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Los multiples campos de la participacion ciudadana

Cargado por Alonso Marañon Tovar

Los multiples campos de la participacion ciudadana en el Peru - Maria Isabel Remy

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: Table of Contents

Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.2

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la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones.

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CONTENIDO

Introduccin
I.

DOS

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

EN EL

PER

Y UNA SORPRENDENTE COINCIDENCIA

1. Fujimori y la participacin ciudadana

2. La participacin como propuesta de gestin local
de la izquierda

II. PARTICIPACIN

23
25
27

POR INICIATIVA: EL ESPACIO

DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

1. El ejercicio de derechos de participacin en el pas

2. El control ciudadano
A. Un derecho que s se ejerce: revocatoria
de alcaldes y regidores

3. Un caso ambiguo de ampliacin formal

del mbito de la participacin a travs del voto:
la eleccin de jueces de paz

III. LA PARTICIPACIN POR INVITACIN.

INSTANCIAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA
EN RGANOS DE POLTICA SECTORIAL Y SOCIAL

1. Algunas consideraciones generales

2. Los invitados del gobierno central

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Anexos:

A. Los altos niveles de la poltica nacional.

Acuerdo nacional y consejos consultivos

B. Las Mesas de Concertacin de Lucha

Contra la Pobreza (MCLCP)

3. Microespacios de participacin

4. Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector

111

IV. LA

Provincias y distritos con procesos

de revocatoria 1997, 2001, 2004

Composicin de las mesas de concertacin

de lucha contra la pobreza regionales
(hasta noviembre de 2003)
Consejos Locales de Administracin de Salud CLAS:
nmero de asociaciones y de establecimientos
a su cargo por departamentos y niveles de pobreza
(hasta octubre de 2004)

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL:

DE LAS MLTIPLES INICIATIVAS

116

A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

1. Un proceso diverso de innovacin institucional

y un producto comn: el plan de desarrollo concertado
2. Una aproximacin numrica

194

Conflictos en regiones

196

124

Conflictos locales contra autoridades

(a noviembre de 2004)

203

136

5. La participacin en gobiernos regionales.

Algunos temas adicionales

143

Siglas

205

Bibliografa

209

CONFLICTIVA:

PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES

148

1. Protesta y organizaciones

153

2. Uno o varios ciclos de protesta

156

168

1. La poltica bajo sospecha

193

118

4. Un nuevo marco legal:

consejos de coordinacin local
y presupuesto participativo

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

192

Composicin de los representantes

de la sociedad civil en los CCR

128

VI. CINCO

179

3. La debilidad organizativa como problema,

el rol ambiguo de las ONG y las incertidumbres
de la democracia

PARTICIPACIN

177

168

2. Fragmentacin social y autonoma de las elites

170

3. Reglamentarismo como tutela

171

4. La obsesin por el plan y la fascinacin comunitaria

5. La calle

172
173

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Anexos:

A. Los altos niveles de la poltica nacional.

Acuerdo nacional y consejos consultivos

B. Las Mesas de Concertacin de Lucha

Contra la Pobreza (MCLCP)

3. Microespacios de participacin

4. Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector

111

IV. LA

Provincias y distritos con procesos

de revocatoria 1997, 2001, 2004

Composicin de las mesas de concertacin

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL:

DE LAS MLTIPLES INICIATIVAS

116

A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

1. Un proceso diverso de innovacin institucional

y un producto comn: el plan de desarrollo concertado
2. Una aproximacin numrica

194

Conflictos en regiones

196

124

Conflictos locales contra autoridades

(a noviembre de 2004)

203

136

5. La participacin en gobiernos regionales.

Algunos temas adicionales

143

Siglas

205

Bibliografa

209

CONFLICTIVA:

PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES

148

1. Protesta y organizaciones

153

2. Uno o varios ciclos de protesta

156

168

1. La poltica bajo sospecha

193

118

4. Un nuevo marco legal:

consejos de coordinacin local
y presupuesto participativo

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

192

Composicin de los representantes

de la sociedad civil en los CCR

128

VI. CINCO

179

3. La debilidad organizativa como problema,

el rol ambiguo de las ONG y las incertidumbres
de la democracia

PARTICIPACIN

177

168

2. Fragmentacin social y autonoma de las elites

170

3. Reglamentarismo como tutela

171

4. La obsesin por el plan y la fascinacin comunitaria

5. La calle

172
173

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: INTRODUCCIN
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.3

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

LA PARTICIPACIN CIUDADANA en el Per parece concitar grandes

consensos. Prcticamente en toda dependencia pblica existe una
oficina de participacin ciudadana. El Congreso de la Repblica tiene
una oficina dedicada a ello, as como la mayora de ministerios, en
muchos de los cuales, adems, existen consejos de concertacin
abiertos a la inclusin de representantes de la sociedad civil. Incluso
el Poder Judicial, el poder corporativo ms tradicional de nuestro
ordenamiento jurdico, ha debido hacer espacio a representantes de
la sociedad civil en la comisin a cargo de reformarlo y, por si esto
fuera poco, en el Consejo Nacional de la Magistratura, la entidad
encargada desde la Constitucin de 1993 de nombrar o destituir
jueces y fiscales en todos los niveles, a diferencia de la mayora de
pases de Amrica Latina que encarga al Congreso de la Repblica
esta funcin para sus niveles ms altos, est representada la institucionalidad del Pas.1
El conjunto de reformas institucionales asociado a la descentralizacin, el cambio institucional ms importante en el pas en los
1.

As se refiere el CNM en su portal www.cnm.gob.pe a sus integrantes,

representantes del Poder Judicial, Ministerio Pblico, colegios profesionales, as como universidades pblicas y privadas. La Constitucin lo faculta
para ampliarse con dos miembros adicionales elegidos en votacin secreta por el mismo Consejo, entre sendas listas propuestas por las instituciones representativas del sector laboral y del empresarial (Artculo 155.),
pero no lo ha hecho.

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

ltimos aos, define mecanismos de participacin ciudadana, al

punto que, superando cualquier experiencia pionera latinoamericana,
en nuestro pas, de acuerdo con la ley, los presupuestos de las cerca
de dos mil unidades de gobierno descentralizado se elaboran participativamente. Adems, todos los alcaldes y regidores en las provincias y distritos, as como los presidentes y consejeros regionales,
ejercen su mandato bajo la amenaza de ser revocados por sus electores
en ejercicio de los derechos constitucionales de participacin. En el
foro del Acuerdo Nacional, representantes de la sociedad civil han
concertado con representantes de partidos polticos y el Estado algunos cientos de polticas pblicas. Las polticas sociales focalizadas incorporan la participacin de sus usuarios, sea como vigilantes
de sus decisiones, sea como orientadores de las acciones a travs de
sus iniciativas. Para la OEA, el Per es modelo de transicin democrtica gracias a la mesa de dilogo que, con participacin ciudadana,
hizo posible el fin del gobierno mafioso de Fujimori-Montesinos dentro
de marcos constitucionales.
A travs de todo este montaje de mecanismos de participacin
(y de su incremento), se esperan muchos beneficios para la democracia: mejorar la calidad de las decisiones pblicas y de los servicios;
superar las carencias y debilidades del sistema de partidos polticos
que porta la sospecha de no representar adecuadamente la pluralidad
de la sociedad y de actuar en beneficio propio; evitar la politizacin
de decisiones pblicas; colaborar a reducir el tamao del Estado, incrementar su eficacia, reducir sus costos y vigilar la adecuada utilizacin de los fondos pblicos ante la sospecha de que quienes estn
en el poder, en sus diferentes niveles (nacional, regional, local) podran utilizarlos como beneficio propio (corrupcin) o para perpetuarse en el poder. Se espera que la participacin ciudadana produzca
nuevos vnculos entre la sociedad y el Estado, insuficientemente producidos por la representacin poltica. Correas de transmisin directas entre las demandas e iniciativas de la sociedad y las polticas pblicas, generaran estabilidad, evitaran conflictos y garantizaran la
gobernabilidad democrtica, que no logra garantizar un debilitado
sistema de partidos polticos.
Una gama tan amplia, difusa y extensa de mecanismos de participacin ciudadana que abarca desde, digamos, una APAFA presente

en el comit de participacin de una escuela y la recoleccin de firmas

para un referndum, hasta el Foro del Acuerdo Nacional, esconde,
sin embargo realidades muy diversas, composiciones mltiples, maneras muy distintas en que la sociedad se involucra en decisiones
pblicas y, sobre todo, efectos muy diferentes en ellas. Todas se reconocen bajo un mismo nombre, participacin ciudadana y tienen
en comn el ser mecanismos a travs de los cuales los ciudadanos
inciden o buscan incidir en las decisiones pblicas sin la mediacin
de los partidos polticos.
Definido as, el campo de la participacin ciudadana es efectivamente muy amplio; tanto que no hay razn para incluir solo mecanismos institucionalizados y es necesario considerar tambin los casos
en que, por fuera de los mecanismos que definen las leyes o normas
de todo nivel de gobierno, los ciudadanos toman la iniciativa de incidir en las polticas pblicas. Efectivamente, hay tambin una participacin conflictiva.2 De hecho, a pesar de la nube de instancias
institucionalizadas de participacin ciudadana en el pas, es claro
que uno de los mecanismos ms eficaces que tienen los ciudadanos
para lograr decisiones del Estado a su favor, es la protesta, y mientras
ms violenta, ms eficaz. Los mecanismos no institucionalizados
evidencian los lmites de los otros.
En este amplio territorio, lo que busca este trabajo es delimitar
campos, proponer casi una taxonoma, unos modos o tipos de participacin que agrupen diversos mecanismos para comprender de qu

Como uno de los componentes del ndice de Apoyo a la Democracia del

PNUD, se exploran diversos modos de participacin ciudadana ms all de
la electoral: uno de ellos es la participacin en manifestaciones colectivas.
Los autores aclaran en una nota a pie de pgina que entre las preguntas se
indaga la participacin en manifestaciones violentas como saqueos y ocupaciones de edificios. Agregan que por su carcter ilegal no se pueden
sumar a otras manifestaciones y que constituyen efectivamente un modo
de participacin ciudadana diferente. Desafortunadamente, no incluyen el
detalle porque encontraron que su frecuencia, a nivel de Amrica Latina,
es muy baja (2%). Sorprende; por lo menos en 3 pases de Amrica Latina,
Bolivia, Ecuador y Per, manifestaciones de este tipo han sacado a presidentes electos. El ndice de participacin ciudadana en 7 pases de la regin elaborado por la Red Interamericana para la Democracia incluye
tambin entre los modos de participacin, las manifestaciones pblicas.

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

ltimos aos, define mecanismos de participacin ciudadana, al

en el comit de participacin de una escuela y la recoleccin de firmas

Como uno de los componentes del ndice de Apoyo a la Democracia del

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

participacin se trata; cmo y sobre qu se participa y, sobre todo,

quines participan. Trataremos de entrar en varios de ellos, para
encontrar su densidad social, su frecuencia cuando sea posible, el nivel de decisiones pblicas que estn involucradas y el perfil de los participantes. Buscaremos los objetivos polticos que cada
instancia pretende y los que logra; lo que se pone en juego en el
campo de la participacin y lo que queda fuera de l.
Dos criterios resultan tiles para delimitar campos de participacin ciudadana en el pas; los cuatro campos o modos que delimitan
parecen efectivamente asociarse a estrategias de accin colectiva
diferentes, as como a recursos distintos. Un criterio consiste en verificar si se trata o no de mecanismos institucionalizados, formalizados por leyes o normas; el otro refiere al tipo de accin de que se
trata; es decir, si estamos ante mecanismos de dilogo con las autoridades o si se trata de modos de participacin en los que los ciudadanos obligan a las autoridades a tomar determinadas decisiones.
El cruce de ambos criterios nos permite el siguiente cuadro:

asumirlos.3 Con excepcin de las revocatorias de alcaldes en pequeas

circunscripciones, es el menos utilizado.
Frente a este campo, el de los mecanismos institucionalizados
de dilogo con las autoridades es extremadamente difundido; es el
que inmediatamente se asocia con la nocin de participacin ciudadana. Es el campo en el que mayores cambios institucionales se
han producido desde el gobierno de transicin del Presidente Paniagua, inaugurado tras la abrupta cada del fujimorismo. Participar
en mbitos de decisin pblica a travs de instancias de dilogo o
concertacin tiene tambin requisitos, pero no son numricos o de
mayora; el requisito es ser miembro de una organizacin de la sociedad civil y quienes participan directamente son representantes
de ella. Este tema ser objeto de dos captulos. En el captulo 3 se
analizan los mltiples mbitos en los que la gestin del Ejecutivo
Central se abren a la participacin de representantes de la sociedad
civil, desde el ms alto nivel de las orientaciones de Estado con participacin ciudadana, el Acuerdo Nacional, hasta los microespacios
de participacin en la gestin de polticas pblicas. El rasgo comn
de todos ellos, en su enorme variedad, es que son espacios en los que
los ciudadanos son invitados por la autoridad a participar. Como
todo anfitrin, la autoridad define la lista de invitados. Y, por cierto,
el men. Tiene costos transaccionales muy bajos, probablemente
los ms bajos, especialmente por el hecho de que, con demasiada
frecuencia, los invitados no requieren (ni toman la iniciativa) de
portar un mandato elaborado en asambleas o juntas. La alta personalizacin de los participantes (hasta el lmite de mecanismos que
como representantes de la sociedad civil incorporan personalidades
de reconocida trayectoria) disminuye su costo, pero tambin, noto-

DILOGO CON
AUTORIDADES

(propuestas)

INSTITUCIONALIZADOS

NO INSTITUCIONALIZADOS

I
Ley N. 26300:
Mecanismos de
democracia directa

II
Protestas y movimientos
sociales

III
Consejos de concertacin;
mesas de lucha contra la
pobreza; CCL

IV
Propuestas, incidencia

El primer campo, que ser objeto del captulo 2, es el ms universal y el ms eficaz; es aquel que la legislacin abre para que los
ciudadanos puedan cambiar el marco legal aprobado por el Congreso, o puedan cambiar las autoridades electas (solo a nivel local y
regional). Es el ms eficaz, porque si se cumplen las condiciones
definidas por la ley condiciones numricas que recojan mayoras las iniciativas de los ciudadanos no se negocian; se ejecutan.
Es, sin embargo, el que involucra costos de transaccin ms elevados y requiere organizaciones relativamente fuertes y capaces de

El concepto de costos de transaccin de la accin social lo introduce Tarrow

(1997). Alude con ello a un conjunto de elementos, difciles de obtener,
para llevar adelante una accin social: planes de accin, megfonos, pancartas, cuerpos de seguridad que aseguren el orden, oradores capaces de
concentrar la atencin, gestin de permisos, rutas, etc. Mientras ms institucionales sean las acciones colectivas (huelgas, grandes manifestaciones,
marchas masivas pacficas), sus costos transaccionales sern ms altos;
mucho mayores an para la elaboracin de petitorios, iniciativas legales,
revocatorias, etc.

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

participacin se trata; cmo y sobre qu se participa y, sobre todo,

asumirlos.3 Con excepcin de las revocatorias de alcaldes en pequeas

DILOGO CON
AUTORIDADES

(propuestas)

INSTITUCIONALIZADOS

NO INSTITUCIONALIZADOS

I
Ley N. 26300:
Mecanismos de
democracia directa

II
Protestas y movimientos
sociales

III
Consejos de concertacin;
mesas de lucha contra la
pobreza; CCL

IV
Propuestas, incidencia

El concepto de costos de transaccin de la accin social lo introduce Tarrow

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

riamente en la mayora de casos, su eficacia. A nivel microlocal, sin

embargo, la relacin se invierte: las personas deben dedicar, cuando
menos, mucho de su tiempo y normalmente logran lo que esperan.
Estos mecanismos de dilogo, a nivel de los gobiernos locales y
regionales, tienen particularidades y por ello se analizan en un captulo aparte, el cuarto. Tienen una historia que va de una alta iniciativa de alcaldes que, en ejercicio de su autonoma abrieron diversos espacios de participacin de organizaciones populares, a su
reciente formalizacin en el marco de las leyes del proceso de descentralizacin, donde este tipo de participacin es obligada a los alcaldes
y normada muy detalladamente (acaso demasiado) por la ley. Esta
delimita la participacin a una funcin muy precisa, la de elaborar
planes de desarrollo y presupuestos municipales. Su carcter es propositivo; su eficacia depende de mltiples factores locales.
El campo del dilogo no institucionalizado con autoridades es
relativamente difuso; es el de las iniciativas de propuesta, las
estrategias de incidencia o cabildeo de organizaciones, con frecuencia
ONG o plataformas de organizaciones, hacia las autoridades. Se trata
de incidir en congresistas a favor de una ley; o en el ejecutivo o el gobierno regional, a favor de un proyecto o una estrategia de desarrollo.
Sus costos son altos y por lo general reciben apoyo de la cooperacin
internacional. Requiere equipos tcnicos; frecuentemente, las propuestas se sustentan en una experiencia anterior. No son poderes
fcticos o influencias oscuras (no transparentes). Se trata de organizaciones que abiertamente alcanzan propuestas tcnicas, cuyas
prioridades, sin embargo, se definen con frecuencia asociadas a las
agendas internacionales de las organizaciones de cooperacin que
las financian. En condiciones de funcionamiento de cdulas parlamentarias orgnicas de partidos polticos o fuerte iniciativa gubernamental con claridad de proyecto y conduccin poltica, probablemente este tipo de participacin sera muy poco eficaz. En las
condiciones exactamente contrarias en las que transcurre la vida
poltica nacional, con un presidente errtico y algunos ministrosconsultores (prestigiosos profesionales que hacen lo que pueden)
y un Congreso en el cual, quizs con la excepcin de la cdula parlamentaria aprista, los parlamentarios desarrollan sus iniciativas individuales (si acaso las tienen), el espacio de la incidencia es enorme

y su eficacia puede ser muy grande. Como es un campo relativamente

difuso, hemos integrado este campo como un subttulo del captulo
tercero.
Finalmente, est el campo de la participacin conflictiva, no
institucionalizada; aquel en el que los ciudadanos abren una agenda,
obligan a la autoridad, a travs de acciones colectivas de fuerza,
eventualmente violentas (frecuentemente violentas) a tomar decisiones favorables a la solucin de sus problemas o expectativas. Su
presencia significara que todos los dems no han funcionado; sea
porque no estn representados por aquellos a quienes la autoridad
invita, sea porque las propuestas de estos no son atendidas en uso
de la discrecionalidad que conservan las autoridades, sea porque los
mecanismos de participacin de democracia directa son extremadamente costosos o porque las autoridades no abren a la participacin la agenda que los ciudadanos descontentos levantan, la forma
ms eficaz de incidir en la poltica es a travs de actos colectivos
contenciosos que interfieren con las actividades cotidianas y obligan
a las autoridades a extremar medidas represivas y/o acceder a sus
demandas. Todo el periodo de gobierno del presidente Toledo, en
contraste con el gobierno de transicin y, sobre todo, con la mayor
parte del gobierno de Fujimori, ha estado marcado por innumerables
protestas, altamente conflictivas y, en muchos casos, muy eficaces.
Solo algunas de ellas, (las protestas contra la privatizacin de empresas pblicas, el movimiento de cocaleros y los conflictos en contra
del desarrollo de proyectos mineros, por ejemplo) ponen en cuestin
definiciones centrales de las polticas pblicas o del modelo econmico. La inmensa mayora ha exigido la realizacin de obras, que
por lo general les fueron prometidas, o el normal funcionamiento de
alguna dependencia pblica.
Con la sola excepcin de algunos casos que analizaremos, la
enorme actividad de protesta ha sido dispersa, explosiva, poco articulada y ha dejado muy poco de organizacin para continuar
negociaciones. Los ciudadanos descontentos que han protestado y
se han movilizado, no tenan por lo general organizaciones que los
representaran en las instancias institucionalizadas de participacin
y no las tienen tampoco luego de la protesta. El anlisis de esta participacin conflictiva es el objeto del captulo quinto.

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INTRODUCCIN

riamente en la mayora de casos, su eficacia. A nivel microlocal, sin

y su eficacia puede ser muy grande. Como es un campo relativamente

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MARA ISABEL REMY

INTRODUCCIN

Pero, de dnde viene, en nuestro pas el mpetu reformista a

favor de la participacin ciudadana institucionalizada?; por qu de
pronto las autoridades abren, y los congresistas legislan sobre, mecanismos de participacin ciudadana por todas partes y en todos
los niveles? Los antecedentes cercamos al reciente montaje institucional a travs de la (breve) historia de dos vertientes totalmente diferentes y su sorprendente confluencia, es el objeto del captulo 1
que abre este libro.
Como el lector podr apreciar si nos dedica su atencin en las
pginas que siguen, el libro es lo que anuncia su ttulo: un recorrido
que busca construir un mapa para no perderse en el camino. No
contiene un balance terico, que sigue haciendo falta en el pas. Prioriza referentes factuales (y ha debido por ello actualizarse permanentemente al acelerado ritmo de los cambios recientes). Las reflexiones que alcanza no se alejan demasiado del terreno, aunque unas
notas finales, a manera de conclusin, buscan redondear unas ideas
gruesas sobre la participacin ciudadana en el Per.
A pesar de ser factual, el texto es polmico; quizs porque encuentra que muchos de los objetivos de la participacin no se cumplen; que si bien la participacin ciudadana colabora en algunos
casos a mejorar las polticas pblicas y genera nuevas rutinas, sobre
todo locales, de interaccin y de inters de las personas en lo que
hacen sus autoridades, no sustituye y probablemente no sustituir
las carencias de la representacin poltica; tampoco en la mayora
de los casos, particularmente en aquellos en los que mecanismos
institucionalizados de participacin se abren para discutir polticas
nacionales, la mejora. En su forma actual, podra eventualmente
estar sirviendo para eludir la necesidad de introducir reformas en
el sistema de representacin, en el sistema de partidos polticos, en
las instituciones judiciales, en las normas electorales y en la administracin pblica, como una ms de las fugas al futuro en las que
nuestra democracia se debilita; el Estado, sus jueces, su burocracia,
sus congresistas, se desentienden ms de gestionar responsablemente
las cosas pblicas; y la influencia de poderes fcticos, el verdadero
pero oculto contrincante de la participacin ciudadana, crece. Efectivamente, la participacin (o genricamente, la accin colectiva) es
el recurso para incidir en las polticas pblicas de quienes carecen

de recursos concentrados de poder y dinero. Sera bueno discutir si

lo pertinente es institucionalizar ms las primeras, las acciones colectivas, o controlar ms los segundos, los poderes fcticos.

Muchos colegas han tenido la amabilidad de alcanzarme comentarios a la primera versin de este trabajo. Bruno Revesz, Julio Cotler,
Martn Tanaka y Carolina Trivelli dedicaron su valioso tiempo a
leerlo y darme importantes sugerencias, crticas y agudas preguntas
que agradezco. Romeo Grompone ley y coment varios borradores
en diferentes niveles de elaboracin y hasta discuti conmigo esquemas e ideas preliminares; su ayuda ha sido invalorable. El borrador
final fue objeto de una mesa verde con los investigadores, principales y jvenes, del Instituto de Estudios Peruanos en la que la
intensa discusin me dio muchas ideas; y me mostr una vez ms
que, junto con las cualidades personales, esa prctica apoya el nivel
y la continuidad de la produccin intelectual del IEP. La verdad es
que el borrador del texto circul mucho y muchos amigos me comentaron o criticaron diferentes aspectos; con Eduardo Balln, Hortensia Muoz, Maximiliano Ruiz, Carlos Monge, Carlos Melndez
he aprendido mucho sobre los temas que toca este trabajo. Como toda persona que en el IEP ha realizado un estudio, para reconocer el
cario, la paciencia y la disponibilidad de Virginia Garca a cargo de
la biblioteca, las palabras siempre quedan cortas.
El resultado de toda esta colaboracin, as como de la confianza
del IEP al encargarme el estudio, ha sido un proceso de enriquecimiento personal del que solo logro hacer parcialmente partcipes a
quienes lean este texto. Espero, a pesar de las limitaciones del trabajo, colaborar a que nuevas discusiones abran nuevas y ms slidas
pistas de cambio y de integracin en el pas.

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INTRODUCCIN

Pero, de dnde viene, en nuestro pas el mpetu reformista a

de recursos concentrados de poder y dinero. Sera bueno discutir si

lo pertinente es institucionalizar ms las primeras, las acciones colectivas, o controlar ms los segundos, los poderes fcticos.

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: DOS VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL PER Y UNA
SORPRENDENTE COINCIDENCIA
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
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MARA ISABEL REMY

DOS

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

DOS VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN

CIUDADANA EN EL PER
Y UNA SORPRENDENTE COINCIDENCIA

EXACTAMENTE en el sentido contrario a la destruccin, no solo de

vidas y de infraestructura, sino de vnculos sociales, de convivencia
e intercambio y de tradiciones colectivas, que signific la violencia
subversiva y su represin en las regiones afectadas, durante los
mismos aos, pequeas y al inicio poco visibles experiencias de participacin ciudadana empezaron a ponerse en marcha desde los
inicios de la dcada de 1980. La Izquierda Unida, que llegaba por
primera vez a tener responsabilidades de gobierno en los municipios,
aportaba a la gestin pblica algo nuevo: su relacin directa con las
organizaciones a travs de las cuales los sectores populares haban
logrado reproducir sus vidas y crecientemente, desde la dcada de
1960, acceder a nuevos recursos. Involucrar a estas organizaciones en los problemas, las decisiones, la gestin de gobierno, era su
rasgo caracterstico; lo que saban hacer. No era, al inicio, una estrategia explcita, elaborada. En la dcada de 1990, son muchos los
municipios cuyos alcaldes convocan, como alternativa al autoritarismo y el clientelismo crecientes, mesas de concertacin o consejos
de participacin o comits de desarrollo que abren la gestin municipal a la participacin popular.
Paralelamente, la experiencia popular de organizacin y participacin se invocaba tambin desde el gobierno central por el propio presidente Fujimori, para cuestionar la representatividad de los
partidos polticos tradicionales y justificar el autogolpe de 1992.
Participacin ciudadana y democracia directa se expresaban, de este

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MARA ISABEL REMY

DOS

modo, en la nueva Constitucin, y alimentaban el discurso presidencial que legitimaba el aparato de clientela montado por el gobierno, as como su alta aceptacin. Participacin a travs de las
organizaciones creadas por los instrumentos de poltica social, as
como una relacin directa, no mediada por partidos ni por gobiernos
locales, con el presidente, se muestran como mecanismos de alta
eficacia en el procesamiento de demandas sociales.
No fue el rgimen de Fujimori el primer gobierno que, en conflicto
con los partidos polticos, legitima su accin en una interlocucin
directa con la poblacin, invocando la participacin ciudadana y
generando instituciones y organizaciones nuevas. El gobierno militar del general Velasco, levantado en oposicin a un rgimen poltico
sustentado en partidos que exclua a las mayoras y no terminaba
de poner en marcha reformas modernizantes, instaura un rgimen
poltico definido como una democracia social de participacin plena. El rgimen se sustentaba en la creacin de un conjunto de nuevas
organizaciones que articulaban a los beneficiarios de sus reformas
(cooperativas agrarias, comunidades industriales o mineras, Central
nica de Trabajadores de la Revolucin Peruana, Confederacin Nacional Agraria, las empresas de propiedad social y diversas asociaciones de artistas, de artesanos, entre otros, apoyadas por el
gobierno a travs de una institucin pblica, el Sistema Nacional de
Apoyo a la Movilizacin Social SINAMOS que, adems, aseguraba la presencia del Estado en cada poblado del pas y su nexo
con el gobierno. La teora del no partido se sustentaba en ello. De
todo ese montaje institucional, sin embargo, prcticamente nada
subsisti a la cada de Velasco.
Tampoco, en sentido estricto, es la Izquierda Unida la primera
organizacin que desde el sistema de partidos polticos invoca una
tradicin de organizacin y participacin popular para involucrar a
la poblacin en su gestin de gobierno. Ya Accin Popular haba
implementado el sistema de cooperacin popular que convocaba a
las comunidades campesinas y las organizaciones barriales a complementar esfuerzos estatales de ejecucin de obras pblicas bajo el
lema de el pueblo lo hizo.

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

Fujimori y la participacin ciudadana

Pero en ambos casos, en la participacin invocada por Fujimori y en

aquella convocada en el nivel local por Izquierda Unida, las similitudes con proyectos polticos anteriores no van ms all y las
diferencias son enormes. Para el gobierno militar, los mecanismos
de participacin deban producir no solo una nueva relacin entre el
Estado y la sociedad sin mediacin de partidos, sino que esta relacin
se sustentaba en la participacin de los trabajadores en la economa
y en la propiedad de las empresas; la democracia social de participacin plena, organizada desde el Estado a travs de un aparato
especfico como el SINAMOS, era el montaje poltico de un ordenamiento econmico altamente incluyente.
La participacin fujimorista, que tambin instaura un modelo
de relacin con la sociedad sin mediacin partidaria, est, sin embargo, en las antpodas. El aparato fujimorista organiza una participacin no de trabajadores, sino de pobres; precisamente de los que
resultan excluidos por el proceso de ajuste estructural bajo una suerte
de inspiracin neoliberal, conducido por el propio gobierno. Las organizaciones sociales no son ms los gremios o las empresas sociales,
sino lo contrario: ejecutores de polticas sociales, compitiendo entre
s por los fondos de compensacin social y organizando una especie
de agenda de dones del presidente que reproducen, junto con la pobreza, su popularidad.
En este nivel, la participacin ciudadana implementada por
Fujimori es consistente con las polticas de ajuste estructural en un
sentido positivo; es decir, no solo como soporte de quienes son afectados, sino como el mecanismo que permite, en condiciones de reduccin del aparato del Estado, reducir los costos de gestin de las
polticas pblicas en la medida en que muchos de ellos son asumidos por redes sociales que aportan recursos complementarios. Nuevamente, en las antpodas del Estado velasquista, la idea aqu es que
mientras menos haga el Estado siempre sospechoso mejor; y
mientras ms pequeo, ms espacio para la sociedad. En el nivel de
las polticas sociales y los fondos de pequeas obras, los mecanismos
de participacin ciudadana son estrictamente un mecanismo de
privatizacin de la gestin pblica.

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DOS

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

Fujimori y la participacin ciudadana

Pero en ambos casos, en la participacin invocada por Fujimori y en

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DOS

Esta inclusin de organizaciones sociales, adems, permite al

Estado orientarse por la demanda, por las iniciativas de los propios
beneficiarios, consistente con la legitimacin empresarial que sustenta el desmontaje de los aparatos del Estado desarrollista. As, no
es el Estado quien debe tener iniciativas, ni los partidos polticos
quienes deben tener proyectos para la sociedad, sino la propia sociedad organizada. La funcin estatal de planificacin y propuesta
se hace prescindible; esta prescindencia de la planificacin estatal
en polticas sociales se aplica a todo el aparato del Estado y sustituyen
mecanismos de inclusin de la sociedad civil en diferentes esferas,
cuando menos discursivamente. La participacin, as, colabora a la
legitimacin de las acciones del Estado como tcnicas y objetivas; no
opcionales ni polticas.
En la prctica, se trata de mecanismos de participacin difusa
que movilizan varios miles de pequeos ncleos ejecutores y de
organizaciones dispersas de supervivencia de mujeres. Legitimada
como mecanismo eficiente de redistribucin del ingreso, orientacin
por la demanda y reduccin del Estado, la participacin ciudadana
es, a nivel de la sociedad, la contraparte de un discurso que fustiga
la ineficiencia de los partidos tradicionales, su escasa representatividad y su nula eficiencia, e invoca la democracia directa. Frente a
las constituciones anteriores que restringan el derecho ciudadano
de participacin a la eleccin de gobernantes y representantes de
partidos polticos, la Constitucin de 1993, con mayora fujimorista
y en un contexto de sospecha sobre la legitimidad de la representacin poltica, ampli los derechos de participacin a la iniciativa
legislativa, el referndum y el control ciudadano de las autoridades
(locales), e incorpor la figura de las organizaciones polticas independientes.
En aplicacin de la nueva Constitucin se promulg por primera vez en el pas una ley de derechos de participacin y control
ciudadanos (la Ley N. 26300 de abril de 1994), cuya prctica real
veremos ms adelante, y que para el resto del mandato de Fujimori
fue recortada en sus alcances por el Congreso, cuando, en cumplimiento de ella, se recogan las firmas necesarias para pedir un
referndum que derogara la ley que permita su tercera eleccin
consecutiva.

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

Pero con la cada de Fujimori sucede exactamente lo contrario

que con el fin del gobierno militar. Mientras la transicin democrtica de finales de la dcada de 1970 elimina todo el montaje institucional participativo de los primeros militares y sus asesores civiles,
en la medida en que el sistema de partidos polticos, abierto ahora
a la participacin de la izquierda, recupera completa su legitimidad
y organiza la transicin desde una Asamblea Constituyente en la
que se eliminan las ltimas exclusiones al voto, las de la poblacin
analfabeta, aquella que se organiza durante el ao 2000, mantiene e
in-crementa el montaje institucional de la participacin iniciado en
el autogolpe de 1992 y la Constitucin de 1993. No solo todos los
me-canismos de participacin construidos durante el fujimorismo
se mantienen, sino que la propia cada del rgimen se organiza en
un proceso de concertacin poltica con participacin ciudadana en
una mesa de dilogo impulsada por la Organizacin de Estados Americanos. Adems, el gobierno de transicin que resulta de ella, no es
ni el gobierno de un partido ni una alianza multipartidaria. Es un
gobierno de personalidades, desprendidas de cualquier signo partidario que, como manifestacin de su oposicin al clientelismo y a
la discrecionalidad presidencial de Fujimori, levanta la participacin ciudadana en diferentes niveles como modelo de gobierno
democrtico.
Pero en este nuevo montaje institucional, colabora otra vertiente
de participacin ciudadana; la de la oposicin al fujimorismo.
2.

La participacin como propuesta

de gestin local de la Izquierda

No son tampoco muchas las semejanzas entre las convocatorias a la

participacin de la poblacin organizada en apoyo a gobiernos de
partidos polticos. Para Izquierda Unida (IU), la convocatoria a las
organizaciones sociales a participar en los gobiernos locales fue
elaborndose como una propuesta poltica y no como mano de obra
comunal en faenas, como haba sido la invitacin de Accin Popular
a travs de Cooperacin Popular. Para los alcaldes de IU, se trataba
de incorporar a las organizaciones populares como los soportes de

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DOS

Esta inclusin de organizaciones sociales, adems, permite al

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

Pero con la cada de Fujimori sucede exactamente lo contrario

La participacin como propuesta

de gestin local de la Izquierda

No son tampoco muchas las semejanzas entre las convocatorias a la

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DOS

una accin municipal que, portadora de cambios, deba priorizar las

demandas de los sectores populares que eran su sustento poltico y
que haban estado excluidos tradicionalmente de las prioridades de
gestin municipal.
Si bien en 1980, en las primeras elecciones municipales con
voto de analfabetos y tras once aos de gobierno militar, IU logra un
23% del voto nacional y el triunfo en algunas municipalidades provinciales, su gestin todava no tiene un sello particularmente participativo. Este empieza a elaborarse como propuesta desde el triunfo de Alfonso Barrantes en la Municipalidad de Lima en 1983, ao
en el que veinte de los cuarenta y un distritos de Lima metropolitana eligieron gobiernos de Izquierda Unida, as como algunas provincias importantes como Cusco o Ilo. La participacin en el gobierno
local, sin embargo, no es todava una propuesta elaborada y sistemtica. Barrantes la evoca, pero termina concretndose solo en lo
que sera ms tarde, en tiempos de ajuste estructural, el modelo de
participacin en polticas sociales: una red de organizaciones ejecutoras del programa municipal del vaso de leche. Hacerlo, sin embargo, exigi a la Municipalidad de Lima dotarse de un equipo con
capacidad y experiencia que le permitiera articular su nueva relacin con las organizaciones populares. Profesionales de izquierda,
de algunas ONG y de sectores vinculados a la proyeccin popular de
la Iglesia Catlica, aportaron este conocimiento, generado originalmente en pequeos espacios, pero convertido entonces en poltica
pblica del municipio ms grande del Per.
Pero la invocacin a la participacin popular fue ms all de la
poltica social en algunos municipios de IU (no en todos) ms pequeos, menos masivos que la comuna metropolitana, incorporando
mecanismos que incluyeran a las organizaciones sociales en la planificacin y en la gestin de los municipios. En gobiernos locales
como los de Villa El Salvador, El Agustino o Ilo, el involucrar sindicatos, comunidades o asociaciones barriales s empieza a convertirse en estrategia de gestin de gobierno local. Estas experiencias se
copian y se enriquecen en sucesivas experiencias de alcaldes de
izquierda en diversas localidades; pero esto sucede cuando la IU en
tanto partido, desaparece del espectro electoral. En ese momento,
en la dcada de 1990, estos alcaldes, en su mayora exmilitantes de

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

la izquierda, fueron elegidos en movimientos polticos independientes, opositores a Fujimori, que levantaron como signo de diferencia,
ya no una identificacin poltica o ideolgica, sino la participacin
de las organizaciones sociales en mesas de concertacin o comits de
desarrollo y hasta en las primeras experiencias prcticas de presupuesto participativo. Durante la dcada de 1980 y hasta la eleccin
de 1993, la participacin resulta el mecanismo ms transparente
para tomar las opciones de aplicacin de los reducidsimos presupuestos municipales enfrentados a inmensas necesidades insatisfechas. El plan concertado con las organizaciones populares resulta
imprescindible para reducir la presin las demandas desordenadas
de la poblacin y legitimar gobiernos locales democrticos frente a
la invasiva presencia discrecional de las obras de FONCODES,
manejadas como dones del Presidente.
Sobre todo ello volveremos ms adelante, pero en este punto
importa sealar que, en sus primeras experiencias, cuando se invoca
desde la IU la participacin ciudadana, lo que en realidad se invoca
son las organizaciones autnomas de sectores populares; las antiguas
comunidades o las nuevas rondas campesinas que deban sustituir
el cabildo de vecinos notables que tradicionalmente acompaaba
a los alcaldes en los distritos rurales, as como a las organizaciones
barriales surgidas del explosivo crecimiento de Lima y de ciudades
intermedias como Ilo.
Bruno Revesz (1992) se refiere a estas organizaciones de sectores sociales perifricos como un laboratorio de democracia: los migrantes, ronderos, campesinos,
[...] deben organizarse para sobrevivir, defenderse, esperar, existir.
Tienen asambleas, convocan a reuniones, preparan programas, presentan el balance de sus actividades, publican comunicados. Debaten,
discuten y consignan sus acuerdos en libros de actas. Eligen las
directivas que los representan frente a la sociedad y al Estado. Su
representatividad, fruto de la eleccin, es la garanta de su accin y de
su eficacia.

Es esta base organizativa con una alta dinmica participativa

interna, la convocada originalmente en procesos participativos municipales.

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DOS

una accin municipal que, portadora de cambios, deba priorizar las

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PER

Es esta base organizativa con una alta dinmica participativa

interna, la convocada originalmente en procesos participativos municipales.

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DOS

Durante la dcada de 1990, sin embargo, la identificacin de

las experiencias de concertacin local y participacin con una
propuesta poltica de izquierda de abrir el espacio municipal a las
organizaciones populares, de los excluidos, se ha ido diluyendo, fuera
ya de un marco poltico partidario, hasta convertirse en una metodologa de planificacin, crecientemente formalizada, replicable y
sustento de una especializacin profesional (los facilitadores).1
Las organizaciones populares de alta representatividad, por su parte,
tambin han ido diluyendo, en el contexto de la violencia, la crisis
econmica y sobre todo, las polticas de ajuste estructural y de reduccin del aparato estatal, su dinmica interna de alta participacin
y de elaboracin colectiva de agendas, siendo crecientemente desplazadas por la competencia de las microorganizaciones generadas
en el marco de la participacin en el aparato fujimorista de gestin
de polticas sociales.2
La original propuesta poltica izquierdista de apertura a las organizaciones populares, deviene cada vez ms, una metodologa de
planificacin concertada, tcnica, apoltica, a la que es convocada
una amplia sociedad civil, indefinida, que ya no requiere ser representativa, sino tener capacidad de propuesta. Desprovista de
su sesgo popular, esta experiencia es asumida por el gobierno de
transicin, y llevada al nivel de poltica nacional como modelo del
sistema de mesas de concertacin de lucha contra la pobreza, y del
montaje institucional en diferentes mbitos del Ejecutivo y termina,
en manos del Congreso actual, convertida en ley.

As la encuentra Grompone (1998) en un texto especialmente crtico de los

procesos de concertacin municipal.

Diversos estudios presentados en sucesivos eventos del Seminario Permanente de

Investigacin Agraria (SEPIA), por ejemplo, van dando cuenta a lo largo de la
dcada de 1990 de la prdida de vigencia de comunidades campesinas, que ceden
paso a la eficiencia en la obtencin de obras para los caseros de diversos comits
y ncleos ejecutores asociados a FONCODES, PRONAMACHS, PRONAA,
INFES, etc. Vase un balance en nuestro estudio, Remy (2004).

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

Ambas vertientes, la asociada al ajuste estructural como medio de

privatizacin y realmente como base de clientes, y la asociada a la
oposicin a lo anterior, pero despolitizada, convertida en metodologa,
terminan reunindose en el contexto de un gobierno de transicin,
en un solo discurso y diversas realizaciones. Cada uno aporta algo
en una amalgama difcil de discernir que se proyecta, durante el
gobierno del presidente Toledo, l mismo, nuevamente, sin aparato
poltico consistente, como un conjunto de nuevas normas y prcticas llevadas a ley, que ya no se cuestionan, ni se exploran, ni requieren justificarse.3 Estas parecen constituir parte de un sentido
comn.

Slo el Partido Aprista Peruano, intentando defender la autonoma de sus electos

locales y regionales, ha intentado poner lmites al montaje de mecanismos de
participacin ciudadana en las leyes orgnicas de gobiernos locales y regionales.
Ello ha colaborado a que estos mecanismos sean complicados, contradictorios, de
baja eficacia, pero obligatorios.

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DOS

Durante la dcada de 1990, sin embargo, la identificacin de

As la encuentra Grompone (1998) en un texto especialmente crtico de los

procesos de concertacin municipal.

Diversos estudios presentados en sucesivos eventos del Seminario Permanente de

VERTIENTES DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL

PER

Ambas vertientes, la asociada al ajuste estructural como medio de

Slo el Partido Aprista Peruano, intentando defender la autonoma de sus electos

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: PARTICIPACIN POR INICIATIVA: EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.5

http://www.jstor.org

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

PARTICIPACIN POR INICIATIVA:

EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

LA PARTICIPACIN CIUDADANA es un derecho constitucional. A diferencia

de otros mecanismos de participacin, estamos aqu ante normas
universales en las que el sujeto de derecho son todos los ciudadanos,
organizados o no, y el ejercicio de participacin es directo; no est
mediado; no se ejerce a travs de representantes. El sujeto de la participacin no es la sociedad civil, es el ciudadano; el portador de un
Documento Nacional de Identidad.
Su expresin ms bsica, ms antigua, ms reconocida, es la
eleccin universal de las autoridades de los diferentes niveles de
gobierno. Bsica, pero solo desde hace veinticuatro aos estable y
universal. Se universaliza en 1980 cuando es eliminada (no sin dudas
y largos debates) la ltima exclusin a la participacin electoral; la
exclusin por condicin de analfabetismo (la exclusin de gnero
haba sido eliminada dos dcadas antes). Se estabiliza tambin desde 1980: ese ao, el ltimo gobierno militar entregaba la Presidencia de la Repblica a un civil electo, cerrando un largo ciclo de participacin militar tan activo como la participacin ciudadana en la
determinacin de la presidencia de la Repblica. A nivel de la participacin de los ciudadanos en la eleccin de autoridades locales,
1980 tambin es un ao importante: en todo el siglo XX, antes de
1980, solo una vez, en 1966, los alcaldes haban sido electos por
voto popular. Desde entonces, la frecuencia de eleccin de las autoridades locales tampoco se ha interrumpido.1
Pero la Constitucin vigente, la de 1993, no solo incorpora el
tradicional derecho de participacin de los ciudadanos en la eleccin

de sus autoridades y representantes, sino ampla la participacin a

un conjunto mecanismos de democracia directa. La participacin
aqu corresponde tambin al marco de derechos, formalizados, institucionalizados, universales, e incluso definidos constitucionalmente
como derechos fundamentales (al mismo nivel que el derecho a la
vida, a la libertad, a la libre expresin) y como derechos polticos en
todos los niveles de gobierno.2 As, es constitucional el derecho a
participar en los asuntos pblicos mediante referndum; iniciativa
legislativa; remocin o revocacin de autoridades y demanda de
rendicin de cuentas. Tienen tambin el derecho de ser elegidos y de
elegir libremente a sus representantes.3
Como desarrollo constitucional de estos nuevos derechos polticos, el 18 de abril de 1994 se promulg la Ley N. 26300, denominada Ley de derechos de participacin y control ciudadanos.
Esta incorpora por primera vez el derecho de los ciudadanos a intervenir, an en contra de sus representantes, en la iniciativa y

Desde 1980, la frecuencia del ejercicio del derecho a participar en la eleccin de autoridades y representantes es impresionante. Entre los aos
1980 y 2001, hemos ido a las nforas diecinueve veces (un promedio de una
vez cada 14 meses): hemos tenido seis elecciones generales (para el cargo
de presidente y para la conformacin del Congreso) y en tres ocasiones
para dirimir una segunda vuelta presidencial; una eleccin de Congreso
Constituyente, un Referndum y siete elecciones municipales (en dos de
las cuales, adems de alcaldes, se eligieron presidentes regionales).

