29/8/2017 La planeacin del desarrollo regional en Mxico (1900-2006)

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versin On-line ISSN 2448-7279versin impresa ISSN 0188-4611
Revista
Invest. Geog no.71 Mxico abr. 2010
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Recibido: 9 de junio de 2008. Compartir

Aceptado en versin final: 21 de noviembre de 2008.
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* Departamento de Geografa Econmica, Instituto de Geografa, Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, Circuito Exterior, Cd. Universitaria, 04510 Permalink
Coyoacn, Mxico, D. F. Email: franciscogm@correo.unam.mx

Resumen

La planeacin del desarrollo, en cualesquiera de sus vertientes, como atribucin del Estado rector de la vida
econmica y social del pas, en la experiencia mexicana, ha recorrido un largo camino que legalmente inici en
1929, tal vez el ms antiguo del subcontinente latinoamericano, aunque caracterizado por proyectos inconclusos,
los ms de ellos de corto alcance y de una duracin no mayor a seis aos, inconexos entre s, onerosos en su
momento para el erario nacional y con exiguos resultados, casi en todos los casos, en comparacin con sus
ambiciosas metas ampliamente difundidas para asegurar su aceptacin social. As, a partir de una revisin
documental, en este trabajo se traza como objetivo abordar las experiencias ms sobresalientes que, en el
contexto de la planeacin del desarrollo regional en Mxico, se han implementado en el ltimo siglo.

Palabras clave: Estado, polticas pblicas, planeacin, desarrollo regional, ordenamiento territorial.

Abstract

Development planning, in whichever aspect, as a State attribution which rules the economical and social life of the
country, in Mexican experience has run a long way starting legally in 1929, perhaps oldest of the Latin American

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region, even when marked by unfinished projects, most of them shortterm and lasting for not more than six
years, most of them unconnected, expansive in their moment for the National Fundings, with meager results,
almost every cases, comparing them their ambitious goals widely publicited in order to secure their social
acceptance. So, starting with a documental revision this document marks as objective, to aboard the most relevant
experiences that in the context of Mexico' regional development planning, has been implemented during the last
century.

Key words: State, public policies, planning, regional development, territorial planning.

INTRODUCCIN

La actuacin del Estado mexicano en la planeacin del desarrollo del pas se ha distinguido por una activa, aunque
no siempre acertada participacin en los diferentes escenarios de la vida nacional en los que ha tratado de incidir.
Sin duda alguna, largo ha sido el trayecto en la implementacin de polticas pblicas para dirigir el
desenvolvimiento de un determinado sector econmico o social, para detonar el desarrollo regional a travs del
impulso de una actividad clave de la economa o bien para alcanzar la convergencia de las diferentes regiones de la
Repblica Mexicana. Todos estos intentos se han caracterizado por contener, invariablemente, los mejores
propsitos pero en su ejecucin y, sobre todo, en la consecucin de resultados han mostrado su vulnerabilidad,
entre otras cosas, cuando son relegados por parte de los crculos tomadores de decisiones, principalmente en
etapas de renovacin de los poderes republicanos, cuando determinado asunto econmico o social distrae la
atencin gubernamental y exige reorientar los esfuerzos hacia otras prioridades o, en el peor panorama, cuando las
limitaciones presupuestales obligan a recortar tiempos y metas, muchas veces hasta el extremo de cancelarlos.

Al rememorar los ms importantes proyectos que han incidido en las regiones del pas a efecto de acceder al
desarrollo, se han contextualizado tales polticas pblicas dentro de sus respectivos sexenios; esto ltimo en virtud
de la indiscutible fortaleza del Estado mexicano y, en particular, del peso decisivo del presidencialismo en la vida
nacional, en donde cada periodo de gobierno imprimi su tinte particular en las decisiones econmicas, polticas y
sociales puestos en prctica durante las etapas en que les toc actuar.

ANTECEDENTES DE LA PLANEACIN EN MXICO (19001946)

Al inicio del siglo XX, en pleno auge del modelo identificado como primarioexportador, los esquemas de poltica
econmica buscaban, entre otros importantes aspectos: i) la construccin de un Estado nacional fuerte, a
diferencia del endeble que haba privado en la mayor parte del siglo XIX; ii) la consolidacin de la etapa de
acumulacin y formacin social capitalista; iii) la articulacin de regiones y mercados en el territorio nacional; iv) el
fortalecimiento del sector exportador de materias primas y productos agropecuarios en la economa mexicana, y v)
la consolidacin de la Ciudad de Mxico como el ms importante centro financiero, industrial, comercial y poltico
(Tabla 1); en todo ello influyeron los soportes de la red ferroviaria, de comunicaciones (telgrafo y telfono), del
sistema de energa elctrica que se iba configurando, de una industria (sobre todo ligera) que cobrara presencia
en varias zonas del pas,1 adems de una estructura agraria muy polarizada en la cual los grandes latifundios
alcanzaban su mxima extensin en detrimento de los otros tipos de tenencia de la tierra, entre ellos el ejidal y el
comunal que prevalecan en las regiones del centro y sur, las ms pobladas del pas y con fuerte presencia
indgena.

Ahora bien, como puede apreciarse en la Tabla 2, a la par de la reformulacin del marco legal general, plasmado
en una nueva carta magna, la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, estuvo la redefinicin
de las leyes y reglamentos en cuanto a la tenencia de la tierra, el papel rector del Estado en la conduccin de los
asuntos econmicos y sociales, as como en la organizacin del espacio geogrfico mexicano.

Los esfuerzos realizados en ese tiempo, tanto en la construccin de infraestructura como en la modernizacin de la
superestructura, fueron de especial importancia en la transicin al capitalismo en Mxico. Por citar un par de casos:
a) el tendido ferroviario, de inexistente hasta 1872, en 1910 haba alcanzado cerca de los 20 000 km, acaso
suficientes para interconectar las regiones econmicas ms dinmicas, lo que a su vez reconfigur las rutas del
comercio tanto interior como exterior, coadyuv a erradicar cobros de impuestos locales como las alcabalas e
influy en la disminucin de los sobreprecios de las mercancas; y b) la reforma agraria que redistribuy la
tenencia de la tierra y termin con los ineficientes latifundios, heredados de la poca colonial y fortalecidos durante
el siglo XIX, que se haban convirtido en obstculos, los ms de ellos para el crecimiento econmico.

