QUINTO CONGRESO ARGENTINO DE ADMINISTRACION PBLICA

SOCIEDAD, GOBIERNO Y ADMINISTRACION

ADMINISTRACIN PBLICA Y CUESTIN FEDERAL. LA RED NACIN, PROVINCIAS Y
MUNICIPIOS
27 a 29 de mayo de 2009 Ciudad de San Juan

PONENCIA INDIVIDUAL PRESENTADA POR: A.G. Dra Liliana Esther BANTI

UN NUEVO HORIZONTE PARA LA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE LA ESTABILIDAD

PARA EL EMPLEADO PBLICO

INTRODUCCION

Desde los albores de nuestra organizacin constitucional, la doctrina administrativa, ha

manifestado una real preocupacin por la temtica de la estabilidad del empleado pblico,
permitiendo con ello abrir el camino a su consagracin legal y luego constitucional.
En la base de esta garanta subyace el propio inters del Estado ya que ella tiene por
finalidad permitir que las instituciones pblicas cumplan con los fines que la ley les asigna,
mediante la labor encarada por los servidores pblicos que prestan sus servicios en ellas. La
estabilidad permite que stos se profesionalicen, ponindolos al abrigo de la discrecionalidad
de las autoridades de turno y de los vaivenes de la vida poltica. Es, sin lugar a dudas, la
garanta por antonomasia de la relacin de empleo pblico y la piedra basal del sistema de
servicio civil que se desarrolle, en tanto abarca el derecho a conservar el empleo, la situacin
escalafonaria y la retribucin asignada, resguardando el derecho a la carrera. Es por ello que
resulta oportuno, al analizar este instituto, pasar revista a la evolucin del sistema de funcin
pblica en la que esta garanta se inserta.
A pesar de su consagracin constitucional, la realidad ha demostrado una dramtica
divergencia entre las normas y las prcticas instaladas en torno a ese derecho, circunstancia a
la que no estuvo ajena la disvaliosa jurisprudencia de la Corte Suprema mantenida hasta el ao
2007, en especial frente a las sucesivas leyes de prescindibilidad.
El cambio operado en su doctrina en fallos Madorrn y Ruiz parece poner fin a la
dicotoma entre los enunciados normativos y la realidad de la prctica administrativa, surgiendo
un nuevo horizonte que permite el tratamiento del tema con otra impronta.

LA EVOLUCIN DEL SISTEMA DE FUNCIN PBLICA

1. Consideraciones generales

Podemos afirmar que todas las burocracias se organizan de acuerdo con las
necesidades de cada sociedad, dependiendo su estructura de las funciones que a ellas se les
demande y de los valores bsicos de esa sociedad. Es por ello, que consideramos conducente
analizar la evolucin del sistema de funcin pblica en nuestro pas, confrontndolo con el
derrotero de las fuerzas polticas en cada una de las etapas, a partir de la sancin de la
Constitucin Argentina de 1853, haciendo hincapi en el tratamiento dado a la estabilidad del
empleado pblico y a sus quiebres.
Resulta necesario sealar que nuestra ley fundamental atribuye al Presidente de la
Nacin la facultad de nombrar y remover por s solo a los agentes pblicos. As lo estableca,
1
en la parte orgnica, el artculo 86 inciso 10 (actualmente 99, inciso 7). Pero tambin contiene,
en su parte dogmtica, una clusula, que tampoco ha sufrido modificaciones en las sucesivas
reformas, donde se estipula el derecho de todos los habitantes de la Nacin a ser admisibles
en los empleos pblicos sin otra condicin que la idoneidad.
Como puede observarse, desde su origen el constitucionalismo argentino, inspirado en
este tema en los regmenes europeos, parece haber limitado la competencia presidencial con
relacin al nombramiento y remocin de empleados pblicos, a travs del concepto de
idoneidad.
Sin perjuicio de ello, como bien seala Comadira 1, esta disposicin constitucional no
impidi que, hasta la mitad del siglo veinte, se aplicara el spoils system o sistema de
despojos o botn, en virtud del cual los agentes estatales se encontraron sujetos en su
empleo, a los vaivenes de los sucesivos gobiernos 2.

2. Las distintas etapas.

2.1. Etapa de la organizacin nacional

Recin puede hablarse de un estado nacional a partir de 1860. Los grupos que se
propusieron la organizacin nacional y que conformaron la denominada generacin del
ochenta tenan un proyecto de pas basado en la incorporacin a los mercados
internacionales como medio para lograr una integracin ms trascendente a la civilizacin
europea. Paz y administracin era el lema gubernamental
Por su parte, la administracin pblica se llena de incondicionales. El rgimen de
personal es embrionario con una burocracia establecida sobre la base de su identificacin con
el proyecto hegemnico. Este rgimen tiene ms connotaciones con el sistema de elite
aplicado en los Estados Unidos de Amrica desde su nacimiento como estado independiente.

2.2. El gobierno radical

La llegada al poder del radicalismo no significa, en un primer momento, ningn cambio
relevante en el rol del estado, si bien ste constituye un elemento esencial para que nuevos
grupos sociales accedan al control de los mecanismos de poder. Los objetivos del gobierno
eran, prioritariamente, el ejercicio del sufragio y el funcionamiento de las instituciones
democrticas. Durante el perodo, se produce un importante crecimiento de la administracin
pblica y de la planta de personal 3. Sin perjuicio de ello, no existen marcadas diferencias con la
administracin anterior, aunque el rgimen ya muestra todas las caractersticas del sistema de
patronazgo poltico en materia de administracin de personal.
En este perodo, comienzan a aparecer propuestas tendientes a profesionalizar la
administracin pblica buscando reflejar en nuestro pas las experiencias llevadas a cabo en

1
Comadira, Julio Rodolfo, La Profesionalizacin de la Administracin Pblica, Temas de Derecho Administrativo. En honor al Prof.
Doctor Agustn Gordillo, Librera Editora Platense, La Plata 2003, pg. 39.
2
La teora del spoils system tiene origen en los Estados Unidos de Amrica. Desde su nacimiento como estado independiente, tanto los
federalistas como los seguidores de Jefferson, fueron partidarios de un sistema elitista basado en la ocupacin de los distintos puestos de la
administracin pblica por afinidad poltica y posicin social y personal del candidato. Este sistema elitista resultaba contradictorio con los
principios democrticos que inspiraban los valores tradicionales de la sociedad americana. Por ello, durante el gobierno de Andrew Jackson,
se pasa de este sistema al de patronazgo de los partidos polticos. Si bien el nombramiento de funcionarios afines al partido de gobierno no
era una prctica novedosa, es a partir del mencionado gobierno que se utiliza esa prctica a favor de candidatos que no pertenecan a la clase
alta Sin perjuicio de que hoy resulte un anacronismo, este sistema permita incorporar el valor social de la representatividad permitiendo que
el partido que resultara ganador en la contienda electoral designara a su gente. As se garantizaba que los funcionarios designados llevaran a
la prctica la plataforma poltica votada por los ciudadanos, teniendo la virtud de permitir a los candidatos electos el alcanzar los objetivos
polticos colocando a partidarios leales en posiciones claves dentro de las agencias administrativas.
Como recuerda Iacoviello el nombre de esta doctrina proviene de una famosa frase atribuida a Jackson, pese a que en realidad fue dicha por
William Marcy en un debate en el Senado: No hay nada de malo en la regla de que al vencedor le corresponden los despojos (Spoils) del
enemigo. Iacoviello, Mercedes Beatriz, La experiencia del Federal Civil Service, Revista Aportes para el Estado y la Administracin
Pblica, de la Asociacin de Administradores Gubernamentales, Edicin Especial 10 Aniversario. Buenos Aires, 1995, pg. 65 .
3
En materia de personal, la relacin entre agentes pblicos y habitantes cambia de 1/118 en vsperas del acceso radical al gobierno a 1/106,
con un aumento en el nmero de cargos del 36%. Este crecimiento adquiere mayor visibilidad en 1921, 1923 y 1927 presencindose
enconados debates en el Congreso en torno a la poltica de reclutamiento de personal y su impacto presupuestario. En uno de esos debates
frente a un masivo ingreso de personal en el Ministerio de Agricultura, se tildaba de colepteros presupuestvoros a los nuevos ingresantes.
2
distintos pases4. As, el proyecto presentado, en la Cmara de Diputados en el ao 1922, por
el Diputado Arturo M. Blas que garantizaba la estabilidad y los ascensos por mrito 5, refleja
estas innovaciones en las prcticas administrativas.

2.3. El retorno Conservador

La crisis del 29 y la fuerte recesin de los pases centrales producen una retraccin de
los intercambios internacionales quedando dramticamente descubierta la estructura de
dependencia sobre la que se haba basado el desarrollo nacional. Hombres como Di Tomaso,
Pinedo y Prebisch contribuyeron a dar respuesta a la nueva situacin. En una de las pocas
ms oscuras de la historia nacional por la burla a las instituciones y a los valores democrticos,
se va perfilando un nuevo estado. Ese estado est integrado por las Juntas Reguladoras, el
Banco Central, y, ms avanzado el perodo, por la Direccin de Fabricaciones Militares, la Flota
Mercante y la Corporacin para la Promocin del Intercambio.
Durante este perodo, aparecen, por primera vez en la historia de la administracin
pblica argentina, los programas de racionalizacin administrativa. La problemtica de la
racionalizacin aparecer, a partir de aqu en forma sistemtica, cuando el aparato estatal
adquiere cierta complejidad reiterndose programas semejantes dirigidos a la eliminacin de
organismos, la reduccin de planteles de personal, la venta de bienes estatales y restricciones
en ciertos servicios internos.

2.4. La revolucin del 43 y los primeros gobiernos peronistas.

Este es un perodo de expansin violenta del aparato estatal dirigida a consolidar una
alianza entre grupos militares, una burguesa industrial nacional inorgnica y el movimiento
sindical en desarrollo.
Especficamente referido al rgimen de personal, en 1943, durante la Presidencia de
Ramrez, se sanciona el primer Estatuto del Servicio Civil, aprobado por el Decreto-Ley N
16.672/436. En los Considerandos de la norma, y especficamente sobre el tema de la
estabilidad, se remarcaba como deber ineludible del Estado el garantizar por medio de una
proteccin jurdica suficiente, la estabilidad de sus agentes, asegurndoles los beneficios
profesionales de su carrera administrativa mientras dure su idoneidad, observen buena
conducta y permanezcan a su servicio. As, en el artculo 8, se sealaba Durante los seis
primeros meses posteriores al ingreso, la designacin ser considerada provisional.
Transcurrido dicho perodo de prueba y no mediando resolucin observando el mal desempeo
del empleado, la designacin se convertir en definitiva y el agente empezar a gozar de los
derechos de estabilidad y ascenso. Por su parte, en el artculo 9, se sealaba que el agente
con designacin definitiva no poda ser suspendido, separado de su puesto, declarado cesante,
en disponibilidad o exonerado, sino por los procedimientos establecidos por la norma. Por lo
dems la norma dejaba a la reglamentacin el establecimiento de los procedimientos
disciplinarios.

2.5. El perodo 1955/57

La cada del peronismo dio un giro importante en el rol del estado. Se privatizan
empresas, se liberan controles, se desnacionalizan los depsitos bancarios y el Estado deja el
monopolio del comercio exterior. A pesar del achicamiento del Estado, el nmero de empleados
pblicos registr un incremento en 80.000 agentes.

