda responder y justificar todas las cuestiones a las que debe
responder, previamente sealadas, tareas que requieren de gran cantidad de tiempo y
22
papeleo, cuyas implicaciones en trminos de costes dependern de la dimensin de la or-

ganizacin.
En la prctica, este tipo de presupuesto se combina con el presupuesto tradicional. Es
habitual que una vez diseados los programas se proceda a presupuestar cada ao in-
crementando las partidas presupuestarias de los programas. En definitiva, se produce
un proceso paralelo en el que el presupuesto se realiza atendiendo a distintas clasifica-
ciones. En Espaa, tal como se ha expuesto previamente, el presupuesto se clasifica
atendiendo a la finalidad u objetivo que se pretende conseguir (por programas), segn la
naturaleza econmica de los gastos (clasificacin econmica) y en funcin de los entes
que forman parte del Sector Pblico (estructura orgnica).
Presupuesto Base Cero
El Presupuesto Base Cero supone avanzar un paso ms en la tcnica de presupuesta-

cin. Se le puede considerar un presupuesto por programas al que se le aade una revi-
sin anual de los mismos, partiendo de cero. Esta revisin anual consideramos que es la
clave de esta tcnica presupuestaria.
El Presupuesto Base Cero presenta las siguiente semejanzas con el Presupuesto por
Programas: i) ambos exigen la identificacin de los fines y objetivos de la organizacin y
que se tomen las decisiones en base a programas; ii) facilitan una vinculacin entre la
planificacin y el presupuesto; iii) cuantifican los costes de los programas y sus resulta-
dos, lo que permite realizar un anlisis coste-beneficio; iv) propician la colaboracin y
comunicacin entre los distintos departamentos a la par que permite una mayor impli-
cacin en el proceso presupuestario del personal que trabaja en una determinada uni-
dad; iv) requieren el anlisis de procesos alternativos.
En teora, el Presupuesto por Programas al no aceptar como punto de partida el pre-
supuesto del ao anterior, sino que debe identificar los objetivos de la organizacin para
determinar los programas que han de desarrollarse a fin de alcanzar dichos objetivos
perseguidos, esta tcnica presupuestaria intenta valorar los programas existentes a la
par que buscar nuevas alternativas que permitan alcanzar los mismos objetivos a me-
nor coste. En definitiva, el Presupuesto por Programas implica una reevaluacin peri-
dica de todos los programas. No obstante, en la prctica, los programas no son nueva-
mente evaluados anualmente por el elevado coste tanto en trminos de tiempo como de
recursos.
El Presupuesto por Programas se puede considerar que constituye de algn modo un
paso intermedio entre el presupuesto tradicional y el Presupuesto Base Cero.
La principal diferencia entre el Presupuesto Base Cero y el Presupuesto por Progra-
mas, es que el primero requiere un mayor control que en la presupuestacin de los pro-
gramas. De hecho, esta tcnica requiere la clasificacin y priorizacin de los programas
y actividades, que el Presupuesto por Programas no requiere. Otro aspecto diferencial
de relevancia es que el Presupuesto Base Cero requiere la revisin anual de todos los
programas y actividades que se van a presupuestar.
La aplicacin de esta tcnica a la actividad pblica conlleva un elevado coste y buro-
cracia, derivado de los procesos de anlisis, priorizacin y clasificacin de todos los pro-
gramas, debido a la compleja estructura orgnica de la administracin pblica y al ele-
vado nmero de unidades implicadas en la elaboracin de los presupuestos. sta consti-
tuye una de las principales debilidades de este procedimiento de presupuestacin. Otra
debilidad que se atribuye a esta tcnica y que ha supuesto un gran hndicap al implan-
tar esta tcnica es el considerar que los centros gestores tengan la capacidad necesaria
23
para gestionar el gasto de los distintos departamentos de forma estratgica y en trmi-