En la dcada de 1920 y hasta 1934, se llegaron a adoptar varias medidas de trascendencia entre las que se
pueden mencionar: i) la creacin del Banco de Mxico en 1925 que, como banca central, garantizaba el monopolio
del Estado en cuanto a la emisin de la moneda y su papel rector en los movimientos bancarios y financieros; y ii)
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la integracin del Consejo Nacional de Economa en 1928, primer organismo institucional del Mxico
posrevolucionario que pretendera el desarrollo econmico.

En 1930 se promulg la Ley Federal de Expropiaciones.2 Tambin en ese ao se public, en el Diario Oficial de la
Federacin, la Ley sobre Planeacin General de la Repblica, que constituy el primer antecedente jurdico para
que el Estado mexicano emprendiera acciones de planeacin sobre su desarrollo. De dicha ley surgi la Comisin
Nacional de Planeacin adscrita a la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas (SPP, 1988, t. 1:19). Tres aos
ms adelante se aprob el primer Plan Sexenal 19341940, con el que el sector gobernante de entonces pretenda
mantener el control sobre el rgimen por venir.

La creacin de la Comisin Nacional de Caminos, en 1925, y de la Comisin Nacional de Irrigacin, en 1926,

tuvieron trascendencia en las polticas territoriales que posteriormente se adoptaron, ya que tales organismos
gubernamentales fueron los responsables de que se construyeran carreteras y obras de riego, de gran utilidad para
la vertebracin de regiones y la ampliacin de los mercados internos. En el mismo contexto, el Banco Nacional
Hipotecario y de Obras Pblicas, establecido en 1933, permiti financiar grandes obras de infraestructura en las
principales ciudades del pas, y Nacional Financiera, banca de desarrollo creada en 1934, tuvo la funcin de
organizar y transformar empresas productivas, dentro de los planes de industrializacin que se implementaran a
corto y mediano plazo. El Estado mexicano haba entrado en el camino de su reforzamiento y tomara un papel
principal como agente del desarrollo y como rbitro articulador entre las diferentes clases sociales.

Durante la segunda mitad de la dcada de los treinta, se institucionalizara el nuevo orden emanado del
movimiento revolucionario y se daran impresionantes acciones y resultados que estaran lejos de atribuirse a la
ejecucin del Primer Plan Sexenal 19341940,3 promulgado un ao antes de entrar en funciones.

A la estabilizacin de la vida econmica y social del pas en un entorno internacional de inminente conflicto
armado, la institucionalizacin de los cambios producidos por la Revolucin Mexicana, el desmantelamiento del
"poder tras el trono" (el Maximato), el fortalecimiento del Estado nacional y de la institucin presidencial, la
corporativizacin de importantes sectores sociales, el rgimen despleg una serie de cambios de gran
trascendencia. En efecto, dentro de una doctrina que se identificara como "Nacionalismo Revolucionario", el
gobierno en turno convirti en monopolio del Estado reas estratgicas para el funcionamiento de la economa y
para el desarrollo futuro del pas. Al respecto: i) cre la Comisin Federal de Electricidad en 1937, como alternativa
del Estado para dotar al pas de un sistema de energa elctrica, incluyendo a grandes regiones cuya atencin no
resultaba rentable para las compaas extranjeras del ramo; ii) realiz la expropiacin petrolera y fund Petrleos
Mexicanos (PEMEX) en 1938, con lo que la extraccin, refinacin y distribucin de los hidrocarburos en territorio
nacional pasaron a depender, de manera exclusiva, de esta empresa estatal, y iii) expropi los ferrocarriles,
tambin en 1938, para constituir la empresa Ferrocarriles Nacionales de Mxico, de esta forma, la operacin y
mantenimiento de este medio de transporte integrador de mercados y regiones, adems de ser el ms importante
de ese entonces, qued bajo la responsabilidad estatal.

En el ramo sectorial, debe sealarse el establecimiento del Banco Nacional de Crdito Ejidal, en 1935, para apoyar
la produccin agropecuaria en los ejidos y comunidades agrarias que se iran multiplicando, como formas de
organizacin productiva, a lo largo y ancho del pas, incluso en zonas de escasa tradicin agraria como la Pennsula
de Baja California. En 1936 se crearon los Almacenes Nacionales de Depsito, que ms adelante se consolidaran
como una importante red de silos y bodegas para el almacenamiento de granos e insumos agropecuarios. En 1937
se fund la Compaa Exportadora e Importadora Mexicana, despus denominada CONASUPO, que adquirira un
papel fundamental, entre otros aspectos, en la comercializacin de productos agropecuarios. En 1938 se integr la
Comisin de Fomento Agrcola y Ganadero para apoyar a ese sector respectivo.

El impacto territorial de las medidas adoptadas tanto en materia de poltica general como de poltica econmica fue
muy visible. Se repartieron algo ms de 20 millones de hectreas de tierras, casi el doble de las repartidas en los
regmenes posrevolucionarios anteriores, adems de que un buen nmero de ellas eran de riego y con suelos de
buena calidad; por lo mismo, la proliferacin de ejidos y comunidades agrarias, como formas de organizacin social
y econmica, alcanz un mximo histrico. Muchos ncleos agrarios fueron fundados en reas casi o totalmente
despobladas, con familias campesinas originarias de entidades de mayor densidad poblacional, con lo cual se
impulsaron, en forma paralela, acciones de colonizacin del territorio mexicano. En el sexenio se lograron
establecer alrededor de 150 colonias agrcolas y ganaderas, algunas de las cuales tuvieron un impacto importante
en el proceso de conformacin regional, como el de Ciudad Delicias, Chihuahua, y el de La Laguna, teniendo como
centro a Torren, Coahuila (Garza, 2003:37).

