Revista Libertas 12 (Mayo 1990)

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LA NUEVA ECONOMIA INSTITUCIONAL*

Douglass C. North

Comenzara citando a Ronald Coase: "La moderna economa institucional debera

estudiar al hombre tal como este es, actuando dentro de las restricciones impuestas por
las instituciones reales. La moderna economa institucional es la economa tal como
debera ser". (Coase, [1984], p. 231.) Pero, como resulta apropiado para una nueva y
floreciente sub-disciplina de la economa, mis comentarios acerca de lo que la nueva
economa institucional es y hacia dnde se dirige difieren, en algunas oportunidades, de
los de Williamson (1985).
La moderna economa institucional comienza con dos premisas: 1) que el marco
terico debera ser capaz de integrar la teora neoclsica con un anlisis acerca del modo
en que las instituciones modifican el conjunto de opciones a las que pueden acceder los
seres humanos, y 2) que este marco debe ser construido teniendo en cuenta los
determinantes bsicos de las instituciones, de manera que no slo se pueda definir el
conjunto de opciones que realmente estn disponibles en un momento determinado, sino
tambin analizar la forma en que las instituciones cambian y por lo tanto alteran este
conjunto disponible a lo largo del tiempo.
Este conjunto de opciones especificado por la nueva economa institucional es, al
mismo tiempo, ms amplio y ms estrecho que el concebido en la teora neoclsica tra-
dicional. Es ms estrecho porque las instituciones definen un conjunto limitado de
posibles alternativas en un momento dado en una sociedad. Este conjunto limitado de
alternativas est formado por la estructura de las reglas de decisin poltica y por los
derechos de propiedad, as como tambin por las normas de comportamiento que limitan
las alternativas de las que disponen las personas. Es ms amplio que el conjunto de
opciones tradicionales, porque incluye las mltiples dimensiones que caracterizan a los
bienes y servicios y a la actuacin de los agentes, en contraste con el rango bidimensional
de la teora de los precios, que examina slo precio y cantidad; y porque abarca un
concepto de funciones de utilidad ms amplio que la tradicional funcin de utilidad neo-
clsica.
Debido a que la nueva economa institucional es en su base un estudio contractual,
tanto poltico como econmico, provee un puente entre teora y observacin. En el
mundo real, los contratos especficos incluidos en casos legales, reglas de decisin
poltica y derechos de propiedad son los ladrillos bsicos, esto es, son el conjunto de
observaciones que pueden someterse a anlisis. La teora utiliza estas observaciones para
proveer una comprensin de los procedimientos institucionales y un anlisis del cambio
institucional.
Antes de proseguir quiero definir algunos de los trminos que estoy utilizando.
Primero, instituciones son regularidades en las interacciones repetitivas entre individuos.
Proveen un marco dentro del cual las personas tienen cierta confianza acerca de la
determinacin de los resultados. No slo limitan el alcance de las opciones en la
interaccin individual sino que amortiguan las consecuencias de cambios en los precios
relativos. Las instituciones no son personas, son costumbres y reglas que proveen un
conjunto de incentivos y desincentivos para individuos. Implican un mecanismo para
hacer cumplir los contratos, ** sea personal, a travs de cdigos de comportamiento, sea a
travs de terceros que controlan y monitorean. Debido a que, en ultimo trmino, la accin
de terceros siempre implica al estado como fuente de coercin, la teora de las

*
Traducido de Journal of Institutional and Theoretical Economics, vol. 142 (1986). Derechos cedidos por el autor
y el Journal of Institutional and Theoretical Economics.
**
No hemos podido hallar una palabra castellana que tradujera exactamente lo que expresa la palabra inglesa
enforcement: "el hacer cumplir los contratos por medio de una presin de terceros", por lo cual se la ha traducido
por "hacer cumplir". [N. del T.]
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instituciones incluye un anlisis de las estructuras polticas de la sociedad y el grado en

