LA INSTITUCIONALIZACIN DE LA PERSPECTIVA DE

GNERO EN LAS POLTICAS PBLICAS EN CHILE.

UNA REFLEXIN CRTICA.

Roberto lvarez San Martn

Fecha de envo de incorporacin de sugerencias: 15 de agosto de 2006.

Domicilio: Arauco 1290, Temuco, Chile.
Telfono: 56 0 9 645 67 63
E-mail: ralvarezsanmartin@hotmail.com; ralvarez1502@yahoo.es;
ralvarez@sernam.gov.cl
Filiacin acadmica: Antroplogo; Magster Ciencias Sociales Aplicadas; Docente
Curso Mujer y Gnero, Escuela de Trabajo Social, Universidad Catlica de Temuco,
Chile.
Resumen

El artculo presenta una resea de lo que ha sido el impulso de la

incorporacin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas

chilenas, a partir del retorno a la democracia, cuyo hito fundacional en

opinin del autor estara dado por el plebiscito del 5 de octubre de

19881. Se tiene como punto de partida de estos anlisis el movimiento

social de mujeres en los aos ochenta, como el referente ms prximo.

Se revisan las implicancias que han tenido en la institucionalidad pblica

los principales hitos que caracterizan el proceso: la creacin del Servicio

Nacional de la Mujer, la formulacin de los planes de igualdad de

oportunidades, la creacin del comit de ministros para la igualdad de

oportunidades y la instalacin de un sistema de enfoque de gnero en el

programa de mejoramiento de la gestin pblica, como parte del proceso

de modernizacin del Estado.

1
A partir del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973, Chile fue gobernado por
una dictadura militar comandada por el General Augusto Pinochet, que en un afn por
legitimar el gobierno de facto redact y aprob una nueva constitucin poltica que
otorg a los militares el rol de garantes de la democracia y el sistema poltica
institucional de la nacin. Con la finalidad de cumplir el itinerario establecido tras la
aprobacin de la Constitucin de 1980, los comandantes en jefe de las fuerzas armadas
y el general director de carabineros, en agosto de 1988, acordaron que el Gral. Pinochet,
quien detentaba el cargo de Presidente de la Repblica a partir de la entrada en vigencia
de la constitucin de 1980, se mantuviera en el puesto por un nuevo perodo de
gobierno. Segn lo estableca la constitucin, tal decisin deba ser aprobada o
reprobada por mayora absoluta por la ciudadana mediante un plebiscito; si se aprobaba
el Gral. Pinochet se mantendra en la primera magistratura por ochos aos ms. El 5 de
octubre de 1988 se llev a cabo tal referndum, en el cual el candidato nico fue
derrotado con un 56% de los votantes que se pronunci por la opcin NO (a la
continuidad de Pinochet como Presidente de la Repblica). Siguiendo el itinerario
constitucional previsto, el Gral. Pinochet permaneci en el cargo por un ao ms
debiendo realizarse, al cabo de ese perodo, elecciones parlamentarias y presidencial.

2
 Finaliza el artculo con una sntesis de los principales avances del

perodo analizado y una serie de reflexiones definidas como paradojas

del proceso y que representan potenciales campos investigativos de

polticas pblicas.

Palabras clave: Institucionalizacin de la perspectiva de gnero, planes

de igualdad de oportunidades, modernizacin del Estado, programa de

mejoramiento de la gestin pblica, transversalizacin de gnero.

Presentacin

Los procesos de modernizacin y de cambio institucional en los

Estados latinoamericanos, a partir de la dcada de 1980, y

particularmente desde los aos noventa post conferencia de Beijing2 -

se han caracterizado por la creacin de diversas instancias poltico

tcnicas al interior de la institucionalidad estatal (Len 1993; Guzmn

2
La Cuarta Conferencia Mundial de la Organizacin de las Naciones Unidas sobre la
Condicin Jurdica y Social de la Mujer, realizada en Beijing en el ao 1995, traslad el
foco de la atencin desde las mujeres hacia las relaciones de gnero, y considerando que
el cambio de la situacin de las mujeres afecta a la sociedad en su conjunto y su
tratamiento no puede ser sectorial y tiene que integrarse en el conjunto de polticas, los
Estados participantes acordaron incluir de manera efectiva una dimensin de gnero en
todas sus instituciones, polticas, procesos de planificacin y de adopcin de decisiones.

3
2003). La instalacin de estos mecanismos, conocida como

institucionalizacin de la perspectiva de gnero ha supuesto

hacer visible, contable y evaluable un conjunto de

variables sociales y econmicas referentes al mundo

femenino, buena parte de ellas excluidas actualmente del

funcionamiento de las instituciones pblicas y de los

modelos de poltica, por lo que, en muchos aspectos,

implica desplegar un nuevo paradigma de poltica

pblica, con el correspondiente desarrollo del

instrumental terico-conceptual, metodolgico y

operativo; stos seran los indicadores, las bases de datos,

el desarrollo de instrumentos de poltica y los mecanismos

de gestin (incluyendo los de gestin financiera) leyes,

normas y procedimientos de regulacin de derechos,

oportunidades y conflictos, por lo que en conjunto la

institucionalizacin en poltica pblica de esta nueva

perspectiva implicara una reforma institucional de vastas

proporciones del aparato pblico y de las culturas

institucionales que permiten su reproduccin

(Inchustegui 1999:87).

4
 Entendida as la institucionalizacin de la perspectiva de gnero,

no es extrao sostener que en poco ms de una dcada el Estado chileno

ha dado pasos significativos en la materia.

El diseo de polticas pblicas en Chile tiene larga data, aunque

fue necesario retornar a un gobierno democrtico para hacerse a la idea

que era posible un Estado que considere diferenciadamente necesidades e

intereses de mujeres y hombres. Este artculo representa una mirada de lo

acontecido en el ltimo cuarto de siglo, y aproxima un balance del

estado del arte en Chile, a travs de los ojos de un actor que ha

participado en algunos episodios de dicho proceso; lo cual es una

oportunidad de acercamiento al tema desde adentro, con subjetividades y

apuestas intelectuales propias.