nos de base cero, al ser en la realidad la capacidad de gestin bastante limitada.
Aparte de ello, la revisin anual partiendo de cero de todos los programas puede pre-
sentar problemas de carcter poltico, ya que en teora implica mucha flexibilidad en la
gestin de un proyecto, lo que supone ventajas, pero tambin desventajas. El hecho de
partir de cero cada ao, implica, por un lado, que podra haber mltiples cambios en los
proyectos que requeriran de personal muy especializado en un marco de escasez de los
recursos. Por otra parte, podra lleva a presiones polticas por parte de determinados de-
partamentos implicados en la priorizacin de los programas e incluso el de defender de-
terminados programas de perfil electoral, as como a disrupciones derivadas del cambio
de los dirigentes polticos, entre otras cuestiones.
En la prctica, el Presupuesto Base Cero ha de tener en cuenta las caractersticas de
la organizacin as como los gastos a los que se puede aplicar. La exigencia de que todos
los aos han de revisarse todas las partidas de todos los programas partiendo de cero re-
sulta poco viable. Un anlisis del presupuesto actual, pone claramente de manifiesto la
existencia de determinadas polticas presupuestarias que no pueden presupuestarse
partiendo de cero, entre ellas las de mayor relevancia se corresponden con los progra-
mas de seguridad social, seguro de desempleo, pensiones, gastos derivados de obligacio-
nes asumidas en aos previos, entre otras.
En el caso de Espaa, los Presupuestos Generales del Estado de 2014 reflejan un gas-
to social muy elevado, que representaba el 52,6 por 100 del presupuesto consolidado (su-
ma de los captulos I a VIII) (13) , correspondiendo a los gastos por pensiones y desem-
pleo el 44,3 por 100 del mismo. Por otra parte, habra que tener en cuenta el gasto de la
Deuda Pblica que en dichos presupuestos representaban el 10,9 por 100 (igualmente
del presupuesto consolidado excluido el captulo IX). Estas partidas suman por tanto 63
por 100 del gasto pblico, partidas que por otra parte vienen determinadas en gran me-
dida por factores externos y sobre las que el ejecutivo tiene escaso margen de actuacin
y sobre las que existen dudas de la utilidad de aplica el Presupuesto Base Cero.
Otras prcticas presupuestarias
La puesta en prctica del Presupuesto Base Cero es compleja e implica un elevado ni-
vel de gestin burocrtica lo que junto con el hecho de que la economa mundial ha ex-
perimentado una larga etapa de bonanza, antes del estallido de la crisis subrpime en
Estados Unidos, en la realidad su aplicacin al 100 por 100 prcticamente no existe al
presente. No obstante, los efectos que dicha crisis ha provocado en el entorno econmico
mundial sobre la economa real y que se ha traducido en un deterioro de las finanzas p-
blicas con cuantiosos niveles de dficit pblico, est conduciendo a un renacimiento de
esta tcnica presupuestaria. De hecho, existen algunas experiencias en Estados Unidos
en las que en la elaboracin de sus presupuestos se han utilizacin algunos de los ele-
mentos propios de este procedimiento presupuestario.
En un reciente estudio realizado por The Government Finance Officers Association
de EEUU en 2011, relativo al Presupuesto Base Cero en el sector pblico, elaborado a
partir de una encuesta realizada al Gobierno de distintos Estados, se concluye que en la
prctica existen dos categoras de este procedimiento: el presupuesto base cero por par-
tidas y los presupuestos atendiendo al nivel del servicio.
(13) Excluido el captulo IX.
24
CUADRO 3
Comparativa de presupuestacin tradicional y PBC
25
1. Presupuesto base cero por partidas
En este caso, cada departamento estima sus gastos partiendo de cero, sin tener en
cuenta asignaciones de aos anteriores, sealando cules son sus necesidades presu-
puestarias. Este mtodo busca una mayor transparencia en la presupuestacin de las
partidas, exigiendo justificaciones detalladas de las solicitudes del gasto de las mismas
y, si es posible, explicando los determinantes de los costes en vez de considerar las asig-
naciones de aos anteriores como la justificacin. Los requerimientos presupuestarios a
veces van acompaados por los objetivos perseguidos a fin de disponer de una mayor in-
formacin sobre los gastos a realizar.
Segn dicho informe, este mtodo es apropiado para organizaciones pequeas. Los
beneficios obtenidos son: i) un mayor intercambio de informacin entre los gestores pre-
supuestarios y los departamentos sobre las necesidades de gasto a la par que se genera
una mayor concienciacin por parte de los ejecutores de los gastos; ii) una mejora en la
reasignacin de los costes dentro de un mismo departamento, atendiendo a su utilidad;
iii) ganancias en eficiencia al ser analizados con detalles los costes en los que se incurre,
se evitan duplicaciones; iv) mayor compromiso de los gerentes; y v) una mayor centrali-
zacin del control de los gastos.
2. Presupuesto de nivel de servicio
Este segundo mtodo presta especial atencin a los paquetes de decisin del Presu-
puesto Base Cero, estableciendo distintos niveles de servicio (mnimo, existente y dese-
ado). El anlisis detallado de los gastos en las partidas es menos intenso que en el caso
anterior. Los departamentos son los responsables de elaborar sus propios paquetes de
decisin, conteniendo las actividades y proyectos que necesitan financiacin. Son los que
deciden cmo gestionarlos; la oficina central de presupuestacin simplemente ofrece
instrucciones en algunas reas. En los paquetes de decisin se debe incluir, principal-
mente, informacin relativa a costes, medidas para poner en marcha las actividades, in-
dicadores de desempeo y posibles ingresos.
Segn dicho informe, este mtodo es apropiado cuando el nmero de paquetes de de-
cisin es pequeo. Los beneficios obtenidos son: i) los paquetes de decisin deben estar
definidos con un mnimo nivel de desagregacin; ii) al estar las actividades detalladas se
pueden acometer recortes en gastos; iii) facilita la implantacin del plan estratgico; iv)
implica un alto nivel de papeleo; v) no se persigue directamente la eficiencia; y vi) la ar-
ticulacin de los niveles de servicio puede ser compleja.
Otras alternativas son (14):
1. Prioridad presupuestaria
Mediante esta tcnica, el gobierno determina la cantidad de recursos econmicos con

