El fin de la Nueva Gerencia Pblica

The end of new public management

Omar Guerrero Orozco

Universidad Nacional Autnoma de Mxico

Resumen

El artculo analiza las bases tericas de la Nueva Gerencia Pblica, y las li-
mitaciones que han enfrentado las reformas administrativas basadas en esta
corriente de pensamiento. Se plantea que la Nueva Gerencia Pblica encuen-
tra su sustento terico en el neoliberalismo, y que en l obtiene un cuerpo de
doctrina para sustentar su desarrollo. El agotamiento del neoliberalismo, pero
sobre todo sus limitaciones tericas, han marcado el fin la Nueva Gerencia
Pblica. En esa lnea, el autor afirma que se requiere una nueva agenda, en la
que el Estado se encuentre en el centro, y en la que se piense la administracin
pblica desde la ciudadana, y no desde la clientela.

Palabras clave: Neoliberalismo, Nueva Gerencia Pblica, Reformas Admi-

nistrativas, Teora de la Administracin Pblica.

Abstract

The article analyzes the theoretical grounds of New Public Management, as

well as the limitations faced by administrative reforms based on this school
of thought. It is stated that New Public Management has its theoretical su-
pport on neoliberalism, where it obtains a body of doctrine to support its
development. The exhaustion of neoliberalism and above all, its theoretical
limitations, have marked the end of New Public Management. In that line, the
author states that a new agenda is required, where the State is in the centre,
and where public administration is thought from the citizen, instead of the
customer.

Keywords: Neoliberalism, New Public Management, Administrative Re-

forms, Public Administration Theory.
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6 Revista Chilena de Administracin Pblica / N 13 Junio 2009

1. Introduccin

Hace poco ms de tres dcadas lleg a mis manos un libro singular, relativo a
la Nueva Gestin Pblica (Nouvelle Gestion Publique) (Massenet, 1975). Su
particularidad obedece a su ttulo, pero sobre todo a su contenido y proposi-
ciones, as como al tiempo en que fue publicado, es decir, la poca cuando el
Estado de Bienestar gozaba de plena salud. Adems, el subttulo propone un
Estado sin burocracia, para poner en su lugar un rgimen mercantil donde
domina la competencia y el cliente dicta los lineamientos del proceso econ-
mico. Este libro singular, que me facilit mi amigo Arturo Lozano de Icaza
infortunadamente fallecido en plena juventud, me provey de un material
inslito, difcil de comprender en ese entonces y ciertamente insatisfactorio
para crculos acadmicos habituados al estudio de la burocracia, la jerarqua
y la autoridad, que es propiamente el locus de los administradores pblicos.
Hurgando en sus races, ms adelante dimos con un texto igualmente peculiar
que le sirvi de raz y provey de energa para prosperar y darse a conocer, cuya
publicacin le antecedi diez aos (Gelinier, 1966). Las propuestas de la Nue-
va Gestin Pblica, en ese entonces, eran desajustadas, exticas e irrealizables.
Cun lejos estuvimos entonces de anticipar lo que ocurrira a finales de
la dcada de 1980, cuando Nueva Gestin Pblica emergi rebautizada
como Nueva Gerencia Pblica. Las ideas, no cabe duda, tienen capacidad
de germinacin, desarrollo, supervivencia y adaptacin, que con frecuen-
cia no alcanzamos a comprender plenamente en un momento que se juzga
como actual y entonces vivido. Fue la necesidad maquiaveliana, que da
forma a las condiciones sociales, la que cre la posibilidad a travs de la
cual el neoliberalismo, una doctrina en maduracin, desarrollara un proyec-
to dotado con instrumentos de accin efectivos. El ayuno neoliberal de un
programa dotado con efectividad, evidente desde la dcada de 1940, fue
superado a partir de las dcadas de 1960 y 1970 cuando germin la Nueva
Gestin Pblica y demostr que la doctrina de los nuevos liberales podra
ser implementable. El ensayo, a modo de tanteo de posibilidades, fue exito-
so, pues dcada y media despus la Nueva Gerencia Pblica (New Public
Management) vino a la vida.
Por consiguiente, el origen, desarrollo y declinacin de la Nueva Gerencia
Pblica es inexplicable sin la consideracin de sus vnculos parentales con
el neoliberalismo. Esto obedece a las siguientes consideraciones: en primer
lugar, el neoliberalismo emergi a finales de la dcada de 1930 como una rei-
vindicacin del liberalismo, pero sustentado en nuevas fuentes y como una
rplica al avance planetario del socialismo, y particularmente por motivo del
progreso del intervencionismo en las economas occidentales; sin embargo,
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emergi a la vida carente de un instrumental que viabilizara su programa de

accin. En segundo lugar, como lo adelantamos, la Nueva Gerencia Pblica
surge a la vida a mediados de la dcada de 1960, bajo el sustento de un inci-
piente nmero de ideas basadas en la economa de mercado, la competencia
y la orientacin al cliente, pero con la forma de un recetario prctico apenas
sustentado doctrinalmente. De modo que el neoliberalismo adquiere con-
sistencia programtica a travs del desarrollo de la Nueva Gerencia Pblica;
y esta obtiene un cuerpo de doctrina por medio del neoliberalismo para
sustentar su desarrollo.
Sin embargo, las propuestas de la Nueva Gerencia Pblica, desajustadas,
exticas e irrealizables, se convirtieron a la postre en su Taln de Aquiles.
El paso del tiempo vino a demostrar que la Nueva Gerencia Pblica no slo
llevaba en su seno la semilla de su destruccin, sino un potencial de realiza-
cin ms estrecho de lo que muchos pensaron. Una vez agotado el caudal
ideolgico neoliberal, confrontado con una realidad econmica planetaria
inocultable desde finales de 2008, que ahora apunta a la regulacin y el inter-
vencionismo, la Nueva Gerencia Pblica se marchita con el paso de los das.