En la primera parte, se realiza una revisin de lo acontecido en la

dcada de los ochenta, en particular el rol del movimiento social de

mujeres para sentar las bases del actual desarrollo de la

institucionalizacin de gnero. Seguidamente, se ofrece una mirada

retrospectiva de lo que fue el primer gobierno de transicin hacia la

democracia (1990-1994) y la instalacin de la nueva institucionalidad

pblica dirigida a materializar las demandas y propuestas de la

5
Concertacin de Mujeres por la Democracia3. La tercera parte se adentra

en el incipiente proceso de la instalacin del gnero en la

institucionalidad estatal a travs de los planes de igualdad de

oportunidades durante los gobiernos de los Presidentes Frei Ruiz-Tagle

(1994-2000) y Lagos Escobar (2000-2006).

El segundo gobierno de la coalicin Concertacin de Partidos por

la Democracia da un nuevo impulso al proceso de modernizacin del

Estado e instala un programa de mejoramiento de la gestin pblica

(PMG) en base a reas y sistemas de trabajo; aqul abre un nuevo

camino, indito en materia de institucionalizacin de gnero en la regin

latinoamericana, pues vincula la transversalizacin de gnero a las

definiciones estratgicas y presupuestarias del sector pblico, dando

lugar a la cuarta seccin de estas reflexiones.

En este devenir se entendi la transversalizacin como

el proceso de evaluar las implicaciones, para mujeres y

para hombres, cualquier accin planificada, incluyendo

3
La Concertacin Nacional de Mujeres por la Democracia fue una organizacin
autnoma de mujeres muy diversas militantes e independientes, con distintas
profesiones y ocupaciones pero que se identificaban con la lucha por los derechos de la
mujer y la democracia, y compartan la propuesta poltica de la Concertacin de
Partidos por la Democracia. Los principales objetivos de dicha organizacin
consistieron en llevar la problemtica femenina a la escena poltica nacional, formular
un programa sobre la mujer para el futuro gobierno democrtico y trabajar en la
campaa presidencial y parlamentaria (Montecino y Rossetti 1990).

6
 legislacin, polticas o programas, en cualquier rea y a

todos los niveles. Es una estrategia para integrar las

perspectivas y experiencias de las mujeres, como las de

los hombres en el diseo, implementacin, monitoreo y

evaluacin de polticas y programas en todas las esferas,

para que mujeres y hombres se beneficien igualmente y la

desigualdad no se perpete. La meta ltima es el logro de

la igualdad de gnero (PNUD 2000, 3).

A modo de reflexin final, se presenta un balance de lo realizado

en la ltima dcada en materia de institucionalizacin de la perspectiva

de gnero para su instalacin en el Estado, identificando avances y

planteando algunos desafos en trminos de tareas pendientes para el

Estado chileno en materia de polticas pblicas de gnero.

La Antesala: El Aporte de la Sociedad Civil

En la dcada de los ochenta las mujeres fueron quienes, desde las

organizaciones no gubernamentales de desarrollo (ONGs)4 y el

movimiento social, generaron un conocimiento de las diversas

situaciones que afectaban sus cotidianidades y que se distingue por

4
Durante la dictadura militar las ONGs se constituyeron en el referente de grupos,
movimientos y partidos polticos, sirviendo de apoyo material, afectivo, educativo y
organizacional. Sustituyen en buena parte la funcin del Estado y los partidos polticos
frente a los sectores ms desposedos (Hola y Pischedda 1993, 63).

7
tratarse de la generacin de una produccin que tiene un carcter

ms sistemtico, ms visible y con reconocimiento y legitimidad

acadmica (Valenzuela 1996, 152). El Movimiento Pro Emancipacin

de la Mujer Chilena, el Movimiento Unitario de Mujeres por la Vida, el

Movimiento de Solidaridad Familiar, el Comit de Defensa de los

Derechos de la Mujer, el Movimiento de Mujeres Pobladoras, entre otras

organizaciones femeninas, junto con evidenciar ante la sociedad las

desigualdades y discriminaciones que afectaban a las mujeres y al

conjunto de la poblacin chilena en los aos de dictadura, desarrollaron

acciones de apoyo a familiares de vctimas de la represin y estrategias

de sobrevivencia de la familia (Silva 1987; Parada 1990). ONGs como

la Corporacin de Desarrollo de la Mujer - La Morada, el Centro de

Estudios para el Desarrollo de la Mujer (CEDEM), la Red de

Informacin de los Derechos de la Mujer (RIDEM), el Centro de

Estudios y Promocin Social (CENPROS), el Centro de Estudios

Sociales y Educacin SUR, realizaron investigaciones, asesoras y

capacitacin a organizaciones femeninas e implementaron programas de

desarrollo a favor de las mujeres, acciones que coadyuvaron al

fortaleciendo del proceso de recuperacin de la democracia.

El conocimiento resultante del conjunto de acciones emprendidas

desde el mundo social fue punto de partida para la implementacin de

proyectos y programas de desarrollo que respondieran a las necesidades

8
de las mujeres; las respuestas provenan desde las ONGs, con el apoyo

financiero de organismos internacionales, de gobiernos amigos del

pueblo chileno y de chilenos en el exilio.

Fue as como en las postrimeras de la dictadura, los diagnsticos

y dems antecedentes que surgieron con un propsito contestatario y de

denuncia de las desigualdades sociales en el Chile de los ochenta,

sirvieron para legitimar a las mujeres como sujetos sociales a la vez que

sentar los basamentos de las polticas sociales que asumira el futuro

gobierno. Tal legitimacin devino del compromiso de las

organizaciones (de mujeres) con la lucha antidictatorial con los

procesos de democratizacin (de la sociedad) y por su aporte a la

sobrevivencia familiar y social en los momentos ms agudos de las

crisis econmicas (Guzmn 1998, 57).