El Artculo 2. de la Constitucin incluye en la lista de derechos fundamentales el inciso 17 que establece el derecho [a] participar, en forma
individual o asociada, en la vida poltica, econmica, social y cultural de la
Nacin. Los ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de eleccin, de
remocin o revocacin de autoridades, de iniciativa legislativa y de referndum.

Artculo 31. del Captulo III: De los derechos polticos y los deberes. La
Constitucin incluso define derechos de participacin ms precisos: el de
los vecinos a participar en el gobierno municipal (Artculo 2.), el de los
padres de familia a participar en el proceso educativo (Artculo 13.); el de
los trabajadores a travs de sus organizaciones a participar en la regulacin de las remuneraciones mnimas (Artculo 24.); el de todos los ciudadanos a participar en el nombramiento de magistrados del Poder Judicial
(Artculo 139., inciso 17) y elegir a los jueces de paz (Artculo 152.).

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

PARTICIPACIN POR INICIATIVA:

EL ESPACIO DE LA DEMOCRACIA DIRECTA

LA PARTICIPACIN CIUDADANA es un derecho constitucional. A diferencia

de sus autoridades y representantes, sino ampla la participacin a

p.32
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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

aprobacin de leyes y reformas constitucionales; es decir, son los

derechos de participacin (iniciativa de reforma constitucional; referndum e iniciativa en la formacin de leyes o dispositivos municipales y regionales). Tambin inaugura los derechos de control sobre
las autoridades: la ciudadana puede determinar la remocin de una
autoridad nombrada por el Ejecutivo y, sobre todo, puede revocar el
mandato de una autoridad electa (solo a nivel local o regional).
Participar, pues, ya no constituye solo una respuesta ciudadana
a una convocatoria estatal. Ms all del control de las elites polticas,
los ciudadanos pueden tomar iniciativas. As, la ley constituye una
garanta bsica; permite a los ciudadanos alterar el resultado de su
propia participacin en elecciones y corregir las acciones o decisiones
de sus representantes electos.
Pero precisamente por ello, no puede ser una norma de uso
recurrente, sino ms bien excepcional. Las condiciones de ejercicio
de los derechos de participacin y control son (hasta ahora) muy
exigentes en la medida en que deben garantizar cuando menos dos
cosas: que no se desestabilice permanentemente el ejercicio de poder
establecido como producto de procesos electorales, y que la revocacin
de autoridades o la reforma de los marcos legales no sea el producto
del activismo de minoras activas, sino de grandes consensos. La
cuestin numrica, a diferencia de otros mecanismos de participacin, es central; definitoria. Para el ejercicio de los derechos de participacin como derechos universales, de ciudadanos en tanto individuos, la calificacin (la calidad) ciudadana, no cuenta; no
puede contar; sera excluyente. Importa el nmero.

ingresar a una agenda legislativa. Un pedido de referndum (normalmente posterior al rechazo de una iniciativa por parte del Congreso), requiere ser respaldado por el 10% de los ciudadanos (alrededor de 1 200 000 firmas). Si ello se consigue, el Jurado Nacional
de Elecciones (JNE) est obligado a convocar el referndum. La norma
ser promulgada, sin que el Ejecutivo pueda observarla, siempre y
cuando el 50% ms uno de los ciudadanos la respalde con su voto.
El nico intento de hacer uso del derecho del referndum fue
groseramente cortado por el Congreso, cuando se presentaron ms
de un milln de firmas contra la ley que permita una tercera eleccin
consecutiva de Alberto Fujimori. Desde entonces, nunca ms se ha
intentado.
Pero si bien el nmero de firmas requerido para presentar un
pedido de referndum es una valla bastante alta, la presentacin de
iniciativas no lo es tanto. A pesar de ello, en los diez aos de vigencia
de la ley, se han presentado solo ocho iniciativas legislativas en uso
de los derechos definidos en la Ley de Participacin. Tres han sido
de reforma constitucional: una primera iniciativa del Foro Democrtico presentada en agosto de 2002, que propona el restablecimiento de la Constitucin de 1979, tuvo, al mes de ser presentada, un
dictamen negativo. En enero de 2003, nuevamente el Foro Democrtico present una iniciativa que propona la nulidad de la Constitucin de 1993 y la vigencia de la de 1979; desde entonces, la iniciativa se encuentra en la Comisin de Constitucin. All tambin se
encuentra, desde marzo de 2003, la iniciativa de reforma constitucional de la Asociacin Civil Dignidad Humana, que propone
modificar artculos de la Constitucin referidos a la proteccin de la
dignidad de la persona humana.
De las cinco restantes, que son propiamente iniciativas de ley,
tres han tenido xito. Una iniciativa de veedura ciudadana presentada en enero de 2004 origin la Ley de Radio y Televisin (Ley N.
28278) aprobada en ese mismo mes. La Asociacin Nacional de
Fonavistas y la Unin de Pueblos del Per tuvieron, a su vez, relativo
xito en una iniciativa de ley presentada en octubre de 2002: ellos
propusieron que el dinero del FONAVI fuera devuelto a los trabajadores que contribuyeron al mismo; la Ley N. 27677 aprobada
en marzo de 2002, reconoce esta deuda pblica, pero la aplica al

El ejercicio de derechos de participacin en el pas

Los ciudadanos pueden tomar iniciativa en la formulacin de leyes.

Una iniciativa de ley o un pedido de referndum, sin embargo, requieren la movilizacin (estrictamente, la participacin) amplia de
ciudadanos. Una iniciativa de ley o de reforma constitucional requiere
ser presentada por el 0.3% de ciudadanos inscritos en el padrn
electoral (hoy en da, a unas 36 000 firmas). Una vez presentada, el
Congreso tiene un plazo para considerarla (aceptarla, modificarla o
rechazarla). Se trata del derecho de presentar una iniciativa; de

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

aprobacin de leyes y reformas constitucionales; es decir, son los

El ejercicio de derechos de participacin en el pas

Los ciudadanos pueden tomar iniciativa en la formulacin de leyes.

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

programa Mi Vivienda y crea un comit de alto nivel para administrar esos recursos donde se integran las dos organizaciones que promovieron la ley. xito tambin fue el del Sindicato Unificado de
Trabajadores del Petrleo, Energa, Derivados y Afines de la Regin
Grau, que promovi una iniciativa en mayo de 2002 para que PETROPERU fuera excluida de la lista de empresas pblicas en proceso de
privatizacin. La iniciativa se convirti en ley, tras un enorme debate,
muchos dictmenes en comisiones, la observacin del presidente,
etc., en junio de 2004. Una iniciativa menos exitosa, la presentada
por FENTAP para defender las empresas prestadoras de servicios
de agua potable y alcantarillado (presentada en agosto de 2002),
tuvo ya en junio de 2004 un dictamen de rechazo, aunque los de
otras comisiones han quedado pendientes. Recientemente, en agosto
de 2004, ha ingresado otra iniciativa ciudadana que propone la
expropiacin de diversos sectores del Parque Arqueolgico de Saqsaywaman y que est siendo considerada por la comisin de educacin.
No es mucho, y a pesar de que con frecuencia diferentes grupos
de inters manifiestan a travs de nubes de comunicados y cartas su
desacuerdo con medidas legislativas, prcticamente ninguno intenta
cambiarlas por el mecanismo constitucional de participacin. Acaso
no se disponen de recursos econmicos para levantar decenas de
miles de firmas; acaso, quienes disponen de los recursos econmicos
suficientes sospechan que el consenso que la participacin ciudadana
definida en estos trminos requiere es muy difcil de conseguir y
otros mecanismos de influencia en las decisiones pblicas probablemente son ms eficientes (en el estricto sentido de una mejor relacin
costo / beneficio). Resulta tambin sorprendente que los gremios que
se movilizan en las calles de Lima, o las convocatorias a paros regionales (los Frentes de Defensa), medianamente exitosos, no consideren entre sus medidas de lucha conseguir 36 000 firmas para
presentar una iniciativa. En cualquier caso el lobbying, la influencia
directa o la presin social, constituyen los mecanismos para forzar
decisiones favorables.4

En efecto, son probablemente pocos los temas susceptibles de

consensos amplios y es muy posible que sobre la mayora de materias
sobre las que se legisla, las opiniones y los intereses sean diferentes.
Es interesante, por ejemplo, analizar brevemente el nico pedido de
referndum exitosamente presentado (aunque frustrado por el Congreso): el de la anulacin de la ley (llamada de Interpretacin autntica) que permita a Alberto Fujimori postular a un tercer mandato.
Como probablemente se recuerda, la ley fue declarada inconstitucional por el Tribunal de Garantas Constitucionales, luego de lo cual
varios de sus miembros fueron depuestos y una nueva mayora sumisa al presidente revoc el acuerdo anterior. Alterados los resguardos jurdicos, se produjo el espacio para un consenso amplio expresado, en ejercicio de la ley de participacin, en el recojo (bastante
lento, por otro lado) de 1 200 000 firmas de ciudadanos que exigan
que la ley fuera sometida a referndum. El Congreso, sumiso tambin
al presidente, lo impidi; una modificatoria a la ley de participacin
y control, realizada cuando se estaban recolectando las firmas, estableci que un referndum requera, adems de las firmas, la aprobacin del propio Congreso. En ejercicio de esta nueva atribucin
autoconcedida, la mayora de congresistas desestim el referndum.
Pero en la medida en que un milln de firmas mostraba un amplio sector de la ciudadana opuesto al continuismo autoritario, lo
que hizo el Congreso impidiendo el mecanismo de participacin ciudadana, fue crear las condiciones para la protesta. Fujimori, electo
en un dudoso proceso para un tercer periodo de gobierno, cay entre
masivas movilizaciones populares y presiones internacionales. No
es el caso hacer un ejercicio de historia ficcin, pero es difcil saber qu hubiera resultado si la iniciativa ciudadana de pedido de referndum no hubiera sido impedida por el Congreso; es decir, si se
pona a prueba en qu medida ese amplio sector de la ciudadana
era, efectivamente, mayoritario.
El anlisis de costo / beneficio de utilizar un mecanismo institucional de participacin ciudadana frente a la utilizacin de la influen-

En eso, el Per no es una excepcin. De los dieciocho pases de Amrica

Latina estudiados por el Informe sobre la Democracia del PNUD, el dere-

cho de iniciativa de ley como participacin ciudadana existe en once pases, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referndum existe, a
su vez, en ocho pases y se usa solo en uno: el mismo.

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MARA ISABEL REMY

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

En efecto, son probablemente pocos los temas susceptibles de

En eso, el Per no es una excepcin. De los dieciocho pases de Amrica

Latina estudiados por el Informe sobre la Democracia del PNUD, el dere-

cho de iniciativa de ley como participacin ciudadana existe en once pases, pero se usa solo en uno: Uruguay. El derecho de referndum existe, a
su vez, en ocho pases y se usa solo en uno: el mismo.

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

cia directa (lobbying) o el recurso a acciones colectivas de protesta

para buscar la adopcin de una medida legislativa no va siempre a
favor de la participacin institucionalizada. A pesar de que, en
principio, todos los ciudadanos sin exclusin son portadores de los
derechos de participacin, ejercerlos tiene un costo bastante alto.
Requiere, en principio de algn tipo de organizacin que promueva
la iniciativa y la mantenga; mucho ms si es una solicitud de referndum. Pero no solo que la imagine y la redacte; tambin se requiere que establezca acuerdos con otras organizaciones para suscitar
consensos y ampliar el radio de adeptos; que difunda la iniciativa
en los medios de comunicacin (o utilizando otro tipo de frmulas
de comunicacin amplia no formales); que tenga equipos de activistas (o personal rentado) en las calles solicitando firmas. Debe cubrir
costos de adquisicin de material, de transporte, entre otros. Tomar
la iniciativa de participar tiene altos costos transaccionales y sus
resultados son inciertos. Protestar en las calles es menos costoso y
menos exigente a nivel organizativo. Y con frecuencia, ms eficaz.
Pero si bien en el nivel nacional las exigencias de la ley de participacin y control la hacen aplicable solo en casos excepcionales de
grandes consensos y con muy altos costos de transaccin, a nivel
local su ejercicio podra ser ms frecuente. Sin embargo, aparentemente (aunque la informacin podra ser ms dispersa), tampoco
los ciudadanos han intentado modificar los marcos normativos de
los gobiernos locales a travs de iniciativas o pedidos de referndum.
La nica invocacin al derecho constitucional de participacin
en las decisiones pblicas a travs del voto, desde un gobierno local,
ha sido la Consulta convocada por el alcalde de Tambo Grande,
distrito de Piura, en el contexto de una lucha abierta de la poblacin,
organizada en el frente de defensa del pueblo de Tambo Grande,
contra el desarrollo de un gran proyecto minero en el mbito del
pueblo. Se consult a la poblacin si estaba de acuerdo con el desarrollo del proyecto minero. La participacin fue masiva (asisti a
votar ms del 90% de los votantes del distrito) y su resultado contundente: el 95% se pronunci por el NO.
Qu efecto tuvo ello? El mecanismo participativo de consulta
es un tanto ambiguo. No solo estaba en la vieja Ley orgnica de
municipios, vigente entonces como uno de los principales meca-

nismos que tienen los vecinos para participar. Aparece incluso, como frmula general en la reciente Ley de bases de descentralizacin 5 y, de manera muy precisa, entre las competencias exclusivas
que la ley reconoce a los gobiernos locales, la consulta aparece de
manera ms precisa: es competencia (exclusiva) de los municipios
promover la participacin ciudadana recogiendo su opinin en asuntos de inters comunal mediante consultas populares.6
Eso hizo el alcalde de Tambo Grande: recoger la opinin de la
poblacin sobre un tema de inters comunal. Pero como el texto
mencionado es todo lo que existe como marco institucional, y en
tanto el gobierno central se negaba a discutir el tema con la poblacin,
porque involucra grandes inversiones, el ejercicio del derecho de
participacin produjo un entrampe legal. El Jurado Nacional de
Elecciones y la ONPE, los encargados de aplicar los mecanismos
constitucionales de participacin, se negaron a convocar y organizar
el proceso. La Defensora del Pueblo se neg a actuar como observador
de la transparencia del proceso.7 La ONG Transparencia tampoco
acept la invitacin para oficiar de observador, a pesar de su experiencia en la observacin electoral y su alta vocacin participativa.
El gobierno por su parte declar que el alcalde no tena atribucin
para consultar sobre ese tema en particular, aunque nada en el marco
legal delimite los temas de consulta, y agreg que el resultado no
sera vinculante (lo que es cierto: ninguna mencin de las normas
legales define el resultado de una Consulta como vinculante). Pero
se hizo. Y el resultado fue contundente.
Vinculante o no, es probable que la masiva participacin en la
consulta (junto con otras medidas de lucha ms bien disruptivas)

El Artculo 17. seala que la participacin ciudadana se canaliza a travs

de los espacios de consulta, coordinacin, concertacin y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo
a ley.

Sorprendentemente, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, promulgada para adaptar estos rganos de gobierno al nuevo marco de descentralizacin definido por la Ley de bases, no menciona la consulta.

Solo intervino para garantizar el derecho de los ciudadanos que quisieran

votar a favor del proyecto minero, ante el temor de la empresa minera de
medidas de presin del Frente de Defensa.

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cia directa (lobbying) o el recurso a acciones colectivas de protesta

El Artculo 17. seala que la participacin ciudadana se canaliza a travs

de los espacios de consulta, coordinacin, concertacin y vigilancia existentes, y los que los gobiernos regionales y locales establezcan de acuerdo
a ley.

Sorprendentemente, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, promulgada para adaptar estos rganos de gobierno al nuevo marco de descentralizacin definido por la Ley de bases, no menciona la consulta.

Solo intervino para garantizar el derecho de los ciudadanos que quisieran

votar a favor del proyecto minero, ante el temor de la empresa minera de
medidas de presin del Frente de Defensa.

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haya logrado su objetivo, a pesar de moverse en este terreno de imprecisiones legales: el proyecto minero no sigui desarrollndose y
difcilmente se desarrollar (o al costo de una enorme violencia)
tras la contundencia de la respuesta.8
Los derechos de participacin (iniciativa, referndum) constituyen una suerte de garanta excepcional, de resguardo bsico para
situaciones de alto consenso ciudadano contra decisiones pblicas;
aquellas que ponen en riesgo la gobernabilidad. Su ejercicio requiere
de condiciones muy exigentes en cuanto a la masividad del respaldo
ciudadano. Por ello, implcitamente, a pesar de su universalidad,
contiene altas exigencias de organizacin y altos costos transaccionales. Si se cumplen esas condiciones, el mecanismo participativo
permitira una suerte de vlvula de escape al desarrollo de un conflicto. Sin embargo, en el Per, a pesar de que muy pocas veces ha
logrado manifestarse esa masividad ciudadana a travs de canales
institucionalizados, los poderes pblicos, el Congreso o el Ejecutivo,
han impedido la participacin o no han reconocido sus resultados.
Hasta ahora, este resguardo no ha funcionado como garante ltimo
de la gobernabilidad democrtica y estas situaciones de alto consenso
contra poderes pblicos se han resuelto en el conflicto.9

la remocin de funcionarios y la revocatoria de autoridades. De ellos,

no tenemos referencias de que se haya ejercido el derecho a demandar
rendiciones de cuentas (en la eventualidad, son extremadamente
dispersas). Probablemente ya no se ejercer: la rendicin de cuentas,
desde la nueva legislacin descentralista, ha pasado de ser un derecho
de los ciudadanos, a una obligacin de los gobiernos locales y
regionales que estn obligados por ley a convocar dos veces al ao
audiencias pblicas con ese fin.
Lo que, por cierto, nunca se ha ejercido es el derecho a la remocin
de funcionarios nombrados por el Ejecutivo, a pesar de que muchos
de ellos pueden ser corruptos, ineficientes o detestados. Es probable
que en ello influya el hecho de que la Ley exige una alta cuota de
firmas: el 50% de los ciudadanos de la circunscripcin en la que el
funcionario ejerce (por ejemplo, habra que recoger unos seis millones
de firmas para remover un ministro).
Probablemente tambin es difcil utilizar el mecanismo constitucional para remover un funcionario de escala departamental. La
poblacin del departamento de Junn habra tenido que reunir
348 000 firmas para que se destituyese a un impopular director regional de educacin; opt entonces por convocar un paro de veinticuatro horas y realizar movilizaciones en la ciudad de Huancayo
en septiembre de 2001, exigiendo al gobierno que retire a ese funcionario. La misma opcin tomaron las organizaciones de Apurmac
en noviembre del mismo ao, para que se destituya al presidente del
CTAR;10 hacerlo invocando la ley hubiera requerido recoger entre su
dispersa poblacin, 98 000 firmas. Exigencias de destitucin de directores de colegios suelen ser tambin objeto de disputas, conflictos, toma del local por la APAFA, etc., pero nunca de un pedido
formal, en ejercicio del derecho de remocin. Probablemente, el lmite
de 50% sea, en efecto, un exceso.

El control ciudadano

Los derechos de control definidos en la Ley de participacin ciudadana son bsicamente tres: los pedidos de rendicin de cuentas,
8.

El desenlace final del caso se produjo recin en diciembre de 2003, cuando

Centromin Per, invocando aspectos formales, rescindi el contrato de
concesin del yacimiento minero de Tambo Grande a favor de la empresa
Manhatan-Sechura.

Es interesante analizar muy brevemente el reciente referndum revocatorio del presidente Chvez en Venezuela. La situacin de alto conflicto
entre la oposicin y el gobierno, marcada incluso por eventos muy violentos, parece haber recuperado ciertas condiciones de gobernabilidad en el
momento en que el referndum (exigido por la oposicin; prcticamente
impuesto al Presidente Chvez que se opuso sistemticamente) mostr
que, si bien la oposicin tena mucho respaldo, quien mantena la mayora
era el presidente.

A. Un derecho que s se ejerce:

revocatoria de alcaldes y regidores
Los funcionarios pblicos estn bastante ms protegidos de la participacin ciudadana que las autoridades electas a nivel local. El
10. Ambas protestas se mencionan en: Balln 2002: 35.

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

la remocin de funcionarios y la revocatoria de autoridades. De ellos,

El control ciudadano

Los derechos de control definidos en la Ley de participacin ciudadana son bsicamente tres: los pedidos de rendicin de cuentas,
8.

El desenlace final del caso se produjo recin en diciembre de 2003, cuando

Centromin Per, invocando aspectos formales, rescindi el contrato de
concesin del yacimiento minero de Tambo Grande a favor de la empresa
Manhatan-Sechura.

A. Un derecho que s se ejerce:

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189
175

1
2

3
1

7
2
1

5
6

10
3

1
4

5
1

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TOTAL
7
2

Tumbes

Ucayali
27

7
4

Madre de Dios
11
Basado en el anexo 1.
*

Cajamarca

8
6

Ayacucho

8 Loreto

8
8 Lambayeque
9 Lima
1
Arequipa

8
2
Apurmac

25
8
ncash

Tacna
5
4
1

San Martn

Puno
9

15
8

2
1

9
9
2
Amazonas

2001
1997
DISTRITOS

Moquegua

1
Ucayali

2004

Ica
1 Junn
22 La Libertad

Piura

Pasco
17

6
5

9
4

3
Hunuco

Huancavelica

Cusco

Moquegua

de
DISTRITOS
2004
2001
1997
DISTRITOS

1997, 2001, 2004*

POR DEPARTAMENTOS,

2004
2001
Ayacucho

El socilogo Vctor Caballero Martn nos ha cedido gentilmente informacin sobre los distritos y provincias que abrieron procesos de revocatoria
de mandato en 1997 y 2001. La informacin sobre revocatorias de 2004 se
puede consultar a travs de la pgina web de la ONPE.

1997

11.

PROVINCIAS

NMERO

JNE debe convocar una consulta de revocatoria de autoridad si lo

solicita cuando menos el 25% de los electores con un mximo de
400 000 firmas (adems de la sustentacin del pedido en las causales,
bastante amplias, de ley). La revocatoria tendr efecto si un nmero
de ciudadanos equivalente a la mitad ms uno del padrn de electores
se pronuncia a favor. Este, el mecanismo de revocatoria de autoridades locales electas, es estrictamente el nico derecho ejercido por
la poblacin, en una dcada de vigencia de la Ley de participacin
ciudadana, y los casos no son pocos.
Hasta la fecha, se han realizado tres consultas de revocatoria
de autoridades municipales en 1997, 2001 y 2004.11 Lo primero que
se puede decir sobre estos procesos es que cada nueva versin involucra ms jurisdicciones; entre los dos primeros procesos, el
nmero de pedidos de revocatoria que lleg al JNE con el nmero de
firmas requerido se multiplic casi por tres: pas de 61 a 171 jurisdicciones.

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

1997 2001 2004

MARA ISABEL REMY

DE PROVINCIAS Y DISTRITOS CON PROCESOS DE REVOCATORIA

189
175

1
2

3
1

7
2
1

5
6

10
3

1
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1

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TOTAL
7
2

Tumbes

Ucayali
27

7
4

Madre de Dios
11
Basado en el anexo 1.
*

Cajamarca

8
6

Ayacucho

8 Loreto

8
8 Lambayeque
9 Lima
1
Arequipa

8
2
Apurmac

25
8
ncash

Tacna
5
4
1

San Martn

Puno
9

15
8

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1

9
9
2
Amazonas

2001
1997
DISTRITOS

Moquegua

1
Ucayali

2004

Ica
1 Junn
22 La Libertad

Piura

Pasco
17

6
5

9
4

3
Hunuco

Huancavelica

Cusco

Moquegua

de
DISTRITOS
2004
2001
1997
DISTRITOS

1997, 2001, 2004*

POR DEPARTAMENTOS,

2004
2001
Ayacucho

1997

11.

PROVINCIAS

NMERO

JNE debe convocar una consulta de revocatoria de autoridad si lo

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1997 2001 2004

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DE PROVINCIAS Y DISTRITOS CON PROCESOS DE REVOCATORIA

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

En octubre de 2004, en la consulta de revocatoria de autoridades locales, el nmero an sigui creciendo. Esta vez, 189 circunscripciones fueron consultadas.12
Como resultado de la consulta de revocatoria de 1997 en las 61
jurisdicciones, fueron revocados 42 alcaldes: es decir, el 69%. En
2001, de las 175 circunscripciones donde se realizaron consultas,
solo en 14, el 8%, se lograron la participacin y votacin suficientes
para revocar el mandato de los electos. La notable diferencia se explica por un cambio en la interpretacin del JNE sobre el texto de la
ley de participacin. En 1997, los alcaldes fueron revocados cuando
se pronunci en ese sentido el 50% ms uno de los votos vlidos; en
2001 la revocatoria se hizo efectiva cuando as lo manifestaron el
50% ms uno de los electores inscritos en el padrn. Efectivamente,
cuando este tipo de mecanismos de participacin exige mayoras
absolutas y no solo minoras activas, los resultados son bastante
ms conservadores. En el proceso de revocatorias de 2004, el 11%
de alcaldes en consulta fue revocado.
La Comisin de Descentralizacin del Congreso discute un nuevo
proyecto de ley de participacin y control ciudadanos que establecera la revocatoria efectiva con el 50% ms uno de los votos vlidos,
sea cual fuere la cantidad de personas que asisti a votar (como fue
la interpretacin de 1997). Si ello hubiera sido as en el ltimo
proceso, el porcentaje de alcaldes revocados hubiera pasado del 11 a
54%. El tema es determinar si se quiere que la mayor cantidad de
alcaldes sean revocados, o si se quiere recoger la opinin mayoritaria
de la poblacin. Parece claro que los dos extremos, el 50% del padrn
o el 50% de los que asisten a votar, no son una buena medida. La
segunda es claramente minoritaria; asume que los que no van votar
no tienen opinin, son indiferentes o no cuentan (no son personas
informadas, no se movilizan; estrictamente, no participan). La opcin
es riesgosa; puede resultar excluyente de, por ejemplo, personas para
quienes votar es ms costoso (pobladores rurales, por ejemplo), o
disponen de menos tiempo, o estn menos informadas. En el otro
extremo, el padrn como referente, constituye una valla muy alta,

en la medida en que un margen de ausentismo se explica muchas

veces porque las personas han emigrado o simplemente han fallecido
y el padrn no est actualizado. De hecho, los aos en los que se
actualiza el padrn haran ms fcil la revocatoria que otros. En las
elecciones municipales de 2002 (cuando fueron elegidas las autoridades locales cuya revocatoria era consultada en 2004), el ausentismo
fue del 19.2%. Acaso una manera de recoger la opinin mayoritaria,
sin hacer pesar el ausentismo, sea considerar como referencia la
cantidad de votos emitidos en la eleccin en la que fue elegida la
autoridad en consulta de revocatoria. Si en el proceso de 2004 se
hubiera considerado que una autoridad era revocada si se pronunciaba en ese sentido por lo menos el 50% ms uno del total de votos
emitidos en la eleccin anterior, hubiera sido revocado el 24% de
las autoridades en consulta. Entre ellas, algunos alcaldes de circunscripciones grandes como Aguas Verdes, Salas, Reque, Nuevo Imperial o San Clemente.
Pero ms all de los clculos sobre los resultados, interesa analizar qu tipo de distritos o provincias impulsan procesos de revocatoria. Los tres procesos, en total, han sumado 425 consultas de
revocatoria de autoridades locales en 365 jurisdicciones; es decir,
en algunas se han realizados dos y hasta tres procesos de revocatoria.
Efectivamente, en tres distritos, (Amantan en Puno, San Silvestre
de Cochn en San Miguel, Cajamarca y Curimana en Padre Abad,
Ucayali), en 1997, 2001 y 2004, se han llevado adelante procesos
de consulta de revocatoria; nunca, sin embargo, se ha revocado un
alcalde en ninguno de ellos.
En la enorme mayora de casos, las consultas de revocatoria se
han llevado a cabo en distritos o provincias, muy pequeos: el 93%
fue en distritos o provincias con menos de 5 000 electores (vase
anexo 1). Igualmente, el 67% de la poblacin electoral involucrada
en algn proceso de revocatorias votaba en distritos de menos de
5 000 electores.13 Los grficos siguientes muestran la distribucin
del conjunto de distritos en los que se han realizado revocatorias en

12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepcionales en la provincia de El Collao (Ilave).

13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos con
menos de 5 000 constituyen el 77%; en ellos se concentr el 16% de la
poblacin electoral.

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MARA ISABEL REMY

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

en la medida en que un margen de ausentismo se explica muchas

12. En la misma fecha, se realizaron elecciones complementarias excepcionales en la provincia de El Collao (Ilave).

13. A nivel nacional, para las elecciones municipales de 2002, los distritos con
menos de 5 000 constituyen el 77%; en ellos se concentr el 16% de la
poblacin electoral.

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MARA ISABEL REMY

<1,000
0%

10%

20%

28%
30%

40%

50%

Fuente: en base a Anexo 1

Revocatorias

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

42%

Total Nacional
60%

% de Distritos por tamao

1997, 2001 y 2004, segn rangos de tamao, as como la distribucin

de electores implicados. Como referencia, se muestra en ambos casos
la composicin a nivel nacional.14
Las circunscripciones ms grandes en las que se han llevado
procesos de revocatoria han sido, en 1997 el distrito de Jos Luis
Bustamante y Rivero (33 652 electores), en 2001 la provincia de Padre Abad en Ucayali (12 589 electores) y la provincia de Ilo en Moquegua, en 2004 (con 40 642 electores).
Analizando informacin desagregada de las revocatorias 2001,
Vctor Caballero seala, por ejemplo, que la mayora de distritos involucrados son de Sierra y que la mayor parte son rurales (63%).
El 46% de los distritos con procesos de revocatorias en 2001 corresponden a distritos muy pobres o de extrema pobreza; la proporcin
sube a 88% si incluimos a los pobres. Este conjunto de datos
configurara la imagen de espacios pequeos, donde recaudar firmas
no es extremadamente difcil, y pobres, sin mayores rentas propias,
aunque la disponibilidad de fondos del FONCOMUN puede constituir
un poderoso atractivo para lograr el silln municipal.
Resulta interesante, para completar la imagen de estos distritos
(donde estn los nicos ciudadanos que ejercen los derechos consignados en la ley de participacin ciudadana), analizar su comportamiento electoral. En las ltimas elecciones municipales, los votantes
de estos distritos no produjeron resultados ntidos: en el 68% de
los distritos de la revocatoria de 2004, los alcaldes resultaron ganadores con menos un tercio de los votos vlidos. Si agregramos
ausentes y nulos, es probable que ese tercio resulte siendo menos del
20% de los votantes (menos de la cantidad requerida para abrir un
proceso de revocatoria). De hecho, en el 28% de distritos los alcaldes
ganaron por menos del 25% de los votos vlidos. En trminos de
diferencia entre el ganador y el segundo ms votado, los resultados,
en general, fueron bastante ajustados; en 104 distritos, la diferencia
fue menor al 5% de los votos vlidos. En los distritos donde efectivamente fueron revocados los alcaldes, por lo menos una de estas
14. Para poder comparar, dado que hay distritos donde se han realizado dos y
hasta tres consultas de Revocatoria, hemos asignado a todos los distritos la
poblacin electoral que tenan en 2002. El dato nacional corresponde al
mismo proceso electoral.

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

p.46

Fuente: en base a Anexo 1

10%

20%

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40%

50%

28%

<1,000

42%

Revocatorias

Total Nacional
60%

% de Distritos por tamao

1997, 2001 y 2004, segn rangos de tamao, as como la distribucin

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Fuente: ONPE. Resultados de Elecciones 2002 y Consulta Popular de Revocatorias 2004. Pgina web. Elaboracin nuestra.

2.1
0.2
2.9
1.7
4.6
6.1
8.8
3.3
4.2
8.8
8.8
3.3
2.3
0.3
3.3
0.1
0.1
1.3
2.7
5.1
9.5
14.0
17.0
20.0
22.0
25.0
26.0
26.0
27.0
23.0
31.0
40.0
48.0
19.0
21.0
22.0
32.0
22.0
25.0
30.0
31.0
31.0
14
12
12
9
9
9
9
9
8
8
8
8
7
7
7
7
6
6
6
6
6
62.7
53.4
50.9
55.1
62.4
66.5
50.8
51.6
51.0
79.9
58.8
51.1
62.8
61.9
54.8
54.9
55.7
54.9
72.8
66.1
55.5
1,731
2,920
4,270
1,597
694
1,041
2,943
612
1,284
429
527
705
558
481
2,528
1,040
2,208
851
359
453
986
Moho
Tayacaja
Talara
Paruro
Huaral
Andahuaylas
Chupaca
Caravel
Huancavelica
Huaral
Huaral
Huaral
Celendn
Grau
Recuay
Tayacaja
Abancay
Candarave
Yauyos
Caman
Castrovirreyna
PUNO
HUANCAVELICA
PIURA
CUSCO
LIMA
APURMAC
JUNN
AREQUIPA
HUANCAVELICA
LIMA
LIMA
LIMA
CAJAMARCA
APURMAC
ANCASH
HUANCAVELICA
APURMAC
TACNA
LIMA
AREQUIPA
HUANCAVELICA

Tilali
Acraquia
El Alto
Yaurisque
Pacaraos
San Miguel de Chaccrampa
Chongos Bajo
Cahuacho
Cuenca
27 de Noviembre
Lampin
Atavillos Alto
Jorge Chvez
Turpay
Catac
ahuimpuquio
Huanipaca
Cairani
Lincha
Mariano Nicols Valcrcel
Aurahua

DIFERENCIA
ENTRE PRIMERO
Y SEGUNDO (%)
PORCENTAJE N. DE PORCENTAJE
S
LISTAS
GANADOR
N. DE

ELECTORES

PROVINCIA

DISTRITO

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

DEPARTAMENTO

DISTRITOS

DONDE LOS ALCALDES FUERON REVOCADOS: RESULTADOS ELECTORALES EN LAS ELECCIONES

2002

MARA ISABEL REMY

caractersticas, cuando no las tres, estn presentes. Ntese, adems,

el nmero de listas.
Catorce listas compitieron por los 1 700 votantes de Tilali; no
sorprende que el alcalde revocado hubiera ganado solo con el 14%
de los votos vlidos (el 12% de sus electores). No solo los casos de
revocatoria exitosa muestran esta dispersin: en Incahuasi (Lambayeque), diecisiete listas haban pulverizado en las elecciones municipales el voto de sus 4 700 electores aunque, en la consulta de revocatoria, el alcalde result ratificado por estrecho margen.
Gran nmero de listas, resultados ajustados y escasa votacin
del alcalde electo parecen configurar situaciones de escasa legitimidad, alta competencia y, probablemente conflictividad por el uso
de los recursos, econmicos o de poder, de la municipalidad. Lo que
muestran estos casos, que no son excepcionales (son los que llegan a
la ONPE con firmas y expediente completo), es el extremo desorden
de las opciones electorales tras la crisis del sistema de partidos polticos y la facilidad que da el rgimen electoral para inscribir listas
de candidatos, particularmente en pequeos distritos.
El distrito isleo de Amantan, en Puno (con cerca de 2 500 votantes), por ejemplo, es uno de los tres decanos en los procesos de
consulta de revocatoria (se han realizado all en 1997, en 2001 y en
2004). Siempre hay alguien que suscita una revocatoria y logra el
nmero de firmas necesario. El alcalde sobre el cual se consult esta
ltima vez haba sido elegido con el 18% de los votos vlidos y result
el ganador entre doce listas, con 369 votos; el segundo haba obtenido
367; el tercero, 362. Solo entre los votantes de las dos agrupaciones
que se quedaron en la puerta del horno, haba un nmero ms que
suficiente para solicitar una consulta revocatoria. Pero cabe reflexionar, ante la evidencia de que no hay doce opciones polticas diferentes, o doce visiones del desarrollo de Amantan diferentes, o doce modelos de gestin municipal distintos, como en la mayora de distritos
donde decenas de listas compiten, sobre qu orden de opciones se define la constitucin de listas o movimientos polticos, y recogiendo qu
tipos de adhesin o conflicto se organizan procesos de revocatoria.15
15. En el caso preciso de Amantan, un estudio de prxima publicacin, muestra el desarrollo de un nuevo eje de conflictos que se despliega casi al

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Fuente: ONPE. Resultados de Elecciones 2002 y Consulta Popular de Revocatorias 2004. Pgina web. Elaboracin nuestra.

DIFERENCIA
ENTRE PRIMERO
Y SEGUNDO (%)
PORCENTAJE N. DE PORCENTAJE
S
LISTAS
GANADOR
N. DE

ELECTORES

PROVINCIA

DISTRITO

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

DEPARTAMENTO

DISTRITOS

DONDE LOS ALCALDES FUERON REVOCADOS: RESULTADOS ELECTORALES EN LAS ELECCIONES

2002

MARA ISABEL REMY

caractersticas, cuando no las tres, estn presentes. Ntese, adems,

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

El nico estudio en profundidad realizado sobre procesos de

revocatoria, la fina etnografa de Elisa Wiener (2004) en dos distritos de Huancavelica, muestra que los procesos de revocatoria aparecen como un nuevo espacio para la continuacin de antiguas rivalidades entre familias, asociaciones de migrantes y residentes, etc.
En realidad, gracias a la legislacin electoral, cualquier aspiracin personal, rencilla grupal o grupo faccional, puede organizar
una lista y tentar un espacio, sin necesidad de articular intereses
mayores, o suscitar alianzas o procesos de negociacin. Ello quiere
decir que cualquier orden de conflicto o de diferencia en la sociedad,
se traslada, sin mediacin, a la poltica, al espacio del poder y all se
despliega, en muchos casos, como estrategia de exclusin de todos
los dems. Probablemente, en muchos casos, es ese tipo de conflictos lo que encuentra, en el derecho de revocatoria, un espacio ms
para expresarse. Por ello, es muy importante mantener la exigencia
de mayora para hacer efectiva la revocatoria.
Ello querra decir que inauguramos en el Per mecanismos de
democracia directa en el momento en el que no es la poltica lo que
ordena las opciones y por lo tanto, la participacin, como derecho
de democracia directa funciona no como un correctivo para la clase
poltica, sino como una salida a situaciones locales (y hasta personales) conflictivas donde, en realidad, se ha pervertido el sentido de
lo pblico y su ejercicio, por la suma de aos de violencia, experiencias autoritarias, debilidad de partidos y reformas institucionales
simplistas o poco reflexionadas. La revocatoria, as, es una de las
alternativas de un portafolio de procesamiento de conflictos, que incluye tambin la irrupcin violenta. En todo caso, y hasta que el
sistema poltico se reordene, resulta la alternativa ms institucional
y cuyos resultados pueden aportar, cuando menos hasta la siguiente
eleccin, cierta estabilidad.
En circunscripciones grandes, mayores de 50 000 votantes, el
mecanismo nunca se ha utilizado. A las razones de nmero (lograr

la firma del 25% de electores deviene complejo, eventualmente requiere ms organizacin y considerables recursos), habra que agregar
que en estos espacios, que Tanaka (2001) llamara de alta complejidad, con ciudades y relaciones impersonales, los conflictos entre
facciones, visibles, con adhesiones hasta familiares, son menos importantes y las aspiraciones personales deben hacer uso de otras estrategias, ms bien mediticas, de clientelismo y hasta (en algunos casos,
felizmente) de adhesin poltica, que podran otorgar mayor estabilidad. Finalmente, en circunscripciones grandes, las posibilidades
de los opositores de ocupar regiduras en el Concejo Municipal, son
mayores. All, sin recurrir a mecanismos de participacin ciudadana,
que a esa escala resultan costosos, los conflictos pueden dirimirse,
muchas veces, declarando la vacancia del alcalde.16

infinito (entre propietarios de lanchas y de albergues; entre propietarios

de lanchas grandes y pequeas, entre estos y vendedores de artesanas,
etc.) en torno al aprovechamiento del recurso ms moderno: el turismo
vivencial. Vase: Gascn (2005).

En trminos generales, en el pas, donde todo discurso poltico alude

a la participacin ciudadana y hasta se sustenta en ella, la reserva
de poder de la ciudadana expresada en su capacidad de tomar iniciativas por encima de los electos; es decir, los mecanismos de democracia directa afirmados en la constitucin y desarrollados en la
Ley de participacin y control, no se utilizan, sea porque son ms
costosos que el ejercicio de influencia directa sobre el poder o que la
presin de los movimientos y protestas sociales, o porque sus consecuencias no estn claramente definidas, o las condiciones son casi
imposibles de cumplir, o porque, a despecho de anlisis muy entusiastas, en realidad, la sociedad civil en el Per es extremadamente
dbil. Se utilizan solo en casos de comunidades pequeas y pobres,
muchas veces para dirimir pequeos conflictos de poder local; no en
la vanguardia de la modernidad, sino en el terreno, recuperado por
la crisis del sistema de partidos, de poderes personales tradicionales.

16. No siempre funcionan. Fue eso lo que intent hacer el teniente alcalde y
un grupo de regidores en Ilave (Puno) en abril de 2004. Ni vacado ni
revocado, el alcalde termin asesinado por sus enemigos polticos en el
marco de una enorme protesta.

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MARA ISABEL REMY

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

El nico estudio en profundidad realizado sobre procesos de

infinito (entre propietarios de lanchas y de albergues; entre propietarios

de lanchas grandes y pequeas, entre estos y vendedores de artesanas,
etc.) en torno al aprovechamiento del recurso ms moderno: el turismo
vivencial. Vase: Gascn (2005).

En trminos generales, en el pas, donde todo discurso poltico alude

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

Un caso ambiguo de ampliacin formal

del mbito de la participacin a travs del voto:
la eleccin de jueces de paz

Tambin en microespacios locales, un nuevo derecho constitucional

de participacin se ha definido: la eleccin de jueces de paz.
La Constitucin de 1993 haba dejado establecido que los jueces
de paz no letrados deban ser elegidos por el voto de los ciudadanos
de sus jurisdicciones. Segn la ONPE, existiran alrededor de 4 100
juzgados de paz de los cuales 1 500 estaran en comunidades campesinas y nativas. Por su parte, el Instituto de Defensa Legal (IDL)
refiere que son cerca de 5 000. Si pensamos en la complejidad del
montaje de elecciones municipales que se desarrollan en cerca de
2 000 jurisdicciones menos de la mitad que las de jueces de paz
podemos tener una idea de lo que significa cumplir el mandato constitucional.
Los jueces de paz son el escaln de la justicia accesible a los
pobres; son la instancia que permite resolver conflictos, conciliar y
recuperar equilibrios en las localidades de escasos recursos, generalmente alejadas de la justicia formal. Cumplen adems funciones de
legalizacin bsica de documentos all donde no hay un notario. Son
vecinos de pueblos y caseros; ciudadanos que no han estudiado
derecho (no letrados). Existen desde la Constitucin de 1823 y se
cuentan, junto con los prefectos, subprefectos y gobernadores, entre
las instituciones ms antiguas y tradicionales de nuestro ordenamiento republicano. Constituyen una suerte de solucin, para el caso
de la administracin de justicia, a la incapacidad del Estado de dar
servicios en todas las localidades de un pas poco denso y con alta
poblacin rural como el nuestro. Solucin ambigua, sin embargo.
Son cargos no rentados por el Estado. Segn una encuesta realizada por IDL hace unos aos, el 93.3% de jueces de paz encuestados
resuelve los conflictos por conciliacin. Fuera del espacio altamente
formalizado de la administracin de justicia formal, son expeditivos:
el 45% de casos se resuelven en una semana.17 Son muy cercanos a

17. Vase Instituto de Defensa Legal, 1999.

la poblacin; son parte de ella, lo que es ambiguo en relacin a su

imparcialidad; se reconoce su eficiencia porque en su labor aplican
tanto principios del derecho formalizado, como un sentido comn
compartido en el lugar sobre lo justo. Luis Puentes anota, sin embargo,
que la existencia de jueces de paz, presentada oficialmente como
parte de una poltica premeditada de promocin y respeto al pluralismo jurdico del pas, inmersa dentro de un proceso tendente a
conseguir la democratizacin de la justicia, bien podra responder a
una real incapacidad del Estado para asumir en la prctica la totalidad del monopolio de la justicia.
Considerados por Sendero Luminoso como parte del viejo Estado, numerosos jueces de paz se contaron entre las 2 359 autoridades locales asesinadas durante la violencia poltica, reportadas
en los testimonios de la Comisin de la Verdad. Debi ser una proporcin importante: Sendero Luminoso se legitimaba localmente
como eficiente administrador de justicia, lo que echa dudas sobre la
eficiencia de los jueces de paz. En uno de los pocos estudios de caso
sobre autoridades locales en las aldeas rurales, los jueces de paz
aparecen como autoridades electas en el marco de pugnas faccionales:
el autor se pregunta si puede ser imparcial un juez de paz que es uno
de los vecinos, con vnculos de parentesco en la localidad.18
Correspondan a un tipo de autoridad designada: las Cortes de
Justicia designaban ciudadanos confiables para este cargo que, antes
de la Reforma Agraria coincidan con hacendados o allegados a ellos.
El proceso vigente para su designacin es hoy en da muy complejo
y, en teora, participativo. La ley orgnica del Poder Judicial establece
que los jueces de paz son designados teniendo en cuenta las propuestas de ternas alcanzadas por los Concejos Municipales Distritales, los Concejos Municipales menores, las Comunidades Campesinas y Nativas, las parcialidades y las Agencias Municipales. De entre

18. Vase Salas, 2000. En los informes de avance de proyectos que buscan
actuar contra la violencia familiar del Fondo Siembra Democracia, se refiere muchas veces el problema de que mujeres que son golpeadas por sus
maridos en zonas rurales no denuncian los casos ante el Juez de Paz, no
slo porque la violencia familiar no suele ser considerada un delito por
ellos, sino porque con frecuencia son familiares del esposo agresor.

