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ISSN 1853-8819
Los artculos
firmados expresan
las opiniones
de los autores
y no reflejan
staff COMITE EDITORIAL
Eduardo Basualdo
Aldo Ferrer
SECRETARIO
DE REDACCIN
Martn Fernndez
DISEO EDITORIAL
Mariana Martnez
Crdoba 2122, Facultad de Ciencias Econmicas, Universidad de Buenos Aires. Ciudad Autnoma de
Buenos Aires. Telfono 4370-6135. www.vocesenelfenix.com / voces@vocesenelfenix.com
Argentina:
un pas que
sobrevive a
las plagas
de Egipto
prefacio
por
E n 1983, tras casi ocho aos de terrorismo de
Estado impuesto por las Fuerzas Armadas, insti-
gadas, a su vez, por los grandes grupos de poder
econmico nacionales y extranjeros, es electo democrticamen-
te el Dr. Ral Alfonsn.
El presidente electo asume el 10 de diciembre y tiene en sus
Abraham Leonardo Gak manos la responsabilidad de reiniciar el camino de la normaliza-
Director cin institucional, as como hacer frente a una situacin econ-
mica, social y poltica harto dificultosa que tuvo como origen la
psima y fraudulenta administracin del gobierno saliente, que
llev al pas a contraer una exorbitante deuda externa.
El poder econmico haba logrado hacerse del control de todo
el proceso productivo y financiero (pauperizando los salarios,
generando tasas extremas de desempleo y privatizando los bie-
nes pblicos), logrando subordinar de esta forma el Estado a sus
intereses particulares.
mientras que los salarios de las atrocidades cometidas durante la dcada de los 70.
Las polticas del gobierno generan reacciones desestabilizantes
decrecieron enormemente. de parte de aquellos sectores de poder que ven afectados sus
intereses y privilegios, y que no demoran en hacer sentir su des-
contento.
En el ao 2007, Cristina Fernndez de Kirchner asume la presi-
dencia y contina con el proceso iniciado en el 2003.
En el 2008 estalla la crisis internacional crisis financiera, eco-
nmica y de mercado, lo cual repercute directamente en el
proceso econmico, modificando los ndices de crecimiento en
todo el planeta. Esta situacin es aprovechada por los sectores
de poder econmico opositores para desacreditar el modelo
vigente a travs de una fuerte campaa meditica, que a lo largo
de los aos va mermando el poder y la imagen del gobierno.
Tras las elecciones presidenciales del ao 2015, asume la con-
duccin del gobierno con el apoyo del 51,34% de los ciudada-
nos, en segunda vuelta Mauricio Macri. El presidente, junto a
su gabinete y funcionarios, comienza a implementar de manera
vertiginosa un plan econmico que abre la posibilidad de retor-
nar a aquel modelo econmico ya conocido y padecido por los
argentinos, basado en la reduccin de salarios, incremento del
Llevamos ms de treinta desempleo, aumento de la inflacin, crecimiento de deuda ex-
terna, reduccin de la participacin del Estado en la regulacin
aos de democracia. del mercado y en el manejo de la economa, producindose as
Muchos fueron los una clara transferencia de recursos hacia el sector financiero y
las empresas privadas.
avances y conquistas, pero Este es el panorama que se nos abre a todos/as los argentinos/
debemos estar atentos as.
Llevamos ms de treinta aos de democracia. Muchos fueron
y seguir trabajando los avances y conquistas, pero debemos estar atentos y seguir
para evitar retrocesos y trabajando para evitar retrocesos y prdidas de lo alcanzado. La
nuestra es una democracia joven e inmadura que requiere de la
prdidas de lo alcanzado. participacin de todos/as para fortalecerse y consolidar un pas
que sea justo y equitativo para todos/as y no un pas de privile-
gios para pocos/as.
El Estado se ha convertido a
lo largo de la historia en una
estructura que, a travs de
algunas de sus instituciones, sus
dependencias y sus funciones,
coarta la realizacin de la libertad
y de los derechos de sus ciudadanos
y de su pueblo, pero al mismo tiempo
tambin es un factor indispensable
para luchar por la vigencia de
esa libertad y esos derechos. He
aqu una de las deudas que tiene
todava nuestra democracia, ser
capaz de generar un pensamiento
acerca del Estado que supere las
simplificaciones en las que solemos
incurrir cuando lo pensamos.
Las libertades,
los derechos y
el Estado
(Notas sobre
las deudas
de nuestra
democracia)
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> 9
E
particularmente
l 10 de diciembre pasado se cumplieron treinta y
destacable.
dos aos ininterrumpidos de vida democrtica
en nuestro pas. Ponerlo de este modo supone
entender la expresin que utilizamos, vida democrtica, en
el sentido ms restringido, pero muy corriente, en el que esa
expresin sirve para designar un tipo de vida colectiva presidida
por la vigencia plena de las instituciones sancionadas por la
Constitucin y por el funcionamiento irrestricto de las leyes de
la repblica. No es poco. Es mucho. En un pas que a lo largo
de su historia estuvo fuertemente sacudido por convulsiones
polticas e interrupciones institucionales casi permanentes, esta
prolongada vigencia de esas instituciones y esas leyes constituye
en s misma un valor particularmente destacable. Sin embargo,
no querra que en estas reflexiones agotramos el significado de
la palabra democracia en este, ms institucionalista, que aca-
bo de presentar, porque lo cierto es que a lo largo de la historia
esta palabra ha asumido tambin otra importante cantidad de
valencias y significaciones, que puede ser interesante repasar si
queremos contribuir con el propsito de este nmero de Voces
en el Fnix de pensar las deudas de nuestra democracia.
Que no es, por cierto, una palabra sencilla ni exenta de todo tipo
de problemas a lo largo de la historia de las ideas polticas de
Occidente de los ltimos dos mil quinientos aos, durante los
cuales fue mucho ms una mala palabra que una voz que se
usara con aprecio o consideracin. Desde los antiguos griegos,
en efecto (en la celebrrima clasificacin de los tipos de gobier-
no de Aristteles, por ejemplo, la democracia era una forma
poltica corrompida o degradada), hasta los grandes cuerpos de
ideas europeas posteriores a la Revolucin Francesa, o latinoa-
mericanos (y argentinos en particular) de la ltimas dcadas
del siglo XIX y la primera del siguiente, la palabra democracia que se nombraba con las palabras desorden, anarqua, subver-
designaba antes un peligro o un problema que una forma vir- sin. La democracia, entonces, como opuesta al totalitarismo y
tuosa de vida colectiva. Es recin despus de la Primera y sobre tambin y posiblemente sobre todo al desgobierno: primera
todo de la Segunda Guerra Mundial que la palabra democracia idea, primera representacin sobre la democracia en nuestro
asume el valor positivo con el que hasta hoy est investida, que sumarsimo racconto.
hace que, como ha sealado el historiador ingls de las ideas La segunda es la que se instala durante los aos de lo que se
John Dunn, desde entonces hasta ahora casi no sea posible llam, despus de la ltima dictadura, la transicin a la demo-
iniciar una conversacin poltica, o sustentar una posicin po- cracia. Que era la transicin a un orden, pero a un orden muy
ltica, sin empezar por hacer una profesin de fe democrtica y distinto del que haban imaginado las dictaduras contra la que
de aclarar que ese, el de la democracia, es nuestro partido. En la esta nueva idea de democracia se levantaba. Porque era un or-
Argentina, incluso los ms tremendos golpes de Estado contra den de carcter ms bien utpico, y no presidido, como aquel,
los gobiernos populares se hicieron, invariablemente, en nombre por la idea de autoridad, sino por la de libertad. Por la de las
de la democracia. libertades, en general, y especialsimamente por la de lo que la
Lo cual nos lleva a considerar la primera de las cinco ideas sobre historia de las ideas llam las libertades negativas, es decir, las
la democracia que querra presentar aqu, en una enumeracin libertades de los individuos frente a los poderes externos que
que ser necesariamente rpida y que buscar establecer las las amenazan o pueden cercenarlas, poderes a la cabeza de los
distintas capas o napas de las que se nutre nuestra propia idea cuales, en aquellos aos en los que venamos de conocer las
actual sobre la democracia, la idea sobre la democracia que formas ms terrorficas de funcionamiento del aparato del Es-
circula en nuestras conversaciones, discursos y discusiones tado, ponamos, precisamente, a las instituciones y dispositivos
actuales. Pues bien: la primera de esas ideas es precisamente que componan ese aparato. Nuestros aos ochenta si se nos
la que nos han dejado las dictaduras argentinas del siglo XX en permite decirlo de este modo fueron, en efecto, aos de fuerte
general, y la ltima en particular, que no hablaron poco, como hegemona de un pensamiento poltico liberal y de marcado
queda dicho, sobre la democracia, cierto que entendindola en tono antiestatalista, y la representacin sobre el Estado que
un sentido muy preciso y muy parcial: como orden democrtico. domin entre nosotros por entonces fue la representacin sobre
Orden democrtico que si en el ao 55 poda pensarse como el Estado que gobernaba la pelcula del cine argentino ms vista
opuesto al orden totalitario que representaba en los discursos en esos aos: Camila, de Mara Luisa Bemberg.
de la oposicin golpista y despus del gobierno de la llamada Despus de esos aos de la transicin, los que siguieron es-
Revolucin Libertadora el peronismo, en los momentos en tuvieron habitados por una idea sobre la democracia que no la
los que se concretaron los golpes que siguieron (el del 66 y muy pens ya como una utopa ni la asoci a las libertades negativas
especialmente el del 76) se pens ms bien como opuesto a lo de los ciudadanos, sino que se la represent ms bien como una
rutina: como el mucho ms desangelado automatismo de unas Despus del cual se inaugura, no sin que en el medio hayamos
instituciones que haban empezado a funcionar ya con cierta conocido las excepcionales y complejas situaciones que no es
estabilidad y relativa previsibilidad, y de las que empezbamos el caso analizar ac por las que atraves el pas entre 2002 y co-
a no esperar ya mucho ms que eso, mientras una concepcin mienzos del ao siguiente, un nuevo e interesantsimo perodo
general sobre la vida social inspirada en el principio de las liber- de nuestra vida poltica reciente, el que se tiende entre los aos
tades econmicas y de las ventajas del libre funcionamiento 2003 y 2015 bajo el signo de los tres sucesivos gobiernos kirch-
del mercado nos volva a insistir, ahora desde una perspectiva neristas. Sera necesario extendernos mucho ms que lo que
diferente (pero al fin de cuentas complementaria) a la del libe- aqu podemos hacerlo para caracterizar adecuadamente esos
ralismo poltico dominante durante la dcada anterior, en la tres gobiernos. Sera necesario prestar atencin al modo en que
necesidad de poner al Estado del lado de las cosas malas de la el kirchnerismo (raro nombre de una experiencia excepcional)
vida y de la historia. De la idea de la democracia como utopa de combin, mezcl, reuni, las ideas, los valores y los principios
la libertad nos habamos desplazado a la ms prosaica idea de la de distintas tradiciones polticas, de distintas culturas polticas
democracia como el rutinario funcionamiento de las institucio- que se articularon originalsimamente para definir su propia
nes de la representacin poltica, mientras las verdaderas trans- identidad. Sera necesario comentar cunto hubo en l de la
formaciones de la sociedad (que fueron muchas, y dramticas, gran tradicin nacional-popular, o populista, del siglo pasado,
durante esa larga dcada de los noventa) transcurran en otro cunto del liberalismo poltico que antes que en l se haba ex-
lugar. presado como ya vimos en el alfonsinismo, pero que no dej
Hasta que todo eso salt por los aires de manera bastante es- de ser un componente decisivo de su propia configuracin ideo-
truendosa a fin del ao 2001, en ciertas notorias jornadas que lgica y discursiva, cunto de jacobinismo (si puede nombrarse
inauguraron un perodo excepcional y particularmente intenso de este modo la vocacin por transformar la sociedad desde
de la vida poltica en nuestro pas, signado por una idea de la arriba del Estado) y cunto, por fin, de republicanismo popular.
democracia (la cuarta de las que queremos examinar aqu) muy Pero semejante caracterizacin excedera los propsitos de es-
distinta de todas las anteriores, en que esa nocin del gobierno tas lneas, donde apenas me propongo sealar cules fueron los
del pueblo se pens como sinnimo de una forma de actividad grandes valores en torno a los cuales el kirchnerismo construy
poltica de los ciudadanos fuertemente organizada alrededor de su propia idea de democracia. El primero fue el ya mencionado
un tipo de libertad que por oposicin a la libertad negativa de de la libertad. Que conoci durante estos aos un marcado de-
la que hablbamos ms arriba la historia de las ideas polticas sarrollo en su vertiente negativa o liberal (hubo, en efecto, una
ha llamado libertad positiva, y que no consiste en la libertad fuerte preocupacin por la libertad de expresin, de prensa, de
de los individuos de las fuerzas exteriores a ellos que pueden manifestacin) y tambin en su vertiente positiva o democrti-
condicionarlos o limitarlos, sino en su libertad para participar ca (hubo tambin fuertes estmulos a la participacin de los ciu-
activamente en los asuntos pblicos. Subordinada a la idea ms dadanos en distintas instancias de deliberacin y decisin), pero
liberal de libertad negativa durante los 80, y desaparecida que sobre todo incorpor entre sus sentidos un tercero, que es
por completo del mapa de las discusiones durante los 90, esta el de lo que llamar la libertad republicana, es decir, la idea
idea ms democrtica de libertad positiva aparece con fuerza de libertad que parte de entender que nadie puede ser libre en
al final del ciclo neoliberal, y est en la base de su crisis y de su un pas que no lo es, y que por lo tanto el sujeto de esa libertad
derrumbe. no son apenas los ciudadanos, los individuos, sino tambin ese
El modo kirchnerista de
pensar las cosas, y ms en
general el modo en que las
experiencias populistas
o neopopulistas
latinoamericanas de los
ltimos quince aos nos
han invitado a pensar
las cosas, nos obliga
a revisar las maneras
ms convencionales de
considerar el problema
del Estado.
sujeto colectivo al que llamamos pueblo. La frase a partir de hoy blicana como la idea de que un proceso de democratizacin es
los argentinos somos un poco ms libres, que Nstor Kirchner un proceso de ampliacin, profundizacin y universalizacin de
pronunci cuando decidi pagar el ltimo dlar que debamos derechos suponen la fuerte intervencin del Estado y su gobier-
al FMI, y que Cristina Fernndez repiti cuando puso a orbitar no, y ponen a ese Estado del lado de las condiciones, y no de las
un satlite de comunicaciones de fabricacin nacional, expresan amenazas, para esa libertad y para esos derechos.
este sentido de la idea de libertad. En efecto: en el modo en que nos invit a pensar las cosas el
El segundo fue el valor de los derechos. La idea de que una socie- kirchnerismo, tenemos libertad, y tenemos derechos, justo
dad es tanto ms democrtica no slo cuantas ms libertades porque tenemos un Estado fuerte y activo que los garantiza. El
tienen sus ciudadanos, sino tambin cuantos ms derechos los modo kirchnerista de pensar las cosas, y ms en general el
asisten. El discurso y la prctica gubernamental de estos ltimos modo en que las experiencias populistas o neopopulistas latinoa-
aos argentinos tuvieron un eje fundamental en esta cuestin mericanas de los ltimos quince aos nos han invitado a pensar
de los derechos, que se expandieron, profundizaron y universa- las cosas, nos obliga a revisar las maneras ms convencionales
lizaron (es decir: que se realizaron, puesto que los derechos son de considerar el problema del Estado, al que desde mediados del
universales o no son) de la mano de activas polticas pblicas siglo XIX las grandes corrientes del pensamiento emancipatorio
desplegadas desde el gobierno del Estado. Que es lo que que- y crtico (las liberales y las socialistas, las anarquistas y las co-
ra subrayar aqu: a diferencia de lo que ocurre con la libertad munistas) han tendido a situar del lado de los obstculos para
cuando la pensamos como la libertad de los individuos, de los esa emancipacin, y al que hoy podemos y debemos considerar
ciudadanos (que es un modo de pensar la libertad que, dijimos, tambin, al mismo tiempo, como una de sus condiciones. Tam-
pone al Estado a priori y casi por principio del lado de las cosas bin y al mismo tiempo: porque por supuesto que no se trata
malas de la vida: de las amenazas, y no de las condiciones, para de desconocer todo lo que esas grandes teoras nos han ensea-
esa libertad), tanto la idea de la libertad que aqu llam repu- do hace tiempo que el Estado es (un reproductor de relaciones
el orden por oposicin al desorden, la subversin o la anarqua subversin y esa anarqua que procura combatir, ni menos que
(o la corrupcin presuntamente propia del rgimen depuesto: menos las ideas de una ampliacin progresiva de, por un lado, la
como ha sealado con razn Daro Capelli, el macrismo busca libertad del pueblo de la mano de un Estado que busque eman-
operar al mismo tiempo una deskirchnerizacin de la poltica y ciparlo de sus lazos de sujecin de los poderes econmicos y
una despolitizacin del kirchnerismo, reducido apenas a episo- corporativos nacionales e internacionales, y de, por el otro lado,
dio delictivo o criminal) y el que hace de ella una rutina proce- los derechos individuales y colectivos que ese mismo Estado
dimental. Es decir: la ideas sobre la democracia cuyo origen se debera promover y garantizar. Tendr la nueva derecha hoy
remonta a los aos de la dictadura y a los del menemismo. gobernante en el pas la capacidad para volver hegemnica en
En cambio, no forma parte del modo en que el macrismo pien- nuestras discusiones esta idea (resumamos, simplifiquemos: au-
sa la cuestin de la democracia ni la idea de una utopa de las toritaria y procedimental) de la democracia, o seremos capaces
libertades ciudadanas propias de un liberalismo poltico con de insistir en que el futuro de esa democracia no debe olvidar la
el que ciertamente no tiene ninguna relacin, ni la idea de una mejor herencia liberal, deliberativa y republicana que nuestros
participacin popular, deliberativa y activa, en los asuntos pbli- usos de esa vieja y polismica palabra recogen de las mejores
cos, idea que por el contrario le parece la esencia misma de esa experiencias de los ltimos treinta y dos aos?
por Alejandro Grimson. Investigador del CONICET
y Profesor de la Universidad Nacional de San Martn
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La cultura es un medio,
un fin y una condicin del
desarrollo. En la Argentina
actual, consolidar un
proyecto de desarrollo con
justicia social requiere no
solo de una mirada crtica
y reflexiva, sino tambin
transformar las bases
mismas de la imaginacin
social y poltica. Sin esto,
las deudas de la democracia
sern duraderas.
Las deudas
culturales
de la
democracia
H acer un balance de los avances y las deudas de
la democracia vinculadas a la cultura requiere
en realidad hacer al menos dos balances. En
efecto, hay un sentido amplio y un sentido restringido del trmi-
no cultura, y ambos son relevantes. El sentido restringido alude
al patrimonio, las bellas artes, los museos, las culturas tradicio-
nales y otras instituciones culturales. El sentido amplio alude
a nuestra forma de vida, a nuestro sentido comn, a nuestra
cultura poltica.
Una de las tesis sociolgicas ms importantes del siglo XX fue
planteada por Norbert Elas: el proceso histrico de formacin
del Estado derrama y sedimenta hbitos culturales de sus ciuda-
danos. As, una historia de formacin atravesada por dictaduras,
terrorismo de Estado, democracia restringida, proscripciones y
violencia poltica, adems de la clsica divisin entre la Capital
y el Interior, no habra podido dejar de resultar crucial en la
conformacin de los modos de concepcin de la vida social y
poltica argentina. Estudios sociales clsicos sealaron la impor-
tancia de los microautoritarismos de la vida cotidiana, as como
el desapego social respecto de las reglas y las leyes. Y esos ele-
mentos, junto a otros que ahora veremos, tenan una presencia
central de la Argentina de 1983.
Polticas culturales tenerse que en el futuro solo puedan crearse instituciones cultu-
Entre el plano de la cultura poltica y el de las polticas cul- rales fuera de la Capital Federal. Por cierto, decisiones de ese tipo
turales hay fuertes interconexiones que pueden plantearse implican una reduccin de la visibilidad de los logros.
como disyuntivas clsicas. Ms Estado o ms mercado? Ms En idntica direccin debera tomarse la decisin de que el per-
produccin nacional o ms circulacin internacional? Global sonal de las instituciones culturales sea contratado por concur-
o local? Ms mrito o ms inclusin? Cultura popular o alta so pblico. Una apuesta a incorporar personal con procedimien-
cultura? No se trata principalmente de mantener equilibrios tos transparentes. Esto ltimo, nuevamente, es un problema
justos, como si estos fueran resultado de la inteligencia y no de de todos los niveles y sectores del Estado. Los concursos son
posicionamientos. Se trata, ms bien, de repensar las opciones. imperfectos, pero si se hacen seriamente constituyen una limita-
Por ejemplo, internacional es occidental o incluye Asia, frica cin a la discrecionalidad.
y Amrica latina? Nacional son las grandes ciudades o incluye Con igual orientacin deben desplegarse los procesos de pro-
la complejidad del territorio? Cuando oponemos Estado y mer- mocin de la investigacin y la creacin artstica. La Argentina
cado, dnde quedan las producciones culturales de la sociedad se destaca por la calidad de su cine, teatro, literatura, ensayo
civil? Una buena parte de la produccin acadmica y de las me- y muchas otras artes. Mientras que con la creacin del INCAA
jores polticas culturales contemporneas problematizan esos comenz, al menos en parte, a saldarse una deuda, el sector del
binarismos y no trabajan para resolver las tensiones, sino para libro ha estado ms desprotegido. Mientras en el cine el pas ha
tornarlas socialmente productivas. En palabras de Jos Emilio avanzado, en el libro ha perdido terreno respecto de otros pa-
Buruca, hay que mirar lo global con anteojos locales y lo local ses. Cuestiones de agenda, como la posible creacin de un Ins-
con anteojos globales, pero mirar, mirar hacia ambos extremos. tituto Nacional del Libro, requieren del debate de los distintos
Los altos funcionarios de cultura de los gobiernos democrticos actores y de decisiones tomadas en funcin de criterios claros
han sido conscientes, al menos ms que los funcionarios econ- de poltica cultural.
micos, del problema del centralismo argentino. La mayora de las Si bien en la Argentina lo ms habitual ha sido separar las reas
gestiones culturales proclaman el fin del porteocentrismo, pro- de cultura y comunicacin, esto es cada vez ms inconsistente,
blema cuya raz est nuevamente en consonancia con la historia en la medida en que los medios masivos constituyen un lugar
de construccin del Estado. Ms all de las voluntades, lo cierto estratgico de la vida cultural y de la cultura poltica. Aqu no
es que se realizan algunos eventos y proyectos aislados, pero abundamos en el asunto, ya que hay otro artculo dedicado
nunca se llega a cumplir de modo efectivo una transformacin especficamente al tema. Pero es triste que despus de treinta
federal de la poltica cultural. Cabe preguntarse, incluso, si eso es aos de democracia siga aumentando la concentracin medi-
factible si no se encuentra en consonancia con una planificacin tica y que el Estado no tenga polticas activas permanentes para
territorial en la misma direccin. Pero por lo menos debera sos- promover la pluralidad de voces.
Desarrollo por la derecha, la izquierda perdi una batalla pblica relevante.