Los grmenes de la planeacin regional, pueden encontrarse tambin en estos aos. En 1936 se public la Ley de
Planeacin y Zonificacin del Distrito Federal con la cual se pretenda planear el crecimiento de la capital del pas.
En el mismo ao se constituy la Direccin de Obras del Bajo Ro Bravo, con acciones en la cuenca hidrolgica
respectiva, involucrando terrenos de los estados de Chihuahua, Nuevo Len y Tamaulipas; su trabajo se concret
en la construccin de diques y embalses para prevenir nuevas inundaciones, as como obras de riego que
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permitieron ampliar la frontera agrcola de la zona, en alrededor de 200 000 ha. Otras instituciones pioneras en la
planeacin regional fueron la Comisin Intersecretarial de la Alta y Baja Sierra Tarahumara (1936), la Comisin de
Estudios y Planeacin del Valle del Mezquital (1936) y la Comisin Intersecretarial de la Mixteca (1937), las cuales
se concentraron ms en efectuar estudios econmicos que obras de infraestructura (SPP, 1988, t. 1:49).

Al concluir el sexenio gubernamental de 19341940, se haba ya diseado la superestructura jurdica fundamental

en los rdenes federal, estatal y municipal, que daran al Estado su papel rector en la planeacin de la vida
econmica y social de Mxico. Adems, se iniciara un periodo de aplicacin de polticas pblicas de impacto
territorial aislado y en el cual el eje dinmico estara dado por la creciente participacin gubernamental en la
construccin de infraestructura de vital importancia como la conformacin del sistema carretero nacional, la
expansin del sistema elctrico, el sistema de ductos para la distribucin de hidrocarburos, obras de irrigacin de
gran magnitud, la multiplicacin de las telecomunicaciones, as como el impulso a la siderurgia, a la industria
azucarera y a la produccin de fertilizantes, como industrias bsicas para el desarrollo del pas.

Al inicio de los aos cuarenta, el siguiente rgimen iniciara su gestin enarbolando el Segundo Plan Sexenal; la
prctica planeadora se convertira en una declaracin de principios en cuanto a la normatividad de la gestin del
Estado, sin mayor posibilidad, por aquellos aos, de conformar un programa de gobierno operativo y realizable.
An as, en 1942 ante el alargamiento del conflicto blico que enfrentaba a las principales potencias del mundo, se
integr la Comisin Federal de Planificacin Econmica y en las entidades federativas se constituyeron los Consejos
Mixtos de Economa Regional para tratar de idear alternativas frente a los desajustes causados por el conflicto
armado internacional.

En este contexto, la coyuntura presentada por la Segunda Guerra Mundial oblig, de alguna manera, a acelerar la
implementacin del modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, ISI, para cuyo xito se
establecieron todos los apoyos requeridos como: i) un marco legal ms propicio (leyes de exencin fiscal en 1940,
y la Ley de Industrias Nuevas y Necesarias en 1941), y ii) paquetes de estmulos como exenciones fiscales,
subsidios, crditos baratos, bajos salarios y mercados protegidos.

La inversin pblica canaliz fondos al fomento de la infraestructura de las comunicaciones y los transportes. La
inversin hacia el agro se dirigi a la construccin de presas, al acrecentamiento de la superficie de riego y a la
obtencin de excedentes del ramo para la exportacin. En 1943 se fund la empresa estatal Guanos y Fertilizantes
de Mxico, como industria bsica para abastecer de tales insumos al sector agropecuario.

Sin duda alguna, todas las acciones pioneras que se dieron del inicio desde 1900 hasta 1946, permitieron sentar
las bases para el proceso creciente de industrializacin que se afianzara en los siguientes aos, por medio de la
adopcin del modelo ISI (industrializacin que se orient, por buen tiempo, a la fabricacin de bienes de consumo
e intermedios) y mediante el fomento de la agricultura comercial.4

LA POCA DEL ESTADO DE BIENESTAR SOCIAL (19461982)

En estos cuatro decenios se afianzara una estrategia econmica que privilegiara al sector industrial, en detrimento
del sector agropecuario. La proliferacin de planes y programas de desarrollo estara alentada por varios factores,
entre ellos el crecimiento que, en trminos reales, experimentara la economa mexicana en aos de posguerra.

En el gobierno de 1946 a 1952 tambin se tendra un programa de desarrollo, el Tercer Plan Sexenal, a la larga
intrascendente y slo de mera formalidad (Guilln, 1983:66). Las relaciones entre el sector empresarial y el
rgimen se fortaleceran visiblemente (Tabla 3).

En efecto, como puede derivarse de la tabla anterior, el apoyo a las actividades empresariales, como por ejemplo
las exenciones fiscales, las bajas tarifas de los servicios pblicos, los subsidios, los crditos blandos, las facilidades
para la exportacin, etc., se intensificaran como nunca y, ante la ausencia de mecanismos de control efectivos en
la gestin gubernamental, el dispendio de recursos y la corrupcin inherente se desbordaran hasta extremos que
llegaron a escandalizar a la sociedad de entonces. Por supuesto que un proceso de acumulacin de capital
deformado segua producindose. Las tendencias de concentracin del ingreso nacional se vigorizaron; la
construccin de monopolios y oligopolios apareceran en la vida nacional incursionando en nuevas actividades como
las radiocomunicaciones, la televisin y el turismo.

Por esos aos, las prioridades gubernamentales se orientaron, en primer trmino, al sector comunicaciones y
transportes (construccin de carreteras, rehabilitacin de ferrocarriles y construccin de puertos); despus al
fomento industrial y por ltimo al sector agropecuario y al bienestar social.

En cuanto al desarrollo regional, se adopt el esquema de desarrollo por cuencas hidrolgicas, emulando la
experiencia de Estados Unidos en la cuenca del ro Tennessee. As, se constituyeron cuatro comisiones (del

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Papaloapan, del Tepalcatepec, del Ro Fuerte y la del Grijalva) las cuales, con el propsito de incorporar territorios
con potencial econmico, construyeron caminos, presas hidroelctricas, distritos de riego, algunas fbricas (de
papel, ingenios azucareros) y obras de asistencia social (escuelas, hospitales, plantas potabilizadoras de agua),
adems de llevar a cabo campaas sanitarias.5

Aprovechando los recursos geogrficoescnicos del litoral del Pacfico, el rgimen impuls, con especial atencin,
la transformacin de Acapulco, Guerrero, como un enclave turstico. Para ello, la inversin pblica canalizada se
orient a la dotacin de energa elctrica, red telefnica, aeropuerto, carreteras (sobre todo hacia la Ciudad de
Mxico), redes de agua potable y alcantarillado, mejoramiento de su trazo urbano, ampliacin de la calzada
panormica que circunda a la baha, embellecimiento de playas, etc., con lo que funcionarios gubernamentales y
empresarios se apropiaron, por diversas vas, de terrenos idneos para la edificacin de hoteles, reas comerciales,
clubes deportivos y fraccionamientos.