En un hecho inslito, el rgimen que en la Dcada de la Mujer5 fue

incapaz de hacerse cargo de las desigualdades de gnero, en los ltimos

meses de su gobierno (diciembre 1989) suscribi un instrumento

5
La Primera Conferencia sobre la Condicin Jurdica y Social de la Mujer realizada en
Mxico en el ao 1975, estableci que el perodo 1975 1985 sera el Decenio de las
Naciones Unidas para la Mujer, cuyos propsitos fueron lograr la igualdad plena de
gnero y la eliminacin de la discriminacin por motivos de gnero, la integracin y
plena participacin de las mujeres en el desarrollo, y una contribucin cada vez mayor
de las mujeres al fortalecimiento de la paz mundial; para lo cual se defini un plan de
accin que garantizara el acceso equitativo de la mujer a los recursos como la
educacin, las oportunidades de empleo, la participacin poltica, los servicios de salud,
la vivienda, la nutricin y la planificacin de la familia.

9
internacional que actualmente es el sustento mundial para el

mejoramiento de la condicin de las mujeres, nos referimos a la

Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de Discriminacin

Contra la Mujer (CEDAW); instrumento que ha sido central en el

proceso de institucionalizacin impulsado en Chile un decenio ms

tarde6.

A finales de la dcada, la trama de relaciones que tejieron entre

s organizaciones de distintos sectores sociales () permiti que sus

necesidades, problemas y discursos (Guzmn 1998, 57) develaran

realidades femeninas que por dcadas se mantuvieron ocultas y que el

Estado haba sido incapaz de reconocer, asumir y enfrentar.

Visibilizacin que fue posible en gran parte debido al protagonismo del

movimiento de mujeres, que logr constituirse como un actor poltico de

relevancia y participar en la negociacin de la agenda de la

democratizacin del pas (Valenzuela 1998, 141). Esta visibilizacin

estuvo acompaada de una reconceptualizacin de democracia (Guzmn

y Salazar 1992; Provoste 1995), una reconceptualizacin de ciudadana

(Rico 1993; Provoste 1995) y una instrumentalizacin de polticas

6
La centralidad de la CEDAW en el proceso chileno se desprende de la creacin del
Servicio Nacional de la Mujer, en el ao 1991, en funcin del cumplimiento de dicha
convencin (SERNAM 1995b), confirindosele al SERNAM la funcin de
garantizar el cumplimiento de la Convencin sobre la Eliminacin de Todas las
Formas de Discriminacin contra la Mujer, ratificada por el Gobierno de Chile
(Ley N 19.023, Art. 2).

10
pblicas como mecanismo para eliminar discriminaciones y generar

igualdad de gnero.

Primeros Pasos hacia la Institucionalizacin

El primer cuatrienio de los noventa marca un perodo de

transicin democrtica. Los militares regresan a los cuarteles, la

legislatura vuelve al parlamento, las autoridades municipales

nuevamente son elegidas en votacin popular, el mundo acadmico

ampla los campos del conocimiento a la corriente mundial, surge una

nueva institucionalidad pblica: Agencia de Cooperacin Internacional,

Fondo de Solidaridad e Inversin Social, Corporacin Nacional de

Desarrollo Indgena, Instituto Nacional de la Juventud, Servicio Nacional

de la Mujer, y gobiernos amigos de Chile aportan recursos y experiencia

para los desafos que representaba la reconstruccin democrtica.

De la Concertacin de Mujeres por la Democracia (CMD) de

fines de los sos ochenta se pasa a las bases programticas del Gobierno

de la Concertacin, cuyos primeros frutos se dan con la creacin del

SERNAM (enero 1991).

11
 El perodo que medi entre el 5 de octubre de 19887 y el 11 de

diciembre de 19898 represent un arduo trabajo para la CMD que,

organizada en once comisiones9, formul propuestas programticas que

fueron acogidas por la Concertacin de Partidos por la Democracia,

pasando a servir de bases para la elaboracin de las polticas que

impulsara el SERNAM. As, Chile comienza a transitar por los

caminos de lo que Lovenduski (1997) denomina feminismo institucional.

En aquellos aos los esfuerzos gubernamentales se orientaron

hacia tareas necesarias, urgentes y complementarias. Lo primero, dar

cuerpo a la nueva institucionalidad (SERNAM): asentar una direccin

nacional y trece direcciones regionales. El recurso humano, las personas

que tuvieron en sus manos este desafo provenan de vertientes diversas:

burocracia estatal, movimiento de mujeres y feminismo. Los primeros

aportaron con los conocimientos acerca de la administracin pblica y las

segundas con la base terica, metodolgica y expertizaje del gnero.

Haba que sentar las bases para la institucionalizacin del gnero

en el quehacer del Estado, y por lo tanto, la estructura del SERNAM se

7
Triunfo del No en el plebiscito que un ao ms tarde permitira la realizacin de
elecciones presidencial y parlamentaria libres.
8
Primera eleccin presidencial despus del golpe de Estado de 1973, y en la cual triunf
el candidato de la Concertacin de Partidos por la Democracia, Patricio Aylwin Azcar.
9
Las comisiones de la Concertacin de Mujeres por la Democracia fueron las
siguientes: educacin, salud, familia, comunicaciones, arte y cultura, empleo,
participacin poltica, campesinas, pobladoras, legislacin, e institucionalidad.