2. De Pars a Mont-Plerin: el alba del neoliberalismo

En este trabajo narramos la etapa actual, y quiz final, de un largo proceso de

acontecimientos que dio inicio en octubre 26-30 de 1938, cuando en Pars
se reuni un conspicuo grupo de pensadores. El motivo del conclave fue la
publicacin del libro de Walter Lippman: The Good Society, recin traducido
al francs (Lippmann, 1937). Dicho coloquio congreg a Ludwig von Mises
y Friedrich Hayek, conspicuos militantes de la escuela austriaca, junto con
otros eminentes pensadores, entre los que destacan Wilhelm Rpke, Jacques
Reuff, Louis Baudin y Alexander Rstow. El Coloquio Lippmann, como se
conoce la reunin, fue realizado en un ambiente favorable a las finalidades
de revitalizar al liberalismo, pues haba sido precedido por una ola de reivin-
dicaciones sobre esa ideologa observable en varios pases europeos y en los
Estados Unidos (Cros, 1951).
A travs de la reunin se tratara de establecer las bases de una visin mo-
derna del liberalismo sin que, sin embargo, en un principio existiera acuerdo
acerca de su denominacin. Al final de cuentas, segn lo narra uno de sus
participantes, se opt por aadir la voz neo al liberalismo existente, para
llamarlo desde entonces: neoliberalismo. Louis Baudin relata puntualmente
la agenda que se concert. En efecto, el acta de nacimiento del neoliberalis-
mo consiste en una agenda que comprende cuatro puntos esenciales:
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1. El nuevo liberalismo admite que slo el mecanismo de los precios,

funcionando en mercados libres, permite obtener una utilizacin ptima
de los medios de produccin y conducir a la satisfaccin mxima de los
deseos humanos.
2. Al Estado incumbe la responsabilidad de determinar el rgimen
jurdico que sirva de marco al libre desarrollo econmico as concebido.
3. Otros fines sociales pueden ser substitudos por los objetivos eco-
nmicos enunciados ms arriba.
4. Una parte de la renta nacional puede ser, con ese objeto, substrada
al consumo, pero con la condicin que la transferencia se haga a plena
luz y sea conscientemente consentida.
A esos cuatro puntos conciernen, pues, respectivamente, la clave del
sistema, su marco, sus objetos, sus medios de aplicacin (Baudin, 1953:
150).

En efecto, el Coloquio Lippmann finaliz con la redaccin de una agenda que

sirviera de cauce al movimiento neoliberal, el cual, como puede observarse
hasta nuestros das, se ha seguido al pie de la letra. En primer lugar, el neoli-
beralismo tiene como postulado bsico que slo por medio del mecanismo
de los precios, desenvolvindose en mercados libres, se puede organizar la
elaboracin apta para el mejor uso de los medios de produccin, as como
para satisfacer al mximo los deseos de los hombres como existen verdade-
ramente; y no como un poder central planificador pretende instaurarlos en
su mente. En segundo lugar, la posicin de equilibrio establecida en los mer-
cados constituye un sistema de reglas que pueden ser determinadas de modo
decisivo por las normas relativas a la propiedad, contratos, asociaciones y
personas morales colectivas, as como las patentes de invencin, quiebras,
moneda, bancos y el rgimen de impuestos. Como las leyes son una creacin
del Estado, ste tiene la responsabilidad de determinar el rgimen jurdico
que sirva de marco para el libre desarrollo de las actividades econmicas
(Baudin, 1956: 40). En tercer lugar, el fin buscado por el rgimen jurdico ra-
dica en asegurar la utilidad mxima en la produccin, incluso con las restric-
ciones que puedan determinar los fines sociales, aunque el sistema neoliberal
exige la eleccin consciente de esos fines y rechaza su imposicin por una
autoridad. En fin, la organizacin de la produccin conforme a los principios
neoliberales incluye el destino de una parte del ingreso nacional separada del
consumo individual, destinada a fines de ndole colectiva. En fin, el Estado
neoliberal puede, y debe, destinar su importe a la financiacin colectiva de la
defensa nacional, de la enseanza, de la investigacin cientfica, y de ciertos
servicios sociales.
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3. Mont-Plerin: refundacin del neoliberalismo