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

Un caso ambiguo de ampliacin formal

del mbito de la participacin a travs del voto:
la eleccin de jueces de paz

Tambin en microespacios locales, un nuevo derecho constitucional

17. Vase Instituto de Defensa Legal, 1999.

la poblacin; son parte de ella, lo que es ambiguo en relacin a su

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

todas estas ternas, la Corte Superior correspondiente escoge al vecino

que ejercer el cargo por dos aos (renovables sin lmite).
Algunas instituciones como el IDL remarcan la importancia de
que la terna elaborada por las Comunidades Campesinas y Nativas
se establece en muchos casos en asambleas comunales, segn sus
propios criterios de idoneidad para el cargo y que normalmente, la
Corte Superior no hace sino ratificar este procedimiento. En su
estudio realizado en la costa norte, sin embargo, Luis Puentes (1997)
encuentra que solo en un 47% de casos, la propuesta de candidatos
a jueces de paz se realiza a travs de la participacin de la poblacin;
pero adems, que de ellos, solo en el 17% esta participacin se produce a travs de una intervencin directa, en una asamblea o algn
tipo de proceso de eleccin; en el 30% restante, esta participacin se
presume en tanto la terna es elaborada por sus representantes. En
un 52% de casos, la terna es iniciativa de gobernadores o tenientes
gobernadores, a pesar de que, si bien antes s era su funcin, ahora
ya no se cuenta entre las instituciones o autoridades que tienen
derecho de intervenir en el proceso.
Esta institucin, compleja, ambigua, viene tambin pasando al
espacio de la formalizacin de los derechos de participacin. Como
desarrollo del Artculo 153. de la Constitucin de 1993 que establece
la eleccin popular de los jueces de paz, el presidente Toledo promulg el 24 de octubre de 2001 la Ley N. 27539, que regula los
procesos electorales para la eleccin de Jueces de Paz. Dicha ley, que
estableca una remuneracin para los jueces de paz, ordenaba un
primer proceso dos aos despus de su promulgacin (para lo cual
se ratificaba por dos aos ms a los que estuvieran ejerciendo
funciones) y encargaba a la ONPE organizar y efectuar el proceso
electoral. Para el caso de Jueces de Paz en Comunidades Campesinas
y Nativas, la ley establece que las elecciones se realizarn respetando
sus usos y costumbres, debiendo la ONPE solamente supervigilar
que las asambleas u otros mtodos de eleccin directa expresen la
real voluntad de los ciudadanos electores. La Ley establece plazos,
requisitos, normas de inscripcin, as como plazos para recibir tachas
y publicidad de candidatos, inscripcin de personeros, entre otros.
Como otros procesos electorales, la ley, adems, establece que las
elecciones de jueces de paz se realicen en un mismo da, convocadas

por el presidente de la Repblica a solicitud del presidente de la

Corte Suprema. Un gran evento de participacin democrtica.
Sin embargo, para efectivizar esta medida se requiere muchas
cosas. En primer lugar, es necesario convertir las jurisdicciones de
los juzgados de paz, que no coinciden con la demarcacin territorial,
en distritos electorales y construir padrones de electores ad hoc (la
unidad mnima en la RENIEC son los distritos, mbitos mucho
mayores que las jurisdicciones de los Jueces de Paz), adems de
disponer de presupuesto para realizar el proceso y para rentar a los
que resulten electos.
Ante las dificultades y la cercana del plazo de dos aos que
daba la ley, el 21 de julio de 2003 fue promulgada una modificatoria
que, adems de precisar procedimientos, eliminaba la disposicin
sobre la remuneracin y postergaba en unos casos por un ao y en
otros por tres aos ms la eleccin.
Segn Wilfredo Ardito (2003) 19 el desconocer que la eleccin de
los jueces paz era ya un ejercicio participativo definido por los propios
usuarios e intentar homogeneizarlos y formalizarlos a la manera de
la eleccin de los alcaldes, es difcil, innecesario y viene paralizando
el sistema. Muchos jueces de paz, elegidos en 1999 (ya prolongada
su vigencia desde la ley de 2001) estn renunciando a sus cargos y,
en la medida en que ninguna eleccin ha sido convocada por el
presidente de la Repblica, las cortes de justicia estn imposibilitadas
de ratificar las elecciones que realizan las comunidades para sustituirlos o elegir nuevos si el anterior no era conveniente.
Para evitar esta situacin de parlisis que deja sin autoridad
judicial miles de pueblos y caseros, la Comisin de Justicia del Congreso ha aprobado un proyecto de ley que suspende las elecciones de
jueces de paz segn el mtodo establecido por las Leyes N. 27539 y
N. 28035 al no existir las condiciones para que el procedimiento
se lleve a cabo. La Comisin de Justicia ha dictaminado tambin
que las elecciones podrn llevarse a cabo de manera directa, como se
producan anteriormente. Todo ha quedado como antes. Finalmente, el nico que vena levantando el tema de la eleccin de Jueces de

19. El autor es el responsable del rea de Jueces de Paz de IDL.

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MARA ISABEL REMY

PARTICIPACIN POR INICIATIVA

todas estas ternas, la Corte Superior correspondiente escoge al vecino

por el presidente de la Repblica a solicitud del presidente de la

19. El autor es el responsable del rea de Jueces de Paz de IDL.

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PARTICIPACIN POR INICIATIVA

Paz era el presidente de la ONPE, pidiendo, infructuosamente, presupuestos para realizarlas. Los usuarios son, en los niveles de decisin nacionales, invisibles y, en cualquier caso, nadie les ha preguntado sobre cmo ejerceran mejor sus derechos de participacin.
La Coalicin por la Democracia en el Per, institucin de la
sociedad civil que vigila el avance del Acuerdo Nacional, formada
por el Consejo de la Prensa Peruana, Transparencia, Per 2021 y
CNDH, da cuenta de este desenlace en la edicin del 4 de diciembre
de 2003 de su Boletn de Seguimiento al Acuerdo Nacional. Para la
Coalicin por la Democracia en el Per, en cuyo boletn se califican
las normas recientes con luces de semforos (verde: avance; rojo:
retroceso), esta medida del Congreso es la nica que aparece con luz
verde: est calificada como avance en la concrecin del Acuerdo
Nacional, cuya poltica 28, inciso d) establece que el Estado
consolidar la regulacin de la justicia de paz y la eleccin popular
de los jueces de paz. As, la mejor forma de avanzar en el Acuerdo
Nacional es no hacer nada y mantener el ambiguo sistema anterior.
El caso ilustra, como todos los anteriores, la complejidad de la
puesta en marcha de mecanismos formales, universales, de participacin ciudadana y, sobre todo, su parlisis, su inutilidad, en tanto
las reformas participacionistas expresan ms una suerte de sentido
comn que efectivos proyectos polticos de reforma del Estado y de
los mecanismos de relacin con la sociedad. De todo el montaje legal
y constitucional de nuevos derechos, con la puntual excepcin de
las revocatorias que hemos analizado, nada, en realidad, funciona.

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: LA PARTICIPACIN POR INVITACIN: INSTANCIAS DE PARTICIPACIN EN
RGANOS DE POLTICA SECTORIAL Y SOCIAL
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.6

http://www.jstor.org

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

III

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN:

INSTANCIAS DE PARTICIPACIN EN RGANOS DE
POLTICA SECTORIAL Y SOCIAL

LAS INICIATIVAS de participacin y control que acabamos de analizar,

inciden, si pueden, en las decisiones pblicas o en la composicin de
las lites a cargo de ellas desde fuera. Como una manifestacin en
las calles. Imponen, desde fuera de los marcos de la gestin pblica,
la voluntad ciudadana. Si es mayoritaria.
Pero los mecanismos que analizaremos a continuacin, significan que los marcos institucionales de gestin se abren para incorporar
a la sociedad. El costo es, por supuesto, numrico: no entran todos
y slo puede incorporarse a sus representantes. La ventaja es que no
son excepcionales; pueden ser habituales, constantes. Mientras la
eficacia de los mecanismos que acabamos de analizar est condicionada por su masividad, por su nmero, en los mecanismos de participacin ciudadana que veremos en adelante, dos factores condicionan su eficacia para lograr incidir en las polticas pblicas: la
representatividad de los participantes directos y el tipo de decisiones
que las autoridades estn dispuestas a compartir.
En sus diferentes niveles y modalidades, los espacios de participacin ciudadana a travs de representantes en las instancias de
gobierno, aparecen como lo que ms comnmente se asume como la
apertura a la participacin de la sociedad civil en las instancias pblicas. Cuando en una situacin de crisis poltica (demasiado frecuente) se menciona la participacin ciudadana, no se evoca el marco
de leyes que acabamos de referir en el captulo anterior, sino a la
necesidad de incorporar a personas (eventualmente, personalida-

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

des) de la sociedad civil en espacios de negociacin o deliberacin

de polticas pblicas.
A diferencia de los mecanismos que analizamos hasta ahora,
no estamos ante marcos institucionales que posibilitan iniciativas
ciudadanas, sino ante espacios donde el rgano de gobierno invita,
convoca, a la participacin. La segunda diferencia bsica es que los
ciudadanos participan en tanto estn organizados, a travs de sus
representantes. Su referente no es entonces la sociedad, o los electores,
o el conjunto de ciudadanos, sino la sociedad civil.
Quienes inauguraron este tipo de mecanismos de participacin
por invitacin, fueron algunos gobiernos locales en la dcada de 1980
y las experiencias se multiplicaron en la de 1990.1 En esos mismos
aos, en el otro extremo del espectro poltico, el gobierno de Fujimori
empezaba tambin la implementacin de los fondos y programas de
poltica social presentados como procesos participativos. Pero el
boom de la participacin ciudadana como incorporacin de representantes de la sociedad civil en muchos niveles y toda suerte de
comisiones y programas pblicos es una innovacin del gobierno de
transicin.
l mismo haba sido resultado de un complejo proceso de negociaciones y concertacin en una mesa, con participacin de la sociedad
civil, impulsada por la OEA para organizar dentro de marcos constitucionales, y en medio de movilizaciones, presiones internacionales
y evidencias cotidianas de corrupcin y prcticas delictivas, la interrupcin del tercer mandato de Fujimori. All, la presencia, junto
con los partidos polticos, de representantes de organizaciones sociales
y ONG vinculadas a la defensa de los derechos humanos y la observacin electoral, era fundamental para dar credibilidad y estabilidad
al proceso, ante el deterioro de las fuerzas polticas, cuya manifestacin ms evidente era el transfuguismo que otorgaba mayora en
el Congreso al oficialismo. Entre estas organizaciones de la sociedad
civil, sin embargo, no se contaban representantes de los sectores de
la sociedad que en protestas en las calles, algunas muy violentamente
reprimidas, forzaban la cada del rgimen: universitarios y, cuando

menos aportando un importante contingente a la marcha de los cuatro

suyos, sectores regionales.
Desde entonces, prcticamente todos los niveles de gobierno, de
manera ms o menos formalizada con instrumentos legales de mayor
o menor nivel (leyes o resoluciones ministeriales), abren espacios en
los que representantes de organizaciones de diverso tipo de la sociedad, discuten y eventualmente elaboran conjuntamente con los responsables de las polticas pblicas las orientaciones de la accin pblica sectorial o territorial. Analicemos de cerca sus condiciones y
su funcionamiento en el pas.

El captulo siguiente estar dedicado a analizarlas.

Algunas consideraciones generales

Tres temas se desprenden de esta forma de participar en las decisiones pblicas que interesar analizar en los diferentes mecanismos
que se han abierto: aquellos vinculados a la concertacin como estrategia de construccin de acuerdos, a la representatividad y a la
discrecionalidad de las decisiones del gobernante.
La concertacin como el camino al consenso
Los mecanismos de participacin en instancias de gobierno parten
del supuesto de que existen opiniones e intereses diversos en torno a
aquello que es materia de decisiones pblicas, pero a diferencia de
los mecanismos de participacin analizados en el captulo anterior,
esta diversidad no define opciones a ser dirimidas por su peso
numrico; los mecanismos de participacin parten del supuesto de
que es posible, a travs de procesos de dilogo y negociacin, encontrar bases de acuerdo que satisfagan a todos. No son mayoras entonces lo que se busca, sino unanimidades, consensos. Es por ello
que se espera que estos procesos de participacin puedan ser garantas de estabilidad y de eliminacin o reduccin de conflictos sociales.
El tema de cmo generar consensos es quizs el que ha sido objeto de mayores elaboraciones. Estas se centran en los mecanismos,
pasos, tcnicas, instrumentos para suscitar consensos y establecer
concertadamente prioridades. Planeamiento estratgico, construccin
de visin compartida, FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

des) de la sociedad civil en espacios de negociacin o deliberacin

menos aportando un importante contingente a la marcha de los cuatro

El captulo siguiente estar dedicado a analizarlas.

Algunas consideraciones generales

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

y Amenazas), dinmicas de solucin de conflicto, etc., seran garantas, o cuando menos soportes, para que los participantes de la
sociedad civil, expresivos, en principio, de la diversidad de opciones
en una sociedad, lleguen a acuerdos. Se cuenta con manuales que
sistematizan experiencias y presentan de manera pedaggica los
procedimientos para desarrollar procesos de concertacin exitosos
y eficaces. A travs de la pgina web de la Red Per: Coordinadora
Nacional de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local,
por ejemplo, se accede al documento, La concertacin como herramienta del gobierno local, til y prctico, que expresa bien muchos de los supuestos de la concertacin, por ejemplo, el del consenso:

El propio Ministerio de Economa y Finanzas ha elaborado un

Instructivo para la programacin participativa del Presupuesto en
los Gobiernos Regionales y Locales 3 que detalla las metodologas
adecuadas, los pasos a seguir (grficos, diagramas de flechas) para
lograr consensos.
La discusin metodolgica sobre la construccin de consensos
en procesos de participacin no agota, sin embargo, los temas asociados a la participacin y por momentos elude algunos que son claves para que los procesos de participacin sean efectivamente soportes de estabilidad de gobierno. Por lo menos dos de ellos son el de
la representatividad de quienes son incorporados en procesos de
concertacin y el de la discrecionalidad de la autoridad que los
convoca.
Efectivamente, como el principio de la participacin es la concertacin y el consenso y no las decisiones por mayora, en realidad,
no es estrictamente relevante, aunque puede ser motivo de disputa,
la composicin numrica de la Mesa o el Consejo de Concertacin;
es decir, no es relevante que en un proceso participativo estn en
igualdad de nmero representantes de sectores con intereses diferentes (por ejemplo, una paridad de representantes de empresarios
y trabajadores). La consistencia de los acuerdos pasa por la amplitud
de los sectores representados, no por el nmero de votos. Igualmente,
para el mecanismo del consenso, es poco relevante la importancia
social del sector que cada participante representa.
Esta importancia de la cuestin de la amplitud de representantes, ms all de la relevancia social especfica del sector o la institucin
que representan, trae algunos problemas. Si se trata de que todos
estn de acuerdo, la opinin divergente de una pequea organizacin
podra paralizar el marco de acuerdos de organizaciones de peso en
la sociedad. Tambin puede suceder que representantes de organizaciones con intereses realmente divergentes, no lleguen a estar de
acuerdo. Todos, a veces, pueden ser demasiados.
Esta exigencia de amplitud y consenso puede conducir a varias
situaciones. La ms comn es que, para evitar divergencias, los acuer-

En lo que estamos llamando va de la concertacin, en cambio, se descarta que el bienestar social pueda provenir, por s mismo, de la accin
desregulada, atomizada, o descoordinada de individuos, familias o
empresas. Asimismo se descarta que el bienestar sea una meta que
dependa exclusivamente de la intervencin de los rganos del Estado.
El desarrollo, o ms exactamente, el bienestar de la gente, en los tiempos actuales tiene ms posibilidad de ser el resultado de la accin ms
o menos consensuada y coincidente de ciudadanos, empresarios, organizaciones sociales e instituciones, en dilogo con el Estado como
aparato de gobierno.
[...] La segunda regla de oro es la regla del consenso, es decir que la
concertacin se basa en el acuerdo aceptado por todos. Esto es lo que
diferencia a la concertacin de cualquier proceso poltico eleccionario
y de cualquier otro espacio organizativo de caracterstica gremial, corporativo o de perfil burocrtico jerrquico, en los cuales usualmente
las decisiones se toman por la autoridad o por la regla de la mayora. El
consenso, en cambio, es la unanimidad, la aprobacin de todos los que
participan del proceso. Sin el mecanismo del consenso, la concertacin se convertira en un espacio de competencia y no de acuerdo.
Los participantes podran en juego estrategias particulares para lograr
aliados y correlaciones favorables, y seguramente se llegara al punto
en que las instituciones fuertes impongan sus preferencias sobre las
dbiles (Snchez Fernndez, 2003).2

El autor es Asesor de Desarrollo Institucional COPASA GTZ. Resaltado

en el original.

Instructivo N. 002 2003 EF / 76.01.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

El propio Ministerio de Economa y Finanzas ha elaborado un

El autor es Asesor de Desarrollo Institucional COPASA GTZ. Resaltado

en el original.

Instructivo N. 002 2003 EF / 76.01.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

dos que se tomen sean extremadamente generales, lo que, simultneamente los convierte en inviables o declarativos y da cabida a un
amplsimo margen de interpretacin y discrecionalidad del gobernante; ello induce muchas veces a que instituciones con peso social
propio o capacidad de influencia, no tomen inters en los procesos
de participacin y queden ms bien pequeas instituciones que no
tienen otros espacios de expresin ni recursos para hacer valer por
otras vas su influencia. Acuerdos consensuales pero genricos y
poco representativos resultan relativamente intiles. La ausencia
de organizaciones gremiales significativas en la mayora de mesas
de concertacin de lucha contra la pobreza, o de sectores empresariales en procesos de concertacin local se explican probablemente
por ello.
Otra salida es que las organizaciones con efectiva capacidad de
presin, hagan reconocer la importancia de su presencia, negocien
entre ellas y excluyan a otras. Los acuerdos sern ms precisos,
socialmente relevantes y con escasa libertad del gobernante para
interpretarlos; el Consejo Nacional de Trabajo, como veremos ms
adelante, es expresivo de este tipo de procedimientos.
De una u otra situacin, depender la relevancia del mecanismo
de participacin para asegurar estabilidad y direccin a las acciones
de gobierno.

negociarlo y concertarlo con otros hasta lograr el consenso de todos

los sectores.
La cuestin de la representatividad, sin embargo, no es siempre
ntida en todos los mecanismos participativos por invitacin vigentes
en el pas. La expresin representantes de la sociedad civil resulta
equvoca. Puede aludir a la presencia de personas que representan
los sectores de la sociedad civil con intereses en el mbito de decisiones
pblicas en el que participan (por ejemplo, la presencia de la CGTP
y la CONFIEP en el Consejo Nacional del Trabajo o la Junta Nacional
de Usuarios de Agua de Riego en el Consejo Nacional de Concertacin
Agraria). Pero puede aludir tambin a personas que representan
organizaciones cuyo rasgo particular es no ser partidos polticos,
aunque no representen, estrictamente, sectores sociales (organismos
no gubernamentales, asociaciones culturales, dignatarios de iglesias,
Clubes de Leones, etc.); o que su presencia represente un sector porque
la precisa organizacin de origen del representante sea parte de l
(el dirigente de una comunidad como representante de las comunidades campesinas, por ejemplo). Al lmite, como representante de
la sociedad civil puede considerarse cualquier persona (un civil
que vive en la sociedad), aunque no represente una organizacin.4 El
punto es que la expresin suele evocar que con su presencia, en
cualquiera de los casos, est representada la sociedad civil en su
diversidad.
La ambigedad sobre la representatividad de quienes conciertan
polticas pblicas parte de la ambigedad acerca de qu es lo que se
concierta: se conciertan intereses diversos, eventualmente divergentes;
o se conciertan opiniones, buenas ideas o propuestas interesantes.
Tras la misma expresin se esconden as procesos bastante diversos:
unos, en los que sectores de la poblacin elaboran sus intereses o
demandas a travs de acciones colectivas (asambleas vecinales, gremiales o comunales) y estos son concertados por sus representantes
en los espacios de participacin; y otros, en los que instituciones con
capacidad propositiva que no pertenecen ni al Estado ni a los par-

La representatividad, pocas veces exigida

El supuesto de la participacin a travs de organizaciones es que
quienes son incorporados en procesos de concertacin de polticas o
decisiones pblicas portan un mandato colectivo; es decir, no expresan su opinin personal, como ciudadanos individuales, sino que
representan intereses identificables de un sector de la sociedad.
Efectivamente, la presuncin favorable a la participacin es que la
diversidad de intereses de la sociedad civil no est bien representada
por el sistema de partidos polticos. Procesos participativos paradigmticos como el presupuesto participativo de Porto Allegre (Brasil)
son ante todo procesos de alta movilizacin y consulta donde, simultneamente, la poblacin elabora un mandato (aquello que la
poblacin demanda) y elige a los representantes para defenderlo,

El Instructivo del MEF sobre presupuesto participativo menciona, entre

los agentes participantes, la categora verdadera innovacin terica
de sociedad civil no organizada.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

negociarlo y concertarlo con otros hasta lograr el consenso de todos

La representatividad, pocas veces exigida

El Instructivo del MEF sobre presupuesto participativo menciona, entre

los agentes participantes, la categora verdadera innovacin terica
de sociedad civil no organizada.

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tidos polticos, o personalidades, aportan sus buenas ideas desde

su experiencia, su solvencia profesional, o su capacidad de cabildeo
o sus relaciones pblicas. A toda evidencia, las primeras tienen costos
de transaccin elevados, mientras que las segundas son realmente
poco costosas.
Que en un espacio de concertacin ciudadana la representacin
de la sociedad civil est conformada por representantes de sectores
sociales organizados, o por organismos no gubernamentales con propuestas tcnicas, tiene muchas veces que ver con qu tan cercano a
la poblacin est el nivel de gobierno que concierta sus decisiones y/
o qu tan organizado se encuentra un sector de la sociedad.5 O, finalmente, qu tanto el gobernante est dispuesto a discutir sus polticas
con organismos representativos, o prefiere que la representacin
de la sociedad civil est encomendada a personalidades; personas
de prestigio normalmente profesional (a ser juzgado por quien convoca) en la materia a ser concertada.
Habra que sealar, y lo veremos en las pginas siguientes, que
no es inusual la incorporacin de personalidades en mecanismos
de participacin y concertacin, como parte de la sociedad civil,
particularmente en consejos ministeriales. En cierto modo, en espacios regionales y locales, la presencia de altos funcionarios, dignatarios de poder judicial, representantes de ONG, personas de reconocida trayectoria, etc. tiene tambin, parcialmente, este carcter: personas cuya voz es importante,no porque exprese una voz colectiva,

sino por algn rasgo personal supuesto de mayor valor que el resto.
Eventualmente lo es (experiencia profesional, calidad acadmica,
dinamismo personal, etc.) y su espacio podra ser el de asesores;
pero su seleccin como representantes de la sociedad civil contiene
un sesgo elitista difcil de sustentar como mecanismo de participacin
ciudadana, particularmente si no se trata de elites polticas o sindicales que, cuando menos, tienen como referencia colectivos institucionales, sino elites autoreferenciadas.6
Vale la pena detenerse an en un aspecto ms de la cuestin de
la representatividad de la sociedad civil y es la cuestin de la representacin del sector empresarial. En principio, sus organizaciones
seran parte de la sociedad civil, pero muchas veces se les considera
una representacin aparte. As, en algunos casos, los mecanismos
de participacin no se consideran como espacios de concertacin
entre Estado y sociedad, sino como una conformacin tripartita:
Estado, empresarios y sociedad civil. En todo caso, si bien la representacin de otros sectores muchas veces queda indefinida o confusa, hay esfuerzos especiales por definir una presencia del sector
empresarial.7

El documento antes citado de Snchez Fernndez (2003) sobre la concertacin, incluye la cuestin de qu organizaciones requiere un proceso
de este tipo al interior de la seccin denominada Algunas dificultades
frecuentes. Una de ellas es el exceso de organizacin: Para los fines de la
concertacin no es necesaria una organizacin muy grande, ni compuesta
de muchos rganos, ni con muchos rganos de carcter permanente. En lo
posible la concertacin debera efectuarse en el marco de organizaciones
flexibles, con el menor nmero posible de rganos internos. No es este,
sin embargo, afortunadamente, el criterio de todos quienes se involucran
en procesos participativos; pero es ilustrativa sobre cmo la facilidad metodolgica (es ms fcil tomar acuerdos entre quienes no tienen que dar
cuenta a sus representados) puede imponerse sobre las consideraciones de
consistencia poltica y relevancia social.

La reserva de discrecionalidad
de las decisiones de quienes gobiernan
Un elemento ms a considerar en estos mecanismos de participacin
es el nivel de discrecionalidad que conserva la autoridad que convoca
o invita a la participacin de las organizaciones de la sociedad civil.
Un primer nivel de discrecionalidad tiene que ver con la elaboracin de la lista, es decir, cmo y quin determina quines son
6.

La expresin elites autorreferenciadas la tomo de Romeo Grompone. La

anotacin sobre el carcter elitista de la seleccin de personalidades
como representantes de la sociedad civil, se la debo a uno de los comentarios de Carlos Melndez a mi texto original, que agradezco.

La Ley N. 27902, que modifica la ley orgnica de Gobiernos Regionales

incorporando el mecanismo de participacin ciudadana que se omiti en la
ley original, los Consejos de Concertacin Regionales, establece, por ejemplo, que Al menos la tercera parte de los representantes de la sociedad
civil deber corresponder a instituciones de empresarios y productores.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

tidos polticos, o personalidades, aportan sus buenas ideas desde

La expresin elites autorreferenciadas la tomo de Romeo Grompone. La

anotacin sobre el carcter elitista de la seleccin de personalidades
como representantes de la sociedad civil, se la debo a uno de los comentarios de Carlos Melndez a mi texto original, que agradezco.

La Ley N. 27902, que modifica la ley orgnica de Gobiernos Regionales

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

llamados a representar a la sociedad civil y quines quedan fuera

de una mesa o consejo de concertacin. Un segundo nivel tiene que
ver con la agenda: es la autoridad la que define aquello que es susceptible de ser concertado con representantes de la sociedad civil; as, el
gobierno central puede convocar un proceso participativo para concertar las medidas de lucha contra la pobreza, pero hasta ahora
ninguno lo ha hecho para concertar la poltica econmica o los trminos de la negociacin de tratados internacionales de libre comercio.
En el mismo sentido, puede ser ms fcil y aceptable por las autoridades convocar a representantes de la sociedad civil para definir
planes a futuro, visiones, orientaciones generales, que precisas medidas de poltica pblica. Finalmente, un tercer aspecto asociado a
la discrecionalidad del rgano de gobierno que convoca a la participacin es el carcter vinculante, exigible, de los acuerdos que se toman;
es decir, qu tanto los acuerdos comprometen al gobernante o si es
que este tiene libertad para adoptarlos o no.
Esta exigibilidad puede ser formal (normada por leyes) o informal, demandada por la sociedad. Puede quedar tambin, a total criterio de la autoridad, que considera los acuerdos como propuestas.
Podra decirse que los procesos de participacin donde representantes de sectores identificables de la sociedad, suficientemente amplios
que desarrollan, a su vez, procesos de concertacin de demandas o
agendas socialmente definidas sobre aspectos de poltica precisos y
relevantes, llegarn a acuerdos que las autoridades difcilmente podrn eludir, ms all de si el marco legal las obliga, o lo harn al
costo de enfrentar la protesta o el rechazo de la poblacin en las siguientes elecciones.8 Simultneamente, una autoridad no se crear
el problema de responder a compromisos si es que pone en la mesa
de concertacin algo tan genrico como los lineamientos de poltica

de mediano y largo plazo y excluye de la lista de invitados a organizaciones conflictivas que exigiran un cambio de agenda; pero en
estos casos, la participacin colaborar poco a eliminar potenciales
conflictos.
La cuestin de la discrecionalidad reabre en la participacin el
expediente de las opciones y decisiones polticas. Hasta antes de la
reciente legislacin municipal, tanto los gobiernos locales como el
gobierno central tenan la opcin de ser participativos; de invitar a
representantes de la sociedad civil o de las organizaciones sociales a
participar en el diseo o gestin de polticas pblicas, o de no hacerlo.
As, era posible diferenciar opciones polticas, propuestas de modelo
de gobierno diferentes. El gobierno de transicin del presidente
Paniagua busc marcar una opcin poltica diferente al clientelismo
autoritario de Fujimori, convocando las Mesas de Concertacin de
Lucha Contra la Pobreza, de manera que la aplicacin de fondos de
poltica social fuera transparente y que la participacin ciudadana
permitiera vigilar que no se utilicen con fines poltico-partidarios.
Como se ha dicho antes, los gobiernos locales de izquierda proponan
como su opcin poltica, la apertura de mecanismos de participacin
de las organizaciones populares para la elaboracin de sus planes y
presupuestos. La convocatoria a mecanismos participativos era en
s misma discrecional.
La reciente legislacin municipal, al dotar a los Consejos de
Concertacin Local de carcter obligatorio, as como establecer la
obligatoriedad de la elaboracin de presupuestos participativos, elimina esta discrecionalidad en el nivel local (se mantiene en el nivel
del gobierno central) y con ello despolitiza las opciones de gobierno.
Ello, sin embargo, al definir un procedimiento formal e ineludible,
plantea problemas de representatividad y, adems, mantiene la discrecionalidad de las autoridades respecto de los resultados de los
procesos de participacin y concertacin, lo discutiremos en el siguiente captulo.
Analizaremos en lo que sigue los mecanismos de participacin
en el nivel del gobierno central y, en el captulo siguiente, lo que ha
sido la experiencia participativa en gobiernos locales y los probables
alcances de la nueva legislacin municipal al respecto.

Muy recientemente (noviembre de 2004), los campesinos de El Progreso,

Centro Poblado del distrito de Asillo (Azngaro - Puno) tomaron de rehenes
a una regidora y un funcionario municipal porque el consejo municipal
decidi, haciendo uso de su discrecionalidad formal, excluir del presupuesto de inversiones una obra priorizada por la poblacin en el proceso de
presupuesto participativo. Parece claro que su representante efectivamente
portaba un mandato colectivo que la sociedad estaba dispuesta a defender.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

llamados a representar a la sociedad civil y quines quedan fuera

Muy recientemente (noviembre de 2004), los campesinos de El Progreso,

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Los invitados del gobierno central

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Diversos espacios de participacin existen en los rganos rectores

de las polticas. Acaso el de mayor nivel, en tanto engloba todos los
mbitos de la poltica nacional, sea el Acuerdo Nacional; pero tambin los diferentes ministerios cuentan con consejos consultivos con
participacin de la sociedad civil; en muchos casos, estos mismos
consejos se reproducen en las oficinas desconcentradas de las regiones. Pero quizs el mecanismo de participacin ms amplio y
conocido sea el de las Mesas de Concertacin de Lucha Contra la
Pobreza, un aparato que funciona en diferentes niveles. Finalmente,
la presencia del Estado en microespacios, a travs de servicios o
fondos de poltica social, abre tambin espacios de participacin
muy diversos. Analicemos cada uno.
A. Los altos niveles de la poltica nacional.
Acuerdo Nacional y consejos consultivos
El Acuerdo Nacional
La convocatoria para organizar una instancia de concertacin de
orientaciones de poltica que apoyara la transicin democrtica y
diera estabilidad de mediano plazo a las polticas pblicas, sugerida
por el Presidente Paniagua e impulsada por organizaciones no gubernamentales que acompaaron la gestin de transicin, fue aceptada por el Presidente Toledo solo medio ao despus de asumir la
presidencia de la Repblica, cuando empezaba a ser evidente que la
cada de su popularidad inicial no se recuperara fcilmente. As, el
5 de marzo de 2002 se firmaba el compromiso de dilogo, inicindose un conjunto de foros y sesiones que culminaron con la suscripcin solemne del Acuerdo Nacional el 22 de julio de ese ao.
El montaje del Acuerdo Nacional fue bastante original. A diferencia de otros procesos de transicin como en Espaa, en Chile o
en Uruguay, no estaban presentes los representantes del gobierno
autoritario pactando su salida; el Acuerdo Nacional se instala y se
suscribe luego de un gobierno de transicin y en pleno ejercicio de
un nuevo gobierno democrticamente elegido, sin exclusin de
ninguna fuerza poltica.

Tambin como innovacin nacional, el ncleo de siete partidos

polticos (AP, UN, APRA, FIM, Per Posible, Somos Per y UPP) porta
y asume la sospecha sobre su escasa representatividad y la
mnima consistencia institucional de varios de ellos; el hecho de que
desde el proceso electoral presidencial de 1990 y municipal de 1993,
todos los electos hayan sido independientes, con propios y precarios movimientos polticos, otorgaba poca confiabilidad sobre la
sostenibilidad a largo plazo de los acuerdos. As, la garanta de pluralidad y durabilidad del acuerdo no descansara en los pactos de
un poco fiable y altamente voltil sistema de partidos polticos, sino
en la innovacin nacional: la participacin ciudadana. Junto con los
siete partidos, estuvieron presentes siete de la sociedad civil. El
Acuerdo Nacional no es propiamente un pacto poltico ni, por la
presencia de los partidos, sobredeterminando el nmero de representantes, un pacto social.9
Adems de partidos y organizaciones, el Foro del Acuerdo lo
integra tambin un Comit Ministerial con cinco Ministros de Estado
(Defensa, Educacin, Salud, Trabajo y Mujer y Desarrollo Social),
a los que se suman el Presidente de la Repblica y el Primer Ministro
(solo estos dos suscriben el documento de Acuerdo): siete representantes del Poder Ejecutivo.10
La cifra no es cabalstica; la proporciona el estamento de partidos
polticos. Evidentemente, en la lista de invitados al Acuerdo por
el estamento de partidos no hay discrecionalidad: estn presentes

Los pactos sociales son complejos y con frecuencia muy slidos. Su sustento es la necesidad de concertar polticas y acuerdos que impulsen el crecimiento econmico, consoliden la posicin del pas en la economa globalizada
y tiendan a ampliar los mecanismos redistributivos de manera de asegurar
la gobernabilidad. Los actores pertinentes son los representantes de los
gremios de empresarios, de productores y de trabajadores, junto con autoridades pblicas. El paradigma (como Porto Allegre para los presupuestos participativos) es el Acuerdo de Wassenaar en Holanda, suscrito en
1982 y vigente; un conjunto de muy precisas condiciones de beneficios
sociales, incrementos remunerativos y pactos tributarios asociados al crecimiento de las operaciones y ganancias de las empresas.

10. Acompaa las sesiones tambin un consejo consultivo formado por ocho
personalidades.

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Los invitados del gobierno central

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Diversos espacios de participacin existen en los rganos rectores

Tambin como innovacin nacional, el ncleo de siete partidos

10. Acompaa las sesiones tambin un consejo consultivo formado por ocho
personalidades.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

todos los que tienen representacin parlamentaria. La enorme diferencia de peso electoral entre ellos, en principio, no es relevante en
un proceso de concertacin que, como hemos dicho, se basa en la
bsqueda de consensos; por otro lado, pequeas organizaciones no
se aislaran del Acuerdo an si tuvieran discrepancias con las grandes, pues su participacin les da mayor visibilidad que la que sustenta su propio xito electoral, al mismo tiempo que es presumible que
nadie planteara algn tipo de polticas que hiciera correr el riesgo
del retiro de algunas de las ms grandes.
Lo que s tiene una alta discrecionalidad es la lista de las organizaciones a travs de las cuales participa la sociedad civil que, por
paridad con el estamento de partidos, deban ser siete. Si el lado de
las opciones polticas e ideolgicas est cubierto, en principio, por la
representacin de los partidos, el componente de las organizaciones
sociales permitira recoger otros rdenes de diferenciacin de intereses o de identidades, no expresados en las opciones polticas.
Uno, sorprendentemente, result siendo de carcter religioso.
Efectivamente, y dentro de una interpretacin bastante laxa de organizacin social y de sociedad civil, dos de los siete son representantes de opciones de carcter religioso: la iglesia catlica, a travs
de la Conferencia Episcopal Peruana, y las iglesias evanglicas a travs del Concilio Nacional Evanglico del Per. No resulta, sin embargo evidente, la pertinencia de incorporar este orden de diferencias;
es ms o menos claro que las opciones que separan a cristianos catlicos de cristianos evanglicos no tienen nada que ver con intereses
u opciones diferenciadas de orientacin de poltica nacional; quizs
se busc ms bien invocar una confianza en trminos ticos, para la
que hubiera bastado convocar a la Iglesia Catlica, que suele cumplir
ese rol en tiempos de alta desconfianza poltica, pero ello hubiera
sido interpretado como excluyente (y lo hubiera sido, efectivamente).
El terreno ms claro de diversidad de intereses representado en
el Acuerdo es el de los intereses empresariales, del sector formal de
la economa, representado, por el lado de los trabajadores por la
CGTP y por el lado de los empresarios por la CONFIEP. Sorprendentemente, en este pequeo grupo de organizaciones sociales, y a
pesar de que el enorme sector de autoempleo, sin organizacin, quedaba fuera, lo mismo que el sector agrario, un segundo representante

del sector empresarial tambin es invitado, la Sociedad Nacional de

Industrias, eventualmente representativo de empresarios, menos
grandes, menos transnacionalizados, ms centrados en la produccin
para el mercado nacional.
Pero la consideracin a la diversidad de intereses al interior del
sector empresarial, en esta restringida representacin de la sociedad
civil, en el Acuerdo Nacional, introduce un desbalance con relacin
a la presencia de representantes de sectores populares. As, a costa
de dejar fuera a corporaciones que suelen considerarse parte muy
relevante de la sociedad civil como los colegios profesionales o la
Asamblea Nacional de Rectores, o la Conferencia Anual de Desarrollo
Social (plataforma que rene algunas ONG y organizaciones sociales, aunque no todas) o por la dificultad de encontrar un gremio
agrario suficientemente representativo, se incorpora un sexto invitado: la Mesa Nacional de Concertacin de Lucha Contra la Pobreza,
que, a pesar de ser estatal (es un pliego presupuestal) tiene algunos
vnculos con la sociedad y rene especialistas de los que no todos
son funcionarios pblicos en temas de pobreza. De esta manera,
en ausencia de organizaciones representativas, poda contarse con
un enfoque profesional sobre la pobreza. Con ello, se recupera un
cierto balance.
Finalmente, el sptimo invitado fue la Coordinadora Nacional
de Frentes Regionales. Su inclusin podra expresar la voluntad de
buscar la representacin de la diversidad regional o cuando de menos
un rostro provinciano, pero, sobre todo, la voluntad de intentar
con el Acuerdo Nacional dar cierta estabilidad social frente a lo que
era (y sigue siendo) uno de los principales problemas del rgimen y
fuente de permanente inestabilidad: las movilizaciones, crecientemente violentas, en diversas regiones del pas, lideradas por los frentes regionales.11

11.

Su inclusin, sin embargo, no ha colaborado a disminuir la conflictividad

regional, cuyas demandas siguen expresndose en las calles y carreteras,
ms que en las salas de sesiones del Acuerdo Nacional. Probablemente, la
coordinadora no estaba en condiciones de cumplir esa funcin e incluso,
en junio de 2002, en pleno proceso de dilogo y poco antes de que se
suscribiera el Acuerdo, estall uno de los conflictos regionales ms graves:
el rechazo del pueblo de Arequipa a la privatizacin de empresas pblicas

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

del sector empresarial tambin es invitado, la Sociedad Nacional de

11.

Su inclusin, sin embargo, no ha colaborado a disminuir la conflictividad

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

La representacin de la sociedad civil, en este nivel nacional, requiere de una ingeniera compleja, en la que contrapesos institucionales e ideolgicos, buscan sustituir la ausencia evidente de representacin de amplios sectores poblaciones (rurales, regionales, del
sector informal), mayoritarios, pero cuya debilidad organizacional
dificulta su inclusin en espacios nacionales.
Haba, sin embargo, muchas ms opciones. Un mayor esfuerzo
por introducir diversidad sectorial por ejemplo s era posible:
se hubiera podido incorporar la problemtica del sector agrario,
cuando menos el de la pequea agricultura comercial de la costa, a
travs de su institucin ms grande y consolidada, la Junta Nacional
de Usuarios de Riego. Una preocupacin por la diversidad tnica
tambin poda haber estado presente: efectivamente, se los ve poco,
sobre todo en la capital, pero los pueblos originarios de la amazona,
en el corazn de conflictos por el uso irracional de recursos forestales
tiene una organizacin clara: la AIDESEP, elegida entre las asociaciones de los diferentes pueblos. Los sectores empresariales medios
del interior del pas, mejor representados en sus cmaras departamentales (articuladas en la Federacin de Cmaras de Comercio)
que habran colaborado a mostrar la diversidad de la problemtica
empresarial en el territorio y los retos diversos de competitividad,
diferentes de los de los sectores ms internacionalizados, no estn
tampoco. Sin agricultores, ni empresarios regionales, ni indgenas,
result un foro muy poco provinciano.
La opcin por una ingeniera de equilibrios y contrapesos, tanto
polticos como de la representacin de la sociedad, dio como resultado, un documento genrico que no expresa compromisos precisos
sobre temas centrales de la poltica pblica y, sobre todo, que desperdicia la oportunidad que hubiera permitido una participacin
ciudadana de mayor representatividad, de lograr acuerdos sobre

problemas de tratamiento social conflictivo.12 As, temas como la

privatizacin de activos ubicados en las regiones (puertos, empresas
de servicios), la poltica de comercio exterior y el sector agrario, la
autonoma universitaria como traba del mejoramiento de la calidad
de la enseanza universitaria, los problemas de la estabilidad laboral
del sector pblico para la reforma del Estado, la cuestin de qu
hacer con el numeroso personal de las dependencias de gobierno
central cuando sus funciones se descentralicen, el tratamiento a las
grandes inversiones en minera y la desconfianza de las poblaciones
de su entorno, entre otros, todos potencialmente conflictivos, no
aparecen y quedan abiertos a la confrontacin poltica y social. Sin
embargo, incorporarlos junto con las organizaciones sociales que colaboraran a estabilizarlos hubiera significado, por un lado, negociar
compromisos redistributivos y, por otro, suscribir acuerdos precisos
y vinculantes (no discrecionales), efectivamente de mediano plazo.
Ni el gobierno ni probablemente varios de los participantes polticos
y sociales habran estado dispuestos a hacer ambas cosas. El resultado de la participacin ciudadana, en este alto nivel es relativamente vaco.

de servicios regionales, dejando un saldo de un muerto, muchos heridos y

daos graves materiales. Es claro que ni el Frente Regional de Arequipa,
ni el gobierno, esperaban el resultado de las negociaciones del Acuerdo
para desarrollar sus posiciones sobre la privatizacin y, de hecho, el Acuerdo Nacional no trajo ninguna definicin al respecto. Sobre las protestas
sociales volveremos en un captulo ulterior.