4
Al respecto, debemos recordar que ya en 1883 se haba aprobado en los Estados Unidos de Amrica la Ley para Regular y Mejorar el
Servicio Civil, conocida como la Pendleton Act ya que el proyecto fue presentado por el Senador George Pendleton. Esta ley regul el
Servicio Civil norteamericano hasta bien entrada la segunda mitad del siglo veinte
5
Expresa Blas en su elevacin El da en que el empleado pblico tranquilo por la consagracin definitiva en nuestro pas.. de que l es un
servidor de la colectividad y no de un partido, y no teniendo, en consecuencia, nada que temer de la rotacin de aqullos en el gobierno,
llegaremos recin al perfeccionamiento de los servicios pblicos y no tendremos la necesidad de herir la dignidad de los funcionarios al
privarlos del atributo ms precioso de todo ciudadano de una democracia como es la participacin directa en las actividades tendientes a
organizar los poderes fundamentales del estado. Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados, Ao 1922, pg. 244 y sigs.
6
Hasta ese momento el Servicio Civil era regulado a travs de las leyes de presupuesto que fijaban las remuneraciones al personal
organizado en categoras dentro de tres grandes cuerpos: a) administrativo y tcnico profesional, b) obrero y de maestranza y c) de servicio.
3
 Por medio del Decreto Ley N 6666 del 17 de junio de 1957 7, se aprueba el Estatuto
para el Personal Civil de la Administracin Pblica, que fuera reglamentado por el Decreto N
1471 del 10 de febrero de 1958 8. El Estatuto adems de proteger el derecho a la estabilidad
del empleado pblico, adopta para estructurar el servicio civil el sistema de carrera , regulado
por el Escalafn para el Personal Civil de la Administracin Pblica Nacional, aprobado por
Decreto N 9630, del 7 de noviembre de 1958 9.
El sistema de cuerpos de carrera (career corps system) 10 se basa en la idea de grupos
de puestos o cuerpos a los cuales pertenecen los funcionarios. Estos ocupan una categora
dentro de un cuerpo. La esencia del concepto de cuerpo es el sentido de pertenencia a un
grupo, el cual ha sido seleccionado y entrenado para cumplir con una variedad de tareas
asociadas con una categora. El sistema de carrera basado en la creencia social de la
supremaca del inters general sobre el particular busca alcanzar una Administracin neutral e
independiente, libre de influencias polticas. Dado que estos cuerpos trabajan hacia objetivos
sociales se encuentran protegidos por un marco legal especial sujeto al derecho
administrativo11.
Con referencia a la estabilidad, el artculo 11 estableca que el personal gozar de la
estabilidad que le otorga el estatuto y conservar su empleo en las condiciones que el mismo
determina, despus de tres aos de servicios efectivos y continuos o de 5 aos de servicios
efectivos y discontinuos de su ingreso a la administracin nacional. Por su parte, en el artculo
34, se estableca el rgimen disciplinario sealando que el personal no podr ser privado de
su empleo, ni objeto de medidas disciplinarias sino por las causas y procedimientos que el
estatuto estableca. En el Estatuto no se planteaba el cese del agente por supresin de cargo
o funciones derivadas de reestructuraciones orgnicas.
Durante el perodo, se aprueba la reforma constitucional que consagra, por medio del
artculo 14 bis, la garanta de la estabilidad para el empleado pblico 12. Lo que busc la reforma
constitucional de 1957 al consagrar la estabilidad de los empleados pblicos es la proteccin
del servicio pblico y de la persona que lo ejerce evitando la utilizacin de la administracin
pblica como botn de guerra poltico frente a los cambios de gobierno 13.

2.6. El gobierno desarrollista y radical y el retorno militar

La Presidencia de Frondizi visualiza al Estado como un contribuyente a la incapacidad
estructural de la economa argentina para la generacin de ahorro. Esta percepcin llev a la
adopcin de medidas de gran espectacularidad pero de dudosos resultados. Se suprimieron
organismos, varias empresas pblicas fueron privatizadas, ciertos servicios brindados por el
gobierno federal fueron transferidos a las provincias y se adopt un sistema de reduccin
drstica de las plantas de personal.

7
B.O. del 26/6/57. Este Decreto Ley fue ratificado por la Ley N 14.467
8
B.O. del 13/2/58
9
B.O. del 13/11/58
10
Iacoviello, Mercedes Beatriz, ob.cit. 63
11
La organizacin de la burocracia a travs de un sistema de cuerpos de carrera mantiene afinidad con los implementados en el continente
europeo. El otro modelo de servicio civil es el de clasificacin de puestos, utilizado por el Servicio Civil de los Estado Unidos de Amrica,
introducido a travs de la Classification Act de 1949. Este sistema se basa en la tarea, no en la persona que la lleva a cabo. Los puestos
similares son agrupados en clases, a los cuales se asocia una determinada escala salarial El sistema es un reflejo de los valores
tradicionales en la sociedad norteamericana, tales como la defensa de los derechos individuales y los principios democrticos e igualitarios.
Todas las regulaciones a las cuales los funcionarios se encuentran sujetos se orientan a evitar que abusen del poder que se les ha asignado. No
existe un sistema legal diferente para aquellos individuos involucrados en la administracin pblica, sino que se encuentran sujetos a la ley
comn y a un sistema de responsabilidad mltiple para reforzar los derechos individuales. Iacoviello, Mercedes Beatriz, ob. cit., pg. 63.
12
Deca el convencional Crespo sobre la incorporacin de la estabilidad del empleado pblico dentro de la ley fundamental No es posible
dejar reservada exclusivamente a la ley esa garanta constitucional porque es bien sabido que esa proteccin legal puede ser cercenada por
otra ley o derogada lisa y llanamente de manera que pueden los azares de la poltica transformar esa garanta puramente transitoria que se
establece en una ley y dejar completamente desamparado al empleado pblico. Asimismo recordaba la experiencia uruguaya donde exista
un estatuto minucioso que regulaba el servicio civil pero donde tambin la constitucin lo garantizaba dando la fijeza que no se consigue con
una ley. Anales de Legislacin, Ao 1957 pg. 121.
13
Teniendo en cuenta el entorno poltico de la reforma no puede dejarse de sealar que si bien la incorporacin de esta garanta tiene una
finalidad ms amplia tal como surge de los debates en torno al tema en la asamblea constituyente, en virtud de la experiencia del gobierno
peronista precedente, tambin primaba la idea de proscribir la poltica partidaria en la administracin pblica nacional, buscando una
administracin neutral.
4
 A fines de 1958, se sanciona la Ley N 14.794 14. En el artculo 13, la norma autorizaba al
Poder Ejecutivo Nacional para que frente a la ineludible necesidad de realizar economas en
los gastos pblicos, reduzca funciones o empleos de la Administracin Pblica Nacional. La
reduccin operaba a travs de las siguientes medidas: a) baja del personal que goce de una
jubilacin, b) prescindibilidad de los agentes en condiciones de jubilarse, c) reduccin de
acumulacin de cargos y e) prescindibilidad del personal que no sea necesario aplicando un
sistema que ampare a los agentes de ms capacidad. Los agentes declarados cesantes tenan
derecho a una indemnizacin que no poda ser inferior a tres meses de sueldo. Asimismo,
sealaba que las vacantes producidas deban ser eliminadas de los presupuestos destinando
su importe al pago de las mencionadas indemnizaciones.
Ms tarde, la Ley N 16.43215 aprobatoria del Presupuesto para el Ejercicio 1961/62, en
su artculo 49 autorizaba al Poder Ejecutivo Nacional a suprimir dependencias, servicios y
funciones y a reducir empleos. El personal dado de baja tena derecho al cobro de una
indemnizacin.
En un perodo de tres aos los planteles del Estado disminuyeron en 160.000 agentes.
Este dato cuantitativo no arroja informacin sobre el impacto en la capacidad de la
administracin. Los criterios utilizados atendan, exclusivamente, a la reduccin de los gastos
presupuestarios, permitindose la exclusin de personal muy valioso que, en muchos casos,
debi ser reincorporado con un costo adicional.
Durante el interregno militar no hay cambios significativos en la poltica de personal. Se
busc un aumento de la productividad estatal a partir del mantenimiento en cifras constantes
del empleo pblico.
El 11 de julio de 1967 se dicta el Decreto-Ley N 17.343, modificado por su par N
17.467/6716 con el objeto de proceder al ordenamiento y transformacin racional de la
administracin nacional. Esta norma fijaba la forma en que deba producirse la separacin de
los agentes que resultaran prescindibles, a la vez que la incorporacin de los necesarios y la
reubicacin de los imprescindibles para lograr la mayor eficiencia en el servicio. En esta norma
pueden distinguirse tres supuestos que daban lugar a prescindibilidad: 1) supresin del cargo,
2) ponderacin de aptitudes personales y 3) reorganizacin del servicio. El agente declarado
prescindible era acreedor a una indemnizacin y no poda reingresar a la Administracin
durante los cinco aos subsiguientes.
El 22 de febrero de 1973, se aprueba un nuevo Escalafn del Personal Civil de la
Administracin Pblica, a travs del Decreto N 1428 17, derogndose el anterior. Mantena el
sistema de cuerpo de carrera, diseado a partir de siete Agrupamientos, divididos a su vez en
categoras.

2.7. El retorno peronista.

El nuevo gobierno elegido en 1973 debe hacer frente a una situacin de luchas
intersectoriales violentas por la distribucin de recursos y de ingresos. Como en otros pases,
se apela a un acuerdo social tendiente a postergar exigencias particularistas fruto de un
compromiso entre la central de trabajadores, una central empresaria con posiciones afines al
movimiento gobernante y el estado.
En torno al empleo pblico, se dicta la Ley N 20.549 18 de Prescindibilidad. Esta ley le
permite excluir discrecionalmente a funcionarios, aludiendo, ya slo, a razones de servicio 19.
Esta norma tuvo vigencia, luego de sucesivas prrrogas, hasta fines de 1974. Se prevea el
derecho del personal dado de baja a percibir una indemnizacin equivalente a un mes de la
14
B.O. del 21/1/59
15
B.O. del 31/1/62
16
B. O del 14/7/67 y del 11/10/67 respectivamente
17
B.O. del 26/2/73
18
B.O. del 12/11/73
19
El artculo 1 seala Autorzase a dar de baja y designar, por razones de servicio, al personal de planta permanente, transitorio o
contratado que preste servicios en la administracin pblica nacional, organismos descentralizados, autrquicos, empresas del estado y de
propiedad del estado, servicios de cuentas especiales y cualquier otra dependencia del mismo. Tanto las bajas como las designaciones
podan ser dispuestas por los Ministros, Secretarios de Estado o autoridades superiores de organismos descentralizados y empresas.
5
ltima retribucin percibida por cada ao de servicio o fraccin superior a seis meses
computable, pero estableca como tope la no superacin de $ 3.000 por cada ao.

2.8. El ltimo gobierno militar

Tres das de instaurado el llamado Proceso de Reorganizacin Nacional, la Junta
Militar sanciona, el 29 de marzo de 1976, la Ley N 21.124 20 que instaura un rgimen transitorio
de prescindibilidad que, nuevamente, autoriza a dar de baja por razones de servicio al
personal de planta permanente, transitorio o contratado no slo de la administracin pblica
nacional y sus organismos descentralizados, sino que tambin incluye al Poder Judicial de la
Nacin, al Congreso y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. La finalidad de la ley
es producir un real y concreto proceso depurativo de la Administracin Pblica sin
connotaciones partidistas o sectoriales (art. 3).
La ley prevea el pago indemnizatorio equivalente a un mes de retribucin regular y
permanente por cada ao de servicio o fraccin no inferior a seis meses con un tope de $
20.000 por cada ao y, asimismo, su pago en cuotas.
Entre las causales para exclurselos del beneficio indemnizatorio, detalladas en los
incisos 1 a 7 el artculo 6, se encontraba la de aqullos que constituyan un factor real o
potencial de perturbacin del normal funcionamiento del organismo al cual pertenecen, que
marca el tinte, no slo discrecional, sino tambin ideolgico, con que se aplicara la norma.
Durante este perodo, con fecha 18 de enero de 1980, se sanciona la Ley N 20.140 21
que aprueba el Rgimen Jurdico Bsico de la Funcin Pblica que reemplaza al creado por
el Decreto Ley N 6666/57.
La ley conceba a la estabilidad como un derecho del personal permanente a conservar
el empleo y el nivel escalafonario alcanzado as como tambin la permanencia en la zona
donde desempee sus funciones siempre que las necesidades del servicio lo permitan. La
estabilidad solo se perda por las causales establecidas en la ley. Dentro de ellas, aparece
regulada la situacin de disponibilidad en los casos que se produzcan reestructuraciones que
comporten la supresin de los organismos o dependencias y de cargos y funciones.