El segundo conclave neoliberal se llev a cabo en Mont-Plerin, Suiza, el

cual, luego de 10 das, culmin con la fundacin de la Sociedad Acton-To-
cqueville, que despus se convino llamar la Sociedad Mont-Plerin (Hartwell,
1995: 43-44). Adems de Hayek acudieron, entre otros, los siguientes perso-
najes: Walter Eucken, Milton Friedman, Bertrand de Jouvenel, Frank Knight,
Ludwig von Mises, Karl Popper, Lionel Robbins y Wilhelm Rpke.
En 1947 la Sociedad Mont-Plerin alberg a 258 miembros fundadores,
de los cuales 101 eran estadounidenses, 28 alemanes y 29 ingleses, entre
otros (Steiner, sin ao: 3). La reunin estuvo motivada por la preocupacin
de los participantes sobre el destino del liberalismo como pensamiento y ac-
cin, por la decadencia de los principios de la moral y el derecho, as como la
declinacin en las creencias sobre las bondades de la economa de mercado
y la propiedad privada (Hayek, 1992).
Habida cuenta de que uno de los propsitos de la reunin fue depurar las
teoras clsicas liberales de las adherencias brotadas a lo largo del tiempo, as
como afrontar los problemas nacidos de un liberalismo simplista, Hayek ex-
plic que esto era viable a travs de la elaboracin de los principios generales
de un orden liberal; labor posible slo entre un grupo cuyos miembros estn
de acuerdo en lo fundamental y entre los que no se cuestionen a cada paso
ciertos conceptos bsicos. Fue necesario, por lo tanto, concitar un acuerdo
bsico de los principios del neoliberalismo (Steiner, sin ao: 3). Asimismo,
la reunin se declar contra el viejo liberal que anclado a la doctrina tra-
dicional, precisamente porque la tradicin no es de utilidad para los pro-
psitos de los all reunidos por muy admirables que sean sus ideas (Hayek,
1992: 260-261). Hayek prefiri neoliberales, no liberales de viejo cuo, y de
preferencia los que hubieran enfrentado los argumentos desde el otro lado,
luchado contra ellos a base de esfuerzo.
Hay que enfatizar que la revisin del liberalismo no slo sera por cuan-
to que es antiguo, sino tambin por las adherencias que padece y por sus
desvos. Hayek advirti a los congregados en Mont-Plerin sobre la impor-
tancia de comprender con toda claridad que las doctrinas liberales populares
sobre todo en Europa continental y Estados Unidos de Amrica contenan
muchos elementos que llevaban a sus militantes directamente a las filas del
socialismo, el nacionalismo y el racionalismo.
En fin, la reunin estuvo inspirada por la preocupacin de los participan-
tes sobre el destino del liberalismo como pensamiento y accin, tal como fue
observado por los asistentes en la decadencia de los principios de la moral y
el derecho, as como la declinacin en las creencias sobre las bondades de la
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economa de mercado y la propiedad privada. Los participantes acordaron

apartarse de toda ortodoxia, as como de los partidos y los programas propa-
gandsticos, porque el propsito de su reunin fue estudiar permanentemen-
te los problemas de las economas de mercado. Entre los objetivos derivados
de ese propsito, los convocados se plantearon estudiar la redefinicin de las
funciones del Estado y distinguir ntidamente al orden liberal y al orden to-
talitario, establecer requisitos mnimos para el funcionamiento del mercado
y explorar los alcances de los credos opuestos a la libertad.
La cruzada neoliberal pugn durante muchos aos por lograr que su
agenda alcanzara sus finalidades, luego de peregrinar en una atmsfera hos-
til, si no cuando menos, de indiferencia. Su xito comenz con la declinacin
del Estado de Bienestar, junto con el ascenso de los regmenes conservadores
en Chile, Gran Bretaa y los Estados Unidos.

4. Mont-Plerin al mundo: la reforma neoliberal del

Estado

Luego de muchos aos de tenaz promocin y desarrollo, el neoliberalismo

finalmente inici su marcha para asumir la primaca planetaria hacia me-
diados de la dcada de 1970, a travs de los programas de privatizacin en
gran escala que se iniciaron en Chile. Pero fue en el Reino Unido, cuando
el rgimen conservador de Margaret Thatcher se entroniz, la poca que
marca claramente cuando el credo neoliberal, con su doctrina y su programa
elaborados en Pars y reelaborados en Mont Plerin, se comenzara a aplicar.
En efecto, a la defensiva hasta finales del decenio mencionado, el neolibera-
lismo pas a la ofensiva cuando una serie de cambios en el mundo fueron
favoreciendo su acogida en una diversidad de pases. Fue entonces que emer-
gi un concepto que, derivado directamente del tema del intervencionismo
anunci una reforma del Estado como cambio en la estrategia econmica
planetaria. Centrado tanto en el ideario de su decimonnico ancestro, como
en su propio caudal de conceptos, el neoliberalismo enfoc la reforma en la
problematizacin del tamao del Estado.
A lo largo de la dcada de 1980, el tema del tamao del Estado se
convirti en un tpico central de estudio y debate en los asuntos pblicos.
Su abordaje, que haca coincidentes situaciones que estaban ocurriendo en
muchos pases, fue concebido como un suceso universal. La reforma del
Estado fue desarrollada con un nimo de expiacin que busc las causas
de la crisis estatal en su pasado inmediato. Los males que le aquejaban fue-
ron identificados con la corrupcin burocrtica, la organizacin estatal cor-
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porativa, el formalismo del trabajo gubernamental y su enorme tamao.

La pugna ms virulenta se encamin contra el sector paraestatal (Velasco,
1973: 17-20), entonces integrado principalmente por un gran conjunto de
empresas pblicas dedicadas a la produccin de bienes y provisin de servi-
cios. La identidad de los males del Estado con su magnitud sent bases en
el pensamiento profesado por catedrticos de economa con orientacin en
las escuelas austriaca y de Chicago, as como en los crculos empresariales
privados y los mbitos financieros de los gobiernos. De su encuentro surgi
una conceptuacin cosificada del Estado que orient su examen con base
en parmetros contables y numricos, toda vez que el peso del Estado se
calcul con base en estados financieros.
Una de las conclusiones resultantes fue la respuesta, obviamente afir-
mativa, acerca de que era evidente el gran tamao del Estado. Destaca al
respecto la presin del Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial,
cuya condicin para el suministro de recursos financieros solicitado por los
gobiernos fue la reduccin de la magnitud estatal. La reforma del Estado,
sintetizada como un achicamiento de su volumen, fue realizada en un am-
biente de anatemizacin de su papel ante la crisis del capitalismo, as como
la desconfianza habida sobre su funcin de rector de la economa. La antigua
tesis generalmente aceptada sobre la funcin sustitutiva del Estado con rela-
cin al empresario, como reproductor del capital, fue abandonada en favor
de la idea del mercado como regulador de las condiciones de la reproduc-
cin. Se afirm entonces que haba una sobre-dilatacin de los sectores pa-
raestatales como efecto de la participacin gubernamental en la produccin
de bienes y el suministro de servicios.
El resultado visible, bajo la ptica neoliberal, fue resumido del siguiente
modo: por principio, el Estado haba demostrado que padece una incapaci-
dad congnita para resolver los problemas de la reproduccin del capital,
de modo que su papel en la vida econmica no debi trascender su funcin
estimulante de la acumulacin primitiva (Babai, 1988: 254-285). Su sobre-
actuacin slo produjo un conjunto de organismos de la administracin
pblica cuyo carcter fue la intrusin en la vida privada. Por consiguiente,
el Estado deba restringirse a procurar las condiciones bsicas para el des-
envolvimiento de la vocacin y el destino de los productores particulares.
Asimismo, la expansin indebida del Estado en la salud, seguridad social,
proteccin del trabajo, y en general, en el bienestar social, hizo ms visible su
efecto negativo por generar la sobre-saturacin de exigencias provenientes
de las clases y grupos beneficiados, provocando una sensible distorsin en la
operacin del mercado. Dentro del mbito del Estado en s, la extensin de
sus deberes produjo la perversin de las finanzas pblicas, como es obser-
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vable en la transferencia de subsidios a las instituciones que prestaban los