que stas proveen un marco para que el "hacer cumplir - enforcement - sea efectivo.
Las instituciones surgen y evolucionan por la interaccin de los individuos. La
creciente especializacin y divisin del trabajo en la sociedad es la fuente bsica de esta
evolucin institucional. Dado que la interacci0n de los individuos implica costos de
transaccin positivos, esta aproximacin se diferencia del marco de equilibrio general de
la economa neoclsica. En este ltimo no hay costos de transaccin, y por lo tanto no
hay instituciones. Sin embargo, en el mundo real los costos de transaccin son una parte
importante y creciente del producto bruto nacional. (North y Wallis, de prxima
aparicin.)
Dentro de este marco institucional, los individuos forman organizaciones para
hacer suyas las ganancias provenientes de la especializacin y la divisin del trabajo.
Pueden establecer contratos entre ellos, voluntariamente o por coercin, en los cuales
especificarn los trminos de intercambio. Cuando un nmero de contratos caen dentro
de un gran contrato sombrilla, forman una organizacin. Alchian y Demsetz [1972] y
otros han mostrado cmo una firma u otro tipo de organizaciones son nada ms que un
nexo de contratos. Si bien las organizaciones implican cierto nmero de individuos, es
importante recordar que una organizacin puede actuar como una entidad, y esto hace
que su status sea algo diferente del de individuos que contratan con otros individuos. Es
mas, la ventaja clave de una organizacin frente a los contratos individuales es que dentro
de una organizacin los contratos pueden especificarse de modo de minimizar la
disipacin de rentas entre las partes contratantes. En realidad el determinante bsico del
modo de intercambio (mercado vs. jerarqua) es la estructura que minimizar los costos
combinados de transaccin y produccin.
Una posicin en la teora de las firmas y organizaciones ve a estas ltimas como
formas de reducir los costos de contratacin entre las partes que intervienen en el inter-
cambio. En este caso, las organizaciones actan dentro del contexto de un marco
institucional. Pero este punto de vista es muy limitado para nuestros propsitos.
Deberamos concebir a las organizaciones sea maximizando recursos dentro del marco
institucional existente, sea dedicando recursos para cambiar el marco institucional, alte-
rando los derechos de propiedad directa o indirectamente a travs de la estructura
poltica. El que una organizacin dirija sus recursos hacia una actividad del primer tipo o
del segundo depende de los costos y beneficios relativos de esa actividad. Evidentemente,
la estructura jerrquica de los contratos, desde la Constitucin fundamental hasta los
ltimos contratos, junto con los derechos de propiedad inherentes y la estructura poltica
implicada en esa jerarqua, determinan las alternativas a las que se enfrentan las
organizaciones y, por lo tanto, las elecciones que hacen.
Los ladrillos bsicos de la teora de las instituciones son, en primer lugar, un
supuesto de comportamiento individualista, que implica que los individuos maximizan su
propia utilidad. Es verdad que incluso si los individuos tuvieran la misma funcin
objetiva dentro de una organizacin habra costos de transaccin, ya que hay costos de
informacin en la coordinacin e integracin de cualquier actividad social, poltica o
econmica. Sin embargo, los individuos tienen distintas funciones objetivas, que reflejan
su propia utilidad individual, y tienen posibilidades de ganancia en un mundo de altos
costos de informacin si maximizan su propia utilidad en lugar de la del grupo u
organizacin. Los altos costos de informacin son la clave para comprender la estructura
de instituciones y organizaciones.
El segundo ladrillo bsico es, entonces, lo costoso de medir los mltiples atributos
de bienes y servicios que toman parte en el intercambio, as como tambin los mltiples
atributos de los bienes y servicios implicados en la actuacin de los agentes en las
relaciones entre agente y principal.* Si un bien o servicio tiene muchos atributos de valor
para las partes que intercambian, o si un agente tiene mltiples dimensiones de
desempeo, el grado en que estos atributos o dimensiones pueden medirse
individualmente se convierte en la base para intentar estructurar el marco conceptual, de