La cultura es un medio, un fin y una condicin del desarrollo. La Por ello, el riesgo mayor para saldar las deudas de la democracia
proporcin del Producto Bruto Interno vinculada a actividades es quedar atrapados en histricos condicionantes argentinos:
culturales crece en todo el mundo. En la Argentina a principios la dicotoma, la incomprensin de los apoyos sociales que logra
de siglo XXI rondaba el 2,5% y en la actualidad se ubica alrede- el adversario, la identificacin de tener razn con el triunfo
dor del 3,8%. Segn datos de la CEPAL, el 4,8% del empleo en asegurado y una verticalizacin de la poltica completamente
la Argentina es empleo privado cultural y empleo privado de ineficaz.
actividades relacionadas a la cultura. A esto hay que agregar Cultura y democracia plantean una paradoja en la Argentina.
otro 3% del empleo, proveniente del sector pblico. Ningn No puede esperarse de una cultura poltica como la Argentina
economista pensara el PBI, el empleo ni las exportaciones sin la sustentabilidad de un proyecto de transformacin. Se trata
considerar el peso de la cultura. de una cultura que genera dicotomas tan mal formuladas que
Al mismo tiempo la cultura no es solo un instrumento del desa- lleva a la derrota a proyectos con logros innegables, una cultura
rrollo entendido como avance econmico, sino el objetivo mis- obsesionada con sus pasados remotos del siglo XIX, una cultura
mo del desarrollo entendido como realizacin del ser humano y donde anidan ilusiones primermundistas, una cultura donde
de la vida social. El desarrollo cultural se refiere especficamente tambin existe una minora intensa que promueve la exclusin
al proceso que incrementa la autonoma y libertad de los seres social de sectores de la poblacin, una cultura poltica donde
humanos. Las concentraciones de poder reducen diferentes ningn actor relevante se obsesiona con trascender el doble
autonomas de los pases y de grupos sociales. El Estado debe estndar, y as podemos seguir.
procurar incrementar las autonomas. Al mismo tiempo, todo proyecto de democracia con justicia
Por ltimo, la cultura es una condicin del desarrollo porque los social debe desplegarse apoyndose en dimensiones vivas de la
valores, los sentimientos, los significados que tienen el trabajo, cultura poltica. Por eso, un proyecto de desarrollo con justicia
lo pblico, la democracia, inciden de modo decisivo en la econo- social requiere al mismo tiempo apoyarse en los aspectos posi-
ma y la poltica. tivos de la cultura argentina como apuntar a la transformacin
Las luchas por los valores e imaginarios no se ganan con bue- de problemas muy arraigados en la tradicin nacional. Cmo
nas intenciones ni con ubicarse en el lugar correcto. Tampoco alguien que proviene de esa misma cultura puede realmente
debe exagerarse el lugar de la informacin como si se tratara de transformarla? Desplegando por presin de otros actores socia-
una lucha entre datos, o entre verdades y mentiras. Por un lado, les e institucionales una mirada crtica y reflexiva sobre la propia
todas las verdades pueden verse corrodas cuando se pierde cultura. Comprendiendo que si no se transforman las bases
credibilidad en cuestiones de Estado, como las estadsticas o la mismas de la imaginacin social y poltica, las deudas de la de-
transparencia. Cuando transparencia es un trmino apropiado mocracia sern duraderas.
La mayora de las
gestiones culturales
proclaman el fin del
porteocentrismo,
problema cuya raz
est nuevamente
en consonancia
con la historia de
construccin del
Estado. Ms all de las
voluntades, lo cierto es
que se realizan algunos
eventos y proyectos
aislados, pero nunca
se llega a cumplir de
modo efectivo una
transformacin federal
de la poltica cultural.
por E. Ral Zaffaroni. Profesor
Emrito de la Universidad de Buenos Aires
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Colonizacin y caos
institucional
Lo que vivimos hoy demuestra que la
Constitucin falla en su misma esencia
institucional. Por cierto, es la nica que
tenemos, debemos usarla y tratar de
cuidarla, pero no por eso debemos creer
que es buena. Es decididamente mala: la
realidad lo prueba. Sus enormes defectos
han sido groseramente explotados por el
tardocolonialismo que, a su amparo, nos
endeudar por dcadas.
1.
El tardocolonialismo o fase avanzada los subalternos de la metrpoli (islmicos reconquistados).
El poder es lo que se ejerce cuando alguien determina conductas La elite metropolitana sacraliz tanto la verticalidad de la so-
ajenas. Como tal, reconoce muy diferentes niveles. Centrndo- ciedad ibrica, que no pudo adaptarse a las condiciones creadas
nos en el ejercido sobre el mayor nmero de personas a lo largo por la Revolucin Industrial del siglo XVIII y perdi el poder
de la historia, vemos que los humanos de una sociedad fueron hegemnico, desplazado al norte europeo, en particular a Gran
extendiendo su poder a otras, hasta que llegaron a hacerlo pla- Bretaa. Esta crisis determin el final del colonialismo originario
netario a partir de la Revolucin Mercantil del siglo XV. en nuestra regin, con las primeras luchas por el derecho al de-
La sociedad dominante requiere una estructura dominadora sarrollo humano o guerras de independencia.
que, por lo general, debe responder a una forma piramidal o de El nuevo poder hegemnico planetario explot a sus clases sub-
ejrcito, es decir, corporativa, con sus elites privilegiadas contro- alternas en fbricas y minas, nutridas por las materias primas de
lando fuertemente a sus tropas. nuestras sociedades, no ocupadas directamente, sino mediante
La planetarizacin originaria del poder europeo la extendieron oligarquas locales proconsulares.
las potencias ibricas sobre nuestra regin en el siglo XVI, me- En la metrpoli fue el capitalismo explotador impiadoso, contra
diante la ocupacin policial territorial, cuya mano de obra eran el que se alzaron los anarquistas y socialistas, y en la periferia se
3.
Algo positivo existe: un modo ms sutil gocia deuda injustamente reclamada en condiciones ventajos-
Pero el mundo ha cambiado en varios sentidos, y no todos son ne- simas para los acreedores. p) Con eso se deja expedito el camino
gativos. Salvo algunos focos particulares, las masacres no se tole- para nuevos crditos mucho mayores. Se inicia un nuevo ciclo
ran tan abiertamente. El tardocolonialismo debe ser un poco ms de endeudamiento internacional.
sutil. Algo funciona en el plano de los organismos internacionales, Es bastante claro que el colonialismo avanzado procede en la
que no pueden mostrarse como completamente intiles, porque actualidad explotando las grietas y huecos de los sistemas institu-
de ese modo pondran en riesgo su propia siesta burocrtica. cionales, y, por cierto, pareciera que el nuestro no solo est agrie-
Las resistencias institucionales al colonialismo no podran ser tado, sino que le faltan paredes.
hoy tan brutalmente destrozadas como otrora, porque su precio No se trata de una cuestin de personas, sino de fallas enormes
actual es algo mayor que el mero costo de una mancha histrica. en la ingeniera institucional. Cuando se proyecta una Consti-
Una masacre o una abierta torpeza institucional son actualmen- tucin o una ley, no debe nunca presuponerse que todos somos
te un buen pretexto para imponer condiciones ms leoninas en buenos sino, por el contrario, que siempre hay uno malo y otro
cualquier negociado tramado en los enrosques y contorsiones peor, e imaginar la hiptesis de que este aparezca y quiera hacer
del tardocolonialismo, que no quiere mostrarse contaminado el mximo de dao, lo que invariablemente sucede.
con las etapas colonialistas anteriores. Si alguna prueba faltaba para demostrar la psima programa-
El objetivo colonialista sigue siendo el mismo: sumirnos en las cin de nuestras instituciones, basta con echar una mirada a lo
redes del poder financiero mundial. En 1955 fue alinearnos con que est sucediendo. Dnde estn los controles judiciales? Qu
el FMI, en 1976 hacernos contraer una deuda sideral, hoy es vol- queda del Poder Legislativo? Cmo se entiende que todo esto lo
ver a enredarnos en la deuda. Los crditos nunca se tradujeron pueda hacer la voluntad de una persona, solo porque consigui
en infraestructura para el desarrollo productivo, sino que fueron unos pocos votos ms en el balotaje? Hay algn monarca en el
dilapidados en fugas de capital. mundo con un poder semejante? Qu clase de Constitucin tene-
Pero los mtodos son otros. Si observamos atentamente lo que mos que permiti la neutralizacin de todos los controles y lmites
est sucediendo en nuestro pas, caeremos en la cuenta: a) Se al poder de un Ejecutivo unipersonal omnipotente?
fortalece el monopolio meditico. b) Se gobierna por decreto-ley. Decidir los destinos de todos por dcadas, priva a la mayora
c) Se amenaza por resolucin ministerial con negar el derecho del derecho a cambiar de opinin en el tiempo y, por cierto, una
de reunin. d) Se despide a miles de empleados pblicos sin in- democracia que procede de esa manera deja de ser tal, aunque
demnizacin. e) Se desbaratan con eso los organismos de inters algunos la denominen democracia plebiscitaria. Es obvio que se-
social. f) Se reforma la ley antimonoplica por decreto. g) Se ra aberrante considerar democrticos al nazismo o al fascismo,
proponen jueces de la Corte Suprema por decreto. h) Se amena- por mucho que los haya votado una mayora.
za a los gobernadores con restricciones en la coparticipacin. Una Constitucin es por esencia un cdigo poltico que distribuye
i) Mediante esas coacciones se fuerza al Senado de la Nacin a el poder, para que ningn sector pueda hegemonizarlo. Las de-
aprobar proyectos. j) Se viola la inmunidad de trnsito de una le- claraciones de derechos son puro lirismo cuando la estructura
gisladora regional. k) Se quitan retenciones al agro por decreto. l) institucional falla y es incapaz de promover su realizacin social:
Se hace lo mismo con las retenciones a la minera. ll) Se amenaza no hay quien convierta el deber ser en ser.
a la Procuradora General con limitarle su mandato retroactiva- Lo que vivimos hoy demuestra que la Constitucin falla en su
mente. m) Se advierte que hay demasiadas universidades. n) Se misma esencia institucional. Por cierto, es la nica que tenemos,
cancela en los medios oficiales toda voz disidente. ) Se presiona debemos usarla y tratar de cuidarla, pero no por eso debemos
a los medios privados amenazndolos con retirarles la pauta creer que es buena. Es decididamente mala: la realidad lo prueba.
publicitaria estatal. Sus enormes defectos han sido groseramente explotados por el
Y, sobre todo, lo que ms interesa al tardocolonialismo: o) Se ne- tardocolonialismo que, a su amparo, nos endeudar por dcadas.
4.
Nuevo colonialismo: nuevos instrumentos mayora sin necesidad de poner al sistema al borde de un abismo?
defensivos No creemos que es inadmisible que una crisis poltica se convierta
Es absurdo que si el oponente cambia de armas y dispone de en crisis de sistema? No sabemos que con el presidencialismo es
una ametralladora, nosotros sigamos defendindonos con lan- imposible hacer acuerdos polticos? No hemos visto el fracaso de
zas y palos. Nuestra historia de distoles y sstoles de movimien- toda tentativa de alianza poltica? No vimos lo que sucedi con
tos populares no nos permite abrigar duda alguna acerca de que Ortiz-Castillo y mucho despus con De la Ra-lvarez? Vamos a
la pulsin incluyente volver a triunfar en algn momento, por- seguir pensando que necesitamos un gobierno fuerte, cuando sabe-
que los pueblos no se quedan quietos, y menos el nuestro, que mos que eso no depende del ttulo que le demos? Seguiremos afir-
ha generado una fuerte tradicin. mando la tontera de que nos gustan los lderes? Creemos acaso
Pero para esa ocasin que con toda seguridad se dar debe- que los lderes los crea una Constitucin? No sabemos que cuando
mos tener presente que nos enfrentamos a un colonialismo cuya surge un lder que empatiza con el pueblo, brilla en cualquier siste-
principal arma es la explotacin de nuestros defectos institucio- ma? Nos creemos con menos neuronas que los europeos?
nales, de los que abusa burdamente y se burla de nosotros alar- Y podemos seguir preguntando: Nos sentimos complacidos con
deando de democracia, mientras ejerce un poder absoluto, que una Corte Suprema de cinco jueces que resuelven en ltima instan-
hoy no tiene ningn monarca del mundo. cia y en todas las materias? No vemos que eso importa una con-
Debemos ponernos a la altura de nuestro oponente colonizador centracin de poder muy poco republicana? No sabemos por expe-
y convencernos, de una buena vez, de la necesidad y urgencia de riencia que nuestro control de constitucionalidad difuso y sin stare
una profunda refundacin institucional de la Nacin. decisis sirve de muy poco? No nos dice nada la experiencia de que
Desde ahora debemos discutir los temas, darle el carcter de el control difuso que permite a cada juez decidir lo que le parece en
idea-fuerza a la refundacin institucional de la Nacin, como el materia de constitucionalidad, no hace ms que introducir el caos?
verdadero instrumento de lucha anticolonialista de nuestro No hemos visto, acaso, a jueces que detienen la vigencia de una ley
siglo y de nuestra posicin en el mundo. Hoy no son los ejrcitos por aos, cuando nadie tiene esa potestad constitucional en nuestro
los que paran al colonialismo, sino las instituciones. pas? No vemos que por la va de una pretendida medida cautelar,
Las cuestiones son muchsimas y variadas, pero la complejidad cualquier juez sentencia antes de tiempo y en forma inapelable?
no debe asustar a nadie, porque las respuestas no son patrimonio No sabemos que la Constitucin no dice quin resuelve los conflic-
de ningn especialista, sino obra comn de un pueblo que ha tos de poderes? Nos parece razonable que una misma ley que rige
alcanzado un alto grado de instruccin y, sobre todo, de cultura. en todo el territorio pueda interpretarse de ms de veinte maneras
Es nuestro sistema presidencialista el mejor? No nos convence- diferentes? No sera preferible tener un tribunal constitucional en
mos de que es importante poder cambiar un gobierno que pierde la serio, cuya declaracin haga caer la vigencia de la ley inconstitucio-
nal? No sera mejor tener una corte de casacin nacional que baje
5.
Las respuestas no son patrimonio de tcnicos
lneas de interpretacin jurisprudencial? Podramos seguir con las preguntas y ensayar muchas respues-
Podemos seguir: Sabemos qu es institucionalmente la Ciudad tas, que nada de esto se resuelve en opiniones al paso, sino que
de Buenos Aires? Alguien nos puede decir cmo se integra el son todas materias a discutir, a explicar, a aprender todos de
Consejo de la Magistratura conforme a la Constitucin? Cmo se todos, porque nadie tiene el monopolio del saber, las discusiones
delimitan las atribuciones del Consejo de las del Poder Judicial? Y no pueden limitarse a los juristas, dado que las respuestas no
la que proviene de 1853, an sin respuesta: Nos parece correcto son simples y en su mayora por no decir todas son polticas.
que el Poder Ejecutivo de turno sea quien distribuye como quiere El jurista, sin duda, debe dar forma a las respuestas, pero las
los impuestos que paga todo el pueblo? decisiones deben ser polticamente discutidas, partiendo de la
Y respecto de esos impuestos: Nuestro sistema tributario es aca- idea-fuerza que sale de esta triste verificacin actual, que nos
so el mejor? Vamos a seguir tributando en base al consumo? Es enfrenta a un colonialismo avanzado cuya contencin requiere
igualitario el impuesto que paga el gerente de trasnacional que el nuevas armas. Fundamentalmente necesitamos pensar, estudiar
que paga el ex empleado cesanteado cuando deba comprar medio lo que nos ofrece el constitucionalismo comparado, lo que han
kilo de fideos? inventado las democracias ms avanzadas, imaginar nuestro
Y dado que hablamos de impuestos: Nos parece justo que de- modelo propio, en sntesis, usar las neuronas para refundar insti-
bamos pagar con nuestros impuestos, a lo largo de diez, veinte, tucionalmente a la Nacin.
treinta o ms aos, la deuda que decide contraer por s y ante s Nuestro pueblo ha empezado a creer en el derecho en los lti-
un ejecutivo que se va en cuatro aos? No tardamos ciento veinte mos treinta y tantos aos de vida constitucional. Sus reclamos
aos en pagar la deuda contrada por Rivadavia con su famosa demuestran claramente que distingue entre el derecho y el no
enfiteusis? Dejaremos que los Rivadavia se reproduzcan cada derecho de rbulas convertidos en escribidores sofisticados,
tanto? No sera mejor que por lo menos lo decida una mayora expertos en aprovechar las grietas de una institucionalizacin
calificada de representantes del pueblo? defectuosa.
Y en cuanto a la calidad de nuestra democracia: Nos gustan los Es necesario refundar institucionalmente a la Nacin para con-
monopolios mediticos que no se toleran en ningn pas desarro- solidar la fe popular en el derecho, para reafirmar que lo que se
llado? Queremos conservar esas piezas del subdesarrollo propias vive no es el derecho, sino el no derecho en que cada quien usa su
de Latinoamrica? Es bueno que un monopolio en red con las poder y lo manipula como quiere. Ese no es el camino del dere-
corporaciones transnacionales nos cree la realidad y nos impon- cho sino del caos.
ga un discurso nico? Su prohibicin no debiera tener jerarqua
constitucional?
por Alberto M. Binder. Presidente del INECIP (Instituto
de Estudios Comparados en Ciencias Penales y Sociales)
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> 35
La gran deuda
institucional pendiente:
la reforma de la
justicia penal federal
I
Un tema poco estudiado del restablecimiento democrtico es su integracin por juristas adictos a los gobiernos sucesivos. A
el de la poltica judicial. En particular, si tomamos nota de que, ms de treinta aos de entonces, estamos todava enfrentando
desde los inicios de la transicin democrtica, ya se plantea, ese mismo problema y hoy, adems de discutir sobre la idonei-
como uno de los problemas centrales, la necesidad de construir dad de quienes deben integrarla, nos debemos un debate sobre
una nueva administracin de justicia para la naciente demo- el modo de funcionamiento de la Corte Suprema y, por exten-
cracia. La inadecuacin de los modelos existentes a las normas sin, sobre la forma en que se realiza el control de constitucio-
constitucionales y el compromiso final que los jueces haban nalidad en nuestro pas.
tenido con el terrorismo de Estado fundaron la conviccin de En segundo lugar, ya en los primeros aos del nuevo gobierno
que esas estructuras eran un enclave autoritario y constituan democrtico, se plantea un programa completo de reforma de
una carga pesada para la nueva realidad poltica. la justicia penal cuyo eje consistir en el cambio del viejo mol-
Carlos Nino, uno de los articuladores de esa poltica inicial, lo de colonial de tipo inquisitorial por un nuevo sistema de tipo
sealaba con claridad en un libro clave (Un pas al margen de la adversarial, tal como lo exige nuestra Constitucin nacional. Al
ley): La democracia requiere la observancia de las normas que mismo tiempo, se propician fuertes cambios en la organizacin
han sido sancionadas por la regla de la mayora luego de un pro- judicial, en la estructura de los fiscales y en la defensa pblica.
ceso de discusin. En definitiva, la anomia que marca nuestra Se promueve la incorporacin de jurados y en general la moder-
vida social y en parte nuestro subdesarrollo, es una deficiencia nizacin de todo el sistema penal, incluso en las leyes de fondo.
en la materializacin de la democracia, y por ello el primer go- Si bien este proyecto solo se concreta parcialmente, deja marca-
bierno de esa transicin ya propuso, como la principal bandera do un rumbo que tendr gran influencia en los Estados provin-
de su campaa y como objetivo prioritario de su gobierno, resta- ciales y luego tambin en otros pases de Latinoamrica.
blecer el Estado de Derecho y la conciencia de juridicidad en la Finalmente, estas lneas de accin van acompaadas por un
Argentina. nivel de reflexin poltica mayor. No en los mbitos acadmicos,
Ese proyecto inicial se materializ en varias vas de accin y que en general han realizado en nuestro pas un pobre acom-
lneas de reflexin. En primer lugar, era necesario realizar una paamiento de la poltica judicial, sino por la creacin de una
purga de los jueces fuertemente comprometidos con la dic- institucin, el Consejo para la Consolidacin de la Democracia
tadura. Era indudable que la Corte Suprema de la dictadura que, bajo la inspiracin y direccin del mismo Carlos S. Nino,
militar deba ser reemplazada en su totalidad y as se hizo nom- propuso crear un mbito de reflexin colectiva sobre las nuevas
brando a juristas no comprometidos con el rgimen y de presti- necesidades de la democracia. Si bien la duracin de esta insti-
gio. Entre ellos la presidencia en manos de Genaro Carri era un tucin fue efmera, muchas de las personas que hoy todava se
signo de calidad intelectual y trayectoria, a la vez que marcaba dedican a los temas judiciales o institucionales pasaron o tuvie-
un signo de compromiso con el Estado de Derecho. Sin embar- ron sus puntos de contacto con ella y con el pensamiento de su
go, si bien se realizaron algunos ajustes a la competencia de la inspirador. Existe, en consecuencia, un planteo novedoso de la
Corte Suprema, y ella mismo dict fallos que ordenaron su tra- poltica judicial en los albores de la transicin democrtica que,
bajo, poco se vari en su tradicional forma de funcionamiento, si bien no ha dado los frutos deseables, en especial en el sistema
con elementos de delegacin de funciones, falta de deliberacin federal, logr establecer el horizonte de trabajo para las tres
y transparencia que luego se agravaron en la medida que cambi dcadas posteriores.
II
Sin embargo, cuando hace ms de treinta aos se intent trans-
formar toda la justicia penal federal, no se pudo. La resistencia
de los jueces federales ya era por entonces una fuerza conside-
rable, que los aos acrecentaron a golpe de servicios a los go-
biernos sucesivos y termin convirtindose en el actor poltico
ms oscuro e incontrolable de nuestra sociedad. A mediados de
los aos noventa esa perversin aument en cantidad y calidad,
mediante la relacin promiscua entre los servicios de inteli-
gencia y las investigaciones siempre poco transparentes de los
funcionarios federales y ya se hizo notorio el ciclo clsico de la
dependencia judicial: impunidad garantizada durante el ciclo de
gobierno, comienzo de las negociaciones al final de ciclo y acele-
racin de las causas luego de cambiado el gobierno anterior.
En consecuencia, una de las principales deudas de nuestra de-
mocracia en el plano institucional consiste en la incapacidad
que se ha tenido para formar esa porcin de la justicia penal que
se ha caracterizado por el aumento y la extensin de prcticas
de extorsin de tipo mafioso y por la incapacidad ms absoluta
de investigar y procesar los casos no solo de corrupcin sino
aquellos vinculados con la criminalidad ms grave, que afecta a
intereses sociales de gran magnitud.
Cualquiera que observe el funcionamiento de la actual justicia
federal en todo el pas se encontrar con una situacin calami-
tosa. Burocratizacin, papeleo, incapacidad de llevar adelante
investigaciones de gran magnitud, morosidad, delegacin de
funciones que hace que casos de una importancia enorme sean
llevados por empleados y funcionarios que pululan a monto-
nes en secretaras mal organizadas. Papeles y ms papeles, tr-
mites y trmites que no conducen a ninguna parte. Los resulta-
dos estn a la vista: impunidad estructural en temas de corrup-
cin, una dedicacin preponderante a las causas de narcotrfico
de pequea monta o de consumo personal, nulos resultados en
casos de criminalidad econmica y otras tantas ineficiencias en
los tipos de criminalidad que, precisamente, causan los daos
ms graves a nuestra sociedad.
Cuando hace ms de treinta aos se intent
transformar toda la justicia penal federal, no
se pudo. La resistencia de los jueces federales
ya era por entonces una fuerza considerable,
que los aos acrecentaron a golpe de
servicios a los gobiernos sucesivos y termin
convirtindose en el actor poltico ms oscuro
e incontrolable de nuestra sociedad.