los que cuenta y posteriormente, define las actividades que tiene previsto llevar a cabo y
realiza la jerarquizacin de las mismas.
Se presenta como alternativa del Presupuesto Base Cero porque en primer lugar es
necesario hacer un anlisis partiendo de cero de cules son las actividades prioritarias.
(14) Estos mtodos estn implantados en distintos Estados de Estados Unidos o Canad.
26
2. Programa de revisin
Es un mtodo de planificacin que se utiliza para revisar los programas, indepen-

dientemente del proceso presupuestario. Se disea para analizar alternativas y oportu-
nidades, al igual que en el Presupuesto Base Cero, pero con una mayor agilidad, ya que
requiere un menor tiempo de anlisis.
3. Presupuestos por objetivos
Constituye una simplificacin del Presupuesto Base Cero. Segn este mtodo, a cada
unidad de decisin se le asigna un objetivo de gasto (por ejemplo, un porcentaje del gas-
to del ao previo) y a partir de la cuanta prefijada se disea el presupuesto. Al igual
que el Presupuesto Base Cero, los departamentos priorizan los paquetes de decisin, pe-
ro a diferencia del mismo en este mtodo no se pone especial nfasis en minimizar los
costes de los proyectos, sino que los departamentos proponen un nmero de proyectos
compatibles con el tope de gasto asignado.
4. APLICACIN DEL PRESUPUESTO BASE CERO AL SISTEMA

PRESUPUESTARIO ESPAOL
Al presente, tal como se ha sealado, el proceso presupuestario actual se realiza pre-