Por su parte, el gobierno sexenal de 1952 a 1958, se oblig a presentarse como una alternativa de disciplina,
austeridad y honestidad para diferenciarse de su antecesor. Algunas de sus polticas pblicas aparecen sealadas
en la Tabla 3. El instrumento que podra considerarse de planeacin utilizado en esta administracin fue el Comit
de Inversiones, constituido en 1953, y que al ao siguiente se transformara en la Comisin Nacional de
Inversiones, encargada de estudiar y aprobar proyectos y programas de inversin pblica, entre ellos: obras de
irrigacin, generacin de energa elctrica, carreteras, etc. Un documento resultante de este organismo fue el
Programa Nacional de Inversiones (19531958) que pretenda el crecimiento econmico evitando recurrir, en la
medida de lo posible, al financiamiento inflacionario y al aumento del dficit pblico, a la vez que lograr la
estabilizacin de precios en el mercado interno y un incremento en el porcentaje de inversin proveniente del
ingreso nacional. Las prioridades se centraron en el fomento al desarrollo industrial a travs del modelo ISI,
seguido de las comunicaciones y transportes. Dentro del impulso al modelo ISI, adems de la continuacin de los
diversos apoyos operados durante el rgimen inmediato anterior, en 1953 se crea el Fondo de Garanta y Fomento
a la Pequea y Mediana Industria orientado a proporcionar crdito, con bajas tasas de inters y a plazos amplios, a
los establecimientos industriales de tales dimensiones que se establecieran fuera de las ciudades de Mxico y
Monterrey.6

Dentro de las acciones para el desarrollo regional promovidas en este gobierno destacaron, adems de la
continuacin de apoyos a las comisiones de cuencas hidrolgicas, las siguientes: i) incorporacin de ms de un
milln de hectreas al riego (19531958), con lo cual se duplic la superficie irrigada del pas (sobre todo en
beneficio de la propiedad privada); ii) creacin del programa Fideicomiso de Parques y Ciudades Industriales,
Fidein (1953),7 el cual tuvo como objetivo reducir el crecimiento industrial en la ciudad capital, disminuir las
desigualdades regionales por medio de la creacin y desarrollo de ciudades y parques industriales, y fomentar el
desarrollo de esta actividad econmica en otras ciudades del interior del pas; iii) como consecuencia de lo anterior,
la construccin de Ciudad Sahagn en 1953, la primera localidad planeada para el establecimiento de industrias
(que se inaugur con una planta constructora de vagones de ferrocarril); el programa de parques y ciudades
industriales trascendera varias dcadas, pues entre 1950 y 1960 se construiran cuatro emplazamientos ms, en el
decenio de 1960 a 1970 se crearan 14, y para 1990 sumaran ms de 300 parques y ciudades de este tipo, y iv) el
Programa Marcha al Mar (Programa de Progreso Martimo, 19531957) que pretendi el mejoramiento y/o creacin
de 70 puertos ocenicos, el levantamiento de comunicaciones interocenicas y los enlaces carreteros con el
altiplano. La reforma agraria mantuvo la inercia caracterizada desde dos sexenios atrs.

El rgimen siguiente, de 1958 a 1964, tampoco present un plan de desarrollo. Las tendencias al estancamiento
econmico se agravaron en los primeros aos de este sexenio. Los esfuerzos productivos transitaron de la
fabricacin de bienes de consumo tradicionales a la produccin de bienes de consumo duradero, intermedios y de
capital; no obstante, tal alternativa result difcil de implementar, pues se requera, entre otras cosas, de una
fuerte inversin (sobre todo gubernamental), en momentos en que el erario pblico mostraba signos de escasez de
recursos econmicos.

En 1958 se cre la Secretara de la Presidencia a la que se le asignaron, entre otras actividades: i) elaborar el plan
general del gasto pblico e inversiones del poder ejecutivo, ii) planear obras y su aprovechamiento, iii) proyectar el
fomento y desarrollo de regiones y localidades, y iv) planear, coordinar y vigilar la inversin pblica, los
organismos descentralizados y las empresas paraestatales (DOF, 1958). Al iniciar la dcada de los sesenta se
llevaron a cabo varias acciones, entre las que conviene destacar el Acuerdo presidencial sobre la Planeacin del
Desarrollo Econmico y Social (1961) a efecto de que las distintas entidades de la Administracin Pblica Federal
elaboraran planes de accin en sus respectivos mbitos de competencia.

Ante el desinters del capital privado por continuar operando sus empresas del sector elctrico y previo acuerdo
con el gobierno en turno, en 1960 el Estado absorbi en su totalidad el control de tal actividad, a lo que se
denomin nacionalizacin de la industria elctrica, con lo cual la generacin y distribucin de este tipo de energa
pasara a manos de las empresas estatales del ramo.

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A partir de la reunin celebrada en agosto de 1961 en Punta del Este, Uruguay, donde se formaliz la Alianza para
el Progreso (ALPRO), programa coordinado por la Organizacin de Estados Americanos (OEA), a travs del cual
Estados Unidos, como reaccin a la influencia ideolgica de la Revolucin Cubana de 1959 en el subcontinente,
prometi canalizar hacia el subcontinente una cantidad no menor a 20 mil millones de dlares entre 1961 y 1970,
el Gobierno Mexicano se comprometi a planear su desarrollo (al igual que el resto de gobiernos de los pases
latinoamericanos), pues era un requisito para acceder a las lneas de crditos en cuestin. As, se constituy la
Comisin Intersecretarial (1962) para elaborar programas de desarrollo econmico y social a corto y largo plazos,
a efecto de confeccionar alternativas para lograr un rpido crecimiento econmico y "una distribucin ms
equitativa del ingreso" (SPP, 1988, t. 1:57). Dentro de este marco, la comisin intersecretarial elabor el programa
denominado Plan de Accin Inmediata 19621964, cuya finalidad verdadera era la de aprovechar crditos de la
ALPRO. En los hechos, lo establecido en tal plan nunca se ejecut (Guilln, 1983:80).