Concertando las polticas sectoriales:

el caso de los consejos ministeriales de concertacin
Actualmente, varios ministerios cuentan con una instancia de participacin ciudadana al ms alto nivel para discutir los lineamientos
de la poltica del sector. Estos consejos consultivos o consejos de
concertacin son una herencia del gobierno de transicin. El gabinete
de transicin, formado todo por personalidades independientes con
una trayectoria profesional reconocida, pero sin soporte partidario,
abri una serie de espacios de participacin en el Ejecutivo. Las
12. El documento original del Acuerdo Nacional, suscrito en julio de 2002,
contiene 29 polticas de Estado, desagregadas en 268 subpolticas que, a su
vez, contienen 747 metas y 817 indicadores verificables. Un segundo documento, el Compromiso de corto plazo suscrito en 2004 y elaborado a
propuesta de CONFIEP, contiene 141 polticas. 409 polticas son, probablemente, demasiadas. Acaso tres, realmente sustantivas hubieran tenido
ms peso.

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problemas de tratamiento social conflictivo.12 As, temas como la

de servicios regionales, dejando un saldo de un muerto, muchos heridos y

Concertando las polticas sectoriales:

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razones para ello pudieron ser varias. Una, por opcin; si algo
caracteriz al gobierno de transicin fue un estilo, una manera
diferente de hacer poltica. Efectivamente, no era pensable que un
equipo de gobierno que no estaba preparado como tal, pretendiera
introducir cambios en las polticas econmicas o sectoriales y aplicarlos en un gobierno que tena plazo de ocho meses. Pero desarrollar
una gestin transparente, proba y participativa, ubicaba al gobierno
de transicin en las antpodas, aunque las polticas fuesen las mismas
que las del gobierno de Fujimori.
Pero la participacin probablemente tambin tena por objetivo
ampliar su base de sustento. An cuando fuera a gobernar por un
corto perodo, el gobierno de transicin necesitaba algn soporte y
algunos nexos con el interior del pas. No contaba con el Congreso
en fuerte deterioro y, en su interior, con ninguna representacin
parlamentaria propia. Tampoco contaba con el apoyo de las Fuerzas
Armadas, en descomposicin tambin tras las evidencias de corrupcin de sus altos mandos y de sumisin institucional a Montesinos.
Si bien contaba con el hecho de que ningn partido o movimiento
poltico le hara oposicin abierta, no poda comprometer a ninguno
de ellos en el gobierno, porque todos se preparaban para la contienda
electoral prxima y, dentro del estilo transparente y de marcar diferencias con el fujimorismo, no se poda permitir ni la sospecha de
que alguna organizacin poltica utilizara los recursos del gobierno
para su campaa electoral.
Solo poda contar con la sociedad civil o, ms especficamente,
con el aporte de algunas organizaciones sociales, organizaciones no
gubernamentales y grupos vinculados a la iglesia catlica, muchos
de ellos legitimados por su oposicin al rgimen de Fujimori y hasta
participantes directos en las movilizaciones de su cada. Lo que es
interesante, es que para abrir un espacio a la participacin de esas
organizaciones en los ministerios, el gobierno de transicin no tuvo
que inventar un marco legal participativo; este ya exista.
En varias de las leyes orgnicas de ministerios que produce el
primer gobierno de Fujimori para adaptar el funcionamiento del
Ejecutivo al nuevo marco de polticas de ajuste estructural y reduccin del aparato del Estado, se haba incorporado consejos consultivos
y consejos de concertacin. Efectivamente, entre las recetas de las

polticas de ajuste, la participacin ciudadana cumple la doble funcin de reducir la conflictividad y de abaratar costos por la transferencia de funciones del Estado a la sociedad. En teora, adems,
incorporan la demanda en la organizacin de la oferta pblica:
orientacin por el cliente.
Es ms, algunos de estos consejos (los de agricultura, trabajo y
salud), haban sido introducidos en leyes orgnicas dictadas como
decretos legislativos por el gobierno de Alan Garca tres meses antes
de que terminara su mandato; es decir, cuando ya no poda comprometerse en su implementacin y los dejaba en calidad de herencia
para el nuevo gobierno. Fujimori los incorpora en la nueva legislacin
asociada al proceso de ajuste, los ampla a ms ministerios, pero en
la prctica los deja de lado, particularmente despus del autogolpe
de 1992.
El gobierno de transicin, sin soportes polticos ni institucionales, toma estos marcos legales medio vacos pero vigentes, para
incorporar miembros de organizaciones sociales y no gubernamentales. Ms tarde, fuera de este contexto de transicin, con el gobierno
de Toledo, varios de estos espacios de consulta se mantienen e incluso
se institucionalizan, aunque la participacin ciudadana no parece
cumplir ningn rol en su estrategia (si es que hay alguna) de gobierno.
Es el caso, por ejemplo, del Consejo Nacional de la Educacin
(CNE) que estuvo previsto en la Ley Orgnica del sector promulgada
en 1992 como parte del organigrama del ministerio, pero que no se
implement (y hasta fue suspendido por un decreto supremo de
1995). El CNE es reincorporado a la estructura orgnica del ministerio en febrero de 2002 como un organismo plural, integrado por
personalidades destacadas para promover la cooperacin entre la
sociedad civil y el Estado en la formulacin de los objetivos, las
polticas y los planes para el desarrollo de la educacin a mediano y
largo plazo
El CNE recoga la iniciativa del gobierno de transicin que haba
formado una comisin para un Acuerdo Nacional por la Educacin13
que llev adelante una gran consulta nacional a travs de foros y

13. Se constituye por Resolucin Suprema N. 030-2001-ED de 19 de enero de

2001.

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13. Se constituye por Resolucin Suprema N. 030-2001-ED de 19 de enero de

2001.

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talleres en diferentes lugares del pas, que reunan a profesores, padres de familia y especialistas en el tema, para discutir propuestas
que incidieran en el lamentable estado de la educacin nacional. Las
propuestas recogidas fueron presentado al Ministro Lynch, el primer
ministro de educacin del gobierno de Per Posible y constituyen
buena parte de los lineamientos de mediano plazo del sector. Tanto
la original comisin para el Acuerdo Nacional de Educacin, como
en el actual CNE, estn formados por personalidades; no por representaciones institucionales. En ambos, muchas de estas personas
forman parte del Foro Educativo:14 doce de los veinticinco miembros
del actual CNE son asociados del Foro. En la comisin original, aquella
que lanza la consulta, se encuentra entre las personalidades Olmedo
Auris, exdirigente del SUTEP y muy vinculado a ese gremio. En el
Consejo Nacional Educativo no est ms.
Fue quiz la amplia movilizacin de actores vinculados a la educacin que provoc la consulta lo que permiti a un ministro como
Lynch llevar adelante por primera vez un concurso nacional para el
nombramiento de maestros, eludiendo, por la participacin ciudadana, la tradicional oposicin del SUTEP a ese tipo de medidas. El
siguiente ministro, Ayzanoa, tuvo menos fuerza frente al gremio
magisterial y tras una prolongada huelga, debi aceptar una amplia
plataforma reivindicativa.15

Efectivamente, la frmula participativa a travs de personalidades, no tiene cmo o no lo desea incorporar a una de las organizaciones sociales ms importantes del sector, el SUTEP, de alta
conflictividad. Efectivamente, si la participacin buscara recoger la
pluralidad y establecer mecanismos a travs de los cuales el consenso
permita eliminar (o reducir) el conflicto, requerira integrar al SUTEP
y establecer representaciones de cierta proporcionalidad. Por otro
lado, cuando las personalidades organizaron una movilizacin amplia de consulta, s fue posible tener la legitimidad para imponer
ciertas normas. Pero lejos de un mecanismo participativo de consulta
masiva, y dejando fuera el gremio de maestros, un CNE de personalidades, ms que un mecanismo de participacin social, resulta ser
una suerte de equipo gratuito de consejeros, de alta calidad
profesional. No ms que eso. Evidentemente, las discusiones y los
acuerdos de un consejo de este tipo pueden tomarse como sugerencias,
en tanto el gobierno mantiene una alta discrecionalidad.
El sector agrario tambin ha implementado mecanismos de concertacin y de participacin a nivel de la alta direccin. Uno de los
decretos leyes de los ltimos meses del gobierno de Garca haba
normado la organizacin y funciones del sector agrario, creando dos
instancias: un rgano consultivo, la comisin consultiva agraria, que
deba estar integrada por personas naturales y por representantes
de entidades vinculadas al sector, y un rgano de concertacin: el
Consejo Nacional de Concertacin Agraria (CONACA), conformado
por delegados de organizaciones nacionales representativas de los
productores agrarios. Ninguno de los dos lleg a funcionar, pero
ambos fueron recogidos exactamente en los mismos trminos, en la
Resolucin Ministerial de 1991, durante el gobierno de Fujimori,

14. El Foro Educativo se forma en 1992 por iniciativa de un conjunto de educadores con la finalidad de debatir y difundir propuestas de poltica educativa. Hoy en da lo conforman cerca de cien especialistas y se ha legitimado
como una autoridad profesional en temas de calidad y gestin educativa.
15. Precisamente una de las reivindicaciones era la incorporacin del SUTEP
en el Consejo Nacional Educativo. No ha sido posible; por definicin, el
CNE est formado por personas y no por representantes institucionales o
gremiales. La nueva Ley General de Educacin promulgada en julio de
2003, mantiene el mismo tipo participacin a travs de personalidades
especializadas y representativas de la vida nacional y no representantes
de organizaciones. La ley es generosa en instancias participativas. Adems del Consejo Nacional de Educacin, se formaran a nivel de las regiones: Consejos Participativos Regionales integrados por integrados por el
director regional de educacin y representantes de docentes, universidades e institutos superiores, sectores econmicos productivos, comunidad
educativa local e instituciones pblicas y privadas de la regin; a nivel de

las provincias consejos participativos locales de educacin, integrados por

el director de la Unidad de Gestin Educativa Local y los representantes de
los estamentos que conforman la comunidad educativa, de los sectores
econmicos productivos, de las municipalidades y de las instituciones pblicas y privadas ms significativas y, finalmente, consejos educativos
institucionales a nivel de cada institucin educativa, presididos por el
director e integrados por el director de la Unidad de Gestin Educativa
Local y los representantes de los estamentos que conforman la comunidad
educativa, de los sectores econmicos productivos, de las municipalidades
y de las instituciones pblicas y privadas ms significativas.

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las provincias consejos participativos locales de educacin, integrados por

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que normaba la nueva estructura orgnica del Ministerio de Agricultura. Cuando ese gobierno, en noviembre de 1992, promulga una
nueva ley orgnica del sector acorde al diseo del Estado posterior
al ajuste estructural, mantiene solo el consejo consultivo, formado
por personalidades vinculadas al sector.
El consejo consultivo, sin embargo, recin ser reglamentado
durante el gobierno de transicin 16 por el Ministro Carlos Amat. En
su primera versin, lo integraban veintin personalidades; varias
de ellas eran miembros de ONG, empresarios o profesionales de larga trayectoria, as como algunos exdirigentes de izquierda vinculados a la Confederacin Campesina del Per. Su sucesor, el ministro
Quijandra, ya durante el gobierno de Per Posible, mantuvo este
consejo consultivo, ya menos numeroso, con un perfil semejante.
Para entonces, tambin en el sector agrario se haba organizado una
iniciativa desde la sociedad para debatir propuestas de poltica frente
a la crisis de la agricultura. As, se haba creado CONVEAGRO, que,
a diferencia del Foro Educativo, rene representantes de gremios
agrarios y de ONG de desarrollo rural. Varios miembros de CONVEAGRO fueron integrados en el consejo consultivo y podan as
canalizar las propuestas de este foro hacia el Ministerio. Una coordinadora especfica de los gremios dentro de CONVEAGRO origin
el CUNGA (Comit Unitario Nacional de Gremios Agrarios).
Pero el ministro Quijandra, en acuerdo con el consejo consultivo,
impulsa, adems, la creacin del rgano de concertacin. Con la
finalidad de crear efectivos mecanismos para asegurar la real
participacin de los diferentes organizaciones de los productores en
la elaboracin de la poltica agraria, se constituye en junio de 2002
el CONACA que, por otro lado, segn sealan sus considerandos,
institucionaliza las reuniones de trabajo que ya vena sosteniendo el
Ministro desde haca varios meses con las organizaciones de productores agrarios.17

Esta versin del CONACA declara como objetivo concertar con

los representantes de los productores agrarios el establecimiento y
aplicacin de polticas que promuevan especialmente el mejoramiento de la calidad de vida de los hombres y mujeres del campo,
as como la rentabilidad y competitividad de la actividad agropecuaria. Junto con representantes de diferentes ministerios (de Agricultura, Economa y Finanzas, Industria, Mujer y Desarrollo Social,
Transportes, del Presidente de la Repblica y de la PCM), lo integran
las organizaciones de productores agrarios acreditadas por el Comit
Unitario Nacional de Gremios Agrarios de CONVEAGRO y otros,
ante el Ministerio. La designacin precisa de estas organizaciones
(la lista), deba realizarse por resolucin ministerial. La resolucin,
promulgada pocos das despus, designa a once organizaciones
miembros del CUNGA.
Hasta aqu tenemos el paulatino montaje de un mecanismo de
participacin, que reconoce esfuerzos concertadores desde la sociedad
(CONVEAGRO y CUNGA) y los incorpora a la dinmica de elaboracin de polticas. Un mnimo de discrecionalidad se mantuvo en
la designacin de las organizaciones del CUNGA que integran en
consejo, pero ella misma es objeto de negociacin. A lo largo de este
proceso, la inicial conflictividad del sector con el gobierno, manifiesta
tempranamente con una huelga y toma de carretera muy violenta
de los campesinos de los valles de Ica pidiendo mejores precios del
algodn y hasta un paro nacional agrario, va cediendo ante la apertura
de un espacio de acuerdos concertados con el ministerio. Uno de los
logros ms importantes del mecanismo participativo fue la fijacin
de bandas de precios y sobretasas arancelarias impuestas a varios
productos agrcolas amenazados por importaciones subsidiadas en
sus pases de origen (algodn de fibra corta, arroz, maz, lcteos).
Al lado del CONACA, adems, se han formado rganos de participacin por lnea de productos: consejos nacionales de algodn, de
caf, de camlidos sudamericanos, de banano orgnico y la mesa de
dilogo de concertacin forestal.
En abril de 2003, sin embargo, la Ley N. 27965 sustituye el
Decreto Supremo que cre el CONACA creando un Consejo Nacional
de Concertacin para la Reactivacin y Desarrollo del Sector Agropecuario (que mantiene la sigla de CONACA). All, la mencin al

16. El reglamento se establece por Resolucin Ministerial 0045-2001-AG del

24 de enero de 2001.
17. La creacin del CONACA (la primera creacin; como veremos, habr una
segunda) se formaliza en el Decreto Supremo 041-2002-AG promulgado,
simblicamente, el 24 de junio (Da del Campesino) de 2002.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Esta versin del CONACA declara como objetivo concertar con

16. El reglamento se establece por Resolucin Ministerial 0045-2001-AG del

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mejoramiento de la calidad de vida de hombres y mujeres del campo

ha desaparecido, junto con cualquier referencia a CONVEAGRO. El
consejo queda conformado por seis representantes del Ejecutivo y
las organizaciones de productores agrarios y otras acreditadas ante
el Ministerio de Agricultura que sern designadas por resolucin
ministerial.
Es probable que con esta ley se buscara institucionalizar el
consejo, dndole una estabilidad mayor a la de la decisin del eventual
ministro del sector; ello, adems, en un momento en que era claro
que el Ministro Quijandra, que haba abierto las puertas del despacho ministerial a la participacin de los productores agrarios,
saldra del gabinete. La nueva norma, pues, controla la discrecionalidad de los futuros titulares del sector. Pero siendo una ley, no
poda tener referencias particulares (CONVEAGRO, por ejemplo) ni
necesariamente fijar prioridades de polticas. La conformacin del
consejo (la lista) y sus objetivos precisos (la agenda), se remiten en
las disposiciones transitorias, a un reglamento a ser elaborado y
aprobado por el Ministerio de Agricultura.
Efectivamente, luego de la salida del gabinete del Ministro Quijandra y su sustitucin por una persona ms bien vinculada a
sectores empresariales, fue aprobado el reglamento del nuevo CONACA, en septiembre de 2003.18 En l, la discrecionalidad del titular
se recupera ntegramente. De once organizaciones de productores de
la versin anterior, quedan ahora cuatro y se agregan dos representantes de la actividad agroindustrial y agroexportadora, lo que suma una representacin equivalente a la de seis representantes del
Estado; paridad innecesaria, pues se establece que los acuerdos se
tomarn por consenso. El decreto designa tambin a los representantes: el presidente de la Junta Nacional de Usuarios de Riego (que
en la versin anterior estuvo como organizacin acreditada por CUNGA, pero ahora con crditos propios), dos representantes de organizaciones (una de cultivos y una de crianzas) elegidos por el CUNGA
de entre sus miembros, el presidente de la Asociacin de Empresarios
Agrarios, el presidente de la Asociacin Peruana de Avicultores y el
presidente de ADEX.

La representacin de los gremios de productores se ha reducido

a una mnima expresin; la Junta Nacional de Usuarios de Riego,
ahora con asiento propio, se ha desligado del CUNGA, lo que ha debilitado el incipiente gremio y el perfil del ente participativo se hace
ms empresarial.
Con ello el gobierno se ha desprendido de una presencia incmoda que presionaba por mantener o ampliar medidas de proteccin a
la produccin nacional, precisamente cuando se discuten tratados
de libre comercio, y hace espacio ms bien a los empresarios agrarios
y agroexportadores interesados ms en las polticas de liberalizacin
y ampliacin de sus mercados en el exterior. El costo, sin embargo,
es dejar fuera de la mesa a amplios sectores a los que, nuevamente,
solo les queda la protesta.
Un rasgo comn a los dos casos detallados del CNE y el CONACA
es que si sus integrantes no se ponen de acuerdo, no sucede nada;
slo que el Ministerio no recibe propuestas. No es el caso de uno de
los espacios de participacin y concertacin de menor discrecionalidad del Estado: el Consejo Nacional del Trabajo y Promocin
del Empleo (CNTPE). Tambin se encuentra entre las instituciones
que el gobierno del APRA dejaba a ltima hora como herencia al
gobierno siguiente. En las leyes orgnicas dadas por Fujimori, as
como en las del gobierno de transicin, que es el primero en instalarlo
y en las del gobierno de Per Posible, tiene la misma composicin: se
trata de un rgano tripartito donde se encuentran representantes
del Ministerio de Trabajo, de los trabajadores y de los empresarios.
Hay un cuarto escaln de instituciones vinculadas al sector y personalidades,19 pero, de acuerdo a su reglamento, es el consenso de los

18. Es el DS 034-2003-AG publicado el 23 de septiembre.

19. El CNTPE est conformado por trabajadores, de los cuales tres son representantes de la CGTP, dos de la CUT, uno de la CATP y, finalmente, uno de
la CTP; por los empresarios, de los cuales cinco son representantes de
CONFIEP (Sociedad de Minera y Petrleo, Asociacin de Bancos, CAPECO;
Sociedad Nacional de Pesquera, Sociedad de Comercio Exterior), uno de
la Cmara de Comercio de Lima, uno de la SNI y, recientemente, uno de
APEMYPE; y por las organizaciones vinculadas al sector: GRADE, AELE,
CEDAL; Sociedad Peruana de Derecho de Trabajo y Seguridad Social, Movimiento Manuela Ramos y el seor (sacerdote, economista y profesor
universitario) Juan Julio Wicht.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

mejoramiento de la calidad de vida de hombres y mujeres del campo

La representacin de los gremios de productores se ha reducido

18. Es el DS 034-2003-AG publicado el 23 de septiembre.

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tres primeros lo que se requiere para lograr un acuerdo que ser,

adems, de cumplimiento obligatorio de las partes. El CNTPE discute
y concierta la poltica laboral e incluso regula la remuneracin mnima vital.20
Probablemente, este sea el mecanismo de participacin ms
slido. Se sustenta en el reconocimiento de dos grandes sectores con
intereses diferentes y eventualmente opuestos. El consenso de ambos
con el Estado efectivamente busca condiciones de estabilidad social.
No siempre se logra y la CGTP ha utilizado tambin las calles para
presionar al gobierno; pero el mecanismo permite abrir el dilogo y,
en muchos casos, resolver un conflicto potencial.
Es interesante anotar que en esta composicin tripartita queda claro que junto a los empresarios y el Estado, no hay un tercer
sector indefinido, sino con toda claridad la representacin de las
organizaciones de los trabajadores. Para otro tipo de organizaciones,
ONG, profesionales, etc., existe un espacio especfico que permite
recoger sus aportes tcnicos, influir en los debates, pero no intervenir
en los acuerdos.
En las antpodas de este tipo de mecanismos participativos,
existen instancias como la comisin consultiva del Ministerio de
Energa y Minas, un rgano que solo tiene como funcin emitir opi-

nin sobre lo que el ministro le consulte, conformada por especialistas y profesionales. Lo escueto de su definicin y conformacin,
es expresivo del hecho de que no existe ninguna intencin de abrir la
poltica de este sector a alguna forma de dilogo o participacin. Temas vinculados a la poltica de explotaciones mineras y de hidrocarburos, sin embargo, s son objeto de organizaciones y conflictos, particularmente en torno a los problemas de alto riesgo ambiental de
este tipo de operaciones.
El caso ms conflictivo haba sido el que enfrent a los pobladores de la colonizacin de San Lorenzo y el pueblo de Tambo Grande,
en Piura, con la empresa Manhatan-Sechura: el proyecto minero
fue finalmente clausurado. Recientemente, un nuevo conflicto enfrent a campesinos y pobladores de la ciudad de Cajamarca con la
empresa minera Yanacocha, cuando esta intent ampliar el radio de
sus operaciones incorporando al cerro Quilich, fuente del agua que
bebe la ciudad. Tras una serie de manifestaciones masivas, con riesgo
de devenir muy violentas, la empresa ha desestimado su proyecto
de ampliacin (y pedido disculpas a la poblacin por su escasa sensibilidad anterior a incorporar sus demandas y preocupaciones).
Entre otras cosas, estos conflictos que se desarrollan en lugares
de alta visibilidad (a diferencia de lo que ha sido el tradicional espacio
de asentamiento minero, las punas aisladas y de escasa poblacin),
han reforzado y dado cierta presencia nacional a CONACAMI, una
organizacin que agrupa a las comunidades afectadas por la minera.
Ni esta organizacin (ni ninguna otra), est incorporada en espacios
de participacin ciudadana y el conflicto, en este sector clave para
la captacin de grandes inversiones, es abierto.
Incluso el Consejo Nacional del Ambiente, creado en diciembre
de 1994 bajo el rgimen de Fujimori, encargado de propiciar el uso
sostenible de los recursos naturales, no se abre a una participacin
ciudadana amplia. Su consejo directivo est compuesto por tres
representantes del Ejecutivo nombrados por el presidente, uno designado por los gobiernos regionales, uno por los gobiernos locales, y
dos representantes de las actividades econmicas primarias y secundarias, ambos propuestos por CONFIEP. El mecanismo de participacin amplia imaginado por CONAM consista en unos ecodilogos
bianuales, cuya ltima versin se realiz en 1999.

20. El CNTP ha logrado consensos que se han traducido en leyes: por ejemplo,
la Ley N. 27626, que regula la actividad de las empresas especiales de
servicios (2002) y su respectivo reglamento; la Ley N. 27912, que modifica la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo y levanta las Observaciones
formuladas por el Comit de Libertad Sindical de la OIT (enero 2003); la
Ley N. 27735 relativa al otorgamiento de Gratificaciones por Navidad y
Fiestas Patrias para Trabajadores de la actividad privada (2002); el Decreto de Urgencia N. 067-2002 que regula el retiro extraordinario y voluntario de la compensacin por tiempo de servicios para atender obligaciones
contradas por los trabajadores con el sistema financiero. Desde febrero de
2002, sin embargo, el CNTP ha venido discutiendo el anteproyecto de Ley
General del Trabajo. El texto actualmente en debate contiene 440 artculos de los cuales el 60% cuenta con consenso total; el 31% est en proceso
(acuerdos parciales y puntos por revisar) y sobre un ncleo de 9% de artculos, particularmente los referidos a remuneraciones y beneficios sociales, no se logra acuerdo. El conjunto, consensos y disensos ha sido remitido al Congreso y las definiciones finales sobre los puntos no consensuados
sern polticas.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

tres primeros lo que se requiere para lograr un acuerdo que ser,

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An sobre la minera como actividad de riesgo ambiental, con

el gobierno de Fujimori se inaugura un mecanismo de participacin
ciudadana; las audiencias pblicas sobre los estudios de impacto
ambiental que presentan las empresas que pretenden desarrollar
actividades de explotacin minera y petrolera. Un primer reglamento
de audiencias pblicas fue promulgado en 1996; all se estableca,
junto con la formalidad (convocatoria, fechas, documentos, etc.) que
las audiencias deban celebrarse de ser posible en la localidad ms
cercana al asiento minero y que podan participar representantes de
instituciones pblicas, privadas y comunales que lo hubieran solicitado ante el Ministerio de Energa y Minas. Un nuevo reglamento de
1999 (an con el gobierno de Fujimori y que es el que sigue vigente),
establece que la participacin ciudadana es libre; es decir, no solo de
representantes de instituciones u organizaciones comunales, debiendo inscribirse en una lista de asistentes toda persona que desee participar. Ello ha abierto la posibilidad de que las propias empresas
copen los lugares donde se llevan a cabo las consultas, con su propio
personal y personas afines. Ello, precisamente, fue denunciado cuando Yanacocha present en Cajamarca el estudio de impacto ambiental
de la ampliacin al cerro Quilich: el resultado fue nefasto para la
empresa.
El mecanismo de audiencias, por otro lado, no es ni de consulta
ni de concertacin; no genera un acuerdo ni termina con un consenso.
La participacin consiste en hacer preguntas, observaciones u objeciones, por escrito, las que son respondidas por la empresa. Un acta de
la sesin da cuenta de las observaciones presentadas y las respuestas.
Si las respuestas levantan suficientemente o no las observaciones,
queda a criterio del Ministerio de Energa y Minas quien decide (sin
participacin ciudadana obviamente) si el EIA se acepta y se aprueba
el desarrollo del proyecto. Eso fue lo que objetaron los pobladores
de Tambo Grande, quienes no permitieron que la empresa presentara
en audiencia pblica su EIA: si lo haca, an cuando ellos observaran
el proyecto, su aprobacin, o no, quedara en manos exclusivamente
del Ministerio de Energa y Minas, sin considerar si sus observaciones
u objeciones hubieran sido tomadas en cuenta o no.
En ausencia de mecanismos reales de participacin, queda la
calle o las carreteras, y eso es lo que ha venido sucediendo.

Los mecanismos de participacin ciudadana por invitacin en

las polticas sectoriales estn sujetos, salvo en casos muy particulares,
a una alta discrecionalidad del gobierno con respecto a quines son
convocados, a los temas consultados y a los resultados de la consulta.
En el marco de un gobierno errtico como el actual, en muchos casos,
adems, dependen de la personalidad de un ministro. Por otro lado,
mientras ms estratgico considera el gobierno un sector, como
Energa y Minas, o este toma importancia como parte de una poltica
ms general (el caso de agricultura en las negociaciones de libre
comercio, por ejemplo), los mecanismos de participacin ciudadana,
a pesar de potenciales conflictos, se restringen. En general, sectores
potencialmente conflictivos, aunque representativos, quedan fuera
y, a pesar de discursos sobre la sociedad civil y complicados montajes
institucionales, las polticas sectoriales se definen por la presin de
poderes fcticos, el lobbying o la protesta violenta.

B. Las Mesas de Concertacin

de Lucha Contra la Pobreza
Si bien como poltica gubernamental, las Mesas de Concertacin de
Lucha Contra la Pobreza (MCLCP) son un producto absolutamente
original del gobierno de transicin, la idea (aunque no sus objetivos
iniciales y su composicin) se basa en la experiencia de mesas de
concertacin de desarrollo que venan implementando diversos gobiernos locales, en oposicin al fujimorismo, y que analizaremos
ms adelante. El gobierno de transicin encuentra en esta experiencia
de los alcaldes de oposicin, de resistencia al fujimorismo, una suerte
de modelo. Pero mientras esas experiencias eran autnomas, adaptadas a sus contextos sociales y polticos, la iniciativa del nuevo gobierno
es nacional, homognea. Adems, cambi mucho en sus objetivos y
muy rpidamente.
Fueron creadas en enero de 2001 por Decreto Supremo del PROMUDEH. Existe una mesa nacional, mesas regionales en todos los
departamentos, mesas provinciales en 185 de las 194 provincias y
mesas distritales en el 53% de distritos del pas.21 Se crearon en
principio para que todas las instituciones de una unidad territorial
que desarrollan alguna actividad de promocin de desarrollo y aten-

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

An sobre la minera como actividad de riesgo ambiental, con

Los mecanismos de participacin ciudadana por invitacin en

B. Las Mesas de Concertacin

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

cin a poblaciones en situacin de pobreza; es decir, los diferentes

organismos, oficinas y programas de los sectores estatales (que actan
en paralelo sin ninguna coordinacin), las ONG y las instituciones o
programas de accin social de las iglesias, planifiquen y coordinen
sus actividades conjuntamente para, as, racionalizar recursos orientados a combatir la pobreza, evitar duplicidad de programas, homogeneizar enfoques, compartir diagnsticos e identificar espacios y/o
poblaciones abandonadas o sobre atendidas. Como criterio de objetividad para esta coordinacin, pero sobre todo, como garanta de transparencia en el uso de los recursos pblicos y de la cooperacin internacional en programas de atencin a la pobreza, en estos espacios interinstitucionales deban participar representantes de los beneficiarios;
es decir, de las organizaciones sociales de los diferentes sectores urbanos y rurales de bajos ingresos de la poblacin.
La iniciativa original buscaba fundamentalmente dos objetivos:
dar racionalidad a la desordenada presencia local del Estado y
particularmente de sus programas focalizados de atencin a poblaciones en situacin de pobreza (FONCODES, PRONAA, PRONAMACHS, INFES, PAR, desayunos escolares, etc.) pero, sobre todo,
terminar con el uso discrecional y clientelstico de los mismos, que
haba sido el sustento de la creacin de bases de apoyo poltico al gobierno de Fujimori recin depuesto. Tenan un objetivo claramente
poltico, democrtico, de combate al clientelismo. Se buscaba, as, a
travs de la planificacin participativa y concertada desde las localidades (regiones, provincias, distritos), enfrentar la irracionalidad
que provoca el centralismo: la planificacin desde la capital y en paralelo de la accin de los ministerios y los proyectos especiales, as
como evitar su utilizacin poltica. En principio, la materia de concertacin era clara: los presupuestos pblicos de atencin a la pobreza, y bastante diferente de la que haba suscitado el mecanismo de
las mesas o consejos de desarrollo en los gobiernos locales: los planes
y presupuestos municipales de inversin.

Sin embargo, para esta planificacin descentralizada, concertada

y transparente, de los fondos de lucha contra la pobreza, las MCLCP
tienen en principio los lmites de la misma organizacin centralizada
y jerrquica del Estado: en el nivel local, donde las polticas se aplican
(donde la poblacin recibe los servicios o se beneficia de los programas), y es posible la participacin directa de las organizaciones de
beneficiarios, los funcionarios no tienen ninguna capacidad para
decidir, flexibilizar sus metas o cambiar la orientacin de los programas que manejan: los lineamientos, los presupuestos, la territorializacin de las acciones, las prioridades de atencin, se definen
efectivamente en niveles de gestin distantes de las localidades, eventualmente en las regiones, pero por lo general en la capital.
Simultneamente, conforme los niveles de decisin se alejan de
las localidades, en los niveles intermedios, los interlocutores sociales
son menos representativos. En niveles intermedios (regiones, provincias), la presencia de las ONG puede ser ms relevante, pero estas
instituciones, cuyos proyectos y sistemas de financiamiento se vinculan a ritmos y prioridades de una infinidad de agencias de cooperacin internacional del exterior, tambin tienen dificultades para
adaptarse a procesos de concertacin y complementariedad de actividades con otras ONG y con el sector pblico.
Finalmente, en el nivel nacional, donde se originan los lineamientos y programas estatales, ni es posible una representacin de
los pobres ni de las ONG. En el comit ejecutivo de la Mesa
Nacional de Lucha Contra la Pobreza participa por ejemplo la CGTP,
pero difcilmente se considerara representante de las poblaciones
urbano-marginales y de los sectores rurales empobrecidos. La presencia de la ANC-CONADES en esa instancia no aporta tampoco
una representacin o un mandato de las ONG cuyas opiniones,
criterios, lecturas de la realidad y propuestas de desarrollo no tienen
por qu ser homogneas y no constituyen un sector con intereses
propios (salvo la garanta de su autonoma y su pluralidad). Por el
lado del Estado, difcilmente se podra esperar que los ministerios
transformaran su estructura de programas, que son aparatos pesados y espacios de colocacin de allegados y militantes, o sus grandes
proyectos especiales negociados con la cooperacin internacional (con
metas y estrategias predefinidas), por el hecho de participar de una

21. Los nmeros pueden cambiar con la activacin de una mesa o la desaparicin de otra. La informacin que se presenta fue la tomada de la pgina web
de la mesa nacional en enero de 2003.

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cin a poblaciones en situacin de pobreza; es decir, los diferentes

Sin embargo, para esta planificacin descentralizada, concertada

21. Los nmeros pueden cambiar con la activacin de una mesa o la desaparicin de otra. La informacin que se presenta fue la tomada de la pgina web
de la mesa nacional en enero de 2003.

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mesa de concertacin. Eventualmente s, pero ello hubiera requerido

tomar decisiones polticas que alteraran la composicin y el funcionamiento del Estado, que un gobierno de transicin no estaba,
razonablemente, en condiciones de asumir.
Este entrampe no se resuelve. Se elude. Cuando el aparato de
mesas desde regionales hasta distritales empieza a tener forma, las
MCLCP, ante la cercana del fin del gobierno de transicin y el inicio
de un proceso electoral de resultados inciertos, acuerdan salir del
tema especfico de la pobreza, las polticas sociales y de la participacin ciudadana para lograr eficiencia pblica en su atencin, y tener
como actividad principal entre mediados de 2001 y 2002, la elaboracin de planes de desarrollo regional concertados en todos los departamentos, incluyendo planes provinciales y distritales.22
La decisin cambia el carcter de la iniciativa y genera algunos
problemas. En primer lugar, los planes concertados de desarrollo
no eran una novedad; era algo que en muchas provincias y distritos
ya se vena haciendo a iniciativa de sus alcaldes, como veremos ms
adelante. Ello gener en muchos casos conflicto y duplicidad. Disolva
en una directiva nacional lo que eran iniciativas locales definidas en
sus propios trminos y para fines precisos (las prioridades del presupuesto municipal), y restaba visibilidad a los alcaldes que las haban emprendido; aquellos precisamente ms democrticos, ms

comprometidos con una estrategia participativa y que, en teora, haban sido el modelo de las MCLCP. Impona, adems, la presencia de
funcionarios locales del gobierno central o del CTAR.23
Pero sobre todo, la decisin de abandonar la concertacin de las
acciones de poltica social, cambia el carcter mismo de la participacin. Los funcionarios pblicos (muchos de los cuales seran removidos dos veces: cuando se nombran las nuevas autoridades de
Per Posible en las regiones, y cuando se instalan los nuevos gobiernos regionales electos), y los representantes de las ONG, devienen,
ya no gestores o ejecutores de programas y proyectos, confrontados
a dar cuenta de sus presupuestos y acciones ante organizaciones
sociales, sino actores que aportan sus eventualmente buenas
ideas sobre el mejor futuro para la regin o la localidad. Diagnsticos,
FODA, visin de largo plazo, ejes estratgicos de mediano plazo, entre otros, son el instrumental metodolgico de planes donde no queda claro si los que participan, desigualmente, en las mesas, son los
actores pertinentes.
Pero adems, la materia (la agenda) de la concertacin deviene
en algo que no est en las manos de los concertadores realizar, sino
que ser entregado a futuros gobiernos regionales o locales que resulten
electos. Lo que se concierta as, no involucra un cambio en las prcticas de quienes estn en la mesa; no los compromete a aplicarlo;
compromete a otro. En esos trminos, se puede acordar casi cualquier cosa.

22. Era difcil, pero no habra sido imposible avanzar en los objetivos iniciales. Se contaba con algunas experiencias. En Piura, por ejemplo, un grupo
importante de ONG haba iniciado un proceso de intercambio de informacin sobre cunto invertan desde sus proyectos en cada zona y con qu
finalidad. La presentacin preliminar de resultados espacializados hasta el
nivel distrital, result de enorme inters, pues permita apreciar las desigualdades de atencin de las poblaciones de bajos ingresos de los diferentes espacios del departamento. Tanto, que el CTAR Piura ofreci y entreg la informacin sobre sus propios programas y los de los fondos de
poltica social (particularmente FONCODES) cuya informacin registraba, con lo que el diagnstico se enriqueci notablemente y permita empezar a discutir polticas, estrategias y problemas de atencin a diferentes
zonas. En ese momento, sin embargo, se instalan las MCLCP como parte
una poltica nacional y la experiencia se pierde; el material no llega a
utilizarse ni se ha actualizado.

23. Incluso en el nivel regional, experiencias anteriores vuelven a foja cero o

se crean mesas paralelas. En Huancavelica, por ejemplo, desde 1988 funcionaba una mesa de concertacin para el desarrollo de Huancavelica (MECODEH), impulsada inicialmente por la municipalidad provincial, algunas
ONG como DESCO (que estaba elaborando bases de datos para un Atlas
Regional con informacin geogrfica, demogrfica y econmica muy completa), colegios profesionales, la Federacin Departamental de Campesinos, la Federacin de Mujeres Campesinas, entre otras, y que haba elaborado un Plan de Desarrollo del Departamento. Si bien la mesa se haba
debilitado en el proceso de cada del rgimen de Fujimori, cuando se crean
las MCLCP, se esperaba que la experiencia fuera reconocida e incorporada.
No fue as; la MCLCP inicia otro proceso, prescindiendo de la experiencia
acumulada y terminan existiendo dos mesas.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

mesa de concertacin. Eventualmente s, pero ello hubiera requerido

23. Incluso en el nivel regional, experiencias anteriores vuelven a foja cero o

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

ORGANIZACIONES SOCIALES EN MCLCP REGIONALES

Los participantes en las MCLCP

Para esta nueva definicin de sus objetivos, las cerca de 1 200 mesas
entre regionales, provinciales y distritales tienen la dinmica que
pueda darles la extraordinariamente variada voluntad de los funcionarios pblicos que participan en ellas y la desigual (en algunos
casos importante, en otros irrelevante) presencia de organizaciones
sociales y ONG.
La composicin e incluso el nmero de representantes en las
mesas regionales son extremadamente diversos. El anexo 2, donde
se detalla su composicin en noviembre de 2003, muestra la realmente
poco significativa presencia de organizaciones sociales: 58 organizaciones sociales entre 23 mesas regionales (menos de tres en promedio) parece relativamente insuficiente para recoger una pluralidad
de intereses y expectativas en las regiones. La composicin de esta
representacin de organizaciones sociales es, adems, como se aprecia
en el mapa siguiente, extremadamente diversa, en algunos casos muy
poco significativa y hasta ausente en dos departamentos: Arequipa
y Cajamarca.
En realidad, el escaln ms importante est compuesto por
funcionarios pblicos, que constituyen un 41% de los participantes,
que va, segn los casos, desde constituir el 64% de los participantes
en Ucayali (15 funcionarios), hasta el 17% en la mesa de Pasco (con
dos representantes: de FONCODES y de COOPOP). La mesa de Puno,
por ejemplo, la ms numerosa, cuenta con la participacin de prcticamente todos los sectores pblicos, incluyendo a la Corte Superior
de Justicia. Esta es una de las pocas regiones, adems, donde entre
las mesas provinciales se menciona un representante de PRONAMACHS, una de las instituciones pblicas ms importantes en la
sierra, considerada como el real Ministerio de Agricultura en esa
regin, que fue uno de los aparatos de clientela de Fujimori, y que
maneja importantes fondos de inversin y hasta de promocin de
microempresas, pero poco activa (casi inexistente) en las MCLCP.24
24. PRONAMACHS participa tambin de la mesa regional de Hunuco; otra
mesa amplia con presencia de organizaciones sociales fuertes (Frente
Cvico, Federacin de Comunidades nativas, Federacin Departamental

Frentes regionales de defensa

Gremios (Federaciones agrarias,
de pueblos indgenas, de trabajadores)
Asociaciones regionales de mujeres
o AAHH
Organizaciones de base
No identificada
Fuente: en base a Anexo 2

de Trabajadores base de CGTP) y diecisis representantes del Estado;

y de la mesa regional de Apurmac, menos numerosa, pero que cuenta con
representantes de la Federacin Agraria Revolucionaria de Apurmac y el
SUTEP.

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p.91

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ORGANIZACIONES SOCIALES EN MCLCP REGIONALES

Los participantes en las MCLCP

Frentes regionales de defensa

Gremios (Federaciones agrarias,
de pueblos indgenas, de trabajadores)
Asociaciones regionales de mujeres
o AAHH
Organizaciones de base
No identificada
Fuente: en base a Anexo 2

de Trabajadores base de CGTP) y diecisis representantes del Estado;

y de la mesa regional de Apurmac, menos numerosa, pero que cuenta con
representantes de la Federacin Agraria Revolucionaria de Apurmac y el
SUTEP.

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En la mesa regional de Puno, se registran, adems, la Cmara de

Comercio, las dos federaciones departamentales de campesinos y el
Frente de Organizaciones Populares: el conjunto de fuerzas vivas
de la regin. A diferencia de ella, en la MCLCP del vecino departamento de Cusco, hay solo cuatro funcionarios (entre ellos, los de
FONCODES y COOPOP) y como organizaciones sociales, una que se
registra como OSB Rural y una Central Nacional de Mujeres.
En la mesa de Cajamarca, junto a los diez funcionarios del Estado, no hay ningn representante de organizaciones sociales, aunque
est all el grupo ms numeroso de ONG que, por otro lado, no es un
grupo muy abundante en el total. Tampoco hay organizaciones sociales en la mesa de Arequipa. Si bien no es igual, tampoco es muy
distante el caso de la mesa de Piura, el departamento ms poblado
del pas despus de Lima, cuya poblacin est representada por la
Federacin Departamental de Personas con Discapacidad y el Movimiento Regional de Nios y Adolescentes Trabajadores. En las mesas
de las regiones de selva hay una importante presencia de funcionarios,
bastante mayor que en las dems regiones; pero en varias de ellas
hay una importante presencia de organizaciones de pueblos indgenas.
Con una composicin tan diversa, las mesas pueden funcionar
o no como espacios donde se discuten problemas relevantes y eventualmente se concierta entre representantes de organizaciones sociales y del Estado sobre su procesamiento no conflicto, o se procesan
quejas. En cualquier caso, lo que parece claro es que no logran, acaso
no llegaron a planterselo, cambios en la estructura de funcionamiento del Estado para llevar adelante eficientemente acciones contra la
pobreza. En muchos casos, como anotbamos el de Puno, parecen
listas de fuerzas vivas, ms que sesiones de trabajo sobre cmo
hacer eficiente la accin del Estado en la lucha contra la pobreza,
mejorar la calidad de los servicios al alcance de los ms pobres, no
duplicar esfuerzos y coordinar planes de trabajo con ONG. No es
extrao encontrar, en mesas provinciales o distritales, tambin a
subprefectos o gobernadores, a la polica nacional o a representantes
de clubes deportivos o de Leones, junto con organizaciones sociales
de base, funcionarios y representantes de ONG.25
Por el lado de su funcionamiento, es difcil dar una apreciacin
general. Una breve sistematizacin de la experiencia de la MCLCP,

precisamente de Puno,26 muestra junto con algunos logros, varias

dificultades. El abultado componente de funcionarios resulta, sin
embargo, poco asiduo a las sesiones; difcilmente se logra contar con
la presencia de los funcionarios responsables de FONCODES, PRONAMACHS y PRONAA, precisamente quienes gestionan los fondos ms
importantes de polticas sociales.
Eso no debe haber sido particular al caso de Puno, sobre todo
luego de terminado el gobierno de transicin, en que el compromiso
de los funcionarios con las Mesas se hace relativamente ms dbil.
No todos los ministros las priorizan entre sus directivas y en cierto
modo quedan libradas a la iniciativa del presidente del CTAR de
cada regin, militante recin inscrito en Per Posible o amigo del
Presidente 27 y luego del Presidente regional electo, o de la buena voluntad personal de cada funcionario.

