CUADERNOS

DE LACEPAL

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9 0 0 0 0 7 0 5 4 - BIBLIOTECA LUFAL
CUADERNOS DE LA CEP AL

ELEMENTOS PARA EL DISEO

DE POLITICAS INDUSTRLVLES
Y TECNOLOGICAS EN
AMERICA LATINA

w - %

NACIONES UNIDAS

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

Santiago de Chile, 1990

 LC/G.1565-P
Marzo de 1990

Este trabajo fue realizado por los consultores Ricardo Ffrench-Davis, Morris Teubal y
Jaime Ros para la Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa. Las
opiniones expresadas en la presente publicacin son de exclusiva responsabilidad de los
autores y pueden no coincidir con las de la Organizacin.

PUBLICACION DE LAS NACIONES U N I D A S

N m e r o de venta: S.90.1I.G.5

ISSN 0252-2195
ISBN 92-1-J21337-9
 INDICE

Pgina

INTRODUCCION GENERAL 9

Primera parte:
VENTAJAS COMPARATIVAS DINAMICAS: U N
PLANTEAMIENTO NEOESTRUCTURALISTA
por Ricardo Ffrench-Davis

Introduccin 13
L MARCO CONCEPTUAL 14
1. Las bases del modelo Heckscher-Ohlin 14
2. Adaptaciones del modelo Heckscher-Ohlin 19
3. Insercin de los pases en desarrollo en los mercados
internacionales 25
4. Desequilibrios estructurales en las economas en
desarrollo 34
5. Esbozo de un planteamiento neoestructuralista . . . 39

II. ELEMENTOS PARA EL DESARROLLO DE VENTAJAS

COMPARATIVAS ADQUIRIRLES 41
1. Ambiente macroeconmico e inversin productiva \ 42
2. Polticas para el desarrollo de ventajas comparativas 49
3. Identificacin y adquisicin de ventajas comparativas . 54
Notas 58
Bibliografa 61
X
 Segunda parte:
LINEAMIENTOS PARA U N A POLITICA DE
DESARRLLO INDUSTRIAL Y TECNOLOGICA:
LA APICABILIDAD DEL CONCEPTO DE
LAS DISTORSIONES DEL MERCADO
por Morris Teubal -
Pgina

Introduccin 65
I. NECESIDAD DE UNA NUEVA ESTRATEGIA\ DE
INDUSTRIALIZACION Y DESARROLLO PARA
AMERICA LATINA
1. Antecedentes: Experiencia del pasado y nuevas cir-
cunstancias 67
2. Principales temas y problemas 69
3. Enfoque general y rasgos estratgicos centrales . . . 72
4. Objetivos y estructura 74
II. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA INDUSTRIALIZA-
CION Y EL DESARROLLO TECNOLOGICO: BASES
ANALITICAS 75
L Enfoque ortodoxo de la distorsin del mercado . 76
2. Algunas proyecciones y la crtica schumpeteriana 78
3. Estrategia competitiva internacional e industrias
complementarias 79
4. Desarrollo tecnolgico y cambio estructural . . . . 81
5. La infraestructura para el cambio estructural . . . 83
6. Circunstancias especiales de los pases de Amrica
Latina 85
III. ENFOQUES DE LAS POLITICAS GUBERNAMENTA
LES Y EL PAPEL DE LA SELECTIVIDAD 86
1. Enfoques alternativos de polticas 86
2. Repercusiones del enfoque de la distorsin del mer
cado para la selectividad de polticas, en las circunstari
cias de Amrica Latina 88
3. La experiencia sudcoreana en selectividad, de acuerdo
con la interpretacin de L. Westphal 90
4. Hacia un marco para la discusin de la selectividad en
la poltica industrial y tecnolgica 92
5. Una disgresin sobre proteccin industrial 94
Notas 96
Anexo I: Ventajas comparativas dinmicas y cambio estructu
ral: Un punto de vista estructuralista del crec
miento 99
 Pgina
Anexo II: Apertura de la economa en pases en vas de desarro-
llo: Una perspectiva de cambio estructural 111
Anexo III: Patrones de desarrollo de la infraestructura 115
Bibliografa 117

Tercera parte:
EL DEBATE SOBRE INDUSTRIALIZACION:
EL CASO DE MEXICO
por Jaime Ros

Introduccin 119
I. ORIENTACIONES E INSTRUMENTOS DE LA POLI-
TICA INDUSTRIAL 122
1. Las orientaciones de la poltica industrial y su entorno
macroeconmico 122''
2. Proteccin arancelaria y no arancelaria 125
3. Promocin de exportaciones 127
4. Otros instrumentos de integracin industrial y pro-
mocin de exportaciones 130
5. Incentivos fiscales a la industria 131
6. Financiamiento e incentivos crediticios 133
7. Empresas pblicas, compras estatales y poltica de
precios 134
8. Regulacin de la inversin extranjera 137
II. LA EVIDENCIA SOBRE EL PROCESO DE INDUS-
TRIALIZACION 138
1. El proceso de crecimiento y cambio estructural desde
la Segunda Guerra: breve resea retrospectiva . . . . 138
2. La transformacin de la estructura industrial y el
comercio exterior 141
3. Las interpretaciones del desarrollo industrial a partir f
de 1970 143
4. La estructura y dinmica de las exportaciones manu-
factureras: algunas interpretaciones 147
5. Heterogeneidad tecnolgica y articulaciones intersec-
toriales 148
6. Morfologa de los mercados industriales, presencia de
agentes y desempeo econmico 152
III. LA EVALUACION DE LA POLITICA INDUSTRIAL . 159
1. Proteccin y eficiencia 159
2. Efectos en la absorcin de empleo 161
 * Pgina

3. Sustitucin de importaciones y distribucin del

ingreso ^ 164
Notas ; 165
Bibliografa 168
 INTRODUCCION GENERAL

La Divisin Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologa ha

emprendido una serie de investigaciones en torno a los temas de transfor-
macin productiva, desarrollo tecnolgico y competitividad internacio-
nal, reflejando as una preocupacin bsica y generalizada de los
gobiernos de los pases en Amrica Latina. El contexto global de cambios
tecnolgicos profundos, el aumento de competencia en los mercados
internacionales y la necesidad para los pases de la regin de generar
divisas debido a las limitaciones externas al crecimiento econmico,
hacen que una poltica coherente de adquisicin de capacidades tecnolgi-
cas y ventajas comparativas sea una pieza clave en la recuperacin del
crecimiento econmico y en el logro de un desarrollo equitativo y
autosostenido.
En el presente volumen, compuesto por tres ensayos relacionados
con los temas esbozados, se pretende lograr un avance en el diseo de
polticas industriales y tecnolgicas para Amrica Latina en la coyuntura
actual. Los primeros dos trabajos proveen un marco conceptual, y en el
tercero, los conceptos elaborados aparecen en el contexto de una expe-
riencia concreta: el caso de Mxico.
En la primera parte, Ricardo Ffrench-Davis contrasta el modelo de
Heckscher-Ohlin y sus adaptaciones neoclsicas con la realidad latino-
americana. El autor concluye que, debido a las caractersticas de la inser-
cin de la regin en los mercados internacionales y a la estructura
desequilibrada de las economas de la regin, no es posible utilizar el
modelo de Heckscher-Ohlin para explicar la realidad del comercio inter-
nacional de Amrica Latina, por lo que la recomendacin de un sistema de
libre comercio est mal fundamentada. Como alternativa a este modelo,
esboza elementos de una teora neoestructuralista del comercio interna-
cional, llegando a la recomendacin de una poltica deliberada de inter-
vencin pblica, que permite la adquisicin de ventajas comparativas por
parte de los pases de la regin. De acuerdo con el autor, esta poltica
sectorial, que cuenta con sistemas de promocin de exportaciones y con la
utilizacin del poder adquisitivo pblico, debe estar inmersa en una
poltica macroeconmica favorable al desarrollo industrial y tecnolgico.
Como instrumentos macroeconmicos, hace un anlisis de la poltica
cambiara, monetaria y arancelaria.
 El trabajo de Ffrench-Davis se complementa con una incursin de
Morris Teubal en el mismo tema, que constituye la segunda parte de este
volumen. Teubal justifica una poltica intervencionista a partir del con-
cepto de las distorsiones del mercado. Por considerar que este enfoque no
logra explicar completamente el atraso industrial y tecnolgico de la
regin, el autor incluye en su anlisis elementos estructuralistas. Con esta
sntesis terica del punto de vista neoclsico y estructuralista, las conclu-
siones de Teubal en relacin con la poltica industrial y tecnolgica son
muy similares a las de Ffrench-Davis.
En trminos generales, se llega a la conclusin de que es imposterga-
ble el esfuerzo de los gobiernos de la regin por aumentar las capacidades
de adopcin, adaptacin y generacin de nuevas tecnologas para la
reestructuracin industrial, en un contexto de racionalizacin y reduccin
arancelaria y de equiparamiento de los incentivos a la exportacin, con los
que se favorece la sustitucin de importaciones. De este modo, se comple-
mentan los procesos de ajuste econmico para lograr lo que se ha
denominado proceso de ajuste positivo.
Lo anterior abre la discusin sobre la necesidad de que existan
criterios para la seleccin de instrumentos de poltica, y de reas producti-
vas promisorias, y sobre el diseo de una infraestructura de instituciones
y mecanismos de promocin industrial y tecnolgica.
Lo anterior apunta a un tema que se profundiza en este volumen: el
problema de la selectividad o neutralidad de la intervencin pblica en
relacin con actores econmicos, sectores, productos o mercados. De
acuerdo con Ffrench-Davis, la seleaividad de las polticas es el rasgo ms
destacado del neoestructuralismo. Teubal, por el contrario, toma como
punto de partida las polticas tericamente neutrales del neoliberalismo.
Para el primero,,el ritmo de aumento del nivel y calidad de los recursos
productivos depende de la eficacia de la accin pblica para poner de
manifiesto ventajas comparativas que pasan desapercibidas. Sostiene que
la poltica debe priorizar aquellos rubros que presentan posibilidades de
aprovechamiento de externalidades dinmicas, economas de escala y de
especializacin, que producen eslabonamientos y efectos multiplicadores
que aumentan el grado de articulacin econmica y social interna de los
pases. Teubal toma _en cuenta las polticas selectivas slo en casos
especficos, como por ejemplo en los de inversiones grandes e indivisi-
bles, de industrias nacientes, y de externalidades en la construccin de una
red de empresas e instituciones.* Su argumento contra una poltica
selectiva se basa en que dicha poltica requiere una gran cantidad de
informacin y capacidad de anlisis, lo que tendra un costo demasiado

*En el contexto de este trabajo, las externalidades se definen, en trminos generales, como los
efectos de los diferentes estmulos de tipo econmico, exgenos al rubro que se pretende estimular.

10
elevado para los pases en vas de desarrollo. Adems, el autor sugiere que
existen mecanismos de autoseleccin entre los proyectos y sectores aptos
para recibir apoyo gubernamental.
Sin el nimo de dar por terminado este debate, deseamos sealar que
los trabajos de Ffrench-Davis y Teubal convergen en la proposicin de
estrategias de promocin industrial y tecnolgica para la regin, que
combinan aspectos de selectividad y neutralidad en la aplicacin de las
polticas. Estas estrategias deben ser selectivas, en el sentido de concen-
trar esfuerzos y recursos escasos para el desarrollo de masas crticas de
capacidades y especializaciones articuladas de manera funcional. Los
elementos consustanciales de esta poltica seran la orientacin a largo
plazo, la coordinacin estratgica y la coherencia interna, lo que se
definira como una poltica selectiva. Por otra parte, la aplicacin de los
instrumentos requiere neutralidad en el sentido de objetividad, controla-
bilidad y transparencia.
En la tercera parte de este volumen, Jaime Ros analiza la discusin
acerca del proceso de industrializacin y el papel del Estado en Mxico. Si
bien existe consenso en torno a un conjunto de problemas que enfrenta la
poltica industria] mexicana (heterogeneidad productiva, desarticulacin
sectorial, rezago tecnolgico, debilidad del sector de bienes de capital,
deficiente desempeo exportador, desigual distribucin de ingresos), las
causas de estos problemas estn en discusin, lo que da origen a propues-
tas estratgicas radicalmente diferentes.
Por un lado se hace hincapi en la necesidad de corregir las distorsio-
nes en los mercados (liberalizacin), y por otro lado se destaca la necesi-
dad de aliviar la restriccin externa mediante la generacin y adquisicin
de ventajas comparativas, desembocando esta propuesta en el fomento
del desarrollo tecnolgico y del sector de bienes de capital. En seguida, el
autor hace un anlisis en detalle de los instrumentos de poltica industrial,
su modo de aplicacin y sus efectos. Podemos concluir que en el anlisis
del caso mexicano, su autor fortalece los argumentos en favor de una
poltica industrial y tecnolgica para Amrica Latina, lo que se inscribira
en el marco conceptual esbozado en los trabajos de Ffrench-Davis y
Teubal.

11
 Primera Parte
VENTAJAS COMPARATIVAS DINAMICAS: U N
PLANTEAMIENTO NEOESTRUCTURALISTA

INTRODUCCION

Segn el enfoque de libre comercio, las ventajas comparativas resultantes

de un mercado libre de intervencin pblica deben ser las que determinen
las exportaciones e importaciones que efecta cada nacin.
La pieza terica fundamental del enfoque de mayor influencia es el
llamado modelo de Heckscher-Ohlin (H-0). El modelo "convencional"
es de una gran simplicidad. Por ello, a travs del tiempo, dentro del
mismo cuerpo terico se han ido incorporando diversos ajustes que
introducen calificaciones y cambios en las conclusiones convencionales.
Sin embargo, las innovaciones se sitan en general en el marco concep-
tual ortodoxo. De esta manera, prevalece como propuesta fundamental la
de libre comercio y la de las ventajas comparativas de mercado, libres de
intervencin estatal, como el asignador espontneo de los recursos
productivos.
El progreso de los pases de industrializacin reciente o semiindus-
trializados descansa en la capacidad para desarrollar nuevas lneas de
produccin y nuevas especializaciones. En otros trminos, las naciones
ms eficientes en el logro de sus objetivos de desarrollo nacional son las
que han demostrado habilidad para adquirir ventajas comparativas y
darle el carcter de un proceso endgeno continuo. En consecuencia, para
los efectos de un desarrollo productivo vigoroso, el perfil de las ventajas
comparativas de un determinado pas no se visualiza aqu como un
fenmeno espontneo, sino como el resultado de estrategias y polticas
deliberadas, dirigidas a crear condiciones globales y especficas, apropia-
das para la generacin de ventajas comparativas. Su mbito de accin es el
de capacidades productivas intensivas en atributos adquiribles.
Se intenta aqu hacer un planteamiento alternativo que incorpore
elementos tomados de la tradicin estructuralista. El anlisis se centra en
el examen de variables externas e internas y su interrelacin, y en las
recomendaciones de poltica econmica que se derivan de ello. El objetivo

13
es esbozar un planteamiento sobre las estrategias y polticas que posibili-
ten la adquisicin de ventajas comparativas, de manera de dar lugar a un
desarrollo productivo dinmico, autosostenido, en un marco de mayor
equidad y autonoma nacional.

I. MARCO CONCEPTUAL

La bibliografa existente sobre comercio internacional est dominada por

el enfoque de libre comercio. Segn ste, las ventajas comparativas
resultantes de un mercado libre de intervencin pblica deben ser las que
determinen las exportaciones e importaciones que efecta cada nacin.
La pieza terica fundamental del enfoque es el llamado modelo de
Heckscher-Ohlin fH-Oj. En este modelo, la proporcin de uso de factores
en la produccin en comparacin con la dotacin de que dispone cada
pas es el determinante decisivo de las ventajas comparativas. En su
versin ms simple y comn, opera con el supuesto de slo dos factores de
produccin homogneos, de lo cual se deriva que el pas con mayor
dotacin de mano de obra debe especializarse en actividades intensivas en
este recurso, lo que se lograra con un rgimen de libre comercio.
El modelo es de una gran simplicidad; por ello, a travs del tiempo,
dentro del mismo cuerpo terico se han ido incorporando diversos ajustes
que introducen calificaciones y cambios en las conclusiones convenciona-
les; sin embargo, por lo general lo olvidan quienes proponen polticas de
libre comercio.
Luego de un breve recuento de los aspectos esenciales del modelo
H-O, en este captulo se examinarn las principales adaptaciones que ha
experimentado en la bibliografa convencional. En seguida, se expondrn
algunas crticas importantes, que se han hecho al modelo en referencia;
stas se dividen en las relativas al marco internacional y al interno. El
captulo concluye con un esbozo de planteamiento alternativo.

1. Las bases del modelo Heckscher-Ohlin'

En su versin ms comn, el modelo de Heckscher-Ohlin opera con un

conjunto de supuestos muy simplificados. Entre los principales se
encuentran:
i) funciones de produccin homogneas de grado uno;
ii) dos bienes, dos factores de produccin y dos pases o grupos de
pases;
ii) factores homogneos n ambos pases, o expresables en unida-
des homogneas;
iv) funciones de produccin iguales para cada producto en ambos
pases, pero que difieren entre productos;

14
 v) competencia perfecta, pleno empleo, ausencia de costos de trans-
porte y movilidad interna de factores;
vi) ausencia de problemas distributivos que dificulten la comparabi-
lidad entre situaciones que involucran participaciones diferentes de con-
sumidores con preferencias distintas.
El argumento central del modelo puede resumirse como sigue: un
pas exporta los bienes que puede producir a un costo en trminos
monetarios inferior al del resto del mundo; estos costos dependen de los
precios relativos de los factores de produccin, en tanto que estos precios
dependen a su vez de la abundancia relativa de ellos dentro del pas.^ Por
lo tanto, un pas exportar los bienes en cuya produccin se utilizan de
modo intensivo sus recursos relativamente abundantes, e importar
productos que utilizan con intensidad sus factores relativamente escasos.
El comercio se entablar siempre que en la etapa inicial haya
relaciones de costos diferentes en ambos pases, pero en la etapa
siguiente, una vez iniciado el comercio internacional, se alcanzar una
situacin de equilibrio, con costos relativos iguales en los dos pases. Por
consiguiente, el comercio internacional hace que los precios de los pro-
ductos tiendan a igualarse en todo el mundo.
En el grfico 1 se presentan las situaciones antes y despus de
comerciar a nivel internacional. La comparacin entre ambas permite
apreciar el efecto del comercio internacional sobre la composicin del
consumo y de la produccin.
Sean X y M los bienes producidos; sea aa la relacin de precios en el
pas S antes de iniciar el intercambio, y TT despus de abrirse totalmente
al exterior. Ante esta nueva relacin de precios, S modifica su estructura
productiva desde el punto Q hasta las cantidades de X y M determinadas
por el punto P; esto es, donde la relacin de precios externos es tangente a
la curva de transformacin en la produccin. La composicin y nivel de
consumo estn determinados por el punto C, que se encuentra en una
curva de indiferencia i', superior a la curva i, que corresponde a la
situacin sin comercio internacional. En C, la tasa marginal de sustitucin
en el consumo es igual tanto a la tasa de transformacin en la produccin
del punto P como a la relacin de precios externos.
El cambio de precios relativos induce un incremento de la produc-
cin de X, en desmedro de M; en contraste, la composicin del consumo
vara en el sentido opuesto, acrecentndose la cantidad de M demandada
en el mercado nacional. En consecuencia, los cambios en la estructura del
consumo y de la produccin tienden a reforzarse mutuamente en cuanto a
intensificacin del volumen del intercambio.
En el grfico 2 se demuestra fcilmente cmo, con los supuestos del
modelo, cualquiera desviacin respecto del libre comercio involucra un
bienestar inferior. Un arancel ad valorem a la importacin de M eleva su

15
precio de venta en el mercado interno. De esta manera, en el mercado
local regirn los trminos internos del intercambio II; la brecha entre II y
TT se determina por la magnitud porcentual del arancel.
El arancel llevar a un punto de produccin P' (comprendido entre P
y Q, si el gravamen no es de un nivel prohibitivo tal que corte totalmente
el comercio). Ese punto determina el nivel de gasto o ingreso posible
XT', que por los supuestos usados es inferior al nivel dado por TT. El
punto de equilibrio de los consumidores estar en C, a lo largo de la lnea
T'T' que pasa por P', donde se produzca un punto de tangencia entre una
curva de indiferencia de consumo y una lnea IT, que seala las relaciones
de precios que enfrentan los consumidores. Ese punto significa un bienes-
tar inferior al de C.
Naturalmente, si no hay pleno empleo de los recursos disponibles y
si la tasa de formacin de recursos es afectada por la poltica comercial que

Grfico 1

16
 Grfico 2

se adopta, las conclusiones ortodoxas pueden variar radicalmente. Ello

ser motivo de anlisis, ms,adelante.
En resumen, con una apertura comercial completa, las exportacio-
nes (de X) sern iguales a EP y las importaciones (de M) iguales a EC; por
lo tanto, S se ha especializado parcialmente en la produccin de X, rubro
en el cual contaba con costos comparativos ms bajos. El resultado global
en presencia de los supuestos recin listados, es un aumento del bienestar
nacional. Con los supuestos del modelo, cualquier traba al intercambio
reducira el nivel de bienestar; lo mismo acontecera con un incentivo al
intercambio, pues tambin constituira una desviacin respecto del libre
comercio.