Mucho peor es si se observa el ciclo de funcionamiento de esa figura de excepcin de la Ley de Inteligencia, que permita la
justicia penal: cuando un gobierno declina, comienzan las trata- participacin de inteligencia en investigaciones criminales algo
tivas con quienes se espera que asuman la nueva etapa; luego de de por s y por principio prohibido se estandariz y generalizo
realizados pactos que permitan consolidar esta forma de poder y la utilizacin de esos agentes para simples tareas de investiga-
a los nuevos operadores judiciales, comienzan los servicios al cin. La crisis de las policas de investigaciones y las disputas
nuevo gobierno que podrn consistir en cerrar los ojos ante cau- tradicionales entre la Polica Federal y la Polica Bonaerense,
sas sensibles o, al contrario, activar otras causas respecto del sumadas a la creciente desprofesionalizacin, burocratizacin
gobierno anterior o de opositores. As transcurren los aos nece- y corrupcin de esas fuerzas, crearon un campo favorable a la
sarios, hasta que el ciclo recomienza. Desde hace ms de veinte expansin ilegal de los servicios de inteligencia, sin control de
aos que observamos este ciclo de trabajo que cada vez se ninguna especie, hacia el mundo judicial. Y esa expansin fue
vuelve ms impdico: pero la clase poltica se ha movido entre el altamente funcional a la politizacin de la justicia federal penal,
miedo y la conveniencia, perpetuando este sistema. De la mano que a partir de ahora pudo profundizar los nexos con los hilos
de este funcionamiento, que como es evidente nada tiene de ocultos del poder poltico y econmico. Los jueces utilizaron a
estrictamente judicial, proliferan operadores poltico-judicia- los servicios de inteligencia y ellos utilizaron a los jueces, crean-
les, estudios jurdicos que se convierten en los que ahora tienen do una zona gris que favoreci a la falta de transparencia en
llegada y vnculos diversos con el mundo poltico y empresarial. ambos sectores. Adems, ahora los operadores judiciales y los
Este tipo de funcionamiento se fortalece con el vnculo estrecho estudios jurdicos conexos tambin tenan vnculos con el siste-
entre la justicia penal federal y la justicia electoral, que hace que ma de inteligencia que, por otra parte, concentraba el sistema
algunos jueces federales, con competencia electoral, utilicen esas de escuchas e interceptacin de comunicaciones de todo el pas.
facultades para estrechar lazos con todo el sistema poltico. Este esquema de funcionamiento fue aprovechado por los dis-
Por otra parte, a partir de los grandes atentados terroristas de la tintos gobiernos, que permitieron que la perversin se agranda-
dcada de los noventa se estrechan los vnculos entre los servi- ra y fortaleciera. Al mismo tiempo se frenaban todos los intentos
cios de inteligencia y la justicia federal penal. Aprovechando una de reforma que eran informalmente consultados con los jueces
federales, quienes de un modo directo o indirecto hacan llegar ley de inteligencia, la aprobacin de nuevas leyes orgnicas del
al Poder Ejecutivo su disgusto con las tentativas de reformas Ministerio Pblico y en particular un nuevo Cdigo Procesal Pe-
que los afectaban centralmente. Por ejemplo, no prosperaban nal Federal son aprobados ahora, rescatando los viejos intentos
los cambios en la legislacin procesal que les quitaban la inves- de cambio. No obstante el enorme avance que implicaron esas
tigacin a los jueces, o los proyectos que le sacaban el sistema aprobaciones, una vez superada esta crisis de fin de mandato, se
de escuchas a la ex SIDE, y aun iniciativas parciales como la volvieron a construir acuerdos que implicaron la postergacin
unificacin de fueros impulsada por el ministro Gustavo Beliz de la entrada en vigencia de la nueva legislacin procesal y una
durante el gobierno de Nstor Kirchner provocaron el disgusto prdida de profundidad de las reformas estructurales en el siste-
de los federales y la SIDE hasta llevar a una notoria perse- ma de inteligencia.
cucin judicial a dicho ministro. Por otro lado, los intentos de Pero de un modo u otro se restableci el ciclo y hoy la justicia
profesionalizar las reas de investigaciones de la Polica Federal penal federal vuelve a reiterar su bsqueda de canales informales
no prosperaban y, en trminos generales, esa fuerza perdi pro- para relacionarse con el Poder Ejecutivo y el Sistema de Inteli-
tagonismo frente a los servicios de inteligencia o permiti una gencia. Qued, como resultado de la crisis reciente, una nueva
relacin promiscua entre sus agentes de inteligencia policial y legislacin procesal, todava no vigente y una nueva estructura
los agentes de inteligencia, pese a la notoria divisin de compe- institucional de inteligencia pobremente implementada. Todava
tencia y reas de trabajo establecidas por la legislacin policial y no sabemos cmo se plantearn las nuevas relaciones con el
de inteligencia. actual gobierno, pero los vaivenes que existen alrededor de las re-
Finalmente, este esquema entr en crisis hacia el fin del man- laciones entre el Ejecutivo y la justicia federal penal, la aparicin
dato del anterior gobierno, cuando se rompen las relaciones de viejos operadores judiciales, que ya demostraron su poder en
con ciertos sectores de los servicios de inteligencia y el propio la configuracin de la Justicia de la Ciudad de Buenos Aires, y la
gobierno saliente no tolera que comience el nuevo ciclo de anunciada postergacin de la puesta en marcha de los cambios
dilogo de la justicia federal con las nuevas autoridades, aun en la justicia penal federal, no son buenas noticias a la hora de
cuando fueran del propio partido gobernante. Las reformas a la saber cundo se saldar esta vieja deuda de la democracia.
Una de las principales
deudas de nuestra
democracia en el plano
institucional consiste
en la incapacidad
que se ha tenido para
formar esa porcin de
la justicia penal que
se ha caracterizado
por el aumento y la
extensin de prcticas
de extorsin de tipo
mafioso y por la
incapacidad ms
absoluta de investigar
y procesar los casos no
solo de corrupcin sino
aquellos vinculados
con la criminalidad
ms grave, que afecta
a intereses sociales de
gran magnitud.
III
Pero no quisiera terminar esta nota sin explicarle al lector no de las principales razones de la debilidad de los mecanismos
especializado cules son los contenidos centrales del cambio que para enfrentar a la criminalidad grave y de gran escala. Tambin
resiste la justicia federal. El poder de esa justicia se construy obliga a que exista un juicio de jurados y ya varias provincias
alrededor del juez de instruccin federal: un tipo de juez inqui- han avanzado hacia ese sistema, que todava se ve lejano en el
sidor que concentra tanto las facultades de investigar como las mundo federal.
de controlar esa investigacin. Por ejemplo, si cree necesario un Que los fiscales preparen los casos trabajando junto con la
allanamiento de morada, se autoriza a s mismo; si quiere poner polica, que litiguen ante jueces imparciales y que, en todo mo-
a alguien preso en prisin preventiva, simplemente lo dicta. Esa mento, el imputado pueda defenderse. Que el juicio sea verda-
concentracin de poder, utilizada adems en el contexto de deramente oral y pblico (y no una lectura de actas) donde se
procedimientos oscuros, secretos o casi secretos por la prctica, produzca la prueba que fundar la condena. Ese es el programa
escriturizados hasta la desesperacin y alimentados por una bu- constitucional y cualquier lector se sentir azorado ante el he-
rocracia que funciona a un ritmo discrecional y arbitrario, ha sido cho de que un programa tan obvio puede generar tantos debates
el gran motor del poder extorsivo de la justicia penal federal. y ser una de las principales deudas institucionales de nuestra
Los cambios son simples. Frente a ese juez omnmodo se divi- democracia. Pero as es y no debemos perder de vista que tras
den las facultades procesales, de tal modo que son los fiscales esta simplicidad tcnica se esconden los graves problemas pol-
quienes deben investigar y preparar los casos y el juez controla ticos que sealamos en los puntos anteriores.
que no se violen garantas y luego un tribunal decidir si la De la mano de este sistema simple se encuentra tambin la
acusacin fiscal se funda en prueba vlida y suficiente y por modernizacin de las organizaciones, el abandono del trabajo
lo tanto se puede condenar al acusado o debe ser absuelto. En celular, donde cada oficina no se relaciona con la otra, la incor-
tanto existe un juez imparcial, el imputado y el defensor pueden poracin de tecnologa y nuevos procedimientos de trabajo, la
ejercer mejor sus derechos. En la actualidad el imputado tiene creacin de instancias de planificacin y control de gestin, etc.
que defenderse ante un juez que, en la realidad, es quien lo est Estas medidas elementales son resistidas por un grupo profesio-
investigando y preparando la acusacin. Aqu vale el viejo dicho: nal anticuado y obtuso, que se reproduce tenazmente en nues-
Si el juez es tu acusador, entonces necesits a Dios como abo- tras escuelas de leyes.
gado. Lo que se llama pasar a los sistemas acusatorios signifi- La pelea est abierta y muchos sectores sociales, acadmicos y
ca dividir las funciones en el proceso penal de tal manera que si tambin polticos la han visualizado como una pelea importan-
un fiscal necesita una orden de allanamiento se la debe pedir a te. De hecho, la gran mayora de nuestras provincias han avan-
un juez, quien controla su legalidad y pertinencia; si quiere que zado ya hacia este sistema y poco a poco van modernizando su
el imputado sea detenido en prisin preventiva se lo debe solici- administracin de justicia penal. Pero la justicia penal federal
tar a un juez para que juzgue si ello es legal, necesario y no viola resiste, y detrs de esta resistencia se esconde todo un estilo de
derechos fundamentales. ejercicio de las relaciones con el Poder Judicial y del manteni-
Nuestra Constitucin nacional obliga a un sistema de ese tipo miento de las relaciones de privilegio que necesitan impunidad
porque es el que mejor protege las libertades pblicas; pero tam- estructural.
bin por razones de eficacia necesitamos que los fiscales traba- Esta deuda pendiente de nuestra democracia se enlaza con
jen con la polica, armen equipos, planifiquen los casos, articu- otras de mayor porte: que la ley valga para todos, que la igualdad
len con las medidas preventivas, etc. Todo lo que los jueces, por sea un principio real, que los poderosos no hagan del abuso algo
su independencia e imparcialidad, no pueden hacer. Este tipo de natural, que la cultura de la legalidad sea lo que debe ser, la pro-
investigacin segmentada, celular, por oficios (cartas pidiendo teccin del ms dbil frente a los factores reales de poder, acos-
informacin que se demoran meses y meses), carente de ima- tumbrados a repartirse las ganancias y los privilegios o a usar el
ginacin y sustentada en simplemente hacer el trmite, es una Estado en su propio beneficio.
En los ltimos aos la cuestin securitaria gan
protagonismo, llegando incluso a imponerse por momentos
como racionalidad poltica dominante. En un escenario en
el cual la normativa que regula la vida institucional y la
suerte de los hombres y mujeres que integran las fuerzas de
seguridad lleva medio siglo de atraso, va siendo hora de poner
en discusin la ley de seguridad interior y avanzar hacia una
ley nacional de seguridad pblica en consonancia con las
dcadas de estabilidad democrtica que ya hemos conseguido.
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> 43
Democracia
y polticas
de
seguridad
por Ileana Arduino. Abogada UBA con
orientacin en Derecho Penal, integrante de Inecip
H asta bien entrada la dcada de los 90, la cues-
tin de la seguridad ciudadana no tuvo un
lugar visible en la vida poltica, ni en los deba-
tes pblicos, tal como con otros temas donde s la recuperacin
de la institucionalidad democrtica fungi como bisagra. En
clave comunicacional, la cuestin fue mutando desde las nocio-
En otro orden, mientras la cuestin de la seguridad asociada al
delito comn, urbano, iba ganando presencia, tambin se pro-
dujo una creciente instalacin ms producto de la resistencia
popular que de la atencin meditica que s concitaba el delito,
por cierto en torno a casos de abuso policial y ejecuciones
extrajudiciales, conocidos popularmente como casos de gatillo
nes o categoras policiales y/o delictivas hacia la identificacin fcil.
creciente de lo que fue construyndose como el problema de Esas circunstancias, desde otra perspectiva, tambin ayudaron
la seguridad. Ya en estos tiempos, pero ms furiosamente en a mostrar cunto restaba, y resta an, para que la democratiza-
las dos primeras dcadas de este siglo, la cuestin securitaria cin efectiva llegara al campo de la seguridad. Aun as la nica
gan protagonismo, incluso condicionando por momentos la reforma de relevancia a nivel nacional en materia de seguridad
discusin poltica e imponindose como racionalidad poltica y derechos humanos, ya limitada en su impacto por la falta de
dominante. cambios ms profundos, fue la que se deriv del caso Bulacio.
En todo caso, llegamos hasta estos das con un cabal conoci-
miento de que se trata de un rea pendiente, signada por el
agotamiento de formas de intervencin propias del seoro de
la autonoma policial y el involucramiento activo de esos esta-
mentos en el crimen que estaban llamados a controlar, tambin
como forma de regulacin.
El asesinato del reportero grfico Jos Luis Cabezas dej todo
particularmente al descubierto, y si bien otras provincias como
Mendoza y Santa Fe venan tomando nota de la cuestin policial
como un problema que reclamaba nuevas respuestas polticas,
fue a partir de aquel hecho y la obscena red de complicidades
que qued en evidencia que la seguridad mostr hasta qu
punto resultaba una agenda apremiante para el poder poltico
y la estabilidad democrtica. A partir de all entonces es que
empiezan a plantearse discusiones paradigmticas acerca de
las formas de gestin de la seguridad, definidas por los expertos
principales como las estrategias de doble pacto, y que ms all
de las posiciones antagnicas, no dejan de reconocer que esta-
mos ante un tema de imprescindible preeminencia.
Por otro lado, un dato que todos los anlisis tambin consideran
protagnico para explicar la creciente atencin sobre las cues-
tiones de seguridad, obsesiva en ciertas coyunturas, es el creci-
miento constante y sostenido de los delitos, en particular delitos
violentos, en toda la regin. Si bien considerando la tasa de
homicidios cada 100.000 habitantes la realidad local es mucho
menos comprometida que la de otros pases, lo que es indiscuti-
ble es que hubo un marcado crecimiento y en ese sentido el dato
adquiere enorme relevancia para explicar la cuestin aqu.
Walter Bulacio, que en abril de 1991 tena 17 aos, fue detenido valenta por la abuela de Walter, la ley 23.952. En todo caso, solo
en una razzia de las por entonces tan habituales, episodio que se acotaron algunos mrgenes de actuacin relativos a la deten-
culmin con su detencin ilegal y posterior muerte como con- cin que pas a llamarse Demora, y que slo proceda cuando
secuencia de los golpes y torturas a que fue sometido en una hubiera motivos razonables para sospechar que una persona
dependencia de la Polica Federal Argentina (PFA). Ese hecho estaba cometiendo o por cometer un delito o contravencin,
puso en discusin la extensin de las facultades discrecionales que deba ser siempre sometida a control judicial y que la situa-
de la PFA que por entonces, edictos policiales mediante, era cin de privacin de libertad nunca poda extenderse ms all
ama y seora de la libertad y la vida de las personas, valindose de las diez horas.
muy especialmente de la detencin con fines de averiguacin de Ese intento de establecer lmites fue valioso pero muy limitado,
identidad. de hecho no solo no conjur el abuso policial que sigui siendo
Llega entonces en 1992, como resultado de una fuerte lucha moneda corriente en el territorio de la entonces Capital Federal
social encarnada institucionalmente por la Coordinadora contra de la Nacin, sino que en nada modific, hasta estos das, la
la Represin Policial e Institucional (CORREPI) y con mucha situacin en las dems provincias.
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Viejos y nuevos
problemas de
nuestro sistema
educativo
tpica del pensamiento nico, se atribuye al neoliberalismo de
esa dcada la responsabilidad por el deterioro en los resultados
de la escolarizacin, pero se utilizan renovados mecanismos
de pseudoconsulta para recoger opiniones y propuestas para la
superacin de los problemas identificados y solo se cuestiona la
Ley Federal de Educacin de 1993.
A partir de 2003 es posible identificar algunas rupturas con
los preceptos de los 90, pero sobresalen las continuidades,
E
ahora integrantes de un denominado segn diferentes auto-
res neokeynesianismo, neodesarrollismo, neoliberalismo de
Tercera Va. La sancin de la numerosa legislacin educacional
n los ltimos 25 aos se dieron dos procesos de reiter los modos de hacer poltica a travs de la concertacin
reforma educativa: uno en la dcada de 1990 y y el consenso como estrategias que hicieron vivir, nuevamente,
otro a partir de la presidencia de N. Kirchner. Los la ilusin de un proceso de reforma democrtico y participativo.
cambios adoptados no fueron originales, se desarrollaron en la Tanto el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) como el Consejo Fede-
mayora de los pases de la regin, enmarcados en los procesos ral de Educacin (organismo no representativo de los electores
ms amplios de reformas estructurales del Estado. Las medidas ya que est integrado por funcionarios de los ministerios de
poltico educacionales definidas por los organismos interna- Educacin nacional y provinciales) han jugado un papel central.
cionales fueron aplicadas, con diferentes matices y en diversos La mayora de las leyes educacionales del perodo ha sido san-
momentos, en casi toda Amrica latina. cionada por iniciativa del PEN, desconociendo o ignorando los
En la Argentina, la autodenominada transformacin educati- proyectos que, sobre cada tema, presentaron diferentes bloques
va transfiri responsabilidades financieras y de gestin de la partidarios.
Nacin a las provincias (Ley de Transferencias N 24.049/91), En el sistema educativo se ha borrado cada vez ms el lmite
reestructur los histricos niveles educativos, suprimi el se- entre lo pblico y lo privado a travs del nfasis puesto en la
cundario a partir de la creacin de la Educacin General Bsica legislacin, en quin es el que gestiona, y por la incorporacin,
y un Ciclo Polimodal, extendi la obligatoriedad escolar a 10 en pie de igualdad, de instituciones pblicas, privadas, de orga-
aos, defini a la familia como agente natural y primario de la nizaciones no gubernamentales y/o de iniciativa social bajo el
educacin (Ley Federal de Educacin N 24.195/93), diversific argumento de que la educacin es responsabilidad de todos.
la oferta de instituciones universitarias y de carreras orienta-
das a dar respuestas a necesidades locales, permitiendo el
arancelamiento e impulsando la descentralizacin salarial en
la universidad (Ley de Educacin Superior N 24.521/95). Es-
trechamente articuladas con las polticas econmicas, sociales
y culturales que llevaron al pas a una de las mayores crisis de
su historia, significaron un retroceso en los intentos por demo-
cratizar la educacin y el sistema en su conjunto iniciados con
la recuperacin de las instituciones constitucionales a fines de
1983. Entre sus consecuencias se destacan la desaparicin de
la escuela secundaria, especialmente la tcnica, la creacin de
diferentes estructuras educativas en las provincias incluso,
estructuras dismiles en el interior de cada jurisdiccin y con
distintas posibilidades de conduccin tcnico pedaggica y de
financiamiento.
Con el siglo XXI, despus de la crisis de 2001-2002 y de la mo-
vilizacin de amplios sectores sociales, se inicia un nuevo ciclo
de reformas educacionales gestadas a partir de una evaluacin
superficial y sesgada sobre el origen del deterioro que sigui a
las polticas implementadas en los 90. A travs de una lectura
amplios sectores Otras leyes del perodo se propusieron tambin metas ambiciosas
que no lograron plasmarse an en medidas efectivas y universales:
sociales, se inicia un Escolarizacin en el nivel inicial: la Ley de Financiamiento Edu-
cativo (N 26.075/05) plantea que el incremento del presupuesto
nuevo ciclo de reformas destinado a Educacin (6% del PBI) tena, como uno de sus
educacionales gestadas objetivos prioritarios para el ao 2010, incluir en el nivel inicial
al 100% de la poblacin de 5 aos de edad y asegurar la incorpo-
a partir de una racin creciente de los nios y nias de 3 y 4 aos, priorizando
evaluacin superficial y los sectores sociales ms desfavorecidos (art. 2 inc. a). En 2010,
segn el Censo Nacional de Poblacin, 644.210 nios entre 3 y 5
sesgada sobre el origen aos (35% del grupo de edad) no asistan a la escuela, casi 60.000
del deterioro que de ellos tenan 5 aos. No est de ms recordar que la obligato-
riedad de la sala de 5 fue establecida en 1993 por la Ley Federal
sigui a las polticas de Educacin. La situacin del nivel ha mejorado aunque siguen
implementadas en los sin cumplirse las metas fijadas: en 2014 cursaban primer grado
de primaria 19.250 alumnos que no haban asistido a la sala de 5
90. aos. El problema ms extendido se encuentra en el conurbano
bonaerense. Parece importante precisar que la expansin de la
matrcula del nivel inicial como la de los otros niveles del sis-
tema se ha dado principalmente por el crecimiento del sector
privado: entre 2003 y 2013 el sector pblico se increment un
22% mientras que el privado lo hizo en un 57%.
Jornada completa o extendida en educacin primaria: la ley N personas mayores de 10 aos eran analfabetas (la provincia de
26.075 tambin propuso lograr que, como mnimo, el 30% de Buenos Aires concentra el 28% de los analfabetos).
los alumnos de educacin bsica tengan acceso a escuelas de Das de clase: la ley del Ciclo Lectivo Anual estableci 180 das
jornada extendida o completa, priorizando los sectores sociales de clase para los niveles obligatorios. Desde el momento de su
y las zonas geogrficas ms desfavorecidas (art. 2 inc. b). En sancin ese mnimo se ha incumplido reiteradamente. A pesar
2014, solo tres de las 24 jurisdicciones del pas pudieron cum- de ello, en 2011 por Resolucin N 165 del Consejo Federal de
plirlo: Tierra del Fuego, 48,2%; Ciudad de Buenos Aires, 36,1%; Educacin, se elev a 190 das, objetivo que en 2012 slo fue
Crdoba: 34,9%. En el conurbano bonaerense nicamente el alcanzado por cinco provincias y en 2014 por dos.
4,4% de los alumnos de educacin primaria asista a este tipo de No hay informacin oficial que indique por qu no se cumplie-
instituciones. La diferencia entre las escuelas del sector pblico ron los objetivos planteados en 1993, en 2003, ni en 2005 y, por lo
y privado se acenta notablemente, llegando estas ltimas en tanto, por qu es necesario proponer nuevos, aunque no nece-
algunas provincias a duplicar o triplicar la cantidad de alum- sariamente otros. La redefinicin constante de las metas y de los
nos que asisten a la escuela por ms de 4 horas diarias. Menos plazos para alcanzarlas habilita iniciar perodos de reformas con
del 20% de las escuelas primarias del pas cuenta con jornada nuevas propuestas.
extendida o completa. Este hecho muestra la urgencia de crear Hay coincidencias entre este proceso y el que siguen los orga-
nuevas escuelas y/o ampliar la infraestructura edilicia de las nismos internacionales y los gobiernos que firman acuerdos.
existentes para dar respuesta a las necesidades de la poblacin y Las metas acordadas en 1990 (en la Declaracin Mundial sobre
a las prioridades que la normativa fij. Educacin para Todos en Jomtiem) fueron retomadas en el
Sorprende negativamente que un nmero importante de alum- ao 2000 en Dakar (en el Foro Mundial de Educacin). En Mar
nos asiste a instituciones educativas en turno intermedio: en del Plata, 2010, durante la XX Cumbre Iberoamericana de Jefas
primaria, en 2014, sobre un total de 10.326 matriculados en este y Jefes de Estado y de Gobierno, se firm el documento Metas
turno, 8.803 concurran a escuelas pblicas. Las provincias que Educativas 2021: la educacin que queremos para la generacin
concentran la mayor cantidad de matrcula en primaria con de los Bicentenarios. En 2015, en Incheon (Repblica de Co-
solo tres horas de clase diaria son: Formosa, Santiago del Estero, rea), ministros y funcionarios admitieron no haber alcanzado
Buenos Aires, Salta y Jujuy. En el nivel secundario, eran 8.271; la educacin para todos y se comprometieron a definir priori-
6.222 de ellos correspondan a escuelas pblicas. No hemos dades y objetivos a cumplirse, esta vez, en 2030. La estrategia es
encontrado referencia alguna a este problema ni en la literatura proyectar metas para el futuro, sin establecer los compromisos
acadmica ni en los documentos oficiales, pero hay numerosos financieros correspondientes, y alejar del campo de trabajo la
ejemplos de que el tema s ha sido objeto de preocupacin por necesidad de adoptar medidas inmediatas.
parte de las familias.