12
plante en tal sentido. Los diagnsticos sobre la(s) realidad(es) de las

mujeres chilenas se actualizaron y sirvieron para disear iniciativas

programticas con perspectiva de gnero (Aranda 1992; Valenzuela

1998; SERNAM 2000b). Fue un perodo de diseo e implementacin de

programas pilotos: prevencin de embarazo adolescente, mujer y

microempresa, mujeres temporeras, mujeres jefas de hogar, prevencin

de violencia intrafamiliar; todos concebidos desde la perspectiva de

gnero y con el propsito de generar en la institucionalidad pblica

articulaciones que posibilitaran la visibilizacin de la condicin y

posicin de las mujeres y sentaran las bases para lo que aos ms tarde

comenzara a instalarse como la transversalizacin de la equidad de

gnero en el Estado.

En este perodo se cuentan: validacin del SERNAM como la

institucin gubernamental responsable de la poltica pblica para las

mujeres; establecimiento de coordinaciones y alianzas intersectoriales

para el abordaje de los problemas de las mujeres; generacin de un

incipiente conocimiento de gnero en agentes del Estado; promulgacin

de leyes que favorecen la condicin de las mujeres; realizacin de las

primeras experiencias para incorporar a la ciudadana en el (re)diseo y

evaluacin de programas y polticas; incorporacin del Gobierno de

Chile en foros internacionales sobre el mejoramiento de la condicin de

la mujer; logros que culminan en 1994 con la formulacin del primer

13
plan de igualdad de oportunidades para las mujeres (PIO), elaborado por

el SERNAM sobre la base de un documento preparado ad hoc por una

consultora. Este plan que se transforma en el eje articulador de la poltica

de SERNAM

... hace visible el carcter sistmico de la discriminacin y

propone un enfoque global para corregir las

desigualdades a travs de un conjunto de objetivos, de

diversas medidas y acciones para ser asumidas por las

distintas instancias del Estado (teniendo como

propsito) promover la redistribucin entre los gneros de

los recursos y tareas sociales, derechos civiles y

participacin, posiciones de poder y autoridad y

valoracin de la actividades que realizan mujeres y

hombres (SERNAM 1995a, 7-8).

Ms all de lo logrado con la definicin del plan de igualdad,

aquellos aos representaron el primer intento para que los aprendizajes

sobre gnero se instalaran en el sector pblico: desde el SERNAM se

impuls un programa de capacitacin a funcionari@s pblic@s orientado

hacia el gnero y desarrollo (Salinas 1998). Por primera vez en la

historia de la funcin pblica chilena se incorporan conceptos

provenientes de la planificacin de gnero. necesidades prcticas y

14
estratgicas de gnero, triple rol, condicin y posicin de las mujeres,

empoderamiento. A paso lento comienza a instalarse en la gestin de

ministerios la necesidad de contar con polticas pblicas con

diferenciacin de gnero.

Desde la Visibilizacin de las Discriminaciones hacia las Relaciones

de Gnero

Si un primer hito fue la creacin del SERNAM, el segundo estuvo

dado por la elaboracin del Plan de Igualdad de Oportunidades para las

Mujeres 1994-1999 (PIO), definido como instrumento de diseo e

implementacin de polticas que establece normas y pone lmites a la

accin del Estado y de la sociedad al mismo tiempo que establece

seales y estmulos para orientar la accin (SERNAM 1995a, 9). El

Plan formula los objetivos para el perodo, define las medidas

necesarias para alcanzarlos e identifica los organismos que debern

estar involucrados, poniendo de relieve rea estratgicas de accin

(SERNAM 1995a, 8). Las reas estratgicas priorizadas estuvieron

referidas a: cambios constitucionales, legales y de la prctica jurdica

para el resguardo de la igualdad de derechos entre mujeres y hombres;

igualdad de oportunidades a todos los tipos de familias y a que ellas se

constituyan en espacios de generacin de igualdad de derechos y

oportunidades entre mujeres y hombres; participacin equitativa de

15
mujeres y hombres en los procesos educativos y de produccin y

transmisin del conocimiento; imagen social plural y no discriminatoria

de las mujeres en la cultura y la comunicacin; acceso y mejoramiento de

la posicin de la mujer en el mercado de trabajo; mejoramiento de la

situacin de salud de las mujeres; participacin social y poltica de las

mujeres y acceso a las instancias de toma de decisiones; e

institucionalidad pblica para la implementacin, seguimiento y

evaluacin de polticas de igualdad de oportunidades.

Como se reconoce aos ms tarde, la implementacin del plan

implic una multiplicidad de estrategias que se fueron gestando en la

prctica (SERNAM 2000a, 14); as se recurri a la realizacin de

estudios, al diseo y coordinacin de programas sociales de alto impacto,

al trabajo de coordinacin intersectorial y a la adecuacin de las

prioridades del plan a las realidades regionales y comunales.

Sin embargo, el primer PIO ms all del valor que en s posea,

adoleca de la invisibilidad que entrega la generalizacin y

homogenizacin de pensar a las mujeres como una nica y sola sujeto de

poltica pblica, situacin que, denunciada por mujeres rurales e

indgenas, llev al SERNAM a realizar un reconocimiento explcito de la

diversidad del gnero femenino:

16
 queremos contribuir a visibilizar la diversidad y

heterogeneidad de situaciones culturales, sociales

y econmicas que viven las mujeres rurales; y

proponer medidas que contribuyan a potenciar sus

capacidades y habilidades, de manera tal que

permitan un desarrollo econmico y social

equitativo para todas las chilenas y chilenos

(SERNAM 1997, 9)

Surgi as el documento Propuestas de Polticas de Igualdad de

Oportunidades para las Mujeres Rurales, elaborado por el gobierno

chileno con la participacin de organizaciones sociales e instituciones

pblicas y privadas, que desde entonces se conoce como PIO Rural y que

se entiende como una extensin del primer plan nacional. El PIO Rural

representa tambin la inclusin de nuevos conceptos en el proceso de

institucionalizacin de la perspectiva de gnero en las polticas pblicas:

mujeres como productoras con capacidad empresarial, equidad y calidad

en la atencin de salud, diversidad cultural y diversidad tnica en funcin

de las relaciones de gnero.