17
a) Los teoremas principales
Del modelo se derivan varios conocidos teoremas. Entre los ms
importantes, se ubican los de Samuelson sobre igualacin de precios, y de
Samuelson y Stolper sobre efecto de un arancel en el precio del factor
escaso.'
Respecto de la igualacin de los precios de los factores, el argumento
general se resume en la conclusin de que la inmovilidad internacional de
los factores de produccin no estorba la tendencia a la igualacin de las
remuneraciones de los factores ya que, dados los supuestos arriba enun-
ciados, la movilidad internacional de los productos es suficiente para
alcanzar aquella igualacin.
Los supuestos mencionados al comienzo de esta seccin parten de la
base de que hay una relacin nica entre los precios relativos de los bienes
transados y las productividades relativas (y por tanto las remuneraciones)
de los factores. Si el libre comercio iguala los precios de los productos en
ambos pases (recurdese que esto es vlido si hay ausencia de costos de
transporte y de trabas a la libre importacin), los precios relativos de
ambos productos sern iguales, y precios idnticos significan remunera-
ciones relativas tambin idnticas. Por lo tanto, precios iguales de los
productos en todos los pases, tambin causarn remuneraciones idnti-
cas de los factores de produccin.''
En cuanto al teorema de Samuelson y Stolper, ste muestra que la
aplicacin de un arancel uniforme reduce la remuneracin del factor
abundante, lase mano de obra en un pas en desarrollo.' Por ello, provoca
un deterioro de la distribucin del ingreso para aquel factor.
En trminos de las ventajas comparativas, su libre desenvolvi-
miento en un pas con abundancia de mano de obra llevara entonces a
una mejor distribucin del ingreso, a remuneraciones ms elevadas y a
mayor eficiencia.
Como lo sealan claramente los autores de los ejercicios tericos, los
resultados son funcin de los supuestos utilizados.

b) Aplicaciones del modelo simple y patrones de especializacih

El modelo H - 0 ha sido utilizado por Krueger (1977) para analizar
el efecto del establecimiento de un acuerdo de integracin sobre la
composicin del intercambio y consecuencias sobre la demanda por
factores. Los mrgenes de preferencia comercial que se establecen entre
los pases asociados tienden a provocar la desviacin de comercio desde
terceros pases. En la medida en que el acuerdo agrupe pases en
desarrollo con una mayor dotacin de mano de obra por unidad.de capital
que la existente en el resto del mundo,' el proceso de integracin tender
a expandir la produccin de bienes ms intensivos en capital que los

18
bienes de exportacin a terceras naciones. En otras palabras, segn esta
extensin del modelo H-O, el comercio intrarregional tendera a ser
relativamente intensivo en capital. Una extensin analtica similar es la
de Balassa (1979), dirigida a explicar el cambio registrado en los patrones
de especializacin de pases como el Japn, por una parte, y la Repblica
de Corea, Hong Kong y la provincia china de Taiwan, por otra. El Japn
inici un acelerado desarrollo nacional asociado a exportaciones intensi-
vas en mano de obra. A medida que se desarrollaba y que su dotacin de
capital e ingresos aumentaba, sus ventajas comparativas se transfirieron
a bienes ms complejos e intensivos en tecnologa y capital. Ello cre un
espacio para que los otros pases mencionados encontraran mercados
receptivos en el mismo Japn y en otros destinos antes ocupados por
exportaciones japonesas. Adems, el Japn provey financiamiento y
cierta inversin directa (Garnaut y Anderson, 1980). Es lo que se ha
llamado ventajas comparativas por etapas {stages approach).
El modelo H - 0 represent, sin duda, un avance en la explicacin de
la estructura del intercambio comercial. Sin embargo, su excesiva simpli-
cidad llev a una insuficiente explicacin de la realidad y a conclusiones
extremas, como lo ilustran algunos de los teoremas expuestos.
Por otra parte, las tendencias exhibidas por una proporcin sustan-
cial del comercio internacional aparecan como contradictorias con las
predicciones del modelo: un intercambio ms intenso cuanto mayores
fuesen las diferencias entre pases en la dotacin relativa de trabajo y
capital. En contraste con lo anterior, en la posguerra, el intercambio fue
concentrndose de manera ms acelerada en bienes manufacturados y
entre naciones de mayor desarrollo industrial.
En respuesta a estas deficiencias, entre los investigadores del mundo
industrializado surgieron varias adaptaciones del modelo, las que se
examinan a continuacin.

2. Adaptaciones del modelo Heckscher-Ohlin

El modelo de Heckscher-Ohlin (H-O) posee gran precisin terica; no

obstante, provee una explicacin excesivamente simplificada de las
causas que determinan la direccin y composicin del comercio interna-
cional. Es indudable que la dotacin relativa de mano de obra y de capital
posee una importancia significativa. Sin embargo, el modelo omite la
consideracin explcita de una serie de otros aspectos, los que ejercen una
influencia notoria sobre los costos relativos de produccin, la estructura
del intercambio y la dinmica de desarrollo.
Una investigacin emprica desarrollada por Leontief (1954) sobre
la intensidad de uso de factores del intercambio comercial en los Estados
Unidos, dio un impulso decisivo a nuevos avances tericos. La opinin

19
prevaleciente, sin contrapesos, consista en que este pas tena abundancia
de capital y la mano de obra constitua su recurso escaso, por consiguiente,
sus exportaciones deberan ser ms intensivas en capital que sus importa-
ciones. Sin embargo, la investigacin de Leontief dio el resultado opuesto.
La contradiccin entre la teora convencional y este antecedente emprico
se conoce como la paradoja de Leontief.
Diversos avances tericos desarrollados en el transcurso de los
ltimos dos decenios han intentado mejorar la explicacin de los niveles y
estructura del intercambio, en especial de los pases industrializados.
Estos avances, aun cuando son insuficientes, han incorporado nuevas
variables que condicionan o complementan el modelo H-O; a su vez, las
consecuencias ms extremas del modelo han cedido ante esas innovacio-
nes, manteniendo sin embargo validez en su aspecto bsico, esto es, que la
abundancia relativa de factores incide en los costos comparativos de
produccin.
Las principales innovaciones se presentan en cinco agrupaciones,
referentes a la definicin de factores productivos, brechas tecnolgicas,
diferenciacin del producto, divergencias entre precios sociales y de
mercado (distorsiones y desequilibrios estticos de los mercados) y econo-
mas de escala y en el tiempo (industria naciente).

a) Mano de obra calificada y recursos naturales

El modelo H-O opera con dos factores de produccin homogneos
en todo el mundo. Sin embargo, hay dos recursos adicionales que tienen
gran importancia para explicar las corrientes de intercambio.
La mano de obra muestra una gran heterogeneidad entre pases y
dentro de ellos. De hecho, la mencionada heterogeneidad obedece a
capacidades adquiridas a travs de la educacin en general, la formacin
especializada y el aprendizaje en el trabajo mismo (Arrow, 1962), por una
parte, y a los servicios de salubridad y la calidad de la nutricin, por otra.
La suma de estos elementos constituye un capital humano que acompaa
al capital fsico y al trabajo puro.
Los requisitos de mano de obra calificada varan de un producto a
otro, al mismo tiempo que los pases ms desarrollados disponen de ese
recurso con mayor abundancia. En consecuencia, este factor constituye
una fuente de ventajas comparativas para esos pases en la produccin de
bienes intensivos en mano de obra calificada (Keesing, 1966).
La dotacin de recursos naturales es otro factor cuya existencia no se
puede ignorar, en particular al examinar las exportaciones de los pases
en vas de desarrollo. En efecto, la composicin trabajo/capital del inter-
cambio depender, en parte, del grado de complementariedad de cada
factor con los recursos naturales. Por ejemplo, hay recursos que se
explotan con tcnicas intensivas en mano de obra (principalmente agri-

20
cultura), y otros que se explotan con tcnicas intensivas en capital (princi-
palmente minera). Por consiguiente, aun cuando posea abundancia de
mano de obra, un pas con recursos naturales ricos pero propensos a ser
explotados en forma mecanizada, tender a exportar productos intensi-
vos en el uso del capital fsico (Vanek, 1959) y a desalentar la produccin
de otros rubros.' Un ejemplo de ello lo constituye la petrolizacin de la
economa mexicana despus del inicio en los aos setenta de la
explotacin en masa de ese recurso.'"

b) Brechas tecnolgicas y ciclo de vida de los productos

Otro supuesto clave del modelo H-O se refiere a la uniformidad
mundial del conocimiento tecnolgico. En la prctica, la realidad es muy
diferente. De hecho, las innovaciones estn concentradas en algunos
pases, no son de acceso expedito para todos los eventuales usuarios, y son
ms intensas en unos rubros que en otros. En consecuencia, este fen-
meno genera una fuente de ventajas comparativas para los pases con
mayor adelanto tcnico en aquellos productos que son intensivos en
innovaciones.
Dentro de este mbito, se ha desarrollado la teora del ciclo del
producto (Vernon, 1966 y 1970; Katz, 1976). Esta teora explica la forma
dinmica en que el carcter del progreso tecnolgico afecta las ventajas
comparativas de mercado. Al materializarse la innovacin tecnolgica, se
reducen los costos de produccin de un artculo ya existente, o se
desarrolla uno diferenciado de los anteriores.
En un comienzo, el pas donde se desarroll la innovacin inicia
tentativamente la produccin en escala reducida para el mercado local y
con personal muy especializado; a medida que perfecciona el proceso de
elaboracin, ampla su escala de operacin y se extiende al mercado
externo. En una tercera etapa, el producto se estandariza y el proceso de
produccin se simplifica, con lo cual baja el nivel relativo de calificacin
exigido al personal. Por ltimo, cuando el conocimiento tecnolgico est
difundido, surge la competencia de otras empresas y pases, basada en la
imitacin. En esta ltima etapa, el factor tecnolgico pierde su peso
decisivo en la determinacin de las ventajas comparativas, dando paso a
otras variables tales como la dotacin de mano de obra y costos de
transporte. En consecuencia, segn esta teora, las ventajas comparativas
se instalan en el pas que hace la innovacin durante el lapso en que el
usufructo de sta constituye un poder monoplico para el innovador,
gracias a la influencia que ejerce en las caractersticas del producto y en sus
costos de elaboracin; posteriormente, cuando la variable tecnolgica ha
perdido su significacin, se trasladan al pas rico en factores o en cualida-
des determinantes para la elaboracin de ese rubro."

21
c) Diferenciacin de productos
La diferenciacin de productos es caracterstica de la actividad
manufacturera, en particular en los pases con ms alto nivel de vida. Esta
diferenciacin afecta las corrientes de comercio en varios sentidos.
En primer lugar, realza la importancia del mercado nacional en
cuanto un productor local, que posea capacidad de innovacin, est en
condiciones de captar las peculiaridades geogrficas, climticas y de
hbitos de los usuarios nacionales; sta es la principal justificacin basada
en factores objetivos para el desarrollo de productos diferenciados. En
segundo lugar, el intercambio de estos productos (tales como bienes de
consumo duraderos) tiende a concentrarse entre pases con consumidores
similares en lo referente a hbitos y niveles de ingreso (Linder, 1961,
cap. 3). As, se explica la gran concentracin en manufacturas que caracte-
riza el intercambio entre pases industrializados, como por ejemplo al
interior de la Comunidad Econmica Europea (CEE). En tercer lugar, cada
pas tiende a exportar e importar bienes diferenciados pero que forman
parte de un mismo rubro; estos bienes, a pesar de ser similares en el
fondo, poseen formas y marcas diferentes que, a los ojos de los usuarios,
los hacen sustitutos imperfectos. Esta caracterstica del mercado da lugar
a la competencia monoplica o al oligopolio diferenciado (Caves y Jones,
1973, pp. 215-218; Williamson, 1983, pp. 65-72).i2
En estos casos, la competencia entre productores se concentra ms
en variaciones del producto que en reducciones de costos y precio de
venta. En consecuencia, el concepto de ventajas comparativas adquiere
una nueva dimensin que lo hace ms complejo. En efecto, la capacidad de
exportacin de un pas, adems de los costos relativos de produccin, pasa
a depender de aspectos tales como su capacidad de diseo y de comerciali-
zacin, y de las patentes y marcas de que disponga. Todos stos son
factores que no se producen en un mundo realmente competitivo e
integrado. De hecho, el resultado es una demanda con segmentaciones,
con oferentes que tienden a abarcar distintos segmentos sociales, tnicos,
regionales o de influencia publicitaria. En consecuencia, las ventajas
comparativas o los patrones de especializacin internacional se determi-
nan por variables adicionales al precio de venta o costo de produccin.
Entonces, se requiere una revisin de los enfoques basados exclusiva-
mente en la competencia va precios del comercio internacional.

d) Precios sociales y precios de mercado

El sistema de precios no refleja adecuadamente la escasez de sus
recursos productivos y de sus productos. Los precios que reflejan la
escasez relativa de los recursos a travs del tiempo son lo que suele
llamarse costo de oportunidad o precio sombra'' es decir, lo que esos
recursos productivos dejan de producir en su uso alternativo al

22
 dedicarse a la elaboracin de un producto determinado. En otras palabras,
los costos de oportunidad o precios de cuenta, precios sociales, precios
contables o precios sombra, son aquellos implcitos en una situacin
donde la capacidad de produccin de la economa se ha aprovechado al
mximo y distribuido en forma equitativa entre los diferentes miembros
o grupos sociales que componen la poblacin.
En oposicin a estos precios, tenemos los costos o precios de
mercado, que son los que rigen en un momento dado en las transacciones
que se realizan en el mercado. Los precios sociales y los precios de
mercado slo coinciden cuando la economa se encuentra en equilibrio y la
distribucin del ingreso es "aceptable" desde un punto de vista social y
poltico.
Existe abundante informacin sobre aplicacin de los precios socia-
les en economas industrializadas y en desarrollo. Su mayor uso se ha dado
en la evaluacin social de proyectos. Tambin se ha examinado desde un
punto de vista conceptual su relacin con el diseo de polticas comercia
les y las ventajas comparativas (Chenery, 1961; Corden, 1974; Bhagwati,
1981). Se ha aplicado tambin al diseo de sistemas arancelarios, en los
que la proteccin efectiva se estructura segn estimaciones de diferencias
entre precios sociales y de mercado de los diversos componentes del valor
agregado en cada actividad (Corden, 1981; Ffrench-Davis, 1979,1981a y
1984; Garca y Mezzera, 1978; JUNAC, 1973).
Entre las causas de distorsin de los precios de mercado pueden
citarse varias asociadas al trabajo. Ellas comprenden la desocupacin
abierta, los diferenciales de remuneraciones (de una misma calidad de
mano de obra que recibe ingresos diferentes en distintas ocupaciones: por
ejemplo, industria moderna versus agricultura tradicional) y la capacita-
cin de mano de obra en la empresa misma, la que no logra recuperar para
s el costo del entrenamiento. Los diferenciales de remuneraciones inclu-
yen desde las versiones de Hagen (1958) hasta las de Harris-Todaro
(1970). Todas, de una u otra forma, consideran que el costo de contrata-
cin de un trabajador en la industria no tradicional tiende a ser mayor que
su costo de oportunidad nacional.'"'
En consecuencia, estas distorsiones se manifiestan en diferencias
entre los precios sociales y los de mercado. Por consiguiente, las ventajas
comparativas medidas con base en los precios de mercado proveen
seales erradas respecto de los costos y beneficios reales para la economa
nacional, resultantes de formas alternativas de asignacin de recursos.
Dadas las mencionadas distorsiones, se puede producir una especializa-
cin internacional errada, establecindose una diferencia entre el perfil de
ventajas comparativas de mercado y a precios s o c i a l e s .
La respuesta neoclsica frente a las distorsiones de precios consiste
en que stas se deben atacar directamente, ya sea liberalizando los merca-
dos o con subsidios/impuestos directos sobre los precios distorsionados,

23
como sucedera en el caso de desempleo abierto y salarios de mercado
superiores al costo de oportunidad del trabajo. Esa sera la alternativa
ptima. Un subsidio al producto que sufre aquella distorsin sera slo
una segunda mejor alternativa, en tanto que la proteccin arancelaria a
ese producto se ubicara apenas en tercer lugar (Corden, 1974; Johnson,
1965). Segn el enfoque neoclsico, slo con la primera alternativa se
logra la vigencia plena de las ventajas comparativas y un nivel mximo de
bienestar social. Con la excepcin del caso de optimizacin de los trmi-
nos del intercambio, cualquier intervencin mediante polticas de comer-
cio exterior involucrara resultados inferiores a los de libre comercio.

e) Economas de escala, de especializacin y en el tiempo

Las economas de escala, o rendimientos crecientes, acarrean una
serie de repercusiones tericas y prcticas para la asignacin de recursos.
Ellas comprenden aspectos tales como tendencias monoplicas, subutili-
zacin de capacidades instaladas, y fijacin de precios de mercado con base
en los costos medios en vez de los marginales. En la bibliografa latino-
americana, el tema ocupa un lugar destacado, en particular como argu-
mento en favor de la integracin econmica, mientras que en la ortodoxa
tiene un espacio secundario. En sta, se supone que las economas de
escala en la prctica se agotan antes de cubrir la totalidad de los mercados
internacionales, pues de lo contrario se arguye surgiran casos de
especializacin completa, lo que no se observa en la realidad.
En la bibliografa reciente sobre cambio tecnolgico, incluso en el
Tercer Mundo se argumenta correctamente que las economas de escala
estaran perdiendo significacin (Ominami, 1986). La direccin del cam-
bio es clara: con las innovaciones registradas, hay un espacio notoria-
mente mayor para empresas pequeas y medianas y con flexibilidad de la
estructura productiva tambin mayor. Sin embargo, esto no significa que
las economas de escala hayan perdido toda vigencia. En realidad, es
preciso hacer varias distinciones: entre pases con mercados de muy
variadas dimensiones, y entre economas de escala en la produccin, en
comercializacin, investigacin y desarrollo, organizacin, redes de infor-
macin y redes tecnolgicas.
Las economas de especializacin se ubican en un mbito similar al
de las economas de escala; esto es, reduccin de costos de produccin
derivada de la concentracin del esfuerzo productivo en un nmero
menor de actividades o variedades, as como concentracin del esfuerzo
de aprendizaje, innovacin y comercializacin.
Las economas en el tiempo corresponden al caso de industrias
nacientes y tienen un caraer dinmico. Se argumenta que las actividades
nacientes son las que inicialmente poseen costos mayores, porque deben
incurrir en gastos de capacitacin laboral y empresarial, experimentacin

94
y adaptacin. Sin embargo, segn el enfoque ortodoxo, no habra razn
para proteger esas actividades en el caso de que los costos sean decrecien-
tes en el tiempo, salvo que ello involucre que el valor presente del costo de
produccin acumulado en toda la vida del proyecto resulte inferior al
costo acumulado de abastecimiento con productos importados. En estos
casos, se acepta que es posible que, por limitaciones vigentes en el
mercado de capitales, el productor potencial no disponga de acceso a
crdito para financiar las prdidas iniciales, o que tema no poder mante-
ner el control sobre los recursos capacitados en el proceso, o bien que
tenga aversin al riesgo, razn por la que utiliza una tasa de descuento
muy elevada. En todos estos casos, el argumento neoclsico considera que
se debe atacar la causa primaria de distorsin, sea el entrenamiento de
personal o bien deficiencias del mercado de capitales.
En una lnea ms pragmtica, se acepta el argumento de la industria
naciente como la principal base de sustento de la proteccin comercial. Se
postula que por su propia naturaleza debe ser decreciente en el tiempo.
En la bibliografa convencional, no se examina la repercusin que la
existencia del componente naciente puede tener sobre la tasa de forma-
cin de capital;'^ es decir, que en caso de tener una alta incidencia en una
determinada economa nacional, d lugar a una demanda por inversiones
de mercado significativamente inferior a la demanda social que corrige o
compensa el componente naciente. As, surge el argumento "macroeco-
nmico" de industria naciente (vase, Ffrench-Davis, 1979, cap. VII),
tema que se tratar ms adelante.