Analfabetismo: la Ley de Financiamiento Educativo tambin
se propuso erradicar el analfabetismo en todo el territorio
nacional (art. 2 inc. 3). Segn el Censo 2010, ms de 600.000
los efectos de la crisis legislacin educacional, se proponen alcanzar los objetivos que
otras normas legales no cumplieron, postergando reiteradamen-
econmico-poltica de te los plazos para hacerlos efectivos.
2001-2002, se crearon Tanto en las formas de hacer poltica como en las medidas
adoptadas, se evidencian continuidades entre los 90 y la etapa
nuevos formatos iniciada en 2003. En tanto no cambi la distribucin regresiva
del ingreso, no se han resuelto los altos porcentajes de desem-
escolares diseados pleo, subocupacin y condiciones de trabajo precario. En ese
para quienes nunca contexto, el Estado se asume como garante del derecho a la
educacin, junto con otros actores sociales, extendiendo la obli-
haban accedido a la gatoriedad escolar, incrementando el presupuesto destinado a
escuela secundaria educacin y desarrollando numerosas polticas focalizadas para
intentar paliar los efectos de la poltica econmica. Insistimos
y/o no lograban en afirmar que, a pesar del intento por resaltar en el discurso
permanecer en ella. su papel principal en materia educacional, el Estado ha acentua-
do el nfasis en las polticas de evaluacin y asistencia social.
Aun con caractersticas Los cambios han sido acompaados por un discurso guber-
y recursos dismiles, namental de inclusin social junto con el despliegue de un
conjunto de polticas pblicas (educativas, sociales, laborales)
las propuestas de destinadas a que los ms pobres estn incluidos en el sistema
inclusin educativa educativo (o en circuitos paralelos).
Las medidas adoptadas respecto de la escuela secundaria y sus
coinciden en reconocer estudiantes siguen sin revertir los histricos problemas que afec-
Durante medio siglo las universidades privadas mantuvieron Al mismo tiempo se fue produciendo un fenmeno preocupante
un ritmo de crecimiento lento, constituyendo una proporcin como es la mayor correspondencia entre el sector econmico,
mucho menor que las pblicas y estas ltimas conservaron social y cultural de proveniencia y la universidad elegida. Los
mayor prestigio nacional e internacional. Desde la dcada de sectores medios que accedieron a mejores ingresos resultaron
1980 la clase media comenz a elegir las universidades privadas influidos fuertemente por la publicidad de las universidades
con ms asiduidad. El investigador de la Universidad Di Tella M. privadas, as como por el clima de descalificacin de las grandes
Rabossi, en declaraciones al diario Clarn el 9 de abril de 2015, ha universidades pblicas. A ello contribuy la mala administra-
sealado el crecimiento en el poder de compra de los salarios cin de la Universidad de Buenos Aires y su cuasi disgregacin
desde la salida de la crisis: ahora las familias pueden comprar en unidades facultativas con escasa o nula vinculacin de su
ms educacin. Reconoci buena calidad general de las pri- vida acadmica. La irresolucin del pasaje entre la educacin
vadas, dado el estricto control que se ejerce desde el Estado a media y la superior ha sido otro de los factores negativos, as
travs de la Comisin Nacional de Evaluacin y Acreditacin como la falta de acuerdos al respecto entre las universidades y
Universitaria (CONEAU), lo que evita la proliferacin de uni- de una poltica por parte del gobierno nacional, temas sobre los
versidades de muy baja calidad, como ocurre en otros pases de cuales volver ms abajo. En cuanto a las universidades nuevas,
Amrica latina. Inform, asimismo, que de hecho la CONEAU su ubicacin territorial permite que se inscriban millares de
ha rechazado, desde su creacin hasta 2012, ms del 80% de jvenes hijos de trabajadores, en tanto que los ncleos ms ricos
los pedidos de autorizacin de apertura de nuevas privadas, y del conurbano estudian en las universidades privadas. En ese
resalta el papel que juega aquel organismo estatal en garantizar cuadro hay que agregar a quienes, especialmente en el interior
la calidad universitaria. En los doce aos que ejerci el gobierno del pas, asisten a subsedes que las universidades instalan alea-
el Frente para la Victoria, el crecimiento de las universidades fue toriamente en cualquier lugar del pas; a ellas concurren jvenes
significativamente mayor que en toda la historia del pas, tanto que no tienen el nivel econmico y social necesario para trasla-
de las pblicas como de las privadas. Aunque proporcionalmen- darse a la sede central de la casa de altos estudios y, en varias,
te estas ltimas se multiplicaron ms, su nmero sigue siendo se les cobra un arancel encubierto o directo, en tanto en la sede
mucho menor al de las estatales y siguen siendo muy deficita- principal se defiende la gratuidad (este ha sido uno de los varios
rias en materia de investigacin, segn informacin, entre otros, motivos de la ley 27.204/2015).
de la CONEAU. Tambin las universidades privadas se dividen en varios es-
tratos. Las de mayor categora y ms altos aranceles son rutas
que llevan directamente a posgrados en el exterior y preparan
una carrera profesional o empresarial de alto nivel econmico y
compromiso con el pensamiento neoliberal; hoy asistimos a su
aterrizaje directo en los ms altos puestos del Estado. Tambin
hay universidades privadas tradicionales, vinculadas o sosteni-
das por distintos cultos, que transmiten ideas conservadoras e
incluso antidemocrticas. Luego existen las cada vez ms nu-
merosas universidades privadas destinadas a obtener un ttulo
de la manera ms rpida posible, con aranceles adecuados a las
posibilidades de los sectores medios.
Las distintas valoraciones de las universidades son otro fen-
meno que se ha de tener en cuenta, dado el incremento del uso
de tcnicas de evaluacin de la calidad de la educacin superior
por parte de empresas privadas y organismos internacionales
orientados hacia polticas de mercado, as como en el otro extre-
mo, la opinin de los trabajadores y sus hijos que tienen posibi-
lidad de acceder a la educacin universitaria, cuando antes po-
dan hacerlo muy excepcionalmente. La competencia del mer-
cado presenta exigencias en la formacin de los universitarios
que el discurso neoliberal exhibe como mritos que solamente de la educacin mediante sucesivas rondas de negociaciones.
pertenecen a algunos privilegiados. La OMC incorpor a la educacin superior en la lista de bienes
La iniciativa educativa privada (con finalidades religiosas, socia- transables y puso como plazo el 1 de enero de 2005 para que
les u otras) siempre consider que el Estado deba ocuparse de los pases ratificaran o denunciaran el acuerdo. La Argentina,
impartir la educacin que le resultaba onerosa o no redituable, y siendo presidente Nstor Kirchner, firm un acuerdo con Brasil
que debera contribuir econmicamente a la educacin privada, para denunciar el tratado. A lo largo de la ltima dcada hubo
sin entrometerse en el proceso educativo que all se lleva a cabo. numerosos congresos internacionales y en particular iberoame-
Desde hace pocas dcadas el mercado reconoci a la educacin ricanos en los cuales las autoridades de miles de universidades
como un espacio ms que apto para sus negocios, lo cual no es pronunciaron tibiamente su preocupacin por aquella polti-
lo mismo que reclamar el derecho a la libertad de enseanza ca, a la vez que muchos de esos encuentros son espacios para
por motivos ideolgicos. La discusin laica o libre del siglo XX concertar negocios y contratar servicios entre universidades
lleg a un impasse (ninguna ley argentina incluy o incluye el pblicas y privadas y empresas. No obstante la poltica educa-
trmino laica, aunque con frecuencia se crea equivocadamente tiva del kirchnerismo, proteccionista del carcter nacional de
que lo hace la 1420) a favor de cierta neutralidad en las escuelas las universidades pblicas, estas han sido penetradas por pode-
e institutos de educacin superior pblicos de una parte del rosas transnacionales. Otrora se discuta la legitimidad de que
pas, en tanto en varias provincias la educacin estatal sigue las universidades pblicas acordaran con empresas privadas
siendo religiosa desde la Colonia. Todos los poderes del gobierno investigaciones, formacin de recursos humanos o desarro-
de Salta lo confirmaron hace dos aos, Catamarca no se ha con- llos tecnolgicos; estaba en juego la prioridad de unas u otras
movido y Santa Fe, con gobierno socialista, sigue teniendo una entidades, lo cual era determinante en relacin a la finalidad
Constitucin que habilita la educacin religiosa. En las univer- pedaggica o bien al aprovechamiento de mano de obra, labora-
sidades pblicas el laicismo se instal de hecho, lo cual enerva torios y saberes financiados por el Estado. Pero era una disputa
profundamente a los sectores ms reaccionarios que actuaron limitada a determinados proyectos. Esa situacin ha cambiado
durante la ltima dictadura militar. Al mismo tiempo el con- mucho. En la dcada menemista muchas universidades debie-
texto laico permiti la existencia de ctedras donde se ensea ron recurrir a fondos provenientes de trabajos que realizaban
historia y corrientes de las religiones, lo cual enriquece la cultura para el sector privado, dado el ahogo al cual se vieron someti-
de los alumnos sin forzar sus opciones personales. das por el bajo presupuesto y los lamentables salarios de los
Con la entrada directa del mercado en la educacin lo que investigadores. Pero esas acciones realizadas en momentos de
ocurre es mucho ms grave, agresivo y difcil de solucionar. extrema necesidad se fueron convirtiendo en una modalidad de
Nunca, en toda la historia de Occidente, la educacin haba gestin. A cambio de un puado de becas, o algunos fondos para
sido definida como un bien transable, tal como lo ha hecho la investigacin, corporaciones cada vez ms importantes fueron
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico establecindose de manera permanente dentro de las universi-
(OCDE). Uno de los primeros antecedentes est contenido en dades pblicas. El mecanismo de la tercerizacin de funciones
el Apartado IV del Acuerdo General de Comercio de Servicios se instal en las universidades. El avance explosivo de las nuevas
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) que introduce tecnologas de la informacin, y su monopolio por parte de las
la recomendacin de emprender una liberalizacin progresiva entidades del mercado, puso a las universidades nacionales en
cas; es un deseo, adems de un clculo, que solamente quienes las instituciones de educacin superior (universidades, sedes,
puedan pagar y cumplan con requisitos del mercado estudien subsedes, institutos, colegios universitarios) constituyendo un
en la universidad. Atacar la gratuidad universitaria es el primer verdadero sistema. Se tratara de aunar voluntades para que las
paso, de acuerdo a la experiencia de muchos pases; luego se instituciones de educacin superior se orienten hacia un pro-
avanza sobre la educacin obligatoria. Y, en el extremo, se discu- yecto nacional, popular y democrtico, que apunte a proseguir
te la obligatoriedad, como lo haca Von Hayek. la integracin del pas en el mundo globalizado con fuerza, pro-
Es probable que este sea el momento de defender la universidad yectos y decisiones propias. La discusin se ha desarrollado en
pblica, autnoma y las modificaciones producidas en 2015. Es varias oportunidades e instancias en los ltimos aos; la opinin
necesario trabajar para que en el Congreso de la Nacin existan ampliamente mayoritaria de la poblacin es favorable a soste-
los acuerdos suficientes para votar a favor de proseguir con ner, mejorar y aun superar el modelo de universidad elegido por
los cambios iniciados en la ltima dcada, respetar la autono- la Argentina desde hace casi un siglo. Ojal triunfe, frente a la
ma poniendo lmites a su perversin mercantil y articulando avidez de las corporaciones y al egosmo meritocrtico.
por Diego Hurtado. Doctor en Fsica y profesor de Historia de
la Ciencia y la Tecnologa en la Escuela de Humanidades de UNSAM.
Ex secretario de Innovacin y Transferencia en UNSAM y presidente
de la Autoridad Regulatoria Nuclear. Integra el Directorio de la
Agencia Nacional de Promocin Cientfica y Tecnolgica del MINCyT
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Deudas de
nuestra
democracia
con las
polticas
de ciencia y
tecnologa
E s enorme lo realizado en el perodo 2003-2015 en
ciencia y tecnologa. El proceso poltico de im-
pulso incremental al sector fue capaz de produ-
cir transformaciones estructurales. Hubo xitos, hubo fracasos y
hubo resultados hbridos. Pero en todos los casos hubo procesos
de aprendizaje institucional acumulativo, construccin de ca-
pacidades organizacionales, recuperacin de la autoestima de
cientficos y tecnlogos y de su valorizacin social, despliegue
de proyectos estratgicos y la aparicin incipiente en escena de
empresarios locales que se interesan por incorporar tecnologa y
conocimiento a los procesos de produccin y gestin.
Y, sin embargo, siguen siendo enormes las deudas de nuestra
democracia con las polticas de ciencia y tecnologa (PCyTs).
Exasperantemente enormes. La razn de base es la persistencia
de una economa transnacionalizada. Con la estructura econ-
mica vigente, reforzada con la quita de las retenciones al agro y
a la minera, el inicio de un nuevo ciclo de endeudamiento y el
creciente impacto negativo de la poltica econmica sobre las
pymes, pierde relevancia, por ejemplo, el incentivo a la forma-
cin de ingenieros y cientficos, o que lleguemos a una inversin
pblica del 1,5% del PBI en CyT, como promete la alianza Cam-
biemos. Si los sectores ms dinmicos de la economa estn en
manos de empresas transnacionales y se favorece a los sectores
primarios y financieros, inexorablemente nuestros cientficos e
ingenieros migrarn o manejarn taxis.
Si asumimos la improbable hiptesis de que se evaluar la de-
cisin de avanzar sobre la nacionalizacin de los sectores din-
micos de la economa aquellos que necesitan de tecnologa y
conocimiento, pensemos entonces en las deudas de nuestra
democracia con las PCyTs desde el punto de vista de los dos
paradigmas econmicos excluyentes que confrontan en la Ar-
gentina: (i) el proyecto de pas de servicios, produccin primaria
y economa financiarizada sostenido por los neoliberales del sur
representados por el macrismo; y (ii) el proyecto de pas indus-
trial con justicia social del kirchnerismo.
Salto cualitativo del proyecto de Es decir, a medida que el gobierno kirchnerista apoy a las
industrializacin actividades de CyT, se lograron resultados y se consolidaron
Entre las limitaciones de las PCyTs del perodo 2003-2015 re- tendencias, tambin se comenz a poner de manifiesto la falta
sult evidente la consolidacin de un desdoblamiento. Por un de coordinacin de las PCyTs a escala nacional. El MINCyT fue
lado, un ministerio de ciencia el MINCyT, creado a finales de incapaz de activar mecanismos institucionales disponibles o
2007 que se esforz por incorporar la variable tecnolgica y disear otros nuevos para acompaar el crecimiento del sector
la vinculacin pblico-privada. Por otro lado, un ministerio de con la construccin de conexiones y sinergias interministeriales.
tecnologa el MINPLAN, que alberg las polticas nuclear, de Por el contrario, este ministerio fue consolidando una dinmica
telecomunicaciones y, sobre el final, la poltica espacial. Y tam- de relativo aislamiento.
bin hubo iniciativas de PCyTs total o parcialmente desconecta- Citemos un ejemplo. Cuando en el plan presentado en 2012
das en otros ministerios: produccin pblica de medicamentos por el MINCyT se afirma que se apuntar al desarrollo de
en el Ministerio de Salud; el desarrollo de aviones, vagones y autopartes en base a materiales nanocompuestos de menor
barcos en el Ministerio de Defensa; o algunas iniciativas en bio- peso y mejores caractersticas mecnicas y, simultnea-
tecnologa en el Ministerio de Agricultura. Este desdoblamiento mente, una mirada al texto dedicado al sector automotriz y
es el que hace posible que hoy el MINCyT se desentienda, sin autopartista presentado por el Plan Estratgico Industrial
consecuencias aparentes, de los proyectos tecnolgicos depen- 2020, tambin en 2012, muestra que la nica mencin a
dientes de otros organismos pblicos. la nanotecnologa se reduce a un programa del Instituto
Nacional de Tecnologa Industrial (INTI) Programa INTI
Micro y Nanotecnologa del Bicentenario para el Desarrollo
de la Industria Microelectrnica, aclarando que se cen-
trar en el diseo de circuitos de alta complejidad, resulta
manifiesta la ausencia de coordinacin de ambos planes
estratgicos.
Estas limitaciones en el desempeo del MINCyT durante los
ltimos aos del perodo kirchnerista es una de las razones
que explican por qu el proyecto presidencial de Daniel Scioli
aceptaba que era necesario reformular el papel estratgico del
MINCyT para que lograra concretar un salto cualitativo en la
PCyT de escala nacional, tanto en las capacidades de coordina-
cin como en la orientacin productivista. Y la persona elegida
para esta transformacin era Daniel Filmus, no Lino Baraao.
Un poltico en lugar de un cientfico. Desde la perspectiva del
Frente para la Victoria, el ciclo poltico de Baraao al frente del
MINCyT estaba concluido. Para muchos con balance positivo,
pero concluido.
Para los prximos cuatro aos se proyectaba consolidar la
coordinacin con otros ministerios, profundizar el apoyo a las
pymes, impulsar las ciencias sociales para hacer el balance de
lo aprendido en los 12 aos anteriores y producir diagnsticos
de la realidad socioeconmica, continuar con las lneas de desa-
rrollo de tecnologas estratgicas y otras nuevas, diversificar los
programas para promover emprendimientos pblico-privados,
crear un Banco de Desarrollo que tomara como modelo el
BANDES brasileo, etctera.
Keynesianismo para ricos, rifricas que buscan industrializarse, como la argentina, son
monetarismo para pobres imprescindibles tres condiciones. La primera, un Estado inteli-
El grupo selecto de pases centrales utiliza su influencia sobre las gente, robusto y con la legitimidad poltica para disciplinar a los
reglas de juego de la economa global para sostener economas poderes fcticos los que nadie vota que sea capaz de cons-
diversificadas, tejidos organizacionales densos y diseos institu- truir entornos institucionales y regulatorios sistmicos como
cionales y regulatorios que facilitan la circulacin de informacin, contencin a los procesos de desorden inducido por la inversin
los procesos de aprendizaje y el impulso de dinmicas de inno- extranjera directa y los flujos financieros, que invierta en secto-
vacin y cambio tecnolgico. El resultado final son actividades res estratgicos y, a falta de una burguesa nacional, que lidere la
econmicas de competencia imperfecta, propias de los mercados creacin de espacios de rentabilidad para las empresas naciona-
oligoplicos, retornos crecientes y salarios altos. Y cuando estas les a cambio del cumplimiento de metas.
economas instalan subsidiarias o favorecen operaciones financie- La segunda condicin, un empresariado convencido de que hay
ras en las periferias, responden a su propia estrategia de negocios, que diversificar la estructura productiva. Como explica Reinert,
nunca a las lgicas de acumulacin de los pases receptores. las actitudes humanas y las instituciones son ms el producto
El economista coreano Ha-Joon Chang muestra que, desde el de los modos de produccin que a la inversa. Esta observacin
llamado Consenso de Washington, los marcos regulatorios est en la base de un aprendizaje clave de las potencias econ-
globales se han orientado a dificultar que los pases de las peri- micas: que la industrializacin cambia actitudes e institucio-
ferias utilicen las medidas de polticas industriales y tecnolgi- nes. Aldo Ferrer aborda esta misma cuestin cuando explica
cas proteccin de sectores nacientes, regulacin laxa sobre la que el empresariado es una construccin poltica. Como final-
proteccin de la propiedad intelectual, fomento de la ingeniera mente el desarrollo econmico significa el acceso y dominio de
inversa que hicieron posible desarrollarse a los pases que hoy las tecnologas necesarias, la demanda de tecnologa y conoci-
presentan economas avanzadas. Para Chang la poltica macro- miento de la industria es la que estructura la conformacin de
econmica global tiende al keynesianismo para los pases ricos un sistema nacional de desarrollo e innovacin.
y monetarismo para los pobres. Finalmente, frente al amplio repertorio de presiones que enfren-
En el mismo sentido, el economista noruego Erik Reinert lo ta un pas semiperifrico que se propone alterar el lugar que se
pone en estos trminos: Los retornos crecientes producen
poder sobre el mercado: en gran medida pueden influenciar el
precio de lo que se vende. Esto es lo que se llama competencia
imperfecta, que caracteriza a los mercados oligoplicos. Por
estas razones, desde el siglo XVII por lo menos, el concepto de
manufactura estuvo asociado a cambio tecnolgico, retornos
crecientes y competencia imperfecta.
En el otro extremo estn las actividades que producen retornos
decrecientes, asociadas al tipo de produccin que, despus de un
cierto umbral de expansin, no logra que ms unidades del mismo
insumo capital o trabajo aumenten los volmenes de produc-
cin. Las actividades de retornos decrecientes vienen combinadas
con la dificultad de diferenciacin del producto: la soja, el petrleo
o el litio no tienen marca, mientras que, en el caso de un auto o de
un telfono celular, la marca es decisiva. Retorno decreciente y no
diferenciacin del producto explican lo que los economistas lla-
man competencia perfecta o competencia de commodities.
Es decir, los retornos decrecientes estn asociados a la compe-
tencia perfecta, que ocurre cuando el productor no puede influir
en el precio de lo que produce. Enfrenta un mercado perfecto
y literalmente lee en el diario lo que el mercado est dispuesto
a pagar, explica Reinert. Esta es la situacin tpica en los mer-
cados de productos agropecuarios o mineros. Reinert concluye
que los mercados perfectos son para los pobres.
Por esta razn, desde la perspectiva de las economas semipe-
le asign en la rgida jerarqua de la divisin internacional del regional y una posicin negociadora ms slida en autonoma y
trabajo, la tercera condicin es una poltica exterior consistente prestigio en los foros internacionales de telecomunicaciones.
con el proyecto de desarrollo econmico, con la bsqueda de Por todas estas razones, los pases ricos fabrican sus satlites y no
socios confiables y con intereses comunes. Para un pas semipe- los compran. Porque es ms barato: permite ahorrar divisas, crear
rifrico, este objetivo codifica la nocin de soberana como una fuentes de trabajo calificado, diversificar la estructura productiva,
medida de la capacidad negociadora que puede construir un desarrollar capacidades organizacionales, incrementar la autono-
Estado semiperifrico para favorecer sus polticas de desarrollo. ma tecnolgica, exportar valor agregado y, en conjunto, fortalecer
Y la soberana tecnolgica es un componente crucial. la influencia regional y global para ganar acceso a segmentos de
Por eso, cuando hablamos de la empresa ARSAT, para poner un mercados de alto valor agregado. Un kilo de soja ronda los 50 cen-
ejemplo hoy cuestionado, no estamos hablando nicamente de tavos de dlar y un kilo de satlite podramos estimarlo en 10 mil
la construccin de satlites, sino que nos referimos a un nodo de dlares. Es irrefutable que no es lo mismo vender soja que satlites.
una red tecnoeconmica mayor, en la que debe considerarse: (i) La Argentina se encuentra en una encrucijada. El gobierno ac-
la apertura de carreras de ingeniera en electrnica y telecomuni- tual, con un proyecto econmico refundacional no explicitado,
caciones en muchas universidades pblicas; (ii) muchas pymes se concentra en clausurar polticas pblicas lo que suponen
nacionales que, como proveedoras del proyecto ARSAT, aprenden dilapidar cuantiosas inversiones ya financiadas por la sociedad
a incorporar tecnologas avanzadas para mejorar su desempeo, argentina y fomentar la inversin extranjera mayormente fi-
crecer y generar puestos de trabajo calificado y diversificarse con nanciera y extractiva, hasta la fecha se ha orientado a medidas
este nuevo conocimiento a otras ramas de la produccin; (iii) la que favorecen al campo y asfixian a la industria, especialmente a
disposicin de una plataforma de telecomunicaciones para que las pymes, que representan hoy el 44% del producto bruto de la
empresas nacionales puedan prestar servicios a otros pases de la Argentina y son la principal fuente de trabajo formal y genuino,
regin; (iv) la posibilidad, a mediano plazo, de exportar satlites a segn el ex ministro de Economa Axel Kicillof. Hasta la fecha,
pases en desarrollo; (v) el avance en la equidad en los servicios de desconociendo los postulados ms elementales que justifican
telefona o Internet, para ayudar a mejorar, por ejemplo, las econo- nociones como la de sociedad del conocimiento, no parece ha-
mas regionales o la calidad educativa, y (vi) una mayor influencia cerle falta a este proyecto de pas ni tecnologa ni conocimiento.