Durante el ao 1999, a lo largo de todo Chile se realizaron

acciones muy variadas y diversas con participacin de la sociedad civil

con la finalidad de evaluar lo avanzado en la implementacin del PIO

17
1994 1999 y proyectar lo que sera un segundo plan. Termina as el

segundo gobierno de la Concertacin de Partidos por la Democracia,

cerrando la experiencia indita del Estado chileno en la implementacin

de este instrumento para la institucionalizacin de gnero.

Con el inicio del Gobierno del Presidente Lagos, en marzo de

2000, se pone en marcha un nuevo plan, actualizado y con un enfoque

renovado. El Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y

Hombres 2000-2010, que llega el impulso emanado de los acuerdos

establecidos a partir de la Plataforma de Accin de Beijing10, recoge

las aspiraciones y demandas de distintos sectores de mujeres y busca

consolidar durante la prxima dcada las polticas de gnero en la

institucionalidad pblica, a la vez que promover la participacin de las

mujeres y control ciudadano en torno a estas polticas (SERNAM

2000a, 5), sustentando el actual proceso de institucionalizacin de gnero

en Chile.

Incluir la igualdad de oportunidades en los

criterios de polticas requiere un papel activo del

Sernam, en tanto instancia responsable de

10
La Plataforma de Accin de la Cuarta Conferencia Mundial de la Mujer, en materia
de disposiciones institucionales establece una clara responsabilidad de los gobiernos, a
travs de mecanismos e institucionales nacionales para el adelanto de la mujer, en
materia de institucionalizacin del enfoque de gnero en la accin estatal (Ministerio
Secretara General de Gobierno, 1995).

18
 impulsar y coordinar las polticas de gnero al

interior del Estado. Esto implica proporcionar

regularmente informacin respecto a la situacin

de hombres y mujeres, hacer visibles los efectos

distintos que tienen las polticas en hombres y

mujeres, y sugerir formas de incorporar la

perspectiva de gnero en las polticas de cada

sector (SERNAM 2000a, 79).

No obstante lo anterior, las organizaciones de la sociedad civil que

participaron en la evaluacin del primer PIO, realizada entre los meses de

mayo a agosto de 1999, y la agencia estatal sobre asuntos de la mujer

(SERNAM) reconocen que

los avances en la institucionalizacin de las

acciones favorables a la equidad de gnero han

sido menores y las polticas de gnero dependen

todava en gran medida de las voluntades

personales de autoridades y funcionarios

(situacin que llev a plantearse que su instalacin

requerira un cambio de mentalidades en el

ejercicio de la funcin pblica y que dicho proceso

deba ser) planificado y programado en el marco

19
 de la reestructuracin y modernizacin del Estado

(SERNAM 2000a, 79-80).

Los planes de igualdad representan la expresin ms concreta de

la voluntad poltica de las autoridades de la poca, quienes dieron cuerpo

a una comisin nacional del plan y a comisiones regionales de igualdad

de oportunidades, instancias responsables de monitorear el cumplimiento

de las medidas propuestas en el PIO. Sin embargo, slo con el segundo

plan (2000-2010) se hizo evidente el compromiso gubernamental: por

mandato presidencial, en el mes de agosto del ao 2000 se cre el Comit

de Ministros para la Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres

y se estableci el deber del ejecutivo de dar cuenta pblica, anualmente,

de los avances en la situacin de las mujeres a nivel nacional y en cada

una de las trece regiones poltico-administrativas del pas.

En trminos cualitativos, entre el primer y segundo PIO se

evidencian avances en su elaboracin y en la conceptualizacin de

gnero. En 1994, el plan respondi a una formulacin institucional-

burocrtica sin participacin ciudadana y con una concepcin ms

cercana al enfoque de polticas hacia la mujer y una clara intencin de

evidenciar la existencia de discriminaciones de gnero en su contra; en

tanto que el segundo plan nacional (2000) se defini y elabor a partir de

20
la evaluacin participativa del primer plan nacional, incorporando

demandas y propuestas de la sociedad civil11.

En el segundo plan se aprecia un cambio en el enfoque, que se

orienta hacia la concepcin relacional del gnero, hacindo un esfuerzo

por considerar efectivamente la reduccin de desigualdades de gnero,

las necesidades diferenciadas de mujeres y hombres, y la generacin de

condiciones para que ambos accedan a recursos y beneficios en igualdad

en los distintos mbitos del desarrollo; este nuevo Plan pone nfasis en

los nexos entre el cambio de las relaciones de gnero y la superacin de

las otras desigualdades sociales (SERNAM 2000a, 16).

La implementacin de medidas que respondan al primer plan de

igualdad, si bien consideraban necesidades prcticas y estratgicas de

gnero12, puso el acento sobre las primeras. Particularmente relevante

resulta el cambio de una praxis centrada en un enfoque de polticas hacia

11
En este proceso participaron mujeres y hombres de diferentes vertientes:
organizaciones de mujeres, organizaciones indgenas, organizaciones sindicales y
gremiales, organizaciones comunitarias, ONGs, empleados/as del sector pblico,
universidades, centros de investigacin, partidos polticos.
12
Las necesidades prcticas de gnero son aquellas que las mujeres identifican en sus
roles tradicionales, surgen de la divisin del trabajo por gnero y de su posicin
subordinada en la sociedad, son de naturaleza prctica y a menudo de relacionan con
insuficiencias en las condiciones de vida, como el abastecimiento de agua, la salud, el
empleo. La satisfaccin de estas necesidades mejora las condiciones de vida de las
mujeres, pero no cuestiona los roles de gnero ni la posicin de subordinacin.
Las necesidades estratgicas de gnero son aquellas que las mujeres identifican con su
posicin subordinada en la sociedad, se relacionan con la divisin del trabajo por
gnero, el poder y control. La satisfaccin de estas necesidades implica lograr mayor
igualdad y cambiar los roles existentes, desafiando as la posicin de subordinacin.
Al respecto, consultar Moser (1995).