supuestando programas, que son presentados anualmente por las distintas unidades
gerenciales, que acompaan al presupuesto con una memoria de objetivos. Esta memo-
ria incluye la descripcin del programa, los objetivos o fines perseguidos, las actividades
a desarrollar as como indicadores de seguimiento. Y se presupuestan las distintas par-
tidas clasificadas atendiendo a la estructura econmica en nueve captulos (15).
Los altos niveles de dficit pblicos alcanzados y las exigencias de consolidacin fiscal
encaminadas a su reduccin aconsejan, entre otras medidas, la adopcin de procedi-
mientos alternativos de presupuestacin al actual, a fin de garantizar una mejor gestin
de los recursos pblicos. En lneas generales el actual sistema de presupuestacin vi-
gente en este pas funciona, aunque presenta ciertas deficiencias que debern ser sub-
sanadas para conseguir que sea un instrumento ms eficiente en la asignacin de re-
cursos de la Administracin Pblica. Por ejemplo, con el actual sistema se justifican los
aumentos de gasto en las diferentes partidas presupuestarias con respecto al ao ante-
rior, pero no se hace una revisin exhaustiva de todos los gastos que podra poner de
manifiesto posibles actividades a extinguir evitando as un gasto innecesario. El Presu-
puesto Base Cero, susceptible de ser complementario al Presupuesto por Programas y al
tradicional, puede servir para solucionar esas carencias, evitando perpetuar actividades
innecesarias y gastos ineficaces, siendo capaz de reasignar los recursos con los que cuen-
ta hacia las reas que realmente lo necesiten. Por consiguiente, para la Administracin
Pblica espaola el mayor potencial del Presupuesto Base Cero es su capacidad para ra-
cionalizar el gasto pblico.
El Gobierno para garantizar el xito de reequilibrar las cuentas pblicas y reducir el
dficit, adecundolo a la senda marcada por la Comisin Europea en el marco del Proce-
dimiento de Dficit Excesivo, as como mejorar la eficiencia de la Administracin Pbli-
ca en la gestin de sus recursos, ha creado la Comisin para la Reforma de las Adminis-
(15) Ver pg 8.
27
traciones Pblicas (CORA), que ha elaborado un anlisis minucioso y exhaustivo del

sector pblico espaol cuyo objetivo es la racionalizacin del sector pblico, suprimiendo
rganos y entidades duplicadas, ineficientes y no sostenibles.
Entre las propuestas de la CORA, se encuentra la Modificacin de la Metodologa
de Elaboracin de los Captulos 2 y 6 de los Presupuestos Generales del Estado, cuyo
objetivo es la modificacin del mtodo de elaboracin de los presupuestos, pero no en
su conjunto sino nicamente de una parte de los mismos. La reforma consiste en in-
troducir el proceso de presupuestacin en base cero en los captulos II y VI, de tal for-
ma que las partidas incluidas en estos captulos, no se van a presupuestar partiendo
de los importes del ao precedente y siguiendo criterios incrementalistas para deter-
minar el gasto de cada partida, sino que se elaborarn teniendo en cuenta las verda-
deras necesidades de gasto de cada unidad gerencial, haciendo un anlisis exhaustivo
de cada proyecto a realizar para determinar el nivel de gasto ptimo, tal y como apa-
rece recogido en CORA.
El captulo II de la clasificacin econmica del presupuesto de gastos, engloba los gas-
tos en bienes y servicios necesarios para el desarrollo de las actividades del Estado, Or-
ganismos Autnomos y Otros Organismos Pblicos, que no supongan un aumento de ca-
pital o del patrimonio pblico. En este captulo se imputan asimismo, los gastos deriva-
dos de la compra de bienes siempre que renan determinadas caractersticas - que sean
bienes fungibles, que se prevea que su duracin sea inferior al ejercicio presupuestario,
no ser susceptibles de incluirlas en inventario o que se prevea que sean gastos reiterati-
vos. Tambin forman parte de este captulo, los gastos inmateriales de carcter reitera-
tivo, que no se amorticen y que no estn directamente relacionados con la realizacin de
inversiones, as como arrendamientos y cnones de bienes muebles e inmuebles; las re-
paraciones, gastos de mantenimiento de bienes de inmovilizado material; las indemni-
zaciones por razn de servicio; gastos de edicin y publicaciones y convenios de asisten-
cia sanitaria.
El captulo VI referido a inversiones reales, contiene los gastos realizados directa-
mente por el Estado, Organismos Autnomos y Otros Organismos Pblicos, necesarios
para la creacin o adquisicin de bienes de capital y de bienes de naturaleza inventa-
riable; as como aquellos otros gastos inmateriales y amortizables. Como norma gene-
ral, en este captulo seis se incluyen los gastos correspondientes a los proyectos defini-
dos en el anexo de inversiones reales establecidas en los Presupuestos Generales del
Estado.
Las tareas a realizar con el nuevo sistema de presupuestacin sern las siguientes:
1. Examinar los contratos de prestacin de servicios a Administracin.