2.9. Los gobiernos a partir de 1983.

El gobierno de Alfonsn se encontr con una burocracia desmoralizada, caracterizada
por una evasin general de responsabilidades y cargada de resabios culturales e
institucionales de cambiantes y heterogneos regmenes polticos. Resultaba necesario
generar un cambio en la administracin para darle un perfil de excelencia tcnica y ponerla al
servicio de la sociedad insuflada de valores democrticos.
Se vio la necesidad de incorporar personal con solvencia tcnica, que adhiera
ideolgicamente a la democracia y que tenga aptitud positiva hacia el cambio organizacional.
Es as que, por Decreto N 2098, del 30 de diciembre de 1987, se crea el Cuerpo de
Administradores Gubernamentales.
Ya durante el gobierno de Menem, mediante el Decreto 993 22, del 27 de mayo de 1991,
se aprueba el Sistema Nacional de Profesin Administrativa (SI.NA.PA) que resulta un salto
cualitativo en la regulacin del sistema de carrera administrativa, derogndose el viejo
Escalafn que haba sido aprobado por el Decreto N 1428/73. Como bien seala Comadira 23,
el rgimen de carrera se asentar en los siguientes principios: a) Estrecha relacin entre la
posicin escalafonaria y la jerarqua de las funciones, b) Ingreso y cobertura de vacantes
mediante procesos de seleccin, c) evaluacin de desempeo, d) capacitacin permanente, c)
promocin ligada a la capacitacin y a la evaluacin de desempeo e) Jerarquizacin laboral.
En el ao 1997, el Poder Ejecutivo Nacional remiti al Congreso de la Nacin un
proyecto de Ley de Regulacin del Empleo Pblico Nacional, en reemplazo de la Ley N

20
B.O. del 2/4/76
21
B.O. 25/1/80
22
B.O. del 28/6/91
23
Comadira, Julio Rodolfo, ob. cit., pg. 50.
6
22.140. Con fecha 15 de septiembre de 1999, se sanciona la ley que es promulgada bajo el N
25.16424 denominada Ley Marco de Regulacin del Empleo Pblico Nacional.
Con referencia a la estabilidad, a diferencia del rgimen anterior, la ley no se remite a la
reglamentacin, sino que es resuelta en el texto legal. Para adquirir la estabilidad, establece un
perodo de prueba de doce meses con las evaluaciones del caso, el certificado de aptitud
psicofsica, y el acto administrativo de ratificacin de la designacin. Si dicho acto no es dictado
dentro de los treinta das de haberse cumplido los dems requisitos, el silencio de la
Administracin se interpreta como positivo y se goza de esa garanta desde el vencimiento del
plazo de prueba. Asimismo, la estabilidad comprende el cargo, el nivel y el grado logrado por el
agente en su carrera administrativa, en tanto que para la implementacin de la estabilidad en la
funcin, se remite a lo que se establezca en la negociacin colectiva.
Dos institutos que revisten singular importancia por su incidencia sobre la verdadera
vigencia de la estabilidad, son la puesta en disponibilidad y el rgimen disciplinario, ya que por
medio de ellos se puede llegar a vulnerar seriamente dicha garanta. A diferencia del sistema
implementado en la ley N 22.140, en la actual, todo lo relacionado a la disponibilidad no se
remite a la reglamentacin, sino que se establece en el propio texto legal, especificndose
taxativamente las causas por las que puede ponerse al personal en situacin de disponibilidad,
los plazos mnimo y mximo durante los cuales se lo puede mantener en esa situacin, y el
quantum resarcitorio para el supuesto de desvinculacin. Una referencia valiosa de la ley para
evitar maniobras fraudulentas, es la prohibicin de cubrir con personal contratado o de
gabinete, los cargos suprimidos o eliminados, en el supuesto de que el personal que los ejerca
fuera puesto en disponibilidad
El rgimen disciplinario, implementado en la nueva ley habilita la participacin y el
control de las asociaciones sindicales en los sumarios administrativos y/o en la aplicacin de
sanciones; garantiza el debido proceso y el derecho de defensa del empleado pblico,
remitindose a la reglamentacin para establecer los mecanismos procesales idneos a tal fin,
limitndose el uso de la suspensin preventiva, a un lapso que no puede superar los tres
meses, vencido el cual el agente debe ser reinstalado en su puesto, o en otro, pero percibiendo
sus remuneraciones.
Por ltimo, en este perodo se zanja la cuestin de la negociacin colectiva en la
Administracin Pblica, a la que autoriza la Ley Marco, al entrar en vigencia la Ley N
24.18525.

LINEAMIENTOS CONSTITUCIONALES, LEGALES, Y JURISPRUDENCIALES

SOBRE LA ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PBLICO.

1. La garanta de la estabilidad en la Constitucin Nacional. Su alcance

En la discusin del tema en cuestin, el convencional Gonzlez Bergez 26 objetaba su
inclusin al sealar que la situacin de los empleados no puede ser prevista en un artculo que
es general para todos los trabajadores proponiendo que esa cuestin se insertara en un futuro
estatuto que regulara la funcin pblica. Segn su opinin, la reforma sobre este tema deba
constreirse a introducir la cuestin como un inciso nuevo en el artculo 67.
Sin perjuicio de esta opinin, en su sesin del 24 de octubre de 1957, la Comisin
Reformadora incorpor a travs del artculo 14 bis en nuestra Constitucin Nacional la
estabilidad del empleado pblico engrosando la lista de los llamados derechos sociales.
Un aspecto que fue motivo de discusin en la asamblea constituyente es el referido al
alcance de la garanta de la estabilidad en orden a discernir si esa garanta podra ser invocada
tambin por los empleados pblicos provinciales en los supuestos de provincias que no tengan
incorporado en su legislacin este derecho.
Al respecto, Gonzlez Bergez entenda que la Nacin no poda determinar en una
clusula, sin vulnerar las autonomas provinciales, la estabilidad de todos los empleados
24
B.O. del 8/10/99
25
B.O. del 21/12/92
26
Diario de Sesiones de la Convencin Constituyente, 1957, Tomo II, pg 1452 / 1454.
7
pblicos del pas. La discusin planteada se poda resolver con facilidad acudiendo al principio
de supremaca consagrada por el artculo 31 y resaltando la ubicacin de este derecho dentro
del Captulo de Declaraciones, Derechos y Garantas. Esto impone el acatamiento a las
provincias en virtud de lo dispuesto por el artculo 5. Sin perjuicio de ello, en este aspecto la
Corte siempre reconoci con amplitud el alcance de esta garanta sosteniendo, en el
precedente Enrique, que el derecho a la estabilidad en el empleo pblico corresponde tanto a
los empleados nacionales como provinciales, pero en este caso la reglamentacin incumbe a
los rganos locales e integra el derecho pblico provincial 27. Esta doctrina se reitera en
numerosos fallos28.
Con referencia a la operatividad del precepto constitucional, es del caso sealar que al
encontrarse la estabilidad expresamente mencionada en el texto no puede ponerse en duda su
carcter operativo. As debe sostenerse que mientras existan leyes reglamentarias se debe
acatamiento a las pautas establecidas por ellas 29, pero si nos las hubiere, no por ello debe
entenderse como no vigente el derecho a la estabilidad. As la Corte, en el precedente
Enrique y en el precedente Masaglia sealaba que la Constitucin Nacional en su artculo
14 nuevo, al establecer imperativamente que las leyes aseguran la estabilidad del empleado
pblico, proscribe la ruptura discrecional del vnculo de empleo pblico y es as susceptible de
autnomo acatamiento por las autoridades administrativas, sin que obste a ello la circunstancia
de no hallarse reglamentado30.
Merece destacarse en este punto, la opinin vertida por la Corte con relacin a distintos
estatutos regulatorios del empleo en distintos sectores de la administracin pblica en los que
se haba incluido la facultad de dar de baja al personal invocando razones de servicio. As,
declar invlido el artculo 29 inc. g) del Estatuto del Personal de la Caja Nacional de Ahorro y
Seguro, que facultaba a dar de baja al personal invocando razones de servicio mediante el
pago de una indemnizacin. Entendi que el Estatuto al establecer con carcter permanente la
posibilidad de hacer cesar al agente en su cargo por razones de servicio, se apartaba de la
poltica legislativa correspondiente a situaciones de normalidad, orientada a desterrar la
arbitrariedad en la administracin pblica 31. Mantuvo el mismo criterio al sostener que la
Corporacin del Mercado Central de Buenos Aires (entidad pblica interestatal) se haba
excedido en su competencia al dictar el estatuto de personal introduciendo una norma que
permite, con carcter permanente, la posibilidad de disolver el contrato de empleo pblico sin
causa y con una indemnizacin.32
Por ltimo, la mencin de empleados pblicos utilizada por la Constitucin plantea la
duda sobre a quines incluye. En la doctrina se ha discutido mucho sobre la distincin de
funcionario y empleados originando una variedad de posiciones ya que no se trata de una
nocin esttica sino en permanente evolucin a lo que se suma un plexo de regulaciones
legales por lo general imprecisas 33. Pero huelga reconocer que la estabilidad del empleado
pblico no tiene un alcance ilimitado ya que no puede dejarse de reconocer que existe una
categora de cargos de confianza a los cuales no alcanza este derecho. Por lo dems, tampoco
resultaran alcanzados los agentes incorporados a travs de vnculos temporarios.

2. Causales Extintivas
Tanto en los regmenes provinciales como en el orden nacional, a travs del
Estatuto del Personal Civil aprobado por Decreto Ley N 6666/57 y las Leyes N 22.140 y
25.164, se ha establecido de manera clara cules son las causales extintivas de la estabilidad.

27
Fallos 261:336.
28
Al respecto ver LL, Tomo 144, pg. 600, JA, 1971, Tomo 11, pg 514, JA, 1971, Tomo 12, pg 243, JA 1972, Tomo 16, pg 353.
29
Este acatamiento a las pautas de las normas reglamentarias debe hacerse en tanto ellas no vulneren el espritu del precepto constitucional.
30
JA, 1968,Tomo II, pg. 114
31
Fallos 307:539
32
Fallos 315:1336
33
Para analizar las distintas posiciones planteadas en la doctrina administrativa puede verse: Villegas Basavilbaso, Benjamn, Derecho
Administrativo, Tomo III, Tipogrfica Editora Argentina, Buenos Aires, 1951, pg 279/280; Marienhoff, Miguel, Tratado de Derecho
Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1970, Tomo III-B, pg 16; Fiorini, Bartolom, Manual de Derecho Administrativo, Abeledo
Perrot, Buenos Aires, 1976,Tomo I, Pg. 547, entre otros.
8
La enumeracin contenida en dichos instrumentos debe interpretarse restrictivamente. La
pretensin extintiva del vnculo de empleo pblico alegndose circunstancias que no son
ciertas tipifican un desvo de la causa legal y resultan por tanto inadmisibles.

2.1. Razones Disciplinarias. La Cesanta y la Exoneracin

En el orden nacional, el rgimen disciplinario, implementado en la Ley N 25.164 habilita
la participacin y el control de las asociaciones sindicales en los sumarios administrativos y/o
en la aplicacin de sanciones; garantiza el debido proceso y el derecho de defensa del
empleado pblico, remitindose a la reglamentacin para establecer los mecanismos
procesales idneos a tal fin, limitndose el uso de la suspensin preventiva, a un lapso que no
puede superar los tres meses, vencido el cual el agente debe ser reinstalado en su puesto, o
en otro, pero percibiendo sus remuneraciones.
Con todas estas innovaciones que la Ley N 25.164 introduce respecto del rgimen
preexistente, la garanta constitucional de la estabilidad en el empleo se torna ms efectiva,
impidiendo posibles fraudes o intentos de soslayar la misma.