La perspectiva
industrial argentina
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cin pblico privada en que hay dos tipos de socios privados: financiamiento de la obra pblica; renovar una red ferroviaria
uno que aporta tecnologa y otro que aporta capital, donde el en un par de aos; cubrir un dficit energtico acumulado por
segundo es en realidad la ciudadana, que vuelca sus ahorros dcadas; y as siguiendo. La falta de autntico planeamiento
a esos mbitos, con tasas mnimas que garantizan su retorno detrs de esas decisiones se pag y sigue pagando con centena-
y participacin en las utilidades. De la mtica y ya obsoleta res de miles de puestos de trabajo calificado y con muchos miles
industria estatal se debe pasar a empresas transparentes, con de millones de dlares por ao. Es necesario construir desde lo
mayora de capital estatal, pero con participacin amplia de la que ha sobrevivido a tanto descuido y desde un men bsico
ciudadana en su financiamiento, respaldndose en la confianza de necesidades de la industria ms dependiente de bienes de
que implican proyectos bien concebidos y bien controlados. capital de alta calidad. La industria petrolera; buena parte de la
Finalmente, es necesario un prrafo sobre la industria de bienes industria mediana; hasta los talleres de indumentaria, utilizan
de capital. Este es el sector que distingue a un pas desarrollado equipo importado que admite una progresiva sustitucin por
y autnomo de los que no lo son. Basndose en reales o ficticias oferta nacional, en un proceso de proteccin y de exigencias
urgencias, cada uno de los gobiernos ha postergado y hasta combinadas, que se puede nutrir de la lgica impulsada por el
sacrificado este sector, exponiendo la necesidad de asegurar el gran Aldo Ferrer hace ms de cuarenta aos.
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cuales hay que seducir como sea, con control meditico, repre- Las promesas
sin o recursos ms asociados con la responsabilidad social Qu promesas podra hacer la democracia en ciencia y tecno-
empresarial que la gestin pblica, y de esa manera garantizar loga? La pregunta pierde sentido porque no existe LA democra-
los votos necesarios para mantener el poder ya que las botas, cia. Existen democracias con distintos grados de intensidad, de
como las llam Alfonsn, parecen haber dejado de ser un recurso participacin de sus ciudadanos, con ms o menos diversidad
viable. En este modelo, el desarrollo cientfico sirve solo para po- de voces, con corporaciones polticas ms o menos permeables
tenciar la explotacin de los recursos que cuentan con ventajas a los intereses del pueblo y a los grupos de poder. La democracia
comparativas (por dems inestables como demuestra la histo- est determinada a su vez por la realidad de un modelo econ-
ria), entretener las mentes ms inquietas o mantener elevado el mico, poltico y social que surge de la coyuntura histrica y las
ego nacional con algunos premios, de la misma manera que pue- alianzas entre los grupos de poder. La democracia es un fenme-
de hacerlo un ballet nacional financiado por el Estado. Aquellos no histricamente determinado, no un paquete de reglas cerra-
cientficos que no encajen en la estrecha senda de produccin das; reducir la democracia a un acto electoral es empobrecerla
tomada, partirn al exterior donde s se desarrollan actividades hasta su mnima expresin y dejarla apenas del otro lado del l-
de punta, llevndose consigo un capital intelectual invertido en mite formal donde se inician las dictaduras. La forma particular
ellos mayoritariamente por el Estado, principal inversor en edu- que adquiere histricamente la ciencia y la tecnologa, su volu-
cacin, becas e instituciones de investigacin. men y su calidad, al igual que puede ocurrir con la alimentacin,
la educacin, la salud (parafraseando a Alfonsn), depende del
tipo de democracia y de que las demandas de todos los sectores
se canalicen hasta el Estado y determinen polticas.
En un pas guiado exclusivamente por la lgica del mercado, por
ejemplo, la industria farmacutica invierte en cremas para las
arrugas de seores con gran poder adquisitivo y no en buscar
una vacuna para el mal de Chagas que afecta sobre todo a los
pobres. En ese caso el poder del dinero afecta ms que el poder
del voto. No es este un fenmeno exclusivo de la Argentina: en
el mundo se invierten millones para perfeccionar la curvatura
exacta que tendr un nuevo modelo de celular en lugar de me-
jorar el servicio de salud y garantizar el acceso al mismo. En ese
contexto, un Estado fuertemente democrtico, para bien o para
mal, es la nica forma disponible de contrabalancear un mer-
cado dominado por grandes corporaciones. Por decirlo de otra
manera, sin un Estado fuerte que valorice la opinin de sus ciu-
dadanos (de la que el voto es solo una muestra marginal y acota-
da) por encima del poder adquisitivo o del lobby de los sectores
de mayor poder adquisitivo, la democracia se transforma en una
cscara vaca. Para lograr eso, es necesario un Estado penetrado
por las demandas sociales, sobre todo las de los sectores ms
dbiles, y que debe intervenir para equilibrar; para ello es nece-
sario tener recursos: en un pas semiperifrico como la Argenti-
na, la ciencia y la tecnologa estuvieron histricamente lideradas
por las instituciones creadas y financiadas por el Estado.
Es este Estado con vocacin de desarrollo el nico que puede te-
ner un rol significativo para la ciencia y la tecnologa y fomentar
el dilogo entre cientficos y la sociedad. Despus de 2003, pero
sobre todo tras la creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin Productiva en 2007, la ciencia comenz a transitar
ese camino. Las iniciativas no solo tuvieron que ver con la inver-
sin en proyectos de investigacin, sino tambin en cambiar la
percepcin social de la ciencia. Desde el Canal Encuentro, por
ejemplo, se comenz a hacer foco en documentales cientficos Gracias a esta visibilizacin, una de las mayores victorias de la
tanto de produccin nacional como internacional, un proceso ciencia en esta ltima dcada no es cientfica sino comunica-
luego reforzado por TecTV. El canal infantil Paka-Paka favoreci cional: ya resulta muy difcil imaginar un discurso pblico en el
esto mismo en los nios, sobre todo a travs de documentales que se considere la inversin en ciencia y tecnologa como un
pensados para esa edad o programas como Zamba en los que desperdicio de recursos (aun entre aquellos que luego la ajus-
aparecan cientficos importantes como Florentino Ameghino o tan). Siendo optimistas, se podra decir que es un buen comien-
Charles Darwin, cuyo nombre resuena ahora en las cabezas de zo para saldar una deuda que est lejos de haberse satisfecho:
miles de nios, algo que antes no necesariamente ocurra. Pero la ciencia como una referencia obligada, una apoyatura para la
probablemente el mayor dilogo por profundidad, escala y cer- dirigencia del pas, tanto sindical, empresarial como poltica.
cana lo dio Tecnpolis con millones de visitantes a lo largo de Lamentablemente, ni la ciencia ni los cientficos suelen ser uti-
sus cinco ediciones, que dialogaron en directo con la ciencia y lizados como insumo para enriquecer los debates: los dirigentes
la tecnologa nacional en un tono novedoso. Tambin, se deben sindicales no suelen llamar a los acadmicos para analizar la
citar nuevamente, Conectar Igualdad y su esfuerzo para que los evolucin del trabajo y, por ejemplo, anticiparse a procesos que
chicos se apropien de la tecnologa en lugar de tomarla como se estn dando en otras partes del planeta (como excepcin y
una caja cerrada y a consumir tal como la reciben. posible sntoma de un potencial nuevo equilibrio podran citar-
Un programa como Races, pese a las crticas que se le puede se la experiencia de la Universidad Metropolitana para la Edu-
hacer, permiti a ms de mil cientficos volver a su pas trayen- cacin y el Trabajo UMET y el Centro de Investigacin de los
do el conocimiento adquirido en el exterior (cuando el proceso Trabajadores CITRA). Los polticos, por su parte, no suelen
histrico normal fue el inverso), tambin ayud a restablecer un recurrir a especialistas formados para analizar una problemtica
dilogo entre las instituciones cientficas y los cientficos mismos. desde una perspectiva distinta de la propia y los medios de co-
Otro paso significativo que permiti articular mejor el trabajo municacin encerrados en su propia lgica tienen muchas veces
de estos cientficos con el resto de la sociedad se dio a travs de a opinadores todoterreno capaces de disertar todos los das so-
PDTS (Proyectos de Desarrollo Tecnolgico y Social) gracias a los bre cosas distintas desde el sentido comn y el desconocimien-
cuales los investigadores pueden sumar puntos para su carrera to. Es necesario articular las dimensiones cientficas con las
haciendo tareas de transferencia: este tipo de dilogos entre es- sociales, econmicas y polticas. El Estado tiene herramientas
pecialistas y ciudadanos con necesidades, fomentados desde las para incidir no solo desde polticas cientficas: puede utilizar las
instituciones, es probablemente lo ms parecido a una ciencia compras inteligentes para traccionar industrias y desarrollos;
democrtica que se pueda alcanzar. Este tipo de labor de los cien- el PAMI invierte millones en medicamentos y material hospi-
tficos es cualitativamente distinta de aquella que se publica en talario, pero no lo hace desde una lgica de desarrollo nacional
papers con evaluacin de pares y tan necesaria como esta ltima, apoyada en conocimiento cientfico, la innovacin o institucio-
como mnimo. Este cambio, reciente y desafiado por estructuras nes que existen y que podran actuar como socios naturales. La
ms instaladas, permite un dilogo entre cientficos por un lado y ciencia debera ser una pata necesaria de cualquier proyecto.
emprendimientos sociales, pymes, empresas o la sociedad misma Las pequeas empresas desconocen o no tienen los recursos
por el otro; ambos lados se enriquecen. Los PDTS no resuelven el para establecer dilogos con interlocutores adecuados como
problema, pero abren un vaso comunicante. En el mismo sentido podra ser el INTI y mejorar sus condiciones de produccin,
que los PDTS pero con impactos tal vez ms concretos se cuenta en tanto que las grandes empresas suelen pertenecer a trans-
el proyecto D-TEC que permiti la llegada de noventa doctores a nacionales que mantienen sus departamentos de I+D en los
universidades donde no haba o eran infrecuentes, lo que favore- pases centrales. Penetrar esas capas, acercar la ciencia y la
ci el desarrollo de investigaciones ms ancladas en el territorio. tecnologa al territorio para que pueda dar respuestas concretas
Tambin el D-TEC fortaleci la puesta en marcha de las nuevas a problemticas locales y poner en valor el discurso cientfico
universidades del conurbano. A travs de la Universidad de Ave- en otros mbitos es una deuda de la ciencia y la tecnologa que
llaneda, por ejemplo, se logr ir ms all y combinar las ciencias podra haber mejorado la calidad de vida del pas, incluso de la
sociales con la agenda social al involucrar a socilogos y antrop- democracia, en caso de alcanzarse. La innovacin debe ser pen-
logos en el diseo de las polticas de seguridad ciudadana y en la sada no solo (o ni siquiera) como un semillero de start ups sino
formacin de las fuerzas de seguridad. tambin como la posibilidad de discutir provincias que desde
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T odo especialista en un tema tiende a sobrevaluar
su importancia. Tener esta actitud con la salud
es ms perdonable que con otros temas. En ella
se tratan, nada menos, la vida y la muerte, la enfermedad, la in-
validez, el bienestar de los individuos y de sus seres queridos. La
Salud Colectiva (SC) es un anlisis de la salud en agregados de
poblacin. Su objeto de estudio no son los individuos aislados,
es el de conjuntos de ellos.
Puede decirse que todos los pases del mundo tienen deudas
con su SC, en todos podra ser apreciablemente mejor que la
que actualmente es. Si en Occidente hay consenso en que los
Pases Escandinavos son el mejor ejemplo mundial de buena SC,
por comparacin, la Europa del oeste y la mediterrnea son peo-
res, Canad es peor, Estados Unidos es apreciablemente peor,
mientras que la buena SC de Cuba es ignorada, porque la pobre-
za del pas contradecira este buen resultado, demostrando que
su poblacin pobre tiene mejor salud que los pobres de todos
los pases perifricos, y de alguno central tambin. Inclusive en
Escandinavia, si en ella hubiera menos elusin de impuestos,
menos evasin a parasos fiscales, por consiguiente ms dinero
para pagar su SC como poltica de Estado; menos acceso ses-
gado a la salud por prejuicios de gnero, clase, eleccin sexual,
etnia, ciudadana, etc., su SC sera apreciablemente mejor.
Las deudas y posibles acciones al analizar las actitudes de actores sociales en la historia de la
Resulta claro, tras analizar el funcionamiento de las distintas SC argentina cmo estos han actuado de formas que se corres-
formas en que los pases han diseado y puesto en prctica dife- ponden con sus intereses (en general econmicos, a veces con
rentes modos de ocuparse de su SC, que si se pudiera disearlos una inextricable asociacin con intereses simblicos) y no con el
y ponerlos en funcionamiento en una situacin comenzando bienestar general de la poblacin.
desde cero, sus caractersticas seran la universalidad de acceso, En la Argentina mueren por ao aproximadamente 300.000 per-
de atencin y de rehabilitacin de la salud individual por de- sonas. De estas muertes, la mortalidad evitable (ante ciertos pa-
recho de ciudadana, inclusive por derecho de residencia de rmetros de conocimiento, recursos y tiempo) sera la de accin
los necesitados, con criterios de prioridad y de costo beneficio ms prioritaria. Los indicadores de mortalidad ms elementales
ya que las necesidades potenciales de salud son infinitas, y sin son la esperanza de vida, al nacer y en diferentes edades, y algu-
otras restricciones, de las cuales la que ms ha pesado histri- nas tasas de mortalidad especficas, de las cuales las ms difundi-
camente ha sido la econmica. SC gratuita, entonces, atendida das son las de mortalidad infantil y de mortalidad materna, o que
en establecimientos pertenecientes al Estado, financiada por reflejan causas sociales impactantes, como las de suicidio y homi-
un sistema impositivo general con caractersticas progresivas. cidio. Se presentan primero datos de 1980, y entre parntesis los
Trabajaran en l funcionarios asalariados. Los medicamentos y del ao ms reciente que se pueda comparar. Esperanza de vida:
dems insumos deberan ser fabricados sin fines de lucro o con 68,9 aos (75,3 en 2013). Tasa de mortalidad infantil: 33,2 por mil
un lucro no mayor al promedio de la economa. Hemos visto, (9,6 en 2013). Tasa de mortalidad materna 7,0 por diez mil (3,5 en
2012). Toda alegra ante esta mejora debe relativizarse si pensa-
mos que la tasa de mortalidad infantil de Cuba, pas mucho ms
pobre que el nuestro pero donde la SC es una muy prioritaria pol-
tica de Estado, es menos de la mitad de la nuestra y su esperanza
de vida al nacer es mayor en tres aos. Cuba es el mayor ejemplo
mundial de maximizacin de mejoras en la SC en un contexto
general de recursos limitados. Los actores sociales que se mue-
ven en la SC argentina son inexistentes o rudimentarios en Cuba,
y la existencia de fuertes diferencias de ingreso entre nosotros se
reflejan en el hecho de que el quintil 5 de nuestra distribucin de
ingreso concentra el 15% de la mortalidad infantil y el 10% de la
materna mientras que en el quintil 1 las cifras son el 30% y el 40%,
respectivamente. Es evidente que esas cifras mejoraran con ma-
yores inversiones, pero solamente los sistemas de SC universales
y estatales aseguran un bajo costo administrativo (el acceso uni-
versal y gratuito por criterio de necesidad ahorra mucho papeleo).
Por otra parte, el fortalecimiento del Estado nacin, con sus eco-
nomas de escala y su poder poltico, lo convertira en interlocutor
y eventualmente enemigo de los actores sociales nacionales e
internacionales de la SC de lucro. Con respecto a las inversiones
en SC, el actual gobierno nacional est disminuyendo la recauda-
cin impositiva, adems de incurrir en endeudamientos nuevos.
Ambos hechos reducen lo que estar disponible para SC.
La distribucin del ingreso est volvindose cada vez ms regre-
siva en nuestro pas. Conviene documentar las consecuencias de
esto en la SC. El Indec debera normatizar que las estadsticas de
morbimortalidad sean producidas por tramos de ingreso econ-
mico de los afectados (por ejemplo por deciles/quintiles) en las
tablas de vida, las tasas, las coberturas diferenciales.
Analicemos una situacin particular de mortalidad, entre mu-
chas, para ver qu mrgenes de maniobra tiene la epidemiologa
Una breve revisin histrica de las
polticas de SC en la Argentina reciente
nos puede ayudar para identificar actores
sociales que hoy actan como grupos
de presin, y que en muchos casos crean
nuestras deudas en SC y/o dificultan que
esta deuda se salde.
Una sntesis tentativa A su vez, las recomendaciones de agencias como el Banco Mun-
A diferencia de otros sectores de la sociedad que tienen un alto dial postulan sistemas de seguro administrados por los bancos,
papel en la legitimacin social, pero que contribuyen poco a la presuntamente universales pero de hecho sesgados hacia clien-
valorizacin financiera, como la educacin o la fabricacin de tes que cotizan ms su afiliacin; atencin de pacientes en efec-
armamentos, donde la relacin es opuesta, la SC a la vez da legi- tores privados, por cotizaciones de clientes, todo financiado por
timacin y valoriza capital. Hace setenta aos, la SC mova poco subsidios del Estado, que por dificultades tcnicas y propias al
dinero, y hemos visto cmo el NHS britnico de 1945 y la SC de sector Salud no puede auditar las facturas que se le elevan.
Pern-Carrillo de 1946 no tuvieron oposicin por agentes de la La situacin de los medicamentos requiere un anlisis especial.
valorizacin financiera que ahora son los actores sociales ms Supone en la Argentina de hoy un tercio del total de gasto de la
importantes para encauzar medidas en la SC que los beneficie, SC, el ms exagerado y eventualmente reducible. El medicamen-
aunque sean poco prioritarias, sean de mal costo beneficio e in- to tiende a excluir otros remedios, como la contencin, el apoyo
clusive dainas, y en paralelo sirvan para obstaculizar otras, ms logstico de los enfermos, los cambios en hbitos de vida. Inclusi-
eficientes, costo-beneficiosas, inclusivas y contenedoras. ve los documentos supranacionales no defienden la fabricacin
La SC es eminentemente mano de obra intensiva. En teora un estatal nacional de medicamentos, o su compra en el mercado
capitalismo que extrajera plusvala de un ejrcito de trabajadores internacional abierto, dos medidas que llevaran nuestro actual
de SC se beneficiara, pero la forma dominante de acumulacin gasto quizs a la mitad.
es hoy la valorizacin financiera, que desdea esto. Una fuerte Mediante circunstancias histricas que probablemente no se re-
SC presupone habitualmente un Estado nacin fuerte, y actual petirn, Cuba ha llegado a tener la SC ms costobeneficiosa del
o potencial enemigo estructural de la valorizacin financiera su- mundo. Niveles del Primer Mundo con recursos del Tercero. Se-
pranacional. Adems, como la historia ha demostrado repetidas parado de esa isla por la Corriente del Golfo, Estados Unidos, con
veces, las estructuras para dar SC se pueden rpidamente encua- la SC ms mercado y menos estadodependiente, sin ningn sis-
drar en un dispositivo militar, sobre todo en el territorio, todo lo tema pblico que pueda fijar precios testigo a los privados, con
cual es peligroso para los rdenes trans y supranacionales. el mayor gasto en salud por habitante del mundo, alcanza niveles
Como la salud es central en la subjetividad humana, el capitalismo mediocres de salud comparados con otros pases centrales, con
volcado a la salud tiene un vasto men de opciones para operar altos gastos administrativos, con el permanente espectculo de
buscando su beneficio, mayor que en ningn otro sector de la socie- poblacin llevada a la ruina y a la muerte por no poder pagar/
dad. Desde un control hegemnico de los medios de comunicacin, acceder a servicios de SC, es una buena comparacin.
que exageran o minimizan epidemias, crean enfermedades nuevas, Qu haremos en los prximos aos en la actual coyuntura neoli-
desestabilizan las polticas de SC en pases que ven con hostilidad, beral argentina? Nuestro ministro de Salud est anunciando que
medicalizan innecesariamente hechos de la vida cotidiana, con- tendremos un Seguro Universal de Salud. Vamos a tener que leer
trolan en parte la publicacin de artculos en revistas cientficas, en la letra chica de un tema tan complejo como lo es la SC si el
modifican pruebas de validacin de drogas y procedimientos, hasta proyecto macrista tender hacia la SC de Cuba o la de Estados
entregar ddivas a los profesionales que recetan sus productos. Unidos.
El desempleo, el trabajo precario
y el trabajo informal han sido
una constante en los aos de
democracia. Su persistencia es un
flagelo que tiene repercusiones
inmediatas sobre el nivel de
vida de los trabajadores y sus
familias. Desde hace un lustro
disminuyen las tasas de actividad
y de empleo, lo que significa
que de manera alarmante
est creciendo la poblacin
econmicamente inactiva. Por eso,
adoptar polticas orientadas a
combatir el desempleo y generar
nuevos empleos productivos
de calidad es una imperiosa
prioridad social.
Hoy ms que
nunca es
necesario
formular e
implementar
polticas de
empleo de
calidad
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I.