2. Analizar el nivel de servicio a ofrecer con la calidad necesaria y que satisfaga las
necesidades de la sociedad as como el coste que ello supone.
3. Identificar otras prcticas u otras alternativas y su idoneidad.
4. Identificar las causas que hayan podido causar desviaciones con respecto los es-
tndares previamente definidos.
5. Establecer un sistema de informacin permanente para la adjudicacin de con-
tratos.
Esta medida, se ir implantando de forma progresiva, hasta que se consiga una total
organizacin. Al respecto, se ha de tener muy presente los problemas de burocratizacin
que pueden generar, con lo que las medidas que se implementen en su operativa deben
de evitar en la medida de lo posible dicha burocratizacin, haciendo que el sistema sea
trazable, gil y trasparente.
28
5. CONCLUSIONES
El Presupuesto Base Cero constituye un procedimiento de presupuestacin que trata

de suplir las deficiencias de otros sistemas presupuestarios, principalmente el tradicio-
nal o incremental, que parte de las cuantas presupuestadas en el ao previo, sin un
anlisis de la necesidad de mantenimiento de ciertas partidas sin que, adems, est vin-
culado con la planificacin estratgica del organismo en cuestin.
Este procedimiento constituye una mejora terica con respecto al Presupuesto por
Programas, cuyo objetivo es identificar los objetivos y fines del organismo, a partir de
cuyo anlisis se elaboran los correspondientes programas que formarn parte del
plan estratgico de la organizacin. Con esta metodologa no se parte de las estima-
ciones de aos previos, sino que se computan las necesidades requeridas para des-
arrollar el plan estratgico. Aunque en teora este mtodo implica una revisin peri-
dica de los proyectos, en la prctica no es muy operativo y es habitual que en el pro-
ceso presupuestario se proceda a una estimacin incrementalista de las partidas pre-
supuestarias, dentro de cada programa. En la prctica, por tanto, se produce una
interaccin de mtodos que supone la elaboracin de los presupuestos segn distintas
clasificaciones.
El Presupuesto Base Cero por el contrario implica una revisin anual de las partidas
presupuestarias incluidas en los programas. Y de forma aadida, exige el anlisis de al-
ternativas que con un menor coste permitan el desarrollo de los mismos, atendiendo a
los objetivos de la organizacin.
En la prctica, el Presupuesto Base Cero implica un alto nivel de burocracia, es in-
tensivo en tiempo y papeleo, por lo que es poco operativo. No obstante, existen mtodos
de presupuestacin que sin ser cien por cien Presupuesto Base Cero, si que incorporan
las principales caractersticas del mismo.
A tenor del elevado nivel de dficit pblico alcanzado en Espaa y la necesidad impe-
riosa de su reduccin, se hace necesaria una revisin de la tcnica presupuestaria ac-
tual. Al presente, los Presupuestos Generales del Estado se realizan desde una triple
perspectivas: por programas, segn clasificacin econmica y segn clasificacin orgni-
ca. Ahora bien, las partidas presupuestarias de los distintos programas son presupues-
tadas siguiendo tcnicas tradicionales.
El Gobierno est poniendo en marcha una Reforma significativa de las Administra-
ciones Pblicas y entre otras acciones se propone mejorar el procedimiento actual de
elaboracin de los presupuestos en la lnea del Presupuesto Base Cero. En concreto, es-
tablece que esta tcnica se aplique a los Captulos II y VI, lo que afectar en torno al 11
por 100 del presupuesto consolidado, excluidas las partidas de transferencias (captulos
IV y VII) y los pasivos financieros (captulo IX). Con ello se palia en parte la complejidad
de la aplicacin del Presupuesto Base Cero al no aplicarse al conjunto del mismo. No
obstante, no se resuelven todos los problemas del mismo, pues aunque su aplicacin sea
solamente a dos captulos implica una compleja tarea de implantacin que requerir
tiempo y esfuerzos, por lo que se deberan priorizar las actuaciones a seguir. Entre
otras, la revisin de los contratos de la Administracin Pblica constituye tarea priori-
taria a fin de lograr la eficiencia en la gestin pblica ya que dispone de recursos esca-
sos y un objetivo bsico como es la reduccin de los costes operativos, sin que ello supon-
ga de ningn modo una minoracin de la calidad de los servicios contratados. El Presu-
puesto Base Cero es una tcnica que merece la pena que la evaluramos, estudiramos
e implementramos.
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31

149 MartinezAlvarez

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CRONICA TRIBUTARIA NUM.