21
la mujer a una orientacin de polticas con enfoque de gnero. El primer

bloque de polticas tiene un nfasis hacia la satisfaccin de necesidades

prcticas, dirigidas a atender a las mujeres sin una clara orientacin de

gnero. Mientras tanto que con la puesta en escena de polticas con

enfoque de gnero el acento se traslada hacia la satisfaccin de

necesidades estratgicas, reconociendo la existencia de relaciones

desiguales entre hombres y mujeres; las acciones, desde este enfoque se

orientan a trabajar slo con mujeres, slo con hombres, o con hombres y

mujeres conjunta y/o simultneamente.

Es slo con el segundo plan, que a partir del ao 2000 sin que se

disminuya la atencin hacia las necesidades prcticas de las mujeres, se

definen e implementan medidas dirigidas a relevar necesidades

estratgicas de gnero. No es casual que entre las elecciones municipales

de los aos 1992 al 2004, se produzca un aumento sostenido de mujeres

alcaldesas y concejalas13; tampoco lo es que, por primera vez en la

historia republicana chilena, en la eleccin presidencial de 2005 haya

resultado electa la primera mujer Presidenta de la Repblica14. Estos

hechos son reflejo de los acontecimientos y procesos sociales y polticos

13
En las elecciones municipales de 1992, las primeras del retorno a la democracia,
resultaron electas 24 (27%) alcaldesas y 216 (13%) concejalas; en las elecciones
municipales de 2004, llegaron a las alcaldas 43 (12%) mujeres y a los concecjos
municipales 452 (21%) mujeres (Hardy 2005).
14
Desde la eleccin de 1989, que seal el retorno a la democracia, se han realizado
cuatro elecciones presidenciales (1989, 1993, 1999, 2005), en las dos ltimas ha habido
mujeres candidatas: 1999, Gladys Marn Millie (3,1%) y Sara Larran Ruiz Tagle
(0,43%); 2005, Michelle Bachelet Jeria (51.98%).

22
generados en el pas a partir de un mayor nfasis y orientacin hacia

necesidades estratgicas de gnero, que suponen el empoderamiento15 de

las mujeres y su acceso a espacios de toma de decisiones; en este caso

particular, el acceso a los gobiernos locales y el gobierno de la nacin.

La Modernizacin del Estado y el Nuevo Impulso a la

Transversalizacin de Gnero

En la segunda mitad de los noventa, la igualdad de oportunidades

entre mujeres y hombres se incorpor en la reforma municipal,

establecindola como funcin compartida del municipio16, en la gestin

de los gobiernos regionales mediante su incorporacin en las estrategias

de desarrollo regional y comenzaron a ser delineados los componentes de

lo que actualmente es el programa de mejoramiento de la gestin (PMG).

15
Empoderamiento: endoque que busca dar mayor poder a las mujeres mediante una
mayor confianza en s mismas, mediante la redistribucin del poder dentro de y entre las
sociedades (Moser 1995).
16
En 1999 la Ley Orgnica Constitucional de Municipalidades incorpor una serie de
modificaciones entre las que se cuenta que a partir de marzo de aquel ao los
municipios chilenos pueden desarrollar, directamente o con otros rganos de la
Administracin del Estado, funciones relacionadas con la promocin la igualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres; lo cual ha dado lugar a la implementacin de
iniciativas conjuntas entre municipios, o de stos con ministerios, o municipios solos,
as como tambin la generacin de instancias municipales que desarrollan iniciativas a
favor de las mujeres ( programa de la mujer, oficina municipal de la mujer, programa de
mujer emprendedora, plan comunal de igualdad de oportunidades) y que cuentan con
presupuesto municipal. Sobre las implicancias y proyecciones de esta reforma consultar
Ledezma (2001).

23
 Con el segundo gobierno de la Concertacin de Partidos por la

Democracia (1994-2000) el proceso de la modernizacin del Estado,

adquiri un nuevo impulso bajo el paradigma postburocrtico de la

gestin pblica: se adopt el principio del ciudadano-cliente o usuario, se

defini un nuevo perfil de gerente pblico, se realiz reingeniera de

procesos, se externalizaron servicios y comenzaron a establecerse

contratos de gestin; se han llevado a cabo iniciativas para la

definicin de metas ministeriales e indicadores de gestin, que han

permitido pasar de la medicin de insumos a evaluar procesos y

productos (Cohen 2001, 44). En este marco se instala el PMG, que

naci como producto de una negociacin con la

Asociacin Nacional de Empleados Fiscales- ANEF en

el ao 1998, y surgi como un mecanismo de incentivo

(remuneracin) ligado al desempeo institucional Se

trata de traducir en compromisos ministeriales y de

servicios pblicos un conjunto de tareas orientadas al

mejoramiento de la gestin y vinculadas a su quehacer

programtico El Programa est dirigido por la

Direccin de Presupuestos del Ministerio de Hacienda y

apunta a mejorar la gestin general, los servicios a la

ciudadana, las condiciones de trabajo de los

24
 funcionarios/as y valorar la labor del servicio pblico

(SERNAM 2005a, 20).

El PMG desde sus inicios se estructur en reas de mejoramiento

de gestin comunes a toda la administracin pblica: recursos humanos;

calidad de atencin a usuarios; planificacin y control (posteriormente se

le incorpora la gestin territorial integrada); y administracin financiera.

Cada rea, a su vez, est compuesta por un conjunto de 2 3 sistemas17.