Definiciones preliminares distinguir las polticas activas de empleo que tienen una
Para evitar confusiones definimos los conceptos con los cuales perspectiva de mediano y largo plazo, actan al mismo tiempo
vamos a trabajar. sobre la oferta y la demanda de fuerza de trabajo, se proponen
Siguiendo a Jacques Freyssinet, en sentido amplio, la poltica lograr un efecto positivo sobre el nivel de empleo y reducir el
de empleo designa al conjunto de intervenciones del sector p- desempleo haciendo frente de manera durable a las causas ma-
blico con repercusiones sobre el mercado de trabajo, que pueden croeconmicas estructurales buscando promover la generacin
producir cambios en la estructura y funcionamiento del mismo en de nuevos empleos. Estos pueden ser de diversa naturaleza: em-
trminos cuantitativos o cualitativos. Todos los instrumentos de pleos temporarios, por tiempo determinado (CDD), de carcter
la poltica econmica se pueden movilizar para generar efectos coyuntural con un horizonte de corto plazo y de carcter pre-
directos o indirectos sobre el empleo. En sentido estricto, la cario, o por el contrario empleos seguros y estables, registrados
poltica de empleo agrupa al conjunto de acciones que apuntan ante el sistema de seguridad social, con un contrato de duracin
a anticipar o a corregir los desequilibrios del mercado de trabajo, por tiempo indeterminado (CDI), con un horizonte de mediano
a generar nuevos empleos, reducir el desempleo y el subempleo, o largo plazo. Por otra parte las polticas pasivas seran las
mejorar los procesos de adaptacin dinmica entre la oferta y la que prioritaria y casi exclusivamente solo ponen el acento en el
demanda de fuerza de trabajo, favorecer la formacin y reconver- comportamiento de la oferta de fuerza de trabajo; ellas operan
sin profesional as como la adaptacin de los recursos de mano por lo general en el horizonte de la coyuntura o de ciclos cortos
de obra a las necesidades del sistema productivo. (pero que pueden dar lugar a efectos duraderos), consisten en
La macroeconoma es determinante para configurar las polti- proporcionar subsidios y polticas sociales a los desempleados y
cas de empleo: la condicin necesaria para su xito es la exis- procuran contener el desempleo mediante el incremento de la
tencia de un proceso de crecimiento con rostro humano, rico poblacin econmicamente inactiva, la reduccin o contencin
en empleos pues en situacin de estancamiento o de recesin de la oferta de fuerza de trabajo o desalentando a los desemplea-
difcilmente se creen nuevos empleos sustentables. Se pueden dos. La medida pasiva ms importante consiste en otorgar a los
desocupados un subsidio por desempleo, o en su defecto otorgar
los beneficios de polticas sociales o brindar una asistencia de
contenido alimentario. Pero a diferencia de las activas, con las
polticas pasivas no se crean nuevos empleos. Obviamente que
lo ms recomendable es articular e integrar de manera dinmica
esos dos grupos de polticas para maximizar los resultados, pero
no solo los econmicos.
El desempleo, sobre todo si es de larga duracin, incluye la pr-
dida o erosin de la identidad profesional, el sufrimiento ps-
quico y mental provocado por la sensacin de ser considerado
intil para la sociedad y de ser estigmatizado, la degradacin
de la salud fsica, psquica y mental por la falta de actividad, la
prdida de las calificaciones por falta de uso, el deterioro de las
condiciones de vida de todo el grupo familiar y de relaciones
familiares y sociales. Pero adems un elevado y persistente des-
empleo degrada la cohesin del conjunto de la sociedad, la frac-
tura y segmenta deteriorando la calidad de la vida colectiva con
graves consecuencias en el mediano plazo.
II.
Las relaciones entre macroeconoma y empleo del ingreso de los trabajadores controlando la inflacin, porque
Cul es brevemente el diagnstico que se puede hacer sobre ellos tienen una mayor propensin a consumir, promover una
el mercado de trabajo argentino en esta primera mitad del ao poltica presupuestaria sana orientada al equilibrio y la gene-
2016? Desde hace un lustro disminuyen las tasas de actividad y racin de excedentes destinados a financiar el crecimiento, la
de empleo, y el desempleo ha encontrado un piso cerca del 7% generacin de empleos y adoptar polticas sustentables de inclu-
de la PEA. Eso significa que de manera alarmante est creciendo sin social.
la poblacin econmicamente inactiva, en muchos casos des- La experiencia internacional debe ser analizada, como informa-
alentada por las dificultades de conseguir un empleo, porque cin, para evitar errores y hacer compatible en nuestro pas las
estos escasean y el nivel de formacin profesional y de com- polticas de empleo, de ingreso y de inclusin social con el desa-
petencias se considera insuficiente. Ello hace que frente a este rrollo de un sector industrial integrado, que asigne prioridad a la
drama se busque en las polticas sociales un subsidio para cubrir industria de bienes de capital para fabricar bienes intermedios e
a niveles mnimos la reproduccin de la fuerza de trabajo y se insumos estratgicos, y se introduzcan cambios en la estructura
recurra al trabajo precario (informal, y no registrado). Por otra productiva que impulsen de nuevo el crecimiento del empleo
parte, un tercio de los asalariados tiene un empleo por el cual industrial que se estanc o disminuy desde el golpe militar de
los empleadores no hacen los aportes al sistema de seguridad 1976, para as evitar que se consoliden: 1) la reprimarizacin de
social, les pagan salarios comparativamente inferiores, dejndo- la economa y el crecimiento exacerbado del sector terciario y fi-
los social y legalmente desprotegidos, situndolos en el mercado nanciero; 2) la concentracin econmica y la extranjerizacin de
secundario y externo (como afirman los segmentaristas), com- la economa; 3) el desarrollo del consumo en base a actividades
prometiendo su futuro en materia previsional. La actual estanc- deficitarias en divisas como es el caso de la armadura electrni-
flacin reduce las posibilidades de acceder a un empleo digno ca de Tierra del Fuego y la industria automotriz.
con garantas de seguridad y estabilidad a varias categoras de la Una poltica estratgica de empleo que asigne prioridad a la
PEA: jvenes desertores del sistema escolar pertenecientes a las industria debe apoyarse sobre el desarrollo de la ciencia, la tec-
clases ms desfavorecidas y con escaso capital social, mujeres nologa y la innovacin productiva, para generar nuevos produc-
con escasas calificaciones y familias a cargo, trabajadores des- tos y procesos que satisfagan necesidades sociales, buscando
ocupados de mayor edad as como los migrantes de pases lim- una competitividad genuina basada en el aumento de la produc-
trofes. Por razones de espacio no se analizarn ac el impacto de tividad, mejora de la calidad, reduccin de los costos unitarios,
los procesos de trabajo sobre la salud fsica psquica y mental, cumplimiento de los plazos de entrega (justo a tiempo), para
as como las consecuencias de estos fenmenos en materia de de este modo absorber el desempleo y generar nuevos empleos
ingresos, que explican los elevados ndices de poblacin en si- productivos que incorporen a profesionales y tcnicos y estos no
tuacin de pobreza e indigencia. Las generosas polticas sociales se vean impulsados a migrar.
implementadas despus de la implosin de la convertibilidad no
han podido resolver estos problemas.
Cules son, de manera no exhaustiva y segn los manuales uni-
versitarios, los principales determinantes y condicionantes ma-
croeconmicos para hacer viables polticas eficaces de empleo?
Asegurar un fuerte y sostenido incremento del PBI per cpita
basado en el crecimiento de la productividad, configurar una
tasa de cambio real competitiva para fortalecer el saldo positivo
de comercio exterior, promover las inversiones directamente
productivas (nacionales y extranjeras) en los sectores, ramas de
actividad y regiones que se consideren de carcter estratgico
en los planes de desarrollo econmico y social, graduar el uso de
las nuevas tecnologas para que no sustituyan abruptamente y
en demasa la fuerza de trabajo, adoptar una poltica crediticia
otorgando facilidades a las empresas orientadas hacia la gene-
racin de empleos, dinamizar la demanda efectiva mediante el
incremento de los salarios reales y una distribucin progresiva
III.
Propuestas preliminares
Dada la crisis y los cambios estructurales que estn ocurrien-
do en los principales pases del mundo, es necesario efectuar
estudios prospectivos para imaginar a mediano plazo diversos
escenarios sobre posibles inserciones del sistema productivo
argentino en la nueva divisin internacional del trabajo, prever
los ciclos de vida de nuestros productos y anticipar los procesos
de reestructuracin econmica para de esa manera hacer frente
en mejores condiciones a los procesos de mundializacin, de
financiarizacin y la exacerbacin de la competencia debido a la
reduccin de la demanda mundial.
Promover y apoyar mediante la poltica crediticia, de informa-
cin y asistencia tcnica, la formacin gerencial y el desarrollo
de un empresariado con sentido nacional y de carcter inno-
vador que acepte asumir riesgos, poniendo a la generacin de
empleos como una variable objetivo para asumir la principal
Responsabilidad Social Empresarial.
De igual manera la poltica de empleo requiere el buen funciona-
miento de las instituciones y que se adopten reformas jurdicas.
En primer lugar, implementar e institucionalizar la concertacin
tripartita, para adoptar un Plan o Pacto Nacional de Empleo,
Productividad e Ingresos, que debera coordinar e integrar los
programas y actividades de todos los ministerios involucrados
con las instancias homlogas provinciales y la activa participa-
cin de las centrales de asociaciones profesionales de trabajado-
res y empleadores.
Para mejorar la calidad del empleo y prevenir los riesgos ocupa-
cionales, crear y poner en funcionamiento una agencia pblica
con el objetivo de mejorar las condiciones y medio ambiente de
trabajo (CyMAT) dentro de las empresas y organizaciones, que
IV.
La experiencia internacional puede orientar al vidad hacia la empresa donde los sindicatos son por lo general
Estado y los interlocutores sociales a disear ms dbiles para defender el empleo; e) dar ms atribuciones
poltica de empleo a la empresa para decidir unilateralmente la configuracin del
1) Varias polticas pasivas (que tratan de reducir la oferta de tiempo de trabajo segn sus necesidades (limitacin de permi-
fuerza de trabajo como las que hemos definido) son criticables y sos y licencias por estudio, imponer horarios antisociales que
no han tenido resultados positivos, por ejemplo: a) las polticas complican la vida familiar, el estado de disponibilidad para
demogrficas que imponen el control de la natalidad para re- trabajar fuera de los horarios, desempearse en das festivos,
ducir de manera global la futura oferta de fuerza trabajo (China trabajar de noche, en perodos de vacaciones, etc.); f) imponer
hasta 2015); b) el control y la reduccin del flujo inmigratorio, unilateralmente la rotacin entre puestos de trabajo y la poliva-
que en el fondo se justifica por actitudes de discriminacin y lencia, para hacer frente a ausencias de otros trabajadores, en
xenofobia, pensando que los inmigrantes le quitan el empleo lugar de contratar nuevo personal.
a los nacionales, c) la discriminacin, de hecho o de derecho, 3) Por el contrario, las medidas de poltica de empleo en sentido
contra el acceso de las mujeres a ciertos empleos y oficios consi- amplio preconizadas por la OIT y algunos pases industrializa-
derados masculinos; d) el estmulo o la compulsin a acogerse dos son de carcter estructural y tienen otra orientacin, ms
a jubilaciones anticipadas y retiros voluntarios para reducir el equilibrada, y merecen ser tenidas en cuenta: a) proteccin so-
empleo en el sector pblico y empresas estatales en momentos cial de la fuerza de trabajo desocupada y generalizar la vigencia
de recesin cuando se adoptan polticas de ajuste. del seguro contra el desempleo, pero que abarque tambin a los
2) En momentos de crisis recesivas asistimos a la reintroduc- trabajadores que en el momento del despido estaban en situa-
cin de polticas activas, pero de inspiracin neoliberal, que por cin precaria, informal y no registrado (que desgraciadamente
los resultados mostrados durante la Convertibilidad deberan son la mayora); b) ampliar y perfeccionar el funcionamiento
ser rechazadas. Cules son las ms frecuentes? a) La flexibiliza- del servicio pblico de empleo (SPE) que est articulado con
cin del uso de la fuerza de trabajo tratando de reducir el costo las prestaciones del seguro contra el desempleo y no se limite
de la relacin salarial ( frenando el aumento del salario real); b) a registrar los desocupados y beneficiarios de los planes so-
reformas de la legislacin del trabajo para hacer ms fcil y me- ciales, sino que haga la prospeccin de los puestos de trabajo
nos costosos los despidos (preaviso e indemnizacin); c) adop- disponibles y estimule la formacin profesional requerida para
tar normas que impulsen empleos no asalariados, inestables y acceder a los mismos; c) otorgar temporariamente subsidios a
no regulados plenamente por la legislacin del trabajo (planta las empresas en crisis para que no despidan (como es el caso del
transitoria, pasantes, contratos de trabajadores autnomos, Repro, cuando se reconoce que la empresa est en dificultades);
monotributistas, de prestacin de servicios); d) descentralizar el d) ofrecer facilidades crediticias, impositivas y subsidios que
nivel de la negociacin colectiva desde el sector o rama de acti- cubran una parte sustancial del salario, para que las empresas
V.
Polticas complementarias que podran reinsertarse en la vida social y que generan desconfianza en las
implementarse en la Argentina empresas tradicionales, a trabajadores migrantes, refugiados
Teniendo en cuenta lo mencionado y el diagnstico prelimi- polticos, etctera.
nar hecho al inicio, son numerosas las polticas especficas de 9) Polticas de desarrollo regional y local que impulsen median-
empleo que pueden adoptarse segn la coyuntura, tratando de te incentivos fiscales la descentralizacin productiva, y generen
insertarlas de manera coherente dentro de un plan nacional de empleos por tiempo indeterminado y registrados ante el sistema
desarrollo. Algunas de ellas ya fueron implementadas y analiza- de seguridad social.
das en la serie Empleo, Desempleo y Polticas de Empleo (www. 10) Otorgar facilidades impositivas a las empresas que inviertan
ceil-conicet.gob.ar): todo o parte de los excedentes para ampliarse y crear empleos.
1) Instaurar programas de formacin profesional para jvenes 11) Reduccin de los aportes previsionales a cargo de la empre-
en paralelo con pasantas en situacin real de aprendizaje, para sa durante varios aos para los nuevos empleos estables regis-
que adquieran calificaciones y competencias respondiendo a las trados ante el sistema de seguridad social y su sustitucin por
demandas. contribuciones estatales para no desfinanciar a la ANSeS.
2) Promover mediante subsidios y apoyo crediticio que las 12) Establecer normas adecuadas (solidaridad integral sobre
empresas e instituciones pblicas incorporen a los jvenes que empleo, salarios y condiciones de trabajo) para las empresas que
buscan su primer empleo. recurran a procesos de subcontratacin y tercerizacin de em-
3) Adoptar un sistema de crdito fiscal para las empresas que pleos registrados.
lleven a cabo actividades de educacin permanente o de for- 13) Pago de indemnizaciones complementarias a las legales, en
macin profesional para completar la formacin e incorporar caso de que se compruebe que son despidos injustificados.
nuevos trabajadores.
4) Promover la generacin de empleos promovidos en el sector
pblico, porque cuando por bajas expectativas las empresas
son remisas a contratar o despiden, el Estado se convierte en
un empleador de ltima instancia cumpliendo con su funcin
social.
5) Apoyar con apoyo tcnico, con subsidios consistentes en
el pago por adelantado de varios meses del seguro contra el
desempleo y con facilidades crediticias a los desempleados con
formacin profesional y experiencia, para que constituyan pe-
queas empresas, pero para producir bienes o prestar servicios
que tengan una demanda solvente.
6) Generar empleos de proximidad en el sector no mercantil,
para que los actuales trabajos voluntarios de carcter social en
el vecindario (apoyo escolar o deportivo para los jvenes, pre-
servacin de la ecologa, reciclado de residuos, cuidado de nios
o de personas enfermas o en dificultad en sus domicilios) se
conviertan en empleos, y sean reconocidos como trabajos asala-
riados a tiempo parcial por parte de los municipios.
7) Promover el empleo de personas con capacidades diferentes,
o que han sido vctimas de accidentes de trabajo y tienen secue-
las de enfermedades profesionales.
8) Adoptar polticas de formacin y empleo focalizadas para
categoras especficas de la PEA: jvenes desertores del sistema
educativo, mujeres con poca formacin profesional y con res-
ponsabilidades familiares, reconversin de trabajadores desocu-
pados de edad avanzada que son descartados por las empresas,
asistencia psicolgica y formacin a ex presidiarios que desean
Para que los factores de riesgo psicosociales en el trabajo
no impacten sobre la salud de los trabajadores, la
demanda de esfuerzo y de exigencias psicolgicas del
puesto de trabajo y de las empresas u organizaciones
no debe impedir a los trabajadores ser autnomos y
controlar su actividad, ni restringir la recepcin de
apoyo social y tcnico para lograr los objetivos asignados
y, por otra parte, para no perjudicar la salud, la
intensidad del trabajo no debe superar sus capacidades
de resistencia y de adaptacin.
VI.
Reflexiones y perspectivas gro) tienen serias consecuencias: la pobreza, la indigencia y la
Por qu no recurrir a la concertacin social y adoptar un Plan exclusin social constituyen el nuevo y dramtico contenido de
o Pacto Nacional de Empleo, Productividad e Ingresos para la cuestin social. Se trata de un problema de la sociedad en
hacer frente a este problema, uniendo los esfuerzos de todas las su conjunto: no involucra solamente al Estado, si bien a este le
partes involucradas? El Estado en cumplimiento de sus funcio- cabe intervenir directa y activamente para compensar el fracaso
nes directivas, los empresarios (que son los mayores creadores empresarial y las fallas del mercado. Es la sociedad entera la que
de empleo), los trabajadores y sus respectivas asociaciones pro- tiene que involucrarse para buscar soluciones y aplicarlas.
fesionales deberan acordar poner en marcha polticas activas y Obviamente, para generar empleo es necesario el crecimiento
pasivas de empleo coherentes y complementarias entre s. En el econmico, pero este solo no basta, sino que debera dar lugar
futuro la variacin del nivel de empleo depender esencialmen- a un desarrollo con rostro humano y a un crecimiento rico en
te de la combinacin y complementariedad entre las polticas empleos.
pasivas y activas, habida cuenta del comportamiento de las
variables macroeconmicas y de los cambios institucionales y ***
normativos mencionados al comienzo. Un falso debate es el que opone la adopcin de un salario o
Sus objetivos principales seran formular polticas para reducir asignacin universal con las polticas de generacin de empleos,
la desocupacin y la subocupacin demandante, generar em- pues ambas son complementarias. Progresivamente, el salario
pleos genuinos, productivos y estables, alejando toda tentacin universal va pasando a ser un derecho para asegurar la subsis-
autoritaria, paternalista, burocrtica, tecnocrtica o clientelista; tencia, pero su implementacin requiere un elevado presupues-
hacer frente a este desafo y al mismo tiempo reconocer a los to y en el caso de los desocupados es visto por sus detractores
trabajadores por medio de sus organizaciones el derecho a acce- como un estmulo para permanecer en la inactividad, y no
der a toda la informacin estadstica y a los estudios disponibles, buscar activamente un empleo. Por otro lado, varios pensadores
a formular propuestas, a recibir asistencia tcnica de organis- como Jeremy Rifkin, Klaus Offe, Dominique Medda e incuso un
mos cientficos y universitarios y participar en la evaluacin de marxista como Andr Gorz pensaban que debido al progreso
polticas, dado que son potencialmente las primeras vctimas de tcnico, habra llegado el fin del trabajo como valor de cambio,
las crisis econmicas que desembocan en el desempleo. as como el de la sociedad salarial en la que predominaba el
El desempleo de larga duracin y el subempleo bajo todas sus empleo con contrato por tiempo indeterminado, seguro y es-
formas, la precarizacin (empleos sin garantas de estabilidad table, cuando el trabajo era el valor central que estructuraba la
y de seguridad), el empleo informal, el no registrado (o en ne- sociedad.
Las deudas
de nuestra
democracia en
el campo de
las finanzas
internacionales
En los ltimos doce aos nuestro
pas promovi una serie de leyes,
normativas y negociaciones
internacionales que buscaban
resolver los principales
problemas vinculados a las
finanzas internacionales: la
deuda pblica externa, los flujos
de capitales especulativos y el
rol de las calificadoras de riesgo
crediticio. Sin dudas, la principal
deuda de este proceso es no
haber podido avanzar en una
arquitectura financiera regional
autnoma que redujera el impacto
de la crisis global y sostuviera
los procesos de crecimiento
endgeno con inclusin social.
por Alejandro Vanoli. Lic. en Economa. Ex presidente del Banco Central y de la Comisin Nacional de
Valores. Profesor de Economa Internacional, Fac. Ciencias Econmicas (UBA). Miembro del Plan Fnix
ciones en futuros de dlar que las entidades financieras pueden ausencia de un registro pblico de las sociedades financieras, la
mantener en sus carteras. De esta forma se consigui que su reticencia al intercambio de informacin y las facilidades ofreci-
accionar no presione sobre la devaluacin del peso en momen- das para realizar operaciones financieras internacionales.
tos de estrs cambiario. Por otro lado, la actuacin en conjunto y Por otro lado, desde el G20 tambin se promovi un enfoque
de forma coordinada de todos los organismos de control arroj amplio para la regulacin. La estabilidad financiera sistmica
resultados positivos a los fines de cortar los canales de fuga y debe ser un objetivo de todos los reguladores y rganos de emi-
reducir fuertemente la brecha cambiaria. sin de normas y estndares, debiendo contar las autoridades
Con la asuncin del nuevo gobierno en diciembre de 2015, se con herramientas macroprudenciales apropiadas.
liberalizaron todos los controles y relajaron las regulaciones. De
esta manera, se habilit la fuga de capitales y la especulacin Lo que resta hacer
con tasas de inters en pesos que premian la valorizacin finan- Ms all de las medidas que puedan tomarse domsticamen-
ciera. te, para combatir la fuga de capitales es necesaria una accin
conjunta a nivel global. Por ejemplo, durante la vigencia de los
Lo que se avanz en la discusin global acuerdos de Bretton Woods, los controles de capitales se ejer-
En la reunin del G20 llevada a cabo en septiembre de 2013, la can de forma conjunta entre todos los pases participantes, lo
presidenta Cristina Fernndez de Kirchner solicit la inclusin que facilitaba el xito del sistema.
de la expresin guaridas fiscales, en lugar de lo que antes se Por otro lado, a partir de la asuncin del gobierno de Macri,
llamaba parasos fiscales. Al respecto mencion que si bien hay algunos de los organismos de control claves en la lucha contra la
una declaracin de condena, no se toman medidas concretas fuga y el lavado de dinero quedaron en manos de quienes antes
para combatirlos. defendan a los facilitadores de la fuga. El involucramiento del
Es probable que el motivo por el cual no se toman medidas con- propio Presidente en la fuga de capitales deja serias dudas sobre
cretas sea que varias de las guaridas fiscales tienen por detrs a la rigurosidad que tendrn los controles de ahora en ms.
la banca de Estados Unidos e Inglaterra y a grandes capitales de Desde lo econmico, deberan buscarse los instrumentos para
todo el mundo como beneficiarios de la evasin de impuestos y fortalecer el ahorro en moneda domstica y dentro del sistema
el lavado de dinero. financiero. El rol del dlar como reserva de valor limita el volu-
Las guaridas fiscales se caracterizan por el secreto bancario, la men de divisas disponible con fines productivos.