2.2. Por razones de reestructuracin

En el orden nacional, el Decreto Ley N 6666/57 no introduca esta causal. Ms tarde, la
Ley N 20.140, en su artculo 47, permiti la posibilidad de poner en situacin de disponibilidad
al personal que goza de estabilidad por razones de reestructuracin que comporten la
supresin de los organismos o dependencias en que se desempeen o de sus cargos o
funciones. El plazo de disponibilidad con percepcin de haberes no poda ser mayor a doce
meses. Al trmino de dicho lapso, el personal deba ser reintegrado al servicio o dado de baja y,
en este ltimo supuesto, era indemnizado.
Por ltimo, la Ley N 25.264, como dijimos mucho ms garantista de la estabilidad del
empleo pblico, establece, en su artculo 7, que frente a medidas que comporten la supresin
de organismos, dependencias o de las funciones asignadas a los mismos con eliminacin de
los respectivos cargos, el personal alcanzado por el rgimen de estabilidad debe ser reubicado
en cargos vacantes34. Si la reubicacin no se puede concretar, el agente pasa a situacin de
disponibilidad por un perodo que no podr ser menor a seis meses ni mayor a doce, segn su
antigedad. Si durante este perodo se produjeran vacantes en la administracin pblica,
centralizada o descentralizada, debe darse prioridad para su cobertura a los trabajadores que
se encuentren en situacin de disponibilidad. Vencido el lapso de disponibilidad sin que haya
sido reubicado se producir la baja, generndose el derecho a percibir una indemnizacin 35.
La extincin de la relacin de empleo como consecuencia de la supresin del cargo
(conocida como licenciament en el derecho francs), es la consecuencia de la eliminacin de
la funcin. En estos casos el licenciamiento debe ser la consecuencia y no la causa de la
supresin de la funcin o el empleo.

2.3. La Prescindibilidad
Razones de economa o mejor servicio pueden fundamentar la adopcin de medidas
administrativas tendientes a reordenar los cuadros orgnicos o a suprimir empleos. Para que
tales medidas resistan el anlisis de legalidad deben fundamentarse en la necesidad del
servicio pblico.
Hemos visto en el punto anterior que en nuestro pas se han dictado diversas normas a
travs de las cuales se ha decretado la prescindibilidad de empleados pblicos. Estas
prescindibilidades fueron dispuestas, entre otras, por aplicacin del artculo 13 de la Ley N
14.794 y artculo 49 de la Ley 16.432, el Decreto Ley N 17.343 y las Leyes N 20549 y 21.124
analizadas anteriormente. Estas normas conformaron una quiebra fundamental de la garanta

34
Al respecto establece que en los convenios colectivos de trabajo se debern prever acciones de reconversin laboral que permitan al agente
insertarse en dichos cargos.
35
A diferencia del rgimen anterior que dejaba la fijacin del quantum indemnizatorio a la reglamentacin, la Ley N 25.164 la fija
directamente con el alcance antes sealado.
9
de la estabilidad del empleado pblico, consagrada en el artculo 14 bis de la Constitucin
Nacional.
Como podemos apreciar, las llamadas leyes de prescindibilidad de empleados pblicos
fueron sancionadas por gobiernos de iuri y de facto. Con fundamento en el propsito de
racionalizar la administracin pblica, causas como ponderacin de aptitudes personales,
razones de servicio o reorganizacin o mejor desenvolvimiento del servicio fueron
suficientes para permitir la separacin de los empleados de la administracin.
El error de las leyes de prescindibilidad dictadas es la falta de tipificacin de las causales
de prdida de la condicin de agente pblico. As la generalidad de sus enunciados y la falta de
sustento fctico en su aplicacin dieron lugar a decisiones discrecionales que no sortean un
juicio de razonabilidad (razn de causa).
Este vicio de legitimidad de las leyes de prescindibilidad encontr legitimacin,
desgraciadamente, en la jurisprudencia de la Corte. As, de la lectura de sus fallos puede
sintetizarse el pensamiento de nuestro Alto Tribunal al considerar que:
a) El derecho a la estabilidad de los empleados pblicos no reviste un carcter
absoluto que los coloque por encima del inters general y que obligue a mantenerlos en
actividad aunque sus funciones dejen de ser necesarias, ya sea por supresin del cargo, por
motivos de economa o por otras causas igualmente razonables y justificadas 36.
b) La asercin de que la garanta del artculo 14 nuevo se satisface con el
reconocimiento de derecho a indemnizacin por los eventuales perjuicios derivados de una
cesanta discrecional no es objetable con base constitucional. Importa una garanta conocida
de reglamentacin del principio de la estabilidad en el empleo y responde a razones fundadas
en requerimientos de buen gobierno que impiden su descalificacin como arbitraria. La tutela
de un derecho no requiere necesariamente la preservacin en especie de las situaciones
existentes37.
c) Casos como los contemplados por el Decreto Ley N 17.343/67 al igual que
otras disposiciones anlogas- configuran una razonable reglamentacin de la garanta de la
estabilidad reconocida a los agentes pblicos 38.
d) Resulta irrelevante examinar las causas que pudieron inducir a las autoridades
administrativas a declarar la prescindibilidad del agente ya que al obrar la indemnizacin como
reparacin indirecta, excluye la existencia de un agravio susceptible de acordar una accin
ante los Tribunales del Poder Judicial39.
e) En tanto no se desconozca la debida indemnizacin al agente prescindido, no
corresponde requerir a la autoridad administrativa explicacin sobre las razones de servicio las
que responden a su exclusiva valoracin40.
f) Cuando el agente es declarado prescindible e indemnizado de conformidad con
las normas que regulan esa especie de cesanta, sta no puede ser objeto de revisin judicial
en tanto no signifique una descalificacin del cesante ni aparezca encubriendo alguna medida
disciplinaria o importe un apartamiento del fin de la ley41.
g) El instituto de la prescindibilidad se introduce a travs de leyes transitorias y su
razonabilidad ha sido justificada a raz de la imperiosa necesidad de proceder al ordenamiento
y transformacin racional de la Administracin Pblica. De ah que se trate de regmenes de
excepcin que suspenden temporalmente las normas que se le opongan, que asignan al Poder
Ejecutivo un instrumento gil para llevar a cabo la reestructuracin que limita el derecho a la
estabilidad de los empleados, que se compensa a travs de la indemnizacin 42

36
Conforme a doctrina de Fallos 266:158; 272:99; 279:62.
37
Conforme doctrina de Fallos 294:654, 261:336 Considerando 6.
38
Conforme doctrina de Fallos 295:83.
39
Conforme doctrina de Fallos 274:83; 279:62.
40
Conforme doctrina de Fallos 300:1259; 307:1858
41
Conforme doctrina de Fallos 272:99,295:803, 302:683, entre muchos otros.
42
Fallos 307:539 considerando 7. Sin perjuicio de ello en esa causa, como ya lo analizramos, se declar invlido el artculo 29 inc. g) del
Estatuto del Personal de la Caja Nacional de Ahorro y Seguro, que facultaba a dar de baja al personal invocando razones de servicio
mediante el pago de una indemnizacin.
10
 Sin perjuicio de esta terminante doctrina, en muchos de estos fallos resulta oportuno
marcar las disidencias que se operaron en el seno del Tribunal. As la doctrina que fluye de los
votos en disidencia remarca que:
a) La estabilidad del empleado pblico no se compadece con la interpretacin
conforme a la cual no se habra establecido la garanta de la estabilidad en sentido propio, que
excluye, por principio, la cesanta sin causa justificada y debido proceso, y cuya violacin trae
consigo la nulidad de sta y su consiguiente reincorporacin, posibilitando retomar el curso de
la carrera por el agente separado ilegalmente 43.
b) La declaracin de prescindibilidad dispuesta con la simple expresin de
razones de mejor servicio no pueden encontrar amparo en la recordada doctrina de esta
Corte para no ser analizada, pues ello importara no otra cosa que dejar en manos de la
Administracin un poder tan amplio que prcticamente echara por tierra el ejercicio de la
facultad de contralor que incumbe a la justicia 44.
c) Entre las razones de cesanta reparada con indemnizacin pueden hallarse
las de servicio invocadas en el decreto provincial impugnado, pero para que ellas sean
valederas deben fundarse en la prueba por la administracin de su existencia, y, ms
concretamente, de la supresin del cargo ocupado por el agente, pues su sustitucin por otro
tras la cesanta implicara la negacin de los fundamentos de racionalizacin administrativa que
se invocan en normas de la ndole de la aplicada 45 .
La Corte, nicamente puso reparos a las bajas decididas en virtud de las leyes de
prescindibilidad cuando en el trmite de las mismas se vislumbraba una alusin directa a la
comisin de faltas disciplinarias. As, en el precedente Arias, sostuvo que los antecedentes
invocados por el apelante ponen de manifiesto que la baja tiene el carcter de una sancin
disciplinaria, pues resulta indudable que responde al propsito de excluir al actor de los
cuadros de la organizacin por estimarlo vinculado con hechos graves que motivaron la
intervencin de la justicia penal. Las leyes que reglamentan el sistema de prescindibilidad no
pueden ser invocadas como sustento normativo idneo para fundamentar una medida
disciplinaria de cesanta, prescindiendo del sumario en el que se acrediten los cargos
respectivos y en el que medie oportunidad de ejercer el derecho de defensa 46.
Con relacin a la doctrina jurisprudencial sobre la aplicacin de las leyes de
prescindibilidad compartimos lo manifestado por Comadira cuando seala Las sentencias de
la Corte que reconocen validez a prescindibilidades carentes de adecuado sustento fctico y
fundadas, por ende, en la sola voluntad del funcionario, la cual puede, as, operar como fuente
de injusticia purgadas por la indemnizacin, vacan de contenido a la estabilidad del empleado
pblico y contradicen la axiologa inspiradora de la Constitucin 47.

LA LABORIZACION DEL EMPLEO PBLICO Y

SU INCIDENCIA EN LA ESTABILIDAD

1. Consideraciones generales
Desde mediados del siglo pasado, el Estado asumi, bajo distintas formas jurdicas,
cometidos empresariales constituyendo con ese fin Sociedades de Economa Mixta, Empresas
del Estado, Sociedades del Estado y Sociedades Annimas con Participacin Estatal
Mayoritaria. Al personal de dichos entes se le aplicaba, por ende, total o parcialmente el
derecho privado.
As, el vnculo publicista y contractual que une al empleado pblico con el Estado qued
reservado a los que cumplan funciones pblicas especficas, entendidas como opuestas al

43
Voto en Disidencia de los Dres. Aberasturi y Zavala Rodrguez en Fallos 261:336.
44
Voto en Disidencia del Dr. Gabrielli en Fallos 305:1458
45
Voto en Disidencia del Dr. Belluscio en Fallos 307:388.
46
Fallos 307:388.
47
Comadira, Julio Rodolfo, ob. cit. pg. 44.
11
comercio y a la industria48, y es a ellos a quienes se les resguardaba la garanta de la
estabilidad.
En las ltimas dcadas a nivel internacional, y en forma paralela a la crisis del estado de
bienestar, se ha registrado un cambio que se ha dado en llamar laboralizacin o
privatizacin de la regulacin del empleo pblico. Estos cambios encuentran eco en nuestro
pas, invadiendo el derecho laboral campos hasta ahora reservados a lo pblico y
administrativo. As, a partir de 1970, en diversas esferas del sector pblico nacional se
concertaron convenios colectivos de trabajo, pasando una numerosa cantidad de funcionarios
pblicos, que se encontraban bajo el rgimen de la Ley N 22.140, a regirse ahora por el
derecho laboral. As, empleados de bancos nacionales y de organismos de previsin, de la
Direccin Nacional de Aduanas, de la Direccin General Impositiva, de la Direccin Nacional de
Vialidad, del Mercado de Hacienda y de la Junta Nacional de Granos, entre otros, comenzaron
a regularse por el derecho laboral49.
En el campo de la doctrina administrativa se han alzado voces en contra de este proceso
de laboralizacin del empleo pblico entendiendo que ello atenta contra la profesionalizacin
del empleado pblico y contra la garanta de la estabilidad. As, Comadira entiende que el
proceso de laboralizacin constituye una fisura al rgimen constitucional de la estabilidad
sealando que: Si se toma en cuenta que la estabilidad, como requisito para la carrera
administrativa y la consecuente profesionalizacin, cede ante la precariedad laboral propia del
rgimen privado en mbitos importantes de la organizacin estatal, es posible concluir que, al
menos en este aspecto, la profesionalizacin de la funcin pblica en nuestro pas est
seriamente afectada50.