Otra de tantas acciones proyectadas en el marco de la planeacin fue el de la Ley Federal de Planeacin (1963),
que sustituira a aqulla de 1930; no obstante, no trascendi a ms por los conflictos sociales que tanto del campo
como de la ciudad (campesinos demandantes de tierras, maestros y obreros reivindicando mejoras salariales y
laborales) acapararon la atencin del grupo gobernante.

Al Cdigo Agrario de entonces se le adicion, en 1960, un artculo ms con el que se cre la Comisin Nacional de
Colonizacin y que actuara, en el marco de la propiedad social (ejidos, comunidades agrarias, colonias agrcolas y
ganaderas), para inducir la formacin de nuevos poblados en reas deshabitadas, con solicitantes de tierras y sus
respectivas familias, provenientes de otras zonas densamente pobladas y donde ya no haba terrenos a repartir.

Por otra parte, en este rgimen, el desarrollo regional se trat de incentivar en varios sentidos. Entre ellos, dentro
del esquema de cuencas hidrolgicas creada sexenios atrs se form un programa ms, la Comisin del Ro Balsas
(1960)8 que absorbi incluso a la antigua Comisin del Tepalcatepec. En lo que corresponde a la construccin de
parques industriales, de 1960 a 1964 se edificaron cuatro ms como medida para tratar de evitar una
concentracin industrial mayor en las zonas saturadas (SPP, 1988, t. 1:67), aunque a la larga las tendencias
concentradoras en las ciudades de Mxico, Guadalajara y Monterrey continuaran dndose con mayor fuerza, pues
responderan a otros problemas estructurales como el de la descapitalizacin paulatina del campo en aras de la
industrializacin del pas.

Con la intencin de acceder a los crditos internacionales de la ALPRO, la prctica inercial en la planeacin continu
durante el gobierno de 1964 a 1970 (Tabla 4). En este sexenio se mantuvo una continuidad en la poltica
econmica, que ms tarde se definira como de Desarrollo Estabilizador. El programa de planeacin, el Plan de
Desarrollo Econmico y Social 19661970, tuvo una estructura afn al marco planteado por la ALPRO. Su
desempeo econmico, reconocido en el exterior como el Milagro Mexicano (Carmona et al., 1973), no pudo
atribuirse al cumplimiento cabal y puntual del plan referido. Se debi ms bien a otras circunstancias entre las que
destacaron el relativo respeto del poder poltico a la autonoma de los diseadores y administradores de la poltica
econmica (Krauze, 1997; 313).

Para la programacin de la inversin pblica se cre la Subcomisin de Inversin Financiamiento (1965), que
adems de controlar y evitar retrasos en la ejecucin de los proyectos correspondientes, pretendi el equilibrio
entre estos programas y la disponibilidad de recursos presupuestales del erario pblico.

Por la importancia que, en las tareas de planeacin, ha tenido la informacin estadstica y geogrfica, se ampliaron
las funciones respectivas del Banco de Mxico y de la Direccin General de Estadstica. En el mismo tenor, se cre
la Comisin de Estudios del Territorio Nacional, CETENAL (1968), con el fin de realizar el inventario de los recursos
naturales del pas y consolidar una base cartogrfica nacional a escalas 1:250 000 y 1:50 000 en sus aspectos
bsico y temtico.9 Entre las medidas de ndole territorial llevadas a cabo en este periodo, pueden mencionarse los
intentos gubernamentales, escasamente exitosos, para estimular el crecimiento de las regiones menos
desarrolladas del pas y contribuir a la descentralizacin econmicodemogrfica de la Ciudad de Mxico,
construyendo para ello diez emplazamientos industriales.

Con un modelo econmico que sera identificado como de Desarrollo Compartido (Saldvar, 1989), el rgimen de
1970 a 1976 inici su periodo dentro de un contexto de fuertes cambios en el panorama econmico mundial.

En el marco de la planeacin, el Programa de InversinFinanciamiento del Sector Pblico Federal, constituy el

plan del sexenio. En esta propuesta se pretenda i) estimular las inversiones a efecto de generar empleos (sobre
todo en las reas rurales deprimidas); ii) impulsar proyectos que elevasen el bienestar social; iii) promover el
desarrollo regional y la integracin nacional, y iv) disminuir el dficit en cuenta corriente ejecutando proyectos con
los que se produjeran bienes exportables, se sustituyeran importaciones o se generaran mayores ingresos por
turismo y elevaran la productividad del gasto. Con ello se esperaba mantener un crecimiento anual del 7%, como
el que se haba tenido en los aos del desarrollo estabilizador (SPP, 1988, t. 1:77).

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El gobierno de ese entonces tratara de caracterizarse, entre otros aspectos, por un vendaval de reformas que
abarcaran diferentes mbitos de la vida del pas, a efecto de que el Estado mexicano recuperara la conduccin de
las polticas econmica y social en su conjunto, que pareca ir perdiendo parcialmente en manos del gran capital
(Saldvar, 1989:17). Al respecto, se cre una serie de organismos, ordenamientos legales y planes como nunca
antes en la historia reciente de Mxico (Tabla 5) para inducir el desarrollo socioeconmico sectorial y regional,
controlar la introduccin de capitales extranjeros, encauzar el crecimiento y distribucin de la poblacin, incentivar
la promocin de conjuntos, parques, ciudades industriales y centros comerciales, entre otros aspectos de gran
importancia. Este rgimen adopt una estrategia de crecimiento a travs de la creacin de polos de desarrollo, al
respecto cobraron notoriedad emplazamientos como Lzaro CrdenasLas Truchas (Michoacn), Pea Colorada
(Colima) y La Caridad (Sonora); la larga frontera con los Estados Unidos, tradicional rea de tensin entre ambos
pases, sera atendida por la Comisin Intersecretarial para el Fomento Econmico de la Franja Norte y las Zonas y
Permetros Libres (1972) con el fin de concretar alternativas econmicas en esos territorios y controlar, de alguna
manera, el creciente flujo de indocumentados hacia el vecino pas del norte. Otras acciones de desarrollo regional
que tuvieron renombre fueron la Comisin Coordinadora para el Desarrollo Integral del Istmo de Tehuantepec
(19721976) como un antecedente cercano del Plan PueblaPanam y la Comisin Coordinadora para el Desarrollo
Integral de la Pennsula de Baja California (19731976), la cual tuvo escaso xito en su cometido. El antecedente
de la reglamentacin ambiental y ecolgica se tiene en la Ley para Prevenir y Controlar la Contaminacin
Ambiental, promulgada al inicio del sexenio.