3. Insercin de los pases en desarrollo

en los mercados internacionales

La teora estndar del comercio internacional supone que cada uno de los
pases en desarrollo es una economa pequea, por lo que su incorpora-
cin al intercambio comercial no afecta los mercados internacionales
donde se inserta. En otros trminos, cada nacin enfrenta una demanda
(u oferta) perfectamente elstica: puede vender (o comprar) todo lo que
desee a un precio dado. Adems, el enfoque estndar tiende a ignorar la
inestabilidad existente en los mercados internacionales respecto de los
precios de compraventa y de las condiciones de acceso a ellos.
Al margen de que las condiciones de acceso y precio puedan modifi-
carse por acciones de los pases con economas grandes, puede darse la
situacin de que muchos pases con economas pequeas acten simult-
neamente, influyendo as sobre los precios. Un ejemplo de ello es la
promocin de exportaciones coincidente entre los pases deudores, luego
de la crisis de 1982, lo que contribuy a un deterioro de los precios de
exportacin. Por otra parte, aun pases muy pequeos pueden ser oferen-

25
tes grandes en mercados muy especficos. Esto puede ocurrir cuando el
respectivo mercado internacional es reducido o cuando est segmentado.
Si se diese en la realidad el supuesto de pas pequeo, no se necesita-
ra una poltica de comercializacin y negociacin de acceso a mercados
externos como parte de la promocin de exportaciones. Adems, no les
afectara el ritmo de crecimiento de los pases centrales o grandes.^ Aun
as, el pas de economa pequea no se liberara de la inestabilidad externa
que se manifiesta en fluctuaciones de los trminos del intercambio,
concentrada principalmente en los precios de exportacin.
La situacin real es que el marco externo que enfrentan los pases en
desarrollo cada uno a nivel individual, en bloques regionales o en
conjunto es muy distinto al supuesto convencionalmente.

a) Heterogeneidad de los mercados externos

El supuesto ms comn de la teora tradicional consiste en que cada
pas enfrenta un mercado internacional integrado y estable. Sin embargo,
los mercados externos son de hecho los mercados nacionales del resto del
mundo, lo que otorga un carcter heterogneo a los mercados
internacionales.
En efecto, por una parte, la mayora de los pases mantiene restric-
ciones de diversa naturaleza, las que dificultan el acceso a sus mercados de
productos provenientes del exterior.
Paradojalmente, diversos estudios empricos han demostrado que
las restricciones vigentes en los pases industrializados suelen ser ms
intensas en relacin con el tipo de productos manufacturados que expor-
tan los pases en desarrollo; esto es, productos intensivos en mano de obra
y/o de tecnologa estabilizada. Por otra parte, los mercados internaciona-
les de numerosos bienes y servicios estn dominados por unas pocas
corporaciones transnacionales; de hecho, una proporcin creciente del
intercambio mundial se realiza entre filiales de esas corporaciones, cuyas
casas matrices se encuentran en los pases ms desarrollados (ya sea
directamente o a travs de "parasos tributarios").
Como consecuencia de ambos factores, los mercados internacionales
exhiben dos caractersticas que se contraponen con los supuestos tradicio-
nales de homogeneidad y competitividad va precios. En primer lugar, las
condiciones imperantes en diferentes productos y mercados varan segn
las polticas internas que aplique el pas comprador, la participacin que
tengan las empresas transnacionales y la naturaleza del bien intercam-
biado. En segundo lugar, los mercados de muchos productos no son
abiertos (ni estables). Por consiguiente, la realidad prevaleciente en los
mercados internacionales plantea la necesidad de que los pases en des-
arrollo en forma aislada o conjunta, segn el caso negocien mejores
condiciones de acceso a los mercados de bienes y servicios, a los capitales y

26
a la tecnologa. Los procesos de integracin entre naciones en desarrollo
amplan el acceso a los mercados recprocos y permiten mejorar el poder
de negociacin. Por el contrario, la adopcin de polticas de libre comercio
lleva al debilitamiento de la posicin, ya desmedrada, de las naciones
perifricas frente a las grandes potencias y a las corporaciones
transnacionales.
Este tema repeicute sobre la concepcin de las ventajas comparati-
vas. Estas son alteradas por variaciones en las condiciones de acceso a los
mercados externos, pues ellas afectan precios, volmenes y variedad de
productos. Por lo tanto, la ventaja comparativa no es un dato determi-
nado exclusivamente por la dotacin de factores sino tambin, entre otros
elementos, por el carcter que asuman las negociaciones de un pas para
mejorar su acceso a ciertos mercados externos, ya sea incorporndose a las
redes de comercializacin de empresas transnacionales, o intercambiando
preferencias arancelarias, o trasladndose del mercado de un pas a otro
cuando entre stos no se cumple la ley del precio nico.

b) Inestabilidad externa
Por lo general, la teora convencional opera con el supuesto de que
los mercados son estables, en el sentido de que ante cualquier cambio, el
precio y la cantidad intercambiada convergen hacia un nuevo equilibrio.
Adems, se supone que las condiciones de la oferta y la demanda tambin
son estables, esto es, en trminos muy simplificados, las curvas no
fluctan continuamente. Sin embargo, en la prctica, los precios interna-
cionales de las exportaciones de productos bsicos experimentan intensas
fluctuaciones; las condiciones de acceso a determinados mercados exter-
nos sufren a veces modificaciones sustanciales, lo mismo que las relacio-
nes de precios entre diferentes segmentos del mercado internacional, y
son frecuentes los movimientos especulativos de capitales y de inventa-
rios de productos. Aparte de efectos asignadores, la inestabilidad tiende a
provocar efectos distributivos negativos (Avramovic, 1981).
La inestabilidad se transmite al mercado interno a travs de sus
repercusiones sobre la balanza de pagos, los precios de los bienes comer-
ciables a nivel internacional y la liquidez interna. Por otra parte, un
coeficiente alto de variacin de los precios dificulta la prediccin de los
niveles normales o de tendencia de un determinado artculo, que enfren-
tan el productor y el pas en su conjunto. Cul es el precio de referencia
para la definicin del patrn de ventajas comparativas? La experiencia
seala que, ante dificultades de adaptacin de estructuras econmicas
heterogneas e inflexibles, horizontes de maximizacin relativamente
estrechos y mercados de capitales imperfectos, la transmisin de la
inestabilidad hacia el mercado interno promueve reasignaciones inefi-
cientes de los recursos productivos y constituye una fuente de presiones

27
inflacionarias, de subutiiizacin de la capacidad productiva y de desocupa-
cin estructural.
Por consiguiente, la existencia de diversas formas de inestabilidad
en los mercados internacionales plantea el problema de decidir hasta qu
punto conviene evitar que el desequilibrio externo se transmita al mer-
cado interno y con qu instrumentos hacerlo (Ffrench-Davis, 1979 y
1981a). Surge as otro factor que incide sobre las ventajas comparativas, al
afectarse las relaciones de precios externos que visualizan los productores
locales.

c) Tendencias y perspectivas de los mercados mundiales

Para que la poltica internacional de un pas sea eficaz, se requiere
que tome en consideracin las caractersticas ms importantes del escena-
rio internacional donde se va a aplicar.
Lo anterior tiene dos propsitos. Por una parte, para la determina-
cin de los espacios de maniobra disponibles, y la adecuacin a esa
realidad de las polticas econmicas internas, de manera que permitan
alcanzar con mayor eficiencia los objetivos de su estrategia nacional de
desarrollo. Por la otra, para la determinacin de los mrgenes existentes
para modificar favorablemente los escenarios externos. La falta de
realismo en estos aspectos constituye una de las fallas ms graves de los
enfoques librecambistas. El marco externo no es un todo homogneo e
inmutable, sino una suma de los mercados nacionales del resto del mundo,
entre los cuales hay mrgenes para la negociacin, aun por parte de
naciones pequeas, y hay mrgenes para dosificar las proporciones que
representa para nuestro pas cada segmento de los mercados internacio-
nales; por ejemplo, segn el monto de lo que se comercie con cada pas o
regin, y segn las fuentes de financiamiento a las que se recurra. Por
ltimo, mediante la accin conjunta de diversos pases en desarrollo, se
puede influir en las condiciones que se enfrentan en los mercados interna-
cionales. Naturalmente, cualquier cambio que se logre en las condiciones
de acceso a los mercados externos afecta la intensidad o el perfil de las
ventajas comparativas que observen los productores nacionales.
La evolucin reciente de la economa internacional ha afectado
negativamente, de manera directa e indirecta, a la regin. Con la crisis de
la deuda externa, se redujeron los espacios de maniobra de los pases de la
regin, los que con anterioridad se haban ido ampliando progresiva-
mente. Sin embargo, es indudable que en la medida que lo deseen, cada
uno de los pases tiene cierto margen de autonoma. En el caso de los
experimentos monetaristas y de aperturas indiscriminadas frente al
exterior, esos espacios se desaprovechan. En cambio, estrategias de inser-
cin selectiva en la economa mundial permiten utilizar los mrgenes de
maniobra.

28
 As, el desempeo que alcancen los pases, y el carcter que deba
adoptar la estrategia de insercin selectiva dirigida a mejorar ese desem-
peo, se vern afectados por los rasgos predominantes en el marco
internacional.
i) Crecimiento y estabilidad en la posguerra. El mundo registr un
crecimiento notable en los decenios que siguieron al trmino de la
Segunda Guerra Mundial. Entre 1950 y 1973, el producto interno bruto de
los pases industrializados registr una tasa media de crecimiento anual
de 4.7%. Si se descuenta el aumento de la poblacin (1.1%), resulta un
crecimiento por habitante que triplica las tasas tpicas durante
los 250 aos anteriores.^ Incluso en el perodo 1973-1981, la expansin
de 2.4% (1.7% por habitante) es comparativamente alta. El crecimiento
econmico se vio acompaado de una expansin significativa del volu-
men del intercambio comercial de 8.1% anual en el primer lapso.
Amrica Latina exhibe una expansin an mayor 5.5% entre
1950 y 1980 de su producto interno bruto. Este porcentaje revela un
gran dinamismo de la economa de estos pases. Descontando el aumento
de la poblacin (2.7%), tambin se observa un crecimiento sustancial, en
comparacin con los patrones histricos.
En los primeros aos de posguerra, Amrica Latina tuvo una expan-
sin modesta de su comercio exterior. Por ejemplo, en los aos cincuenta
(1950-1958), el volumen de sus exportaciones se elev slo un 4.4%
anual. Ello respondi a dos factores: por una parte, el mercado internacio-
nal era poco propicio para las exportaciones de los pases en desarrollo;
por otro lado, la regin se concentr con mayor fuerza en polticas
sustitutivas de importaciones. Sin embargo, estas polticas contribuyeron
a crear un potencial exportador no tradicional en la regin. Ya desde
mediados de los aos sesenta, las exportaciones muestran un crecimiento
y diversificacin vigorosos. Ello se logr gracias a la coincidencia aparte
del desarrollo ya registrado en el potencial productivo de una creciente
apertura de los mercados mundiales a las exportaciones de manufacturas
del Tercer Mundo y al surgimiento de polticas promotoras de exporta-
ciones en los pases ms avanzados de ste. La convergencia simultnea
de los tres faaores fue determinante para el desempeo logrado.
Los mercados internacionales de bienes mostraron una creciente
estabilidad en la posguerra. En los inicios del perodo, la inestabilidad e
incertidumbre eran muy intensas. En los aos cincuenta, los precios
fueron notoriamente cambiantes; sin embargo, esta inestabilidad oper
en un marco de acelerada estabilizacin del nivel de precios en los pases
industrializados. A medida que avanzaba el decenio, la estabilidad tam-
bin se extendi, aunque en menor medida, a los precios de los productos
de exportacin e importacin. As, en el decenio siguiente, las fluctuacio-
nes de los precios del intercambio fueron mucho ms moderadas que en el
decenio de 1950.^' Por lo tanto, las polticas econmicas aplicadas en el

29
mundo industrializado tuvieron como consecuencia un mercado interna-
cional dinmico y relativamente estable, del cual pudieron beneficiarse,
potencialmente, las naciones en desarrollo.
A comienzos de los aos setenta, la inestabilidad hizo su reapari-
cin. Los acontecimientos registrados en 1971 en el sistema monetario
internacional y la introduccin de tipos de cambio flexibles produjeron
sus consecuencias. El fenmeno se intensific en 1973, con la primera
crisis del petrleo.
La mencionada inestabilidad de precios cont, sin embargo, con dos
factores compensadores. Uno fue el hecho de que las exportaciones de los
pases en desarrollo en especial de las manufacturassiguieran cre-
ciendo en el decenio de 1970 e inicios del actual,^^ y lo hicieron a un ritmo
tres veces mayor que el de la ya disminuida tasa de crecimiento econmico
de los pases industrializados, y un tercio superior a la del comercio
internacional de stos. En nuestra opinin, este fenmeno correspondi a
una "puesta al da" de las exportaciones de los pases en desarrollo. La
ausencia anterior del intercambio de manufacturas evidenciaba un poten-
cial subutilizado, un mercado incompleto. La reduccin del atraso expor-
tador, en especial de los pases semiindustrializados, responde por
consiguiente, en parte, a un proceso de formacin de mercados interna-
cionales. Por supuesto, es errneo extrapolar mecnicamente esa situa-
cin para el futuro. Un incremento de la oferta, sin una correspondiente
expansin de la demanda, puede tener como resultado un quantum de
exportaciones que crece significativamente, pero al mismo tiempo, pre-
cios que se deterioran. Es lo que ha acontecido en los aos ochenta con las
exportaciones de Amrica Latina (Estvez, 1987; Ibarra, 1986).
El otro factor compensador de la inestabilidad fue el proceso de
reconstruccin de otro mercado. En los aos treinta haba desaparecido el
mercado internacional de financiamiento privado, el que reapareci en
los aos sesenta, primero para el mundo industrializado; luego, en los
aos setenta, como es bien sabido, los pases en desarrollo lograron un
acceso sustancial a ese mercado en la forma de crditos de bancos transna-
cionales. El acceso expedito a los crditos bancarios permiti compensar
las prdidas de ingresos de exportacin que experimentasen los pases
latinoamericanos por altibajos de precios u otras razones.
La elevada tasa de aumento de la deuda bancaria tambin correspon-
di a un fenmeno de formacin de mercados; por lo tanto, no era una
tasa sostenible permanentemente. La intensidad del fenmeno fue refor-
zada por las polticas de liberalizacin de los mercados financieros en los
pases industrializados y por el reciclaje de los petrodlares. Al mismo
tiempo, los pases en desarrollo prestatarios fueron acomodando sus
economas a esa abundancia de recursos. Cuando, en 1982, se produjo el
brusco corte de los crditos, los pases tenan estructuras productivas y de
gastos intensivas en componentes importados; al mismo tiempo, haban

30
 acumulado una elevada deuda externa. Los tres factores volumen
insostenible de la oferta de prstamos, adaptacin de las estructuras de
produccin y demanda a voluminosos fondos externos y elevada deuda
se conjugaron para sacar a la superficie un gran problema con caraaeres
estructurales que ha mantenido en situacin crtica a los pases latino-
americanos, y que amenaza con prolongarse por el resto del decenio
(Ffrench-Davis y Feinberg, 1986).
La expansin de las exportaciones y del endeudamiento externo se
produjeron mientras an subsista un perodo de inusitado crecimiento de
la economa mundial. Esta expansin global, a nuestro juicio, estuvo
asociada al tipo de estrategia adoptada por los pases centrales. Entre sus
componentes, cabe destacar los diversos mecanismos de regulacin de los
mercados, polticas fiscales activas compensadoras, un sistema financiero
condicionado al funcionamiento del aparato productivo, y variados meca-
nismos de concertacin social.
La prdida de dinamismo que empez a manifestar el modelo
prevaleciente entonces y diversos desequilibrios que se fueron acumu-
lando, llevaron a un paulatino o acentuado abandono del paradigma.
Entre los aspectos que nos interesa destacar aqu, se encuentran la
flexibilizacin de los tipos de cambio, la liberalizacin de los mercados
financieros internos y externos, y el debilitamiento de los canales de
cooperacin internacional. Estos cambios profundos apuntan en la direc-
cin de economas nacionales y mercados mundiales ms marcados por
caractersticas cclicas y un peso excesivo de los aspectos financieros por
sobre los productivos.
ii) Tendencias al financierismo. Los aspectos financieros desempe-
an un papel fundamental en el desarrollo econmico; sin embargo, un
sobredimensionamiento de ellos puede ser perjudicial, por generar ines-
tabilidad y tendencias especulativas, en desmedro del desarrollo produc-
tivo y de la estabilidad. Es lo que ha acontecido en aos recientes. A
nuestro juicio, sus efectos negativos se hacen sentir con fuerza en los
pases de la regin.
En aos recientes, se produjo una liberalizacin significativa de los
mercados financieros de los pases industrializados. Paulatinamente, se
han ido liberando los movimientos de capitales, que en general antes
haban estado regulados parcialmente. El proceso se intensific con Gran
Bretaa, en 1979, y se extendi hasta el Japn, en 1984. Ese proceso fue
acompaado de importantes cambios en los mercados internos, de los
cuales dos son los ms significativos, y estn relacionados con la liquidez
de los instrumentos financieros y con la determinacin de las tasas de
inters.
El grado de liquidez de los instrumentos de ahorro financiero
aument de modo considerable como respuesta a los cambios de polticas.
Las tasas de inters se han liberalizado paralelamente. Las intervenciones

31
de los bancos centrales para la regulacin de las tasas en general, as como
la determinacin de su estructura y de las operaciones a las cuales se
aplican, se han reducido notoriamente. El resultado global ha sido que las
tasas de inters se han tornado notablemente inestables en los aos
ochenta. La inestabilidad es un factor que dificulta el funcionamiento de
las actividades productivas y en cambio alienta la especulacin. Adems
de las variaciones a travs del tiempo, se observan grandes diferencias
entre operaciones en distintas monedas y pases.
Aparte de la inestabilidad, las tasas reales aumentaron. Entre I960 y
1980, stas fueron en promedio de 1 a 2% anual; entre 1981 y 1986, las
tasas reales casi se decuplicaron respecto de los niveles histricos enfren-
tados por los pases en desarrollo. ^^
El incremento de las tasas de inters reales, y su permanencia por
varios aos en niveles elevados, ha trado aparejado varios efectos impor-
tantes. Aqu destacaremos tres de ellos.
El componente financiero de los dficit gubernamentales se ha
elevado en forma generalizada en los pases industrializados. En varios de
ellos, excluidos los pagos financieros, sus presupuestos exhiben exceden-
tes; por lo tanto, sus dficit totales son determinados por gastos financie-
ros. En el caso de los Estados Unidos, el desembolso por concepto de
gastos financieros se empin, en 1984, al 5 % del producto nacional bruto.
El aumento del peso de los presupuestos gubernamentales est
determinado por el efecto combinado de dos variables. Una de ellas es el
alza de las tasas de inters, y la otra, el creciente volumen de la deuda
acumulada. De hecho, el monto (nominal) de la deuda pblica interna ha
crecido en forma acelerada en muchos pases, siendo el factor decisivo el
aumento de las tasas de inters reales en los aos ochenta. Con ello, la
dimensin ms puramente financiera del presupuesto fiscal adquiere un
peso predominante.
El peso de lo financiero tambin se ha observado en la determina-
cin de los tipos de cambio. Los movimientos de capital han ocupado un
espacio predominante en la determinacin de los tipos de cambio durante
el ltimo decenio. Por largos perodos, su predominio parece no haber
tenido el contrapeso de las fuerzas productivas. Durante ms de seis aos,
ei dlar se estuvo apreciando, con algunos altibajos, frente a las monedas
de los otros pases industrializados. El ajuste cambiarlo registrado no
obedeci a una menor inflacin interna en los Estados Unidos ni a la
fortaleza de la balanza comercial de este pas. Por el contrario, en ambos
rubros los Estados Unidos aparecan ms dbiles que pases como la
Repblica Federal de Alemania y el Japn. La fuerza dominante la
constituyeron los movimientos de capitales hacia los Estados Unidos, que
exhibieron un aumento acelerado, afectando los mercados cambiarlos y
financieros y los patrones de especializacin productiva. Los movimien-
tos de capital se han asociado a la mayor confianza que en ese perodo