servicios asistenciales, de seguridad social y de proteccin laboral. El dficit
presupuestal nacido de la transferencia de recursos a instituciones deficita-
rias y la sobrecarga de demandas a un abultado organismo administrativo,
result en saldos decrecientes de capacidad de gestin.
Debemos aadir que, ante una situacin estructural semejante, desde los
crculos neoliberales emergi la propuesta de impulsar cambios radicales
que hicieran retornar al Estado a su tamao mnimo, que se suprimieran
las demandas desde su origen y que se retrajera la actividad gubernamental
a su papel bsico de regulacin. Siendo los males del Estado inherentes a
su naturaleza como tal, se demand su degradacin y la deflacin de las
relaciones polticas para que los individuos se relacionaran directamente a
travs del mercado. Fue de este modo que el neoliberalismo impuso la idea
de que las relaciones de comunidad inherentes a la vida poltica se disiparan,
en provecho de un enfoque diverso basado en las relaciones mercantiles. De
este modo, la mano invisible del mercado reajustara naturalmente las defi-
ciencias sociales provocadas por la intervencin artificial del Estado.
En fin, la des-estatizacin de las relaciones naturales reclam la reorga-
nizacin de las tareas productivas y comerciales, para que volvieran a sus au-
tnticos propietarios: los individuos, que como usufructuarios del primer y
nico de los derechos personales: la propiedad, haran ms productiva y feliz
a la sociedad. Ese sentimiento de posesin automticamente hara eficientes
a las empresas descuidadas por los burcratas, de modo que si este principio
se aplicaba a los asuntos del Estado, muy pronto los servicios pblicos in-
crementaran sus capacidades; pero si estos servicios fueran concesionados a
empresarios privados, los saldos positivos se elevaran al cien por ciento. En
suma: siendo el Estado inherentemente mal administrador, no slo de la so-
ciedad, sino de una economa que arrebat a los particulares, qu mejor que
su gobierno un mal necesario se redujera a una mnima expresin.
Durante la dcada de 1980, el neoliberalismo desarroll nuevas cate-
goras: privatizacin, despublificacin, redimensionamiento, liberalizacin,
desreglamentacin, desregulacin, desincorporacin, desestatizacin, desin-
tervencin, desnacionalizacin, entre las ms usuales. La ms relevante es
la primera de las mencionadas, quiz usada por primera vez por Ludwig
Erhard, en 1961 (1964: 344). La dcada de 1980 fue proclamada por los
entusiastas de las medidas neoliberales como la era de la privatizacin, toda
vez que por doquier se emprendi una drstica reduccin de la actividad del
Estado (Savas, 1987: 17). Fue, merced a la atmsfera mundial de privatiza-
cin, que se aceler el proceso de retraccin de la administracin pblica, y
se dio vida a las comisiones y los ministerios de privatizacin. No existi pas
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alguno que no estuviera privatizando, o pas que no aspirara a hacerlo. Na-

turalmente, pulularon expertos y despachos de consultora en privatizacin.
Incluso, en el Reino Unido se establecieron bancos dedicados a ese propsito,
en tanto el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial encabezaron
universalmente la cruzada privatizadora. A la diligente labor doctrinaria de
los pensadores austriacos y monetaristas de Chicago, se uni otra tendencia
acadmica neoliberal: la opcin pblica (public choice), que facilit su caudal
individualista para reforzar los marcos ideolgicos de la privatizacin, junto
con un rejuvenecido romanticismo antiburocrtico. En fin, con la presin
inmediata a favor de la privatizacin proveniente del Fondo Monetario In-
ternacional y del Banco Mundial, as como de otras agencias que pugnaban
porque los pases deudores se comprometieran a reducir los gastos guber-
namentales como precio a pagar, a cambio de recibir asistencia financiera
o prstamos adicionales solicitados, el neoliberalismo asumi el trono de la
economa planetaria (Walters, 1987: 56).