Para 1976, el siguiente equipo gobernante difunde el Plan Bsico de Gobierno 19761982, como el derrotero a
seguir a efecto de lograr un desarrollo integral, consolidar la independencia nacional, generar empleos productivos
y mejor remunerados, acceder a un mayor bienestar social y a un desarrollo geogrficamente equilibrado. Para
alcanzar tales propsitos se definieron tres reas fundamentales i) la reforma poltica, ii) la reforma econmica, y
iii) la reforma administrativa. As se crea en 1976 la Secretara de Programacin y Presupuesto (1976) como el
organismo de planeacin gubernamental.

En un entorno mundial donde los precios de los hidrocarburos alcanzaban altos niveles histricos y con el
descubrimiento de ricos yacimientos en el pas, que las cifras ms optimistas elevaban a 120 mil millones de
barriles (Saldvar, 1989:30), el gobierno apost en la explotacin y venta al exterior del petrleo para superar la
profunda crisis econmica que le haba sido heredada. Con un modelo de industrializacin, ISI, en franco
agotamiento y con los inesperados ingresos por la venta masiva de petrleo a partir de 1977 los proyectos de
crecimiento se sucedieron al por mayor (Tabla 6).

Prcticamente para todos los sectores econmicos ms importantes se present un programa a efecto de acceder a
su desarrollo. Se habl de un Sistema Nacional de Planeacin que involucr a los sectores tomadores de decisiones
de la sociedad. Se pretendi alcanzar la autosuficiencia alimentaria. Para 1980 se dio a conocer el Plan Global de
Desarrollo, 19801982, como una muestra de que an en el derroche de recursos exista el nimo de planear de
manera racional a corto, mediano y largo plazos.

Todo el conjunto de planes y programas construidos sobre la base de los ingresos petroleros se desmoron
cuando, en junio de 1981, cay el precio internacional del barril de petrleo. El pas entr a una larga recesin
econmica que golpe sensiblemente la estructura productiva y, sobre todo, los hogares mexicanos. El rgimen del
crecimiento acelerado con inflacin controlada concluira a fines de 1982 en medio de un desprestigio y
descontento generalizado, adems con el reproche de la sociedad en el sentido de que se haba perdido una gran
oportunidad histrica para acceder a un desarrollo econmico ms equilibrado, ms armnico y ms incluyente, a
travs de esa enorme e inesperada riqueza generada por el petrleo, finalmente despilfarrada.

EL TRAYECTO EN LA POCA DE LA ECONOMA GLOBAL

La agobiante crisis heredada no tocara fondo durante todo el sexenio gubernamental de 1982 a 1988; peor an,
se agudizara con la baja continua de los precios del petrleo y el lastre, en la economa nacional, que representaba
el servicio de la deuda externa.

El modelo ISI, que dicho sea de paso conform empresas con evidentes rezagos respecto a la frontera tecnolgica
internacional, lo que se traducira en una incapacidad de las mismas para competir por los mercados y lograr su
permanencia en el proceso productivo, haba llegado a su agotamiento definitivo en 1982, lo que llev a elevar la
demanda de importaciones. En su lugar se implementara otro que se identificara como neoliberal, dentro del
marco econmico mundial caracterizado por la globalizacin. Las nuevas reglas estaran basadas en la apertura de
la economa a la competencia externa, la desregulacin del mercado interno y la privatizacin extrema de la
actividad productiva.

El desmantelamiento del anterior Estado de Bienestar Social era inminente, el reemplazante, Estado de Trabajo
Shumpeteriano, conforme al trmino propuesto por E. Moncayo (2002:27), promovera la reconversin estructural
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de la economa a efecto de acceder a la competitividad, impulsara la flexibilidad en el mercado de trabajo y

reducira su participacin en la poltica social.

Lo anterior traera cambios significativos en cmo el Estado abordara la cuestin regional. En ese contexto, los
intentos de la planeacin del desarrollo durante el primer sexenio de los aos ochenta estaran encaminados en dos
sentidos, el primero en cuanto a la adecuacin del marco legal correspondiente y el segundo en lo que se refiere a
la confeccin de un mayor nmero de planes y programas general, sectoriales, territoriales e institucionales tanto a
corto como a mediano y largo plazos (Tabla 7); los ms de los cuales, ante el embate de la crisis econmica,
pasaran a segundo trmino, aun cuando no se relegaran del todo y tendran cierta relevancia, ms virtual que
real. De cualquier manera se promulg la Ley de Planeacin (1983) que sustituira a aqulla promulgada en 1930,
reafirmara la rectora econmica del Estado y fortalecera el Sistema Nacional de Planeacin (a la que se le
aadira el trmino de Democrtica) como el instrumento para tratar de dotar de coordinacin y congruencia las
actividades gubernamentales en tales asuntos.

Al concluir el sexenio de 19821988, de escaso avance para el desarrollo del pas, los agobiantes problemas
econmicos obligaron a concentrar esfuerzos y recursos de todo tipo para tratar de enfrentarlos. Del Plan Nacional
de Desarrollo y de sus correspondientes programas sectoriales no hubo mayor mencin. Pasaron al olvido oficial.

El sistema poltico mexicano, fuertemente desgastado por la crisis econmica de los ochenta, apenas pudo pasar su
peor prueba de fuego en una transicin sexenal. Los nuevos tomadores de decisiones que venan desplazando del
poder a los polticos de viejo cuo desde haca varios aos, lograran afianzarse con mayor fuerza en el gobierno de
1988 a 1994 y su permanencia sera por largo tiempo. Ellos seran los principales promotores de la aplicacin de
las drsticas medidas econmicas dictadas por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, sin considerar
los costos sociales respectivos.

El panorama econmico y social para finales de la dcada poco cambiara. A mitad del sexenio y despus de casi
una dcada de ensayo y error, el grupo gobernante replanteara el rumbo de la poltica monetaria y financiera.