PRESUPUESTO BASE CERO:

Jos Antonio Martnez lvarez

La economa espaola se halla, en estos momentos, en la salida de una intensa y larga

1. INTRODUCCIN. 2. ELABORACIN DE LOS PRESUPUESTOS. 3. PRESUPUESTO BASE

La economa espaola se halla, en estos momentos, en la salida de una crisis conse-

Fuente: Elaboracin propia. Datos de INE.

(1) Con variaciones interanuales superiores al 9 por 100 en 2007 y 2008.

Fuente: Elaboracin propia. Datos de INE.

Para garantizar el xito de la estrategia de consolidacin fiscal, reequilibrar las cuen-

2. ELABORACIN DE LOS PRESUPUESTOS

135 (7)); la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; y la Ley Orgni-

Actualizacin del Programa de Estabilidad

El proceso de elaboracin de los presupuestos en Espaa se inicia formalmente una

Fuente: Elaboracin propia. Libro Azul

Por Programas. Atendiendo a las finalidades u objetivos que se pretenden conse-

Es la principal clasificacin del presupuesto de gastos. Los recursos financieros se

Clasificacin orgnica. Atendiendo a la organizacin del sector pblico estatal.

mos Autnomos y Agencias es individualizado agrupndose por Departamento al que

Clasificacin econmica. Segn la naturaleza econmica de los gastos. Refleja c-

Mediante esta clasificacin, los gastos se ordenan en funcin de su naturaleza econ-

3. PRESUPUESTO BASE CERO

Existen diversas metodologas o tcnicas para la elaboracin de los presupuestos, que

Fuente: Elaboracin propia a partir PGE de diversos aos

Presupuesto Incrementalista o tradicional. Se entiende aquel en el que para esti-

Ahora bien, estas hiptesis conllevan:

Elaborar presupuestos inflacionistas.

Presupuesto por programas. Es aquel presupuesto en el que hay que realizar un

Una presupuestacin por programas requiere definir la estructura operativa de

Aunque tericamente implica una revisin anual de los programas, en la prctica

Presupuesto Base Cero. Es una tcnica presupuestaria similar a la del Presupuesto

3.1. Origen del Presupuesto Base Cero

El origen de la puesta en prctica del sistema presupuestario en base cero se remonta a

1. La determinacin de los objetivos y metas que se pretenden alcanzar a travs de

Igualmente, dicha Orden seala que se constituirn Comisiones de Anlisis de Progra-

3.2. Caractersticas del Presupuesto Base Cero

Los elementos principales del Presupuesto Base Cero son:

Identificacin de los objetivos. El punto de partida lo constituye la definicin de

Identificacin de las unidades de decisin. Estn constituidas por las unidades

vas: un efecto multiplicador del sector privado de la economa y un consistente sector

Presupuesto tradicional o incremental

En relacin con el mtodo tradicional presupuestario, ya sea utilizado por el sector

No incentiva, en definitiva, la racionalizacin de los costes y puede conducir a excesos

Presupuesto por Programas

papeleo, cuyas implicaciones en trminos de costes dependern de la dimensin de la or-

Presupuesto Base Cero

El Presupuesto Base Cero supone avanzar un paso ms en la tcnica de presupuesta-

para gestionar el gasto de los distintos departamentos de forma estratgica y en trmi-

Otras prcticas presupuestarias

(13) Excluido el captulo IX.

1. Presupuesto base cero por partidas

2. Presupuesto de nivel de servicio

Mediante esta tcnica, el gobierno determina la cantidad de recursos econmicos con

Es un mtodo de planificacin que se utiliza para revisar los programas, indepen-

3. Presupuestos por objetivos

4. APLICACIN DEL PRESUPUESTO BASE CERO AL SISTEMA

Al presente, tal como se ha sealado, el proceso presupuestario actual se realiza pre-

traciones Pblicas (CORA), que ha elaborado un anlisis minucioso y exhaustivo del

1. Examinar los contratos de prestacin de servicios a Administracin.

El Presupuesto Base Cero constituye un procedimiento de presupuestacin que trata

BARCEL RICO-AVELL, GABRIEL (1980): El Presupuesto Base Cero: su implantacin en

MALAGARRIGA SANTAMARA, LUIS H. (1980): El programa de Presupuesto en Base Cero

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