32
 habra inspirado la economa estadounidense y/o a las mayores tasas de
inters imperantes en sta. Cualesquiera sea la razn predominante, se
perciben varios desequilibrios, a nuestro juicio "estructurales" por su
profundidad y alcance, que estn relacionados entre s.
iii) Financierismo y desequilibrios. En los ltimos aos, la economa
mundial ha experimentado profundos desequilibrios. En la aaualidad, los
mencionados desequilibrios fiscales, comerciales y financieros exhi-
ben magnitudes muy elevadas.
La notable magnitud de los desequilibrios comerciales tiene conse-
cuencias analticas significativas. El modelo H - 0 opera con un equilibrio
del intercambio, de manera que las importaciones resultantes de desven-
tajas comparativas en algunos rubros se compensan con las exportaciones
resultantes de ventajas en otros. Cuando el desequilibrio comercial de un
pas es extremadamente elevado, como lo es el dficit comercial en los
Estados Unidos, equivalente al 62% de sus exportaciones y el supervit
de 46% de las importaciones del Japn, se puede hablar con cierta
propiedad de ventajas "absolutas" en la produccin de bienes y
servicios.
La magnitud de los desequilibrios hace que el recesario proceso de
ajuste represente diversos peligros para la estabilidad y recuperacin de la
economa mundial. La demora en la correccin de los desequilibrios
intensifica los riesgos de un ajuste traumtico.
Lo probable es que los mercados internacionales se vean perturba-
dos en el necesario proceso de ajuste. En los prximos aos, pareciera ser
que prevalecer una mayor inestabilidad cambiara y de los mercados
financieros y de bienes. Ante la debilidad externa de los pases en
desarrollo deudores, aun situndose al margen de visiones catastrofistas,
las perspectivas probables ofrecen un escenario de continuada estrechez e
incertidumbre.
Las perspectivas para los pases latinoamericanos pueden ser ms
difciles que para el resto del mundo en desarrollo, debido a que la regin
tiene coeficientes deuda/exportaciones y deuda/PIB ms altos que otras
zonas del Tercer Mundo; por otra parte, su dependencia del intercambio
con los Estados Unidos es en general mayor.
Una respuesta constructiva para Amrica Latina involucra aprove-
char los espacios en los mercados de los pases industrializados, que sin
duda los hay. Estos son insuficientes pero necesarios. Una segunda rea
abarca la revalorizacin del mercado interno como un factor de redinami-
zacin del desarrollo nacional. Ello exige una redefinicin de estrategias
en muchos pases, con ajustes estructurales que echen bases para un
desarrollo efectivo, con revisiones de los patrones de gasto interno y de
impulso de polticas ms selectivas de sustitucin de importaciones
(vase Ffrench-Davis, 1983 y 1984).

33
 Tercero, es necesario volver a poner en marcha procesos de integra-
cin econmica. Los retrocesos sufridos en aos recientes hacen posible
lograr avances sustanciales en la reactivacin del intercambio recproco.

4. Desequilibrios estructurales en las

economas en desarrollo

En el curso de los ltimos decenios, se han registrado innumerables

contribuciones en el campo de la teora del desarrollo. Varias de ellas se
han extendido a la economa internacional, incorporando la considera-
cin sistemtica de algunos desequilibrios y distorsiones econmicas. No
obstante ello, es frecuente que en los estudios ortodoxos se atribuya la
existencia de tales distorsiones a la intervencin estatal, configurando
este enfoque una versin remozada del laissez-faire tradicional. Dentro
de una lnea menos extrema, diversos autores aceptan la existencia de
distorsiones y desequilibrios ajenos a errores de poltica, pero argumen-
tan que aquellos deben ser eliminados por medio de polticas econmicas
internas de tipo indirecto, esto es, a travs de impuestos y subsidios.^' En
uno u otro caso, en virtud de los supuestos que se utilizan y del carcter
esttico del anlisis, se desemboca en la propugnacin de una poltica de
libre comercio.
Al examinar el carcter de los desequilibrios y distorsiones impe-
rantes en los pases en desarrollo, se sientan bases adicionales para
avanzar hacia un enfoque alternativo.

a) Intercambio y efectos distributivos

La teora tradicional presupone que el mundo econmico es compe-
titivo y que el poder se encuentra atomizado. En ese contexto, el inter-
cambio se realiza entre unidades con posibilidades de acceso similares al
conocimiento y con capacidad de negociacin uniformemente pequea.
La realidad, sin embargo, es diferente. El conocimiento est distri-
buido de manera desigual; no se genera de modo uniforme a travs del
mundo, sino que est fuertemente concentrado en los pases industriali-
zados, transmitindose a los restantes con dificultad y retraso, debido a la
heterogeneidad e imperfeccin de los mercados. Ms an, las innovacio-
nes tcnicas y los diseos de productos surgidos en el mundo industriali-
zado son muchas veces inadecuados para los pases perifricos, que
poseen dotaciones de recursos y niveles de ingreso por habitante muy
diferentes.
Por otra parte, el intercambio de las naciones industrializadas se
realiza en gran medida a travs de gigantescas corporaciones; con fre-
cuencia, stas han contado a su vez con el apoyo disimulado o abierto de
los gobiernos de sus pases de origen.

34
 En un contexto caracterizado por la desigual distribucin del conoci-
miento y del poder, pretender que los pases en desarrollo apliquen
polticas de libre comercio y abstinencia de intervencin estatal, significa
abrir paso a un tipo de relaciones econmicas que conduce a la concentra-
cin de los beneficios en manos del ms poderoso, esto es, al intercambio
desigual (Palma, 1978). A su vez, en el plano interno, impulsa una
acentuacin de las desigualdades: sectores minoritarios asimilan sus
patrones de comportamiento al de las sociedades desarrolladas, con
niveles promedio de ingresos muy superiores (Furtado, 1971; Sunkel,
1971).

b) Heterogeneidad estructural intema^^

Es habitual suponer que existen nicamente dos factores de produc-
cin (trabajo y capital), y que stos son homogneos no slo dentro de
cada pas sino tambin a nivel internacional. Sin embargo, de hecho
existen muchos factores (mano de obra de diferentes calificaciones, suelos
de distintas calidades y aptitudes, capital fijo, inventarios, conocimiento y
tecnologa, capacidad empresarial, etc.) que no son homogneos entre
pases ni dentro de cada uno.
Una forma terica de abordar esta heterogeneidad consiste en
distinguir entre la mano de obra y recursos naturales puros, y los agrega-
dos a su capacidad productiva. En este tipo de enfoque, el componente
agregado que es capital humano se agrupa con el capital fsico
(Johnson, 1968). En una economa en equilibrio, la inversin en capital
humano y fsico se realizara hasta llegar al punto de igualdad en el valor
de su productividad marginal. Hay dos objeciones fundamentales a este
enfoque. Una de ellas consiste en que la existencia misma de heterogenei-
dad denota profundos desequilibrios en los retornos alternativos. Otra,
asociada a la primera, consiste en que el retorno efectivo depende de la
demanda que se genere en el mercado por cada calidad de factor. Este
punto involucra el tema de la visibilidad de las oportunidades de inver-
sin y de cmo ello influye sobre la dinmica de cambios en la dotacin de
factores productivos. A ello retornaremos ms adelante.
Por otra parte, con frecuencia se presume que los pases constituyen
unidades cohesionadas, en circunstancias que en su mayora, las naciones
en vas de desarrollo se encuentran en la prctica poco integradas social y
econmicamente. Existe poca cohesin social: en las regiones con niveles
de vida de subsistencia se encuentran enclaves altamente industrializa-
dos; en las zonas ms avanzadas, coexisten empresas con niveles de
productividad muy diversos, y grupos laborales de calidad comparable
reciben remuneraciones reales notoriamente diferentes. A su vez, la
disponibilidad de informacin vara mucho segn el tipo de empresa y de
consumidor. Todos estos aspectos constituyen fuentes de heterogeneidad
de la economa nacional.

35
 La heterogeneidad de la estructura econmica y social refleja, por
una parte, los desniveles tecnolgicos y de capacidad administrativa
imperantes en el pas, y por otra, la desigual distribucin del poder
econmico y de la organizacin social. De ello resulta que los efectos de las
polticas econmicas globales no fluyen con facilidad a travs de todos los
segmentos de los diversos mercados. La constatacin del significado que
revisten estas caractersticas tpicas de los pases perifricos, pone de
manifiesto la insuficiencia de las polticas globales indirectas para resol-
ver problemas en los que desempean un papel importante las mencio-
nadas heterogeneidades estructurales.^'

c) Desequilibrios mltiples
Las recomendaciones de poltica econmica que se desprenden de la
teora neoclsica descansan por lo comn en la consideracin de una
distorsin a la vez. Esto no significa que se desconozca la existencia de
otros desequilibrios, sino que supone que stos pueden eliminarse simul-
tneamente con la distorsin que se examina expresamente. La acepta-
cin de este supuesto significa que el mercado es capaz de alcanzar un
ptimo paretiano.
La visin idealizada de la realidad que postula el enfoque onodoxo
ha sido objeto de crticas desde su interior mismo, las que se han traducido
en la formulacin de la llamada teora de la segunda mejor alternativa.
Esta incorpora explcitamente la consideracin de otros desequilibrios en
la evaluacin de la eficiencia de una determinada medida de poltica
econmica. Su consecuencia ms destacada es que el movimiento hacia el
ptimo terico en un rea puede acarrear el deterioro del bienestar
general cuando subsisten otras distorsiones. Ejemplo de ello puede ser la
liberalizacin total del intercambio en una economa que enfrenta inesta-
bilidad y desempleo (Efrench-Davis, 1979, cap. VII). De ese avance
terico se desprende la conclusin de que los aranceles selectivos pueden
incrementar el bienestar de los pases en desarrollo en vez de reducirlo
siempre, como sostiene la teora tradicional.^
Por otra parte, la liberalizacin unilateral puede involucrar la pr-
dida de poder de negociacin, en un mundo donde los restantes pases
probablemente reaccionan ms ante la oferta de reducir la proteccin
existente que ante la amenaza de subir aranceles ya reducidos unilateral-
mente, en particular si esta amenaza proviene de un gobierno
librecambista.
Por ltimo, los desequilibrios internos de las regiones en desarrollo
son persistentes. Algunas distorsiones, tales como las externalidades
dinmicas, slo desaparecen con el desarrollo; otras estn ligadas al
comportamiento de unidades de decisin forneas (por ejemplo, la ines-
tabilidad de los mercados externos) y otras slo pueden ser removidas en
forma parcial (por ejemplo, el desempleo).

36
 Algunas de estas distorsiones tienden ms bien a acentuarse por el
libre comercio. La posicin de los pases centrales suele ser intrnseca-
mente ms fuerte en virtud de su mayor desarrollo, dimensin econmica
y capacidad de adaptacin. An ms, es frecuente que estos pases man-
tengan variados mecanismos de defensa frente a los cambios externos.
Recientemente, han adoptado polticas de defensa del medio ambiente
que involucran una activa intervencin que desalienta las actividades ms
destructoras del ambiente. En ese contexto, la adopcin de una poltica de
libre comercio por parte de un pas pequeo y de desarrollo insuficiente,
ofrece escasas perspectivas de desarrollo sostenido y soberano, salvo
casos especiales no generalizables.
En cambio, una poltica de comercio exterior activa, que busque la
eficiencia dentro del marco subptimo de las economas en desarrollo,
permite un desarrollo productivo ms dinmico, ms estable e integrado
que la apertura irrestricta, en un extremo, o que la autarqua, en el otro.
En consecuencia, constituye un costoso error la tendencia a rechazar
alternativas de poltica econmica que pueden contribuir positivamente
al desarrollo nacional, aduciendo que son inferiores a proposiciones
ideales, aun cuando son irrealizables, como lo es un comercio libre
generalizado en un mundo en pleno equilibrio.

d) Los procesos de ajuste

La teora neoclsica descansa excesivamente en el anlisis de esttica
comparativa. Cuando considera el perodo de transicin hacia un nuevo
equilibrio, por lo comn lo hace ignorando los costos que puede acarrear
para la asignacin de recursos y el desarrollo. Es comn que el sendero del
ajuste sea subptimo (en trminos grficos estndar, por debajo de la
curva de transformacin de pleno empleo y de uso ptimo de los recursos
disponibles), y que provoque un ambiente macroeconmico que des-
aliente la inversin productiva (curva de transformacin que se desplaza
ms lentamente hacia la derecha o incluso que se contrae, a consecuencia
de una inversin neta negativa y prdida de capacitacin de los recursos
desocupados). As, se puede arribar a un nuevo equilibrio externo e
interno, pero con diferentes niveles de bienestar, segn cual sea la calidad
del proceso de ajuste.
Es sabido que el tema no ha estado absolutamente ausente de las
preocupaciones de esa escuela de pensamiento. Sin embargo, en el cuerpo
central de la teora ortodoxa del comercio internacional, ocupa un lugar
desmedrado. De all entonces que en las recomendaciones tradicionales
de poltica arancelaria, integracin econmica y movimientos de capitales
forneos, no se considere sistemticamente el costo del ajuste.^'
La teora convencional sostiene que la economa mundial reacciona
en forma automtica ante los cambios, y que llega rpidamente a una

:?7
posicin de equilibrio donde todos los pases gozan de estabilidad y
armona, a menos que los gobiernos obstaculicen el proceso de ajuste. La
teora ortodoxa minimiza por lo tanto la significacin de los problemas de
ajuste, las consecuencias distributivas y los movimientos desequilibrado-
res y acumulativos.
Los problemas de ajuste se originan en las inflexibilidades de los
precios y en la inmovilidad de los factores de produccin, fenmenos
ambos siempre presentes en el corto plazo, a lo que se suman las
limitaciones en la informacin, la incertidumbre y el carcter de las
expectativas que generan diferentes estrategias. Aun cuando no existiese
ningn otro problema estructural, la posibilidad de que en el largo plazo
se lograse el equilibrio deseado no autoriza a ignorar los efectos del corto
plazo, por el que necesariamente hay que transitar. Si en el diseo de las
polticas econmicas no se presta la debida consideracin a este problema,
el costo de la subutilizacin temporal de recursos productivos puede
sobrepasar los eventuales efectos positivos de cualquier poltica que lleve
hacia una asignacin ptima de largo plazo (Marfn, 1987). Esta afirma-
cin es vlida no slo respecto de la liberalizacin del intercambio en
sectores excesivamente protegidos, sino tambin puede serlo respecto del
inicio de una poltica restrictiva en una economa demasiado abierta.
Los costos del proceso de ajuste se acentan en la medida en que la
economa sea heterognea y enfrente inestabilidad, ya sea de origen
externo o interno. La heterogeneidad torna ms difcil y lenta la transfe-
rencia de recursos desde las actividades en contraccin hacia aquellas en
expansin. La inestabilidad provoca adems, dificultades para identificar
cules son las seales apropiadas para guiar la reasignacin de los recur-
sos productivos. En el rea de la economa internacional, la heterogenei-
dad de las economas en desarrollo ha hecho costoso su ajuste frente a
cambios bruscos de los mercados o de las polticas nacionales. Para las
economas heterogneas, resulta imprescindible, entonces, adoptar medi-
das que minimicen las seales inestables; por otra parte, es preciso que
promuevan ajustes graduales y programados del comercio exterior, y que
las polticas indirectas se complementen con acciones directas sobre las
estructuras de la demanda y de la produccin, en especial en el caso de
desequilibrios agudos.
Un ejemplo de ajuste costoso frente a un problema externo, lo
ofrece la respuesta general de Amrica Latina frente a la crisis de la deuda,
surgida en 1982 (CEPAL, 1984; Devlin, 1985; Ffrench-Davis y Feinberg,
1986). La subutilizacin de capacidad productiva ha sido muy intensa
entre 1982 y 1987; se estima que en el curso de los cuatro primeros aos
podra haber alcanzado, segn un clculo conservador, a unos 40 mil
millones de dlares anuales (vanse exposiciones de Ramos y Ffrench-
Davis, en Ffrench-Davis y Feinberg, 1986). El ambiente recesivo y de

38
incertidumbre resultante, adems de las transferencias financieras nega-
tivas con los acreedores externos, constituye un factor explicativo del
descenso de la formacin de capital registrado a partir de 1982.
El costo de los cambios abruptos se expresa no slo en subutilizacin
del potencial de produccin y en el desaliento de la inversin, sino
tambin en efectos distributivos que tienden a ser concentradores, debido
a la desigual capacidad de reaccin de los diferentes grupos.'
Por ltimo, el proceso mismo de ajuste puede ser inestable, en el
sentido de que no conduzca a un nuevo equilibrio o que desencadene
movimientos desequilibradores. Por ejemplo, el capital no siempre se
desplaza hacia las regiones donde es escaso. Y esto no se explica exclusi-
vamente por razones de inestabilidad poltica, ya que el fenmeno se
plantea no slo a nivel internacional, sino tambin al interior de ciertos
pases que constituyen, como es obvio, una unidad poltica, y donde se
observan intensos desequilibrios regionales.
La utilizacin de un horizonte excesivamente estrecho de maximi-
zacin, la existencia de economas externas dinmicas y la informacin
limitada de que disponen oferentes y demandantes, contribuyen pues, en
forma decisiva, a generar movimientos desequilibradores, a dificultar la
identificacin de oportunidades de inversin productiva y a desalentar la
adquisicin de ventajas comparativas.