Algunas perspectivas en el contexto

de cambio institucional
Lo que suceda con unos planes de desarrollo elaborados por las
MCLCP es ambiguo. Los consejos de concertacin regional instalados
en aplicacin de la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales tienen la
formulacin de planes concertados de desarrollo como su primera
tarea. Quizs en algunas regiones el plan estratgico elaborado por
la MCLCP sea un insumo importante; en otras, donde las mesas
hayan logrado una participacin de sectores sociales significativos,

25. En su artculo sobre pueblos de Ayacucho que han estado bajo control
militar, Arons (2003) refiere el caso de un distrito en el que la instalacin
de la mesa debi esperar la llegada del oficial de la base militar y el comisario. La presencia de este tipo de participantes servira probablemente para
afirmar su posicin de autoridad, ms que para discutir cmo deben cambiar para atender mejor a los pobres.
26. La sistematizacin fue realizada por el SER en el marco de un proyecto del
IEP que pidi a un conjunto de instituciones regionales sistematizar cinco
experiencias de participacin.
27. El nico elemento del currculum de quien se nombr presidente del CTAR
Piura, que explica su nombramiento, es su lugar de nacimiento: Cabana.

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En la mesa regional de Puno, se registran, adems, la Cmara de

precisamente de Puno,26 muestra junto con algunos logros, varias

Algunas perspectivas en el contexto

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sern un referente ineludible o generarn conflicto.28 En muchos casos, son tambin documentos completamente prescindibles e irrelevantes. En cualquier caso, la funcin de planificar concertadamente,
ya no les pertenece. Por otro lado, conforme avance el proceso de
descentralizacin, los funcionarios pblicos en las regiones sern
funcionarios de los gobiernos regionales, cuyo espacio de participacin ciudadana en las definiciones de poltica son los CCR. Cul sera la razn para mantener las MCLCP como pliego presupuestal del
gobierno central y no descentralizarlas? Si se descentralizan, buscarn los gobiernos regionales mantenerlas en paralelo a los CCR?
En las provincias y distritos, la creacin de los consejos de concertacin local en aplicacin de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades, resta tambin espacio a las MCLCP. La escasa presencia
de funcionarios en las localidades (se concentran en la capital regional) y su casi nula capacidad de decidir en espacios locales han
llevado el terreno de la concertacin en el nivel municipal, en algunos
casos, como decamos, en paralelo a iniciativas de concertacin de
alcaldes. Con los CCL instalados, las mesas podran quedar como el
espacio de expresin, ms amplio, de los que quedan fuera de los
CCL, aunque para ello la ley ha previsto la existencia de las juntas
comunales vecinales. En distritos pequeos y de alta conflictividad,
podran concentrar la oposicin al alcalde. Tambin, en casos de
relacin conflictiva entre un gobierno regional y uno local (que no es
imposible porque la poltica existe en gobiernos que resultan de elecciones), las MCLCP podran ser en las localidades las instituciones

que recuperen y den audiencia a funcionarios del gobierno regional

crticos del local. Pueden ser muchas las situaciones en las que las
mesas locales se manejen, ms que en consensos, en conflictos.
Por el lado de la mesa nacional, sus perspectivas tampoco son
claras. La mesa nacional ha devenido en un espacio de debate y reflexin, que rene asesores especialistas, algunos de alto nivel, en
temas de pobreza y aparatos institucionales (CONADES, Red Per)
donde la cuestin de la representatividad es sustituida por la existencia de redes de personas u ONG afines, que concentra informacin,
de desigual calidad, de las localidades.
Su nivel de influencia en las decisiones pblicas, canalizando
de la informacin local, tampoco parece significativo. Las MCLCP
podran funcionar como nexo oficial (son un pliego presupuestal de
la PCM) entre las localidades y el nivel nacional de decisiones; es
decir, funcionar como las correas de transmisin, de las que el
gobierno actual carece por la debilidad institucional de su partido y,
por definicin, el gobierno de transicin no tena, entre las expectativas y potenciales conflictos locales o regionales, y los niveles
altos de decisin pblica; algo como el SINAMOS del gobierno militar. Para ello, sin embargo, requeriran efectivamente ser representativas y, adems, tener un alto nivel de audiencia pblica.
Es probable que el nivel de audiencia de la mesa nacional haya
sido alto durante el gobierno de transicin. De hecho, varios ministros y, particularmente, la Ministra de la Mujer, tenan las MCLCP
como referentes de informacin para su gestin y su participacin
en el Consejo de Ministros. Hoy en da, sin embargo, segn nos informan, el nivel de presencia de los representantes de los sectores
pblicos en la mesa nacional no es alto y, sobre todo, no es ejecutivo:
asisten asesores de ministerios, jefes de oficinas de planeamiento o
de oficinas de participacin. Las dos veces al ao que el Consejo de
Ministros recibe al presidente de la mesa nacional para presentar
su informe, resultan claramente insuficientes para canalizar expectativas y potenciales conflictos, o para incidir en la marcha de las
polticas pblicas. Ningn ministro, hoy en da, las asume como
relevantes.
Las MCLCP se ubican en uno de los espacios que ms intensas
reformas institucionales ha vivido en el pas desde el fin del fujimo-

28. En el Cusco, por ejemplo, la elaboracin del el Plan Estratgico de Desarrollo Regional Concertado impulsado en 2002 por la MCLCP y otras organizaciones regionales (Foro Regional, Asociacin de Municipalidades de la
Regin y el propio CTAR) fue un proceso amplio, complejo, con mltiples
eventos locales y regionales que terminaron involucrando a ms de 1 500
personas. El gobierno regional que se instal en enero de 2003 lo asumi
como propio, por resolucin regional. El presidente regional, sin embargo,
quizs buscando protagonismo o sello propio, decidi la elaboracin (en
gabinete) de un plan de desarrollo de mediano plazo, como orientador de
las inversiones. Ello origin un conflicto con el CCR (donde participa el
representante de la MCLCP), que se resolvi en la aprobacin de este segundo plan, a condicin de que fuera validado en eventos participativos
provinciales.

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que recuperen y den audiencia a funcionarios del gobierno regional

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rismo: el de las relaciones entre el gobierno central y los rganos

subregionales de gobierno, y sus mecanismos de participacin. El
contexto institucional ha cambiado significativamente, sin que lograran las MCLCP, al cambiar su agenda hacia los planes de desarrollo,
enfrentar uno de los dos problemas principales que les dieron origen,
el de la duplicidad, ineficiencia e insuficiencia de la accin del Estado.
El problema subsiste, por supuesto, pero la apertura por parte de la
Presidencia del Consejo de Ministros de la agenda de reforma del
Estado, con financiamiento ya aprobado por la cooperacin bilateral,
podra cuando menos empezar a plantearlo. Los diagnsticos producidos por las MCLCP podran ser un insumo extraordinariamente
valioso, pero una reforma del Estado que evite duplicidad y genere
eficiencia, cuando menos formalmente, ya no es un tema de concertacin local, sino de poltica nacional. Es probable que la debilidad
del gobierno del presidente Toledo no le permita llevar adelante una
reforma; pero, para el Estado peruano, es una agenda que se maneja
por otro lado.
Pero si la descentralizacin, los CCR, los CCL y la reforma del
Estado abren vas institucionales nuevas, o, en todo caso, ponen en
otras manos los temas de las MCLCP, el segundo problema que les
dio origen, la cuestin de la necesidad de que las organizaciones
sociales y las ONG vigilen la transparencia en el uso de los fondos
pblicos, particularmente de aquellos vinculados a las polticas sociales para evitar su utilizacin poltica, subsiste y su descentralizacin en los prximos meses podra inclusive agravarlo. Efectivamente, un logro neto de las MCLCP ha sido la apertura de la informacin pblica referida a polticas sociales y, por lo tanto, la posibilidad
de que las organizaciones sociales vigilen el uso de los fondos pblicos
dirigidos a aliviar la pobreza.
Sobre el manejo de informacin pblica, sin embargo, hay
tambin recientes avances. A diferencia de cuando se constituyeron
las MCLCP, existe ahora una ley de derechos de informacin que ya
no requiere la buena voluntad de un funcionario en una mesa de
concertacin para obtenerla y, adems, existe el excelente servicio
de informacin sobre fondos pblicos, el SIAP, accesible, en formato
muy prctico, fcil y detallado, desde la pgina web del Ministerio
de Economa y Finanzas.

Tras el conjunto de cambios institucionales, nuevas leyes y

derechos, y nuevos procesos polticos en marcha en las regiones y
localidades, las MCLCP han perdido crecientemente la vigencia que
pudieron tener en un momento de transicin. La mesa nacional sigue
proporcionando el contexto institucional para que algunos especialistas en temas de pobreza puedan participar en mbitos como el
Acuerdo Nacional; eventualmente, esa podra ser su funcin. Vigilar,
en el nivel nacional, el proceso de descentralizacin y la accin (la
inaccin, en realidad) de su rgano rector, el CND (que no incluye
ningn espacio de participacin ciudadana; ni siquiera alguno formal
de personalidades), podra ser una nueva funcin, pero, hasta donde
llegan nuestros conocimientos, no se ha planteado. Pero adems,
ello requerira una autonoma con respecto del gobierno que difcilmente puede plantearse desde su carcter de organismo pblico
(o semipblico). Tambin una funcin de vigilancia local y regional
tendra que adaptarse a los nuevos contextos de presupuesto participativo y CCR o CCL, vigilando por ejemplo la adecuacin entre los
acuerdos de los procesos participativos y las decisiones finales de
los alcaldes o presidentes regionales. Para ello, sin embargo, su composicin, integrando funcionarios pblicos, ya no es pertinente.

Microespacios de participacin

A pesar de las dificultades sealadas para concertar participativamente el conjunto de programas sociales y de alivio a la pobreza,
cada programa define una estrategia de participacin ciudadana,
particularmente en la ejecucin y eventualmente hasta en la gestin
de proyectos y unidades operativas locales. Su carcter local, micro, claramente delimitado, permite que esta participacin tenga,
si acaso, muy pocos niveles de intermediacin.
Es nuevamente durante el perodo de Fujimori que se inicia la
mayora de experiencias. No es sorprendente. La participacin ciudadana en escala microlocal, en condiciones de ajuste estructural y
reduccin del Estado, permitira mayor eficiencia; es decir, ampliar
la cobertura de beneficiarios a menor costo, en la medida en que los
ciudadanos y sus organizaciones sustituyen al Estado en algunas
tareas. La participacin aqu involucra ms directamente el criterio

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rismo: el de las relaciones entre el gobierno central y los rganos

Tras el conjunto de cambios institucionales, nuevas leyes y

Microespacios de participacin

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

de incorporacin de la demanda, de los beneficiarios (los consumidores de los servicios o programas del Estado) para la determinacin
de las orientaciones y hasta de los proyectos especficos (la oferta
del Estado). FONCODES y, ahora, A trabajar, responden a este tipo de orientacin por demanda: en ese sentido, son participativos.
Simultneamente, la nube de microorganizaciones funcion, y
era alentada por ello desde el Estado, como red de clientela del aparato fujimorista (distribucin de propaganda electoral a todo el espacio nacional, movilizacin de poblacin en mtines, y generacin de
dependencias que comprometen votos).
Prcticamente cada programa pblico define una manera de
participar adaptada a las acciones que desarrolla, as como el tipo
de organizacin que participa. En muchos casos, como FONCODES
o PRONAMACHS, la participacin requiere de la formacin de organizaciones ad hoc, ncleos ejecutores en el primero 29 o comits
ambientalistas en el segundo. En otros casos, un programa o poltica
social incorpora, o copta, organizaciones preexistentes, como las integradas en los Consejos Locales de Administracin de Salud o las
APAFA integradas en las cambiantes formas de participacin en la
gestin educativa local. En el caso de los comedores populares, las
organizaciones preexisten a la poltica de convertirlas en canalizadoras del apoyo del Estado a la alimentacin popular. La implementacin de esa poltica, sin embargo, los transforma y los
multiplica.
Los niveles de participacin tambin son diversos; pueden ir
desde la participacin cuando menos en el papel en la planificacin, administracin y vigilancia como en los CLAS, hasta la participacin como aporte de mano de obra en algunos proyectos de
FONCODES, con toda suerte de modalidades intermedias.

29. Aunque el modelo de ncleo ejecutor, conformado por un grupo de personas interlocutores entre el funcionario local y la comunidad, con tareas
especficas de gestin del proyecto de que se trate, que eventualmente son
elegidas, pero no necesariamente, se reproduce en otros programas estatales o de cooperacin.

Los Consejos Locales de Administracin de Salud (CLAS)

Interesa explorar el caso de los CLAS, una de las experiencias de
participacin ms acabadas y aparentemente ms exitosas. Los CLAS
son asociaciones civiles inscritas en registros pblicos y formadas
por diversas organizaciones locales (comunidades, organizaciones
de agentes de salud comunales, vecinales, de mujeres, etc.) que suscriben un contrato de administracin compartida con el Ministerio
de Salud (MINSA) en el contexto de su programa de administracin
de acuerdos de gestin, por el cual el MINSA entrega a la asociacin
CLAS la infraestructura, equipamiento, medicamentos y financiamiento de personal, para el cumplimiento del plan de salud local
(metas en salud colectiva y salud individual para la poblacin asignada al mbito de la asociacin). Como administradora, la asociacin
establece las prioridades, contrata el personal y administra los servicios. Esta poltica de administracin participativa y descentralizada de los servicios de salud se inicia en 1994; hasta 1999 se habran constituido cerca de setecientos CLAS que administraban el
15% de los establecimientos de salud de primer nivel.30 Hoy en da
existen 764 CLAS que gestionan 2 155 establecimientos de salud de
primer nivel de atencin. Segn consta en la pgina web del Ministerio de Salud, en departamentos como Arequipa, Tacna y Moquegua, esta modalidad alcanza al 100% de este tipo de establecimientos. El funcionamiento de los CLAS involucrara unos 4 584 lderes
comunales.
Los niveles de participacin efectiva en los CLAS, sin embargo,
no son muy claros. Un estudio realizado por el Ministerio de Salud
en 1998 31 sobre la base de una encuesta dirigida a 1 047 dirigentes
de diferente tipo de organizaciones locales procedentes de 447 comunidades, estableci, por un lado, que las localidades donde se haban
instalado CLAS tenan efectivamente niveles significativos de organizacin local: El 69.8% de las comunidades con CLAS tenan orga30. Ugarte Ubilluz (2001).
31. Ministerio de Salud \ Programa de Administracin de Acuerdos de Gestin (PAAG); Modelo de gestin del establecimiento de salud y participacin comunitaria de los lderes comunales, citado por Arroyo (2001).

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Los Consejos Locales de Administracin de Salud (CLAS)

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

nizaciones de vaso de leche, el 64.8% clubes de madres y el 15.7%

comits de salud; solo el 1.8% manifest no tener ninguna organizacin de base en su comunidad; adems, el tiempo promedio de funcionamiento de las organizaciones de base result ser de 10.6 aos (no
eran organizaciones inventadas o constituidas ad hoc) y un 53.3%
manifest tener reuniones mensuales. Sin embargo, estableci tambin una escasa vinculacin de los CLAS con la dinmica local y, finalmente pocas diferencias entre comunidades con CLAS y sin ellos:
solo un 38.7% de los lderes de comunidades con CLAS haba tenido alguna reunin informativa sobre los servicios; el 40% no conoca la existencia del CLAS en sus propios servicios de salud y solo
un 38.8% declar haber sido consultado sobre el funcionamiento
del CLAS.
Resultados an menos entusiastas sobre los niveles reales de
participacin, muestra el estudio realizado por Cortez.32 De las 1 052
personas encuestadas provenientes de localidades donde existen
CLAS, el 80.8% no saba que su establecimiento de salud era administrado por un CLAS, el 91.25% no conoca los nombres de los
representantes de su comunidad en el CLAS y el 95.8% no haba
participado en su eleccin. Es decir, el nivel de participacin de miembros de comunidades, an cuando son dirigentes o representantes
de organizaciones, es ms bien individual.
Segn Arroyo, la participacin ciudadana a travs de los CLAS
sera ms bien de tipo colaborativo (coherente con la tercerizacin
del Estado necesaria en procesos de ajuste estructural). En el propio
estudio realizado por el MINSA en base a la encuesta a dirigentes
locales, la comunidad aparecera ms bien como un recurso de
ejecucin de tareas planificadas. Es ello lo que muestra, por ejemplo,
una de las muy exitosas experiencias de CLAS, el de Sechura en
Piura que fue premiado en el concurso de experiencias de participacin ciudadana organizado por la Red para el Desarrollo de las
Ciencias Sociales. Apoyndose en la movilizacin de la poblacin, el
CLAS logr en tiempo absolutamente rcord, controlar la epidemia
de dengue. La iniciativa, el protagonismo y la conduccin, indiscuti-

blemente, fueron del mdico de la posta de salud; la comunidad

particip en su apoyo. Acaso, en una materia de tanta especializacin
como la salud, la movilizacin, ms que la participacin, sea la forma
cmo la poblacin se involucra.33
De todos modos, tambin podran estarse consiguiendo logros
puntuales en trminos de calidad y direccionalidad de la poltica de
salud. En la encuesta del MINSA a dirigentes de organizaciones, el
38.1% respondi que piensa que la presencia de representantes de
la comunidad ha contribuido a asegurar la atencin a los ms pobres,
el 37.2% considera que ha colaborado bastante a establecer tarifas
que puedan ser pagadas por la mayora y, lo que es enormemente
importante, el 38.6% opina que ha apoyado en la mejora del trato
del personal de salud a los usuarios.
La evolucin de los CLAS en el tiempo es interesante. El cuadro
y el grfico de la pgina siguiente muestran los cambios en el programa desde su fundacin.
Los datos sugieren una poltica poco sostenida por parte del
Ministerio de Salud. Durante el gobierno de Fujimori, que la inicia,
el nmero de CLAS aumenta, aunque discretamente. El gobierno de
transicin, a pesar de su alta vocacin participativa, parece haber
sido poco entusiasta con respecto del modelo, pues no se registran
nuevas asociaciones (o nuevos contratos). El nmero de CLAS vuelve
a incrementarse en 2002, significativamente, y luego sigue un discreto
crecimiento. Este lento incremento de contratos nuevos no parece
obedecer a una mala evaluacin sobre el funcionamiento de los
anteriores. Todo lo contrario; el nmero de establecimientos de salud
bajo administracin participativa aumenta, aparentemente, como
ampliacin del mbito de gestin de las asociaciones existentes.34
Pero, a pesar de su importancia y relativa amplitud, resulta
sorprendente que los CLAS no sean la nica modalidad, ni la ms
extendida, de participacin ciudadana en la gestin de la salud pblica. Un censo nacional de organizaciones sociales que realizan accio-

100

32. Rafael Cortez, Equidad y calidad de los servicios de salud: el caso de los
CLAS, citado por Arroyo (2001).

101

33. Cf. Bracamonte, Milln y Vich (eds.) 2004: 55 y ss.

34. En el anexo 3 se detalla el nmero de asociaciones y establecimientos
CLAS existentes en cada departamento, ordenados segn el clasificador de
nivel de pobreza de FONCODES del ao 2000.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

nizaciones de vaso de leche, el 64.8% clubes de madres y el 15.7%

blemente, fueron del mdico de la posta de salud; la comunidad

100

32. Rafael Cortez, Equidad y calidad de los servicios de salud: el caso de los
CLAS, citado por Arroyo (2001).

101

33. Cf. Bracamonte, Milln y Vich (eds.) 2004: 55 y ss.

34. En el anexo 3 se detalla el nmero de asociaciones y establecimientos
CLAS existentes en cada departamento, ordenados segn el clasificador de
nivel de pobreza de FONCODES del ao 2000.

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855 1,243 1,461 1,927 2,091 2,155 399%

REGISTRO

103

DE ORGANIZACIONES DE LA COMUNIDAD

QUE REALIZAN ACCIONES EN EL CAMPO DE LA SALUD,

ORGANIZACIN
94 95 996 997 998 999 000 001 002 003 004
2
19 19
1
1
1
1
2
2
2
2

500

1000

1500

N de asociaciones CLAS

N establecimientos CLAS
2000

CLAS
2500

EVO LUC IN

E S T A B LE C IM IE N T O S

D E A S O C IA C IO N E S Y

DE LA COMUNIDAD

Fuente: Pgina web www.minsa.gob.pe

528
432
432
432
N. establecimientos CLAS

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

nes en el campo de salud, realizado por el Ministerio de Salud en

1996, contabilizaba la existencia de 34 929 organizaciones de este
tipo en todo el pas, en prcticamente todos los distritos y provincias
que, de una o otra manera, coordinaban con el MINSA. El siguiente
cuadro permite apreciar su variada composicin:

637

77%
764
762
722
570
482
529
510
506
432
432
432
N. asociaciones CLAS

EN EL

PERODO

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 INCREMENTO

ORGANIZACIN
NMERO

DE LA COMUNIDAD

Comits de salud

61 Wawa wasis

Comits multisectoriales

11 Parteras

Comits del vaso de leche

Promotores de salud

1996

6,477 Botiquines comunales

NMERO
1,473
708
98

11,128 Comits de vigilancia comunal 276

Comedores populares

3,454 ONG

413

Clubes de madres

2,710 Otros

2,667

Uros comunales

5,453 Total

34,929

Fuente: Ministerio de Salud. Direccin Ejecutiva de Participacin Comunitaria, 1997.

Tomado de Arroyo (2000).

Segn Arroyo (2001), esta enorme cantidad de agentes comunitarios desarrollando acciones de salud en coordinacin con las direcciones de salud, mostrara que si bien la opcin por compartir
con la sociedad local la gestin de la salud no es siempre una opcin
ntida en los altos niveles del Ministerio (lo que se muestra en la lenta ampliacin de la frmula institucional de participacin, los CLAS),
en la base del sistema pblico de salud se desarrolla un enorme
activismo participativo, acaso como medio para suplir carencias,
aun cuando no exista una clara orientacin nacional.
Las acciones que estas organizaciones realizan de manera coordinada con las postas de salud o incluso con las mismas DISA, son
enormemente variadas: procesos de planificacin de base en salud,
diagnsticos comunitarios de salud, sistemas de vigilancia epidemiolgica participativa, encuentros comunitarios de salud, comits de

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855 1,243 1,461 1,927 2,091 2,155 399%

REGISTRO

103

DE ORGANIZACIONES DE LA COMUNIDAD

QUE REALIZAN ACCIONES EN EL CAMPO DE LA SALUD,

ORGANIZACIN
94 95 996 997 998 999 000 001 002 003 004
2
19 19
1
1
1
1
2
2
2
2

500

1000

1500

N establecimientos CLAS

N de asociaciones CLAS

2000

CLAS
2500

EVO LUC IN

E S T A B LE C IM IE N T O S

D E A S O C IA C IO N E S Y

DE LA COMUNIDAD

Fuente: Pgina web www.minsa.gob.pe

528
432
432
432
N. establecimientos CLAS

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

nes en el campo de salud, realizado por el Ministerio de Salud en

637

77%
764
762
722
570
482
529
510
506
432
432
432
N. asociaciones CLAS

EN EL

PERODO

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 INCREMENTO

ORGANIZACIN
NMERO

DE LA COMUNIDAD

Comits de salud

61 Wawa wasis

Comits multisectoriales

11 Parteras

Comits del vaso de leche

Promotores de salud

1996

6,477 Botiquines comunales

NMERO
1,473
708
98

11,128 Comits de vigilancia comunal 276

Comedores populares

3,454 ONG

413

Clubes de madres

2,710 Otros

2,667

Uros comunales

5,453 Total

34,929

Fuente: Ministerio de Salud. Direccin Ejecutiva de Participacin Comunitaria, 1997.

Tomado de Arroyo (2000).

p.102
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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

vigilancia ciudadana en salud, ferias de salud, promocin de asociaciones de pacientes (TBC, SIDA, Leshmaniasis), cursos para promotores, parteras, vigas y agentes de salud en general, asociaciones
de promotores de salud comunal, reuniones de sensibilizacin, campaas de difusin, educacin sanitaria en centros educativos, concursos escolares en salud, autocensos y encuestas distritales o comunales, botiquines escolares y/o comunales, etc, se cuentan entre las
actividades que recogen los informes de la direccin ejecutiva de
participacin comunitaria del MINSA, realizados en coordinacin
con las organizaciones antes sealadas.
Todo este dinamismo participativo, segn Arroyo, se habra
desplegado en paralelo a las preocupaciones centrales de los niveles
directivos del MINSA, que focalizan su atencin en los CLAS, los
que, adems, no integran todas las formas de participacin y la diversidad de actividades en la atencin primaria de salud que se han
venido desarrollando. Sin embargo, en tanto los CLAS establecen
marcos institucionales, la nube de otras formas de incorporacin de
ciudadanos en los marcos de gestin local del MINSA, son discrecionales; dependen del buen funcionario.
Sea en los setecientos CLAS o a travs de los 38 000 agentes u
organizaciones comunitarias, la salud, para los sectores de bajos
ingresos rurales y urbanos, ha dejado (y no hace demasiado tiempo)
de ser espacio exclusivo de especialistas, tradicionales o cientficos,
y sustenta tambin cierto nivel de involucramiento ciudadano que el
Estado, adems, alienta. An cuando este aliento podra estar orientado ms bien por objetivos de ahorro de recursos, cambios en aspectos de cotidianeidad excluyente como el trato a los usuarios de
bajos ingresos, o el tejido de nexos entre micro organizaciones, podran anunciar cambios en un sentido ms bien integrador.35

35. Los cambios son, sin embargo, lentos y no generalizables. Una investigacin de campo realizada por la antroploga Margarita Huayhua en postas
de salud en distritos rurales de Cusco, muestra la pervivencia del maltrato
a los usuarios (especialmente a las usuarias), incluso de racismo abierto
auto justificado en la higiene (indios sucios) por agentes oficiales de
salud en los centros de atencin primaria; incluso, sorprendentemente, en
algunos administrados por CLAS.

105

Los padres de familia en la gestin educativa

Un nivel alto y formalizado de integracin de organizaciones sociales
en la microgestin, como los contratos de administracin compartida,
solo existe en el mbito de salud. A pesar de que la educacin es un
tema altamente sensible en las comunidades locales, de que existe
una tradicin organizativa (existen las asociaciones de padres de
familia APAFA en todos los centros educativos estatales, y un
sindicato nacional de maestros, con bases territoriales como el
SUTEP), y de que el Estado organiza y planifica el servicio a travs
de unidades de gestin educativa locales como las UGEL, incorporar
a las organizaciones del sector y de la poblacin para coadministrar
los servicios educativos no ha estado planteado en la agenda participativa de los gobiernos. Una directiva del Ministerio de Educacin
en 2001 cre unas comisiones de democratizacin y moralizacin de
la gestin educativa en todos los niveles desconcentrados (desde las
Direcciones Regionales hasta las USE), pero sus funciones eran solo
consultivas (formular lineamientos, proponer mecanismos, etc.). La
reciente Ley General de Educacin crea unos Consejos Participativos
Locales de Educacin, integrados por el director de la unidad de
gestin educativa local y los representantes de los estamentos que
conforman la comunidad educativa, de los sectores econmicos
productivos, de las municipalidades y de las instituciones pblicas
y privadas ms significativas, pero con los mismos fines: planificar
y proponer.
En el caso del sector educacin en sus niveles locales y de centro
educativo, la participacin de la sociedad civil, como incorporacin
de la demanda, es decir, de los padres de familia, queda sustituida
por algo que se denomina la comunidad educativa en la que los
que presionaran por la calidad, el cumplimiento de metas (por
ejemplo, que los nios hayan aprendido a leer en determinado momento de la primaria) y el estricto cumplimiento de horarios y nmero
de horas lectivas, los padres, organizados en las APAFA, y quienes
no desean ser vigilados y mantienen el statu quo de baja calidad,
eluden sus diferencias en una suerte de comunidad que no tiene
como referente la realidad presente, sino que fuga al futuro en un
plan.

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104

MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

105

Los padres de familia en la gestin educativa

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Incorporar el criterio de demanda en la planificacin y evaluacin

de la oferta de los servicios educativos del Estado para mejorar su
calidad, supondra de parte de las autoridades (jefes de las UGEL,
directores de escuelas), abrir la caja negra de la relacin educacin
/ aprendizaje, a la observacin crtica de los padres y definir metas
claras, estndares e indicadores evaluables. Ser evaluados por sus
resultados no es algo que la corporacin de maestros est dispuesta
a aceptar. Junto del riesgo de hacer evidente su incapacidad para la
funcin que ejercen, significara aceptar ser evaluados por quienes
ellos consideran ignorantes, los padres. Los jefes de las UGEL, estaran
confrontados a transparentar sus decisiones de contratacin / traslado de personal (frecuentemente sustento de la micro corrupcin generalizada en el sector), as como sus decisiones de gastos operativos.
La comunidad educativa saltando al futuro, sin abrirse a sus
problemas, graves y conflictivos presentes, sustituye lo que podra
ser una efectiva participacin de la sociedad civil en las decisiones
que entrampan la calidad educativa.

tucional de ONG. Un comedor popular se sustenta en un grupo de

mujeres que ponen en comn recursos para conseguir alimentos (el
dinero que se paga por las raciones y los complementos en alimentos
que reciben de terceros para bajar el costo de la racin), y se encargan
por turnos de su preparacin. Para ello requieren, adems de instrumental, muchas veces donado (cocinas, ollas, etc), recursos organizativos, por lo que han desarrollado una creciente capacidad de gestin.
Cuando el apoyo a comedores populares se convierte en poltica pblica, requiere el montaje de enormes sistemas de almacenamiento y
distribucin de alimentos, adems de polticas, cambiantes, de adquisicin de alimentos.
Si bien durante el gobierno de Alan Garca los comedores populares canalizan parte del apoyo gubernamental a las poblaciones con
bajos recursos, es tras el ajuste estructural de 1990 que se convierten
en instrumentos indispensables de las polticas de apoyo a la poblacin en situacin de pobreza, la que se incrementa considerablemente
en los primeros aos del gobierno de Fujimori como efecto de las
polticas de ajuste. Precisamente es durante el gobierno de Fujimori
que se legisla sobre estas organizaciones, declarando su labor de prioritario inters nacional, otorgndoles personera jurdica y derecho
a participar en los programas de compensacin social como receptoras del apoyo alimentario, complementario, del gobierno. La Ley
N. 25307 de diciembre de 1991, crea un programa de apoyo a la
labor alimentaria de las organizaciones de base, a cargo de un comit
de gestin conformado, en cada localidad, por un representante del
Ministerio de Agricultura (ms tarde ser del PROMUDEH), un representante de las organizaciones sociales de base y otro del gobierno
local correspondiente.
Cuando la ley, ms de una dcada despus, es finalmente reglamentada durante el gobierno de Toledo, en mayo de 2002, se hace
necesario ampliar la representacin de las organizaciones sociales
de base a tres representantes, tanto en el comit de gestin nacional,
como en los regionales y locales que se reglamentan recin entonces.
La ampliacin (que obliga a incrementar el nmero de representantes
del Estado para cumplir un simblico imperativo de paridad) recoge
lo que para entonces es la realidad de la organizacin de comedores:
la existencia de tres centrales paralelas, cuando menos en Lima

106

Comedores populares
El nico mbito de participacin que ha partido de microorganizaciones locales, que ha sido suscitado niveles centralizacin distrital
y hasta provincial, y que recientemente ha sido objeto de una legislacin que le reconoce participacin en la gestin local y nacional,
hasta con derecho de voto, es el complejo mbito de la alimentacin popular. Segn el PRONAA, durante el ao 2003, el Estado ha
apoyado la alimentacin de 1 072 389 personas, el 54% de las cuales
en la ciudad de Lima, gracias a la actividad de varios miles de organizaciones de base formadas por mujeres: los comedores populares y
los clubes de madres.
La existencia de comedores populares es anterior a los programas estatales de atencin a la pobreza. Estn en el pas desde las
primeras evidencias de crisis del modelo de industrializacin sustitutiva de importaciones, y fueron las primeras formas de enfrentar
los problemas de alimentacin asociados al desempleo por cierre de
fbricas. Los primeros comedores recibieron apoyo de la Iglesia Catlica (Critas) y fueron consolidndose tambin con apoyo insti-

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107

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Incorporar el criterio de demanda en la planificacin y evaluacin

tucional de ONG. Un comedor popular se sustenta en un grupo de

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107

MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Metropolitana: la Federacin de mujeres organizadas en centrales

de comedores populares autogestionados y afines de Lima y Callao,
la Asociacin coordinadora metropolitana de los clubes de madres,
y la Coordinadora nacional de clubes de madres y comedores populares. Estas tres centrales de comedores y clubes de madres, hoy
en da participan no solo con derecho a voz, sino tambin con derecho
a voto,36 en la gestin y fiscalizacin de los programas de apoyo alimentario, y en calidad de veedoras (solo con voz) en los procesos de
adquisicin de alimentos.
El camino para llegar a participar, con voz y voto, en todos los
rganos que gestionan la poltica de apoyo alimentario ha sido largo
y complicado. Expresin de su complejidad es efectivamente la existencia de tres centrales de comedores en Lima Metropolitana. Una
reclama un origen autnomo de las polticas pblicas y sustenta
una lnea de organizacin por zonas y distritos; su desarrollo organizativo, la capacitacin que reciben (liderazgo, gestin) ha estado
ms bien vinculada al trabajo de algunas ONG especializadas y de la
Iglesia Catlica. Otra se le asocia a un primer nivel de incorporacin
de estas organizaciones a las polticas pblicas: el que se impulsa
desde el gobierno de Alan Garca; son los clubes de madres; reciban
un aporte de dinero en efectivo y no alimentos y hoy en da, evidenciando su capacidad de negociacin (y eventualmente su apoyo poltico) reciben ambos. Finalmente, una tercera se asocia a la multiplicacin de organizaciones de base desde la definicin de una poltica
de compensacin social, tras el ajuste estructural desde los inicios
del gobierno de Fujimori, que incluye el reparto de alimentos; ms
vinculadas al aparato del Estado, su desarrollo organizativo se entronca con los centros zonales de almacenamiento y distribucin de
alimentos: su menor independencia les da, sin embargo, mayor
control en las zonas. Hoy, son quienes mejor se relacionan de los
nuevos administradores de Per Posible, aunque probablemente no
adhieran sus digamos planteamientos y no sean estrictamente
una base de clientela.

La definicin de una poltica de participacin de los comedores

populares y clubes de madres, al margen de su origen, en la ejecucin
de los programas de distribucin de alimentos permiti al gobierno
de Fujimori un doble mecanismo de control. Por un lado, abri un
espacio de negociacin de apoyo poltico con empresas y productores
de alimentos a travs de las masivas adquisiciones del PRONAA; un
espacio susceptible adems de mucha corrupcin. Por el otro, obtiene
redes de adhesin poltica, o, cuando menos, de movilizacin y de
propaganda poltica. Hasta ahora, los cargos altos del PROMUDEH
siguen siendo polticamente apetecibles.
Pero, al mismo tiempo, la existencia de las redes de comedores
articuladas al Estado resta discrecionalidad a la poltica de compensacin social que, salvo al costo de una muy alta conflictividad social,
requiere mantener la distribucin de complementos de alimentos a
los comedores, a pesar de que es claro que, a travs de ellos, no se
llega significativamente a los sectores ms empobrecidos. Definida
como una estrategia de participacin y sustentada en una red de miles de microorganizaciones articuladas, una poltica de compensacin
deviene estable,37 ms all de su eficacia. Esta estabilidad ha pasado
por el Congreso y se ha convertido en ley.

108

36. Esto fue una innovacin de la Ley N. 27731 promulgada en mayo de 2002
y reglamentada en abril de 2003.

109

Microorganizaciones rurales
Con excepcin de los Comedores Populares, las dems micro organizaciones de participacin en las polticas sociales, no sustentan
organizaciones con niveles de centralizacin. Son pequeas, extremadamente dbiles y con escasa autonoma. Expresan la fragmentacin, la pulverizacin, de la organizacin social en el Per, y colaboran a ella. Comits de Gestin de FONCODES o Comits Ambientalistas de PRONAMACHS en las reas rurales colaboran al deterioro
de las Comunidades Campesinas, a cuyo interior, diversas micro

37. El candidato Toledo debi retractarse, en la campaa electoral, cuando su

mensaje de no hay que repartir pescado sino ensear a pescar fue interpretado como una voluntad de de eliminar el PRONAA y el apoyo a los
comedores.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Metropolitana: la Federacin de mujeres organizadas en centrales

La definicin de una poltica de participacin de los comedores

108

36. Esto fue una innovacin de la Ley N. 27731 promulgada en mayo de 2002
y reglamentada en abril de 2003.

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37. El candidato Toledo debi retractarse, en la campaa electoral, cuando su

mensaje de no hay que repartir pescado sino ensear a pescar fue interpretado como una voluntad de de eliminar el PRONAA y el apoyo a los
comedores.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

organizaciones asociadas a alguna poltica social, o incluso a algn

proyecto especfico de ONG, sin coordinacin entre s obtienen obras
o recursos que legitiman a sus dirigentes en detrimento de las dirigencias comunales.
Alejandro Dez (1999) ha analizado la crisis dirigencial y la
prdida de legitimidad de las comunidades y hasta de lo comn,
al ritmo de la creacin de mltiples organizaciones funcionales,
ms eficientes que las comunidades en la insercin en redes sociales ms amplias que el espacio comunal y la obtencin de recursos
externos.
Martn Tanaka (2001), por su parte, analizando la participacin
popular en este tipo de programas, encuentra que en los pequeos
poblados o comunidades (espacios de baja complejidad en los trminos del autor), esta participacin es muy dependiente de las iniciativas de los funcionarios pblicos y prcticamente no tienen capacidad de negociacin. Participar, en muchos sentidos quiere decir, en
estos casos, aportar mano de obra; sin embargo, el montaje organizativo que requiere cada obra (como exigencia de participacin ciudadana impuesta por los rganos de poltica social como FONCODES), demanda a pocos lderes, participar en muchos cargos. En espacios de mayor complejidad (pueblos, pequeas ciudades; espacios
de complejidad media), las organizaciones seran menos dependientes de las iniciativas de los funcionarios, pero tiende a generar
especialistas (o brokers en los trminos de Tanaka): Son personajes con relaciones, capacitacin y experiencia; suelen tener experiencia poltica [...] Su intervencin es fundamental tanto para la
comunidad, que los requiere para entrar en relacin con agentes
de desarrollo, como para estos ltimos, que necesitan interlocutores
calificados.
En pleno proceso de descentralizacin, en los tmidos avances
de la transferencia de competencias y recursos de los fondos de poltica social a los gobiernos locales, FONCODES exige, en los contratos de transferencia, que el gobierno local mantenga los mismos
ncleos ejecutores con los que esa institucin se ha relacionado.

111

Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector

Muchas instituciones de la sociedad buscan participar a travs de

propuestas, en muchos casos, adems, elaboradas en procesos participativos. Grupos de ciudadanos privados, sea por su militancia social o su experiencia profesional, buscan incidir en decisiones pblicas
ms all de los espacios donde son invitadas. Es lo que, con propiedad,
puede llamarse el tercer sector; el sector de la accin pblica que no
es ni gubernamental o poltica, ni gremial o de representacin social.
Muchas ONG y plataformas de ONG, desde hace unos aos, encuentran que su aporte a la sociedad es convertir sus mejores experiencias
locales en el plano del desarrollo econmico de sectores de bajos ingresos, o en el de su inclusin poltica, en propuestas de polticas
pblicas. Para ello, toman la iniciativa de sistematizarlas y alcanzarlas a quienes toman decisiones a travs, o por fuera, de las instancias
institucionalizadas de participacin. Frecuentemente, su interlocutor
(o el interlocutor que buscan) es el Congreso, pero tambin organismos pblicos que no admiten participacin institucionalizada como
el Consejo Nacional de Descentralizacin. La estrategia asociada a
estas acciones se denomina incidencia; se trata de convencer a la
autoridad de la bondad o calidad tcnica de la propuesta
En algunos casos, la pretensin de influir en polticas pblicas
se sustenta en la combinacin, que pocas veces se encuentra fuera
del mbito de las ONG, de una capacidad de realizar estudios e investigaciones, y de llevar adelante proyectos de intervencin directa.
Ese es, por ejemplo, el sustento (el background), que rene las ONG
del Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), que ha sido uno de los grupos
influyentes en la comisin de descentralizacin del Congreso a la
hora de elaborar las leyes orgnicas de regiones y municipalidades.
En las regiones, algunas ms bien, pocas ONG de escala regional, toman iniciativas de convocatoria en las regiones, las que combinadas con el manejo de informacin regional y de experiencia directa
de acciones de desarrollo, les permite alcanzar a las autoridades regionales propuestas, algunas de carcter bastante tcnico, de gestin
y de polticas pblicas.38 La escala regional, o local, permite un mbito
preciso, menos difuso, de propuesta; el carcter ms poroso de las

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

organizaciones asociadas a alguna poltica social, o incluso a algn

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Iniciativas complementarias:
las propuestas del tercer sector

Muchas instituciones de la sociedad buscan participar a travs de

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

sociedades regionales o locales permite, adems, su procesamiento

ms fluido.39 La calidad de las propuestas puede ser, sin embargo,
muy desigual.
En otros casos, es la pluralidad de muchas pequeas experiencias, reelaboradas por un equipo central, lo que sustenta la pretensin
de influencia en polticas pblicas. Es el caso de CONADES que realiza cada ao grandes eventos nacionales de presentacin e intercambio de experiencias en diferentes mbitos, algunos de cuyos directivos acceden a niveles altos de concertacin de polticas (al acuerdo
nacional, por ejemplo, a travs de las mesas de concertacin de lucha
contra la pobreza). Tambin es el caso de la Red Per: Coordinadora
Nacional de Iniciativas de Concertacin para el Desarrollo Local en
temas de gobernabilidad local, que tambin alcanz influencia en la
comisin de descentralizacin del Congreso.
Sus limitaciones son, sin embargo, importantes. Una, ms o
menos evidente, es su dependencia de fondos de agencias de cooperacin internacional. Normalmente, su capacidad de propuesta y
de incidencia, se ampla o se restringe no por la legitimidad de sus
propuestas (porque expresen polticamente intereses de sectores
sociales que les den un voto), sino en la medida en que los temas que
levantan interesan a agencias de cooperacin (cuyas prioridades se
establecen en otros contextos sociales y polticos). La influencia del
GPC o del Instituto de Defensa Legal (con el Consorcio Justicia Viva) se ha incrementado notablemente luego de obtener un conside-

rable fondo concursable de USAID. Podra restringirse cuando termine. Ello plantea problemas de volatilidad de capacidades: estas
no necesariamente se acumulan.
Otra es ms compleja. No resulta evidente que la suma de experiencias exitosas, conducidas bajo situaciones de control y sin las
restricciones econmicas y funcionales del sector pblico, pueda
convertirse en poltica pblica. La sistematizacin de varias experiencias muy exitosas y valiosas de asesora a pequeos municipios rurales para la puesta en marcha de programas municipales de apoyo
a sus agricultores (las oficinas locales de desarrollo econmico, o
experiencias de apertura de mercados, o de organizacin de agricultores), termina influyendo en un captulo de la Ley Orgnica de Municipalidades que encarga a las municipalidades rurales (que ni
siquiera pueden cumplir con las atribuciones que ya tienen), la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales: agua, flora,
fauna, biodiversidad con la finalidad de integrar la lucha contra la
degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin
de empleo; la ley seala que tienen a su cargo la promocin del
desarrollo integral y particularmente del desarrollo rural sostenible. Nada de ello podr realizar, probablemente, el 95% de municipalidades rurales que no cuentan con los recursos, cuando menos
de personal capacitado, para ello; o contaran a costos exorbitantes
pa-ra sus pequeos presupuestos.
Finalmente, estas iniciativas de participacin a travs de propuestas, que no tienen un respaldo de movilizacin social sino de
capacidad y experiencia profesional, pasarn por el filtro de las
autoridades pblicas o los representantes polticos. Ello quiere decir,
en primer lugar, que las propuestas sern o no asumidas, no por su
relevancia o su calidad tcnica, sino en la medida en que sean funcionales a los intereses polticos de quienes deciden; as, por ejemplo,
difcilmente iniciativas de este tipo tienen fuerza para abrir una
nueva agenda. Adems, lo que quede de una propuesta, despus de
complejas negociaciones parlamentarias donde cada congresista, que
no acta con criterios de cdula parlamentaria por la debilidad de
los partidos polticos y por su origen electoral en el voto preferencial,
puede tener un par de buenas ideas personal qu incorporar, es, por
decir lo menos, totalmente imprevisible.

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38. Resulta interesante, por ejemplo, la propuesta metodolgica impulsada por

CIPCA en Piura para la elaboracin de un plan de ordenamiento territorial
regional que sera, por ejemplo, imprescindible, previo, a un proceso de
planeamiento de desarrollo, pero que no se hace. Vase Oliden y Alvarado,
2003.
39. Una iniciativa desarrollada por una pequea ONG de Huancayo, EDESUR,
en el contexto de proyecto apoyados por el Fondo Siembra Democracia,
para formar grupos de jvenes ambientalistas, ha sido, por ejemplo asumida por el gobierno regional. Otras, que buscaban ser replicadas por oficinas
sectoriales (educacin, salud), han vivido el problema permanente del cambio del director que daba seguimiento a la experiencia, recomenzando
permanentemente.