2. La apertura a la regulacin convencional

Con excepcin de los casos sealados, recin con el advenimiento de los gobiernos
democrticos a partir de 1983, es cuando se abre una clara tendencia a incorporar la
negociacin colectiva dentro del mbito de la regulacin del sector pblico nacional.
En 1988, la Ley N 23.544 51 ratifica el Convenio 154 de la O.I.T. que fomenta la
negociacin colectiva en todos los campos, incluyendo expresamente a la administracin
pblica, lo que permite el tratamiento legislativo de proyectos dando lugar a la sancin de la
Ley N 24.185 de negociacin colectiva en el sector pblico.
Esta norma determina en el artculo 19 que la aplicacin de las disposiciones de la ley
de contrato de trabajo no resultar automtica. Sobre este aspecto, existan tres formas
posibles de articulacin entre la LCT y los convenios colectivos del sector pblico. Al discutirse
el proyecto de ley, se consideraron estas tres alternativas: a) al empleado pblico comprendido
en la convencin colectiva se le aplicar ntegramente el rgimen del empleo privado, salvo
que las normas especficas de la funcin pblica sean ms beneficiosas para el trabajador
estatal, posicin que encarnaba el proyecto de Britos; b) consagrar la solucin establecida por
la Ley N 23.92952 aplicable al personal docente determinando que la celebracin de los
convenios colectivos no implicarn la aplicacin de las disposiciones de la ley de contrato de
trabajo, salvo acto expreso que as lo establezca; y c) la tercera posibilidad, intermedia entre
las dos anteriores, que propicia la aplicacin de la ley de contrato de trabajo pero no de una
manera indiscriminada. Esta ltima es, en definitiva, la solucin adoptada por la Ley N 24.185,
vigente para todos los empleados pblicos nacionales, recogiendo la solucin propugnada por
el proyecto del Poder Ejecutivo Nacional de 1989, no enviado en definitiva al Congreso por el
cambio de gobierno ocurrido a mediados de ese ao.
Conforme lo dispuesto por el artculo 3 de la Ley N 24.185, quedan excluidos de la
posibilidad de negociar colectivamente los siguientes funcionarios: Presidente y Vicepresidente
48
Marienhoff, Miguel S. Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1990, 4ta edicin act., Tomo I, pg 364
49
Garca Pulls Fernando y otros, Rgimen de Empleo Pblico en la Administracin Nacional, 1ra Edicin, Buenos Aires, Lexis Nexos,
2005, pg 32.
50
Comadira, Julio Rodolfo, Derecho Administrativo, acto administrativo, procedimiento administrativo y otros estudios, 2da edicin
actualizada, Lexis Nexos, Buenos Aires, 2004, pg. 617
51
B.O. del 15/1/88
52
B.O. del 24/4/91
12
de la Nacin, Procurador General de la Nacin, Fiscal General de Investigaciones
Administrativas, ministros, secretarios y subsecretarios del PEN, personas que por disposicin
legal o reglamentaria ejerzan con funciones asimilables o de jerarqua equivalente, personal
militar y de seguridad, personal diplomtico, clero oficial, autoridades y funcionarios directivos o
superiores de entes estatales u organismos descentralizados nacionales y personal que
requiera un rgimen particular por las especiales caractersticas de sus actividades.
En el ltimo inciso del artculo 3 se excluye del rgimen a "los sectores de la
Administracin Publica Nacional que a la fecha de la sancin de esta ley se encuentren
incorporados al rgimen de las convenciones colectivas de trabajo, a no ser que por acuerdo
de las partes se optara por el sistema que aqu se establece". Este inciso hace referencia los
empleados pblicos de la Direccin Nacional de la Aduanas y de la Direccin General
Impositiva.
A principios de 1999, se celebra el primer Convenio de Trabajo General para la
Administracin Pblica Nacional, homologado mediante Decreto N 66/99 53. En su artculo 1
se delimita su mbito de aplicacin hacindolo extensivo a los trabajadores de la
Administracin Pblica Nacional que pertenezcan a las jurisdicciones y entidades que se
enuncian en el Anexo I. El personal que no est incluido en el mencionado Anexo podr ser
incorporado por el Poder Ejecutivo Nacional, previo consulta con la Comisin Permanente de
Aplicacin y Relaciones Laborales (COPAR). De manera similar se regula el tratamiento para el
personal excluido por el ltimo inciso del art. 3 de la Ley N 24.185 54.
Por otra parte, reconociendo la existencia de numerosos organismos, entre los que
merece destacarse a ciertos entes reguladores de servicios pblicos, donde se aplica al
personal en forma directa la Ley de Contrato de Trabajo, la Convencin los incluye en su
mbito de aplicacin, pero con un tratamiento diferenciado, ya que se expresa que se les
aplicar exclusivamente las prescripciones contenidas en los artculos correspondientes a
Ingreso, Deberes y Prohibiciones. Como podemos observar, el aspecto medular de la
diferencia de tratamiento radica en los derechos que para el empleo pblico se derivan de la
garanta de la estabilidad de la cual carecen estos trabajadores a los que se aplica la Ley de
Contrato de Trabajo.
Estos cambios han incidido en la articulacin de fuentes en el mbito del empleo pblico
entre la ley general, las normas especiales, el convenio colectivo general y los convenios
colectivos sectoriales. Simultneamente, la aplicabilidad de las normas generales y especiales
del derecho privado laboral, por remisin expresa o por aplicacin de los criterios de aplicacin
de normas con sustento en la analoga ha permitido un desplazamiento de la normativa
administrativa. Y esto no resultaba una cuestin menor toda vez que cualquiera sea el rgimen
que se les aplique, los empleados pblicos gozan de la garanta de estabilidad. En este estado
de evolucin de la normativa aplicable al rgimen de empleo pblico resultaba importante
discernir cul iba a ser la interpretacin que la Corte Suprema de Justicia de la Nacin iba a dar
cuando llegara a sus estrados un caso en particular, sobre todo teniendo en cuenta su posicin
al respecto sealada ms arriba.

EL ALCANCE DE LA ESTABILIDAD DEL EMPLEADO PBLICO A PARTIR DE LOS

FALLOS MADORRAN Y RUIZ.

1. La causa MADORRN, MARIA C. C/ ADMINISTRACIN NACIONAL DE ADUANAS

1.1. El fallo de la Cmara Nacional de Trabajo

Con sentencia del 14 de agosto de 2000, la Sala VI de la Cmara Nacional del Trabajo,
resuelve el caso que nos ocupa rescatando el concepto de estabilidad absoluta y el contenido
ptreo del artculo 14 bis de la Constitucin Nacional disponiendo el reintegro de la funcionaria

53
B.O. del 26/2/99
54
Haciendo referencia al personal que requiera un rgimen particular por las especiales caractersticas de sus actividades cuando as lo
resolviere el Poder Ejecutivo Nacional mediante resolucin fundada.
13
de la Administracin Nacional de Aduanas a su puesto de trabajo en virtud de considerar que
haba sido vctima de una cesanta encubierta55.
El fallo revoca la sentencia apelada y declara nulo e inconstitucional el artculo 7 inciso
c) del convenio colectivo vigente para el personal de la Aduana, declara nulo el despido y
condena a la Administracin Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora en un plazo de
diez das y a pagar en el mismo plazo los salarios cados desde el cese y hasta su efectiva
reincorporacin con intereses.
En su voto el Dr. De la Fuente analiza, primero, la legitimidad del despido y luego, las
consecuencias que se derivaran de un despido injustificado.
Sobre el primer aspecto, entendi que el despido resultaba injustificado en virtud de las
siguientes consideraciones:
a) No puede atribuirse responsabilidad a la actora por la situacin catica en la
que se encontraban los depsitos de la Aduana a su cargo ya que ni siquiera existan
inventarios que permitieran ejercer un control razonable sobre la mercadera acumulada.
b) La situacin catica no era nueva y ello no era desconocido por los superiores.
Durante el perodo de quince meses en que la actora estuvo a cargo de los depsitos la
situacin no poda variar ya que las autoridades de la Aduana no le asignaron importancia al
tema, ni adoptaron medidas para revertir la situacin.
c) No se le atribuye a la actora ningn incumplimiento puntual ni que la misma
haya tenido intervencin directa en los hechos desencadenantes (faltante de mercadera
descubierta con motivo de una actuacin judicial).
d) La aplicacin de la mxima sancin disciplinaria resulta desproporcionada en
relacin a la falta cometida, criterio ste que resulta compartido por el propio personal de
Aduanas que al elevar el sumario incoado aconsej una suspensin disciplinaria de diez das.
Desde el punto de vista terico, la parte fundamental del voto del Dr. De la Fuente se
relaciona con su anlisis acerca de las consecuencias que acarrea el despido injustificado y, a
ese respecto, considera que la estabilidad absoluta consagrada constitucionalmente debe
prevalecer sobre la estabilidad impropia establecida en el Convenio Colectivo. Al respecto
recuerda trabajos de su autora56 que abonan las conclusiones en el presente caso donde
concluye que:
a) La estabilidad consagrada por la Constitucin Nacional es la llamada absoluta y su
violacin acarrea la nulidad de la cesanta y la reincorporacin forzosa del agente.
b) La garanta constitucional de la estabilidad absoluta tiene plena vigencia operativa,
an cuando no exista norma que la reglamente.
c) Los empleados pblicos no dejarn de serlo porque pasen a regirse total o
parcialmente por el derecho laboral privado por lo que sern invlidos los convenios colectivos
e inconstitucionales las leyes que dispongan para ellos la estabilidad impropia vigente para los
trabajadores privados.
Sobre estas consideraciones, sustenta su revocatoria del fallo apelado ordenando la
reincorporacin de la actora a su cargo y el pago de los salarios cados desde la interposicin
de la demanda y hasta su efectiva reincorporacin con intereses.
Por su parte, el Dr Rodolfo Capn Fras, en su voto, advierte que en materia de
despido, el rgimen laboral, permite al empleador despedir sin causa aunque valorando tal
conducta como antijurdica, sanciona una indemnizacin. Expresa que esto es lo que
ingenuamente se denomina estabilidad impropia cuando en realidad se est describiendo una
lisa y llana inestabilidad vulnerndose con ello la garanta constitucional protectora contra el
despido arbitrario. Entiende que la indemnizacin no protege contra el despido arbitrario sino
que precisamente lo supone y valida. Con esta concepcin entiende que el artculo 7 del
Convenio colectivo 56/92 E colisiona abiertamente contra la Constitucin Nacional ya que en
lugar de proteger contra el despido arbitrario, lo valida y en lugar de vehiculizar la estabilidad
del empleado, la desactiva. Es por ello que lo declara inconstitucional ordenando la

55
Derecho del Trabajo 2000-B, pg 2386
56
Haciendo referencia a su monografa La Privatizacin del Empleo Pblico Estabilidad Personal Contratado
14
reincorporacin del agente. Con relacin a los salarios cados entiende que corresponde su
percepcin desde el alejamiento y hasta su reincorporacin.
Por ltimo, el Dr. Fernndez Madrid adhiri al voto del Dr. De la Fuente, con excepcin
de lo decidido con relacin a los salarios cados, tema sobre el cual adhiere a la postura del
voto del Dr. Capn Fras.
Como podemos observar, el fallo de Cmara atribuye un valor primordial a la garanta de
la estabilidad, lo que hasta el momento de su dictado constitua una postura distinta a la
asumida en distintas oportunidades por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, la que
tradicionalmente haba negado, como referimos en los puntos anteriores, que esa garanta
otorgue un derecho absoluto del empleado a la permanencia de la funcin considerando que la
clusula constitucional se satisfaca por medio del otorgamiento de una equitativa
indemnizacin.
Quedaba entonces por ver el resultado al que arribara la causa cuando por recurso
extraordinario llegara a la instancia superior del Poder Judicial de la Nacin.