*
Hemos preferido este anglicismo a costa de su equivalente jurdico castellano mandatario y mandante" debido a
que el trmino tiene connotaciones extrajurdicas. [N. del T.]
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modo que pueda tener lugar el intercambio entre las partes.1 Lo que se intercambia es un
conjunto de derechos que mide varios atributos de los bienes y servicios intercambiados o
del desempeo de los agentes. Puesto que esta medicin es extremadamente costosa, el
contratar se convierte en algo complejo e intrincado; y, como veremos ms abajo, las
normas de comportamiento se tornan ms importantes en todo el proceso de seguimiento
y cumplimiento - enforcement -de contratos.
Dados los supuestos de comportamiento individual y los altos costos de medicin
de la contratacin, los costos de "hacer cumplir" - enforcement - el tercer ladrillo bsico
se convierten en un factor crtico, en la medida en que los costos de transaccin dentro de
una sociedad pueden ser disminuidos y por lo tanto el intercambio se vuelve posible. Los
costos de "hacer cumplir" pueden disminuir a causa de tratos repetitivos y de
intercambios personales, donde conocemos muchas de las caractersticas de los in-
dividuos intervinientes. De esta manera, los costos de intercambio resultan menores. Sin
embargo, en la medida en que el intercambio tiene lugar dentro de un marco impersonal,
los costos del contrato son, coeteris paribus, incrementados, ya que ni los tratos
repetitivos ni el conocimiento personal de la otra parte coartan el comportamiento; y las
ganancias provenientes del fraude, del no cumplimiento de la palabra y del oportunismo,
etctera, aumentan. En este contexto, el "hacer cumplir" por parte de terceros se convierte
en una parte critica de los costos de los contratos en una sociedad. Las ganancias prove-
nientes del intercambio implicadas en las complejas caractersticas de las economas
modernas no pueden realizarse sin enforcement de terceros. No es accidental el hecho de
que ningn pas de altos ingresos en el mundo consiga este resultado sin un efectivo
"hacer cumplir" por presin de terceros. En este tipo de economas el gobierno debe
desempear un rol esencial en hacer cumplir los contratos. Por esta razn, todo el
desarrollo de la nueva economa institucional debe ser no slo una teora de los derechos
de propiedad y de su evolucin sino una teora del proceso poltico, una teora del estado
y del modo como la estructura institucional del estado y sus individuos especifican y
"hacen cumplir" los derechos de propiedad.2 Ciertamente, es la interaccin del costo de
transaccin con la distribucin del poder coercitivo lo que moldea el desarrollo de las
instituciones. Por ello, el cuarto ladrillo bsico en la nueva economa institucional es una
teora sobre el modo como evolucionan las instituciones polticas y el modo como la
estructura institucional define y modifica la estructura de los derechos de propiedad y co-
mo la hace cumplir.
El ltimo ladrillo bsico concierne a las preferencias. En el contexto de altos
costos de medicin, el grado en que los individuos estn limitados por sus puntos de vista
acerca de la legitimidad y la justicia de los contratos hace diferencia. Si no fuera costoso
medir y hacer cumplir lo convenido, las actitudes de las personas hacia el contrato no
haran ninguna diferencia, dado que los infractores serian castigados. Pero cuanto
mayores son los costos de medicin mayor es el rol que cumplen las actitudes de los
individuos implicados. Al construir sus modelos, los economistas por lo comn han
ignorado la ideologa, considerando los gustos como importantes, pero constantes. Sin
embargo, las preocupaciones por la equidad, as como tambin la distribucin de las
ganancias del intercambio, influyen sobre los puntos de vista de las personas acerca de la
justicia y la rectitud de los contratos. Ms aun, la estructura poltica hace posible, y en
algunos casos deliberadamente, crear un marco en el cual los mandantes estn separados
de los mandatarios. Estos ltimos tienen entonces una amplitud sustancial con respecto a
la toma de decisiones polticas, y por lo tanto en la manifestacin de preferencias
ideolgicas en la designacin de derechos de propiedad. El anlisis poltico debe tomar
en cuenta los costos de conviccin ideolgica como variables en distintos marcos
institucionales (Kalt y Zupan [1984]).
La ideologa consiste en un conjunto de creencias individuales que modifican el
comportamiento. Frecuentemente se la define como altruismo, y lo es en la medida en
1
Las fuentes de este marco terico pueden encontrarse en Lancaster [1966], Becker [1965] y Cheung [1983].
2
Una de las limitaciones del estudio de Williarnson es que implcitamente asume que el "hacer cumplir" por parte
de terceros es imperfecto (de otra manera el oportunismo no acarreara ganancias y la integracin vertical no sera