5. De Pars a Londres: el nacimiento de la Nueva

Gerencia Pblica

El neoliberalismo asumi la primaca planetaria, si bien su presencia se ha-

ba dejado sentir desde mediados de la dcada precedente a travs de las
mencionadas privatizaciones en gran escala que se sucedieron por todo el
orbe. El carcter distintivo de la etapa actual, de la que le precedi, es que
el neoliberalismo ha realizado lo que su ancestro liberal decimonnico no
logr: su implantacin efectiva y generalizada por todo el planeta, aunque en
grado y medida de pas a pas. Lo seala, del mismo modo, que efectivamen-
te ha implantado un modo de administrar con alcances globales, tambin en
grado y medida, y segn la nacin del caso. Esa administracin es la Nueva
Gerencia Pblica.
Sin embargo, no est dems recordar que la concepcin de la Nueva Ges-
tin Pblica precedi al advenimiento conservador en Londres. Esa gestin
brot del tronco adoptando el credo y el ideario formulados en 1937, a tra-
vs del cultivo de sus conceptos. Su origen se remonta a la dcada de 1960,
como es patente en su cultivador emblemtico Octave Gelinier (1966), su
fundador, un profesante de la gerencia de empresas privadas en cuya obra se
observa con toda nitidez el trnsito desde el enfoque basado en la produc-
cin, hacia la perspectiva centrada en el comercio.
En efecto, Gelinier asume plenamente las categoras desarrolladas por
el neoliberalismo. Dej de cultivar las entraas de la empresa, comienza a
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buscar nuevos caminos en el exterior: el mercado. Pas, pues, del mbito de

la produccin, a la rbita del comercio. Fue el pionero en el uso de categoras
neoliberales como competencia, rentabilidad y clculo de precios (Gelinier,
1966). Asimismo, plante la tesis acerca de que el impulso colectivo ha de-
jado de estar centrado en la sociedad poltica, que es el mundo del voto y
del control de los ciudadanos, para pasar a la sociedad civil como cosmos del
contrato y del ejercicio de la libertad creativa de las personas. Gelinier fue
quien, antes que nadie, propuso la orientacin de la administracin pblica
hacia el mercado y la nocin del ciudadano-usuario, adems de sustentar
que la gestin pblica se define a partir de las relaciones con los usuarios, y
sobre la base de la lgica de eficiencia y relaciones costo-eficacia. A partir
de esta nocin se propuso renovar la teora del servicio pblico. En fin, Geli-
nier observ que la competencia y rentabilidad son inexistentes en la admi-
nistracin pblica, donde impera la nocin burocrtica del servicio pblico.
Y donde tampoco se aprecia el uso del clculo y la orientacin al cliente.
Gelinier no profes en el desierto, destaca junto a su persona Michel
Massenet (1975), quien posiblemente fue el primer autor en sealar lo nue-
vo de la gestin pblica. Debemos aadir a Romain Laufer y Alain Burlaud
(1980), autores del tratado gerencial ms completo desde la perspectiva
del neoliberalismo, antes del advenimiento de los modelos britnicos y an-
gloamericanos.
Siguiendo sus trazos, Michel Massenet redact un escrito pionero que
consolid la ruta de la nueva gestin pblica hacia el presente. l la bautiz
como Nueva Gestin Pblica (Nouvelle Gestion Publique). Tambin se ocu-
p del estudio de la introduccin de los modelos de gestin privada dentro
de la administracin pblica, y puso el acento en la descentralizacin y en
la gerencia con base en una idea de misin, hoy an tan socorrida. Hay que
hacer notar que la adopcin del concepto de soberana del consumidor, bajo
la rbrica de orientacin al cliente, es un mrito francs. Avanzando en la
nocin de orientacin hacia el cliente, Massenet explora las relaciones entre
la gestin y el pblico, y trazando las lneas originales del concepto de nueva
gestin pblica, apunta que la renovacin de la administracin pblica slo
se efectuar por la adopcin de las tcnicas del management privado.
La buena vecindad entre administracin y mercado, patente en la orien-
tacin al cliente, fue perfeccionada por Romain Laufer y Alain Burlaud
(1980). En su obra es visible la superacin de los antiguos esquemas basados
en la colaboracin de los usuarios cuyo ejemplo emblemtico fue la auto-
ridad del Valle del Tennessee y su reemplazo por la orientacin al cliente.
Ambos autores hacen un esfuerzo de imaginacin y ajuste para reforzar los
conceptos neoliberales en la gerencia pblica. Su idea es la siguiente: lo que
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interesa saber con respecto a una relacin, es si existe la opcin o no de en-

trar en ella. Esta relacin brinda cuatro categoras: sbdito, usuario, cliente
y poder discrecional arbitrario. Debemos resaltar la tercera situacin, que
entraa la categora de cliente. Aqu nos encontramos con la situacin en la
que la administracin puede optar por ofrecer o no ofrecer ciertos servi-
cios al administrado. Este ltimo, convertido en cliente, tiene la opcin de
consumirlos o no. En este caso, la competencia es intensa, de modo que el
administrado es un cliente condicionado por sus deseos de consumo. La ten-
dencia perceptible en las relaciones administracin-administrado sealadas
por Laufer y Burlaud desde principio de la dcada de 1980, muestra que la
administracin pblica estaba tendiendo a concebir al sbdito en calidad de
usuario, pero al usuario lo estaba definiendo como cliente. Al final de cuen-
tas, los autores concluyen que en tanto la administracin dotada de pblico
descubre que tiene clientes, la empresa privada relacionada con clientes des-
cubre que tiene pblico.
En las obras de Gelinier y Massenet es visible un proceso de maduracin
de las categoras econmicas neoliberales que se estaban comenzando a apli-
car a la gerencia, proceso de maduracin an visible en el escrito de Laufer y
Burlaud, donde todava no tienen un acomodo pleno. Esto ocurrir diez aos
despus, con el advenimiento de la Nueva Gerencia Pblica. Sin embargo,
cuando la Nueva Gerencia Pblica aparece en tierras britnicas a principio
de la dcada de 1990, la continental Francia haba hecho tradicin acerca del
estudio del gobierno empresarial, es decir, sobre las propuestas que se han
empeado hacer del Estado el locus de los emprendedores y los gerentes,
como lo es la empresa.