Ms tardamente, en el ao 2002, se incorpor en el PMG un rea

enfoque de gnero. Este hecho representa quizs el mayor avance del

quinquenio en el camino hacia la institucionalizacin en las polticas

pblicas, slo comparable a la creacin del SERNAM y la elaboracin de

los planes de igualdad de oportunidades en la dcada precedente.

El rea enfoque de gnero del PMG, compuesta por el sistema

enfoque de gnero (que en adelante se denominar PMG de Gnero), es

una estrategia mediante la cual se sita

17
Los sistemas que componen el PMG son los siguientes:
- rea recursos humanos: capacitacin; higiene, seguridad y mejoramiento de
ambientes de trabajo; evaluacin de desempeo.
- rea calidad de atencin a usuarios: oficina de atencin, reclamos y sugerencias;
gobierno electrnico.
- rea planificacin, control y gestin territorial integrada: planificacin y control de
gestin; auditoria interna; gestin territorial integrada.
- rea administracin financiera: sistema de compras y contrataciones del sector
pblico; administracin financiero-contable.

25
 la equidad de gnero en el marco de los procesos de

modernizacin de la gestin pblica en su corriente

principal, donde, hasta entonces, haban predominado

criterios econmicos y de eficiencia sin consideraciones

de gnero ...

El mecanismo funciona de manera estandarizada y opera

sobre los productos estratgicos y los sistemas de

informacin de los servicios. Los productos estratgicos

corresponden a una definicin agregada de los bienes y

servicios que la institucin ofrece como respuestas a las

necesidades de sus clientes, beneficiarios o usuarios. Los

productos estratgicos se generan bajo la responsabilidad

de la institucin, ya sea por produccin directa o por

subcontratacin. Por su parte, los sistemas de

informacin son los procedimientos tcnicos,

metodolgicos e informticos que utiliza el servicio para

recoger, procesar, analizar y difundir informacin

respecto de sus clientes, usuarios y/o beneficiarios

(SERNAM 2005a, 23).

Las instituciones pblicas, de carcter nacional y/o regional,

implementan un proceso gradual de aplicacin de enfoque de gnero en

26
sus bienes y servicios ofertados al pblico usuario o beneficiario. El

punto de partida son las definiciones estratgicas que anualmente cada

institucin confirma, adecua o redefine; estas definiciones representan la

construccin de la misin institucional, los objetivos, metas e

indicadores, tendiente a facilitar la toma de decisiones y la orientacin

hacia resultados.

La implementacin del PMG de Gnero se inicia con una etapa de

diagnstico en la cual cada producto estratgico y sus componentes son

analizados desde un enfoque de gnero, en cada una de las etapas de su

ciclo de vida (diseo, implementacin o ejecucin, seguimiento o

monitoreo y evaluacin), identificndose iniquidades y barreras a la

incorporacin de gnero; seguidamente, se diagnostica la situacin de los

sistemas de registro de la informacin de usuarios, clientes y/o

beneficiarios asociados a cada producto estratgico, en sus etapas de

recoleccin, procesamiento, anlisis y difusin; tambin se identifican

barreras e iniquidades de gnero asociadas a estos sistemas. Realizado el

diagnstico, se identifican y priorizan aquellos productos que la

institucin considera relevantes para la igualdad de oportunidades entre

mujeres y hombres.

El paso siguiente, la etapa II de PMG de Gnero, es la

formulacin de un plan de trabajo que guiar la incorporacin de gnero

27
en los productos estratgicos priorizados y sus sistemas de registro de

informacin asociados. En esta fase se definen objetivos generales y

especficos del programa de trabajo, actividades relevantes, plazos,

responsables e indicadores de gnero.

Realizado el diagnstico y confeccionado el plan de trabajo, se

implementan las acciones y medidas propuestas (etapa III de PMG de

Gnero). Esta fase es acumulativa de las anteriores y plantea una

permanente revisin de lo planificado frente a lo efectivamente

ejecutado.

Completa el crculo de este sistema de PMG la fase en la cual se

realiza el seguimiento y la evaluacin de las acciones comprometidas y

ejecutadas en el plan (etapa IV de PMG de Gnero). Paralelamente se

reformula un nuevo plan de trabajo para seguir permanentemente

actualizando diagnsticos estratgicos y desarrollando acciones para la

incorporacin de la perspectiva de gnero.

Coherente con el paradigma postburocrtico, el desarrollo del

PMG de Gnero es objeto de permanente evaluacin externa por un

organismo experto en la materia, en este caso, el SERNAM. As,

anualmente cada institucin pblica debe informar acerca del desarrollo y

estado de avance de la incorporacin del enfoque de gnero en su

28
gestin; el SERNAM, durante el proceso asesora, capacita y negocia los

mbitos en los que se debe incorporar enfoque de gnero, y al trmino

del ciclo anual, evala. El resultado de dicha evaluacin (funcin de

validacin del sistema de PMG) es comunicado a cada institucin y a la

Direccin de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda, entidad

que realiza la operacin presupuestaria vinculada a los diversos sistemas

del PMG; el cumplimiento de los compromisos de gestin conlleva un

incremento porcentual del salario del personal de las instituciones del

sector pblico18.

El proceso descrito ms arriba ha representado mltiples desafos

y oportunidades. Desafos para los servicios pblicos que han debido

re-mirar el quehacer cotidiano y las definiciones estratgicas desde una

nueva ptica la del enfoque de gnero , para lo cual han iniciado

procesos de formacin y capacitacin en la aplicacin de la perspectiva

de gnero.

Los desafos para el SERNAM han estado situados en la

coordinacin interinstitucional y coordinacin interna. Cada

funcionari@ debe conocer con precisin la institucin pblica ante la

cual es contraparte tcnica para asesorar, capacitar y negociar medidas de

igualdad de oportunidades con enfoque de gnero en su oferta de bienes

18
A diciembre de 2005, 172 organismos pblicos implementan el PMG de Gnero.

29
y servicios, as como tambin han debido generarse mecanismos de

dilogo interno (nivel central-regiones; nivel central-nivel central; y

regionesregiones) que permitan retroalimentar las asesoras,

capacitaciones y negociaciones sectoriales.