una funcin de la especificidad del capital). En realidad, el "hacer cumplir" por parte de terceros debera ser una va-
riable y no una constante en la teora de las instituciones.
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que todo acto que no es interesado es altruista; sin embargo, la palabra es engaosa. Es
verdad que en algunos casos un acto es deliberadamente altruista, en el sentido de que
tiene en cuenta las funciones de utilidad de otros individuos; pero la ideologa es,
igualmente, adhesin a cdigos de conducta que no estn deliberadamente referidos al
bienestar de otros sino a normas morales o ticas autoimpuestas. En trminos de nuestro
marco de referencia, es el valor de la honestidad, integridad o conviccin poltica, no en
abstracto sino como la prima que estamos dispuestos a pagar en contextos institucionales
especficos. La importancia de las convicciones ideolgicas en un contexto especfico es
la inversa de su costo para el individuo. La elasticidad de la funcin es seguramente rela-
tiva a cada caso e individuo, pero difcilmente pueda discutirse que tiene pendiente
negativa. Por ejemplo, en el marco constitucional de los Estados Unidos, un juez de la
Corte Suprema puede votar segn su conciencia en un contexto de independencia y de
inamovilidad. Esto seguramente fue una intencin deliberada de los forjadores de la
Constitucin. Con frecuencia los legisladores pueden votar sus preferencias ideolgicas,
directamente o a travs de comportamientos estratgicos, con un costo casi nulo en la
estructura compleja de los comits, jurisdicciones y procedimientos que caracterizan al
Congreso (Denzau, Riker y Sheps1e [1985]). Los votantes pueden reconocer que lo que
estn haciendo cuando van a los comicios es, a menudo, expresar fuertes convicciones
que pueden manifestar sin que se les impongan los costos de hacerlo (Buchanan y Brenan
[1984]).
Esencialmente, nuestro objetivo es proporcionar una teora del cambio
institucional. Podemos empezar por reconocer que una fuente bsica del cambio
institucional esta dada por el cambio, fundamental y persistente, en los precios relativos,
que conducen a una o a ambas partes del contrato a percibir que estaran mejor si
alteraran los trminos de este. Si estos cambios pueden lograrse dentro del marco
institucional, no implicarn ningn cambio institucional; pero en la medida en que la
estructura existente - reglas, costumbres y normas de comportamiento - deba ser alterada
para acomodar las nuevas formas de contratar, entonces observamos una tensin
persistente en el sistema. As, los esfuerzos para recontratar adquieren la forma de dirigir
recursos para modificar el marco institucional y alterar ese marco bsico en la medida en
que los contratos violen costumbres bsicas y constituciones. El cambio institucional
puede ocurrir a travs de modificaciones graduales en la contratacin; tambin en
contratos implcitos que erosionan el marco institucional bsico o en algunos casos llevan
a la modificacin directa de ste o de las costumbres. Cuando tales cambios estn
bloqueados por un partido que busca beneficiarse manteniendo el marco institucional
existente, nos encontramos en un contexto en el cual puede ocurrir un conflicto poltico o
incluso una, revolucin.
El problema de los grandes nmeros o del free-rider puede impedir cambios o
puede conducir a los individuos, a travs de cambios en la percepcin de la injusticia de
los contratos existentes, a superar el problema del free-rider experimentando una
sensacin de afrenta o indignacin acerca de la ilegitimidad de la estructura existente.
Si bien he descripto el proceso del cambio institucional en trminos de
modificaciones en los precios relativos, puede quizs producirse por cambios
fundamentales en la percepcin de la justicia de los contratos como resultado de cambios
en los costos de informacin que llevan a las partes a percibir el potencial de formas
alternativas de contratar intercambios, tanto econmicos como polticos. En este
momento estamos lejos de poder comprender cmo evolucionan las ideologas. Con
seguridad estn relacionadas con cambios fundamentales en los precios relativos. Pero
seria peligroso y verdaderamente temerario asumir que las percepciones acerca de la
justicia, de la ecuanimidad y de los valores son puramente un derivado de la funcin de
cambios en los precios relativos, y que no tienen vida propia en el contexto de la
evolucin de ideales morales y percepciones. Puede ser que, por ejemplo, se pueda
explicar la desaparici0n de la esclavitud simplemente en trminos de cambios en los
precios relativos, pero lo dudo. Sospecho que acompaando los cambios en los precios
relativos, quizs entrelazados en forma compleja con ellos, se encuentran los cambios en
nuestras percepciones y puntos de vista acerca de lo que constituye una sociedad moral;
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ignorar esta dimensin seria limitar nuestra comprensin de los cambios institucionales
de largo plazo.