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

sociedades regionales o locales permite, adems, su procesamiento

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38. Resulta interesante, por ejemplo, la propuesta metodolgica impulsada por

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

Una lnea de accin ms reciente de ONG, consorcios y plataformas que reclama un nuevo espacio de participacin, es la organizacin de sistemas de vigilancia ciudadana; es decir, sistemas de
controlen el ejercicio del poder desde la ciudadana. El tema tiene en
el pas una alta legitimidad tras los escndalos de corrupcin que
acompaaron la cada del rgimen anterior, as como su obvia utilizacin de fondos pblicos para fines de reeleccin y clientela poltica.
Adems, estos sistemas buscan operar un nuevo mbito de derechos
ciudadanos que requiere cierta profesionalidad: el derecho a la informacin y las polticas de transparencia de gestin pblica. La
cuestin es vigilar para qu.
Existen iniciativas de vigilancia a todo nivel. Una Coalicin
por la Democracia en el Per formada por el Consejo de la Prensa
Peruana, Transparencia, Per 2021 y la Coordinadora Nacional de
Derechos Humanos, con financiamiento de OSI Development Foundation, vigila el avance de las polticas del acuerdo nacional; su utilidad, sin embargo, es difusa: sus resultados se publican en un boletn
que con frecuencia evidencia que las polticas acordadas no se
cumplen; pero ello no sustenta la accin de nadie.
El GPC ha montado un sistema de vigilancia a la ejecucin de
los presupuestos de los gobiernos regionales y la forma cmo estos
toman decisiones; para poder ser aplicado en varias regiones, se ha
estandarizado un sistema que permite informacin y anlisis comparativos; es decir, convertir en nacional (sacar conclusiones nacionales) la gestin regional. Si bien hacen esfuerzos por pasar sus
resultados a la prensa de circulacin nacional, la efectividad de la
vigilancia ciudadana para inducir cambios, depende de la capacidad
de las instituciones regionales que forman parte del sistema, de
convertir sus resultados en noticia e incidir en la opinin pblica
regional y convertir los resultados en acontecimiento poltico. Salir
en la prensa regional como el presidente regional menos transparente,
puede resultar extremadamente incmodo; lo nacional funciona
como criterio de comparacin.
A niveles muy locales, tambin existen muchas experiencias de
vigilancia. La ONG Calandria, por ejemplo, ha impulsado en Tarapoto una red de mujeres de organizaciones de base que hacen vigilancia
a las instituciones estatales a las que acuden las mujeres que son

objeto de violencia domstica (comisaras, juzgados de paz, defensoras municipales, postas de salud). Sus resultados no solo se dirigen a una mesa de concertacin contra la violencia domstica de la
regin, sino que, adems, obliga directamente a cambios de actitud:
un polica que se ve vigilado por tres seoras con fichas de vigilancia
en mano, probablemente buscar ceirse ms a la normatividad que
a su propio machista sentido comn. Durarn, sin embargo,
lo que dure el apoyo que el proyecto obtenga de la cooperacin.
Nuevamente, los impactos de la participacin ciudadana en la
vigilancia del sector pblico, pueden ser directos en espacios micro
sociales (aunque a costos participativos de tiempo altos), dependientes de otros actores en niveles regionales y relativamente difusos
en los nacionales.

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LA PARTICIPACIN POR INVITACIN

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL: DE LAS MLTIPLES
INICIATIVAS A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.7

http://www.jstor.org

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MARA ISABEL REMY

LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN EL GOBIERNO LOCAL:
DE LAS MLTIPLES INICIATIVAS
A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

LA REUNIN de los vecinos con el alcalde, el cabildo, es tan antiguo

como la propia institucin del gobierno local, la municipalidad; el
gobierno democrtico antes de la formalizacin de la democracia.
Pero en el Per, as como no cualquier peruano ha sido un ciudadano,
tampoco cualquier avecindado de una localidad ha sido siempre un
vecino. En su estudio sobre los gobiernos locales en Huanta y Huamanga, Degregori, Coronel y del Pino (1998) encuentran que, an en
1966, cuando la eleccin de autoridades municipales se organiza
por votacin popular por primera vez en el siglo XX, los alcaldes
ejercan su mandato en relacin con dos instituciones: el Cabildo, la
reunin de los vecinos varones del pueblo principal, que participaban
directamente, sin mediaciones, en el gobierno local, y los vara, las
autoridades indgenas, mediadoras entre el gobierno local mestizo y
los campesinos quechuas para la negociacin de su participacin en
el arreglo de los caminos o en las festividades. Pero este sistema,
llamado por los autores de administracin tnica, estaba ya, en
ese momento, en retroceso; an antes de que radicales cambios, entre
ellos una reforma agraria y el reconocimiento del derecho de voto a
los analfabetos, terminaran de liquidarlo.1
1.

La Ley de Municipalidades que segua vigente hasta que en 1981 el gobierno de Belaunde la deroga al promulgar el Decreto Legislativo N. 51 (que
dar origen luego a la Ley N. 23853 de 1984 que estuvo vigente hasta hace
muy poco) haba sido promulgada en 1892. Ella estableca, por ejemplo, que

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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La vuelta al origen electoral de los gobiernos locales en 1980,

tras la suspensin de las elecciones municipales durante todo el gobierno militar, se realiza en condiciones totalmente diferentes. Las
ciudades (y no solo Lima) eran crecientemente mbitos de residencia
de sectores populares organizados que demandaban servicios. La
ciudadana, incluso cuantitativamente, se haba extendido y votan
todos los mayores de 18 aos, sin exclusiones tnicas o culturales, lo
que significaba el reconocimiento de ciudadana y su ejercicio directo
en nforas, a los peruanos analfabetos, mayoritariamente rurales.
La poblacin electoral pasa de un padrn de 2 316 188 votantes en
las elecciones de 1966 equivalente a cerca del 20% de la poblacin
total, a uno de 6 431 651, equivalente a cerca del 40% de la poblacin.
El ejercicio del gobierno local y su relacin con la poblacin no poda
ser ms la del alcalde con el entorno de notables.
La Ley Orgnica de Municipalidades de 1984, que establece por
primera vez su carcter de rganos de gobierno con autonoma en
sus atribuciones, contiene un ttulo completo dedicado a la participacin de la comunidad que incluye el derecho de peticin, la creacin (por iniciativa del concejo municipal) de comits vecinales como
rganos de consulta, y las juntas de vecinos como rganos de supervisin de los servicios. Est normada en ella igualmente la obligatoriedad del concejo de informar peridicamente a los vecinos de la
marcha de los asuntos comunales y del estado de la economa municipal, as como la posibilidad de convocar a cabildos abiertos en
las localidades pequeas, o consultas masivas sobre diversos temas
de gestin municipal. Todos estos mecanismos de participacin, salvo
el derecho de peticin y de recibir informacin, eran, sin embargo,
discrecionales.
Pero seran los nuevos alcaldes de Izquierda Unida, expresivos
de las presiones por inclusin de los sectores populares, quienes,
yendo ms all del dispositivo legal, inventaran mecanismos de consulta y participacin ciudadana. Una primera innovacin por fuera
para ser concejal, adems de los requisitos generales (lecto-escritura, ejercer alguna profesin o industria o ser propietario de tierras), haba que
residir en la respectiva capital y tener rentas propias: ni el alcalde ni los
concejales eran rentados.

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LA PARTICIPACIN CIUDADANA
EN EL GOBIERNO LOCAL:
DE LAS MLTIPLES INICIATIVAS
A UN NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

LA REUNIN de los vecinos con el alcalde, el cabildo, es tan antiguo

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La vuelta al origen electoral de los gobiernos locales en 1980,

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de la ley es que, en la mayora de los casos, no crean organizaciones

como las establecidas por la ley (comits vecinales o juntas de
vecinos), sino convocan a las organizaciones populares existentes,
en muchos casos, organizaciones de sectores populares que haba
sido el sustento del trabajo poltico de la izquierda.
1.

Un proceso diverso de innovacin institucional

y un producto comn: el plan de desarrollo concertado

Desde la experiencia inicial de participacin popular de la municipalidad provincial de Ilo y su alcalde, Julio Daz Palacios, en los primeros aos de la dcada de 1980, diversos alcaldes de izquierda,
particularmente desde 1990, impulsan la creacin de instancias de
participacin popular, las que poco a poco van incorporando, adems
de las organizaciones populares, otros actores locales (iglesias, funcionarios y ONG).
Un caso ilustrativo de esta voluntad poltica incluyente es el del
concejo distrital de Limatambo, pequeo distrito rural de Anta en
Cusco. Un proceso complejo de elaboracin participativa del presupuesto municipal, directo, masivo (no elaborado a travs de una mesa de representantes) es convocado all por el alcalde, Wilber Rozas,
elegido en 1993 dentro de un movimiento poltico, Unidad Campesina Popular, directamente organizado por la Federacin Distrital de
Campesinos de Limatambo, base de la Federacin Departamental de
Campesinos de Cusco y de la CCP. Los regidores que acompaan a
Rozas eran campesinos de los diferentes anexos y comunidades. Reivindicando un cambio en el municipio, tradicional espacio exclusivo
de los vecinos del pueblo capital, el concejo organiza un comit comunal, formado por los representantes de las treinta y tres comunidades campesinas, y en una dinmica que va entre asambleas de comunidad y sesiones del consejo comunal con el concejo municipal,
elaboran un plan concertado de desarrollo del distrito y empiezan
una de las primeras experiencias de presupuesto participativo municipal, todo ello, con total exclusin de los vecinos.
Poco a poco, sin embargo, estos van dejando de lado su resistencia
a esta nueva orientacin municipal y se organiza en una junta vecinal
que logra ser incorporada, como el miembro trigsimo cuarto de lo

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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que en adelante se denomina el consejo comunal vecinal. A las

asambleas del CCV crecientemente empiezan a asistir las autoridades
locales, los funcionarios de organismos pblicos y las ONG; finalmente, se constituye tambin una suerte de rgano asesor, denominado coordinadora de autoridades. As, paulatinamente se monta
un aparato institucional amplio, desde lo que haba sido una propuesta poltica inicial: abrir el municipio a los campesinos organizados.
Uno de sus principales logros, y esto repetir en prcticamente
todas las experiencias participativas, es la descentralizacin del gasto: para municipios que incorporan representantes de la poblacin
de menos recursos, los caseros y comunidades en los municipios rurales, o las diversas organizaciones de los asentamientos humanos
en los urbanos, el ornato de la plaza central y su entorno, dejan de
ser prioridad, frente a la atencin de servicios y obras para los que
haban sido hasta entonces sectores marginales y ampliamente desatendidos. El segundo es que estas obras o servicios no aparecen como
iniciativas (o como regalos) del alcalde y sus regidores, sino como
producto de un mecanismo de canalizacin de demandas. Parte del
discurso poltico asociado a la participacin era la crtica al clientelismo del gobierno de Fujimori.
Un caso semejante, un pequeo distrito rural, Santo Domingo,
en la provincia de Morropn en Piura, se inicia con la eleccin de
Carlos Lpez, tambin originalmente un lder local de Izquierda Unida, para el perodo 1999-2002. Si bien la experiencia tiene mucho
en comn con la de Limatambo, como el hecho de involucrar directamente a la poblacin de los caseros (en diagnsticos participativos,
planes y priorizacin de sus necesidades para el presupuesto municipal participativo), el proceso participativo de Santo Domingo es diseado ms tcnicamente desde su inicio,2 e integra, adems de las
organizaciones campesinas, muchos ms actores locales en su comit
de desarrollo estratgico. La lista es amplia: iglesias, agencia agraria,
coordinadora educativa, centro de salud, CLAS, institutos superiores
tecnolgicos, Asociacin Agraria de Santo Domingo, comits de ca-

El proceso de concertacin se imagina y se disea entre tres instituciones:

la municipalidad, el programa PAEN de GTZ y una ONG regional, el CIPCA.

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de la ley es que, en la mayora de los casos, no crean organizaciones

Un proceso diverso de innovacin institucional

y un producto comn: el plan de desarrollo concertado

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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que en adelante se denomina el consejo comunal vecinal. A las

El proceso de concertacin se imagina y se disea entre tres instituciones:

la municipalidad, el programa PAEN de GTZ y una ONG regional, el CIPCA.

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fetaleros, de productores de menestras, de ganaderos, ocho comits

de desarrollo zonal (que integran varios caseros), gobernacin poltica
distrital, comisara de la polica nacional, juzgado de paz, asamblea
de agentes municipales, movimientos y partidos polticos, central de
rondas campesinas, asociacin distrital de mujeres, comit distrital
de vaso de leche, asociacin de licenciados, frente de defensa de
los intereses de Santo Domingo, asociacin de regantes, central de
comunidades campesinas y algunas ONG. Probablemente no falte
una sola institucin del distrito.3
En el otro extremo de las escalas de poblamiento, en los distritos
ms grandes del Per, aquellos que renen los grandes asentamientos
populares de Lima, la incorporacin de organizaciones sociales y
vecinales en el gobierno local ha sido el mecanismo ms eficiente
para organizar un proceso ordenado de atencin a las mltiples carencias asociadas a su urbanizacin precaria.
Un caso paradigmtico de participacin ciudadana en el gobierno local es el de Villa El Salvador. Se funda en 1971 como una comunidad planificada; expresiva del proyecto poltico velasquista, un
modelo autogestionario se pone en marcha sustentado en una red de
organizaciones sociales para la participacin vecinal en beneficio de
la comunidad. Su propio diseo urbano era la base de su organizacin:
los lotes forman manzanas, las manzanas grupos residenciales, y
estos a su vez, sectores y, en el nivel ms alto de centralizacin, la
comunidad urbana autogestionaria de Villa El Salvador (CUAVES),
interlocutor directo del gobierno. Esta interlocucin directa se altera
con la conversin de Villa El Salvador en distrito en 1983, realizada
a pesar de la oposicin de dirigentes de la CUAVES. Por ello, su primer
alcalde, Michel Azcueta, de Izquierda Unida (alcalde durante dos
perodos consecutivos entre 1984 y 1989 y an elegido por tercera

El alcalde de Santo Domingo ha sido reelegido para el perodo 2002-2005.

Ambos casos, Limatambo y Santo Domingo se reconocen entre las experiencias ms ricas de participacin municipal. Estn entre los cinco casos
peruanos que PNUD seleccion para ser expuestos en una Feria Virtual
de experiencias de gobernabilidad local de Amrica Latina. Ambos tambin figuran entre las experiencias seleccionadas para ser difundidas en el
libro de Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional DFID (2003).

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

121

vez en 1995), debe impulsar otras organizaciones, ms bien sectoriales que vecinales, a ser integradas en un gobierno local participativo
y elaborar de manera concertada el plan de desarrollo integral de
VES. Se crean la Asociacin de Pequeos y Medianos Empresarios
(APEMIVES) para la gestin participativa del Parque Industrial y la
Federacin Popular de Mujeres (FEPOMUVES), que administra el
programa municipal de vaso de leche.4 An un alcalde IU es elegido
en 1989 como alternativa de continuidad de la experiencia participativa. La alta conflictividad, el desarrollo de la violencia poltica en
el distrito, su crecimiento desordenado por invasiones en la periferia, la creciente presin de estos sectores por servicios, interrumpen
la secuencia de alcaldes participativos.
Con la eleccin de Martn Pumar en noviembre de 1998, que
fue dirigente local de Izquierda Unida, pero postulante a la alcalda
bajo el smbolo de Somos Per, y que derrota al candidato oficialista
de Vamos Vecinos, se lanza una nueva experiencia participativa: la
elaboracin del tercer plan de desarrollo concertado y la construccin
del primer presupuesto participativo del distrito. Una estrategia compleja, elaborada con asesora tcnica de profesionales de ONG y
dirigentes histricos, que combina la representacin sectorial a
travs de mesas de trabajo temticas, y la vecinal a travs de coordinadoras territoriales, busca definir las prioridades de atencin municipal. El proceso incluye un primer foro distrital, el desarrollo de
talleres temticos y territoriales de elaboracin de demandas de las
bases, una primera elaboracin de plan general en el primer cnclave distrital para la concertacin de las grandes lneas del plan de
desarrollo (visin, ejes estratgicos), una nueva movilizacin de bases a travs de una consulta ciudadana (donde votaron ms de
50 000 pobladores), la elaboracin del plan integral desarrollando
los ejes consultados y, finalmente, la elaboracin del presupuesto
participativo.

Para un anlisis detallado de los conflictos polticos, particularmente entre

el gobierno local de IU y la CUAVES, y la manera cmo en medio de ellos
termina insertndose el PC de Sendero Luminoso, vase: CVR (2003), que
contiene adems una amplia bibliografa sobre Villa El Salvador.

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fetaleros, de productores de menestras, de ganaderos, ocho comits

El alcalde de Santo Domingo ha sido reelegido para el perodo 2002-2005.

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Para un anlisis detallado de los conflictos polticos, particularmente entre

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La municipalidad determin que un presupuesto de dos millones de soles sera objeto de esta elaboracin participativa; la ponderacin de tres criterios acordados concertadamente (nmero de poblacin, nivel de necesidades insatisfechas y nivel de morosidad)
estableca los techos presupuestales de los que dispona cada uno de
los diez sectores que componen el distrito. En asambleas, cada sector
prioriz uno o dos proyectos factibles dentro del monto de que
dispona. Un encuentro distrital de presupuesto participativo, realizado el 25 de marzo de 2000 en la Plaza de la Solidaridad de VES
reuni a los dirigentes de los diez sectores para conciliar el presupuesto en su conjunto.
Pero el caso de Villa El Salvador, una ciudad planificada, es
excepcional en el desordenado crecimiento de Lima. En la mayora
de distritos populares, la existencia de mltiples asentamientos humanos, de origen diferente, cada uno con su directiva, haca difcil
una interlocucin ordenada entre los nuevos alcaldes de vocacin
participativa y la poblacin. En este nivel, ha habido mucha innovacin institucional, que ha exigido, para impulsar la participacin,
comenzar por ordenar la gestin del distrito zonificando sus espacios. Una de las experiencias pioneras de zonificacin e impulso a
organizaciones que centralicen la dispersin de pequeas dirigencias,
fue la organizada por la municipalidad de El Agustino, a travs de la
creacin de las MIADES (microreas de desarrollo), bajo la gestin
de Jorge Quintanilla, electo en 1983 por Izquierda Unida, y reelecto
dos perodos ms.
Ms recientemente, al norte de Lima, otro gran distrito popular
con cerca de medio milln de habitantes, Comas, organiza tambin
un proceso, en oposicin al fujimorismo. En las elecciones de 1998,
Arnulfo Medina, candidato a la reeleccin por Somos Per, gana
frente a su opositor de Vamos Vecinos y convoca un proceso participativo para la elaboracin del plan estratgico de desarrollo del distrito. Tambin a diferencia de VES, implementar un gobierno local
con participacin ciudadana requiri generar, a travs de una directiva municipal de 1999 un proceso de organizacin territorial que
agrupara sus ciento cincuenta y ocho organizaciones vecinales (ciento
doce asentamientos humanos, catorce asociaciones de vivienda y
treinta y dos urbanizaciones) en catorce consejos de gobierno zonal.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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Paralelamente, se organizan mesas de concertacin temticas, entre

ellas una mesa de concertacin de gnero.5 Todos ellos se renen en
un consejo de desarrollo distrital que elabora el plan de desarrollo
concertado.
Entre distritos pequeos de menos de diez mil habitantes, y los
grandes distritos populares limeos cercanos al medio milln, se ha
desarrollado un enorme espectro de experiencias participativas que
ha significado un impresionante proceso de innovacin institucional.
Sin embargo, sin perder su diversidad, a lo largo de casi dos dcadas,
la variedad de soluciones locales empieza a identificar una misma
tarea bsica, un mismo punto de partida: la elaboracin de un plan
de desarrollo concertado de la provincia o el distrito.
Si bien las caractersticas de cada experiencia son diversas, as
como la composicin de los participantes, estos planes concertados
de desarrollo buscan constituirse en un orientador de mediano o
largo plazo de la accin municipal. La idea por lo general es identificar
un norte, un futuro deseable (ms o menos posible, eso depende de
cada proceso) que permita un efecto acumulativo a las inversiones
de los sucesivos gobiernos municipales, restringiendo la discrecionalidad de los siguientes alcaldes. Pero, sobre todo, siendo inicialmente
experiencias que incorporan a las poblaciones de bajos ingresos o de
fuera del centro urbano principal (de los que antes estuvieron excluidos), se busca a travs del plan dar estabilidad a estos procesos de
inclusin, tratando de evitar que los sucesivos alcaldes vuelvan a
convertir la municipalidad en el espacio exclusivo de los intereses de
vecinos, notables y sectores de mayores ingresos.
En la dcada de 1990, la cuestin se vuelve especialmente sensible. Los alcaldes elegidos para el perodo 1993-1996 cuentan por
primera vez con las transferencias del FONCOMUN y disponen
significativamente de mayores recursos para realizar inversiones.

La mesa de concertacin de gnero busca superar las distancias y conflictos

entre las diferentes organizaciones de mujeres. Rene a la Organizacin
Central Distrital de Comedores Autogestionarios de Comas tanto como a
las organizaciones de vaso de leche y los clubes de madres. Junto a ellas se
encuentran ONG (Alternativa, FOVIDA, Calandria) y movimientos ciudadanos de mujeres.

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PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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Paralelamente, se organizan mesas de concertacin temticas, entre

La mesa de concertacin de gnero busca superar las distancias y conflictos

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MARA ISABEL REMY

Las municipalidades distritales se vuelven codiciables por sus recursos, y aparece como ms necesario que antes, el asegurar la futura
utilizacin de esos fondos. Adems, precisamente en esos momentos,
como partido poltico, la Izquierda Unida dividida est desapareciendo de la escena electoral, y los alcaldes participativos de izquierda tienen menos referentes nacionales o regionales y mayor riesgo de
que la inclusin que impulsan se revierta, sin una fuerza poltica que
la defienda; as, asegurar el futuro de los procesos inclusivos, no a
travs de la competencia electoral en la cual ya no tienen una organizacin poltica, sino a travs del plan concertado deviene una
necesidad poltica. Es el plan, y no una opcin poltica, lo que defender la inclusin. Finalmente, en el contexto de un gobierno como el
de Fujimori, que tenda a legitimarse logrando adhesiones a travs
del uso discrecional de fondos pblicos, se busca consolidar el plan
como mecanismo democrtico frente al clientelismo.
2.

Una aproximacin numrica

No es posible saber cuntas experiencias de participacin en comits

de desarrollo o mesas de concertacin municipal se han desarrollado
desde 1983; son locales y existen en el pas ms de dos mil municipios. Por otro lado, en la medida en que son experiencias innovadoras respecto a la legislacin (estrictamente, se desarrollan al
margen de ella), prcticamente cada una es autodefinida, lo que
dificulta no solo su registro, sino incluso algn criterio claro de
agregacin.
El siguiente cuadro y mapa dan solamente una idea general del
nmero y diversidad territorial de los procesos participativos municipales en curso antes de la nueva Ley Orgnica de Municipalidades.
Todos los que hemos consignado son autnomos; es decir, no incluyen
los que se impulsan como mesas de concertacin de lucha contra la
pobreza a nivel local. Pueden faltar varios; el cuadro est construido
sobre la base de un listado elaborado por la Red Per, al que hemos
agregado las experiencias que conocemos. Con todas sus limitaciones,
es ms o menos ilustrativo:
El cuadro muestra que no son pocas experiencias y, algunas que
se registran como provinciales podran tener en su base procesos

EXPERIENCIAS

DE CONCERTACIN DE BASE TERRITORIAL

DEPARTAMENTO

REGIN

Ancash
Arequipa
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad

DEPARTAMENTO

REGIN

Lambayeque
Lima provincia
Lima metropolitana
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martn
Selva central
Total

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PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

ZONA PROVINCIA DISTRITO TOTAL

1
2
1

2
2
3
10
4
4
4
3
1
1

12
3
13
1
1
3
1
1
2

3
14
6
24
5
7
8
1
3
3
3

ZONA PROVINCIA DISTRITO TOTAL

1
2
2

2
3

5
18

1
2
1
1
1
1
7

1
2
3

18
6
15
99

3
10
20
1
2
1
21
10
16
1
162

La lista original, de la red Per, contiene doscientas seis experiencias; sin

embargo, hemos eliminado aquellas de mesas de concertacin de lucha
contra la pobreza, as como mesas de concertacin sectoriales, que no necesariamente involucran a la autoridad municipal o fueron convocadas por
ella. Finalmente, hemos incluido otros casos que conocamos; por ejemplo,
el cuadro registraba el proceso de concertacin en la provincia de La Unin
(Arequipa), pero no las mesas y planes de sus once distritos.

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MARA ISABEL REMY

Una aproximacin numrica

No es posible saber cuntas experiencias de participacin en comits

EXPERIENCIAS

DE CONCERTACIN DE BASE TERRITORIAL

DEPARTAMENTO

REGIN

Ancash
Arequipa
Apurmac
Ayacucho
Cajamarca
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Libertad

DEPARTAMENTO

REGIN

Lambayeque
Lima provincia
Lima metropolitana
Loreto
Madre de Dios
Moquegua
Piura
Puno
San Martn
Selva central
Total

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PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

ZONA PROVINCIA DISTRITO TOTAL

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ZONA PROVINCIA DISTRITO TOTAL

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1
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La lista original, de la red Per, contiene doscientas seis experiencias; sin

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distritales que ya no aparecen. Las experiencias zonales cubren,

adems, varios distritos o incluso provincias. Pero an as, el registrar
cuarenta y cinco procesos de concertacin a nivel provincial quiere
decir que en algn momento han estado involucradas en estos procesos por lo menos el 25% de provincias del pas.
El siguiente mapa muestra su distribucin y grafica mejor la extensin territorial, bastante desigual, pero de cierta amplitud, de experiencias de concertacin municipal. Las que fueron regiones de
violencia poltica (Ayacucho, Huancavelica, Apurmac) aparecen con
numerosas experiencias, aunque es probable que ello se asocie a la
alta densidad de ONG y programas de cooperacin internacional
en esas zonas.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

127

MAPA DE EXPERIENCIAS MUNICIPALES DE PARTICIPACIN

Qu se concierta
La materia de la concertacin puede ser diversa. Como hemos
dicho, normalmente se concierta un plan de desarrollo con el preciso
objetivo de orientar la inversin municipal, y solo ella. Eso diferencia
las mesas y consejos de concertacin municipales de otras experiencias que los toman como modelo. En estas experiencias municipales,
el alcalde convoca un proceso participativo que oriente su gestin
directa, no la gestin de otros rganos de gobierno como en el caso de
los planes de desarrollo concertados en las MCLCP. Efectivamente,
en muchos casos, luego de elaborado el plan (de horizonte temporal
diverso, de 5 a 20 aos), en asambleas de representantes institucionales ms o menos amplias segn el caso, empiezan sesiones de
trabajo, normalmente por comisiones sectoriales, para elaborar un
plan operativo anual y luego el presupuesto de inversiones municipales. Las comisiones de concertacin luego se mantienen activas
para la evaluacin peridica de la ejecucin del presupuesto de inversiones de acuerdo a lo concertado. Es este tipo de experiencias lo
que, con los matices que luego veremos, se ha institucionalizado (formalizado y en mucho empobrecido) en la nueva Ley Orgnica de
Municipalidades como presupuesto participativo.
Muchas experiencias, urbanas y rurales, se centraron en estos
planes de accin municipal y su presupuesto de inversiones.

Departamentos
Zonas
Provincias
Distritos

Hay otros casos en los que, por la presencia de determinados

actores (organizaciones de productores u ONG), el plan identifica
grandes objetivos del distrito, la zona (un conjunto autodefinido de
jurisdicciones municipales: una cuenca, un corredor econmico) o
la provincia que debieran orientar la accin, no solo del municipio,
sino de todas las instituciones. En algunos casos, ello resulta en documentos genricos y poco prcticos, pero en otros, abre un espacio
especfico en el que diversos actores, junto con la municipalidad,
concentran y comprometen su accin.
Los seis distritos del norte de la provincia de Yauyos en Lima (el
rea llamada Nor Yauyos) definen una zona de planeamiento en
funcin al hecho de que todos comparten el mbito de la reserva
paisajstica de la cuenca alta del ro Caete. La mesa de concertacin

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distritales que ya no aparecen. Las experiencias zonales cubren,

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MAPA DE EXPERIENCIAS MUNICIPALES DE PARTICIPACIN

Departamentos
Zonas
Provincias
Distritos

Hay otros casos en los que, por la presencia de determinados

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que se inicia en el perodo municipal 1993-1995, si bien construye

un plan de desarrollo del distrito, en realidad, concentra su atencin
y sus acciones en el desarrollo del potencial turstico de la reserva
natural, en el que diferentes instituciones, desde las comunidades
campesinas hasta las agencias de turismo estn interesados; en este
contexto, la inversin municipal concertada resulta complementaria
a los esfuerzos privados y comunales.
El Plan Estratgico Luricocha 2010, en ese distrito de la provincia
de Huanta, en cuya elaboracin es muy importante la asociacin de
productores frutcolas, si bien es tambin general, identifica como
espacio preciso de concertacin la promocin de la actividad frutcola. As, la mesa de concertacin del distrito se orienta a planificar
cmo, con los aportes diversos (del municipio, los organismos pblicos locales, las ONG y de los propios productores) enfrentar las debilidades del producto principal la palta para mejorar sus mercados. Como parte de ese proceso, por ejemplo, la municipalidad
instala un vivero con las variedades demandadas por el mercado,
los agricultores se organizan para comercializar y las ONG proveen
asistencia tcnica.
En la provincia de La Unin (Arequipa), un complejo proceso
de planeamiento concertado en los once distritos y la propia provincia, tambin da origen a un plan orientador de la municipalidad, pero sobre todo permite la identificacin del potencial de cultivos andinos orgnicos de la provincia, lo que, junto con las comunidades
campesinas y una ONG que provee asistencia tcnica, abre un rea
de trabajo municipal para la promocin de la exportacin de estos
productos con bastante xito.
Sin embargo, lo ms comn es que el alcalde rene a los representantes de la poblacin para que decidan entre todos cmo utilizar
mejor los recursos municipales.
3.

La debilidad organizativa como problema,

el rol ambiguo de las ONG
y las incertidumbres de la democracia

Salvo en los casos de distritos muy pequeos y experiencias

especialmente orientadas por la participacin directa de los pobla-

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

129

dores en asambleas, la participacin de la poblacin se organiza a

travs de representantes. Como dijimos, en muchos casos, sobre todo
en las experiencias ms tempranas, se trata de incorporar las organizaciones populares existentes en la localidad como evidencia del nuevo
signo del gobierno local. Pero cuando no existen, la municipalidad
las impulsa, dentro o fuera del marco de la ley (que, a estas alturas,
para las experiencias de planificacin concertada, es en realidad un
referente lejano). El alcalde de Celendn, para impulsar un proceso
participativo de elaboracin del plan de desarrollo de la provincia,
pero sobre todo, para elaborar el plan concertado de acondicionamiento urbano, tuvo que impulsar inicialmente la formacin de juntas
vecinales en esa pequea ciudad.7 En Comas, como vimos, debi procederse a una zonificacin que permitiera constituir catorce organizaciones territoriales con las cuales concertar.
En principio, estos procesos de participacin municipal requieren de organizaciones y si no existen, requieren impulsarlas. Se
espera, adems, que las organizaciones se fortalezcan institucionalmente al incorporarse a un proceso participativo y entrar en relacin
directa con la alcalda. Un tema, sin embargo, que nunca termin de
quedar claro, salvo en los casos de pequeas circunscripciones donde es posible realizar asambleas en cada comunidad o casero, es
hasta qu punto la participacin de representantes de organizaciones
sociales expresaba los intereses o expectativas de sus bases, o las
propias propuestas personales de los dirigentes.
Quiz ms importante que ello, para un gobierno local que debe
someterse peridicamente a elecciones, es el movimiento en sentido
contrario: qu tanto estos representantes retransmitan a sus bases
lo que se trabajaba y se conclua en los procesos de concertacin y
elaboracin participativa de planes y presupuestos. La cuestin de
los representantes como correas de transmisin entre la autoridad y
la poblacin puede no ser relevante para el buen funcionamiento y la
continuidad de otros mecanismos de participacin (como los CLAS,
7.

La experiencia se inicia en el periodo 1999-2002. Uno de sus logros fue que,

con apoyo de dos ONG CEDEPAS y CARE y una agencia de cooperacin
SNV elabor un sistema de recojo y procesamiento de residuos slidos,
algo que la mayor parte de ciudades incluso las ms grandes no tiene.

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que se inicia en el perodo municipal 1993-1995, si bien construye

La debilidad organizativa como problema,

el rol ambiguo de las ONG
y las incertidumbres de la democracia

Salvo en los casos de distritos muy pequeos y experiencias

especialmente orientadas por la participacin directa de los pobla-

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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dores en asambleas, la participacin de la poblacin se organiza a

La experiencia se inicia en el periodo 1999-2002. Uno de sus logros fue que,

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por ejemplo), pero para un gobierno local es crucial; compromete su

legitimidad.
Efectivamente, la pretensin de que los procesos participativos
de concertacin municipal construyan referentes para la accin municipal de mediano plazo, que supere al preciso alcalde que lo convoca, se sustenta (antes de la nueva ley) en que la poblacin (popular,
ma-yoritaria y organizada) exija su cumplimiento o elija a quienes
aseguran que los cumplirn. En principio, si los diferentes sectores
sociales se ponen de acuerdo en las prioridades y hasta en los cronogramas en los que sus expectativas se vern realizadas, difcilmente
elegirn un alcalde que no proponga en la campaa electoral hacerlo,
o que haga caso omiso del plan en su gestin. Un plan concertado,
que muestra acuerdos mayoritarios, puede ser exigido.
Este punto no es, sin embargo, evidente. No necesariamente los
representantes de organizaciones sociales son correas de transmisin entre sectores de la poblacin y el gobierno local, sino personas
que, en el mejor de los casos encarnan un sector que el plan no
puede dejar de lado, aunque en trminos sociales, el sector (social o
territorial) no est enterado de que est incluido.
En mucho, ello tiene que ver con la debilidad de las organizaciones, inclusive las locales (no solo las nacionales); sin una frecuente
dinmica de asambleas o de renovacin de cargos, o con reuniones
en las que discutir sobre los turnos de riego o de atencin al comedor
popular en el caso de las organizaciones ms funcionales que gremiales es ms importante que discutir sobre los objetivos estratgicos
del distrito, sus dirigentes participan ms bien en calidad de representantes legales, que como portadores de un mandato colectivamente
elaborado.
Efectivamente, un gobierno local que impulsa la participacin
hace depender sus prioridades y hasta su legitimidad ante la poblacin, de la consistencia, fortaleza y representatividad de las organizaciones sociales. Esto, que es su fortaleza terica, en contextos de
debilidad de las organizaciones, fragmentacin y ausencia de mecanismos de renovacin de dirigencias y de elaboracin colectiva de
agendas y mandatos, los fragiliza.
Probablemente por ello, la dbil y con frecuencia poco propositiva participacin de los dirigentes de las organizaciones sociales, se

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

131

complementa con la incorporacin en la mesa que concierta, de

funcionarios pblicos, que no representan al Estado en el sentido de
que no pueden asumir compromisos en su nombre ni cambiar decisiones tomadas en niveles superiores, y de ONG. Ello, refuerza y
no cuestiona el carcter de representacin ms bien personal.
Algunos pocos, pero existentes casos, llegan a ser bsicamente reuniones entre funcionarios y tcnicos de ONG. Incluso, la
iniciativa de convocar un proceso de planificacin concertada puede
responder ms a una condicin de eligibilidad para acceder a fondos de cooperacin, que a una presin o una voluntad poltica de
inclusin.8
Las ONG, as, pueden cumplir varios roles. En unos casos, han
cumplido un rol de asistencia tcnica en colaboracin con el alcalde
y el concejo: confeccionar los decretos o resoluciones de alcalda,
colaborar con criterios tcnicos e informacin para la zonificacin,
proponer el montaje social (talleres amplios, comisiones, articulacin
de los regidores) y la metodologa (pasos, procedimientos, etc.), y
funcionar como secretaras tcnicas (tomar actas, preparar las reuniones alcanzando informacin relevante, proponer la redaccin de
acuerdos), etc. Es probable que esta funcin de asistencia tcnica haya sido un elemento impulsor de procesos de concertacin municipal,
pero funciona en tanto se encuentre con alcaldes que decidan hacerlo.
Probablemente, este rol cumplido por agentes externos como las ONG
haya tambin colaborado a generar un cierto comn denominador
de procedimientos y metodologas participativas.
Lo que quizs resulta menos consistente, es el hecho de que las
ONG, junto con funcionarios pblicos, sean incorporadas como parte
de los actores del proceso de concertacin, al mismo nivel que las
8.

El programa FOGEL (Fortalecimiento de la Gestin Local) de CARE-Per,

por ejemplo, que ha asesorado la consolidacin institucional de alrededor
de sesenta municipalidades (particularmente en Ayacucho y Puno) con
acciones de capacitacin al personal y asesora en procedimientos municipales, impuls la elaboracin de ms de treinta planes concertados. Un
estmulo a la elaboracin de los planes era que solo con ellos los municipios
podan acceder a un concurso de fondos para financiar proyectos. Para
acceder a los fondos del programa PROANDES de UNICEF se requieren
tambin tener planes concertados.

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por ejemplo), pero para un gobierno local es crucial; compromete su

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complementa con la incorporacin en la mesa que concierta, de

El programa FOGEL (Fortalecimiento de la Gestin Local) de CARE-Per,

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organizaciones representativas (ms o menos representativas) de

sectores sociales o territoriales de la poblacin. Javier vila (2002)
encontr en su estudio sobre la Mesa de Concertacin Provincial de
Huanta un paulatino retroceso de la presencia de organizaciones sociales, o su muy escasa participacin, ante la capacidad de propuesta
de profesionales de ONG o del Estado con agenda propia. En el Comit Interinstitucional para el Desarrollo de San Marcos, Cajamarca,
que junto con la municipalidad provincial y algunas distritales prepar el plan de desarrollo, participan muchas instituciones: el programa
de Atencin y Saneamiento Bsico (Ministerio de Salud), el rea de
Desarrollo Educativo (Ministerio de Educacin), la Agencia Agraria
(Ministerio de Agricultura), los institutos superiores pedaggicos y
tecnolgicos, dos asociaciones de promotores (de salud y veterinarios),
cinco ONG (Centro Ideas, CEDAS, Asociacin Civil para el Desarrollo, ITDG e Instituto Cuentas) y un programa de cooperacin internacional (Proyecto de Desarrollo Rural Cajamarca de GTZ); pero ninguna organizacin social.9 Acaso, esta presencia ms institucional
que social permita la confeccin de planes bien formulados tcnicamente, pero de escaso o eventualmente nulo involucramiento real de
la poblacin.
Es difcil saber, entre tan numerosas experiencias, cul ha sido
el nivel de estabilidad de los planes de desarrollo concertados; es decir, hasta qu punto han logrado controlar la discrecionalidad de
gasto municipal de los alcaldes elegidos posteriormente.
En principio, organizar un proceso participativo municipal, no
es siempre garanta de reeleccin. Varios de los alcaldes de los casos
mencionados anteriormente como los de Celendn, Comas, Villa
El Salvador y otros ms como Haquira o Santo Toms postularon
a la reeleccin en las elecciones pasadas proponiendo como tema
central de su campaa la continuacin y profundizacin del proceso;
pero no fueron reelegidos y los nuevos electos no parecan cuando
menos hasta Ley Orgnica de Municipalidades, demasiado dispues-

La informacin nos fue alcanzada por Centro IDEAS para una consultora
de Identificacin de experiencias de gobernabilidad local pedida por PNUD
en 2003.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

133

tos a ceir su iniciativa al plan elaborado a convocatoria de su antecesor y a las comisiones de concertacin.10
Otros no se presentaron, pero los movimientos polticos explcitamente presentados como la opcin de continuacin, con explcito
apoyo del alcalde saliente, sus herederos digamos, no ganaron: Wilber
Rozas postul y fue elegido alcalde de Anta, la provincia, pero en su
distrito, Limatambo, el movimiento poltico vinculado a la federacin
distrital de campesinos, perdi y quien sali elegido ya no convoca al
comit comunal vecinal. Algo semejante sucedi con otro fuerte proceso de concertacin; el que condujo Maximiliano Ruiz como alcalde
del distrito de Morropn en Piura, alcalde desde 1990 por la lista de
Izquierda Unida, por tres perodos consecutivos (en la segunda y
tercera eleccin IU ya no exista), muy marcados por la participacin
y la concertacin. En las elecciones de finales de 1998 en las que ya
no se presenta como candidato, su movimiento poltico de continuidad pierde. El nuevo alcalde, poco participativo, tuvo muy lejanamente en cuenta las instancias de concertacin y los planes.
Un sorprendente caso de continuidad de electos izquierdistas
con programa de participacin es el de Ilo. En 1980 fue elegido alcalde
Julio Das Palacios, por las filas de IU; por ese mismo partido, fue
reelegido dos veces ms. Su gobierno municipal se reconoce como
una de las experiencias ms fuertes y dinmicas de participacin
ciudadana. En las elecciones de 1989, an como IU, es elegido Ernesto
Herrera, siempre proponiendo y efectivamente profundizando la experiencia participativa. En tres periodos ms (pero ya no como IU,
que para entonces haba desaparecido), Herrera es reelegido y contina hasta el ao 2002. En las elecciones de ese ao, cede la posta a
otro candidato, con el mismo programa participativo, pero pierde.
Quien gana, en las antpodas de la experiencia de participacin ciudadana (su principal propuesta era no cobrar el impuesto predial),

10. En Villa el Salvador y Comas, por ejemplo, los alcaldes participativos de

antigua filiacin izquierdista, Martn Pumar y Arnulfo Medina, perdieron
en las ltimas elecciones municipales frente a candidatos de Unidad Nacional. Martn Pumar, luego del impresionante montaje participativo explicado antes, obtuvo solo 6% de la votacin. Arnulfo Medina qued ms
cerca del primer lugar con el 14% de los votos.

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organizaciones representativas (ms o menos representativas) de

La informacin nos fue alcanzada por Centro IDEAS para una consultora
de Identificacin de experiencias de gobernabilidad local pedida por PNUD
en 2003.

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10. En Villa el Salvador y Comas, por ejemplo, los alcaldes participativos de

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ha sido recientemente sometido a una consulta de revocatoria, y ha

salido airoso por un margen relativamente holgado.
La pregunta es si la poblacin votaba por una opcin poltica
(la izquierda) o por una metodologa participativa.
Poltica o metodologa
Si bien muchas iniciativas surgen de alcaldes de Izquierda Unida (y
ms tarde, de lo que fue IU), la participacin ciudadana en el gobierno
local no lleg a ser una propuesta elaborada como lnea poltica de
esa agrupacin. De hecho, cuando Alfonso Barrantes asume la alcalda de Lima en 1983, su discurso de participacin y concertacin no
llega a concretarse en algn mecanismo preciso de incorporacin de
las organizaciones populares en la planificacin y gestin del municipio metropolitano. Alcaldes de IU de alta visibilidad en otras ciudades importantes como Daniel Estrada en Cusco, al igual que Barrantes, tuvieron en cuenta las reas marginales en sus planes de
gobierno, pero tampoco generaron mecanismos para que sus representantes participaran en la gestin municipal.
Son ms bien alcaldes de IU, elegidos en 1989, en circunscripciones ms o menos pequeas (salvo el caso de Luis Guerrero en la
municipalidad provincial de Cajamarca) los que, sobre la base de las
experiencias de la dcada anterior (Ilo, El Agustino, Villa El Salvador), asumen como rasgo distintivo de su estrategia de gobierno, la
incorporacin de organizaciones sociales en instancias crecientemente institucionalizadas, mesas y comits de concertacin.
Sin embargo, la eleccin de noviembre de 1989 es la ltima en la
que aparece IU, y por lo tanto, como organizacin poltica, no llega a
capitalizar estas iniciativas. En las elecciones siguientes, sern candidatos de izquierda pero elegidos a travs de movimientos independientes, sin articulacin entre s, quienes las sigan desarrollando y
multiplicando. La sistematizacin de las experiencias, su desarrollo,
su conversin en modelo y su impulso pasa ms bien por ONG, foros
de intercambio de experiencias o talleres de discusin. Una plataforma de ONG que alienta este tipo de elaboracin es el Grupo Propuesta
Ciudadana, formado inicialmente por seis ONG, que toma la descentralizacin y el gobierno municipal como objeto de estudios, de

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

135

propuestas y de lobby. En marzo de 2000, un taller en el que participan

cerca de cuarenta alcaldes o dirigentes impulsores de procesos de
concertacin en gobiernos locales, reunidos para intercambiar experiencias y enriquecer metodologas, da origen a la Red Per: iniciativas de concertacin para el desarrollo local que busca constituirse en la instancia de coordinacin nacional de estas experiencias
participativas de gobierno dispersas.
Articuladas en torno a ONG y coordinadoras, las experiencias
de participacin ciudadana en gobiernos locales desarrollan como
rasgo comn, no el origen poltico que tuvieron, asociado a una izquierda vinculada a las organizaciones populares, sino sus estrategias
y metodologas. Como metodologa y no como propuesta poltica, el
referente popular inicial, que se basaba en una discrecionalidad en
favor de organizaciones populares (una suerte de discriminacin positiva) que concertaban sus prioridades y cronogramas, se pierde y,
en su lugar, aparece una sociedad civil, socialmente neutra, altamente
propositiva y concertadora. Ello, si bien enriquece a los alcaldes que
participan en ellas, y provee de instrumentos tcnicos y manuales a
nuevas experiencias, no resuelve la cuestin de la acumulacin poltica, aleja los alcaldes de un referente popular y, sobre todo, no
resuelve el problema de la volatilidad de las instancias de participacin y sus planes incluyentes, una vez que el alcalde que los impuls
termin su perodo.
Sin contexto poltico que d continuidad a las experiencias, y
ante la evidencia de que el voto de la poblacin, sin referentes polticos
claros, no necesariamente asegura la continuidad de los planes
inclusivos concertados, ni sus organizaciones tienen la capacidad (o
el inters, o la representatividad suficiente) para exigir a los nuevos
electos la continuidad de los procesos participativos y la ejecucin
de los acuerdos concertados, en una suerte de fuga al futuro, la opcin
de las plataformas de coordinacin de estas experiencias ha sido
volverlas obligatorias: es decir, convertirlas en ley.11
11.