Agencias calificadoras de riesgo ACR, en tanto cumplan con los requisitos impuestos por la Co-
misin Nacional de Valores (CNV). Las nuevas ACR arrancaron
Lo que se hizo en la Universidad de Tres de Febrero, la Universidad Nacional de
En el mercado de capitales los inversores requieren de una San Martn, la Universidad Nacional de Moreno y la Universidad
entidad que recabe y procese toda la informacin necesaria de Buenos Aires.
para emitir una opinin sobre el riesgo inherente de un activo Por otro lado, la ley defini que las ACR no pueden prestar ser-
financiero determinado. Ese es el rol que cumplen las agencias vicios de auditora, consultora o asesoramiento a las entidades
calificadoras de riesgo (ACR). Las tres principales ACR a nivel contratantes o a entidades pertenecientes a su grupo de control.
mundial son Moodys, Standard & Poors y Fitch. Actan en for- Asimismo, los miembros del consejo de calificacin y sus analis-
ma oligoplica, acaparando prcticamente la totalidad de los tas no pueden formular propuestas o recomendaciones, ya sea
activos e instituciones financieras a calificar. formal o informalmente, a las entidades contratantes de una
El uso de las ACR conlleva un problema de informacin e incen- calificacin de riesgo.
tivos. Al ser los emisores quienes pagan por las calificaciones,
se generan potenciales problemas de incentivos ya que las ACR, Lo que se avanz en la discusin global
naturalmente, no quieren perder a sus clientes con evaluaciones A nivel internacional, en la cumbre celebrada en 2010 por los l-
excesivamente estrictas o malas. deres del G20 se insisti en la necesidad de reducir la dependen-
En virtud de la escasa competencia y un marco regulatorio que cia de las ACR. Para eso, el Financial Stability Board (organismo
le ha dado carcter normativo a las evaluaciones crediticias internacional que monitorea a los organismos de control) pre-
como Basilea II, los incentivos para elaborar calificaciones obje- sent ese mismo ao los Principios para reducir la dependencia
tivas resultan escasos. En el caso de los ratings soberanos, exis- en las ACR.
ten cuestionamientos al carcter procclico que han adquirido Un primer principio tiene por objetivo reducir la dependencia
las calificaciones as como su escasa objetividad. de las ACR en la normativa por lo que solicita a los reguladores
En la Argentina, con la sancin de la nueva Ley de Mercado de evaluar las referencias a las ACR en la misma y removerlas cuan-
Capitales de 2012 (ley 26.831), se avanz en romper la estructura do sea posible hacerlo. El segundo principio establece que los
oligoplica antes descripta. Para ello, se admiti que las univer- bancos, participantes de los mercados e inversores institucio-
sidades pblicas puedan ser habilitadas para inscribirse como nales deberan hacer sus propias evaluaciones crediticias y no
confiar solo y mecnicamente en las ACR. Conclusiones
Con relacin a las calificaciones internacionales, se solicit que La Argentina, de manera particular desde 2003 hasta 2015, plan-
la calificacin de riesgo haya sido emitida por una agencia que te en distintos foros internacionales las graves falencias del
cuente con un cdigo de conducta basado en los Principios del sistema financiero internacional y el escaso grado de avance en
Cdigo de Conducta para los Agentes de Calificacin de Ries- reformas profundas en la gobernanza global y en la implemen-
gos de la Organizacin Internacional de Comisiones de Valores tacin de polticas econmicas y financieras globales y en cues-
(IOSCO). tiones de regulacin financiera que permitan prevenir las crisis
En respuesta al compromiso asumido, el Banco Central emiti econmicas y promover un mundo con estabilidad, crecimiento
en noviembre de 2014 las normas sobre Evaluaciones crediti- y menor desigualdad.
cias. Los criterios establecidos reemplazan las disposiciones En ese terreno y con el acompaamiento de los BRICS (Brasil,
que contenan referencias a calificaciones otorgadas por alguna Rusia, India, China y Sudfrica), la Argentina fue un pas de
ACR local, por otros criterios especficos dependiendo del tipo avanzada para denunciar las groseras fallas en la regulacin
de contraparte. global producto de una supremaca ideolgica neoliberal y de
los intereses de los lobbies financieros internacionales, que his-
Lo que resta hacer tricamente promovieron la desregulacin financiera generando
Las ACR en universidades pblicas son un ejemplo internacio- sucesivas crisis derivadas en ciclos de endeudamiento, auge de
nal que debera seguir ganando participacin en el mercado por burbujas financieras y crisis que, a su turno, derivaron en ajuste
sobre las tres ACR privadas. A nivel soberano, la calificacin de y endeudamiento para recomenzar el ciclo.
riesgo que hacen las ACR carece de objetividad y condiciona En ese contexto, la Argentina promovi leyes, normativas, ne-
las polticas. Al respecto, en la medida que se pueda contar con gociaciones internacionales e incluso normas a nivel global que
fuentes de financiamiento alternativas a los mercados de crdito tuvieron por objeto formular polticas internas autnomas que
internacionales, se puede tambin sortear a las ACR. Caso con- redujeran el impacto de la crisis global, as como tambin soste-
trario, organismos regionales como la Corporacin Andina de ner procesos de crecimiento endgeno con inclusin social.
Fomento (CAF) logran emitir deuda con mejor calificacin que Ms all de los avances, hoy existen riesgos concretos y algunos
si lo hiciera cada pas por separado. En ese sentido, la coopera- retrocesos especficos en el manejo de la cuenta capital y de la
cin financiera regional puede hacer su aporte. deuda que entraan severos riesgos a futuro.
Una de las enormes deudas fue no poder avanzar en una arqui-
tectura financiera regional autnoma que podra haber sido un
eficaz complemento de las polticas nacionales y suplir la ausen-
cia de sanas polticas globales.
Sin perjuicio de los desafos que la restriccin externa impuso a
nuestro pas, en diciembre de 2015 haba un pas desendeudado
y con normas prudenciales cambiarias, que ms all de even-
tuales adaptaciones que pudiesen efectuarse en un contexto
ms estable, eran excelentes bases para conciliar un crecimiento
sostenido con estabilidad e inclusin.
Ms all de los retrocesos globales, regionales y de nuestro pro-
pio pas, resulta necesario minimizar una financiarizacin con
insercin neoliberal dependiente como las ocurridas en la dicta-
dura y en los aos 90 para evitar una futura crisis.
En la Argentina tiene
especial relevancia la
fuga de capitales. La
misma se define como
la tenencia de activos
externos de residentes
ms all de ciertos
lmites normales. Los
motivos, adems de
econmicos, pueden
estar vinculados a
la evasin fiscal o al
lavado de dinero, entre
otros.
La reforma
fiscal
necesaria:
sus
lineamientos
Las reformas fiscales resultan
ineludibles para darle mayor
competitividad a la economa,
en todos los planos en los
que la gestin estatal resulta
sustantiva. Junto con ellas es
tambin necesaria la creacin
de un sistema de planificacin
que brinde un marco a la
definicin de las polticas
a impulsar y a la posterior
asignacin de los recursos; y
as lograr una mayor eficacia
administrativa y reguladora
del Estado, una direccin ms
eficiente y racional de sus
subsidios, una ms alta y mejor
direccionada inversin pblica
y una ambiciosa y equilibrada
coordinacin regional.
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Las fases primaria y secundaria de desfavorables para las mayoras, ya que los actores y procesos
la distribucin de los ingresos que definen tal grado de regresividad primaria tendrn tam-
Los procesos redistributivos han resultado en Occidente, en bin capacidad para bloquear las eventuales reformas fiscales
general, de una larga y ardua tarea de construccin histrica (tributarias y del gasto pblico) que podran mitigarla, al menos
por parte de las sociedades que han logrado altos estndares de en parte, en la fase de redistribucin secundaria. Una agenda
bienestar y equidad, como consecuencia de la activa (pertinaz, relevante de las polticas pblicas proequidad en el plano de la
puede decirse) participacin de sus clases, segmentos sociales y distribucin primaria debera incluir, entre otros temas relevan-
asociaciones de diverso tipo. En suma, un proceso de edificacin tes, los siguientes: control democrtico y diversidad en el rea de
y defensa de nuevas instituciones que permitieron alcanzar y los medios masivos de comunicacin; regulacin eficiente de los
sostener tales estndares en un arduo proceso de avance y con- mercados no competitivos y eficaces polticas antimonoplicas;
solidacin de tipo cultural. Resultan poco frecuentes, en cambio, polticas laborales progresivas; control de la concentracin de
los casos de saltos histricos que hayan logrado subsistir. En la propiedad de la tierra y de la propiedad empresaria; redis-
cuanto al conjunto de polticas pblicas apropiadas, varan de tribucin de riqueza donde sea necesario (debe tenerse muy
acuerdo a los respectivos procesos y diferencias estructurales en cuenta, sin embargo, que una vez concentrada la propiedad
de las sociedades nacionales. En aquellas donde los mercados resulta muy difcil redistribuirla); una poltica educativa que pri-
juegan un papel de alguna relevancia resulta importante, a vilegie a los sectores ms desprotegidos, sobre todo en los niveles
efectos tanto analticos como argumentativos, distinguir entre bsicos; y una poltica de salud de alcance universal, a partir de
los procesos y polticas que definen la distribucin denominada la constitucin de un sistema racional e integrado (que supere
primaria de los que operan en la fase secundaria. La prima- el actual esquema: antieconmico, desigual, irracional y desin-
ria es la fase de la distribucin que resulta de la interaccin de tegrado, sujeto al arbitrio de poderosos intereses econmicos y
los mercados, la sociedad civil (u organizaciones del pueblo) corporaciones). Una cuestin crtica central en la definicin de
y el Estado, con sus intervenciones y regulaciones de todo tipo, la distribucin primaria en una sociedad es, antes del rol que
excepto la propiamente fiscal (vale decir, la que se realiza a puedan jugar las polticas pblicas mencionadas, la de los valores
travs de la recaudacin de impuestos y otros ingresos pblicos predominantes en tal sociedad, la propiamente cultural antes
y de la asignacin del gasto pblico). La segunda, la secundaria, mencionada (una esfera que resulta de la historia previa y en la
se refiere entonces a la correccin usualmente progresiva, cual, usualmente, se verifican muy lentos procesos de cambio).
proequitativa que realiza la accin fiscal del Estado a la distri- Para completar esta introduccin a la propuesta propiamente
bucin primaria, bastante inequitativa en todas partes. dicha, debe recordarse que en la fase secundaria lo que resulta
Ahora bien, resulta vital para alcanzar un cierto grado de equidad clave para lograr ms equidad es el nivel y la estructura del gasto
que se opere con vigor en ambos planos de la distribucin. Ello es pblico (lo que define, en buena medida, su impacto distributi-
as porque la historia parece mostrar que all donde la distribu- vo). Obviamente, el nivel del gasto est determinado por el nivel
cin primaria tiene caractersticas extremas (salvajes) es ms de la presin tributaria. A su vez, este ltimo resulta en ltima
limitada la correccin secundaria posible. Muy esquemtica- instancia funcin del grado de progresividad de la estructura de
mente, esto se explicara por dos razones principales, en planos los ingresos pblicos: a mayor progresividad, ms alto nivel de
diferentes. Por un lado, se plantea un problema de limitacin recaudacin potencial. En sntesis, la estructura de la recauda-
instrumental dado que la capacidad de correccin fiscal no es cin tributaria hace posible una mayor equidad, no tanto como
ilimitada (en cuanto a la medida en que resulta capaz de modi- consecuencia directa de la misma su aporte directo es relativa-
ficar la regresividad primaria). Por el otro, en las situaciones de mente menor o inexistente, como es el caso de la mayor parte de
extrema inequidad primaria se plantea usualmente un proble- los pases de Amrica latina, sino a travs de la gestin del gasto
ma de correlaciones de fuerza en el plano sociopoltico muy pblico, cuyo nivel resulta por ella determinado.
La eliminacin de las exenciones que hoy
benefician a las actividades financieras y
especulativas y el aumento de la presin
sobre las personas con alta capacidad
contributiva, permitiran terminar con la
asimetra que hoy afecta a las empresas (en
especial a las pequeas) y a las actividades
productivas.
los cambios tributarios requeridos son, entonces, las reformas asignacin de los recursos necesarios. Junto con una mayor
orientadas a dar mayor eficacia y transparencia a la gestin pre- flexibilidad gestional en la administracin, adecuada a la sin-
supuestaria en todos los niveles de gobierno, en el marco de un gularidad de cada organismo. Y la introduccin de sistemas de
escrupuloso cumplimiento de las estipulaciones constituciona- premios y castigos para las instituciones y los funcionarios, los
les (incluyendo la posible apelacin, en ciertos casos de particu- gerentes pblicos. En cuanto a la evaluacin de los resultados,
lar importancia, a las nuevas instancias de consulta habilitadas resulta tambin indispensable el buen funcionamiento de un
por la reforma de 1996) y el adecuado funcionamiento del rgi- sistema de seguimiento y monitoreo que verifique si el impacto
men republicano y federal de separacin de poderes. Los pre- previsto de la prestacin de los bienes y servicios pblicos se ha
supuestos pblicos no alcanzan a reflejar hoy siquiera lo que se alcanzado y que, en caso contrario, permita introducir a tiempo
gasta (ofrecen un parcial panorama financiero), cuando debe- rectificaciones (y tambin penalidades, cuando corresponda).
ran expresar con claridad qu se hace con los recursos pblicos
asignados (la perspectiva de las necesidades pblicas). Resulta
entonces indispensable un cambio en la visin del Estado: el
paso del Estado gastador al Estado prestador de servicios. Se
requiere, para ello, de un sistema de planificacin que brinde un
marco a la definicin de las polticas a impulsar y a la posterior
Democracia e
integracin
regional
En una regin que se vio
sacudida en los ltimos 60
aos por golpes de Estado
de todo tipo, y donde parecen
volver las peores prcticas
contrarias a los intereses de
los pueblos, solo los procesos
de integracin podrn iluminar
el camino; porque ningn pas
puede solo. Ms democracia
ser ms integracin.
Ms integracin ser ms
democracia.
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Democracia, integracin y Mercosur Las ltimas dictaduras nos dejaron a Brasil y Argentina con una
Integracin regional y democracia suenan a la par en nuestra profunda hiptesis de conflicto. La preparacin para la guerra
querida Latinoamrica. creca.
No debe sorprender a nadie esta afirmacin. Las oleadas dicta- Con la llegada de la democracia, los presidentes Sarney y Alfon-
toriales cvico-militares que sufri la regin desalentaron toda sn pusieron en marcha un programa de cooperacin econmica
idea de integracin regional promoviendo hiptesis de conflicto, e integracin productiva que modific sustancialmente aquella
muchas veces realmente ridculas, entre pases hermanados por hiptesis y sent las bases del futuro Mercosur.
una historia, una tradicin, una cultura y hasta por una comuni- A poco de andar, ya en los 90, el Mercosur adopt un fuerte ses-
cacin comn. go comercialista que deriv en un significativo incremento del
Por el contrario, las oleadas de restauracin democrtica, es- comercio intrazona que, al mismo tiempo, puso en evidencia los
pecialmente la ltima y definitiva que vivimos los latinoameri- lmites a los que haba llegado la voluntad integracionista de los
canos en la dcada de los 80, fueron capaces de justipreciar el lderes democrticos de la regin hacia fines del siglo XX.
valor de la integracin regional como una herramienta funda- Sin embargo, aun dentro de este contexto, en 1992 el Mercosur
mental en la consolidacin de un espacio regional ms justo y reconoci tempranamente que la plena vigencia de las institu-
solidario, plural y pacfico, y fundamentalmente, democrtico. ciones democrticas es condicin indispensable para su existen-
Las tendencias integracionistas de la regin, si bien reconocen cia y consolidacin. Ms an, seis aos despus, con la firma del
importantes antecedentes histricos previos, convergieron a denominado Protocolo de Ushuaia, el Mercosur, conjuntamente
fines de los 80 en una serie de intentos por avanzar en procesos con Chile y Bolivia, establece por primera vez y con meridiana
de integracin comercial y fsica destinados a fortalecer las eco- claridad una serie de procedimientos a aplicar en forma con-
nomas de cada pas, tornarlas ms competitivas y complemen- junta ante la ruptura del orden democrtico en cualquiera de los
tar las economas nacionales. pases signatarios del protocolo.
Uno de los procesos ms destacados de este perodo fue, y es, el Con la extraordinaria confluencia de los nuevos liderazgos re-
Mercosur. gionales de comienzos del siglo XXI Nstor Kirchner, Lula Da
El Mercosur prometa, junto a la joven democracia recuperada, Silva, Hugo Chvez, Tabar Vzquez y Duarte Frutos, la poltica
la generacin de un marco regional indito para afrontar en de integracin regional comenz a enriquecerse con la incorpo-
forma mancomunada los desafos de los nuevos tiempos que se racin a la agenda de temas vinculados a la integracin de los
avecinaban. pueblos, y tambin a la consolidacin de la democracia en la
Vale la pena recordar sus orgenes. regin, entre otros.
Por un Mercosur productivo y social Integracin y democracia
Si durante los 90 la integracin transcurri fundamentalmente Acabamos de recordar con clara memoria el 40 aniversario del
por los andariveles comerciales y su vinculacin con el orden golpe cvico militar en la Argentina.
democrtico se limitaba a asegurar las formalidades procedi- No obstante, fueron numerosos los intentos desestabiliza-
mentales de este rgimen de gobierno, es a partir de 2003 cuan- dores de la democracia en la regin con posterioridad a la
do la integracin regional comienza a advertir la importancia de culminacin de las dictaduras cvico-militares de los aos 70
ampliar la definicin de la frmula democrtica regional, incor- y 80.
porando cuestiones vinculadas a la inclusin social de sectores Frente a estos intentos, las respuestas del Mercosur, Unasur y el
marginados del proceso econmico y social en cada uno de los conjunto de la regin han derivado, en la mayora de los casos,
Estados parte. en un respaldo serio y eficiente a la democracia como ocurri en
Ahora, ms all de continuar con las discusiones arancelarias, Bolivia, Ecuador, Colombia y Venezuela. Y, naturalmente, hubo
el proceso de integracin regional comenzara a dar respuesta a fracasos que llevaron a definir sanciones por parte de los pases
las permanentes demandas de sectores sociales, econmicos y defensores de la democracia.
productivos que, por las caractersticas adoptadas por el Merco-
sur en sus primeros aos, haban quedado excluidos de partici-
par del proceso de integracin.
Esta idea ira madurando lentamente en la regin y recin en
2006, en la ciudad de Crdoba, se pudo celebrar la primera cum-
bre de presidentes del bloque que, impulsada por la primera
Cumbre Social del Mercosur Por un Mercosur Productivo y
Social, declar abiertamente su inters por:
1) Reafirmar la prioridad de definir una Agenda Social Integral y
Productiva, orientada a desarrollar iniciativas y polticas activas,
para reducir el dficit social, promover el desarrollo humano
integral y la integracin productiva.
2) Reafirmar la voluntad de avanzar hacia la integracin produc-
tiva regional con desarrollo social con nfasis en la promocin
de emprendimientos productivos regionales que incluyan redes
integradas, especialmente por pymes y cooperativas.
Desde ese momento han pasado ya casi diez aos, lo cual permi-
te esbozar algn balance preliminar de aquella voluntad poltica
orientada a fortalecer la idea de una democracia con inclusin
social asociada estrechamente a un proceso de integracin
regional sustentable y sustentador de esta nueva y enriquecida
visin integracionista.
Para ello hay que anticipar que aqu apoyamos una definicin
de democracia no solo como el apego a un conjunto de reglas
de juego preestablecidas, sino tambin como la mejor forma de
organizar polticamente a la sociedad y de asegurar su desarro-
llo y su inclusin social.
El transporte y el ciclo Este sistema se torna entonces perverso, por cuanto combina
neodesarrollista lo peor de ambos mundos: no desmoviliza recursos estatales,
La nueva etapa que se abre tras la crisis de 2001-2002 trae con- y recurre a un esquema de cobro relativamente caro. De todas
sigo un nuevo patrn de polticas, que luego de insinuarse en los maneras, cabe rescatar la inversin realizada en la generali-
inicios del ciclo que comienza en 2003, va tomando forma en los dad de la red pavimentada especialmente la de jurisdiccin
aos siguientes, aunque sin seguir lineamientos programticos nacional que hoy ofrece condiciones mayormente buenas de
firmes. En general, y las excepciones son pocas, la administra- transitabilidad. A este resultado contribuyeron los regmenes de
cin neodesarrollista, lejos de pretender un avance sistemtico concesin sin peaje, que continuaron en vigencia.
de la empresa estatal sobre la privada, practica una suerte de El esquema de concesionamiento aeroportuario no tuvo varia-
estatismo de ltima instancia. ciones significativas.
Es as como se producen cambios radicales en algunas reas Tras fracasos sucesivos de dos operadores de origen espaol,
como es el caso del sistema previsional, que retorna al Estado Aerolneas Argentinas retorn al Estado, en una expropiacin
en 2009, luego de 15 aos de gestin privada, o el de YPF mien- sin costo, pero que implic asumir un monto importante de
tras que en otras observamos una visible continuidad. pasivos. La nueva gestin encar un agresivo plan de reequipa-
Esto ltimo es, en grandes lneas, lo que ocurre en el sector miento, centrado en aeronaves provistas por Brasil, mediante
transporte; aqu, las (contra)reformas operadas son ms que un esquema de financiamiento. Esto permiti una recuperacin
nada reactivas. importante de trficos, sobre todo en cabotaje, con un claro
Los cambios institucionales en lo referido a concesiones viales mejoramiento de la calidad del servicio. Pero hubo otra nove-
son mnimos; pero la sostenibilidad de estas pasa a depender dad, y fue la entrada auspiciada desde el Estado en 2005 de un
centralmente del subsidio estatal, dado que los peajes no son operador extranjero en cabotaje (LAN), como forma de resca-
ajustados en ritmo compatible con la inflacin. En las concesio- tar una empresa local, en 2005. Al ser parte de un grupo mayor,
nes interurbanas, puede afirmarse que gran parte de lo recauda- esta vez la competencia en cabotaje ha venido para quedarse, al
do se destina hoy da a solventar los esquemas de recaudacin. contrario de los ensayos anteriores.
Conclusiones
Las tres dcadas de democracia han representado vicisitudes
econmicas y polticas diversas, en una trayectoria que dista de
tener estabilidad. Con sus particularidades, el sistema de trans-
porte ha acompaado esta senda oscilante. La reflexin sobre
las circunstancias vividas permite arribar a algunas conclusio-
nes, someras dado el carcter breve de este trabajo.
En primer lugar, el sistema de transporte en su conjunto logra
dar respuesta, en general con eficacia, a los requerimientos de
movilidad; no puede argirse que hoy existen limitantes signi-
ficativos al desarrollo de actividades por restricciones de trans-
porte.
En el mbito interurbano, las cuestiones ms urgentes ade-
ms de adecuaciones regulatorias se refieren a los dos tpicos
siguientes: rol del sistema ferroviario y fluvio-martimo, ante la
absoluta preeminencia del automotor de cargas; y funcin de
la empresa de transporte areo estatal. Esto ltimo se refiere
tanto a la coexistencia de un competidor en cabotaje como a la
atencin de rutas regionales e internacionales, donde compite
En el transporte en condiciones desfavorables, dada su reducida escala, originn-
dose un importante quebranto.
automotor urbano, En el mbito urbano, el panorama es bastante ms complejo.
el cambio ms Si hasta la dcada de 1990 la demanda de viajes en vehculos
individuales era relativamente baja merced tanto a la eficacia
impactante es la del transporte pblico como al estancamiento econmico de
Derecho a la
comunicacin,
entre
antiguos
obstculos
y nuevos
desafos
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Debates
Desde la asuncin del nuevo gobierno, en la Argentina volvie-
ron a quedar al desnudo los mecanismos de construccin de la
poltica pblica en funcin de los intereses de los grandes con-
glomerados mediticos. Tambin se actualizaron las discusiones
sobre la construccin de la noticia en los medios dominantes,
entendidos como actores polticos y econmicos con poder de
fuego como para condicionar el Estado democrtico.
Esto nos obliga, una vez ms, a resistir la tentacin de reflotar la
teora de la aguja hipodrmica y su lgica de estmulo respues-
ta para explicar las relaciones entre medios y audiencias. Es
necesario comprender que ese vnculo atravesado por la repro-
duccin de las estticas y contenidos dominantes en funcin del
rating es complejo y multidimensional. No alcanza con revelar
los intereses econmicos y polticos de los grandes grupos me-
diticos para desmontar sus posiciones dominantes. Tampoco
con mostrar los hilos con los que se cosen, para un lado y para el
otro, las noticias.
En este escenario recobran sentido los conceptos que animaron
la lucha por la democratizacin de las comunicaciones a lo largo
de los ltimos 35 aos para enfrentar con ellos los nuevos y vie-
jos debates sobre el rol los medios. Desconcentracin, pluralis-
mo informativo, diversidad de voces, de estticas, de contenidos.