5. Esbozo de un planteamiento neoestrucuralista''

No es tarea fcil caracterizar un enfoque alternativo al ortodoxo. Este

ltimo es relativamente simple y preciso. Incluso, facilit su caraaeriza-
cin gracias a los cambios que experiment en los ltimos aos. Desde
mediados de los aos setenta, con el enfoque monetario de la balanza de
pagos, se torn ms simple y sus conclusiones y recomendaciones de
poltica econmica resultaron ms extremas.
Es claro que numerosos especialistas que se desempean en el
mbito acadmico norteamericano en la tradicin neoclsica, disienten de
muchos de los rasgos asignados al planteamiento neoliberal. Ms que en
el planteamiento promedio del mundo de tradicin neoclsica, el anlisis
precedente se ha basado en las propuestas que han desempeado un papel
hegemnico en las recomendaciones y presiones que se ejercen sobre el
mundo en desarrollo en aos recientes. Sntesis de ello son, por ejemplo:
i) la nueva condicionalidad, presente en el Plan Baker, enunciado en
1985; i) el conjunto de planteamientos tericos y de polticas que confor-
man el enfoque monetario de la balanza de pagos, y iii) las propuestas de
profundizacin o liberalizacin financiera.
Por otra parte, lo que aqu denominamos neoestructuralismo se
alimenta de la tradicin estructuralista, per va ms all de ella, en el

39
sentido de que el desarrollo analtico de aquel est orientado de manera
marcada al diseo y ejecucin de estrategias y polticas econmicas. Es
indiscutible que muchos aspectos heredados del pensamiento estructura-
lista desarrollado desde los aos cincuenta en adelante mantienen gran
vigencia. La existencia de heterogeneidad estructural en las economas
nacionales y en la economa mundial, la presencia de desequilibrios
mltiples y profundos, el papel fundamental de las variables instituciona-
les, el deterioro de los trminos factoriales del intercambio, entre otros
aspectos, son de gran significacin. Destacados autores estructuralistas
tambin advirtieron oportunamente sobre el agotamiento de la etapa
fcil de la sustitucin de importaciones, y sobre la necesidad de promover
asimismo las exportaciones.'^
El estructuralismo adoleci, sin embargo, de dos insuficiencias en el
plano de la instrumentalizacin. Una fue la limitada preocupacin por el
manejo de las variables macroeconmicas de corto plazo: el anlisis sobre
definicin de los espacios de maniobra en lo referente a los dficit fiscales
y la liquidez monetaria ocup un lugar secundario en el pensamiento
estructuralista. No se pas de manera sistemtica del diagnstico del
origen de los desequilibrios al terreno de las polticas de regulacin
adecuadas.
La otra limitacin consisti en la debilidad de la reflexin en las
polticas de mediano plazo que conectaran los objetivos nacionales de
desarrollo y la planificacin.
Los criterios de regulacin del comercio exterior, la definicin de los
objetivos y criterios de regulacin de las empresas pblicas, el examen de
mecanismos alternativos de impulso de la inversin, de generacin de
empleos productivos, de control de la inversin extranjera y de organiza-
cin del sistema financiero en general, ocuparon un espacio secundario en
el desarrollo del pensamiento estructuralista. Sin lugar a dudas, ste
estimul los avances que se alcanzaron en la aplicacin de polticas
pblicas en estas reas, y fue acertado en lo esencial de su crtica a la
ortodoxia de entonces y en la combinacin de lo abstracto y lo histrico
(Sunkel y Paz, 1970). En particular, cabe destacar el aporte a la compren-
sin de los procesos inflacionarios de autores como Furtado, Noyola,
Pinto, Prebisch y Sunkel. Sin embargo, np;hubo un esfuerzo sistemtico
de elaboracin de polticas econmicas que acompaaran el diagnstico
estructuralista. Los avances, que los hubo importantes, no constituyeron
una preocupacin central.
Luego del retroceso experimentado bajo el peso del monetarismo, a
nuestro juicio corresponde retomar la tradicin estructuralista, incorpo-
rndole una preocupacin sistemtica por el diseo de polticas econmi-
cas. Los equilibrios macroeconmicos, la coordinacin del corto con el
largo plazo, la concertacin entre los sectores pblico y privado, la

40
construccin de estructuras productivas y de gestin que tengan incorpo-
radas en s una mayor igualdad, y consideraciones respecto de estrategias
y polticas que posibiliten una mayor autonoma nacional, son aspectos de
gran importancia. Es lo que puede denominarse neoestructuralismo. Su
rasgo ms destacado es el de polticas selectivas, en contraposicin con las
polticas tericamente neutrales del neoliberalismo.''

II. ELEMENTOS PARA EL DESARROLLO DE VENTAJAS

COMPARATIVAS ADQUIRIRLES

Los pases de industrializacin reciente, o semiindustrializados, basan

parte de su progreso en la capacidad para desarrollar nuevas lneas de
produccin y nuevas especializaciones. En otros trminos, las naciones
ms eficientes en el logro de sus objetivos de desarrollo nacional son las
que han demostrado habilidad para adquirir ventajas comparativas y
darle el carcter de un proceso endgeno continuo. En consecuencia, el
perfil de las ventajas comparativas de un determinado pas no se visualiza
aqu como un fenmeno exclusivamente espontneo, sino tambin como
el resultado de estrategias y polticas deliberadas, dirigidas a crear condi-
ciones globales y especficas apropiadas para la generacin de ventajas
comparativas. Su mbito de accin es el de capacidades productivas
intensas en atributos adquiribles en el pas en cuestin.
El dinamismo del proceso est estrechamente ligado al volumen de
inversin fsica;'"* a la tecnologa desincorporada y al mejoramiento de la
calidad de la fuerza de trabajo y de la organizacin interna de la empresa;
al aprovechamiento de economas de escala y especializacin y de exter-
nalidades dinmicas, y a tasas altas de utilizacin de la capacidad instalada.
Nuestra hiptesis es que el ritmo de aumento del nivel y calidad de los
recursos productivos depende en forma significativa de la eficacia de la
accin pblica para contribuir a hacer visibles en el mercado ventajas
comparativas que de otra manera no son observables por los agentes
productivos, para generar as oportunidades de inversin productivas.
Esta parte del trabajo tiene por objeto examinar algunos de los
aspectos de estrategia y polticas que podran tener una mayor influencia
en el proceso de adquisicin de ventajas comparativas.
En la seccin 1 se explora la vinculacin con las polticas macroeco-
nmicas nacionales. Se discuten de manera sucinta polticas de estabiliza-
cin y ajuste; el papel de las variables financieras, en contraposicin a las
reales o productivas; el papel del tipo de cambio y las tasas de inters, y la
repercusin global de las polticas comerciales sobre el ahorro y sobre el
comportamiento de los agentes econmicos. En particular, se examinan
las condiciones macroeconmicas que permitan a la empresa concen-

41
trarse en el mejoramiento de su productividad y en la realizacin de
innovaciones funcionales para el desarrollo nacional. El anlisis se ilustra
con referencias a algunas experiencias nacionales de pases que han
logrado xitos o fracasos en sus estrategias de desarrollo.
En la seccin 2 se esbozan los lineamientos de polticas que promue-
van el desarrollo de ventajas comparativas, distinguindose entre polti-
cas generales y especficas indirectas de promocin.
Por ltimo, en la seccin 3, se exponen algunos criterios para
identificar actividades que se definen como estratgicas, y se examinan las
polticas directas de impulso de la inversin productiva y de desarrollo de
ventajas comparativas.

1. Ambiente macroeconmico e
inversin productiva

Tanto el volumen y la calidad de la inversin como la tasa de utilizacin de

los recursos productivos, son afectados por el ambiente macroeconmico
que prevalezca en la economa nacional.
Un anlisis comparativo de las distintas experiencias, que com-
prende pases con estrategias econmicas y regmenes polticos muy
dismiles, pone de manifiesto algunas constantes en el comportamiento
de las economas de pases semiindustrializados.

a) Adecuacin de la demanda agregada

La calidad y coherencia de las polticas de comercio exterior y los
instrumentos que utilizan aranceles, paraaranceles, cuotas, tipo de
cambio, etc. son importantes, sin duda, pero al menos tanto como ellos
pueden serlo el marco macroeconmico en que se aplican y los factores
que podramos llamar estructurales. El contexto global en que se ponen
en funcionamiento las polticas especficas de desarrollo productivo tiene
influencia decisiva sobre el volumen de inversin, sobre la tasa de ocupa-
cin de los recursos y del empleo, sobre la estructura del consumo, sobre
los niveles de ahorro y sobre la mentalidad y actitudes que se promuevan
al interior del pas. En algunos de estos aspectos, el instrumental del
comercio exterior desempea un papel importante, pero por s solo es
insuficiente para alcanzar comportamientos adecuados. Al final, si se
prioriza demasiado un instrumento, en forma aislada o a expensas del
resto, puede terminarse reasignando un stock de recursos que no crece, y
probablemente aceptando elevadas tasas de subutilizacin de este stock.
Entonces, polticas que parecen muy eficientistas en un sentido microeco-
nmico (por ejemplo en las empresas que sobreviven un proceso de
ajuste), resultan ineficientes en un sentido macroeconmico o global (que
considera la productividad efectiva del total de recursos disponibles).

42
 Ante presiones externas, las polticas antiinflacionarias y de ajuste
repercuten sobre el marco macroeconmico y la tasa de utilizacin de los
recursos disponibles (Ramos, 1984). A su vez, sta afecta la tasa de
rentabilidad y la formacin de nueva capacidad productiva.
Mercados cclicos, en contraste con los ms estables, tienden a
provocar resultados negativos en las variables mencionadas. Las diversas
variantes del enfoque ortodoxo antiinflacionario y de ajuste tienden a
provocar comportamientos cclicos. Las caractersticas de estos enfoques
son el uso de unas pocas variables para enfrentar cada problema y su
carcter uniforme ms que selectivo.
Las polticas convencionales de estabilizacin del nivel de precios
descansan ya sea en la restriccin deliberada de la demanda global, en su
variante de monetarismo de economa cerrada (a la Friedman) o en la
congelacin del tipo de cambio y poltica monetaria pasiva ligada a la
disponibilidad de reservas internacionales (en el llamado enfoque mone-
tario de la balanza de pagos). Como es sabido, este ltimo mecanismo
equivale al ajuste automtico del patrn oro. En l se trata de que la
evolucin de la demanda agregada y/o el precio externo de los productos
comerciables internacionalmente determinen el comportamiento
interno del nivel de precios. Efectivamente, pueden hacerlo, pero con
significativos rezagos. De ello, resultan en promedio tasas sustanciales de
subutilizacin de los recursos disponibles.
En el perodo de posguerra predominaron durante cerca de tres
decenios diversos enfoques poskeynesianos. Las polticas pblicas com-
pensatorias; la utilizacin simultnea de un conjunto de variables que se
regulan en forma coordinada y la concertacin entre representantes de
diferentes actores sociales, contribuyeron a un prolongado perodo de
expansin productiva en la economa mundial.
La relativa mayor estabilidad provey un incentivo para la forma-
cin de capital; un ambiente ms propicio para mejoras de productividad,
en vez de operaciones especulativas; mayor nfasis en aumentos de
capacidad, en vez de expansin va compras y fusiones, y una productivi-
dad social ms elevada, gracias a una tasa mayor de utilizacin de la
capacidad existente. As, se contribuy a crear un crculo virtuoso que
estimul la formacin de capital y los aumentos de productividad.
En las situaciones de prolongadas presiones externas recesivas
como es el caso de la aaual crisis de la deuda no puede, por supuesto,
desconocerse la existencia de esas presiones; una cosa distinta es analizar
cmo se los enfrenta. El enfoque del ajuste automtico, en virtud de su
pasividad se ha caracterizado histricamente por multiplicar en el mer-
cado interno los efectos de las recesiones externas. En otros trminos, a la
baja del ingreso nacional gestada en el exterior por el deterioro de los
trminos del intercambio y el menor acceso a los mercados de bienes y

43
capital, el ajuste automtico le agrega un deterioro de la produccin
interna que puede ser varias veces mayor. Para evitar esa multiplicacin
destructiva, se requieren polticas monetarias, crediticias y fiscales acti-
vas. Se trata bsicamente de su coordinacin con el programa de des-
arrollo y las polticas de corto plazo, con el propsito de impulsar un
cambio de la estructura del gasto y de la produccin, de modo de mantener
una mayor tasa de utilizacin de la capacidad productiva local. En ello hay
espacio para polticas pblicas directas e indirectas.

b) Respuesta frente a los cambios extemos

Respecto a cambios externos ms localizados en determinados
sectores, es imperativo conciliar tres aspectos:
Primero, mitigar la trasmisin hacia la economa nacional de fluc-
tuaciones externas transitorias y especulativas en rubros o sectores estra-
tgicos. Ello debe concillarse con la receptividad ante las tendencias que
exhiban los mercados mundiales, por ejemplo, ante un cambio que se
presume permanente del precio de cierto producto.
Segundo, no siempre la tendencia debe ser absorbida abruptamente
por la economa nacional. La necesidad de gradualidad en la absorcin es
clara, por ejemplo, frente a cambios tecnolgicos que desplazan recursos
nacionales de difcil reubicacin. A ello obedecen las polticas de recon-
versin industrial en muchos de los pases ms desarrollados.
Tercero, algunas innovaciones en la produccin o comercializacin
son disfuncionales para el estudio de desarrollo nacional o para los
objetivos de ste. Entre los que se topan con estos objetivos habra que
mencionar la trasmisin de patrones de consumo de pases de alto nivel
de vida (CEPAL, 1985; Fajnzylber, 1986), que resultan incompatibles con
los niveles medios de ingreso vigentes internamente y con la satisfaccin
del objetivo de desarrollo con equidad. La Repblica de Corea y la
provincia china de Taiwan son casos ilustrativos de la preocupacin por el
impacto de las importaciones sobre la estructura del consumo y el nivel de
ahorro. En otros trminos, no basta con distinguir entre componentes
transitorios, sino que se requiere asimismo discernir entre las tendencias
compatibles con el desarrollo y los objetivos nacionales, y las que no lo
son, y cuya irrupcin indiscriminada en el mercado interno debe tratar de
regularse.

c) Fuerzas productivas y financierismo

Otro rasgo distintivo del manejo macroeconmico de las naciones
desarrolladas y de los pases semiindustrializados ms exitosos, ha sido el
predominio de. las dimensiones productivas sobre las financieras. El
desarrollo es liderado por las primeras, poniendo a su servicio los aspec-

44
 tos financieros. Es una correlacin de polticas opuesta a la del enfoque
monetario y al de las tesis de liberalizacin y profundizacin financiera
(MacKinnon, 1979; 1981).
El fenmeno del financierismo fue particularmente intenso en
algunos pases de Amrica Latina. Habindose gestado en la segunda
mitad de la dcada de 1970, se caracteriz por la abierta supremaca de la
actividad financiera sobre la actividad productiva. Estuvo asociado prefe-
rentemente a la presencia de tres factores principales:
En primer lugar, el carcter de las reformas financieras que se
fueron estableciendo en muchos pases, y principalmente en el Cono Sur.
El proceso consisti en la liberalizacin amplia de tasas de inters, de
plazos de las operaciones y de asignacin del crdito (Arellano, 1985;
Ramos, 1984; Sarmiento, 1984). Ello deriv en una acentuacin del peso
de los factores del corto plazo por sobre los del largo plazo; en un
incremento de la inestabilidad interna, que repercuti negativamente
sobre lo productivo, y en un auge del crdito para el consumo (y para el
consumo de productos importados en los pases que liberalizaron sus
importaciones).
Aparte de que la reforma financiera fue muy funcional a un incre-
mento significativo de las importaciones de bienes de consumo, lo que
como contrapartida debilit el aparato productivo interno, la estrecha
conexin prevaleciente con el sistema financiero internacional facilit
una desconexin con las necesidades del sistema productivo nacional. El
sector financiero estrech su dependencia con el exterior (y ese es uno de
los componentes de la deuda externa) y facilit la fuga de capitales, sin
sintonizar adecuadamente con la naturaleza de los requerimientos
locales.
En segundo lugar (y ste es el segundo faaor), los agentes econmi-
cos vinculados a la esfera financiera ganaron una mayor influencia gene-
ral, tanto en las empresas pblicas como en las privadas, y en los
ministerios y otras reparticiones gubernamentales. Esta situacin
impuso, tambin en esos niveles, el predominio del cortoplacismo por
sobre las preocupaciones tradicionales en el rea de la productividad y el
desarrollo productivo. En el mismo sentido oper el carcter de las
nuevas relaciones que se han establecido con el Fondo Monetario Interna-
cional y con los bancos acreedores. Cuando se examinan los convenios de
renegociacin de la deuda externa y de ajuste suscritos con el Fondo y con
los bancos, se advierte un claro refuerzo de los elementos de carcter
financiero por sobre los de naturaleza productiva. Eso est marcando el
perfil de estos ajustes, que tienden a exhibir caractersticas tan recesiona-
rias y a debilitar los procesos de inversin.
En tercer lugar, si se observa lo que ocurre en el terreno fiscal y
cambiarlo, nuevamente se registra el predominio de un elemento de
carcter financiero: la naturaleza del dficit fiscal que presentan muchos

45
de los pases de la regin ya no se genera primordialmente en el exceso de
gastos de consumo e inversin sobre los ingresos tributarios, sino en el
rea del financiamiento del pago de los intereses derivados del endeuda-
miento. Igual incidencia significativa se observa en el mbito cambiarlo,
en lo que respecta a cambios en la disponibilidad de divisas.
No cabe duda que es preciso controlar que el funcionamiento del
sistema financiero no represente una desviacin de su funcin de inter-
mediacin del ahorro, y se evite un estmulo desproporcionado al con-
sumo, la especulacin y la concentracin patrimonial. La reorganizacin
del sistema debe apuntar a que la captacin de los recursos desemboque
hacia el ahorro y la inversin, en conexin directa con el aparato produc-
tivo. Esta es una funcin muy importante, que paradojalmente a causa de
las reformas monetaristas se ha debilitado en los ltimos aos. El nuevo
enfoque debe responder adecuadamente a las necesidades de ligar el
sistema financiero al proceso de inversin y a la economa interna ms
que al exterior, de contribuir a una mayor estabilidad econmica (lo que
requiere regular las tasas de inters, de manera que no haya oscilaciones
abruptas ni tasas reales negativas ni tasas exorbitantemente elevadas), y
de desconcentrar el poder econmico.

d) Indicadores claves regulados adecuadamente

Hay precios o seales recibidas por los diversos agentes econmicos
que, por su influencia sobre el conjunto de la economa, tienen el carcter
de variables macro. Entre ellos se ubican el tipo de cambio, la tasa de
inters y la poltica comercial.''
i) Poltica cambiara. Las divisas constituyen un recurso estratgico,
cuya disponibilidad y cotizacin influyen en forma decisiva sobre el
funcionamiento de la economa nacional. Ello comprende el nivel de
actividad econmica, el grado de autonoma frente al exterior, la estruc-
tura de la produccin y la estabilidad de los precios internos. Por otra
parte, debido a su naturaleza, las divisas se prestan ms que otros artculos
a operaciones especulativas, pues sirven como instrumento de fuga de
capitales y de sustituto de los medios de pago y atesoramiento interno.'
En consecuencia, lo cambiarlo ejerce efectos de carcter macroeconmico,
a diferencia de muchos otros bienes o activos cuya importancia relativa
resulta escasa. Por consiguiente, la poltica cambiara y de acceso al
intercambio de divisas debe asumir rasgos especiales, en particular en las
economas en desarrollo.
El conjunto de condiciones que refleja la realidad de la mayora de
los pases latinoamericanos en los ltimos aos (inflacin variable y de
carcter estructural, trminos del intercambio fluctuantes, estructura
productiva poco flexible, necesidad de transformacin de esa estructura,
cambios abruptos en los trminos del financiamiento externo), conduce a

46
 rechazar las frmulas tradicionales de tipos de cambio libre y fijo." La
alternativa que ataca los problemas originados por esas dos opciones
consiste en la poltica de un tipo de cambio regulado por el Banco Central,
dentro de un rgimen de acceso controlado al mercado cambiarlo, de
acuerdo con las recomendaciones derivadas de las proyecciones de
mediano plazo del sector externo.
La inestabilidad de los mercados externos y las fluctuaciones impre-
vistas en actividades internas ligadas a la balanza de pagos, plantean uno
de los principales problemas que debe enfrentar una poltica cambiara
eficiente. Dos de las fuentes de inestabilidad ms comunes en los pases
en desarrollo son la inflacin y la variabilidad de los precios de sus
exportaciones. Tanto i) ajustes discontinuos y sustanciales del tipo de
cambio nominal, en especial en un marco inflacionario, como ii) modifi-
caciones que sigan peridicamente las fluctuaciones de los ingresos de
exportacin, provocan variaciones irregulares en el nivel del tipo de
cambio real, lo que genera inestabilidad en las relaciones de precios entre
bienes extranjeros y nacionales, con la consiguiente incertidumbre y
trastornos para la economa interna.
La inestabilidad cambiarla tiende a reducir la capacidad de identifi-
car ventajas comparativas. Suele afectar con mayor intensidad las expor-
taciones nuevas, las realizadas por empresas cuyos mercados son menos
diversificados y las que enfrentan mayores dificultades de acceso al
sistema crediticio. En consecuencia, la inestabilidad de la poltica cambia-
ra, si bien afecta todas las exportaciones, tiene un sesgo contra las no
tradicionales. El sesgo tambin alcanza a las empresas de propiedad
nacional, en comparacin con las transnaconales. Estas ltimas, gracias a
la diversidad de los mercados (geogrficos de productos y financieros) en
que operan, estn en condiciones de cubrirse mejor de los riesgos de
cambio, pueden anticipar o postergar aportes o reintegros de cada filial y
poseen un acceso ms expedito a los mercados financieros.
Por lo tanto, por una parte es conveniente que la cotizacin cambia-
ra se modifique en forma continua y simultnea con la evolucin prevista
o programada del proceso inflacionario, y por la otra, que se gue por la
tendencia mostrada por las proyecciones de balanza de pagos, tratando de
evitar que las fluctuaciones de corto plazo de los trminos del intercambio
o de los movimientos de capitales se transmitan hacia la economa
nacional. Una poltica cambiaria que concilie estas dos caractersticas es lo
que se ha llamado tipo de cambio programado (Ffrench-Davis, 1979,
caps. V y VI).
ii) La tasa de inters. La tasa de inters es otra variable con significa-
cin macroeconmica. La propuesta ortodoxa es que se deje libre y se
regule indirectamente medante variaciones de la liquidez. Segn ese
enfoque, en pases de economa pequea, la liberalizacin de las tasas
significara su igualacin con la tasa internacional.