Las oportunidades del proceso de PMG han estado

principalmente en el campo de la coordinacin y el dilogo

interinstitucional y multidisciplinario. Lo cual ha permitido evidenciar

las bondades de las polticas pblicas con enfoque de gnero y

cuestionar la supuesta neutralidad de las polticas tradicionales, al

mismo tiempo que ha involucrado a aquellos otros de la institucionalidad

estatal que estaban alejados de la temtica pues no reconocan o no

saban cmo hacer que su intervencin contribuyera a la eliminacin

brechas de gnero e interviniera a favor del cambio cultural que implica

la instalacin de polticas pblicas de gnero.

La experiencia en s misma es tambin una oportunidad, pues al

ser indita abre nuevos horizontes en la exploracin de frmulas para

avanzar con la precisin analtica y operativa que requieren los objetivos

de igualdad de gnero, que segn Garca, en una versin libre del

concepto gender mainstreaming propuesto por el Programa de las

Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), permitir

30
 integrar el inters en la igualdad de gneros en

todas las polticas, programas, procedimientos

administrativos y financieros y en el marco

cultural de la institucin u organizacin.

(asegurando) que: (i) la igualdad de hombres y

mujeres est incluida en todas las fases menores o

mayores del proceso de toma de decisiones de una

organizacin, y (ii) y que el producto o resultado

de las decisiones que se hayan tomado sea

sistemticamente monitoreado en lo que se refiere

a su impacto en la igualdad de los gneros.

(Garca 2003, 257).

A Modo de Sntesis y Emergencia de Nuevas Interrogantes

Las nuevas perspectivas sobre polticas pblicas, la incorporacin

del enfoque de gnero en ellas y el enfoque de equidad que las privilegia

a partir de la dcada de 1990, ha abierto campos de estudio, investigacin

y aplicacin insospechados en los tiempos en que visiones desarrollistas

poco sensibles al gnero centraban la incorporacin de las mujeres a los

beneficios del progreso econmico social sin alterar su condicin

subordinada. Asistir en la actualidad al proceso de transversalizacin ha

reportado al Estado chileno variados logros: planes de igualdad de

31
oportunidades, participacin ms equitativa de hombres y mujeres en

programas pblicos, inclusin de criterios de equidad de gnero en los

procedimientos de inversin pblica, creacin de instancias

interinstitucionales de coordinacin y toma de decisiones en torno al

gnero, apertura de nuevos espacios institucionales para los intereses de

las mujeres, inclusin de la dimensin de gnero en mecanismos de

control de gestin y seguimiento de acciones pblicas, modificaciones

legales a favor de la equidad de gnero, capacitacin a funcionarios/as

pblicos en enfoque de gnero, generacin de sistemas de informacin,

estadsticas y estudios con enfoque de gnero (SERNAM 2005a;

SERNAM 2005b) .

Haber iniciado tardamente la institucionalizacin del gnero en el

Estado chileno resulta particularmente interesante, pues en un mismo

escenario se impulsan enfoques desarrollistas superados en los pases del

norte, dificultando abrirse hacia nuevas miradas analticas y

metodolgicas, as como tambin se instala una experiencia indita en la

regin latinoamericana que asocia la transversalizacin del gnero con el

mejoramiento de la gestin pblica.

La experiencia acumulada, en opinin del autor, evidencia un

conjunto de paradojas que surgen acompaadas de nuevos desafos a la

32
poltica pblica, desafos que limitan las potencialidades del proceso y

requieren ser documentadas:

(i) Los diagnsticos sobre los cuales se instala el proceso de

institucionalizacin se plantean desde un enfoque de polticas hacia las

mujeres. Slo a partir del PMG de Gnero se comienza a poner el nfasis

en estudios relacionales de gnero, con un enfoque de identificacin de

brechas de gnero. Sin embargo, persiste una tendencia a realizar

diagnsticos sectoriales centrados slo en las mujeres.

(ii) A pesar del impulso ministerial que han tenido iniciativas

programticas dirigidas a las mujeres, resulta an complejo incorporar

consideraciones de gnero, pues ellas han tenido en gran medida un

enfoque de mujeres en el desarrollo, respondiendo a programas y

polticas orientadas hacia la situacin material y de necesidades prcticas,

con un escaso un abordaje estratgico de gnero en el desarrollo. Ms

complejo an ha sido contar un marco presupuestario acorde a las

necesidades que plantea el proceso.

(iii) Si por un lado el SERNAM se ha validado como organismo experto

en gnero, este logro contina actuado como obstculo para que los

dems servicios pblicos asuman un rol activo en la transversalizacin

gnero, como tema de pas.

33
(iv) La apertura de espacios institucionales para la interlocucin son las

organizaciones de la sociedad civil, particularmente con organizaciones

femeninas, parece tener un enfoque instrumental de la participacin y es

an precaria en la definicin de programas y polticas. Se hace necesario

avanzar, entonces, hacia un mayor empoderamiento de las mujeres y sus

organizaciones.

(v) Si bien, por ms de una dcada en el sector pblico, se han formado

recursos humanos con conocimientos en teora y metodologas de gnero,

la rotacin de los mismos o el xodo hacia el sector privado y la

academia dificulta la instalacin de capacidades tcnicas para la

transversalizacin de gnero por los agentes del Estado..

Por ltimo, cada paradoja con su correpondiente desafo abre un

campo frtil a la investigacin de poltica pblica. Cada paradoja-desafo

es un estmulo a la generacin de condiciones para avanzar hacia la

eliminacin de brechas de gnero y de las discriminaciones que afectan

las vidas cotidianas de hombres y mujeres.

34
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