Acceso democrtico a los medios, condiciones bsicas de sus-
tentabilidad para los comunicadores comunitarios, son algunos
de los pilares sobre los que pensar una verdadera refundacin
comunicacional, a tono con la praxis social y poltica de nuestro
pueblo.
Desafos pendientes naci como rebelda frente al poder estatal y hoy puede sucumbir
Los primeros desarrollos tericos y jurdicos en torno al con- tanto por la accin del Estado como por el obrar de actores no
cepto de democratizacin de las comunicaciones se remontan estatales, mediticos o que pesen sobre ellos, en un paisaje en el
a fines de los aos setenta y encontraron un hito con la publica- que las empresas de medios no son ms esos viejos editores que
cin en 1980 del informe Un solo mundo, voces mltiples, realiza- enseaban a sus hijos y discpulos el oficio periodstico.
do por la comisin presidida por el irlands Sean MacBride, en En los das por venir seremos testigos de desafos de importancia
el marco de Unesco. El informe introdujo por primera vez en la en materia de libertad de expresin, tales como el espionaje y las
agenda internacional las nociones de pluralismo, diversidad, intromisiones a la privacidad y al actuar de los medios de comu-
universalidad del derecho a la comunicacin y del acceso a la nicacin, el acceso a la informacin, el acceso universal a Inter-
informacin, temas hasta entonces fuera de la agenda. net, la alfabetizacin y el estrechamiento de la brecha digital, los
Desde entonces las cuestiones en debate han ido variando, y se procesos de convergencia, la transicin a los medios digitales,
generaron diversas corrientes de pensamiento y discusin sobre la multiplicacin de las pantallas y los productores y los retos
el rol de los medios en las sociedades democrticas. Al mismo que ello importa en cuanto a pluralismo y sustentabilidad, la
tiempo, fueron constituyndose conglomerados periodsticos promocin de los medios comunitarios y pblicos, el rol y la con-
con intereses fuera de la actividad especfica y proliferaron las formacin de las autoridades de aplicacin, la preservacin de la
cadenas internacionales que hoy aparecen como grupos globali- actuacin de los periodistas, la irrupcin de los nuevos medios y
zados. Todo esto de la mano del desarrollo masivo de Internet y las redes sociales y su reconocimiento y proteccin, expandiendo
la expansin de las redes sociales. la vieja doctrina del orador en la esquina de la calle.
En simultneo, en Amrica latina tomaron cuerpo los temas de La experiencia acumulada y las lecturas recientes en la materia
una nueva agenda ampliada, que incorpor la universalidad son suficientemente persuasivas respecto de que no hay siste-
del acceso, la problemtica de la concentracin y la distribucin ma de derechos, ni sociedades con aspiracin al desarrollo, ni
de las frecuencias de radiodifusin, entre otros. La cada de la proyectos polticamente sustentables, sin ciudadanos y pueblos
imagen sagrada de objetividad de la informacin difundida, la que tengan garantas y oportunidades de ejercer su derecho a la
revelacin de que adems de ideologas y lneas editoriales los comunicacin y libertad de expresin, en un contexto plural y
negocios intra y extramediticos tienen gravitacin en la opinin diverso. Esto es lo que los tericos han dado en llamar la ciuda-
pblica y la pelea por la universalizacin de este derecho que dana comunicacional.
Hemos comprobado cmo los pases de la regin que se Expandir los procesos de capacitacin e incidencia en los
han visto afectados por graves violaciones a los derechos poderes judiciales y legislativos en base a los estndares intera-
humanos en el pasado reciente presentan en la actualidad mericanos.
una seria carencia de confianza en la vigencia del estado de Para avanzar en la comprensin de ese universo es necesario de-
derecho. En este contexto, el mayor desafo para los actores jar de lado los sentidos comunes impuestos por buenas o malas
sociales interesados en la defensa del derecho a la comuni- razones, por comodidad de conciencia o proximidad ideolgica.
cacin es contribuir a la reconstruccin de lazos all donde No existe un libreto tranquilizador para quienes se interesan por
el derecho a una sociedad plural y diversa an se encuentra el abanico de cuestiones vinculadas a la comunicacin que hoy
pendiente. Para ello, es imprescindible atender, entre otras ocupan un lugar central en el desarrollo de nuestras democra-
cuestiones: cias. Pero s podemos nutrirnos de herramientas para enfocar
Reforzar de manera permanente los vnculos entre libertad de estos fenmenos y repensar el papel del Estado, las polticas
expresin, de opinin, de informacin y de comunicacin y la pblicas, los medios y la sociedad civil.
democracia participativa. La respuesta mercadocntrica que hoy toma nueva forma en las
Trabajar en la promocin de acciones que concentren la aten- polticas impulsadas en la regin indicara que el Estado debe
cin en el empoderamiento de los sectores en situacin de vul- permanecer al margen como un mero garante de reglas de juego
nerabilidad para el ejercicio de estos derechos frente a actores macroeconmicas. Muy por el contrario, desde una perspectiva
estatales y no estatales. basada en los estndares internacionales de derechos humanos,
Remarcar la importancia de los derechos reconocidos en el el Estado tiene mucho por hacer, pero debe hacerlo de manera
artculo 13 de la Convencin Americana de Derechos Humanos inteligente. Porque desde que las mujeres y los hombres salieron
y sus estndares vigentes. a hacer or sus voces en las esquinas de la calle, hasta el adveni-
Reforzar la promocin de estndares de calidad del ejercicio miento de los medios digitales, el desafo sigue siendo el mismo:
del derecho a la comunicacin para grupos histricamente dis- convertir a los medios de comunicacin en espejos y ventanas.
criminados. Espejos, para reflejar la mayor cantidad de expresiones posibles.
Establecer mecanismos de educacin y perfeccionamiento en Ventanas, para ver el mundo y que el mundo nos vea.
el ejercicio de este derecho mediante herramientas digitales y
multiplataforma.
A pesar de las polticas orientas hacia las economas
regionales encaradas desde 1983 a esta parte, todava
subsiste una importante brecha entre las estructuras
socioeconmicas de la periferia con respecto a sus
similares en las reas de mayor desarrollo relativo del
pas. Una remocin de estas relaciones desiguales de
poder es condicin necesaria para el mejoramiento de las
condiciones de vida de la poblacin rural. He aqu una de
las mayores deudas de nuestra democracia.
Deudas de la democracia
en el mbito de las
economas regionales
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7. Limitada capacidad de los pequeos y medianos nuestros das se fueron ocupando por primera vez de la pro-
productores en vincularse a estructuras de agrega- blemtica econmica y social de las economas regionales,
cin de valor a sus productos. Ello se advierte en la predo- aunque los avances notorios y significativos se encararon desde
minancia absoluta de capitales concentrados, en su mayor parte el ao 2003, cuando fueron complementados con ambiciosos
de origen externo a las regiones comprometidas, en los procesos planes de infraestructura vial y energtica como nunca antes.
de transformacin de materias primas y comercializacin. Los Estas luces y sombras obligan a remarcar, frente a lo hecho, las
mismos productores estn alejados, en su gran mayora, de lograr asignaturas pendientes. Las detallamos, como desafos impres-
conformar estructuras productivas que garanticen que el valor cindibles hacia el futuro:
que se le agrega a su produccin de insumos manufactureros o 1) Diseo de planes de desarrollo estratgicos en las diversas
alimentos quede en manos de sus autnticos productores y, en regiones que, coordinados entre s, definan una poltica nacional
cambio, pasen a engrosar los abultados beneficios de inversores de desarrollo territorial que atienda la diversidad de los proce-
que los acaparan en su provecho y no los coparticipan con los sos econmicos, sociales y ambientales para elevar la calidad de
genuinos oferentes de materias primas o alimentos. vida general de la poblacin, preparados e implementados en
Al inicio del perodo de recuperacin de la democracia se avan- forma participativa y democrtica.
z muy poco en la solucin de los problemas citados. Hubo 2) Inversiones pblicas acordes con los planes que apunten a
intentos aislados, como la poltica de apoyo a los minifundios elevar el nivel de calidad de vida de la poblacin, para la dota-
en la dcada de los 80 o a la cancelacin de las gravosas deudas, cin de capital social bsico, todava con carencias necesarias
pero estas iniciativas loables fueron aisladas como para impac- de ser eliminadas. La puesta en marcha inmediata de un Banco
tar en todos los mbitos socio-productivos afectados. de Desarrollo Rural, al estilo del brasileo, que atienda las ne-
Recin a partir del ao 2003 surgen, progresivamente, iniciativas cesidades de reconversin y diversificacin productiva del agro,
muy valiosas que toman en cuenta los desajustes estructurales con aporte de asistencia tcnica apropiada, es una decisin an
citados. Cabe citar al respecto la creacin de la Secretara de pendiente. Impulso decidido a la industrializacin local de los
Agricultura Familiar en los inicios de la segunda dcada de este productos regionales, para generar valor y empleo, con fuerte
siglo; la Ley de Promocin de la Agricultura Familiar sancionada participacin de empresas sociales, basadas en los principios de
por el Congreso en el ao 2014; el programa de apoyo crediticio la Economa Social y Solidaria.
a los microemprendimientos rurales y urbanos, que distribuy 3) El empoderamiento de los pequeos productores mediante
entre el ao 2008 y el 2015 ms de 550.000 pequeos crditos a apoyos firmes a la constitucin de asociaciones de los mismos
tasa subsidiada y sin garanta real; el programa de Monotributo para negociar en un pie de igualdad con intermediarios e indus-
Social, que posibilit a decenas de miles de pequeos produc- triales el precio de sus productos y las condiciones de pago. En
tores incorporarse al sistema previsional y a una obra social, a ese sentido urge imitar el ejemplo del mercado concentrador de
partir de un fuerte subsidio estatal, y el programa Marca Colec- la yerba mate misionero. La solucin definitiva del problema de
tiva, para dar identidad a la produccin de pymes agropecuarias la tierra, normalizando jurdicamente el acceso a la propiedad
e industriales. Asimismo cabe citar tres importantes planes de por parte de los productores y respetando plenamente la orga-
desarrollo sectorial: el de la vitivinicultura, el de la produccin nizacin de los pueblos originarios, que privilegian la propiedad
frutcola de Ro Negro y Neuqun y el algodonero del Chaco. comunitaria a la individual.
Todas estas iniciativas, as como las herramientas generadas Una estrategia de este perfil, sostenida en el tiempo, y garanti-
desde el INTA, el Ministerio de Agricultura de la Nacin y los zando mediante la intervencin del Estado ingresos justos a los
programas sociales del Ministerio de Desarrollo nacional, avan- productores, ir avanzando hacia el objetivo de ir cerrando la
zaron significativamente aunque con bajo nivel de coordinacin brecha de desarrollo que hoy todava existe entre las estructuras
entre ellos. socioeconmicas de la periferia con respecto a sus similares en
De este modo los gobiernos democrticos desde 1983 hasta las reas de mayor desarrollo relativo del pas.
La Argentina no puede
denominarse an un Estado
pluricultural, y est lejos
de ser un Estado igualitario.
Los pueblos indgenas
siguen siendo marginales. El
recurrente incumplimiento
por parte del Estado de los
derechos incorporados
a la normativa vigente
hace que el objetivo de
la interculturalidad siga
estando en un horizonte
casi inaccesible. Es hora
de abandonar las rmoras
colonialistas y afianzar
la autonoma y libre
determinacin de los
pueblos.
Las deudas
de nuestra
democracia
con los
pueblos
indgenas
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pergear polticas que apunten a un horizonte de cumplimiento. entender los fuertes reclamos indgenas y la actitud negativa del
En la reforma constitucional de 1994 ya mencionada, pero a la Estado de honrar esos derechos incorporados a la carta consti-
que es menester retornar por su importancia, se incorpora el tucional.
artculo 75 inc. 17, el que reconoce un conjunto de derechos. Frente a los derechos territoriales y los cada vez ms frecuen-
Ms all de los aspectos crticos que van desde su cuestionable tes conflictos que se suscitan entre comunidades indgenas,
ubicacin en el texto constitucional, su deficiente tcnica legis- particulares y el Estado, en 2006 se sancion la ley 26.160 que
lativa, hasta los problemas de interpretacin constitucional que declar la Emergencia en materia de posesin y propiedad de las
genera, lo cierto es que avanza sobre las anacrnicas frmulas tierras que tradicionalmente ocupan las comunidades indgenas
constitucionales existentes hasta aquel momento, empezando originarias del pas, por el trmino de cuatro aos, suspendien-
por reconocer la preexistencia tnica y cultural de los pueblos do los desalojos por el plazo de la emergencia y disponiendo la
indgenas. realizacin de un relevamiento tcnico-jurdico-catastral cuya
Este reconocimiento se suma a los derechos que establece, tales autoridad de aplicacin es el INAI. Esto se realiza a su vez en
como contar con personera jurdica, educacin bilinge e inter- cumplimiento de lo dispuesto en los instrumentos internacio-
cultural y el respeto a su identidad. Sin embargo, es el derecho a nales de mencin y en las sentencias que ya en ese momento
la posesin y propiedad comunitarias de las tierras que tradicio- haban surgido del seno de la Corte Interamericana de Derechos
nalmente ocupan, junto con el derecho a la participacin en la Humanos, estableciendo la obligacin del Estado de demarcar
gestin de los recursos naturales, lo que constituye la clave para los territorios indgenas.
Contrariamente a lo que hubiera sido
deseable y esperable, las estructuras
coloniales, de subordinacin y racismo
se mantuvieron con algunos retoques
intactas, y hasta la fecha sigue siendo muy
difcil remover los obstculos para que los
pueblos indgenas se conviertan tanto en
sujetos polticos como en sujetos de derechos.
A pesar de la relevancia de esta ley y del impacto que hubiera de la propiedad comunitaria indgena. Asimismo, y como
tenido una pronta ejecucin, y a pesar tambin de que la mis- un complemento insoslayable de este derecho, debe garantizar
ma contaba con presupuesto asignado para realizar un trabajo tambin el respeto al goce de los as llamados recursos natura-
complejo, que requera de personal experto y de un tiempo les. La vulneracin de estos mediante las actividades extractivas
considerable para realizar un relevamiento con participacin de est provocando en la actualidad un segundo despojo de lo que
los pueblos indgenas, tal como lo estableci su reglamentacin, el mismo Estado les ha reconocido, comparable a aquel produ-
fue necesario conceder prrrogas debido al escaso avance que cido en la conquista. La tala de montes para la ampliacin de la
no permiti cumplir en los plazos establecidos con la tarea asig- frontera agropecuaria o para otros fines como pasteras, la explo-
nada. tacin de petrleo, la megaminera a cielo abierto, entre otras,
As, la ley 26.160 fue prorrogada a travs de la ley 26.554/2009 y provocan profundos cambios en el hbitat, lo que genera un alto
la ley 26.894/2013, esta ltima con plazo vigente hasta noviem- impacto en los territorios indgenas. En muchos casos, un terri-
bre de 2017. Lamentablemente, el golpe de efecto que produjo torio que difcilmente pueda ser recuperado, lo que genera si-
en su momento no solo se diluy por el paso del tiempo, sino tuaciones de indefensin, alta vulnerabilidad, y violacin de sus
que ha perdido credibilidad. La tarea desarrollada hasta el pre- derechos por parte del propio Estado que debiera protegerlos.
sente no satisfizo las expectativas, los resultados del relevamien- Por otra parte, de la mano del reconocimiento/desconocimiento
to a casi una dcada de su inicio no han sido significativos, y de los derechos territoriales de los pueblos indgenas, el Estado
algunas demarcaciones en casos paradigmticos (como lo fue argentino no ha arbitrado los medios para respetar un derecho
en la comunidad qom Potae Napocna Novogoh en la provincia medular, contemplado en el Convenio 169 de la OIT, el derecho
de Formosa) han sido duramente cuestionadas por los mismos a la consulta y el consentimiento previo, libre e informado. Este
afectados. De esa manera, la evaluacin del relevamiento es derecho tiene una caracterstica particular, se presenta como un
negativa, y es incierto el rol que puede jugar en el futuro para derecho de doble faz. Es instrumental porque permite a travs
garantizar la propiedad comunitaria indgena y, en definitiva, si de su respeto gozar de un abanico de derechos; es sustantivo
existe eso que llamamos voluntad poltica para llevarla adelan- porque su concrecin posiciona a los pueblos indgenas en un
te. estatus poltico importante, convirtindolos en interlocutores
En el ao 2010 se firm el decreto 700/2010 que crea la Comi- del Estado y respetando su derecho a la libre determinacin y a
sin de Anlisis e instrumentacin de la propiedad comunitaria su autonoma.
indgena. Sin embargo, esta comisin no solo no avanz en su La consulta en la Argentina es prcticamente inexistente (sal-
cometido sino que perdi su horizonte cuando se introdujo en vo algunas experiencias interesantes que merecen la pena ser
la agenda pblica en 2012 la discusin sobre el proyecto de uni- destacadas, como el protocolo de consulta elaborado por las
ficacin del cdigo civil y comercial, proyecto que finalmente comunidades en las Salinas Grandes sobre la explotacin del
se sancion en 2014. El proyecto incorporaba un ttulo sobre litio, en las provincias de Salta y Jujuy, al que llamaron Kachi
la propiedad comunitaria indgena que era profundamente re- Yupi, huellas de sal). Ya sea argumentando dificultades en su
gresivo con respecto a lo contemplado en el Convenio 169 de la instrumentacin, ya sea alegando la inexistencia de legislacin
OIT y la Declaracin de Naciones Unidas sobre derechos de los secundaria, lo cierto es que los Estados provinciales y el Estado
pueblos indgenas. Pero, principalmente, demostraba hasta qu nacional permanentemente dan la espalda a este derecho ya
punto existe en la comunidad jurdica una falta de comprensin consagrado.
conceptual de lo que debe entenderse por propiedad comuni- No es exagerado afirmar entonces que otra de las grandes
taria indgena. Partiendo de equvocos es muy difcil desarrollar deudas del Estado argentino es la falta de desarrollo del
una poltica pblica que garantice el cumplimiento de derechos. derecho a la consulta. La participacin no se agota en la con-
Es as que, sin lugar a dudas, la primera deuda histrica sulta, y ciertamente se han instrumentado desde el Estado algu-
pendiente del Estado argentino frente a los pueblos ind- nos mecanismos, como la creacin de los Consejos de Participa-
genas es generar las herramientas para el goce efectivo cin Indgena (CPI) para incentivar la presencia de comunidades
Los territorios indgenas y sus riquezas
naturales se han convertido en un nuevo
motivo de disputa. La guerra silenciosa
librada desde la conquista va tomando
nuevas formas. Un modelo de desarrollo
basado en la renta que proporcionan
estas riquezas se va afianzando en todo el
continente, un modelo que es incompatible
con los derechos de los pueblos indgenas.
Por otra parte, y entre las deudas pendientes ms notables, a la hora de disear polticas integrales, que generen situaciones
se destaca la falta de reconocimiento de la libre deter- de igualdad y Estados mucho ms inclusivos.
minacin y autonoma, esta ltima como expresin de la En la Argentina, los avances en la proteccin de los derechos
libre determinacin, tal como lo contempla la Declaracin de indgenas han sido ms relevantes en el plano normativo que en
Naciones Unidas sobre derechos de los pueblos indgenas. En el de la praxis. Con el regreso de la democracia se promulg la
su momento, y a partir del reconocimiento constitucional de la ley 23.302 en 1985, y como un nodo en la matriz estatal, el reco-
personera jurdica de sus comunidades, se abri la puerta a que nocimiento constitucional de 1994. Si bien existe un avance del
cada una de ellas pueda decidir su organizacin interna, encon- movimiento indgena y la lucha por sus derechos basado en su
trando un canal de comunicacin con el Estado, que otorgaba la mayor concientizacin, las instancias estatales en la actualidad
personera con carcter declarativo y no constitutivo. en mayor medida en el INAI, por ser el rgano especfico son
En la prctica este derecho se distorsion gravemente. No slo un smbolo de las dificultades de convivencia de los aparatos
que dado el carcter federal de nuestro Estado, las provincias gubernamentales con los pueblos indgenas.
gozan de autonoma y como tales pueden conceder (o negar) la Respecto de los avances en estos aos de consolidacin demo-
personera, como tambin es facultativo del Estado nacional, lo crtica, los derechos indgenas estn mucho ms instalados en
que genera un sinnmero de inconvenientes cuando una per- el contexto nacional, el movimiento indgena se encuentra ms
sonera es concedida en una jurisdiccin (y negada en la otra), organizado y algunos operadores judiciales conocen los debates
o cuando se conceden las diferentes personeras jurdicas pro- alrededor de los derechos colectivos de los pueblos indgenas.
vincial y nacional a diferentes autoridades indgenas. Tambin las organizaciones indgenas cumplen un rol funda-
La personera jurdica se ha convertido en un arma para el Esta- mental al convertirse en un interlocutor ms calificado para
do a la hora de disciplinar a las comunidades indgenas. Como negociar con el Estado.
esta es necesaria para gozar de determinados beneficios, litigar Con respecto a los retrocesos, las contramarchas han sido ca-
colectivamente, solicitar subsidios, etc., la no concesin significa racterizadas por un imaginario colectivo que rechaza la misma
en muchos casos la no existencia, volviendo a un aspecto que existencia de los pueblos indgenas, y un Estado que sigue discri-
especficamente se haba descartado: su carcter constitutivo. minando, aprobando leyes que recurrentemente desconoce. Los
En definitiva, lo que hace posible la subordinacin de las comu- territorios indgenas y sus riquezas naturales se han convertido
nidades al Estado de una manera inadmisible. en un nuevo motivo de disputa. La guerra silenciosa librada
Por ello, en el listado de deudas pendientes debe consig- desde la conquista va tomando nuevas formas. Un modelo de
narse la tergiversacin de la personera jurdica que trae desarrollo basado en la renta que proporcionan estas riquezas
aparejada falta de respeto a la autonoma y a la libre se va afianzando en todo el continente, un modelo que es in-
determinacin. Est claro que el Estado debe contar con un compatible con los derechos de los pueblos indgenas.
registro de comunidades a la hora de poder disear polticas El Estado enfrenta un dilema genuino. Abandonar las rmoras
pblicas tendientes a mejorar su calidad de vida, cumpliendo colonialistas y afianzar la autonoma y libre determinacin de
con los derechos reconocidos. Pero esto no debe significar im- los pueblos, o profundizar las desigualdades, continuando con
posicin de formas organizativas que le son ajenas, ni utilizarla el despojo al que histricamente han sido sometidos. Es difcil
arbitrariamente. La personera jurdica, entonces, ha contri- predecir cules sern los modos de pagar estas deudas, y mucho
buido a gestar un relacionamiento con el Estado que dista de menos an saber si los gobiernos estarn dispuestos. Lo que
enmarcarse en un dilogo intercultural. queda claro, lo que al menos se pretende sostener en estas po-
Lo que aqu sealo como deudas son solo ejemplificativas, y cas pginas, es que la Argentina no puede denominarse an un
desde mi perspectiva las ms significativas. No obstante, existen Estado pluricultural, que est lejos de ser un Estado igualitario, y
otras muchas ausencias, carencias y desconocimientos en el pla- que los pueblos indgenas siguen siendo marginales. Lejos estn
no de las polticas pblicas, relacionadas con la salud, la educa- de ser considerados sujetos polticos. La interculturalidad sigue
cin, el patrimonio cultural, el reconocimiento de la lengua, que estando en el horizonte, lejana, a veces inaccesible pero no im-
exceden este artculo y que tambin deben ser tenidas en cuenta posible.