La experiencia de participacin ciudadana ms conocida en Amrica latina, el presupuesto participativo de Porto Alegre, ha tenido polticamente
un recorrido muy diferente. All, la experiencia se sustenta en un partido
poltico, el PT, que sistemticamente se ha negado a institucionalizarla, a

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ha sido recientemente sometido a una consulta de revocatoria, y ha

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propuestas y de lobby. En marzo de 2000, un taller en el que participan

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Un nuevo marco legal: consejos de coordinacin local

y presupuesto participativo

La institucionalizacin de la concertacin en los gobiernos locales y

la participacin ciudadana en la elaboracin de planes y presupuestos
municipales que restringen la discrecionalidad de los alcaldes, ha
pasado del terreno de doscientas o trescientas experiencias, al de las
obligaciones y derechos normados por ley.
La elaboracin del nuevo marco legal de la descentralizacin por
el Congreso ha recogido filtrndolas al estilo parlamentario nacional las propuestas elaboradas por las plataformas de coordinacin
de experiencias de participacin municipal y las ha incluido en la
nueva Ley Orgnica de Municipalidades. No sin problemas.
Tanto la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, como la autgrafa de Gobiernos Municipales, sali del Congreso sin definir claramente los derechos de participacin (o no muchos ms que la legislacin anterior). En ambos casos, los legisladores debieron revisar sus
textos e incorporar la participacin y la concertacin como norma.
Pero se ha sido solo un escollo menor. El problema principal es
que entre la diversidad de experiencias, adaptadas a contextos extremadamente diversos, y el texto legal hay un abismo. En principio, la
libertad para ensayar las frmulas mejor adaptadas a la situacin
concreta del municipio, se ha perdido. Quizs para asegurar que en
ningn caso un proceso de participacin quede sujeto a la discrecionalidad del alcalde, o que el plan de desarrollo concertado nunca deje de orientar las decisiones municipales, sea quien sea el alcalde
electo y su orientacin poltica, la ley es muy precisa; es minuciosamente reglamentarista. Pero, adems, buscando quizs conciliar las
diversas propuestas y las voluntades de los diferentes legisladores,
la ley institucionaliza, con mucha precisin, no una sino dos instancias diferentes, los consejos de coordinacin local (CCL) y las juntas de delegados vecinales comunales, para el mismo fin, sobre criterios diferentes de representacin, sin que sus vinculaciones queden claras.
convertirla en ley. Sigue siendo su bandera poltica y, sin un marco legal
que la estabilice, que la cosifique, est abierta a nuevas adaptaciones.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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La Ley Orgnica de Municipalidades establece la constitucin

de consejos de coordinacin local (provincial y distrital). En los provinciales, junto con el alcalde, los regidores y los alcaldes distritales,
participa la sociedad local en un nmero equivalente al 40% de la
suma de todos los anteriores. En los distritales, junto al alcalde y los
regidores, se suman los alcaldes de centros poblados, si los hubiera,
para constituir la base sobre la cual se calcula el 40% que ser el nmero de representantes de las organizaciones locales.
La cifra es complicada. Si bien el nmero de regidores depende del tamao de la poblacin, el nmero de distritos (en el caso del
provincial) o de alcaldes de centros poblados es, ms o menos, arbitraria, o producto de pedazos de historia muy diferentes. En los distritos pequeos, normalmente rurales, con pocos regidores, resultan
representaciones de sociedad civil casi irrelevantes. En Limatambo o
Santo Domingo, dos casos que presentamos antes, el alcalde y los
regidores suman seis personas; el 40% son dos representantes, un
radical retroceso frente a las algunas decenas que constituan los comits de desarrollo o comunal en sus versiones anteriores. Las cosas no van mucho mejor en los grandes distritos de Lima: el participativo distrito de Comas con catorce representantes zonales (adems
de los de las mesas temticas), se ve ahora ante un CCL en el que estn el alcalde y trece regidores, y un 40% de representantes de sociedad civil equivalente a seis personas.
Los representantes de la sociedad civil en los CCL se eligen, en
elecciones supervisadas por la autoridad electoral, de entre las organizaciones sociales de base, comunidades campesinas y nativas, asociaciones, organizaciones de productores, gremios empresariales, profesionales, universidades, juntas vecinales y cualquier otra forma de
organizacin de la jurisdiccin, que se hayan inscrito en un libro
abierto por la municipalidad para ese fin, y a condicin de que estn
inscritas en los registros pblicos y tengan ms de tres aos de existencia. No es un procedimiento fcil: la municipalidad abre un libro
donde deben inscribirse las organizaciones que desean (y pueden)
participar, las que se constituyen en una suerte de colegio electoral
que elige los representantes de la sociedad civil. Pero, sobre todo, las
organizaciones inscritas en registros pblicos con antigedad mayor

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Un nuevo marco legal: consejos de coordinacin local

y presupuesto participativo

La institucionalizacin de la concertacin en los gobiernos locales y

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La Ley Orgnica de Municipalidades establece la constitucin

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de tres aos, no son en todas partes numerosas y, sobre todo, no necesariamente son representativas.
Estos CCL tienen bsicamente dos funciones; ninguna de ellas, a
pesar de la seleccin tan formal de sus miembros, involucra algn
nivel de toma de decisiones municipales. Una es coordinar y concertar los planes de desarrollo municipal de la jurisdiccin; la otra
es proponer el presupuesto participativo al concejo municipal que,
por ley, lo aprueba. Es decir, no lo aprueban, sino que solo lo proponen; pero adems, tampoco lo elaboran.
Como decamos, la ley establece una segunda instancia, las juntas
de delegados vecinales y comunales, estrictamente el mecanismo
participativo de base, sin vnculos con el CCL, compuestas por representantes de las agrupaciones urbanas y rurales que integran el
distrito dentro de la provincia y que estn organizadas, principalmente, como juntas vecinales, as como las organizaciones sociales de
base, vecinales o comunales, las comunidades nativas, respetando
su autonoma y evitando cualquier injerencia que pudiera influir en
sus decisiones, y por los vecinos que representan a las organizaciones
sociales de la jurisdiccin que promueven el desarrollo local y la participacin vecinal.
Las funciones de estas juntas son bastante sorprendentes. Adems de colaborar en el mejoramiento de los servicios y la seguridad
ciudadana y organizar torneos y competencias, tienen como funcin
concertar y proponer las prioridades de gasto e inversin dentro del
distrito y los centros poblados. Es decir, los presupuestos participativos.12
La constitucin de las juntas, sin embargo, no es obligatoria (en
realidad la ley es ambigua al respecto). Se constituyen por decisin
del concejo municipal a propuesta de alguno de sus miembros, o a
peticin de los vecinos. El concejo las reglamenta.
En todo caso, una instancia de este tipo es el referente aunque
no explcitamente del instructivo sobre el presupuesto participativo
elaborado por la Direccin General de Presupuesto Pblico del MEF.
12. La obligacin de los gobiernos locales y regionales de realizar presupuestos
participativos se norma por la Ley del Marco de Presupuesto Participativo
N. 28056 de julio 2003.

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Efectivamente, la directiva, que se aplica tanto para los presupuestos

participativos municipales como para los regionales, asume que se
producirn en sesiones (talleres) muy amplias, con muchos agentes
participantes. La imagen de referencia podran ser estas Juntas, pero, estrictamente, stas solo existen para los distritos. En la directiva,
los CCL y sus equivalentes regionales los CCR, solo se mencionan entre los muchos posibles agentes participantes; no tienen, adems, la
funcin que la ley les da de consolidar los presupuestos y elevarlos al
concejo municipal o regional para su aprobacin. En la directiva, el
producto de estos talleres donde se conciertan las prioridades y los
proyectos de inversin municipal para el ao, se entrega directamente
al alcalde o al presidente regional.13 La directiva, adems, incluye
entre los agentes participantes de los talleres de elaboracin del
presupuesto participativo, a los representantes de las entidades del
gobierno nacional y regional presentes en la localidad que, si bien estuvieron invitados a formar parte de algunos de los consejos de desarrollo de la experiencia autnoma de concertacin municipal, no
son mencionados en la Ley Orgnica.14 Hay, por otra parte, algunas
restricciones. Los proyectos de inversin que se prioricen en los presupuestos participativos (en las regiones y provincias), deben estar
inscritos en el Sistema Nacional de Inversiones del MEF que, en ltima instancia, es quien establece si las propuestas de la poblacin
son prioritarias.
Por el momento, hay mucha confusin en cuanto a funciones,
responsabilidades e instancias del nuevo montaje de participacin
ciudadana y concertacin local asociado a la nueva Ley Orgnica de
Municipios, y probablemente no ser la direccin general de presupuesto del MEF quien vaya a esclarecerla establemente.15
13. El Instructivo del MEF sobre presupuestos participativos es analizado por
el Grupo Propuesta Ciudadana en su Nota Informativa N. 12.
14. Por otro lado, como seala el Grupo Propuesta Ciudadana, estos funcionarios de gobierno nacional participan en las sesiones que determinan cmo
debe gastarse el presupuesto local o regional, pero nadie participa en las
decisiones sobre sus propios presupuestos.
15. Carlos Melndez, en el IEP, viene realizando una investigacin sobre cmo
se han constituido en un distrito como San Juan de Lurigancho, el ms

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Efectivamente, la directiva, que se aplica tanto para los presupuestos

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El proceso mismo de elaboracin de presupuestos es relativamente confuso y bastante complejo. Los agentes participantes, sea
que estn divididos en zonas o por temas, o todos juntos, priorizan
proyectos. Pero los proyectos de ese nivel no estn presupuestados
ni evaluados en funcin de los criterios del SNIP. En algunos casos,
el conjunto de proyectos de la poblacin pasa a una oficina tcnica
de la municipalidad que les pone nmeros y establece su viabilidad
(los filtra) y el conjunto pasa al CCL que concierta, en funcin de los
topes de presupuesto y las prioridades del plan de desarrollo concertado (o de otros criterios que pueden incluir, por ejemplo, el asfaltado
de la calle donde vive el representante o cosas semejantes), los proyectos que sern incluidos.16 Tambin puede suceder que los proyectos, antes de pasar por la oficina de presupuesto, pasen al CCL
para su repriorizacin y luego a ser convertidos en perfiles, con presupuesto, donde ser evidente si el dinero alcanza o no. Al final, de todo ello, el conjunto de proyectos pasa al concejo municipal que, a su
vez, vuelve a filtrarlos, pues es quien tiene la facultad final de aprobar
el presupuesto.
En ningn momento, ni tras el filtro presupuestal ni tras el filtro del CCL, los proyectos regresan a la sociedad, a los agentes participantes para que analicen, luego de calculados los costos, qu es lo
que se prioriza. El complejo proceso de base deviene en muchsimos
casos en una suerte de mesa de partes donde la poblacin deposita
sus sueos; luego de lo cual una caja negra de carcter tcnico o
profesional establece su viabilidad,17 un CCL, que no ha participado
poblado del pas, el CCL y la junta vecinal comunal, y cmo se procesan (o
no) sus relaciones en torno al presupuesto participativo.
16. En el caso de San Juan de Lurigancho, que estudia Carlos Melndez, en el
primer proceso de presupuesto participativo, el producto de los talleres de
priorizacin de proyectos fue entregado por el alcalde al CCL que haba
sido producto de una complicada eleccin que deba discutirlo en sesin
pblica. La sesin dur poco: a pesar de la insistencia del alcalde en que
digan algo, los representantes de la sociedad civil al CCL sealaron que se
inhiban de cambiar o proponer nada.
17. El trmino lo utiliza Grompone, quien viene analizando los presupuestos
participativos regionales, aludiendo a un lugar oscuro, tcnico, filtrando
las propuestas de base.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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en el proceso de base lo reorganiza y, al final, el concejo decide. La

participacin, entre tanto, se ha quedado en el camino.
La cuestin es complicada. Efectivamente, an si se lograra un
mecanismo de ida y vuelta entre las inquietudes de la poblacin y los
topes presupuestales; es decir, si la caja negra sirviera solo para
calcular costos y devolver a la poblacin las inquietudes convertidas
en perfiles para esta los priorice, se corre el riesgo de que el conjunto
del presupuesto municipal se pulverice en infinidad de pequeas
obras locales, dejndose de lado obras estratgicas del distrito o la
provincia. En teora, este sera el rol del CCL y su instrumento de
priorizacin sera el plan de desarrollo concertado. Los planes concertados, sin embargo, no son siempre buenos instrumentos de planeamiento; muchas veces son muy generales. Orientados por visiones de desarrollo, en el mejor de los casos, identifican obras estratgicas (muchas veces solo son grandes ideas difciles de desagregar), pero no las prioridades de atencin de necesidades bsicas
insatisfechas que, en algunas zonas, son enormes. Cmo establecer
un balance, cada ao, entre lo estratgico y las necesidades insatisfechas? Con qu legitimidad lo hara un CCL con dos representantes
de sociedad civil? 18
Al final, las inversiones municipales tienen como referente lejano
la participacin, pero no se basan necesariamente en ella. Sin embargo, tampoco se basan en las prioridades establecidas por el alcalde
y su concejo cuando fueron electos; ello, que frena el uso de fondos
de inversin como clientela, impide tambin la conduccin de propuestas ms estratgicas de organizaciones polticas o locales que
compitieron, no por bsqueda de clientela o beneficio personal, sino
de una orientacin de desarrollo.
Si el resultado satisface a la poblacin, o no, resulta relativamente
aleatorio, con lo que el alcalde puede perder credibilidad y legitimi18. Es bueno anotar, adems, el problema de que muchas veces los planes
concertados son solo planes de desarrollo que incorporan no solo la accin
municipal, sino la de los otros sectores del Estado cuyas competencias y
presupuestos an no han sido transferidas a los municipios. Por ello, muchas de las deficiencias de otros sectores pblicos (locales o acondicionamiento de servicios de educacin o de salud) terminan cargando sobre los
presupuestos municipales.

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en el proceso de base lo reorganiza y, al final, el concejo decide. La

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dad rpidamente, y la poblacin, a su vez, perder inters en la participacin.19

No es sorprendente, por otro lado, que exista tanta confusin.
El cambio introducido en los gobiernos locales podra ser de las magnitudes del que se oper en los primeros aos de la dcada de 1980,
cuando cambi el piso de funcionamiento de los municipios al establecer competencias de gobierno con autonoma y voto universal. O
del operado a inicios de la dcada de 1990, cuando la constitucin
del FONCOMUN cambi radicalmente su piso presupuestal, convirtindolos en unidades de gobierno con efectiva capacidad de gasto.
Este nuevo montaje institucional de CCL, juntas vecinales comunales
y agentes participantes de inicios de la dcada de 2000, que cambia
los sistemas de toma de decisiones incorporando la participacin de
la poblacin (de la sociedad civil) podra estar yendo en el mismo
sentido que la creciente despolitizacin de los gobiernos locales, bastante acorde con la crisis del sistema de representacin poltica, producindose una regulacin que no ser poltica y por mercado electoral, sino social. La apuesta, sin embargo, por una regulacin social
y no poltica a nivel local, enfrenta, precisamente, la debilidad de lo
social que, por el momento, parece eludirse invocndose lo tcnico
o el plan.
En todo caso, la profundidad y rapidez de los cambios en un
sentido incluyente en la institucin municipal que se rega por una
ley de casi un siglo atrs ha sido gigantesca. En los aos sucesivos, la
accin acumulada de las normativas municipales (decretos de alcalda o reglamentos), ir conformando el perfil de la participacin ciudadana que el marco legal ha abierto, a condicin de que el marco legal deje de ser una camisa de fuerza; es decir, se flexibilice, o termine
desbordado por alcaldes que efectivamente asumen la participacin
no como una obligacin, sino como una estrategia poltica propia. De
lo contrario, las dificultades de adaptacin a contextos diversos, y las
dificultades de legitimidad de la accin municipal, podran terminar
19. La situacin es potencialmente conflictiva. Ya sucedi un conflicto en noviembre de 2004. El pueblo de Progreso, en el distrito de Asillo (Azngaro
- Puno), tom como rehenes a una regidora y al director municipal exigiendo que el alcalde respete la obra que haban priorizado en el presupuesto
participativo.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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abriendo precisamente lo que la participacin busca eliminar: nuevos campos de conflicto sin canales institucionales de procesamiento.
5.

La participacin en gobiernos regionales.

Algunos temas adicionales

En un sentido, prcticamente todo es innovacin en los mecanismos

participativos en los gobiernos regionales. Experiencias muy puntuales, en casos muy particulares, como Piura, donde presidentes de
CTAR se salieron del formato autoritario de Fujimori y convocaron
procesos de concertacin de planes de desarrollo, fueron excepcionales. En Huancavelica y en San Martn, se elaboraron planes u
orientaciones regionales de desarrollo, pero como iniciativas de
organizaciones privadas o de municipios.
Un antecedente de poco feliz recuerdo, sin embargo, fueron las
asambleas regionales constituidas a finales de la dcada de 1980, en
el marco del anterior proceso de regionalizacin. Aquellas asambleas
tenan varias diferencias respecto de los actuales consejos de concertacin regional, pero tambin algunas semejanzas.
En su versin final de la dcada de 1980, los gobiernos regionales tenan dos rganos: la presidencia y la asamblea (entonces no
exista el consejo regional). Lo que hace totalmente diferente aquella
experiencia de la actual es que la asamblea regional, en lo que podra
considerarse un experimento de parlamentarismo, nombraba al presidente regional. Tambin lo fiscalizaba en el nivel que lo hace el
Congreso con el presidente de la Repblica, pero sus funciones legislativas eran extremadamente limitadas. Las asambleas tenan una
funcin que recuerda los CCR: elaborar los lineamientos de desarrollo
de la regin (aunque probablemente pocas lo hicieron); como el Congreso, s tenan la facultad de aprobar el Presupuesto anual, y fiscalizar su ejecucin.
El presidente regional hoy es elegido por sufragio directo junto
con un consejo regional, al estilo municipal, aunque su nmero (por
el momento) viene dado por el nmero de provincias de la regin.20
20. Una legislacin apresurada no solo ha limitado el nmero de consejeros
regionales al nmero de provincias, lo que es altamente arbitrario, sino

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dad rpidamente, y la poblacin, a su vez, perder inters en la participacin.19

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abriendo precisamente lo que la participacin busca eliminar: nuevos campos de conflicto sin canales institucionales de procesamiento.
5.

La participacin en gobiernos regionales.

Algunos temas adicionales

En un sentido, prcticamente todo es innovacin en los mecanismos

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Al lado de ello, se establece la constitucin del CCR; este concierta el

plan de desarrollo (como lo haca la asamblea), propone al consejo
(no tiene la facultad de aprobarlo) el presupuesto participativo y
fiscaliza su ejecucin; es decir, entre el consejo regional y el CCR se
reparten algunas de las funciones de las que fueron las asambleas
regionales.
Pero de aquellas asambleas regionales queda tambin la composicin diversa de sus miembros. En las dichas asambleas haba
tres tipos de representantes: los polticos (elegidos por voto universal
entre listas propuestas por los partidos), los territoriales (los alcaldes
Provinciales), y los provenientes de sectores sociales. Cada uno tena
un tercio equivalente al nmero de alcaldes provinciales.
Los CCR normados por la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales,
conservan dos: los alcaldes y los representantes de sectores o de organizaciones sociales y que ahora se denominan de la sociedad civil;
pero incorporan tambin al consejo regional (equivalente, en cierto
modo, a la representacin poltica). La proporcin s ha cambiado:
las organizaciones sociales son ahora el 40% del CCR. Su nmero
se establece considerando que la suma de alcaldes provinciales y consejeros regionales (ambos en nmero equivalente: uno por provincia)
constituye el 60%.
La eleccin del escaln de la sociedad civil, tiene algunas semejanzas. Para el caso de las asambleas regionales, se realizaba por
listas, aunque las proporciones por sector (productivo, social, gremial,
cultural, etc.) estaban prefijadas y cada sector elega sus representantes. En los CCR, solo est previsto que por lo menos un tercio
de los representantes lo sean de sectores econmicos o productivos,
pero todos los que se inscribieron en el padrn abierto por el gobierno

que ha establecido un sistema de eleccin que debe dar por resultado la

presencia de un consejero por provincia. Pero como el voto no es por listas
provinciales, sino por distrito electoral regional, el resultado de la opcin de
mayora (el ganador, como en los municipios, tiene mayora en el Consejo)
ms la cifra repartidora aplicada a los cargos restantes, da una composicin
del consejo que no respeta el orden de consejeros elaborado por la organizacin poltica, ni la cantidad de votos obtenida en una provincia, sino el
azar de las provincias que van quedando libres.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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SECTORES REPRESENTADOS EN LOS CCR

Gremiales
13%

Sociales
14%

Otras
5%

Produccin
5%

regional, eligen a todos. El siguiente grfico muestra la composicin

del conjunto de CCR del pas constituidos en 2003.21 Junto con las
organizaciones profesionales, los representantes de los sectores
econmicos y productivos son los ms numerosos. El Anexo 4, en el
que estas cifras estn desagregadas, muestra que, por ejemplo, dentro
de los sectores econmicos, el sector de pequeos (agricultores,
PYMES, transportistas) es mayor.
Durante la vigencia de las asambleas regionales del proceso de
regionalizacin anterior que termina en el autogolpe de 1992, la composicin por orgenes diversos no se mostr muy slida y los representantes sectoriales no aportaron nada en particular. Sin embargo,
ello podra deberse a que las propias asambleas no tenan funciones
claras y los planes de desarrollo no se contaban entre los conocimientos difundidos como ahora. Adems, las representaciones polticas eran slidas y determinaban finalmente las adhesiones de alcaldes
y representantes sociales. Estos ltimos, adems, nunca convocaron
a sus colegios electorales para recoger opiniones o demandas, o para
dar cuenta de su labor.
Los actuales representantes de la sociedad civil en los CCR podran igualmente no reunir a sus electores, aunque, dependiendo de
cada caso, en aplicacin de la directiva sobre el presupuesto participativo, podran ser convocados por el propio gobierno regional. Esto
todava es incierto y la dinmica que tengan depender de cada caso.
21. El cuadro se ha elaborado sobre la base del Anexo 4.

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Al lado de ello, se establece la constitucin del CCR; este concierta el

que ha establecido un sistema de eleccin que debe dar por resultado la

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SECTORES REPRESENTADOS EN LOS CCR

Gremiales
13%

Sociales
14%

Otras
5%

Produccin
5%

regional, eligen a todos. El siguiente grfico muestra la composicin

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Un caso interesante es el de Piura, donde el conjunto de electores

de representantes de la sociedad civil ante el CCR se mantiene como
una asamblea regional; por el momento, sin embargo, su relevancia
es poca dado que la distribucin del presupuesto regional de 2004
obedeci ms a la inercia territorial (repartir el dinero de inversiones
entre las provincias) que a las prioridades establecidas por los agentes participantes en el proceso de presupuesto participativo.
Para representar a las sociedades regionales, los CCR tambin
resultan bastante pequeos. Estrictamente, el nmero de sus miembros equivale al 40% del nmero de alcaldes provinciales, pero existen resquicios legales que permiten ampliarlo, si el gobierno regional
lo desea. Esa la opcin de Tacna, con el CCR ms numeroso: dieciocho
representantes de la sociedad regional. En otros, no. La complejidad
social, econmica y territorial de departamentos muy grandes o muy
poblados estar en manos de muy pocas personas: cinco en Piura y
Arequipa, cuatro en Loreto y ocho en La Libertad. Podran pasar desapercibidos; podran tambin colaborar a renovar liderazgos polticos
regionales si deciden convocar a sus electores o provocar dinmicas
que movilicen organizaciones sociales.
En cualquier caso, no parecen en principio expresar mandatos
colectivos y, por el momento, corresponden ms bien a una interpretacin de participacin de la sociedad civil en trminos de que participen algunas personas que no son del gobierno. A diferencia de las
municipalidades que existen desde hace tiempo, los gobiernos regionales debern primero existir completos (con su marco completo
de atribuciones) y despejar las incertidumbres sobre su mbito de
gobierno,22 antes de que sus instancias de participacin se depuren y
tengan alguna relevancia social.
Si bien muchos presidentes regionales, particularmente en el
primer ao de gobierno, esperaban legitimarse en este espacio de
gestin an desconocido, a la manera de los alcaldes, inaugurando
obras, mantienen mrgenes ms amplios de accin y son, con res22. La Ley de Integracin de Regiones ha sido aprobada en julio de 2004. Hay
procesos en marcha de constitucin de regiones amplias, pero la ley es
extremadamente restrictiva y las exigencias que plantea para abrir un
proceso de consultas de integracin de regiones es enorme.

PARTICIPACIN CIUDADANA EN EL GOBIERNO LOCAL

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pecto de las obras en las que se juegan las condiciones directas de

vida de las personas, menos visibles. Cargan menos responsabilidades. Como suceda con Fujimori, pequeas obras locales sern interpretadas como dones, ms que como una obligacin.
As, los procesos de presupuesto participativo, complejos y con
muchas mediaciones, pueden ser menos demandantes. En algunos
CCR, los alcaldes provinciales pueden hacer alianzas con los consejeros ellos mismos elegidos como representantes de provincias
para lograr un mximo de distribucin de los fondos regionales de
inversin en sus provincias, cerrando el paso a representantes de la
sociedad civil y sus propuestas, muy lejanamente referidas a demandas precisas de actores sociales. Entre ellos, el presidente regional
puede negociar por sus iniciativas. Un campo de posibles negociaciones polticas es ms factible en un nivel meso. Finalmente, la influencia
directa de elites empresariales, profesionales, o gremiales, por fuera
de los mecanismos formales pero poco representativos de participacin, puede tener tambin espacio en sociedades como las regionales,
con interacciones ms directas que la esfera nacional, al mismo tiempo que menos conflictivas que la local. Los reportes de vigilancia del
Grupo Propuesta Ciudadana, muestran que la mayora de presidentes regionales convoca otras mesas de dilogo y concertacin, estas s
claramente por invitacin discrecional, para discutir otros temas
(competitividad, promocin del turismo o de la agricultura) de poltica regional.
Sobre el rol de la participacin ciudadana en gobiernos regionales
es poco ms lo que se puede decir, en la medida en que acta sobre
gobiernos que an deben construir los procesos de integracin que
determinarn el contrapeso real que podrn ejercer frente al Ejecutivo
Central, que an no han recibido sus competencias y, sobre todo, que
an no han pasado por una segunda eleccin (ni siquiera los gobiernos regionales de la versin finales de la dcada de 1990 tuvieron
esa oportunidad; fueron clausurados antes). Por el momento, existen;
salvo algunas excepciones, mantienen un nivel aceptable (relativamente alto para los estndares nacionales) de aprobacin que en
muchos casos, supera la votacin que tuvieron. Los trminos de la
poltica regional estn construyndose.

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Un caso interesante es el de Piura, donde el conjunto de electores

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pecto de las obras en las que se juegan las condiciones directas de

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: PARTICIPACIN CONFLICTIVA: PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.8

http://www.jstor.org

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

PARTICIPACIN CONFLICTIVA:
PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES

ALBERTO FUJIMORI haba gobernado durante dos perodos y logrado

poner en marcha un programa de ajuste estructural altamente regresivo, sin enfrentar protestas o movimientos sociales. Haba abierto
espacios institucionales para la accin colectiva a travs de la ley de
participacin y control que, sin que fuera utilizada por los ciudadanos, permita discursivamente canales directos con el poder, dejando de lado la mediacin de los partidos polticos. Haba puesto en
marcha y afinado un sistema de clientela poltica, creando organizaciones de base subordinadas a los organismos pblicos de gestin de
polticas sociales y fondos de inversin social, eliminando la mediacin de las organizaciones gremiales y debilitndolas. Haba montado un slido aparato de represin e inteligencia militar y controlado
el Poder Judicial en el contexto de la lucha antiterrorista que disuada (o eliminaba) potenciales liderazgos opositores. Haba centralizado el poder como nunca: elimin los gobiernos regionales, debilit los gobiernos provinciales apoyando los distritales, instaur la
discrecionalidad personal como criterio de utilizacin de fondos pblicos y elimin mediaciones polticas y sociales.
Con todo ello, limit los recursos organizativos para la accin
colectiva de opositores o disconformes; hizo ms costosa, incrementando los riesgos represivos, la protesta y, sobre todo, mostr un
Estado fuerte, sin fisuras, dispuesto a reprimir, a corromper parlamentarios y jueces y a cerrar espacios abiertos por l mismo cuando
exista el riesgo de que se utilizaran en contra de sus proyectos. Y,

149

sin embargo, Alberto Fujimori es prcticamente el nico gobernante

del Per en el siglo XX que cay por el contexto creado por el movimiento social contra su rgimen. Sydney Tarrow seala que la centralizacin del poder en estados represivos, si bien aplasta la resistencia en casi todas las circunstancias, ofrece a los disidentes un
campo de accin unificado y un objetivo centralizado (Tarrow 1997,
168). Las elecciones del ao 2000 fueron la oportunidad poltica
para la expresin de las muchas protestas que progresivamente fueron coordinndose, integrando a nuevos sectores descontentos, provocando crecientes conflictos y divisiones al interior de la elite gobernante y encontrando importantes aliados internacionales. El movimiento social desencadena la sucesin de acontecimientos que acaba
con el rgimen.1
El nuevo gobierno, nacido tras las movilizaciones del ao 2000
y el perodo de transicin, que impulsa la legislacin de descentralizacin, respetuoso (u obligado a serlo) de los contrapesos de poderes y de estndares mucho mayores de procedimientos democrticos, y que ha implementado (o profundizado los que hered del gobierno de transicin) toda suerte de mecanismos de participacin
ciudadana, como acabamos de verlo, ha logrado neutralizar la movilizacin y la protesta social?
No, en absoluto; como lo sabemos. A despecho de plena vigencia de la ley de participacin y control ciudadanos, de todo tipo de
mesas de concertacin, de consejos de concertacin y de participacin a todos los niveles en la mayora de los ministerios (no en todos), de una nueva legislacin de descentralizacin con instancias de
participacin en los tres niveles de gobierno descentralizado y normas que obligan la elaboracin de presupuestos participativos; es
decir, a pesar del montaje de un conjunto de instancias y mecanismos que se orientan a garantizar que las opciones, las opiniones o
demandas de los diversos sectores de la sociedad ingresen ordenadamente a los niveles de decisin pblica, amplios sectores sociales del
1.

No es el espacio para hacer un anlisis (que an no se ha hecho) del

movimiento social, cuyo punto ms alto de coordinacin es la llamada
Marcha de los 4 Suyos y que termina con la fuga y vacancia del presidente Fujimori y la instalacin de un gobierno de transicin.

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

PARTICIPACIN CONFLICTIVA:
PROTESTAS Y MOVIMIENTOS SOCIALES

ALBERTO FUJIMORI haba gobernado durante dos perodos y logrado

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sin embargo, Alberto Fujimori es prcticamente el nico gobernante

No es el espacio para hacer un anlisis (que an no se ha hecho) del

movimiento social, cuyo punto ms alto de coordinacin es la llamada
Marcha de los 4 Suyos y que termina con la fuga y vacancia del presidente Fujimori y la instalacin de un gobierno de transicin.

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

Bloqueo de carretera
o toma de locales

Paro de 48 horas

Bloqueo de carretera
o toma de locales

Paro de 48 horas

Paro de 24 horas,
jornada de protesta

Paro de 48 horas,
con bloqueos

Paro de 24 horas,
jornada de protesta

Paro de 48 horas,
con bloqueos

Paro de 24 horas con bloqueos

Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin

pas parecen no tener otro mecanismo para incidir en las decisiones

pblicas que la protesta. Y mientras ms violenta, ms eficaz.
Los mapas y el anexo N. 5 muestran, en los dos primeros aos
de gobierno del Presidente Toledo, la intensidad, extensin territorial
y diversidad temtica de las protestas sociales. Solo se han incluido

Paro de 24 horas con bloqueos

151

Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin

aquellas que se desarrollaron fuera de Lima y con demandas que

involucran espacios especficos. Para tener una idea de la magnitud
de las protestas habra que agregar a las graficadas, los paros y
huelgas nacionales (por lo menos, tres paros agrarios exitosos, una
huelga nacional del magisterio que forz el establecimiento de un

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

Bloqueo de carretera
o toma de locales

Paro de 48 horas

Bloqueo de carretera
o toma de locales

Paro de 48 horas

Paro de 24 horas,
jornada de protesta

Paro de 48 horas,
con bloqueos

Paro de 24 horas,
jornada de protesta

Paro de 48 horas,
con bloqueos

Paro de 24 horas con bloqueos

Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin

pas parecen no tener otro mecanismo para incidir en las decisiones

Paro de 24 horas con bloqueos

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Mltiples eventos;
alta conflictividad; larga duracin

aquellas que se desarrollaron fuera de Lima y con demandas que

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

estado de emergencia, diversas paralizaciones nacionales de transportistas interprovinciales, de obreros de construccin civil, de personal mdico y de servicios del sector salud, de docentes universitarios, entre otras), acompaadas de movilizaciones y, en muchos
casos, de actos de violencia (bloqueo de carreteras, toma de locales
pblicos, interrupcin de vas en las ciudades, etc.), as como las
continuas movilizaciones en la ciudad de Lima.2 Adems de ello,
mltiples microprotestas muy conflictivas aparecen continuamente
en los noticieros de televisin, como los padres de familia que toman
locales escolares en protesta por actos de corrupcin de los directores,
o exigiendo castigo a prcticas de acoso sexual por parte de profesores, entre otras. Ms recientemente, la creciente delincuencia urbana viene siendo objeto de estallidos colectivos de extrema violencia
contra los delincuentes, que usan frecuentemente la tortura y han
llegado hasta el asesinato.
En el ao 2004, a todo ello se han sumado un paro nacional relativamente exitoso, un conjunto de movilizaciones, huelgas y protestas de la poblacin urbana y rural de Cajamarca contra la ampliacin de las operaciones de la minera Yanacocha al cerro Quilich y, a
partir del mes de abril en que sucede el linchamiento del alcalde de
la provincia de Ilave, una sucesin de protestas locales, con mucha
violencia, la mayora contra los alcaldes y regidores. La Defensora
del Pueblo, que desde los acontecimientos de Ilave lleva un registro
de conflictos sociales y publica mensualmente un reporte sobre ellos,
ha registrado hasta noviembre ochenta y seis situaciones de conflicto
abierto.3 Segn informacin publicada en el diario Per 21 el 29 de
noviembre, en base a fuentes del Ministerio del Interior, en lo que va
del ao 2004 se haban producido 8956 acciones de protesta en las
que habran participado 3150000 personas.

Protesta y organizaciones

Un elemento que nos permite acercarnos a comprender por qu las

personas descontentas en el pas buscan incidir en las polticas pblicas recurriendo a la protesta, a actos disruptivos frecuentemente
violentos en vez de procesar sus demandas a travs de los mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana, son las dificultades de representacin de la sociedad. Para participar hay que estar
organizado.
La cuestin de la crisis de representatividad en el pas ha sido
antes abordada.4 Solo nos interesa resaltar que el sistema de representacin social a travs de gremios haba construido su eficacia en
relacin a un desarrollo empresarial asociado a las polticas de industrializacin sustitutiva y a un Estado fuertemente interventor sobre
la economa. Ambos entran en crisis a finales de la dcada de 1970,
colapsan con el gobierno de Alan Garca y se liquidan en el proceso
de ajuste estructural. Los gremios nacionales, de obreros, de empleados (como la Federacin de Empleados Bancarios) o de campesinos
van quedando poco a poco sin interlocutores, sin demandas claras y
unificadas y, finalmente, sin capacidad de articular intereses de una
poblacin cada vez ms individualizada, sin referentes colectivos,
ms sujeta a su iniciativa, sus recursos y sus vnculos primarios para enfrentar la sobrevivencia cotidiana. A ello hay que agregar que,
en el proceso de violencia poltica, muchos dirigentes de organizaciones sociales, de alto nivel como Sal Cantoral, de la Confederacin
Nacional Agraria, o Pedro Huilca, secretario general de la Federacin
Nacional de Trabajadores Mineros y Metalrgicos, pero sobre todo
de nivel intermedio, fueron asesinados, tanto por Sendero Luminoso que los consideraba una traba a su avance, como por las fuerzas
del Estado que aprovecharon el contexto de lucha antisubversiva
para atacar tambin liderazgos gremiales u opositores de izquierda.

Esto sucede al punto que el alcalde de la ciudad, para evitar que los locales
comerciales y de servicios del centro histrico sigan quebrando porque
continuamente deban cerrar o sufriendo daos fsicos, emiti una directiva que prohbe las movilizaciones y protestas en el centro de Lima.
Los reportes de la Defensora del Pueblo registran como conflictos aquellos que, empleando o no mecanismos institucionales previstos en la legislacin, han producido al menos alguna de las siguientes situaciones: ame-

153

nazas a la vida, integridad o salud de las personas; daos a la propiedad

pblica o privada; afectacin al libre trnsito; impedimento del ejercicio de
funciones de una autoridad; paralizacin de la provisin de servicios pblicos Cf. Reporte N. 8 al 22 de noviembre de 2004.
4.

Vase, por ejemplo, Grompone (1991).

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Protesta y organizaciones

Un elemento que nos permite acercarnos a comprender por qu las

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nazas a la vida, integridad o salud de las personas; daos a la propiedad

pblica o privada; afectacin al libre trnsito; impedimento del ejercicio de
funciones de una autoridad; paralizacin de la provisin de servicios pblicos Cf. Reporte N. 8 al 22 de noviembre de 2004.
4.

Vase, por ejemplo, Grompone (1991).

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Sin marcos organizativos ni unidad de objetivos, el ciclo actual

de protestas sociales se caracteriza por el estallido, por lo general
imprevisible, de protestas mltiples, dispersas, diversas, cuya capacidad de ejercer presin (de ser visibles, de exigir atencin) se sustenta
menos en su organicidad, masividad y extensin nacional, cuanto
en el grado de violencia (o la capacidad de alterar el orden) que son
capaces de ejercer, as como a la capacidad de resistir o responder a
la violenta represin policial. Sin actos de violencia, sin causar algn
problema (interrumpir un acceso a la capital en horas punta, el trfico de una carretera, tomar un aeropuerto o incendiar un local pblico) que suscite una respuesta violenta del Estado, no son noticia.
Las manifestaciones pblicas, las marchas, los sentones (miles de
personas sentadas) a los que recurran los estudiantes para protestar
contra el autoritarismo de Fujimori, o las acciones originales y llenas
de simbolismo como lava la bandera, ceden a acciones colectivas
de alta conflictividad.
Probablemente una de las protestas ms tempranas y ms eficientes por sus logros, el arequipazo, la toma de la ciudad de Arequipa
en junio de 2002 con manifestaciones masivas y un alto grado de
vandalismo (destruccin de locales pblicos por toda la ciudad),
exigiendo que el Estado retroceda en la privatizacin de la empresa
de servicios pblicos, reivindicacin que logra, deteniendo simultneamente todo el programa de privatizaciones, parece constituir una
suerte de modelo de protesta regional. Con bajos costos de transaccin y mnimos aparatos organizativos, la violencia en Arequipa logr altos resultados.
Simultneamente, las protestas son relativamente imprevisibles.
Ninguna organizacin nacional ha levantado las demandas en un
pliego, iniciado negociaciones, amenazado con una medida de fuerza
y, finalmente convocado la movilizacin. Simplemente, el descontento
estalla violentamente ante alguna medida desacertada o por las
condiciones del contexto local. Su estallido altera cualquier planificacin estatal.5

Las propias organizaciones que aparecen conduciendo las protestas son, en la mayora de los casos, precarias plataformas (sumas
de pequeas organizaciones) u organizaciones preexistentes, como
muchos de los frentes regionales, pero sin vida orgnica significativa,
hasta que resultan funcionales al descontento social, cumplen roles
importantes en una lucha (organizacin, piquetes, conferencias de
prensa), para luego prcticamente desaparecer, sin capacidad de
volver a convocar una movilizacin ni, sobre todo, un claro mandato
de negociacin ulterior. As, lo que pueda conseguir la protesta, lo
conseguir si tiene fuerza para mantener la medida de lucha hasta
las ltimas consecuencias. xito o derrota. xito en muchos casos.
Pero, tras la apertura violenta de la agenda, no se consolidan organizaciones estables que canalicen nuevas demandas a travs de mecanismos institucionalizados.6

154

En entrevista al diario Per 21 (edicin del 29 de noviembre de 2004),

Eduardo Balln seala que, adems, el Estado carece de un sistema para
prevenir y afrontar conflictos lo que lo lleva sistemticamente a cometer

155

errores y a no calcular el potencial disruptivo de una protesta en curso. Con

ms de seis mil personas ocupando diariamente, por turnos, por cerca de
un mes, la plaza de armas de Ilave en el movimiento que termina con el
linchamiento del alcalde, el gobierno estaba ms preocupado por los problemas que poda ocasionar un congreso de campesinos cocaleros.
6.