47
 Las experiencias de liberacin han demostrado que las tasas externa
e interna no se igualan, que las internas resultan muy inestables y
superiores a las internacionales, y que los mrgenes de intermediacin
internos (comisiones) se elevan apreciablemente (Arellano, 1985;
Frenkel, 1983; Ramos, 1984; Sarmiento, 1984). Por ejemplo, en los
pases del Cono Sur, las tendencias predominantes parecen haber sido de
un deterioro del apoyo del sistema financiero al desarrollo productivo. La
inversin se ha visto enfrentada a tasas de inters muy fluctuantes y
elevadas y a prstamos de plazos muy breves, que deben renovarse
repetidamente. A consecuencia de ello, resulta un marco ms bien pro-
penso a las actividades especulativas. Ese resultado se reforz en los casos
en que, adems, se liberalizaron los movimientos de capitales (Bacha,
1983 y 1986).
Las experiencias de tasas excesivamente subsidiadas tampoco han
resultado satisfactorias. En respuesta-a ello, entre los pases que lograron
incrementar la inversin se observa que varios realizaron reformas
financieras heterodoxas: controlaron los movimientos de capitales y los
prstamos internos orientndolos hacia la inversin, establecieron tasas
reales de inters activas positivas pero muy moderadas, y crearon canales
de financiamiento de largo plazo. El Brasil y Colombia se sitan ms bien
dentro de este otro enfoque.
En el marco de una reflexin neoestructuralista, las recomendacio-
nes que resultaran de la experiencia de los aos recientes seran las de
tasas de inters reguladas en niveles positivos reales, de una accin
pblica dirigida a alargar los plazos de operacin, y la asignacin del
crdito preferentemente como un factor de promocin de la produccin.
iii) Poltica comercial y efectos macroeconmicos. La poltica aran-
celaria (o ms propiamente la de importaciones) ejerce tres efectos que se
pueden clasificar como macroeconmicos, los que deseamos destacar
aqu.'
Primero, la liberalizacin indiscriminada de las importaciones, en el
marco tradicionalmente imperante en Amrica Latina, cambia los precios
relativos del mercado y las disponibilidades de bienes y variedades de
stos en favor del consumo. Junto con las facilidades crediticias existentes
en un mercado financiero liberalizado, se produce un desplazamiento de
ahorro hacia el consumo, directamente o a travs del sistema financiero.
De hecho, en virtud de las reformas del sistema financiero efectuadas en
el Cono Sur, ste capt ahorros adicionales pero luego los reorient en
parte significativa hacia el consumo. De esta manera, se produjo la
aparente paradoja de un aumento notable de los fondos captados por el
sistema financiero, junto con una reduccin del ahorro nacional efectivo.
Es ilustrativo el hecho de que en su apertui^ al exterior, pases como el
Brasil, Colombia y la Repblica de Corea no hayan liberalizado indiscri-
minadamente las importaciones de bienes de consumo. De qu sirve al

48
consumidor enfrentar una gran variedad de productos y precios interna-
cionales si en su dimensin de productor est cesante o quebrado. No es la
forma ms eficaz de defender al consumidor. El camino apropiado es un
sistema de proteccin selectiva a la produccin y la creacin de condicio-
nes propicias para un proceso dinmico de inversiones.
Segundo, la liberalizacin indiscriminada de las importaciones en
rubros donde es importante la diferenciacin del producto, contribuye a
segmentar la demanda interna y a dificultar la operacin de los producto-
res locales. Ello es un importante obstculo al desarrollo de la produccin
de rubros como el de bienes durables y sus partes y piezas.
Tercero, un atributo extra que posee el arancel es que, en la medida
en que es selectivo, contribuye a hacer ms visibles en el mercado rubros
en los cuales hay oportunidades de inversin, lo cual puede ser un faaor
movilizador del ahorro y la capitalizacin. En otros trminos, un arancel
selectivo permite reasignar mejor los recursos productivos y contribuir a
un aumento de su dotacin.
Cuarto, la poltica de importaciones tambin ejerce efectos macro-
econmicos sobre las importaciones. Ello se produce a travs del impacto
sobre el costo de los insumos importables y sobre el tipo de cambio que
enfrentan los exportadores. La falta de consideracin de este efecto
constituy un vaco importante de las polticas comerciales utilizadas en
Amrica Latina en el pasado. El problema se puede resolver con polticas
de incentivos compensadores a la exportacin (Ffrench-Davis, 1979,
cap. VIH).
Los mencionados efectos macroeconmicos de la poltica de impor-
taciones son sin duda significativos para una poltica de desarrollo pro-
ductivo. Adems, hay efectos macroeconmicos sobre la asignacin de
recursos, lo que reviste importancia para la eficiencia de las estructuras de
produccin que se conformen a mediano plazo. Este tpico se abordar a
continuacin.

2. Polticas para el desarrollo de

ventajas comparativas

Dentro de un marco macroeconmico apropiado, hay dos grupos de

polticas que pueden ayudar a que el mercado, por intermedio de empre-
sas privadas y pblicas, identifique ventajas comparativas y acte para
materializarlas. Un grupo comprende variadas formas mediante las cua-
les el gobierno modifica las condiciones de demanda y la disponibilidad y
calidad de recursos productivos. La otra comprende las diversas interven-
ciones respecto del exterior, tales como la poltica arancelaria y los
incentivos a las exportaciones.

49
a) Intervenciones internas
Nos limitaremos a mencionar aqu algunos tipos de acciones pbli-
cas globales que afectan el desarrollo de ventajas comparativas.
Un primer grupo consiste en la infraestructura pblica: disponibili-
dad de agua, energa, carreteras y puertos, entre otros. Sin duda, su
localizacin altera los perfiles de las ventajas comparativas de mercado.
El carcter de bienes pblicos que poseen y su indivisibilidad impiden una
poltica estatal absolutamente neutral al respecto.'^" Esto acontece al
margen de si por sus servicios se cobran tarifas que cubren o no sus costos
de produccin.
Un segundo grupo comprende la salud pblica, la educacin y la
capacitacin tcnica. La primera influye sobre la productividad de la mano
de obra y sobre su capacidad para aprender. Las polticas de educacin y
capacitacin, segn su concentracin en determinadas aptitudes y/o
actividades productivas, tambin pueden influir en forma decisiva sobre
el perfil de ventajas comparativas que se alcance. Cierta coordinacin
entre la oferta y la demanda es crucial para favorecer tasas elevadas de
utilizacin y de formacin de recursos. Dados los perodos de maduracin
involucrados, esperar que la demanda del mercado determine la oferta, o
que cambios en la oferta sean los que provoquen reestructuraciones de la
demanda por recursos, puede resultar muy frustrante para las personas
afectadas, y significar prdida de esfuerzos, ya que lo que se requiere es el
enlace armnico entre ambas dimensiones.
Un tercer grupo es el de la infraestructura cientfica y tecnolgica y
la poltica de investigacin y desarrollo tecnolgico. En una nacin en
desarrollo, constituye un factor decisivo. De acuerdo con la experiencia
histrica, en las naciones desarrolladas y en las de industrializacin
reciente, el sector pblico desempea un papel fundamental al respecto, y
los criterios de seleccin que aplique en su poltica afeaarn profunda-
mente el grado de endogeneidad del desarrollo nacional (CEPAL, 1985;
Ominami, 1986).
En un cuarto grupo, mencionaremos las polticas pblicas que
afectan la estructura de la demanda. Entre ellas se encuentran la poltica
de compra estatal, al discernir segn la fuente y calidad del abastecimiento
de las entidades oficiales; polticas sociales distributivas de bienes y
servicios que operan al margen de la demanda de mercado; acuerdos de
intercambio comercial negociados con otros pases.
Como es bien sabido, muchos otros elementos pueden formar parte
de una poltica de desarrollo productivo o industrial (sistema tributario,
organizacin financiera, funcionamiento de las empresas pblicas,
defensa del medio ambiente, desarrollo regional, etc.), que no abordare-
mos aqu.

50
b) Polticas extemas de promocin^^
La principal poltica de comercio exterior de carcter indirecto
corresponde a la arancelaria y sus sucedneos. En las experiencias regis-
tradas en Amrica Latina, el nivel y la estructura del comercio internacio-
nal han sido controlados mediante numerosos instrumentos. En efecto,
entre los instrumentos de comercio exterior propiamente tales, la mayo-
ra de los pases ha utilizado en algn momento de su historia econmica
variadas combinaciones de aranceles de importacin y franquicias arance-
larias a la exportacin, cambios mltiples, depsitos previos de importa-
cin, controles cambiarlos, zonas francas, prohibiciones y restricciones
cuantitativas. A su vez, entre otros instrumentos que repercuten sobre el
intercambio, se ha recurrido a diversos mecanismos crediticios y tributa-
rios de proteccin a la produccin de sustitutos de importaciones y de
bienes exportables (Aninat, 1983; Behrman, 1976; Daz-Alejandro,
1976; Ffrench-Davis, 1979, cap. IX).
Todos los instrumentos mencionados afectan el nivel y la composi-
cin del intercambio. Las principales diferencias entre instrumentos se
refieren al grado de certidumbre respecto de la proteccin que proveen, a
las repercusiones que producen sobre el resto del intercambio, a su
impacto sobre el ingreso fiscal y la liquidez monetaria, y al carcter
transmisor u obstaculizador de la inestabilidad econmica (Ffrench-
Davis, 1979, caps. VII a IX).
La discriminacin entre diferentes sustitutos de las importaciones
puede adoptar innumerables formas y responder a criterios muy diversos.
En la prctica, se han utilizado muchas variantes, entrelazadas en distin-
tas combinaciones.
La intervencin gubernamental en el comercio exterior ha respon-
dido en exceso a situaciones coyunturales y a protecciones, en respuesta a
presiones de intereses creados. Estas situaciones, por supuesto, han dado
como resultado numerosas irracionalidades, protecciones efectivas con
tasas desmesuradamente altas para algunos rubros, y tasas fuertemente
negativas para otros.
En la medida en que no exista un sistema arancelario con un
sustento racional, mayor ser la probabilidad de que las presiones men-
cionadas resulten predominantes, de all la importancia de disear un
sistema que recoja sistemticamente criterios relativamente objetivos.
Los criterios expuestos con ms frecuencia adolecen de graves
defeaos. El limitarse a diferenciar segn si se produce o no el rubro, o
segn el origen (bienes primarios o manufacturados) o segn destino
(consumo, intermedios y de capital), como norma general constituye una
posicin poco defendible. Lo mismo acontece con el criterio de proteger
segn el grado de elaboracin, sin tomar en consideracin en qu consiste
sta. Todos estos criterios tienen alguna base, pero no como criterios

R1
generales de proteccin de sustitutos de importaciones y de promocin de
exportaciones. Estos deben responder en forma explcita y coherente a
los objetivos del desarrollo nacional.
El papel que desempea el arancel adquiere mayor significacin
cuanto mayores sean los desequilibrios y distorsiones de los mercados de
los pases en desarrollo y ms difcil sea su remocin por otros medios. El
objetivo de una poltica arancelaria eficiente, en el marco subptimo que
provee la realidad, consiste en la reasignacin de recursos productivos de
manera que se reduzcan los desequilibrios estructurales vigentes en la
economa, y en la generacin de oportunidades de inversin que alienten
la formacin de capital nacional. En consecuencia, la proteccin arancela-
ria, entre otros instrumentos, debe condicionarse a la naturaleza e inten-
sidad que revistan estos desequilibrios y a la capacidad de distintas
actividades para contribuir a su solucin. Este enfoque conduce al uso de
aranceles diferenciados o selectivos, a diferencia del arancel cero o uni-
forme del enfoque ortodoxo (Ffrench-Davis, 1984).
La diferenciacin de la proteccin arancelaria segn las caractersti-
cas de los procesos productivos ha sido poco utilizada en la prctica, a
pesar de constituir la base ms slida de sustentacin. Los aspectos
susceptibles de ser considerados en su diseo son numerosos. Sin
embargo, los esfuerzos pioneros de investigacin que se han hecho en
este terreno (JUNAC, 1981), han llevado a la seleccin de algunos argu-
mentos bsicos que reflejan problemas comunes a la mayora de los pases
en desarrollo, que pueden ser enfrentados con el arancel. Estos se ilustran
a travs de tres categoras de caractersticas de las actividades productivas:
la intensidad de uso de trabajo y capital, el grado de incipiencia de la
actividad y su capacidad de mejorar la productividad mediante el aprendi-
zaje, y las repercusiones de la actividad en referencia sobre el resto de la
economa nacional. Las diversas actividades productivas difieren entre s
en estos tres aspectos; a su vez, el grado de desarrollo, la dotacin de
factores y el nivel de industrializacin de cada nacin influyen sobre cul
es el tipo de actividades susceptibles de promover en cada caso.
En la medida en que los cambios de los precios relativos provocados
por el arancel alteren la estructura de la produccin, la proteccin efectiva
a procesos intensivos en mano de obra permitir absorber un volumen
mayor de trabajo con la misma dotacin de capital: la mencionada
absorcin requiere una reestructuracin de la actividad econmica en
favor de proyectos que, en promedio, sean relativamente ms intensivos
en el uso del tipo de mano de obra abundante en el presente, o que est en
proceso de capacitacin. Por otra parte, la existencia de ventajas compa-
rativas adquiribles recomienda proteger, por concepto de su incipiencia,
determinadas industrias de sustitucin de importaciones y nuevas indus-
trias de exportacin. Por ltimo, cada actividad tiende a provocar efectos
indirectos sobre el resto de la economa, muchos de los cuales revisten el

52
 carcter de externalidades. Una de las variables que se sita en esta
categora corresponde a la capacidad de ciertas actividades de generar
conocimiento tecnolgico susceptible de ser aprovechado en otros rubros;
esto es lo que puede denominarse tecnologas difundibles, a diferencia de
las complejas y especficas.
Aparte de la identificacin de los criterios a considerar, surge el
problema de cmo darles una expresin numrica que luego tome la
forma de una tasa arancelaria.'" La aplicacin prctica de una poltica
arancelaria selectiva ptima exige, adems, otras numerosas definiciones
durante el proceso de su puesta en prctica. Aspectos significativos se
refieren al grado de desagregacin del universo arancelario, a los criterios
que se utilicen para agrupar tems y a las normas relativas a la modifica-
cin de aranceles. La forma cmo se enfrenta la redundancia arancelaria
es tambin importante por sus repercusiones sobre la distribucin del
ingreso, la innovacin tecnolgica y la transmisin de la inestabilidad
externa y de los patrones de consumo diferenciado del exterior.
Por ltimo y debido a su importancia, el tratamiento de los bienes
exportables amerita un estudio explcito y su consideracin sistemtica en
la poltica de desarrollo de la produccin.
Algunos detractores, e incluso algunos propugnadores, suelen iden-
tificar la proteccin de la economa nacional exclusivamente con las
polticas sustitutivas de importaciones. Sin embargo, en especial, a
medida que los pases del Tercer Mundo avanzan hacia una economa
semiindustrializada, la promocin de exportaciones adquiere una priori-
dad creciente (Prebisch, 1977). El lugar que sta ocupe no puede definirse
en forma aislada del marco internacional en que se desenvuelva. En otros
trminos, hay dos factores estructurales que influyen en la dosificacin de
los esfuerzos sustitutivos de importaciones y de los promotores de expor-
taciones. Estos consisten en el grado de avance nacional en la sustitucin
de importaciones y en las condiciones que caraaerizan los mercados
externos. A mayor grado de avance del proceso sustitutivo, mayor priori-
dad reviste la complementacin con la promocin de exportaciones. La
oportunidad con que se reconozca esa situacin tiene un impacto determi-
nante sobre la eficiencia de la interrelacin con el exterior, el que se
acenta aceleradamente con el transcurso del tiempo cuando se trata de
economas relativamente ms pequeas.
Por otra parte, el funcionamiento de los mercados internacionales
afecta la viabilidad de las polticas sustitutivas y de exportacin (CEPAL,
1987). Progresivamente, a travs de los aos sesenta y parte de los
setenta, las exportaciones de los pases en desarrollo encontraron merca-
dos en expansin y ms accesibles. Ms all de la recesin presente, en el
decenio de los aos ochenta pareciera presentarse una situacin menos
promisoria, por lo que una poltica activa de bsqueda de mercados
adquiere renovada prioridad; en el marco externo previsible, los procesos

53
de integracin regional y acuerdos comerciales y productivos entre pases
en desarrollo adquieren una renovada significacin como medio para
promover el intercambio.
Un error comn en el pasado ha sido la aplicacin de la proteccin a
la sustitucin de importaciones sin consideracin a sus efectos sobre las
exportaciones. Cuando las consecuencias se han empezado a sentir, se ha
recurrido a las exoneraciones aduaneras, a diversas formas de restitucin
de derechos de aduana y de subsidios. Sobre la base del anlisis prece-
dente, aqu se propone un tratamiento integrado de la proteccin a la
sustitucin de importaciones y de promocin a las exportaciones
(Ffrench-Davis, 1979 y 1984). De esta manera, los mismos criterios
seran aplicados a ambas funciones, y junto al arancel de importacin
habra un subsidio compensador a la exportacin.
A grandes rasgos, entonces, el perfil o estructura de los aranceles de
importacin debera coincidir con el de los subsidios compensadores a la
exportacin. Esto es, si una determinada actividad econmica es prote-
gida por los efeaos benficos que su produccin genera para la economa
nacional, en general tambin debera ser igualmente incentivada para
producir, adems, para los mercados externos.^^
Los criterios expuestos constituyen una base para objetivizar, den-
tro de lo posible, los sistemas de proteccin a la actividad econmica
nacional. Por consiguiente, representan un esfuerzo para proveer un
marco conceptual que incorpore caractersticas destacadas de los pases en
desarrollo. La argumentacin sustenta la diferenciacin deliberada entre
distintos rubros, basndose en que las divergencias entre los valores
sociales y de mercado de los procesos de produccin no son uniformes en
todas las actividades. En cambio, un mismo bien debera recibir un
tratamiento similar, cualquiera sea el mercado al que se le destine, salvo
por la heterogeneidad que existe entre el mercado interno y los externos,
y la escasez de recursos fiscales.