1.2. El fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin

La causa llega a la Corte Suprema por vehculo del recurso extraordinario planteado por
la Administracin Nacional de Aduanas agravindose en la declaracin de inconstitucionalidad
del artculo 7 de la Convencin Colectiva de Trabajo, Laudo 16/92 y en el modo en que el
tribunal valor los hechos que dieron motivo al despido.
La cuestin a dilucidar por la Corte Suprema se circunscribi a establecer si el
mencionado artculo del Convenio Colectivo, que someta al personal de la Administracin
Nacional de Aduanas a un rgimen que slo prev un derecho a una indemnizacin en los
trminos de la Ley de Contrato de Trabajo, resulta compatible o no, con la estabilidad del
empleado pblico que prescribe el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional.
El fallo que confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de agravio, no tiene
disidencias, pero tres jueces emiten voto individual, coincidiendo en el resultado, pero no as en
todos los fundamentos. Es por ello que corresponde efectuar un anlisis de los mismos
determinando su alcance a tenor del valor que tienen como precedente para futuros casos.

1.2.1. Fundamentos del voto mayoritario

El voto mayoritario57 centra su fallo bajo los siguientes fundamentos:
a) La intencin de los constituyentes en la reforma constitucional de 1957. As
expresa que la reforma tuvo el inequvoco propsito de receptar en la Constitucin Nacional los
aportes del constitucionalismo social operando sobre el universo del trabajo y el trabajador. A
travs del principio protector de que el trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin
de la leyes, asentaron en la Constitucin Nacional diversos derechos del trabajador as
como deberes inexcusables de asegurarlos por parte del Congreso, entre ellos, la proteccin
contra el despido arbitrario y la estabilidad del empleado pblico, distinguiendo estos mbitos
para los cuales previeron un diferente grado de estabilidad en el empleo.
b) El alcance de la estabilidad. Recuerda la Corte la doctrina sentada en los
votos en disidencia de los jueces Aberasturi y Zavala Rodrguez, en el precedente Enrique y
del juez Belluscio, en el precedente Romero de Martino c/ Caja Nacional de Ahorro y Seguro.
En ellos se remarcaba que la estabilidad reconocida por la Constitucin Nacional tenda a
proveer la estabilidad efectiva del empleado pblico y ella no se compadeca con la
interpretacin conforme a la cual no se habra establecido la garanta de la estabilidad en
sentido propio que excluye la cesanta sin causa justificada y debido proceso y cuya violacin
trae consigo su nulidad y consiguiente reincorporacin.
La Corte entiende que la doctrina sentada en estos votos slo puede ser levantada
mediante el quiebre de elementales pautas exegticas que nos llevaran a concluir que,
justamente en la formulacin de los derechos fundamentales, la Constitucin ha incurrido, en
un mismo artculo y no obstante el empleo de palabras diferentes, a una sinonimia. Para mayor
abundamiento agrega que, si se produjera alguna duda en la interpretacin del artculo 14 bis,
57
Suscripto por los Dres. Ricardo Luis Lorenzatti, Carlos Fayt y Enrique Petracchi
15
en cuanto al alcance de la estabilidad, debe aplicarse la doctrina sentada en el caso Bercaitz:
tiene categora constitucional el siguiente principio de hermenutica jurdica: in dubio pro
justitia socialis.
c) Aplicacin del principio Restitutio in integrum. La estabilidad propia del
empleado pblico concuerda con los principios y pautas de interpretacin del Derecho
Internacional de los Derechos Humanos incorporados por va del artculo 75 inciso 22 a la
Constitucin Nacional. As, la reinstalacin del agente injustamente cesanteado a su puesto
guarda coherencia con los principios que rigen en materia de derechos humanos en los
tribunales internacionales tendientes a la plena reparacin 58.
d) El derecho a la estabilidad del empleado pblico y su conflicto con las
atribuciones presidenciales establecidas en el artculo 99 inciso 1 y 7 de la Constitucin
Nacional. La Corte recuerda su inveterada doctrina en cuanto a que la Constitucin Nacional
debe ser entendida como un todo coherente a fin de que sus clusulas no se excluyan o anulen
recprocamente. Por lo dems, seala que sin mayor esfuerzo hermenutico puede
comprobarse que el aludido conflicto es slo aparente. La expresin por s solo apunta a
diferenciar determinados nombramientos y remociones de otros, tambin contenidos en el
mismo artculo, para los cuales se requiere el acuerdo del Senado. Esta expresin no puede
conferir una atribucin que pueda ser ejercida con prescindencia de la legalidad. Recuerda
que esta interpretacin fue sostenida por la Corte en el precedente Cuello donde se rechaz
el planteo de inconstitucionalidad del Decreto Ley N 6666/57 interpuesto sobre la base de que
dicho cuerpo normativo menoscababa las atribuciones conferidas por la Constitucin Nacional
al Presidente de la Nacin.
e) Lmite a la reglamentacin del derecho a la estabilidad. La Corte seala que los
derechos constitucionales pueden ser reglamentados, pero esa reglamentacin no puede
efectuarse con otra finalidad que la de dar a aqul toda la plenitud que le reconozca la
Constitucin Nacional. Cuando la Constitucin reconoce derechos, lo hace para que stos
resulten efectivos y no ilusorios. Una interpretacin contraria llevara a sostener que la
Constitucin Nacional enuncia derechos huecos a ser llenados por el legislador. Esta misma
interpretacin debe aplicarse a las reglamentaciones que surjan de una convencin colectiva,
ya que la Constitucin Nacional es ley suprema, y todo acto que se le oponga resulta invlido
cualquiera sea la fuente de la que provenga, lo cual incluye, por ende a la autonoma colectiva.

1.2.2. El voto de la Dra. Elena Highton de Nolasco y del Dr. Juan Carlos Maqueda
Analizando este voto puede sealarse que:
a) En el Considerando 5 coincide con los fundamentos esgrimidos por el voto
mayoritario detallados en los acpites a) y b) del punto anterior.
b) En el considerando 8 coincide con los fundamentos esgrimidos por el voto
mayoritario detallado en el acpite e) del punto anterior.
En base a estos fundamentos resuelve la confirmacin de la sentencia apelada en
cuanto declara inconstitucional el artculo 7 inciso c) de la Convencin Colectiva de Trabajo y
condena a la Administracin Nacional de Aduanas a reincorporar a la actora.
Sin perjuicio de ello, seala en el ltimo considerando, circunscribiendo el alcance del
fallo, que lo resuelto en esta causa no es aplicable sin ms a todos los empleados de la
Administracin Pblica Nacional. La solucin de cada caso estar condicionada por la
naturaleza de la vinculacin del empleado con la Administracin y requiere, en consecuencia, el
examen de la forma de incorporacin del agente, de la normativa aplicable y de la conducta
desarrollada por las partes durante la vinculacin.
A ese respecto, y a modo de interpretacin sobre el voto de estos magistrados en futuros
fallos, debe tenerse presente que en el Considerando 4 deja bien especificado el contexto del
caso: la actora ingres a trabajar en la Administracin en 1970 bajo el rgimen de estabilidad y

58
Al respecto, la Corte recuerda la sentencia dictada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Baena Ricardo y otros vs
Panam del ao 2001 donde se reconoce las violaciones de las que fueron objeto los empleados pblicos en ocasin del despido decretado
por el estado demandado y en la que asentando el principio de reparacin antes mencionado, conden a Panam a restablecer en sus cargos a
las aludidas vctimas.
16
se desempe en tal condicin sin interrupciones hasta noviembre de 1996, oportunidad en la
que fue despedida por sta mediante la invocacin del incumplimiento de determinados
deberes59. Surgen muchas dudas sobre la posicin de los ministros Highton de Nolasco y
Maqueda al resolver un caso con las mismas caractersticas pero habiendo ingresado la actora
a la Administracin ya vigente la Convencin Colectiva.

1.2.3.
El voto de la Dra Carmen Argibay
Los fundamentos de su voto reflejan las consideraciones vertidas por el voto de la
mayora sealadas en los puntos b), d) y e).

2. La causa RUIZ EMILIO D. C/ DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA S/ DESPIDO

2.1. La remisin al fallo Madorrn

En la misma fecha que el fallo Madorrn la Corte Suprema resuelve el presente
caso donde la sala VI de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo haba declarado la
inconstitucionalidad del artculo 11, inciso c) del Convenio Colectivo de Trabajo, aprobado por el
laudo 15/91, ordenndole a la Direccin General Impositiva a que reincorpore al actor y le
abone los salarios cados desde el 1 de abril de 1991 hasta su reincorporacin o hasta su
jubilacin si aqulla no se concretase.
La Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP) interpuso recurso
extraordinaria sosteniendo que el personal de la DGI se encuentra comprendido en el convenio
colectivo antes aludido que permite la desvinculacin del agente en forma similar a la
contenida por la Ley de Contrato de Trabajo y, en cuanto al tema de fondo, sostiene que los
derechos que consagra la Constitucin Nacional no son absolutos y que la forma de conciliar
aquel derecho con los requerimientos de inters pblico, es mediante una indemnizacin.
La Corte reitera la solucin vertida en Madorrn al ser las circunstancias
anlogas a cuyos votos se remiten los firmantes.

2.2. El tema de los salarios cados.

Sin perjuicio de la remisin, en cuanto al fondo del asunto, al caso Madorrn, la Corte
aade que con relacin a los salarios cados y a la tasa de inters aplicable dichos temas no
superaban los requerimientos del artculo 280 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la
Nacin.

2.2.1. Su tratamiento legal en el Decreto Ley N 6666/57 y en la Ley N 22.140.

Con referencia al tema de los salarios cados, es de sealar que ya el Decreto Ley N
6666/57, con el objeto de hacer efectivo el derecho a la estabilidad del empleado pblico, ante
un supuesto de cesanta injustificada, autorizaba a los jueces a declarar su reincorporacin
ms el pago de los salarios devengados, desde la fecha del acto extintivo hasta el momento del
reintegro.
Numerosas provincias siguieron este modelo ordenando en sus estatutos el pago de los
llamados salarios cados. Ms tarde, la Ley N 22.140 incluye una norma similar. Debe
tenerse en cuenta que, como ya lo sealramos, en el mbito nacional, tanto el Decreto Ley
N 6666/57 como el Rgimen Jurdico Bsico aprobado por la Ley N 22.140 establecan el
acceso al control jurisdiccional mediante un recurso directo ante la Cmara Nacional en lo
Contencioso Administrativo. Este trmite rpido permita una gil solucin, no constituyendo
este proceso una carga gravosa al Estado de verse obligado al pago de salarios cados en los
casos que el juicio durase aos. En el mbito provincial, la mayora de los regmenes de
personal locales permita el control jurisdiccional amplio.