6. Londres: refundacin de la Nueva Gerencia Pblica

La Nueva Gerencia Pblica es como un vino reposado, el cual, con el paso

del tiempo, tiende a madurar, pero tambin a fermentarse en exceso. No
se trata propiamente de un campo de accin y pensamiento reciente, pues
como lo observamos, su cultivo se remonta a casi 50 aos atrs. Sus mritos
deben buscarse, no en su novedad, sino en otros aspectos.
En primer lugar, la Nueva Gerencia Pblica constituye una visin privada
sobre lo pblico que ha brotado de una tradicin diversa a la establecida
por Frederick Taylor, Henri Fayol, Oliver Sheldon y Chester Barnard, mun-
dialmente conocida como Movimiento del Management Cientfico. Ni est
familiarizado del todo con el pensamiento de Peter Drucker, un tratadista
muy reconocido de la administracin de los negocios privados. Tampoco se
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relaciona con los trabajos de Donald Sayles, Henry Mintzberg ni John Kotter,
acreditados estudiosos contemporneos del manejo privado. Sus bases inte-
lectuales estn ancladas en el pensamiento neoliberal, principalmente del
emanado de la escuela austriaca y la opcin pblica (public choice).
En segundo lugar, aunque lleva por nombre la voz gerencia (manage-
ment), no es la gerencia su fundamento, sino la ms general nocin de em-
presa mercantil, que es el modelo que propone como sustituto del esquema
burocrtico del Estado. Aqu tienen su origen las propuestas a favor de
establecer mercados intra-gubernamentales y orientar al gobierno hacia el
consumidor, no hacia el ciudadano; as como la introduccin del espritu
empresarial en el gobierno, y el desarrollo de la competencia en la provisin
de bienes y servicios pblicos. En efecto, el neomanejo pblico no ha desa-
rrollado una teora del management en el sentido de los autores precitados,
porque su sello emblemtico es constituir una interfase entre el Estado y la
sociedad a travs del mercado, no auscultar las entraas organizativas del go-
bierno. Se trata de un modelo de dentro hacia fuera, no de fuera hacia dentro.
Aunque la Nueva Gerencia Pblica ostenta como apellido el vocablo
pblico, nada lo vincula a tal nocin, pues sus propsitos y resultados se
encaminan a la privatizacin del Estado. Su fruto ms palpable constituye
una paradoja: el renacimiento de la dicotoma poltica-administracin, subli-
mada en la antinomia entre policy y management.
En fin: emanada de los procesos de exoprivatizacin de la dcada de los
aos de 1980, la Nueva Gerencia Pblica personifica la endoprivatizacin de
la gestin pblica a travs del establecimiento de mercados interiores y me-
canismos de competitividad entre las oficinas gubernamentales, que aclaman
la ganancia, el lucro y el individualismo egosta, que ninguna relacin tienen
con el espritu solidario de lo pblico. La Nueva Gerencia Pblica es un in-
fante de la segunda generacin neoliberal, cuya cuna son los procesos comer-
ciales y los mercados financieros. Su presencia en la administracin pblica
no obedece a planteamientos analgicos o adaptaciones tecnolgicas, sino a
llanos trasplantes de fenmenos mercantiles de intercambio conocidos en la
economa neoclsica como catalaxia. Su nacimiento se refiere a la economa
planetaria contempornea en su conjunto, pero enfatiza especficamente al
trnsito del liderazgo del proceso econmico desde la produccin hacia el
comercio.
La experiencia emblemtica del nuevo manejo pblico es la empresa
privada moderna, ms orientada hacia el comerciante, que al productor, pues
aqul es quien conoce mejor al cliente. Por lo tanto, el mercader es quien
debe disear los productos, desarrollarlos y buscar fabricantes que hagan los
artculos segn sus diseos, especificaciones y costos.
 El fin de la nueva gerencia pblica
Omar Guerrero Orozco 17

Del mismo modo como la empresa lucrativa atiende preferentemente

al mercado para ser lucrativa, la administracin pblica slo ser eficiente
proveyendo bienes y servicios cuando sea rentable. Es decir: para ser renta-
ble debe orientarse al cliente; para orientarse el cliente debe evadirse de su
nicho burocrtico y situarse en el mercado. Debe, en suma, adoptar la Nueva
Gerencia Pblica como su mentor y as incorporarse a los progresos de la
economa neoclsica globalizada.

7. De Londres al mundo: fundamentos intelectuales de

una gerencia pblica planetaria

La Nueva Gerencia Pblica propone la introduccin de una renovada esen-

cia empresarial dentro del gobierno, en reemplazo de lo que supone como
agotada naturaleza burocrtica. Aquella es el resultado de un proceso cons-
tituido por dos etapas de privatizacin de los espacios pblicos. La primera
fase entraa la exoprivatizacin del Estado y consiste en el procedimien-
to por el cual la administracin pblica trasfiere la produccin de bienes
y servicios a la administracin privada, moviendo al Estado hacia fuera del
mercado. La segunda etapa consiste en la endoprivatizacin del Estado, es
decir, la sustitucin de la administracin pblica de los asuntos nacionales,
por la idea, la metodologa y la tcnica de la gerencia privada, moviendo al
mercado hacia dentro del Estado. En la exoprivatizacin la gerencia pblica
funge como el sujeto de la transaccin de cosas hacia el mercado; en la endo-
privatizacin esa gerencia se convierte el objeto de la transaccin mercantil.
En la primera etapa la gerencia pblica es el mercader, en la segunda fase es
la mercanca. En tanto la exoprivatizacin afecta al qu de la administracin
pblica, la endoprivatizacin lo hace con el cmo.
El mero enunciado de las ideas precedentes debera concitar un fcil
acuerdo, acerca de que los materiales que constituyen la sustancia de la
Nueva Gerencia Pblica son neoliberales. Empero, esta presuncin resulta
inaceptable y antiptica para algunos, as como temeraria para otros. Quiz
estas incomodidades obedecen al sentir general de que el neoliberalismo ha
sido entre los iberoamericanos un caudal de pauperizacin, una fuente de
descomposicin social y un cido para la convivencia poltica. Es cierto que
nuestros pueblos no eran del todo felices antes de su arribo tiempo atrs,
pero ciertamente son menos felices ahora.
Quizs la identificacin primigenia del fenmeno gerencial actual que
ha nutrido las reformas administrativas en el cosmos britnico, se deba a
la pluma de Christopher Hood. Este fenmeno gerencial estaba original-
 Estado, Gobierno, Gestin Pblica
18 Revista Chilena de Administracin Pblica / N 13 Junio 2009