El acuerdo comercial con las economas ms poderosas de Amrica, el TLCAN constituira uno de los hechos
culminantes del rgimen y uno de los pasos decisivos en el afianzamiento de la economa global en la regin
supranacional de Amrica del Norte. En cuanto a la planeacin del desarrollo, como lo estableca la legislacin
respectiva rediseada en el sexenio anterior, el nuevo gobierno elabor y public, en tiempo y forma, el Plan
Nacional de Desarrollo 19881994, el cual vino acompaado con los programas sectoriales coordinados por las
dependencias de la Administracin Pblica Federal (Tabla 7). Casi a fines de este periodo gubernamental se
promulga la Ley General de Asentamientos Humanos (1993) que sustituira a la de 1976 y que, en esta nueva
versin, abordara aspectos relativos con el ordenamiento territorial desde el punto de vista urbanoregional y lo
definira como un proceso de distribucin equilibrada y sustentable de la poblacin y de las actividades econmicas
en el territorio nacional.

El Programa Nacional de Solidaridad, Pronasol, alternativa clientelar del rgimen en turno, incidira tambin en el
manejo del territorio con la creacin de obras pblicas secundarias. Respecto el campo, la estrategia del
gubernamental tambin estuvo muy definida; se llev a cabo una serie de reformas al Artculo 27 constitucional y,
en su conjunto, al marco legal agrario a efecto de tratar de dinamizar el mercado de tierras y permitir el libre flujo
de capitales hacia el agro, uno de los sectores con mayores contrastes y rezagos de la estructura econmica
mexicana.

En medio de una crisis financiera que estall inmediatamente despus de entrar en funciones el gobierno de 1994
a 2000, y cuyas repercusiones en el exterior fueron denominadas como "el efecto tequila",10 el panorama de
depresin econmica que haba dominado en los aos ochenta, y que fue referido por los analistas internacionales
como la "dcada perdida de Amrica Latina", pareca volver nuevamente y para combatirlo se tendran que aplicar
drsticos ajustes en aras de que la crisis durara el menor tiempo posible. En lo que se refiere a la planeacin del
desarrollo, ms de manera inercial que en el nimo de definir los derroteros para detonar el dinamismo econmico
y disminuir, entre otros aspectos, los desequilibrios sociales y territoriales acentuados en la fase de la
globalizacin, se elaboraron el Plan Nacional de Desarrollo 19942000 y los programas sectoriales
correspondientes (Tabla 8).

En cuanto a las polticas territoriales, muchas de ellas derivadas tambin del Plan Nacional de Desarrollo sobresalen
el Programa Nacional de Desarrollo Urbano (19952000) que pretendi, entre otros fines, la reorientacin de las
migraciones hacia las grandes metrpolis apoyndose en una nueva versin del Programa de las 100 ciudades.11
Aparecieron tambin los proyectos Mxico 2020, vertientes urbana y regional; con los cuales se pretendi
configurar una poltica urbana y regional de largo plazo. No obstante, su incidencia en el panorama territorial del
pas fue marginal en virtud del escaso nivel de participacin de los actores locales, entre ellos las instancias
estatales y municipales adems de las organizaciones sociales respectivas.

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El Gobierno de la Alternancia, como se identific al equipo de tomadores de decisiones que accedi al poder a
partir de diciembre de 2000, ms que un replanteamiento en la manera de conducir los asuntos pblicos, sobre
todo en la conduccin de la economa y de la poltica social, como era de esperarse, mostr una continuidad con el
pasado inmediato, no obstante sus promesas de cambio.

En cuanto a la planeacin, sigui ms bien de manera burocrtica la prctica de presentar planes y programas
respectivos, conforme lo marca la ley. El Plan Nacional de Desarrollo 20012006, y sus programas sectoriales
derivados (Tabla 8) respondieron ms bien a un requerimiento legal en lugar de un compromiso de cambio en las
alternativas para acceder al desarrollo econmico y social. Las novedades, en cuanto a los programas regionales, lo
fueron el Plan PueblaPanam, que abarcara al sursureste mexicano y se prolongara por Centroamrica hasta
Panam y el Plan Escalera Nutica del Golfo de California, proyecto sobre todo turstico para esta ltima regin; sin
embargo, la insuficiencia del erario para financiar las inversiones respectivas hizo que fueran inoperables, ya que la
participacin del capital privado tampoco fue la esperada.

CONCLUSIONES

El rumbo hacia el desarrollo como poltica de Estado en Mxico, si bien ha estado marcado por experiencias con
particularidades propias de cada periodo sexenal, lo cierto es que ha respondido a diversos derroteros conforme a
las tendencias internacionales y a las prioridades nacionales que se han determinado en diferentes tiempos. As,
mientras que en la primera mitad del siglo XX slo se privilegi el desenvolvimiento de un sector especfico de la
economa, en este caso la industria (sobre todo ligera aunque tambin la petroqumica y la siderrgica), en los
aos siguientes comenz a cobrar importancia la cuestin regional. A finales de los setenta aparecieron como
puntos de preocupacin la temtica urbana y la consolidacin del sistema urbanoregional, en los ochenta
adquirieron relevancia los aspectos ambientales y, a partir del decenio de los noventa, bajo perspectivas ms
integrales que han incorporado a la sustentabilidad, entre los temas de debate ha aparecido el ordenamiento
territorial, OT, reidentificado tiempo despus como desarrollo territorial (Tabla 9).

La prctica de la planeacin en Mxico, en la experiencia acumulada durante ms de siete dcadas, ha mostrado su

vulnerabilidad como mecanismo viable para acceder a un desarrollo econmico y social, equilibrado e incluyente,
no obstante tener un Estado fuerte, capaz de imponer sus mandatos en todos los sectores y grupos sociales. Dicha
tendencia negativa se ahonda por el entorno de exclusin tan caracterstico de la fase de la globalizacin
econmica.

La planeacin, como praxis que involucra la conjuncin de voluntades, esfuerzos, talentos y recursos, requiere del
compromiso real de los tomadores de decisiones y del resto de la sociedad en la disciplina y en el cumplimiento de
las responsabilidades inherentes para alcanzar, en la medida de lo posible, el futuro deseado en los plazos
establecidos.