3. Identificacin y adquisicin de
ventajas comparativas

La escuela ortodoxa supone que las ventajas comparativas son fcilmente

identificables en el mercado. De esta manera, el mercado puede escoger
las oportunidades de inversin disponibles ms rentables, y as alcanzar
una asignacin eficiente de los recursos productivos.
El desarrollo econmico involucra una buena asignacin de los
recursos disponibles. Pero ms importante para el desarrollo es la expan-
sin de la frontera productiva. La capacidad de lograrlo est, por supuesto,
estrechamente asociada a la asignacin de los recursos, en la medida que
sta sea funcional a la expansin de la dotacin disponible. Se requiere as

54
una eficiencia dinmica que considere los efectos de enfoques alternativos
sobre la tasa de utilizacin de los recursos disponibles y sobre el aumento
de su dotacin y calidad.
A modo de recapitulacin, algunos elementos que contribuyen a
esos objetivos son:
a) Un ambiente macroeconmico estimulante: demanda adecuada,
un programa con credibilidad, concertacin de los principales agentes
sociales y econmicos, precios claves regulados adecuadamente.
b) Polticas de apoyo al desarrollo productivo: un sistema financiero
al servicio del desarrollo en vez del financierismo, impulso a la investiga-
cin y al desarrollo tecnolgico, inversin pblica en infraestructura
funcional para la produccin.
c) Polticas que contribuyan a que las oportunidades de inversin
potenciales resulten perceptibles en el mercado. Es lo que se llama un
proceso de identificacin y adquisicin de ventajas comparativas.
Ms all de las distorsiones que involucra la presencia de precios
sociales diferentes a los del mercado sea por concepto de desempleo
abierto y disfrazado o por la necesidad de efectuar ajustes graduales, o por
externalidades estticas, hay otra caracterstica de las economas en
desarrollo que provee una fuerte base de sustentacin a polticas de
desarrollo productivo, que involucran un papel activo y direao del sector
pblico. Este rasgo se refiere a la incipiencia de las economas de los
pases perifricos. Ello da lugar a la presencia de sustanciales externalida-
des dinmicas y de ventajas comparativas "difusas", difciles de identificar
en un mercado abandonado a su autorregulacin.
La incipiencia del desarrollo productivo est asociada por una parte
a la limitada transmisin internacional de la tecnologa disponible en la
economa mundial y a las dificultades de absorcin, adaptacin y difusin
en los mercados internos. Por otra parte, involucra relaciones de mercado
poco transparentes; su consecuencia es que el desarrollo exige un esfuerzo
significativo de adquisicin de ventajas comparativas y de identificacin
de las reas o rubros con mayores potenciales para ct centrar esos
esfuerzos.
Las ventajas comparativas son, en muchos casos, difciles de identi-
ficar, porque contienen un componente adquirible que es ms importante
que el natural. De ello resulta que en las economas en proceso de cambio
la visualizacin de las ventajas comparativas no constituye una variable
generalizadamente definida y conocida, salvo en los casos de bienes cuyas
ventajas estn basadas: i) en recursos naturales, clima y ubicacin geogr-
fica privilegiados, o ii) en alguna cualidad ya adquirida (tecnologa cau-
tiva, calificacin excepcional del personal). Estos casos estn lejos de
cubrir la totalidad de las actividades eventualmente productivas.

55
 En consecuencia, una economa que descanse en exceso en las
ventajas comparativas fciles, desaprovechar oportunidades de inver-
sin potencial.
En contraste, hay numerosos proyectos cuyos costos o beneficios
dependen, de manera significativa, de las economas externas o de escala
o de especializacin que estn en condiciones de aprovechar, y de los
mercados internos y externos con que cuenten. Es probable, por lo tanto,
que las ventajas comparativas sean en estos casos "difusas", y que el
mercado est incapacitado para entregar por s solo una respuesta nica y
ptima. Entonces, en un marco de libre mercado, la estructura productiva
resulta distorsionada y el volumen de inversin tiende a ser inferior al
potencial. En breve, se obtiene una asignacin ineficiente de un volumen
de recursos subptimos.
En estos casos de ventajas comparativas "difusas", corresponde un
papel fundamental a la autoridad econmica, como agente seleccionador
de familias de productos o complejos productivos estratgicos, en los
cuales se deben concentrar los esfuerzos de generacin de externalidades
dinmicas, aprovechar economas de escala y especializacin y buscar
mercados externos. La puesta en marcha de las actividades en referencia
opera, a su vez, como factor catalizador o de arrastre de otras inversiones
que resultan complementarias de aqullas.
Hay dos alternativas frente a la del Estado activo. Ellas son la
concentracin y la selectividad en los esfuerzos requeridos para el des-
arrollo por intermedio de un papel protagnico, ya sea i) de las corpora-
ciones transnacionales o ii) de un nmero reducido de grandes grupos
econmicos nacionales. La primera alternativa es antagnica al objetivo
de autonoma nacional y de desarrollo con perfiles propios, y la segunda
se contrapone a los objetivos de equidad y de desarrollo democrtico. En
la praica, las tres categoras de agentes tendern a estar presentes en la
tarea de impulsar la adquisicin de ventajas comparativas, pero con un
papel protagnico de un Estado con carcter democrtico.
En las situaciones donde las ventajas comparativas obedecen funda-
mentalmente a atributos adquiribJes, la eficiencia exige selectividad y
concentracin de esfuerzos pblicos y privados. Esta opcin, en conse-
cuencia, difiere del enfoque ortodoxo en cuanto procura poner en marcha
un proceso deliberado de fomento de la produccin, y difiere del enfoque
tradicional de sustitucin indiscriminada de las importaciones en cuanto
se trata de un esfuerzo selectivo y coordinado en diversos frentes, y le
otorga un papel tambin estelar a las exportaciones.
Algunos criterios de seleccin seran:
a) Centrar la atencin en actividades con ventajas comparativas
adquiribles. Esto significa excluir del canasto de actividades selecciona-
bles aquellos rubros en los cuales se enfrentan obstculos graves tales
como acceso a mercados externos, tecnologa o capacitacin.

56
 b) Priorzar rubros con eslabonamientos y efectos multiplicadores
dinmicos significativos en los mbitos productivos o distributivos
(Garca y Marfn, 1982). Un aspeao prioritario en este sentido debe ser
la capacidad de generar empleo por parte de las aaividades en cuestin.
c) Sobre la base de los dos puntos anteriores resulta un nmero
amplio de actividades, mayor sin duda de lo realizable. Por ello, es
imprescindible un enfoque selectivo, escogiendo de este universo un
nmero de actividades compatible con la capacidad de financiamiento y
gestin del Estado. En la medida en que ello sea concertado con el sector
privado, podr ampliarse el rea cubierta.
d) La intervencin sobre el mercado est dirigida tanto a contribuir
a perfilar mejor las ventajas comparativas como a generarlas en sectores
donde stas dependen principalmente de atributos que son adquiribles en
la especializacin productiva misma (aprender praaicando) o mediante
la seleccin de reas de especializacin.
La seleccin de campos debe efectuarse simultneamente con una
serie de acciones concertadas de los sectores pblico y privado. En efecto,
la rentabilidad de una planta est subordinada a la eventual instalacin de
otras que la complementen, en especial en el caso de zonas de menor
desarrollo. La complementacin incluye la produccin de servicios comu-
nes, la oferta de insumos, la creacin de canales de comercializacin y de
difusin del conocimiento, y la negociacin para lograr acceso a mercados
externos. La programacin de inversiones en el sentido de seleccionar
una familia de productos afines cuya elaboracin se proyecta promover en
forma coordinada, y la concentracin en ella del apoyo del Estado
contribuye a suministrar a cada inversionista un marco econmico ms
definido. En efecto, la programacin conjunta de la familia de productos
aun cuando las actividades de inversin las realicen diferentes empre-
sas pblicas o privadas en sus diversas formas de gestin y propiedad
permite visualizar con mayor precisin que en el caso de un mercado sin
regulacin la presencia y la magnitud de las economas externas
dinmicas.
Naturalmente, un inversionista pblico aislado puede experimentar
las mismas dificultades. Lo esencial del argumento reside entonces no en
la eficiencia relativa de empresarios pblicos y privados, lo que depende
de otras consideraciones, sino en que en el contexto descrito la operacin
del mercado descentralizado por s solo, ciertamente no es la ptima. En
consecuencia, hay terreno para interferir en l, aun con cierto margen de
error, acrecentando no obstante su eficiencia neta.
En sntesis, ante la presencia de externalidades dinmicas y de
economas de escala y de especializacin, reviste gran importancia la
accin de seleccionar campos donde concentrar la inversin, el desarrollo
institucional, la infraestructura industrial, las negociaciones de acceso a
mercados externos y tecnologa."" Cuanto mayores sean las externalida-

57
des y las economas de especializacin, ms "difusas" tienden a ser las
ventajas comparativas y mayor la necesidad de intervenir en el mercado.
Incluso la seleccin al azar, siempre que se realice entre los campos de
actividad donde los componentes dinricos adquiribles son significati-
vos, puede contribuir a generar de manera eficiente ventajas comparati-
vas y a brindar mayores oportunidades de inversin. La evidencia
proveniente de los pases semiindustrializados que ha logrado un creci-
miento sostenido apoya esa hiptesis, en contraste con las limitaciones
que exhiben el proteccionismo indiscriminado y la liberalizacin irres-
tricta. La selectividad del desarrollo industrial es fundamental para su
expansin sostenida y para que el desarrollo nacional se vea lubricado por
el impulso exportador. De igual manera, la seleccin influira sobre el
nivel de empleo productivo, sobre el grado de igualdad o diferenciacin de
patrones de consumo, sobre la estructuracin regional de la produccin, y
sobre la integracin de las nuevas producciones a la economa nacional o a
la mundial.
Se requiere un esfuerzo sistemtico de reflexin acerca de los crite-
rios ms apropiados para identificar ventajas comparativas adquiribles, y
los medios ms idneos para transformarlas en adquiridas, en presencia
de variadas formas de heterogeneidad estructural.

Notas
'El modelo se examina con mayor detalle en numerosos textos. Vanse, por ejemplo,
Ffrench-Davis (1979), Williamson (1983), Kenen (1985).
^La abundancia relativa se determina no slo por la oferta de factores sino tambin por la
demanda de ellos, la que a su vei depende de las preferencias de los consumidores. As, es posibleque
un pas importe productos que usan con intensidad su factor "abundante en trminos fsicos", cuando
la demanda de esos productos es lo suficientemente intensa como para transformar ese factor en
relativamente escaso.
'Debido a la influencia que ejerci Samuelson sobre el desarrollo analtico del modelo, es
comn que se le denomine modelo Heckscher-Ohlin-Samuelson (HOS). Otro conocido teorema es el
de Rybczynski, acerca del efecto del aumento de la dotacin de un factor sobre la composicin de la
oferta de bienes. Vanse Rybczynski (1955) y Ffrench-Davis (1979), pp. 68-69.
'Dados los supuestos utilizados, la igualdad de costos relativos significa tambin la igualacin
de los precios de cada factor en los dos pases. Vanse Samuelson (1949) y Caves yjohnson (1968).
Gjnviene mencionar que ste es un desarrollo histrico sin repercusiones prcticas, pues Samuelson
estaba muy consciente de la falta de realismo de los supuestos. Vase, por ejemplo, Samuelson (1951).
'Vase Samuelson y Stolper (1941).
'El autor en referencia distingue entre manufacturas con diferentes intensidades de uso de
capital. El crecimiento econmico se asocia con el aumento de la dotacin de capital, con lo cual los
pases de mayor crecimiento se trasladan, en el curso de su proceso de expansin, a la produccin de
bienes ms intensivos en capital. Vase tambin Balassa (1977).
'La dotacin del resto del mundo est ponderada por el peso que cada nacin posee en el
intercambio comercial del pas que se integra.
En Baldwin y Richardson (1973, caps. 10 y 11); Daz-Alejandro (1975); Stern (1975), y
Williamson (1983, cap. 4), se encuentran recuentos de estos avances, asi como de estimaciones
empricas.

58
 'La dotacin de recursos naturales no es un dato inamovible, sino que depende del esfuerzo
para "descubrirlos". Asimismo, su renta econmica se ve afectada por el carcter del cambio tcnico
en su explotacin. Por otra parte, la disponibilidad de recursos tiende a afectar el comportamiento o
actitud de los agentes econmicos nacionales. Vase Fajnzylber (1986).
"Corresponde al fenmeno que, en la bibliografa convencional, se denomina "la enfermedad
holandesa".
"En algunos pases de industrializacin avanzada reciente (pases asiticos de industriali-
zacin reciente), el ciclo se dio en todas sus etapas durante los aos sesenta y setenta. En el deceniode
1980, el proceso se aceler, y en diversos casos estos pases han llegado rpidamente a la etapa de
fabricacin.
'^Krugman (1981) desarrolla un argumento similar, que se basa en "la preferencia de los
consumidores por la diversidad".
"Nuestra definicin no es muy rigurosa, ya que costo de oportunidad y precio sombra no son
siempre idnticos. En efecto, el costo de oportunidad refleja la situacin en un momento dado; la
pregunta que cabe responder para medir el costo de oportunidad es "cunto se deja de producir". Este
valor se identifica con el precio sombra slo en una situacin de equilibrio total. Lo pertinente para la
evaluacin social de una inversin es el costo de oportunidad, pero ste no slo interesa en el
momento de tomar la decisin de invertir sino tambin en cada momento de la vida til de la
inversin. Podra decirse que el costo de oportunidad es "el precio sombra" resultante de la resolucin
de un modelo, con la restriccin de movilidad de por lo menos algunos factores de produccin, no
reflejando por tanto una situacin de equilibrio total pero s una situacin de equilibrio a corto plazo.
Los trabajos de Bhagwati y Ramaswami (1963) y de Johnson (1965), constituyen obras clsicas sobre
el tema.
'En Bhagwati y Srinivasan (1978) se examinan otros casos.
"Al respecto, vase por ejemploel ejercicio grfico en Ffrench-Davis (1979), cap. VII, p. 264,
grfico 6.
"Un caso ilustrativo de este planteamiento lo constituye un recuento sobre teora de la
integracin, de gran influencia. Vase Krauss (1972). Sin embargo, en la bibliografa convencional,
las economas de escala y la competencia imperfecta estn recibiendo una atencin renovada.
"Una excepcin la constituye Corden (1974), cap. 9. Por supuesto, el tema se discute
ampliamente en obras sobre teora del desarrollo. Vase, por ejemplo, Chenery (1961).
"Es notable observar cmo autores neoliberales que aceptaban el supuesto de pas pequeo,
luego de la crisis de 1982 consideran que la tasa de crecimiento de los pases industrializados es un
determinante clave del comportamiento de las exportaciones de las naciones deudoras en desarrollo.
"El no cumplimiento de la "ley de precio nico" ha sido notorio, en particular luego del
establecimiento de relaciones cambiaras flexibles entre los pases industrializados.
^"Vase Kuznets (1966, cuadro 2.5). Por ejemplo, el Reino Unido mostr un crecimiento del
producto por habitante de 0.8% entre 1700y 1881,y los Estados UnidosyCanad,deun 1.5% entre
finales del siglo XIX y mediados del actual.
^'En el perodo 1961-1970, cada uno de los 19 principales pases de Amrica Latina experi-
ment menores fluctuaciones de sus ndices de precios de exportacin, en comparacin con el periodo
1951-1960.
^^El incremento anual de 7.4% del quantum entre 1973 y 1981 corresponde a las exportacio-
nes de bienes y servicios de los pases en desarrollo no petroleros.
^'Durante la primera mitad de los aos ochenta, el ndice de precios de exportacin de los
pases en desarrollo experiment variaciones negativas. En consecuencia, en caso de ser deflactadas
por ese indicador, las tasas reales son mayores que las nominales. Lo contrario ha acontecido en los
lapsos de devaluacin real del dlar estadounidense.
^^Las cifras se refieren a las exportaciones e importaciones fob de 1985.
''Vase al respecto la seccin 1 d).
''Para un anlisis de diversas expresiones y consecuencias de la heterogeneidad estructural,
vase Pinto (1970).
''La educacin, como tarea prioritaria para reducir la heterogeneidad, constituye una res-
puesta que ofrece el llamado enfoque de "capital humano". Sin duda, se trata de un componente
necesario, pero al plantearse en un contexto de libre mercado, elude los problemas de fondo. Al
respecto, se plantean diversas interrogantes, entre otras: cmo orientar la educacin desde un inicio;
qu hacer con la mano de obra existente; al recurrir al libre comercio, tal vez se acaba por desalentar la
capacitacin de la mano de obra, con lo cual el pas se encerrara en las ventajas comparativas de
bienes intensivos en mano de obra de baja calificacin y en recursos naturales.

59
 2'Una excepcin aceptada por esta visin es el caso de aranceles optimizadores de los
trminos del intercambio.
^'Asociado con la elevada ineficiencia de las aperturas comerciales y financieras registradas en
el decenio de 1970, surgi el inters por analizar la secuencia "ptima" de ambos procesos. Al
respecto, vase, por ejemplo, Edwars (1984).
'"Sin embargo, los cambios abruptos pueden ofrecer la oportunidad de poner en marcha
procesos de renovacin tecnolgica, de modernizacin y rearticulacin poltica y social, como lo ha
planteado Hirschman (1973).
"El tema se ha tratado con mayor extensin en Ffrench-Davis (1988).
Por ejemplo, escritos de Prebisch en 1961 y 1963, referidos en Prebisch (1977) y en CEP AL
(1987).
"Se trata aqu de "neutralidad" en la poltica-objetivo: por ejemplo, libre comercio que
procura dar igual tratamiento a todo tipo de bienes. No es neutral, en cambio, la transicin entre la
situacin vigente y la poltica-objetivo.
"Los cambios tecnolgicos recientes han modificado en cierta medida el carcter de la
inversin.requerida; sin embargo, el volumen de la inversin contina siendo un factor determinante
para el aumento de la capacidad productiva, para su reestructuracin y para el mejoramiento en la
eficiencia.
"En la bibliografa convencional se otorga adems un papel fundamental a los salarios. Por
ejemplo, el anlisis sobre tipo de cambio real s relaciona con el nivel real de los salarios, interpretn-
dose que toda devaluacin involucra una baja de salarios. En la prctica, sin embargo, hay otras
variables tales como rentas econmicas y tasas de inters, que pueden hacer posible una relacin
diferente entre las dos primeras variables.
"En este sentido, la recomendacin ortodoxa de mantener libre acceso al mercado cambiarlo
fue muy eficaz para facilitar la fuga de capitales desde Amrica Latina, en aos de acumulacin de la
deuda externa y en la crisis posterior.
"Vase Ffrench-Davis (1979), caps. V y VL El monetarismo de economa cerrada propugna
el tipo de cambio libre. El monetarismo de economa abierta (enfoque monetario de la balanza de
pagos) propugna un tipo de cambio fijo, tal como se aplic entre 1979 y 1982 en el experimento
monetarista impuesto en Chile. Paradojalmente, esta propuesta coincide con la de enfoques antimo-
netaristas que buscan la congelacin cambiara con propsitos estabilizadores similares.
"No examinaremos el efecto sobre el tipo de cambio de equilibrio, por ser muy conocido. Su
efecto global puede recogerse fcilmente con una poltica cambiara programada y su efecto sobre la
competitividad de las exportaciones se examina ms adelante.
"Los intentos por alcanzar neutralidad han llevado a medidas de privatizacin de las
decisiones de construccin y/o gestin en obras pblicas.
^"El tema ha sido tratado con amplitud en Aninat (1983), Ffrench-Davis (1979, caps. Vil y
VIII), yJUNAC(1981).
*'Los diferentes criterios que se utilicen para determinar los niveles de proteccin deben
recibir una expresin numrica. La suma de todos ellos determina el vector de protecciones efectivas.
Junto con los coeficientes de insumo producto, se obtienen los aranceles nominales, que son los que se
aplicaran en la aduana. As, la tasa de proteccin nominal otorgada a cada producto seria una suma
ponderada de las protecciones efectivas recibidas por cada una de las actividades comprendidas en la
elaboracin de cada rubro (Ffrench-Davis, 1979 y 1984; JUNAC, 1981).
^^La presencia de restricciones financieras, redundancias arancelarias y beneficios otorgados
por medio de la poltica de negociaciones y acceso, justifican que las compensaciones monetarias a las
exportaciones tengan un nivel inferior al de los aranceles selectivos ptimos. Vase Ffrench-Davis
(1979, cap. VIII).
*'Como se ha expuesto en las secciones precedentes, el sistema de precios debe desempear
un papel muy importante como instrumento de planificacin y coordinacin, aun en las actividades
ms estratgicas. Luego de tomar decisiones estratgicas tales como la seleccin de un rea produc-
tiva, restan innumerables decisiones sobre tecnologa, escala de produccin, abastecimiento de bienes
intermedios, donde los precios relativos deben desempear un papel muy significativo. La forma
cmo se regulen variables tales como el perfil arancelario, las tasas de inters y el tipo de cambio, ser
determinante en la coherencia o contraposicin entre diferentes objetivos y plazos.