2.2.2. Los salarios cados en la doctrina de la Corte

59
Resulta necesario destacar adems que esta modificacin del rgimen de empleo no result consecuencia de la libre voluntad de las partes
al acordar el convenio colectivo sino que fue impuesta por el Ministerio de Trabajo a travs del Laudo en el que zanja una desavenencia entre
la entidad sindical y el sector patronal.
17
 En la causa Ruiz, el Procurador General recuerda que desde antiguo la Corte ha
sostenido que no corresponde el pago de remuneraciones por funciones no desempeadas
durante el perodo que media entre la separacin del agente pblico dado ilegtimamente de
baja y su reincorporacin salvo disposicin expresa y especfica. Al respecto, es del caso
recordar la opinin vertida por la Corte sobre el tema en particular. Desde el precedente
Caldas60 sobre prescindibilidad, reiterado en Mingorance de Sotelo 61 la Corte dispuso que el
derecho al pago de los salarios cados est condicionado al procedimiento especial de
impugnacin de la cesanta que establece la norma 62, en razn de que ella impone un trmite
sumario y rpido y un lapso limitado para interponer el recurso, todo lo cual permite una
solucin definitiva en tiempo breve. Sostiene que, de no ser as, quedara al arbitrio de los
agentes determinar el lapso de percepcin de los haberes cados con la consiguiente
posibilidad de un indebido enriquecimiento y sin que la Administracin Pblica disponga de
medios procesales para acreditar esa circunstancia. Por ello, entiende que cuando la va
elegida es el juicio ordinario, no corresponde autorizar el pago indiscriminado de salarios
cados, sin perjuicio de la invocacin y prueba pertinente de los daos que pudo efectivamente
causarle la ilegtima medida adoptada63.
60
Fallos 207:427. En esta causa el actor haba prestado servicios en la Caja Nacional de Previsin para el Personal del Estado. Ces en sus
funciones por resolucin de la Secretara de Seguridad Social. El acto administrativo invocando las facultades conferidas por una ley de
prescindibilidad, hace una expresa referencia a la necesidad de proceder a la separacin de aquellos agentes que han incurrido en causales
que por su gravedad son pasibles de sancin de cesanta. El recurso jerrquico interpuesto fue desestimado e interpone recurso judicial.
Tanto el juez de primera instancia como la Cmara acogieron las pretensiones del actor ordenando su reincorporacin ms el pago de los
haberes devengados desde dicha poca hasta el momento de su efectiva reincorporacin, fundndose para as decidir en la doctrina sentada
por la CSJN en cuanto a desestimar las prescindibilidades que fueran dictadas encubriendo una cesanta sin el debido sumario previo.
61
Fallos 302:786.
62
Hace referencia al recurso directo
63
Como puede apreciarse la Corte considera que el empleado arbitrariamente cesanteado no tiene derecho a cobrar los salarios
cados, pero si a reclamar los daos y perjuicios debidamente acreditados que el acto ilcito le hubiera ocasionado, cumpliendo la
indemnizacin por daos, una funcin sustitutiva de la obligacin de pagar salarios cados. A continuacin se pasar revista al resto de los
precedentes en los que la Corte reitera esta postura. As en el ao 1982, la Corte resuelve el recurso de hecho deducido por la demandada en
la causa Lopardo, Rubn A. c/ MCBA(Fallos 304:459). El actor haba sido declarado prescindible y luego dejado de baja por razones del
servicio. La Cmara Nacional Civil resuelve limitar la indemnizacin del dao material a la mitad de los salarios cados correspondientes al
lapso comprendido entre el decreto que dispuso su prescindibilidad y el decreto que dispuso su cese por razones de servicio, haciendo mrito
para as decidir, a un fallo plenario (Prez Crispiniano c/MCBA) donde se admite la procedencia de fijar un resarcimiento en los supuestos
de que se trata, estimando en razn de la antigedad, edad y estado civil del agente, que la responsabilidad de la municipalidad deba alcanzar
al pago de la mitad de los salarios devengados, para cuya fijacin deba tomarse como pauta el sueldo que, a la fecha del pago, percibiera un
empleado de la misma categora del actor a la fecha en que se lo declar prescindible. En este fallo, la Corte recuerda su doctrina sobre el
tema y tambin, la descalificacin que siempre hizo de las sentencias de la Cmara Civil sobre el particular considerando que las mismas
eran arbitrarias al no fundarse en un anlisis suficiente del problema, limitndose a la aplicacin de normas de derecho comn al mbito
administrativo local. Sin perjuicio de ello, considera que, en este caso, la Cmara se bas para as decidir en un Plenario que se fundament,
para su decisin, en extensas consideraciones de derecho pblico local, derecho comn y derecho procesal, con citas de doctrina y
jurisprudencia. A pesar, dice la Corte, que el Plenario no fue por unanimidad, no puede tachrselo de arbitrario aunque su conclusin sea
controvertible como todo juicio humano. Es por ello que, en el caso, resuelve rechazar la queja.
En el precedente Sandez(Fallos 321:2748), resuelto en 1998, reitera su inveterada doctrina segn la cual la promocin de un juicio
ordinario no autoriza al pago indiscriminado de salarios cados, sin perjuicio de que se invoquen y prueben daos ocasionados por la cesanta
ilegtima.
El fallo de la Corte, emitido en 2001, en el precedente Moreno (Fallos 324:1776) tiene lugar en virtud de la demanda incoada para que se
declaren nulas las resoluciones por las que se lo deja cesante dictadas por el Ministro de Gobierno de la Provincia de Crdoba y se ordene su
reincorporacin al cargo. Asimismo, se reclama haberes cados (actualizados y con intereses), los ascensos y todos los premios y
bonificaciones que le correspondan durante el perodo en que se extienda su baja, a la que tilda de ilegtima, del Servicio Penitenciario
Provincial. La cmara provincial haba declarado la invalidez de los actos cuestionados ordenando la reincorporacin, as como el pago de
los salarios cados ms la actualizacin e intereses, a modo de indemnizacin. Por su parte, el Tribunal Superior de Justicia provincial, en lo
referente a los salarios cados consider que no poda prosperar por la inexistencia de una norma preexistente que otorgue el derecho a
percibirlos. Sin embargo, entendi acertada la posicin de la Cmara al reconocer al actor el derecho a percibir una indemnizacin tarifada en
el equivalente a los salarios cados.
El voto mayoritario de la Corte Suprema hace suyo el Dictamen del Procurador General, quien haba sealado que en la causa no se
persegua un resarcimiento de daos y perjuicios sino la nulidad de las resoluciones, cuestin que ya se encontraba resuelta y firme, y el
pago de los salarios cados. En estas circunstancias, estima que el Superior Tribunal de Crdoba al establecer que no se trata de pagar
servicios no prestados sino de resarcir el dao ocasionado con el acto ilegtimo se apart de lo alegado y probado en autos por las partes de
un modo que quebr el equilibrio procesal, tal como lo sostena la Provincia. Por ello, opina que corresponde hacer lugar al recurso y revocar
la sentencia en cuanto a los salarios cados.
El voto en disidencia seala que el Superior Tribunal de Crdoba no ha desconocido la doctrina de la Corte relativa a la improcedencia del
pago de remuneraciones por funciones no desempeadas, salvo disposicin expresa. Por el contrario, entiende que dicho tribunal, sobre la
base de esa doctrina que hace inaplicable la condena al pago de los salarios cados, consider que el cese ilegtimo por si slo genera la
presuncin de la existencia de un perjuicio y confirm el razonamiento de la Cmara que condena al pago de los salarios cados, no a ttulo
de contraprestacin por servicios no cumplidos, sino con carcter indemnizatorio. As entiende que teniendo en cuenta esta circunstancia, el
18
 2.2.3. Los salarios cados en la Ley N 25.164.
En el orden nacional, la Ley N 25.164, en el artculo 41, no previ expresamente el
pago de los salarios cados. Por lo dems, en el artculo 39 establece una doble va para la
impugnacin de todas las medidas disciplinarias: la va administrativa ordinaria constituida por
la accin recursiva, prevista en el Reglamento de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, hasta la habilitacin de la instancia judicial del artculo 23 de la mencionada
Ley y un recurso judicial directo por ante la Cmara Federal con jurisdiccin en el lugar donde
el agente preste servicios64.
En virtud del espritu de la ley y teniendo en cuenta la doctrina judicial sobre el particular,
la doctrina administrativa no dud en considerar que el cobro de los salarios cados era
procedente, an cuando la ley no lo previera, cuando el agente acceda a la jurisdiccin a travs
del recurso directo que se mantiene en la normativa, incluyendo, asimismo, a la va de amparo.
Al respecto se seala que en ese contexto, el pago de salarios cados se impone como una
respuesta adecuada y razonable frente a la ilegitimidad del acto administrativo que dispusiera
la sancin, sin que la justicia de esa indemnizacin sustitutiva derivada de la sentencia que
resuelve el recurso directo por s pues es ella la que declara aquella ilegitimidad- pueda
pretenderse desaparecida por la exclusin del texto en la Ley Marco 65.

2.2.4. La perspectiva a partir del precedente Ruiz

Hasta el fallo Ruiz, y teniendo la doctrina sentada por la Corte, quedaba por verse cul
sera su posicin frente a este vaco legal y a las distintas vas de impugnacin que la ley
establece.
En Ruiz la Corte, sobre este tema, desoyendo la propuesta del Procurador General,
declara inadmisible el recurso, confirmando la sentencia recurrida, con la sola invocacin del
artculo 280 del Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. As, cambia su inveterada
costumbre de anular las sentencias que se atrevan a separarse de su doctrina sobre el tema,
tal como lo haba propuesto el Procurador General.

CONCLUSIONES

Los pronunciamientos de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, en los fallos

analizados en el captulo anterior, consagran una solucin que concuerda con la finalidad de
evitar los despojos que se sucedan con los avatares polticos y asegurar el derecho a la
carrera que asiste al empleado pblico. Lo resuelto no importa vedar la facultad del Congreso
de crear y suprimir cargos o del Presidente de remover empleados. Lo que los fallos expresan
es que estas atribuciones no pueden ejercerse fuera de los lmites constitucionales que
impiden determinar de antemano y con carcter general la facultad de remocin sin causas
justificadas que se vinculen con concretas y reales necesidades del servicio o con la conducta
del empleado.
La decisin adoptada resulta acorde con el marco jurdico de un Estado de Derecho y,
en virtud de ello, no debera haber sorprendido, como lo hizo, a la doctrina en general, tanto
administrativa como laboral.
Sin embargo la inusitada importancia dada a estos fallos reside en el cambio de timn
que los mismos reflejan con relacin a una doctrina judicial y a una prctica administrativa, que
iba en rumbo errado, vivificando con ello la voluntad de los constituyentes de 1957 y sirviendo
de gua para las futuras polticas administrativas a implementar.
Con relacin a esto ltimo, el fallo ha generado un fuerte llamado de atencin vedando la
actividad discrecional en torno a la regulacin del empleo pblico, pero a la vez abre un nuevo
tribunal cordobs estim que los salarios cados constituan una referencia idnea para estimar el monto del perjuicio. Advierte en su voto
que la Provincia slo se limita a cuestionar el razonamiento del a quo, sin hacerse cargo de las razones en las que fund su decisin. Atento a
ello, el recurso presentado no satisface el requisito de contener una crtica razonable y concreta de todos y cada uno de los argumentos
expuestos por los jueces de la causa y, por lo tanto, que corresponde su rechazo.
64
En el caso de la Capital Federal se identifica con la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo Federal.
65
Garca Pulls, Fernando, ob.cit., pg. 394.
19
horizonte para la profesionalizacin de la funcin pblica, entendida como el ejercicio
comprometido, voluntario y continuo de la funcin pblica 66.
Hemos podido observar que las polticas de reforma del estado que afectan los derechos
laborales de sus empleados impiden, por un lado, la motivacin del funcionario pblico, y por el
otro, la generacin de capacidades para el mejor ejercicio de sus funciones. Por su parte, el
debilitamiento de los recursos humanos del estado, no slo significa ir a contramano de los
postulados de la ciencia administrativa, sino que tambin implica un destino de ineficacia y de
progresiva pauperizacin de las habilidades y responsabilidades propias del Estado.
Sin lugar a dudas, el fuerte respaldo a la estabilidad del empleado pblico permitir el
mejoramiento de los cuadros tcnicos motivados ahora para crecer y desarrollarse. Sin
permanencia, no hay lugar a profesionalizacin. Y ello redundar a favor del Estado mismo, en
virtud del mejoramiento de su administracin. Para ello, se requiere un compromiso mutuo,
entre funcionarios polticos y empleados pblicos, de respeto hacia las instituciones y las
personas. Ese compromiso tico debe convertirse en el punto esencial y basamento de
cualquier accin a desarrollar.
Los fallos recados en las causas Madorrn y Ruiz abren un nuevo horizonte para el
tratamiento de gran cantidad de temas. As:
1. Alcance de su doctrina a otros supuestos de aplicacin de la Ley de Contrato de
Trabajo.
Si bien los decisorios se refieren al artculo 7 inciso c) del Convenio Colectivo de
Trabajo N 5692 E y al artculo 11, inciso c) del Convenio Colectivo de Trabajo, aprobado por
el laudo 15/91 referidos, respectivamente, al personal de la Administracin Nacional de
Aduanas y de la Direccin General Impositiva, declarando su inconstitucionalidad, cabe
interrogarse acerca de la posible aplicacin de la esa doctrina a otros supuestos.
As, debera interpretarse que la inclusin de los empleados pblicos, por medio de la
posibilidad brindada por el artculo 2 de la Ley N 20.744 de Contrato de Trabajo no debe
afectar, ni modificar su estabilidad en los trminos del artculo 14 bis de la Constitucin
Nacional. Igual criterio debe plasmarse con referencia a los actos expresos de inclusin como,
por ejemplo, el apartado 3 del artculo 38 de la Ley N 24.557 de Riesgos de Trabajo al
determinar que las relaciones del personal con la Superintendencia de Riesgos de Trabajo se
regirn por la legislacin laboral o los que hacen referencia al personal de algunos entes
reguladores de servicios pblicos67.
Por lo dems, a la luz de la doctrina de estos fallos puede entenderse que resultan
invlidas las normas del Convenio Colectivo para el personal de la administracin pblica
nacional actualmente vigente, aprobado por Decreto N 214/06, en cuanto establecen que no
gozarn de estabilidad real o absoluta en el empleo los agentes pblicos que rijan sus
relaciones de trabajo por la Ley de Contrato de Trabajo (artculo 16, inciso c. y 38, in fine).
2. Alcance de su doctrina al personal transitorio o contratado de la
administracin pblica.
Tanto a nivel nacional como provincial, el ingreso a la Administracin Pblica puede
hacerse en condicin de permanente, adquiriendo la estabilidad reconocida
constitucionalmente y reglamentada en las normas regulatorias del empleo pblico, y tambin
puede hacerse en calidad de no permanente adoptando algunas de las siguientes situaciones
de revista: gabinete o contratado.
La prctica de acudir a contrataciones temporarias, como mecanismo de reclutamiento
de personal, se ha venido acentuando en nuestro pas, como consecuencia de las restricciones
presupuestarias impuestas, desde hace muchas dcadas, que impiden la cobertura de cargos
vacantes.
Para dimensionar el alcance de este problema en los ltimos aos, basta con mencionar
que, a fines de 2004, el nmero de contratados, bajo distintas modalidades, en la