II

La nueva economa institucional que brevemente he descripto en la seccin

anterior se construye a partir de la literatura de los costos de transaccin, derechos de
propiedad y eleccin pblica, y requiere la integracin de estos tres cuerpos de literatura.
Debe ser terica, de otro modo ocurrir como con la vieja economa institucional, que
muri por falta de una orientacin terica. Si se han de hacer afirmaciones normativas
acerca de poltica pblica, stas deben estar basadas en una teora positiva slida que
pueda sacar conclusiones respecto de las consecuencias de los distintos tipos de polticas.
Los trabajos presentados en esta conferencia siguen este criterio? En mi opinin slo el
trabajo de Kaufer se acerca a esto. Explcitamente trata de combinar los costos de
transaccin con la teora de los derechos de propiedad con el fin de sacar conclusiones
acerca de la forma en que ocurren las innovaciones y destacar las implicancias de las
consecuencias para distintas formas de polticas.
Me parece que los otros trabajos adolecen de una o ms de las siguientes
dificultades: 1) Visualizan al gobierno desde el punto de vista de la bsqueda de renta, es
decir que gobernar seria simplemente una actividad extorsionista. El dilema proviene de
una escuela tradicional de eleccin pblica que contina viendo al gobierno nada ms
que como un mecanismo para la redistribucin del ingreso y que implcitamente utiliza
un modelo de cero costo de transacciones para medir la cuanta de la bsqueda de renta.
Este punto de vista est ciertamente en conflicto directo con la literatura sobre derechos
de propiedad que reconoce que la delimitacin y la defensa de los derechos de propiedad
por parte del gobierno es la base de unos derechos de propiedad eficientes y, consecuen-
temente, del crecimiento econmico. 2) No proveen ningn anlisis explcito de los
costos de transaccin ni de la forma en que han influido sobre las estructuras que los
autores intentan definir y especificar. Sin una base explcita de costos de transaccin para
las instituciones que analizan o examinan, los argumentos son ad hoc o simplemente
faltos de contenido. 3) Frecuentemente son deficientes en sus anlisis de la estructura
poltica y de las consecuencias de polticas o en su explicacin de por qu esas polticas
surgieron de esa manera, de cules fueron las presiones polticas que produjeron los tipos
de polticas que describen. 4) Casi todos los trabajos contienen una gran cantidad de
teora implcita en lo referente a poltica industrial, pero muy poca en forma explcita. Es
importante que se exhiba en su totalidad cul es la cadena de razonamientos perteneciente
a la teora positiva y que subyace en afirmaciones de carcter normativo.
Es completamente obvio que la nueva economa institucional debe descartar los
criterios tradicionales utilizados en el pasado por los economistas. El ptimo de Pareto
simplemente no tiene sentido. La razn es clara. En tanto los costos de transaccin sean
considerables Y positivos, no tenemos ninguna forma de definir con algn significado
una solucin de eficiencia, porque no hay modo alguno de especificar que es un
"gobierno" eficiente subyacente a la estructura econmica de los derechos de propiedad.
Si no podemos especificar qu es un gobierno eficiente no podemos hablar realmente de
eficiencia paretiana. Lo que podemos decir es que algo es eficiente en el sentido de
Pareto dada una estructura institucional. Pero, obviamente, esto es exactamente lo que la
nueva economa institucional desea evitar: es decir, tomar como dada la estructura
institucional de una sociedad. Estamos interesados en explorar las consecuencias de
distintas reglas o normas (estructuras institucionales), pero - el anlisis debe estar basado
en modelos de procesos polticos con sus consecuentes implicancias para la estructura de
los derechos de propiedad y su defensa.
En este punto, realmente no sabemos qu es lo que hace eficiente un mercado. Es
perfectamente posible asignar eficiencia a una serie de derechos de propiedad, y si su
observancia es de costo cero se produciran esas consecuencias, pero el hecho es que no
hay un conjunto de reglas que por si mismas garanticen que lograran mercados eficientes.
Los mercados eficientes requieren un gobierno que no slo especifique y haga cumplir
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una serie de derechos de propiedad sino que tambin disminuya los costos de transaccin
hacia el ideal de Coase, y que opere dentro de un marco de actitudes hacia la honestidad,
la integridad, la rectitud y la justicia que haga posible disminuir los costos de transaccin
por unidad de intercambio. Justamente lo contrario, por ejemplo, es lo que observamos en
el Suq, en donde los costos de transaccin son extremadamente altos a pesar de que los
mercados son nominalmente libres (Geertz, Geertz y Rosen [1979]).
La libertad de mercados no lleva implcita la eficiencia de los mercados. Los
mercados eficientes implican un sistema legal bien especificado, un tercero imparcial, el
gobierno, para hacerlo cumplir, y una serie de actitudes hacia los contratos y el
intercambio que alienten a las personas a realizarlos a bajo costo. Estamos muy lejos de
un cuerpo terico que pueda desentraar todos estos problemas, pero la nueva economa
institucional puede ser un gran paso adelante en el tratamiento de estos temas.

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