En el caso de las grandes movilizaciones campesinas en el Cusco en la

primera mitad de la dcada de 1960, encontramos tambin la produccin
de organizaciones funcionales a las luchas que decaen y hasta desaparecen
despus. Es el caso de los sindicatos campesinos. Los campesinos, en
muchos casos, estaban organizados en comunidades o parcialidades; el
referente de interlocucin de ellas era, sin embargo, el poder local. A travs de su conversin en sindicatos, con toda la formalidad y la terminologa
sindical, los campesinos lograban esquivar al poder local y tener una
interlocucin directa con el gobierno central, ms proclive a aceptar sus
demandas (era la poca en que Belaunde haba sido elegido presidente
proclamando pueblo por pueblo una reforma agraria) a travs del Ministerio de Trabajo. Al respecto vase nuestro trabajo en Remy (1990). Tarrow
cuestiona el rol de las organizaciones formales en los movimientos sociales a las que normalmente se les otorga una capacidad de convocatoria
propia y son normalmente objeto de estudio de los movimientos, y releva
ms bien la importancia de las organizaciones de la accin colectiva; agrupaciones temporales de gente insatisfecha, cdulas o pequeas organizaciones, referentes directos, inmediatos, de las personas. Si entre ambas se
producen estructuras conectivas de movilizacin que vinculan lderes
visibles de organizaciones formales con las organizaciones de la accin

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

Sin marcos organizativos ni unidad de objetivos, el ciclo actual

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En entrevista al diario Per 21 (edicin del 29 de noviembre de 2004),

Eduardo Balln seala que, adems, el Estado carece de un sistema para
prevenir y afrontar conflictos lo que lo lleva sistemticamente a cometer

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errores y a no calcular el potencial disruptivo de una protesta en curso. Con

En el caso de las grandes movilizaciones campesinas en el Cusco en la

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El recurso a la violencia resulta siendo no solo ms eficiente para incidir en polticas pblicas, sino tambin ms adaptado a sectores
con escasos recursos organizativos, mal representados (o no representados) por elites sociales incorporadas en instancias de participacin y concertacin de polticas pblicas. En el alto nivel de dispersin actual, estos sectores son absolutamente mayoritarios. Las
protestas violentas se extienden.

bierno obtena la adhesin de poblaciones marginales (pobres y

relativamente aisladas).
Por conviccin, por necesidad de atraer capitales, por presin
de poderes fcticos o por razones menos confesables, relanzar el
programa de privatizaciones era importante para el gobierno de Toledo en su primer ao. A despecho del contexto de protestas regionales crecientes y del debate poltico y social abierto por la convocatoria del propio Presidente a elecciones regionales y las leyes de
descentralizacin que iban saliendo del Congreso de la Repblica, se
decide no ceder ante la oposicin regional y solo hacer campaas
de opinin pblica para informar a los arequipeos sobre las ventajas que les traera la privatizacin. El mismo da que en Lima se
suscriba el contrato de privatizacin con la empresa ganadora de la
licitacin, estalla la protesta en Arequipa, desencadenndose en actos
masivos de creciente violencia. Tras una secuela de represin, algunos
muertos, un ministro del Interior cuestionado y una crisis de gabinete,
se vuelve atrs en la privatizacin y, adems, se detiene todo el programa de privatizacin de empresas pblicas.
Si bien las protestas regionales en demanda de obras continan
despus, en el contexto previo a las elecciones regionales de noviembre
de 2002, estas tienden a decaer y, desde la instalacin de gobiernos
regionales, a canalizarse hacia ellos por medios menos conflictivos.
Algunos gobiernos regionales han intentado recurrir a las acciones
colectivas de protesta para demandar mayores recursos del gobierno
central. En el mes de diciembre de 2003, dos paros regionales en
Huanuco y Pasco tuvieron estas caractersticas, pero escasa respuesta
de la poblacin y mnima eficacia. En el contexto de la discusin
sobre el Presupuesto de la Repblica para el ao 2005, este tipo de
medidas no se ha intentado. Si bien las protestas en regiones y localidades continan durante el ao 2003, la descentralizacin a nivel
regional parece efectivamente funcionar como mecanismo legtimo
de canalizacin de expectativas, o cuando menos de demandas por
obras de la poblacin.
Pero este ciclo de protestas con tendencia a decaer, parece haber
abierto la oportunidad a otro, ms clsico, ms costoso de organizar,
coordinar y conducir que, sin embargo, encuentra en las dificultades
del rgimen para responder a las protestas regionales y en las incer-

156

Uno o varios ciclos de protesta

Si bien el repertorio de mtodos de accin colectiva es relativamente

comn, el tipo de demandas parece haber variado en los tres aos
de gobierno posteriores a la transicin.
El primer ao de gobierno del Presidente Toledo parece signado
por las protestas regionales exigiendo obras (sobre todo carreteras)
o genricamente desarrollo; muchas veces asociadas a las promesas electorales del Presidente. En este ciclo regional se desarrolla el
conflicto en torno a la decisin del gobierno de privatizar dos empresas
pblicas de Arequipa y la poblacin del departamento, apoyada por
manifestaciones en el resto de regiones del sur, que vena manifestando su oposicin a la privatizacin a travs de diferentes actos
colectivos, crecientemente masivos.
La privatizacin de las empresas de servicios de Arequipa (EGASA y EDESUR) expresaba la intencin del gobierno de continuar el
programa de privatizacin de empresas pblicas que con bastante
xito haba emprendido el gobierno de Fujimori, pero que haba detenido en sus ltimos aos de gobierno. El programa de privatizaciones, consistente con las polticas de ajuste estructural y celebrado
por empresarios privados y agencias multilaterales, haba significado una alta inyeccin de capitales de inversin del exterior, y haba
permitido la disposicin por parte del gobierno autoritario anterior,
de un fondo de relativamente libre disponibilidad: base de corrupcin y apropiacin ilcita de los fondos pblicos y, simultneamente,
dinero disponible para obras locales discrecionales con las que el gocolectiva, estaremos ante movimientos coordinados, sostenibles y con suficiente autonoma de base. Cf. Tarrow (1997, 235 y ss.)

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bierno obtena la adhesin de poblaciones marginales (pobres y

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Uno o varios ciclos de protesta

Si bien el repertorio de mtodos de accin colectiva es relativamente

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tidumbres de gabinetes ministeriales cambiantes y de escasa cohesin del oficialismo en el Congreso, el contexto favorable para rearticularse: el de las organizaciones gremiales sectoriales.7 A lo largo del
ao 2003, gremios nacionales de transportistas; maestros (SUTEP);
trabajadores asistenciales, enfermeras, mdicos y trabajadores de
ESSALUD; de la Federacin Mdica del Per; agricultores agremiados
en la Junta Nacional de Usuarios de Riego y en el Consejo Unitario
Nacional de Gremios Agrarios (se convocan tres paros nacionales
agrarios con bloqueo de carreteras); docentes universitarios (FENDUP) y trabajadores y obreros de universidades; trabajadores Poder
Judicial, de Construccin Civil y portuarios, entre otros, convocan
huelgas generales, en muchos casos, con bloqueo de carreteras y
diversos grados de conflicto. El punto ms alto de estas movilizaciones es probablemente la huelga magisterial que, con alto enfrentamiento con la polica, se inicia en mayo de 2003 y sigue hasta la
firma de un acuerdo en junio del mismo ao. El nivel de enfrentamiento, pero sobre todo la coincidencia de diversas huelgas y manifestaciones de diferentes sectores, lleva al gobierno al establecimiento de un estado de emergencia.
Sin embargo, a pesar de la alta conflictividad, la alta represin,
el contexto de descontento generalizado, una nueva crisis de gabinete,
la inestabilidad general y la baja incontenible de la aprobacin del
Presidente, se trata de conflictos clsicos, relativamente previsibles,
anunciados, y con medios relativamente convencionales de negociacin y trmino y con claros interlocutores por parte del Estado (frecuentemente representado por un ministerio). Su aparicin es expre-

siva de las limitaciones de la concertacin y los mecanismos de participacin sectorial; pero estos tampoco los eliminaran: en el procesamiento de una demanda de incremento de salarios, particularmente
en un pas donde los salarios son muy bajos, el racional intercambio
de argumentos no siempre sustituye a la pulsacin de fuerzas en la
calle; algo ms se puede obtener si existe la oportunidad y los recursos
para presionar.
Pero dentro de este ciclo, de lo que con ms propiedad podran
llamarse movimientos sociales, aparecen tambin nuevos movimientos; nuevos en el sentido de que abren una nueva agenda poltica, imprevista y, por lo tanto, con demandas no negociables, sino a
condicin de cambios institucionales o de orientacin de poltica importantes, y cuya resolucin no pasa por instancias previsibles del
Estado. Son en ese sentido radicales, no por los recursos de accin
colectiva utilizados, que son relativamente convencionales y con semejantes dosis de violencia o cuando menos disrupcin que los otros
(manifestaciones, paros, huelgas, tomas de carreteras, ocupacin
de vas pblicas, marchas de sacrificio), sino porque no hay trminos de negociacin en los marcos vigentes de la poltica, ni hay claridad sobre quin debe negociar por el Estado (fuera de la represin).
En ese sentido, sus desafos a la autoridad contienen un alto grado
de incertidumbre (no se sabe qu sigue, hasta dnde llega; ni siquiera quin debe decidir). Estos nuevos movimientos han sido bsicamente dos: los conflictos de comunidades, inicialmente agrarias pero
luego tambin urbanas, contra la instalacin de nuevos proyectos
mineros; y las luchas de los productores de hoja de coca.
Los primeros tocan una cuestin lgida, medular del gobierno
de Toledo: la atraccin de grandes inversiones privadas en minera.
Las demandas pueden ser diversas pero, desde el caso de Tambo
Grande en Piura, empiezan a definirse movilizaciones contra los
nuevos proyectos mineros; sin negociacin de condiciones. En esos
trminos ha sido el conflicto, en abril de 2004, de las rondas campesinas de Huancabamba y los campesinos de San Ignacio contra un
proyecto minero, Majaz, en el rea cercana a la reserva de Namballe. Los pobladores de la regin no haban sido ni informados por
las autoridades de que se realizaban acciones de exploracin; al descubrirlo, protestaron; la represin devino en enfrentamiento vio-

158

Sydney Tarrow introduce el concepto de cambios en la estructura de oportunidades como factor clave para comprender el desencadenamiento de la
accin colectiva contenciosa. Segn el autor, la gente se suma a movimientos sociales como respuesta a las oportunidades polticas y, a continuacin, crea otras nuevas a travs de la accin colectiva [...]. Al hablar de
estructura de oportunidades polticas me refiero a dimensiones consistentes aunque no necesariamente formales, permanentes o nacionales
del entorno poltico, que fomentan o desincentivan la accin colectiva entre la gente. El concepto de oportunidad poltica pone el nfasis en los
recursos exteriores al grupo al contrario del dinero o el poder, que
pueden ser explotados incluso por luchadores dbiles o desorganizados
(Tarrow 1997, 49. Cursiva en el original).

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

lento y el proyecto hoy se encuentra detenido. En Cajamarca, un

movimiento contra la expansin de la empresa minera Yanacocha
hacia el cerro Quilich, donde se origina el agua que bebe la ciudad y
que riega un rea agrcola y ganadera, fue creciendo desde un pequeo
grupo de militantes hasta alcanzar a comunidades campesinas potencialmente afectas, y a sus vecinas, y luego a organizaciones del rea
urbana, para convertirse en un masivo movimiento, con eventos de
protesta importantes, un paro indefinido, tomas de carreteras, etc.
En el punto lgido del conflicto, la empresa minera hace pblico un
pronunciamiento donde desiste de su intencin de explotar el cerro
y pide disculpas a la poblacin.
Otras zonas de explotacin minera o petrolera, procesan niveles
de conflicto menos radicales, pero que igualmente obligan al Estado
a cambiar los trminos en que los proyectos haban sido planteados.
Uno de los ms grandes proyectos de inversin, el de Las Bambas,
que transcurra con relativa tranquilidad entre negociaciones, acaba
de ser objeto de protesta, incluyendo un paro regional, cuando el
ministro de Economa decidi afectar los futuros ingresos de esa
actividad a un fondo para la adquisicin de armamento militar.
El escenario sigue abierto al conflicto. Uno nuevo ha estallado
en La Oroya, de minera tradicional y altamente contaminante, a
propsito de la negativa de la empresa minera a implementar el
Plan de Adecuacin al Manejo Ambiental (PAMA) en el plazo acordado por el Ministerio de Energa y Minas. La poblacin urbana,
obrera, se ha movilizado contra el ministerio en apoyo a la empresa.
La poblacin campesina se ha movilizado a favor de la aplicacin
inmediata del PAMA. Ambas, con manifestaciones y bloqueos de
carreteras. Empleo contra medio ambiente.
La cuestin planteada por los movimientos es radical y no admite su previsin y procesamiento a travs de mecanismos de participacin ciudadana, en la medida en que afecta sectores con altos
recursos de dinero y de poder, aliados al rgimen. Sin la apertura
espacios de negociacin y participacin, la organizacin que mejor
representa estos conflictos es CONACAMI, cuya posicin es bastante
radical y cuya influencia crece en la medida en que nuevas medidas
desacertadas llevan a poblacin indecisa o incluso inicialmente expectante en el desarrollo minero, al terreno de la oposicin activa.

Ms radical, sin embargo, termina siendo la demanda de los

productores de hoja de coca. Tras acciones fuertes, pero dispersas:
una huelga indefinida de prcticamente todos los valles cocaleros,
con bloqueos de carreteras, manifestaciones amplias y marcha de
sacrificio a Lima, se inici en febrero de 2003 y se mantuvo durante
dos meses. Luego de ello, eventos localizados estallan en diferentes
valles; el ms reciente, sucedi en las zonas de ceja de selva en Puno,
en Carabaya, ante el intento por parte de la polica de iniciar acciones de erradicacin compulsiva de cultivos; el saldo, tras el enfrentamiento de la polica con cocaleros que en manifestacin de protesta haban tomado la zona vecina a la central hidroelctrica de San
Gabn, amenazando o generando la incertidumbre con tomarla, fue de un campesino muerto.
El movimiento es radical, pues toca a los compromisos del gobierno peruano con los Estados Unidos, que implican no solo el
combate a los narcotraficantes, sino a la produccin misma de hoja
de coca. El movimiento ha planteado diversos temas, como la inutilidad de los intentos de desarrollo de cultivos alternativos cuya rentabilidad no es equivalente, son difciles de transportar en las condiciones de psima infraestructura de carreteras interiores de las
regiones cocales, la informalidad de la posesin de la tierra, o las dificultades de exportacin de los cultivos alternativos precisamente a los pases interesados en que no se produzca coca. Ha planteado
el mal funcionamiento de DEVIDA, la institucin que por convenio
con Estados Unidos implementa el Estado para el desarrollo de cultivos alternativos, la incapacidad de sus funcionarios, etc. Han planteado el potencial de industrializacin de la hoja de coca y la defensa de los mercados tradicionales. Detrs de todo ello, est la
oposicin a que se les obligue, por mtodos compulsivos o relativamente negociados, a dejar de producir hoja de coca y la exigencia de
una poltica nacional, no deducida de convenios con Estados Unidos, que elimine el carcter de delito de la produccin de hoja de
coca. La posicin de los Estados Unidos es innegociable: erradicacin de cultivos, por convencimiento o por compulsin, pero erradicacin. Prstamos internacionales, tratados de comercio, etc., se condicionan a evidencias de avance en el tema. Cada movimiento de
protesta termina con actas de compromisos ad hoc, que bordean la

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

lento y el proyecto hoy se encuentra detenido. En Cajamarca, un

Ms radical, sin embargo, termina siendo la demanda de los

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MARA ISABEL REMY

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

Conflictos Resueltos
Total Conflictos (acumulado)

Conflictos Activos
Nuevos Conflictos

70
60
50
40
30
20
10
0
abr

may

jun

jul

ago

setp

oct

nov

cuestin de la erradicacin (sus mtodos, los apoyos del Estado para

el desarrollo de cultivos alternativos, etc.) pero no terminan de plantear un acuerdo definitivo.
La acumulacin de todos estos movimientos, antiguos y nuevos, pareci crear las condiciones de un paro nacional convocado
por la CGTP y la ms amplia gama de organizaciones sociales y gremiales en julio de 2004. Pero la suma de demandas parciales no
constituye un motivo de protesta y nada que lo unificara (el cambio de la poltica econmica, la reforma de la constitucin o, para algunos, la vacancia del Presidente) parece vincularse directamente a demandas tan diversas. Finalmente, la suma de convocantes
tampoco constituye una organizacin ni una efectiva representacin
de la pluralidad de descontentos ni parecen portar la capacidad de
negociar y acordar nuevas medidas, a pesar de tratarse de organizaciones que sobreviven a las luchas puntuales que convocan.
Pero todava un tercer ciclo parece abrirse desde los acontecimientos de Ilave que terminaron con el linchamiento de su alcalde.

163

Absolutamente imprevisible, inesperado, con eventos muy violentos

(aunque no ha habido ms muertes) expresivos de altsima conflictivad local, pobladores de pequeos pueblos, con frecuencia de comunidades campesinas o centros poblados menores, pero tambin de
pobladores de la capital distrital, toman por asalto la plaza del pueblo
o el local municipal en protesta contra decisiones del municipio,
ante la sospecha de corrupcin, mal manejo de fondos o nepotismo,
por parte de la autoridad local.
Hasta noviembre de 2004, la Defensora del Pueblo ha contado
cerca de noventa de estos casos. En abril, cuando sucede la protesta
de Ilave y el linchamiento de su alcalde, la Defensora mostr, sin
embargo, que ese caso no era excepcional, sino que en otras cuarenta y seis localidades pequeas se venan procesando enfrentamientos
con autoridades locales.
Muchos casos tienen que ver con actos de corrupcin (o acciones administrativas interpretadas como tales) o de incapacidad de
accin o indolencia de la burocracia estatal. La situacin no es nueva. El conflicto local ms violento del periodo postconflicto armado
interno, sucedi en enero de 2002 durante un enfrentamiento entre
indgenas aguarunas y colonos del casero Flor de la Frontera en
San Ignacio (Cajamarca); all se haba puesto en evidencia la extrema ineficacia del Estado para hacer cumplir sus propias decisiones
y garantizar los derechos de las personas. En ese caso, las autoridades judiciales haban dado la razn a los indgenas en sucesivos juicios sobre derechos de propiedad en la zona. Pero los dictmenes a
su favor eran letra muerta en la medida que las autoridades locales
que deban hacerlos cumplir, por discriminacin o corrupcin o indolencia, apoyaban a los colonos. Los indgenas asaltaron el casero
y asesinaron a cerca de cuarenta colonos.8

Un pronunciamiento suscrito el 27 de enero de 2002 por los obispos de la

selva, explica el absurdo de la situacin a la que responde, con una violencia extrema, el movimiento, dejando en claro el permanente recurso a la
legalidad por parte de los indgenas: La comunidad nativa aguaruna Los
Naranjos es propietaria de los terrenos que hoy se conocen como Flor de
la Frontera. Esta propiedad est titulada desde 1975 e inscrita en la Ficha
3640 de los registros pblicos de Jan en 1996. La comunidad nativa Los

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Conflictos Resueltos
Total Conflictos (acumulado)

Conflictos Activos
Nuevos Conflictos

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60
50
40
30
20
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0
abr

may

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jul

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cuestin de la erradicacin (sus mtodos, los apoyos del Estado para

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Absolutamente imprevisible, inesperado, con eventos muy violentos

Un pronunciamiento suscrito el 27 de enero de 2002 por los obispos de la

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

El caso del asesinato del alcalde de Ilave fue una suerte de

muerte anunciada. Durante ms de un mes, campesinos de las
parcialidades de los alrededores haban tomado la carretera internacional a Bolivia y la plaza del pueblo exigiendo la vacancia del alcalde y el ingreso de la Contralora General de la Repblica para que
constatara las irregularidades econmicas del alcalde que se denunciaban. La Contralora nunca lleg (y no ha llegado todava, nueve
meses despus de los acontecimientos). En uno de los muchos momentos de tensin, ante las cmaras de televisin, en un via crucis
espeluznante, el alcalde es torturado en diferentes lugares y finalmente asesinado.9 En un estudio en profundidad que viene realizando el antroplogo Ramn Pajuelo sobre los diferentes rdenes de
conflictos que se desencadenan y terminan en el asesinato del alcalde, el autor hace notar el contraste entre la violenta muerte del alcalde Robles Colla Mamani, y el hecho de que, en ms de un mes de
toma de la Plaza de Armas, en ningn momento el local municipal
fue objeto de actos de vandalismo (ni una de sus enormes ventanas,
por ejemplo, fue apedreada). En relacin a ello, el autor seala que
en entrevistas realizadas a campesinos que participaron de la protesta, estos explicaron que la larga toma de la Plaza de Armas buscaba proteger la municipalidad hasta la llegada de la Contralora,
evitando que alguien ingresara a eliminar las pruebas documentales
de los supuestos malos manejos.
De los otros cuarenta y seis casos que el primer reporte de la
Defensora del Pueblo recoge, trece se iniciaron el mismo mes que

los sucesos de Ilave; varios de ellos, eventualmente, respondiendo a

la alta visibilidad que logr la protesta. Pero treinta y tres casos son
anteriores e incluso uno de ellos, se haba iniciado en el ao 2000, es
decir, cuatro aos antes. Ellos, y muchos de los que estallan despus
de Ilave (cuarenta y cinco casos en siete meses como se observa en el
grfico anterior), expresan en muchos casos situaciones conflictivas
por ineficacia de los rganos de control, de los agentes administrativos locales, del poder judicial, etc., a ms del descontento con la
gestin municipal.
Llama la atencin el hecho de que solo doce de estos casi noventa casos hayan suscitado pedidos formales de revocatoria del alcalde. Una posibilidad es el desconocimiento del mecanismo, o sus relativamente altos costos de transaccin (aunque en localidades poco
numerosas esto no es un problema insuperable). Otra posibilidad es
que los descontentos sospechan que no alcanzaran la mayora en
una consulta. Esta posibilidad podra ser la explicacin de muchos
de los conflictos originados en centros poblados menores o comunidades campesinas en contra de decisiones de alcaldes ms inducidas por la voluntad de satisfacer las demandas de las ciudades o
pueblos. En el reporte N. 8 de la Defensora del Pueblo, se aprecia
que el 58% de los poblados en conflicto es rural.
Uno de los ltimos conflictos, por ejemplo, enfrenta al centro
poblado El Progreso con la municipalidad distrital de Asillo (Azngaro - Puno).10 Los pobladores de El Progreso, que tomaron como
rehenes a una regidora y al gerente de la municipalidad el 21 de noviembre de 2004, protestan por el hecho de que el concejo distrital
desestim, a la hora de aprobar el presupuesto de inversiones, la
obra que ellos haban priorizado (un canal de riego) en el presupuesto participativo.
Pobladores rurales enfrentados a prioridades urbanas, no necesariamente pueden acceder a mecanismos mayoritarios para procesar su descontento. En muchos casos, adems, resultan excluidos
de mecanismos participativos, como los CCL municipales, precisa-

164

Naranjos inici un proceso penal ante el juez mixto de San Ignacio por
usurpacin de su territorio. Con los juicios ganados y las rdenes de desalojo los indgenas esperaron pacientemente durante varios aos que las
autoridades policiales, el poder judicial y el ministerio pblico cumplan
con el fallo judicial. Hubo varios intentos de desalojo, los que no se llevaron
a cabo por intransigencia de los colonos. Actualmente se est investigando
la versin que afirma que el ltimo desalojo del 12 de enero del 2002 nunca
se llev a cabo, segn lo ha manifestado la Defensora del Pueblo. Este
hecho gener la respuesta de los indgenas cuyos trgicos resultados la
opinin pblica conoce (tomado de la pgina web del CAAAP).
9.

El caso ha sido objeto de un informe elaborado por Carlos Ivn Degregori

(2004).

165

10. El alcalde distrital de Asillo ya se encontraba en los reportes de la Defensora

del Pueblo desde que en mayo, un paro distrital tom el local municipal y
lacr las puertas para evitar el ingreso del cuestionado alcalde.

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

El caso del asesinato del alcalde de Ilave fue una suerte de

los sucesos de Ilave; varios de ellos, eventualmente, respondiendo a

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El caso ha sido objeto de un informe elaborado por Carlos Ivn Degregori

(2004).

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10. El alcalde distrital de Asillo ya se encontraba en los reportes de la Defensora

del Pueblo desde que en mayo, un paro distrital tom el local municipal y
lacr las puertas para evitar el ingreso del cuestionado alcalde.

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PARTICIPACIN CONFLICTIVA

mente por su distancia de los pueblos (la asistencia a reuniones implica costos de desplazamiento) y su relativa dispersin.
Si bien este ciclo de conflictos locales tiene como referencia temas o demandas comunes, la personalizacin de los objetos de conflicto (un alcalde, un regidor, un rector de universidad) no suscita
vnculos entre quienes protestan. Los temas de corrupcin o incapacidad de accin o indolencia de los rganos de control, del aparato
judicial o de las oficinas administrativas del Estado, no aparecen
como demandas de ninguna organizacin, ni de los frentes regionales, las organizaciones agrarias o la recientemente organizada COPPIP,
Coordinadora Permanente de Pueblos Indgenas del Per que debe
an demostrar si el referente tnico que invoca es efectivamente un
referente de movilizaciones o demandas sociales. Absolutamente imprevisibles, su procesamiento es muchas veces difcil en la medida
en que tocan instancias muy diversas del aparato del Estado (el Poder Judicial, el Jurado Nacional de Elecciones, la Contralora de la
Repblica, el Consejo Nacional de Descentralizacin, por ejemplo).
No son agenda poltica, pero por el momento, tampoco son el sustento de movimientos sociales; se despliegan como protestas o revueltas, con grados diversos de violencia y de xito.11 Probablemente, se
diluyan, cuando menos por el momento, en tanto se aproxime el
nuevo periodo electoral.

la ausencia de organizaciones sociales slidas que permitan la canalizacin y procesamiento ordenado de las demandas sociales y la
poca apertura a poner en discusin los ejes centrales de la poltica
estatal. Mnimos recursos organizativos, en la mayora de los casos,
bastan para crear situaciones de impasse institucional. Su acumulacin requiere del ejercicio de actos violentos para convocar la
atencin de los medios de comunicacin y de las autoridades. Como
mecanismo de accin colectiva, es incluso accesible a quienes no tienen recursos (organizacin, dinero, relaciones con el poder) para
lograr que se tomen decisiones a su favor. No requieren, por otro
lado, ser invitados a participar; frecuentemente, an organizados,
no forman parte de las listas de representantes de la sociedad
civil o de las personalidades que son incorporadas en los mecanismos de participacin que abre el Ejecutivo Central. Si lo son los
dirigentes de organizaciones en las que participan, estos no portan
un mandato, una agenda que canalice demandas o exigencias. Finalmente, muchos de los temas que explcitamente levantan, o que forman el comn denominador de los problemas que suscitan sus protestas, no son agenda pblica, ni del Estado, ni de los partidos polticos, ni de las organizaciones formales o sus elites, ni aparentemente de las personalidades con acceso al poder. No tienen cmo entrar
en instancias de participacin ciudadana institucionales.

166

Las protestas sociales han resultado mecanismos ms eficientes para

lograr la atencin a las demandas de la poblacin que los espacios
institucionalizados de participacin ciudadana. La alta conflictividad
de las primeras se explica en mucho por las mismas razones que
explican la escasa eficiencia de los mecanismos institucionalizados:

11.

Carlos Ivn Degregori recuerda que esta inaccin estatal (fuera de la represin) fue ya registrada por la Comisin de la Verdad y la Reconciliacin,
quien la denomin falta de coraje cvico: una suerte de abdicacin de la
autoridad democrtica . Un quitar el cuerpo y dejar hacer, en vez de tomar
iniciativa interpretando creativamente y llevando hasta el lmite sus mandatos institucionales (Degregori 2004, 42).

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Las protestas sociales han resultado mecanismos ms eficientes para

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Instituto de Estudio Peruanos

Chapter Title: CINCO NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN
Book Title: Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del
terreno y algunas reflexiones
Book Author(s): Mara Isabel Remy S.
Published by: Instituto de Estudio Peruanos . (2005)
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/j.ctt9qdw4j.9

http://www.jstor.org

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CINCO

CINCO NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

1. La poltica bajo sospecha

Una variedad de objetivos se acoge bajo el paraguas de la participacin ciudadana: reducir el aparato del Estado; despolitizar decisiones
pblicas, sustraer a la representacin poltica mbitos de decisin;
vigilar funcionarios o electos. En la mayora de ellos, hay un sustrato
de desconfianza; la desconfianza de que las autoridades electas y sus
funcionarios pueden utilizar lo pblico para su beneficio privado
(corrupcin) o para reproducirse en el poder.
No sorprende que tras el fujimorismo, un rgimen caracterizado
por ambos comportamientos, la corrupcin y el uso de los recursos
pblicos para reproducirse en el poder, a travs del montaje de clientelas polticas o la manipulacin de jueces, congresistas o autoridades
electorales, esta sospecha sea generalizada.
Lo que s sorprende es que, durante la transicin democrtica
que procesa el fin del fujimorismo, la solucin se busque no a travs
de reformas institucionales dentro del propio Estado, los marcos
que lo regulan, las instituciones que lo controlan, los mecanismos de
acceso y ejercicio del poder que hicieron posible el rgimen, sino por
fuera; a travs de la participacin ciudadana. Sorprende particularmente porque las bases legales y constitucionales en que se sustenta
la mayora de los mecanismos y mbitos de participacin institucionalizada, son las mismas que el rgimen de Fujimori haba montado,
consistentes tanto con las polticas de ajuste y reduccin del Estado,

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

169

como con su discurso crtico a la representacin poltica, al sistema

de partidos polticos y a la institucionalidad poltica en general.
Efectivamente, a diferencia de lo que fue la transicin poltica
anterior, aquella que puso fin al gobierno militar, procesada a travs
de una asamblea constituyente por los partidos polticos que haban
sido ilegalizados por el rgimen militar, el fin del gobierno autoritario
de Alberto Fujimori no produjo un marco institucional nuevo en el
que los sustentos del rgimen autoritario fuesen removidos, sino su
continuacin. Y es que a diferencia del gobierno militar que interrumpi el estado de derecho, prescindi del Congreso y no se someti a
elecciones, el rgimen de Fujimori corresponde a lo que Levitsky y
Way denominan autoritarismos competitivos; es decir, regmenes
en los que las instituciones formales de la democracia (elecciones,
congreso, pluralismo poltico) al mismo tiempo que son los principales medios para obtener y ejercer un poder autoritario, son violadas al punto que el rgimen no alcanza ni los mnimos estndares
convencionales de democracia.1
No son, pues, partidos polticos renovados que tras un perodo
de exclusin autoritaria salen a la escena poltica como nuevas alternativas frente a una dictadura desgastada, sino los propios partidos
que acompaaron a Fujimori, tributarios, aunque hayan sido de oposicin, no solo del desgaste del rgimen, sino, adems de la cultura
antipartidos, proindependientes autodefinidos como tcnicos y
no polticos, esa s intacta, que Fujimori y su entorno suscitaron
como discurso justificatorio de sus prcticas autoritarias, y consolidaron en la nueva Constitucin, en las leyes electorales y hasta en el
reglamento del Congreso. Nada de ello se alter en la transicin y el
resultado es un Congreso con semejantes caractersticas que el anterior, y un outsider de Presidente.
La sospecha contra lo poltico, las decisiones polticas y sus
agentes, termina ganando incluso la propia historia de participacin
elaborada por alcaldes izquierdistas cuando, desaparecida la izquierda del escenario electoral, la propuesta de inclusin de organizaciones
populares en la gestin municipal deviene una metodologa de toma

Vase Levitsky y Way 2002, p. 52.

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CINCO

CINCO NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

1. La poltica bajo sospecha

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

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como con su discurso crtico a la representacin poltica, al sistema

Vase Levitsky y Way 2002, p. 52.

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CINCO

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

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de decisiones consensuales, disuelve su referente popular, deja de

ser una alternativa, una propuesta poltica entre otras y se convierte
en norma preventiva frente a posibles conductas clientelares o corruptas de los electos locales.

requieren constatar apoyos masivos, amplios y que requieren organizaciones fuertes que asuman costos de transaccin elevados para
recoger firmas, solventar campaas, incidir en opinin pblica, etc.,
prcticamente no han sido estrenados en ms de una dcada.

Fragmentacin social y autonoma de las elites

La puesta en marcha sin restricciones de mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana que el rgimen autoritario instaur
en crtica al sistema de partidos (y que viol tambin), as como de
nuevos modos y espacios de participacin, contrasta con la profunda
debilidad organizativa de la sociedad. Concomitante con la crisis del
estado desarrollista y el desarrollo de polticas de ajuste estructural
y liberalizacin econmica, las mediaciones sociales, como las polticas, fueron fuertemente debilitadas. Las organizaciones sociales nacionales con estructuras territoriales quedan sin capacidad de articular intereses de una poblacin cada vez ms individualizada, sin
referentes colectivos, ms sujeta a su iniciativa, sus recursos y sus
vnculos y conflictos primarios. En ese contexto, mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana expresan microconflictos o lgicas faccionales en espacios locales, como muchos de los
procesos de revocatoria, o incorporan en muchos casos elites locales
o nacionales sin referentes organizativos reales y dinmicos. La autonoma de las elites se lleva al extremo de la personalizacin de la
representacin de la sociedad civil, generndose modos de participacin en los que los representantes ni portan un mandato colectivo,
ni estn confrontados a dar cuenta de sus propuestas, negociaciones
y acuerdos. La participacin ciudadana que se legitima ante la crtica
a unas elites polticas que no representan ni dan cuenta de sus actos,
termina en varios de sus espacios produciendo elites sociales tanto o
ms autnomas que las polticas.
La debilidad real de la sociedad civil se expresa particularmente
en la prctica inutilidad de los mecanismos de participacin definidos en la ley de participacin y control, con excepcin del derecho de
revocatoria en las pequeas circunscripciones. Modos de participacin de alta eficacia en la medida en que no son de dilogo y concertacin sino que involucran decisiones de los ciudadanos, pero que

Reglamentarismo como tutela

El marco legal de institucionalizacin de la participacin ciudadana,

producido en esta combinacin de una sociedad con dificultades de
representacin y un debilitado y no reformado sistema de representacin poltica, es una legislacin abundante y minuciosa que sacrifica la amplitud de la representacin que sugerira una sociedad poco
articulada en aras de arquitecturas de balances y contrapesos que
resulta altamente restrictiva. El mejor ejemplo es el Acuerdo Nacional que provoca un ficticio balance numrico entre partidos polticos
(por definicin, pocos) y representacin de la sociedad, pero sirve
tambin para llevar a ley una instancia de participacin como el
Consejo Nacional de Concertacin Agraria al mismo tiempo que restringir el nmero de participantes de las organizaciones agrarias. Lo
mismo sucede cuando se legisla sobre los mecanismos de participacin y concertacin municipal; al mismo tiempo que devienen obligatorios, la diversidad local queda restringida a un pequeo nmero,
inferior al de las autoridades (pequeo por definicin).
La legislacin que impulsa la participacin en dilogo con las
autoridades, al mismo tiempo que institucionaliza mecanismos de
presencia ciudadana, los cierra. Al lmite, como en el caso municipal, abre dos, los CCL y las juntas vecinales comunales, con semejantes funciones y sin claridad en sus relaciones, a las que se suma
una tercera: la de los agentes participantes del presupuesto participativo normados en la directiva del MEF. Todas instancias que van
filtrando, desordenadamente, la participacin directa. Podra establecerse, aunque no ha sido el objetivo de este trabajo, una relacin entre esta ambigedad de convocar pero controlar, y una persistente
cultura poltica tutelar de las elites que desconfa de las decisiones
que pueda tomar la poblacin o, ms propiamente, que la protege de
las decisiones eventualmente erradas que pueda tomar, ms que con
una intencin manipulatoria o una voluntad de engao que ms bien

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de decisiones consensuales, disuelve su referente popular, deja de

ser una alternativa, una propuesta poltica entre otras y se convierte
en norma preventiva frente a posibles conductas clientelares o corruptas de los electos locales.

Fragmentacin social y autonoma de las elites

Reglamentarismo como tutela

El marco legal de institucionalizacin de la participacin ciudadana,

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CINCO

caracterizara su montaje como soporte autoritario. Acaso, esa misma cultura poltica tutelar es la que lleva, a nivel municipal, a institucionalizar los mecanismos de participacin recortada, ante la posibilidad de que los electores no elijan correctamente candidatos con
propuestas participativas.
En cualquier caso, este montaje de equilibrios y contrapesos
excluyente resulta particularmente innecesario en instancias de
participacin que deben tomar acuerdos por consensos, no por mayoras. Ms an cuando su objetivo, con algunas notables excepciones
(notables por su excepcionalidad, como el Consejo Nacional del Trabajo) no es tomar decisiones, sino alcanzar propuestas.
4.

La obsesin por el plan

y la fascinacin comunitaria

La gran mayora de mecanismos institucionalizados de participacin para el dilogo con autoridades ha terminado enfocndose en la
planificacin o las grandes orientaciones, objetivos o visiones de mediano o largo plazo. Desde el Acuerdo Nacional hasta el consejo de
participacin de una pequea escuela, pasando por los cerca de dos
mil rganos descentralizados de gobierno, todos preparan planes con
participacin ciudadana; definen grandes objetivos, elaboran visiones concertadas. Ello supone varias cosas. La primera, que el corto
plazo, en su potencial conflictivo y las precisas polticas de gobierno,
quedan fuera. No hay mecanismos de participacin en temas sensibles de la poltica nacional: las inversiones mineras y el medio ambiente, el Tratado de Libre Comercio, los lineamientos del presupuesto nacional, etc. La apertura de esas agendas, su publicidad, es
decir, su conversin en debate pblico, pasa por fuera de mecanismos institucionalizados; por la calle; la protesta. La segunda, es
su sustento comunitarista. El supuesto es que la comunidad social
reunida puede definir un proyecto nacional o un proyecto local, o el
proyecto educativo de la escuela. La bsqueda de los grandes objetivos comunes excluye la posibilidad de opciones polticas diferentes
y, sobre todo, la necesidad de que estas se expresen democrticamente y democrticamente se diriman. El sustento comunitario de
la obsesin por el plan anula incluso el enorme potencial de la parti-

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

173

cipacin ciudadana para introducir reformas que controlen poderes

corporativos, al introducir a los usuarios en la gestin. La comunidad educativa invocada en los mecanismos participativos del sector educacin, por ejemplo, solo funciona si discute grandes objetivos de mediano plazo; en la gestin cotidiana, padres de familia, directores de escuela o de UGEL y profesores, en realidad, no se ponen
de acuerdo y los mecanismos participativos no tocan mbitos reservados: las decisiones sobre descuentos por incumplimiento de horarios, las evaluacin por resultados de los educandos, etc.
No nos permitimos el disenso y no le abrimos espacio democrtico; su espacio es la protesta. Este presupuesto comunitario de que
objetivos comunes (objetivos, no procedimientos) son posibles si nos
sentamos a conversar, que el bien comn finalmente aparecer, contrasta con anlisis, como el de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, que muestran brechas profundas (tnicas, territoriales, regionales, sociales) en la comunidad poltica nacional. Probablemente
por ello, mecanismos participativos mayoritarios, los definidos por
la ley de participacin y control, son difciles de utilizar, porque no
muchos aspectos de la poltica nacional suscitan consensos lo suficientemente amplios. Ello tambin reduce los acuerdos de los mecanismos de participacin por invitacin, o de dilogo con las autoridades, a grandes propsitos, amplios, frecuentemente vacos sobre los
cuales, la discrecionalidad de la autoridad pblica, o la influencia de
poderes fcticos, es grande. La posibilidad de acuerdos que reformen
prcticas habituales de grupos corporativamente organizados, se diluye tambin; pactar la autoreforma es algo difcil de aceptar; en
muchos aspectos, el consenso comunitario no es posible y eso abre el
espacio de la poltica. Pero la poltica deviene sospechosa.
5.

La calle

La participacin conflictiva, la accin social disruptiva, resulta en

este contexto el mecanismo ms eficiente para inducir cambios en
las decisiones polticas o presionar por reformas o por la discusin
pblica de agendas decididas por fuera de la representacin poltica
o la participacin ciudadana. La alta frecuencia, cobertura territorial, diversidad temtica de las protestas sociales que hemos anali-

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CINCO

La obsesin por el plan

y la fascinacin comunitaria

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cipacin ciudadana para introducir reformas que controlen poderes

La calle

La participacin conflictiva, la accin social disruptiva, resulta en

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CINCO

zado en el captulo 5, sugieren que todos los mecanismos institucionalizados de participacin ciudadana no han funcionado como
adecuadas correas de transmisin de demandas o soportes de reformas institucionales. Las protestas vienen as desde los mrgenes,
desde los no incluidos, no representados; pero estos son tan amplios
que cuestionan la eficacia de los mecanismos de inclusin poltica y
social.
Hacen falta an estudios precisos sobre las protestas y movimientos sociales en el pas, desde aquellas que propiciaron o produjeron el contexto de la cada de Fujimori, en las que la violencia
la desencadenan las fuerzas represivas, hasta los ciclos de protestas
bajo el gobierno de Toledo, donde los actos de violencia, o cuando
menos altamente conflictivos, disruptivos, son uno de los principales recursos de la protesta. Esto probablemente se asocia al hecho de
que muchas protestas y movimientos se desarrollan fuera de la capital y requieren por tanto visibilizarse para lograr la atencin de
las autoridades. Ello mismo, sin embargo, puede ser tambin expresivo de la misma situacin que aleja estos sectores de los mecanismos institucionalizados: la debilidad de sus organizaciones, ms bien
pequeas organizaciones para la accin colectiva, que redes articuladas con organizaciones con presencia nacional que acompaen desde
la denuncia o la activacin en niveles centrales de decisiones, en el
Congreso o en los medios de comunicacin, la protesta. Sin vnculos
orgnicos, sin acceso a medios nacionales, la fuerza del conflicto, el
enfrentamiento directo a la autoridad y el orden son un recurso. Un
recurso que, poco a poco, se muestra eficiente. Sin agenda, ni capacidad de organizarla, ni organizacin poltica nacional que la ordene y
canalice, en diferentes momentos ha sido evidente que las decisiones
del Presidente se han orientado por la fuerza de la protesta.
Los mecanismos institucionalizados de participacin parecen
desarrollarse al costado de este tipo de demandas, de organizaciones
para la accin y hasta de estos sectores. Si bien algunas de las protestas
han sido clsicas (salario, reposicin, beneficios sociales), y la
existencia o no de mecanismos institucionalizados de participacin
ciudadana probablemente inciden poco su desarrollo (una accin de
fuerza siempre puede lograr ms que una mesa de negociacin), otras,
aquellas protestas por obras de desarrollo, empiezan a canalizarse

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

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ms bien a travs de los nuevos gobiernos regionales. Pero estn finalmente aquellas que, en los trminos en que estn abiertos los mecanismos de participacin, no tienen cmo ingresar.
Entre estos, unos son los que con mayor propiedad podemos
denominar movimientos sociales, los que con ciertos niveles de organizacin ponen en cuestin puntos centrales de la poltica econmica
o de las relaciones internacionales: movimientos de cocaleros, ms
orgnicos; movimientos de comunidades contra proyectos mineros,
de organicidad ms dbil; y los movimientos, menos articulados pero
notablemente ms eficaces, contra la privatizacin de empresas pblicas. Este tipo de movimientos solo puede procesarse democrticamente en el mbito de la poltica, de la representacin poltica, de la
elaboracin de proyectos polticos diferentes y su procesamiento electoral. An cuando solo fuera para que sean posibles procesos de
concertacin, el marco legal tendra que cambiar. Mientras se procesen como conflicto social, solo es posible xito o retiro parcial para
reaparecer.
Pero estn tambin los algunos cientos de protestas locales, de
altsima conflictividad, que si bien pueden expresar, al igual que los
procesos de revocatoria, altos niveles de conflicto personalizado, faccional, devienen acciones colectivas ante la ausencia o no funcionamiento de los aparatos del Estado, de la burocracia, del poder judicial, o de los rganos de control. Sorprende encontrarlos; marcan
una cierta continuidad con el contexto en que fue posible que la violencia poltica se enraizara en las sociedades locales, y parecen reaparecer ante el hecho de que la demanda de estado, de presencia
de estado, de servicios pblicos que funcionen, no termina de procesarse en trminos de una reforma.
Sus demandas son se dira previas a la poltica, a la elaboracin y discernimiento de opciones electorales; no hay forma de
integrarlas a mecanismos institucionales de participacin. Esa agenda, la reforma del Estado, no pasa por ellos; pero dems, no tienen
qu concertar; no se concierta ms o menos accin de Contralora
para constatar una posible corrupcin; no se concierta un juez corrupto o un polica abusivo. Para algunos aspectos, las polticas sociales, pas por un momento, a travs de las mesas de concertacin
de lucha contra la pobreza en su versin inicial, casi solo en el texto,

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MARA ISABEL REMY

CINCO

NOTAS A MANERA DE CONCLUSIN

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MARA ISABEL REMY

CINCO

antes de que estas ingresaran tambin a la obsesin por el plan y

convirtieran a funcionarios que deban dar cuenta de los fondos que
gestionaban, sus estrategias y prioridades, en agentes participantes que aportan un par de buenas ideas sobre el futuro. Estas protestas expresan los lmites de la modernizacin del pas en el mantenimiento de estructuras excluyentes, jerrquicas y corporativizadas
del Estado.

Pasar por el costado de la necesidad de introducir reformas en la

administracin pblica, en la administracin de justicia, en el Congreso, o en el sistema de partidos polticos, esperando que la participacin ciudadana institucionalizada, que abre pero tutela los modos
de participacin, que requiere organizaciones fuertes que la fragmentacin de la sociedad no sostiene, corrija sus efectos, constituye una
agenda imposible. Entre tanto, con el sustento discursivo de la participacin ciudadana se siguen arrebatando a la discusin poltica y a
las responsabilidades de la representacin poltica y los partidos,
mbitos de decisin que quedan en manos de elites no confrontadas
tampoco a dar cuenta de sus acciones o a la influencia de quienes
tienen poder, dinero o capacidad de presin. En todo este montaje
institucional, quienes ms riesgos y ms obligaciones asumen son los
gobiernos locales, frente a los que todos, grupos de inters, parlamentarios, partidos, parecen de acuerdo en obligarlos, aunque no sepan
cmo, a que sus electores participen a travs de mecanismos inconsistentes desde el propio marco legal, al mismo tiempo que, cada vez
ms, facilitar la participacin en su revocatoria. En este tipo de contexto nacional o local, la conflictividad es incluso imprevisible y la
participacin ciudadana institucionalizada tiene poco que aportar a
la gobernabilidad democrtica.

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