66
Comadira, Julio R. Derecho Administrativo., ob.cit. pg 618.
67
No puede negarse la calidad de empleados pblicos de estos trabajadores que prestan servicios en organismos que cumplen con funciones
indelegables del estado como es el ejercicio del poder de polica.
20
Administracin Pblica Nacional era de 13.51168, mientras que el total de funcionarios de planta
permanente incluidos en el SINAPA ascenda a 24.268 69 y, analizando casos particulares,
puede mencionarse que para ese ao el Ministerio de Desarrollo Social contaba con una planta
permanente de 302 cargos y el nmero de sus contratados ascenda a 1054, el Ministerio de
Economa y Produccin tena una planta de 2.104 agentes permanentes y 1.123 contratados y
el de Educacin 885 permanentes y 778 contratados. En la actualidad esta situacin se
mantiene, en algunos casos agudizada70.
As, la recurrencia a utilizar en el reclutamiento de personal la figura de las
contrataciones temporarias, que se extienden por largos perodos, para asumir en la casi
totalidad de los casos tareas de lnea, ha creado una burocracia paralela para la que se sortea
el principio constitucional de la estabilidad del empleado pblico 71.
Esta prctica trajo aparejado numerosos cuestionamientos, tanto en sede administrativa
como judicial, como consecuencia del cese dispuesto por la administracin pblica de los
agentes sometidos a dicho rgimen temporario y despus de haberse reiterado en el tiempo
sucesivas renovaciones del mismo.
La Corte, en una larga lista de precedentes 72, haba expresado, entre otras
consideraciones, que el mero transcurso del tiempo no puede trastocar la situacin de revista
de quien ha ingresado como agente transitorio y, por ende, la aceptacin de contratos
temporarios impide el reclamo de derechos emergentes de la estabilidad en el empleo
aplicando, a ese respecto, su doctrina del sometimiento voluntario sin reservas expresas a un
rgimen jurdico determinado. Sobre la legalidad de la prctica sostuvo que la mayor o menor
conveniencia de recurrir a un sistema de incorporaciones transitorias constituye una decisin
de poltica administrativa no revisable en sede judicial.
Cambiar la Corte su posicin despus de la doctrina que emana de su fallo en
Madorrn? El interrogante se plantea frente a la contundencia de lo sealado en el
considerando 4, al expresar que la reforma constitucional de 1957 tuvo como inequvoco
propsito receptar los aportes y experiencias del llamado constitucionalismo social, poniendo
de manifiesto el artculo 14 bis que el objeto y el sujeto principalsimo sobre el que oper dicha
reforma fueron el universo del trabajo y el trabajador. Sigue diciendo, bajo la luz del
principio protector (El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de la leyes),
asentaron su plaza en la cspide del ordenamiento jurdico positivo diversos derechos
inviolables del trabajador, as como deberes inexcusables de asegurarlos por parte del
Congreso. Entre ellos. La proteccin contra el despido arbitrario y la estabilidad del
empleado pblico.
Para De la Fuente, la Corte, sin duda, cambiar radicalmente su doctrina sobre el
personal contratado, negndole valor a los contratos fraudulentos. A este respecto recuerda el
voto en disidencia de la Dra. Highton de Nolasco, como integrante de la Sala F de la Cmara
Nacional en lo Civil, en una causa73 donde se consideraba la situacin de un empleado pblico
contratado, donde sealaba: existen derechos irrenunciables que impide que el trabajador fije
las condiciones de trabajo aprovechando la desigualdad econmica y cultural que existe con el
68
Al que debera agregarse los correspondientes a contratos derivados de convenios con organismos multilaterales de crdito y universidades
nacionales.
69
Datos de la pgina institucional de la Oficina Nacional de Empleo Pblico de la Subsecretara de la Gestin Pblica.
70
Esta situacin se da an cuando La Ley N 25164 a travs del artculo 9 restringe a travs de la imposicin de ms requisitos para hacer
uso de la modalidad de contratacin temporaria. Estas condiciones fueron profundizadas por el Decreto N 1421/02, reglamentario de la Ley
Marco, y por la Resolucin N 48/02 de la Subsecretara de la Gestin Pblica.
71
Para analizar el universo normativo que regula este tipo de contrataciones en la Administracin Pblica Nacional ver Garcia Plles,
Fernando, ob. cit., pg 124 y sigs.
72
Entre otros, Rieffolo de Basilotta, Jasso y Marignac (Fallos 310:195, 1390 y 2927, respectivamente), Gil y Galiano (en Fallos
312: 245 y 1371 respectivamente), Leroux de Emede (Fallos 314:376), Perreta Herrera (Fallos 316:245). Asimismo pueden analizarse la
doctrina sobre el tema en: Alvarez Magliano, Mara Cristina y Fera Mario, El Derecho del Trabajo segn la Corte Suprema de Justicia de la
Nacin en Ed, Ad Hoc, Buenos Aires, 2002, pg. 193; Gentile, Jorge Horacio, Los contratados: otro fraude a la estabilidad del empleado
pblico en El Derecho, Tomo 113, pg. 923; Lpez Caldern, Javier y Facio, Rodolfo, El personal contratado por la Administracin
Pblica (a propsito del caso Vaquero) en Revista de Derecho Administrativo N 40. Editorial Lexis Nexis (Depalma). Buenos Aires
2002. Pg 393. Simn, Julio Csar y Recalde Mariano Los trabajadores contratados en la Administracin Pblica a la luz de las ltimas
disposiciones legales y convencionales. Revista del Derecho del Trabajo. Tomo 2001-B. Editorial La Ley. Buenos Aires
73
La Ley, Tomo 2001-E, 129
21
trabajador, y con relacin a la doctrina de los actos propios expresa su inaplicabilidad al caso
como si se tratara de un contrato civil con libertad de decisin, resaltando que los derechos
de los trabajadores son irrenunciables y que no puede ser el Estado quien los viole, ni
incurrir en fraude laboral a travs de la evasin de disposiciones bsicas 74.

3. Alcance de su doctrina frente a medidas de rebaja unilateral de salarios en el

sector pblico.
La Corte durante la ltima dcada tuvo oportunidad de tratar en tres fallos la
constitucionalidad de las medidas de reduccin de las remuneraciones del personal de la
administracin pblica nacional. En el primero de ellos, dictado en la causa Guida, Liliana
c/Poder Ejecutivo Nacional75, el Tribunal convalid el Decreto N 290/95, de necesidad y
urgencia, por el cual se impona una rebaja en las remuneraciones de la administracin pblica
en porcentajes del 5, 10 y 15 por ciento, en razn de la grave crisis financiera internacional
producida por la llamada crisis del Tequila. Sostuvo que no implicaba violacin a la
Constitucin Nacional la modificacin de los mrgenes de remuneraciones en la medida que
stos no resulten confiscatorios y se impusieran en forma temporaria motivados por los efectos
de una crisis financiera.
En oportunidad de la segunda rebaja salarial impuesta por el Decreto 430/2000, la Corte
resuelve el 10 de abril de 2003, el precedente Muller 76 en el que rechaza la
inconstitucionalidad planteada por los mismos fundamentos invocados en la causa Guida.
Finalmente, la impugnacin del Decreto N 896/2001 77, por el que se instrumenta la
tercera rebaja salarial, se resuelve en la causa Tobar, Lenidas c/ Contadura General del
Ejrcito78. La Corte sostiene que no pueden ser esgrimidas en este caso, las razones dadas
en Guida ya que el rgimen que se cuestiona en esta causa ha establecido un marco genrico,
que habilita al poder administrador a limitar sine die, y sin expresin de mrgenes cuantitativos,
la remuneracin del sector pblico nacional. As, seala que resulta contrario a la Constitucin
Nacional, un rgimen normativo que difiere a la discrecionalidad del Poder Ejecutivo la
determinacin de remuneraciones y haberes previsionales, no como alternativa de excepcin
susceptible de control judicial, sino como herramienta de poltica econmica.
En la causa Tobar, la Corte, al declarar la inconstitucionalidad de la rebaja salarial hace
por primera vez referencia al aspecto social y a la existencia del factor humano en el mbito de
la funcin pblica e incidentalmente a la naturaleza alimentaria de las remuneraciones. Ahora
en Madorrn, la Corte admite que la proteccin no va dirigida al Estado sino al empleado que
presta sus servicios de un modo personal79.
Por ello puede entenderse que, si en situaciones de emergencia o grave crisis se
adoptaren en el futuro medidas de rebaja de salarios, no necesariamente sern consideradas
inconstitucionales, pero seguramente el control judicial ser mucho ms minucioso y estricto
toda vez que la medida afecta a su salario que cuenta con proteccin constitucional impidiendo
con ello que los haberes de los empleados pblicos sean usados como primera variable de
ajuste ante la crisis.

74
De la Fuente, Horacio. La Corte Suprema., ob. cit.
75
La Ley, Tomo 2000-C, pg. 828.
76
La Ley, Tomo 2003-C, pg. 293.
77
Es necesario recordar que por el Decreto N 430/00 se haba establecido la reduccin salarial. Por otra parte, mediante el Decreto N
896/01 se haba sustituido el artculo 24 de la Ley N 24.156 de Administracin Financiera estableciendo que cuando los recursos
presupuestarios estimados no fueren suficientes para atender la totalidad de los crditos previstos, se reduciran proporcionalmente stos de
modo de mantener el equilibrio aplicndose incluso a los crditos presupuestarios destinados al pago de haberes en el sector pblico. Por
ltimo, la Ley 24.453 deroga los Decretos antes mencionados sustituyendo el artculo 24 de la Ley N 24.156 por un texto que reprodujo lo
dispuesto por el Decreto N 896/01. Sobre estas bases, mediante Decisin Administrativa N 107/01 se fija en un trece por ciento la
reduccin salarial.
78
La Ley, Tomo 2002-E, pg. 428
79
De la Fuente, Horacio. La Corte abandona la doctrina autoritaria en materia de empleo pblico. Revista La Ley del 8 de octubre de 2007.
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