mente integrado por dos corrientes de ideas. La primera la constituyen la

opcin pblica, la teora de los costos de transaccin y la teora del principal-
agente. Sus contribuciones a la reforma administrativa son las nociones de
costeabilidad, opcin del usuario y transparencia. La segunda corriente fluye
desde el viejo gerencialismo de negocios sobreviviente en el sector pblico,
un remanente ya borroso del movimiento de la gerencia cientfica, cuyos
aportes son el manejo profesional y el poder discrecional para lograr resulta-
dos, tambin conocida como libertad de manejo. En tanto la opcin pblica
provee la idea de primaca del gobierno representativo sobre la burocracia, el
gerencialismo brinda el sentido del imperio de la gestin sobre los procesos
burocrticos. La teora del principal-agente se adentra en la organizacin ad-
ministrativa para describir la relacin entre un ministro y un subordinado.
La Nueva Gerencia Pblica constituye un fenmeno de alta complejidad.
Ello obedece, en primer lugar, a que en su seno han concurrido una variedad
de ingredientes, los cuales, aunque de la misma naturaleza, o emparentados,
tienen personalidad propia y autonoma relativa. En primer lugar destaca
la economa neoclsica, donde repuntan como aspectos diversos la escuela
austriaca y la opcin pblica. La presencia de la primera es observable prin-
cipalmente a travs de la obra de Ludwig von Mises y Friedrich Hayek. En la
segunda son muy visibles James Buchanan, Gordon Tullock, Vincent Ostrom
y William Niskaken. Tambin est borrosamente presente algo del pensa-
miento administrativo de Peter Drucker, y una cantidad apreciable de con-
ceptos sobrevivientes de la administracin pblica que han sido rebautizados.
Dentro de esa masa de ideas, conceptos, propsitos, valores e intereses, se
pueden apreciar ocho conceptos relativamente estables y definitorios de la
Nueva Gerencia Pblica.
En primer lugar se pueden percibir los conceptos fundacionales, el caldo
primordial en el que se engendr esa gerencia, a saber: orientacin al cliente,
privatizacin, mercado y competencia. Despus es observable el aparato de
sistematizacin de la reforma neogerencial del sector pblico, que estructu-
ra una nueva base organizativa y operacional. Los conceptos son: enfoque
empresarial-gerencial, gerencia por objetivos y resultados, y agenciacin. Fi-
nalmente emerge el mvil que anim a la Nueva Gerencia Pblica, y que no
es otro que aminorar los costos.
En contraste con los programas de privatizacin que le precedieron, ms
pragmticos, la Nueva Gerencia Pblica ha tenido un desarrollo doctrinario
mayor, como es observable arriba. De hecho, es sofisticada y elegante, ade-
ms de muy atractiva para muchos, por representar un mundo a la moda.
Mucho de su extensin y penetracin obedece ms a esto ltimo, que a un
desarrollo conceptual riguroso.
 El fin de la nueva gerencia pblica
Omar Guerrero Orozco 19

8. Eplogo

No es difcil observar en los planteamientos neogerenciales, las evidentes

dificultades para su implementacin en el seno de la administracin pblica.
En realidad, su Taln de Aquiles ha radicado en el alcance de su aplicabili-
dad planetaria y estandarizada, que es su propuesta central, pues cuando de
llevar a cabo sus proyectos se trata, all comienzan sus dificultades.
De hecho, la Nueva Gerencia Pblica ha constituido una utopa, en el
sentido que al trmino da Herbert Marcuse: utopa es todo cambio en un
sistema de vida que se pretende realizar dentro y conviviendo con el sistema
establecido, contando slo con la aprobacin de conciencias iguales a las de sus
creadores (Snchez-Casas y Guerra, 1973: 7). En efecto, la Nueva Gerencia
Pblica se propuso realizar cambios dentro del sistema a travs de los cuales
no trat de reemplazar sus elementos esenciales, sino desplazarlos. As, la
burocracia existente ha pervivido para dar vida al modelo posburocrtico,
perpetuando una burocracia que coexiste sin discriminaciones con el gobier-
no empresarial. Las antiguas estructuras polticas, administrativas y jurdicas
tampoco desaparecieron, sino que se reformaron para dar acomodo a un
orden neogerencial que tiene suficiente con que slo sus militantes estn
convencidos de sus virtudes.
Tal es la gloria y tragedia de la Nueva Gerencia Pblica.
A finales de 1999, con motivo de la presentacin de uno de nuestros
libros relativos al tema (Guerrero, 1999), concluimos que en aqul entonces
el Estado moderno estaba transitando de su era gerencial, hacia su poca
cvica, porque los valores polticos, asociativos y pblicos, estaban triunfando
sobre el inters egosta, el espritu de ganancia y la valoracin exacerbada
de lo privado. Al mismo tiempo ocurra un proceso de desgaste y abandono
del modelo neogerencial, una vez que su aplicacin en los pases ajenos a las
culturas administrativas britnica y angloamericana haba sido infructuosa;
y que en las naciones propiamente britnicas y angloamericanas ese modelo
se estaba agotando como mtodo de implementacin. En resumen, que el
Estado cvico se encontraba sano y robusto en Europa, donde las rmoras
neogerenciales estaban siendo desechadas.
En fin, que quizs la ms grande paradoja fuera que ese modelo neo-
gerencial, cuya apuesta histrica era desplazar a la administracin pblica,
envindola al museo de las antigedades, junto con la con la rueca y el hacha
de bronce, cada da se acercaba ms al espritu de esa administracin. En
efecto, las beligerantes posturas sostenidas en los aos de 1980, cuando la
neogerencia enfatizaba la eficiencia, la efectividad y la economa, luego se
 Estado, Gobierno, Gestin Pblica
20 Revista Chilena de Administracin Pblica / N 13 Junio 2009