A pesar de los diversos planes y programas aplicados en los ltimos decenios en el pas y sealados en las tablas
que forman parte de este documento, La Repblica Mexicana presenta una situacin de enormes contrastes, con
desequilibrios evidentes no tan slo a nivel socioeconmico sino tambin regional, que permite sostener que los
caminos adoptados hacia el desarrollo no han sido generalizados ni incluyentes, adems de que, conforme avanza
el tiempo, la tendencia pareciera profundizar tales disparidades.

Esta realidad confirma que en Mxico no se ha contado con polticas de desarrollo en estricto sentido, y en cuanto
a los esfuerzos de desarrollar a los componentes territoriales del pas, slo se han elaborado y puesto en operacin
polticas sociales y sectoriales con marcadas dimensiones regionales.

El cmulo de experiencias habidas en el pas en cuanto a su trayecto al desarrollo econmico, no ha significado una
tendencia hacia una homogeneizacin social o de sus territorios. Por el contrario, el desarrollo reciente de Mxico
ha sido regionalmente desequilibrado y tales desequilibrios, lejos de desaparecer, han tendido a agravarse en los
ltimos aos, pues la distancia entre el desarrollo de las regiones ms prsperas con el de las ms pobres se ha
acrecentado.

El ascenso de una nueva generacin de polticas pblicas en las cuales se pretende la participacin ms activa del
capital privado y de actores locales como los organismos civiles y las instancias de los gobiernos estatales y
municipales, tienen el reto de lograr la detonacin de las potencialidades productivas regionales a la par de
disminuir los contrastes sociales y las asimetras territoriales, por supuesto sin omitir la cuestin ambiental.

Finalmente, la sociedad mexicana determinar el momento en que deber cambiarse de rumbo en cuanto al
modelo de desarrollo general y regional a seguir en donde, entre otras cosas, se opte por que sea sustentable y
donde el territorio, ese componente que corporifica y consolida la idea de nacin, sea considerado como soporte

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esencial de los procesos econmicos y sociales, y no slo en el sentido de mera localizacin geogrfica, como lo ha
sido hasta ahora.

AGRADECIMIENTOS

Este estudio fue realizado en el marco de una estancia posdoctoral en el Instituto de Geografa de la UNAM y
financiada por el CONACYT. El autor agradece a dicho organismo el apoyo otorgado.

REFERENCIAS

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NOTAS

1 Aun con las profundas formaciones estructurales que se produjeron en la primera dcada del siglo XX y no
obstante el impresionante crecimiento econmico sin precedentes alcanzado durante el periodo, Mxico se
mantuvo como un pas esencialmente rural y arraigado al modelo primarioexportador.

2 La importancia de esta ley radica en que permiti identificar y establecer el patrimonio fsico y, por ende,
territorial de la nacin, al otorgar al gobierno nacional la prerrogativa de expropiar bienes privados aduciendo
causas de utilidad pblica.

3 Este plan es el primero en la historia del pas; de alguna manera evidencia una mayor intervencin del Estado en
la vida nacional (al establecer la premisa del control gubernamental del subsuelo y los recursos naturales como
asuntos de inters nacional).

4Si bien el pas avanz en su industrializacin y el repunte de su economa, en las siguientes dcadas, lleg a
ptimos tales que se identific al hecho como el "Milagro Mexicano", el modelo agroexportador continu como la
palanca del modelo ISI hasta mediados de los cincuenta del siglo XX, cuando se agota completamente.

5 Dentro de la planeacin del desarrollo regional mexicano, los esfuerzos realizados por el Estado a travs de las
comisiones por cuencas hidrolgicas constituyen algunos de los ejemplos ms ambiciosos llevados a cabo, ya sea
por la amplia movilizacin de recursos y personas que implicaron, o bien por las transformaciones que provocaron
a los ecosistemas y a las localidades de las zonas en donde operaron. Estos programas, que pretendieron
desarrollar cuencas localizadas fuera de la meseta central, impulsaban la agricultura, construan presas y plantas
hidroelctricas con el fin de propiciar su industrializacin y reducir las desigualdades regionales, tuvieron xitos

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relativos tanto en lo que se refiere a la detonacin del dinamismo socioeconmico regional que se esperaba de
ellos, como a revertir las tendencias de concentracin industrial y poblacional que se venan dando hacia los
principales ncleos urbanos, entre ellos la zona metropolitana de la Ciudad de Mxico.

6 Sin embargo, durante el periodo que va de 1953 a 1961, el 68% de los crditos otorgados por este organismo
fueron para negocios ubicados en el Distrito Federal y en el Estado de Mxico, contraviniendo a los objetivos
descentralizadores por lo que fue creado (Garza, 1984:52).

7 Este programa es uno de los pocos que ha trascendido hasta la actualidad, aun cuando sus objetivos han
cambiado radicalmente, sobre todo a partir de la dcada de los noventa, en que se ha permitido, incluso alentado,
al capital privado incursionar en el asunto. Esto ha distorsionado la bsqueda del equilibrio regional, al privilegiarse
los criterios de mercado en la promocin de dichos enclaves.

8 Este es el ltimo programa que, dentro del esquema de desarrollo por cuencas hidrolgicas, operara en el pas.
Al final, sus resultados estuvieron, como los de sus antecesores, por debajo de las metas que se pretendan
alcanzar.

9 Veinte aos despus de la creacin de la CETENAL, el pas apenas comenz a disponer, para todo su territorio, de
una cartografa bsica (topogrfica) a escala 1:50 000. Nunca antes se haba dispuesto de un material cartogrfico
a ese nivel de detalle que cubriera toda la superficie continental e insular de la Repblica. Sin embargo, en los
aspectos temticos (geologa, uso del suelo, edafologa y uso potencial) el cubrimiento nacional a dicha escala an
no se alcanza en su totalidad.

10Segn los analistas respectivos, esta debacle de finales de 1994 se convirti en la primera gran crisis del modelo
econmico globalizador (despus seguiran otras a escala mundial), la cual no puede ser atribuida al llamado
pasado populista, sino que fue provocada por la inestabilidad causada por la apertura comercial y sobre todo por la
apertura financiera efectuada bajo los parmetros del Consenso de Washington.

11 Aunque en realidad se refera a 116 ciudades de las 304 que en 1990 constituan el sistema urbano nacional.
Este programa que inici en 1992 finaliz al concluir el siglo XX.

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