orientaron a destacar la calidad. Pero su ms grande cambio consisti en que,

siendo originalmente un enfoque de dentro hacia afuera, que enfatizaba la
interfase entre Estado, sociedad y mercado, despus se reorient de fuera
hacia adentro, dejando de soslayar el reconocimiento de que los problemas
centrales en la administracin pblica clsica consisten en el estudio de las
organizaciones del servicio pblico. Esta misma tendencia desplaz la neo-
gerencia hacia los problemas de la gobernanza, un tema central en ciencia
poltica y administracin pblica de antao.
En fin, que siendo una hurfana potencial de objeto de estudio, impoten-
te como buena prctica y esterilizada de utilidad intelectual, la neogerencia
pblica era una disciplina en busca de materia de estudio que probable-
mente ya no encontrara, y que posiblemente fuera a ensanchar la lista de
paradigmas que han pasado a la historia.
Todo parece apuntar al fin de la Nueva Gerencia Pblica.
Es difcil saber cul ser su destino de un modo preciso y terminante, si
bien todo parece marchar hacia su desaparicin. Nosotros pensamos que
podra tardar ese momento por motivo de la masa de intereses que la sostie-
nen, entre ellos los gobiernos neoliberales y los crculos acadmicos que la
profesan como doctrina. El da llegar, pero no sabemos cuando. Tampoco se
debe descartar su eventual retorno, pasado el tiempo.
Por lo pronto, el escenario deja ver un neoliberalismo que considerado
como perodo, ha llegado a su lmite. La Nueva Gerencia Pblica, por su
parte, considerada como inherente al neoliberalismo, tambin ha llegado a
su lmite. Consiguientemente, ms que pensar en un fracaso, debemos me-
ditar en el agotamiento de un perodo: el neoliberalismo, fase superior del
imperialismo.
Ya se pueden comenzar a considerar nuevas opciones epistemolgicas,
quiz como las siguientes: en primer lugar, el reverdecer (por renacimiento,
aggiornamiento) de las categoras politolgicas opacadas por los conceptos
econmicos, que ahora parece que ocuparn la retaguardia. Ese reverdecer
comprende conceptos como publicizacin, que reemplazara a privatizacin,
ciudadano en lugar de cliente, funcionario en lugar de gerente y poltico en
lugar de empresario.
Asimismo debemos meditar sobre la formulacin de una nueva agenda.
Su base debe ser el Estado, considerado como el garante, en ltima instancia,
de la vida de la sociedad y la economa. Un Estado que gobierne, un gobierno
que administre y ms gobierno que gobernanza. Se requiere formular nuevas
categoras, as como renovar otras como ordnung (en alemn, orden regu-
lado) y polity (regmenes factuales que emanan de usos, prcticas, costum-
bres). Algo de mxima importancia es la reorganizacin del orden poltico
 El fin de la nueva gerencia pblica
Omar Guerrero Orozco 21

mundial, como base de la reorganizacin del orden econmico mundial. La

cultura administrativa planetaria, junto con las culturas administrativas na-
cionales, podrn dar cabida a nuevos estudios comparados, y acercamientos
tericos que faciliten el intercambio de informacin sobre experiencias de
los pases sin atamiento a frulas de alcance global. No ser difcil que el
desastre administrativo producido por la Nueva Gerencia Pblica sea un
tema de investigacin, as como de los coloquios y los congresos, por cuanto
se juzgue que produjo una crisis, pues son stas los grandes precipitantes de
la innovacin de las ideas administrativas.
Es muy importante, en fin, una administracin pblica a partir de la ciu-
dadana, no la clientela.
Hasta donde abarca nuestra experiencia en la vida acadmica, nunca la
administracin pblica haba sido sometida de un modo tan rudo a la crtica,
el denuesto y el vituperio. Su propio nombre, por no ir ms all, fue proscrito
a favor de una multitud de denominaciones alternas que terminaron por con-
fundirse dentro de una Torre de Babel. De esos ataques la ciencia de la ad-
ministracin pblica ha salido no slo airosa, sino fortalecida, y su futuro ser
lisonjero, pues un Estado activo y responsable requerir de su caudal terico
para hacer retomar el curso de la historia donde Hegel la dej, pues, si bien
ha llegado a su final, la etapa de culminacin de ese final an est por llegar.

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Universidad Nacional Autnoma de
Mxico. Actualmente tiene la cate-
gora de Profesor Titular C de tiem-
po completo en dicha Facultad, y es
Investigador Nacional Nivel III en el
Sistema Nacional de Investigadores,
adems de miembro de la Academia
Nacional de Ciencias y del Seminario
de Cultura Mexicana. Fue galardo-
nado en 1980 con la medalla Gabi-
no Barreda debido a que obtuvo el
mximo promedio en los estudios de
posgrado, y con el Premio Nacional
de Administracin Pblica en 1979,
otorgado por el inap. Reconocido
con el Premio anuies por la Con-
tribucin Acadmica a la Educacin
Superior 2006. Su campo de estudio
comprende temas administrativos,
polticos, as como de administracin
de justicia. Su obra escrita incluye
ms de cien publicaciones entre li-
bros, artculos y opsculos. E-Mail:
omarguerrer@yahoo.com