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Villarreal, R., La contrarrevolucin monetarista, Mxico, D.F., Ediciones Ocano, 1984.
Williamson, J., The Open Economy and the World Economy, Nueva York, Basic Books, 1983.

64
 Segunda Parte
LINEAMIENTOS PARA U N A POLITICA DE DESARROLLO
INDUSTRIAL Y TECNOLOGICA: LA APLICABILIDAD
DEL CONCEPTO DE LAS DISTORSIONES
DEL MERCADO

INTRODUCCION

Este trabajo tiene por objeto lograr una sntesis realista entre lo que se
puede denominar el punto de vista estructuralista tradicional del creci-
miento y la orientacin neoclsica o liberal. El punto de vista estructura-
lista tradicional del crecimiento tiende al desarrollo hacia adentro, al
proteccionismo de largo alcance y a una amplia intervencin guberna-
mental que incluye el nivel microeconmico. La orientacin liberal, por el
contrario, pone nfasis en las exportaciones, en la liberalizacin del
comercio internacional y por lo general en una poltica de no participa-
cin del gobierno. Si bien se reconoce la importancia central que para el
crecimiento tiene el cambio estructural y el papel del gobierno en este
proceso, nuestro punto de vista considera explcitamente las exportacio-
nes y el desarrollo hacia afuera, donde el papel del gobierno se circuns-
cribe exclusivamente a la enmienda de las distorsiones del mercado. Sobre
todo, esto significa revisar y complementar las fuerzas del mercado en
lugar de reemplazarlas.
Presentamos aqu un punto de vista determinado sobre el creci-
miento y el desarrollo, que podra ser importante para los pases de
Amrica Latina; se desarrollan algunas de las repercusiones analticas que
estos puntos de vista tienen en la industria. El crecimiento se considera
una sucesin de cambios estructurales, cada uno de los cuales requiere el
desarrollo de una infraestructura especfica que, junto con elementos ms
convencionales, desemboque en un desarrollo tecnolgico, en la acumula-
cin de recursos y capital humano y en una reforma institucional. Este
punto de vista del crecimiento sienta las bases para un enfoque dinmico
de las polticas gubernamentales en torno a distorsiones de mercado,
cuyos objetivos incluyen la utilizacin de las tendencias del mercado
existentes y su estimulacin, en la medida de lo posible, complementando

65
al mismo tiempo estas fuerzas con la intervencin gubernamental en
aquellas reas donde el mercado funciona de manera imperfecta, como
por ejemplo en la generacin de nuevas ventajas comparativas para la
economa. Este tipo de intervencin debe representar una combinacin
de polticas neutrales y selectivas que dependan de una serie de factores,
entre ellos, si la economa debe o no sufrir rpidas transformaciones
estructurales. Cuando es ste el caso, se requiere una poltica de interven-
cin no neutral y estratgicamente selectiva, mientras que en perodos de
crecimiento equilibrado probablemente dominarn las polticas neutrales
(que se acercan ms a un punto de vista liberal o neoclsico).
No planteamos un modelo definitivo de crecimiento para los pases
latinoamericanos ni una poltica industrial y tecnolgica cabalmente
desarrollada para la regin. Ms bien, nos limitamos a presentar ciertas
sugerencias generales, incluyendo algunas de carcter extremadamente
prctico. Entre ellas, se incluyen las siguientes:
i) la necesidad de un punto de vista global, integrado, de los procesos
de crecimiento y desarrollo y los parmetros clave que involucra: esfuerzo
y capacidad tecnolgicos, polticas de comercio exterior, polticas de
empleo, polticas dirigidas al sector financiero, etc.;
ii) la necesidad de coherencia interna entre las numerosas metas de
las polticas industriales y tecnolgicas, y consistencia global entre sta y
las polticas macroeconmicas y macroestratgicas ms amplias;
ii) la conveniencia de una poltica industrial y tecnolgica explcita,
lo cual, entre otros aspectos, significa: el establecimiento de metas para
parmetros crticos como esfuerzo tecnolgico, cambio estructural, etc.; la
capacidad de relacionar medidas polticas con estos parmetros crticos, y
a travs de ellos, determinar sus repercusiones en el crecimiento. Esta
aptitud requiere el cumplimiento de varias condiciones: identificacin de
la justificacin analtica para esa poltica; anlisis retrospectivo de las
decisiones macroestratgicas adoptadas, debido a su importancia en la
determinacin de un marco cuantitativo dentro del cual se pongan en
prctica las polticas particulares y, por ltimo, determinar los efectos
sobre el crecimiento de la aplicacin de la poltica. La mxima expresin
de una poltica explcita es un modelo de simulacin cuantitativo para la
economa, el que incorpora tanto parmetros estructurales clave como
instrumentos principales de poltica, pero esto constituye slo uno de los
enfoque posibles, ya que su logro puede ser inalcanzable.
Es preciso hacer la distincin entre una poltica industrial y tecnol-
gica coherente y explcita (o positiva) y una poltica implcita. Algunos de
los opositores a estas polticas las identifican con intentos por proteger o
respaldar sectores particulares o grupos de inters (por ejemplo, a travs
de aranceles y de colocacin de fondos de inversin pblica). La realidad
est llena de instancias de ese tipo, tanto en pases en vas de desarrollo
como en pases desarrollados, y las consecuencias resultantes de esa

66
intervencin (sorprendentes en algunos casos, pero ciertamente errticas
e inciertas en la mayora), en nuestra opinin no deben calificarse como
poltica industrial (PI). Si a pesar de todo se insiste en denominarla de ese
modo, debe calificarse como implcita en lugar de explcita o positiva
(preferiramos no utilizar el trmino PI si la poltica no es explcita).
Hay muchas razones que justifican la importancia de una poltica
industrial y tecnolgica explcita. Primero, la explicitacin en el sentido
antes definido es fundamental para su aceptacin como elemento princi-
pal de la estrategia general de desarrollo del pas involucrado. Segundo,
aporta elementos que hacen posible oponerse a proyectos que emanan de
intereses de grupos de influencia, entregando un marco global para
evaluar las proposiciones correspondientes, reduciendo al mismo tiempo
el grado de libertad de los grupos de influencia. Tercero, gracias a su
perspectiva de ms largo plazo, puede anticiparse a aquellos problemas
que en el futuro conducirn a presiones por parte de grupos de influencia,
como por ejemplo, la identificacin de industrias en decadencia, la deci-
sin acerca de cules de ellas podran sobrevivir (o qu decisin metodol-
gica debera tomarse), la estimulacin, antes de que sea demasiado tarde,
de polticas de adecuada reestructuracin industrial, racionalizacin y
modernizacin. Por ltimo, creemos que en una estrategia general de
crecimiento para los pases de la regin, las polticas razonables y explci-
tas de industria y tecnologa pueden dar lugar a nuevas posibilidades de
renegociacin de la deuda externa de la regin (las instituciones o pases
acreedores pueden convencerse de que l renegociacin actual de la deuda
es crtica para el crecimiento y el pago futuro de la deuda).

I. NECESIDAD DE UNA NUEVA ESTRATEGIA

DE INDUSTRIALIZACION Y DESARROLLO
PARA AMERICA LATINA

1. Antecedentes: experiencia del pasado

y nuevas circunstancias

Se reconoce ampliamente que una combinacin de las experiencias del

pasado y de las nuevas circunstancias requiere una reconsideracin de las
estrategias de industrializacin y desarrollo de los pases de Amrica
Latina. Esta posicin es compartida por economistas de diversas tenden-
cias, tanto estructuralistas como neoclsicos.' Aunque se reconoce casi
universalmente la necesidad de una reorientacin estratgica, existen
diferencias significativas en los contenidos reales de la nueva estrategia.
En relacin con los hechos, debemos concentrarnos en dos reas:
primero, en el nivel poco satisfactorio de la actuacin absoluta y relativa
anterior de las economas latinoamericanas.

fi7
 Los contrastes entre los principales pases de Amrica Latina
Argentina, Brasil y Mxico y la Repblica de Corea, son particular-
mente evidentes, en especial en la tasa del producto interno bruto (PIB) y
de crecimiento industrial, en la participacin de las exportaciones manu-
factureras en las exportaciones totales y de stas en el PIB, y en el
coeficiente de exportacin-deuda externa.
Aunque casi todas las posiciones coinciden en algunos aspectos del
diagnstico de la actuacin en el pasado (como por ejemplo, los efectos
negativos de la sustitucin de importaciones en gran escala y las polticas
de proteccionismo en el sector industrial), existen diferencias sustancia-
les en ideologa y en los enfoques del anlisis, que subrayan las posiciones
neoclsicas y estructuralistas. La primera pone nfasis en una estabiliza-
cin de corto plazo, considerada, junto con una apertura incondicional y
con la reduccin de los propsitos gubernamentales, como necesaria y
suficiente para el crecimiento y el desarrollo (no obstante son escasos los
anlisis explcitos de crecimiento).^ Este es el punto de vista que se
sostiene en algunos organismos financieros internacionales como el
Fondo Monetario Internacional (FMI). En contraste con lo anterior, la
recomendacin estructuralista se basa en un punto de vista dinmico del
crecimiento que involucra un nmero ms amplio de variables interrela-
cionadas, algunas de ellas no econmicas. Tradicionalmente, este punto
de vista ha sido dbil por lo menos en dos aspectos: en relacin con las
consideraciones de la eficiencia de corto plazo y en relacin con considera-
ciones macroeconmicas. La presuncin implcita pareci consistir en
que los beneficios dinmicos de eficiencia ms que compensaran las
prdidas derivadas de las distorsiones estticas y de la inflacin. Por
cierto, esto no fue as al menos en la mayora de los casos. Si bien desde un
punto de vista estadstico la industrializacin al servicio de los mercados
nacionales ha demostrado ser un factor de crecimiento dinmico en el
contexto particular en que se desarroll, fue acumulando gradualmente
una considerable prdida de eficiencia, y rara vez fue considerada una
palanca para la futura integracin de la industria a los mercados mundia-
les de exportacin.
No obstante las limitaciones antes mencionadas, desde el punto de
vista del estructuralismo tradicional respecto al desarrollo, las recomen-
daciones para Amrica Latina, neoclsicas u ortodoxas, esencialmente
estticas (que ponen nfasis en la estabilizacin de corto plazo) no bastan
para asegurar el desarrollo de la regin ni tampoco para garantizar el
mejoramiento en la situacin que plantea la deuda externa. Contribuire-
mos a poner de relieve un punto de vista alternativo, que combina
elementos estructuralistas y liberales, intentando ir ms all de los sim-
ples reajustes propuestos y manifestados por los acreedores de la regin.

68
 Cuadro 1

PRINCIPALES PAISES LATINOAMERICANOS Y REPUBLICA DE COREA:

COMPARACIONES SELECCIONADAS

(En porcentajes)

Repblica
Argentina Brasil Mxico
de Corea
Tasa de crecimiento
PIB per cpita (1965-1983) 0.5 5.0 3.2 6.7
Tasa de crecimiento
PIB manufacturero (1973-1983) -1.8 4.2 5.5 11.8
Participacin d e las
exportaciones en PIB
1963 8.0 8.0 9.0 9.0
1983 13.0 8.0 20.0 37.0
Participacin exportacin
manufacturas en total
exportaciones
1982 29.0 47.0 11.0 85.0
Deuda externa-tasa de
exportaciones
1981 3.3 3.0 2.6 0.8

Fuente: F. Fajnzylber (1986).

2. Principales temas y problemas

Como primer paso en el plameamiento de una estrategia alternativa para

el desarrollo de Amrica Latina, entregaremos a continuacin un listado
de los temas y problemas principales que enfrenta la regin. Tambin
entregaremos algunas evidencias cuantitativas a modo de sustentacin de
stos (nuevamente de acuerdo con F. Fajnzylber), mediante la compara-
cin entre tres grandes pases latinoamericanos y la Repblica de Corea.
En cierta forma, a travs de lo anterior se obvia el problema de encontrar
un estndar con el cual comparar los niveles de variables crticas de las
economas y sociedades de la Argentina, el Brasil y Mxico.' Pondremos
nfasis en tres temas que plantean los principales problemas: necesidad
de aumentar la competitividad en la industria; estructura dual de las
economas y de las sociedades; elevado nivel de endeudamiento y acuerdos
correspondientes con los acreedores. (Vase cuadro 1.)

a) Necesidad de promover la competitividad en la industria

Ya nos hemos referido a la orientacin hacia adentro de la estrategia

del pasado, uno de cuyos indicadores es la participacin de las exportacio-

69
nes en el PIB total (vase el cuadro 2, tem 1). Es evidente que esta
situacin ha generado gran cantidad de ineficiencias, y consideramos que
la integracin total a los mercados mundiales es una condicin para
asegurar a largo plazo la competitividad en la industria. Por ende, uno de
los objetivos principales de la nueva estrategia debe ser la penetracin de
los mercados internacionales en general, y en particular a travs del sector
industrial, en el contexto de una estrategia de desarrollo e industrializa-
cin orientada hacia afuera. Aunque no desaparecer la proteccin a la
industria (incluso en el largo plazo), sta deber aplicarse con precaucin
y moderacin, y en lo posible en conexin con una promocin general de
industrias de reciente formacin, durante y despus del perodo de transi-
cin hacia una apertura gradual (vase ms adelante). A este punto,
creemos necesario mencionar algunas de las caractersticas ms especfi-
cas de un sector industrial dbil, a saber:
i) Espritu empresarial nacional dbil (vase el cuadro 2, tem 2,
como un indicador posible), hecho que merece especial atencin de los
gobiernos con el propsito de promover un espritu empresarial genuino,
schumpeteriano, opuesto al espritu empresarial de no ingerencia

Cuadro 2

PRINCIPALES PAISES LATINOAMERICANOS. TEMAS Y

PROBLEMAS ESENCIALES

{En porcentajes)

Argentina Brasil Mxico Rejwbiica

1) Participacin de las
exportaciones en el PIB
1965 8 9 9
1983 13 20 37
2) Participacin de empresas
multinacionales en total
produccin manufacturera 31 44 39 11
(1972) (1977) (1970) (1975)
3) Participacin de la
poblacin en sistema
educacional:
Educacin secundaria
1965 28 16 17 35
1982 59 32 54 89
Educacin universitaria
1965 14 2 4 6
1982 25 12 15 54
Fuente: World Bank Development Report, Banco Mundial, Washington D.C., 1986.

70
{hands-off) que slo busca dividendos, y que se desarroll tras un prolon-
gado perodo de proteccin arancelaria, y opuesto tambin al empresa-
riado slo en el papel.
i) Capacidades tecnolgicas insuficientes. Esto lleva a uno de los
propsitos centrales de la nueva estrategia (que nos proponemos consi-
derar de modo exhaustivo en este documento): la necesidad de una
poltica tecnolgica explcita para la industrializacin de Amrica Latina.
iii) Necesidad de promover el desarrollo de los recursos humanos
(las deficiencias en relacin con los recursos humanos se muestran en el
tem 3 del cuadro 2), como un contrapunto necesario de la repercusin de
la poltica sealada en el subpunto anterior.
iv) Creacin o generacin de ventajas comparativas en la industria a
travs de los elementos mencionados en los subpuntos ii) y iii). Para la
consecucin de ello, nuestro punto de vista estructuralista del proceso de
crecimiento significa que la promocin de la competitividad en la indus-
tria requiere una poltica explcita.

b) Estructura dual de las economas de Amrica Latina

En primer lugar y como el aspecto ms importante, esta estructura
dual es resultado de la falta de articulacin de los diferentes segmentos del
sector industrial, como por ejemplo la coexistencia de empresas con
enormes diferencias de productividad; de la carencia de externalidades de
red;^ de la falta de articulacin entre el sector industrial y otros sectores,
como algunos pertenecientes a la agricultura y a los servicios, de tipo
tradicional, etc. As como en el pasado la red ferroviaria interconectaba
las actividades del interior de los pases avanzados con los mercados
nacionales e internacionales, la nueva estrategia podra lograr la interre-
lacin de los sectores, regiones y grupos sociales productivos marginales,
informales y tradicionales con los segmentos y sectores de la sociedad ms
avanzados y modernos. Para el logro de lo anterior, se requieren estrate-
gias de creacin de lazos y redes de relaciones de varios tipos, hecho que
contribuira al incremento del PIB y a la disminucin de la extrema
desigualdad en la distribucin del ingreso de la mayora de los pases
latinoamericanos. (Para algunas informaciones comparativas acerca de la
desigualdad, vase F. Fajnzylber, 1986.)

c) El problema de la deuda extema

La magnitud de la deuda (vase nuevamente el cuadro 1) y el pago
de sta y de los intereses est comprometiendo la capacidad de los pases
latinoamericanos para poner en prctica el antes mencionado cambio de
estrategia debido a la falta de recursos, y en particular aquella estrategia
tendiente a promover la competitividad del sector industrial. A este
respecto, parecera haberse creado lo que en la teora de los juegos se

71
conoce como Prisoners Dilemma. Esto es, los pases acreedores y las
instituciones financieras internacionales se comportan como si hubiesen
adoptado una estrategia de no cooperacin, la que amenaza con aniquilar
los pases de la regin, privndolos de la capacidad de crecer y pagar as los
futuros crditos e intereses, e inducindolos a tomar a su vez una posicin
estratgica de no cooperacin. Los pases acreedores, por otra parte,
actan en el convencimiento de que no existe ninguna seguridad de que
una cooperacin de su parte conduzca a la cooperacin por parte de los
pases deudores. (Cooperacin significara uso efectivo de los fondos
obtenidos con el propsito de pagar los compromisos, promover el
crecimiento, e indirectamente hacer posible el pago futuro de estos
crditos.) La tarea de una nueva estrategia para el desarrollo de los pases
latinoamericanos consiste en inducir a ambas partes a la renegociacin de
la deuda, en beneficio de ambos. Una condicin previa para la utilidad de
un instrumento de este tipo es la solvencia y credibilidad de la estrategia
alternativa propuesta. En este contexto general, creemos en la necesidad
de promover polticas explcitas de desarrollo tecnolgico para la
industria.

3. Enfoque general y rasgos

estratgicos centrales

a) Enfoque general
Nuestra aproximacin al desarrollo econmico de Amrica Latina
contiene importantes elementos estructurales donde observamos el pro-
ceso de desarrollo como una serie de no convergencias que pueden
bloquear el camino hacia un rpido cambio estructural y crecimiento
econmico. La superacin de estos obstculos requiere una adecuada
intervencin gubernamental, en especial en perodos de cambio rpido y
conmociones externas.' Sin embargo, esta intervencin debe limitarse al
esclarecimiento de casos de distorsin del mercado y procurar, en lo
posible, una actitud neutral. Pero estamos conscientes de que siempre
ser necesaria una cierta dosis de selectividad.
En secciones posteriores se detallar la estrategia sugerida aqu, con
lo cual podr demostrarse cun consistente es con una poltica explcita de
reforzamiento de las fuerzas del mercado y de complementacin, en lugar
de sustitucin de ste. Nuestra intencin no es reivindicar ni una estrate-
gia puramente liberal ni una puramente estructuralista-intervencionista-
proteccionista. En algunos sentidos, ambos extremos han fracasado.
Creemos ms bien en la identificacin de elementos de ambos puntos de
vista, que podran contribuir al ulterior desarrollo de Amrica Latina; en
este sentido, nuestra estrategia es pragmtica. En contraste con los
puntos de vista neoclsicos extremos, liberales u ortodoxos, considera-

72
mos el proceso de crecimiento y desarrollo como un proceso orgnico que
involucra no slo variables econmicas sino tambin polticas, sociales,
regionales y culturales. Este punto de vista es importante, pues al discutir
por ejemplo la apertura de las economas, ser muy importante conside-
rar el hecho de que una separacin social y regional excesiva debilitara la
capacidad de reestructurar la economa, socavando las fuerzas polticas
favorables al cambio. Ms an, sostenemos que el xito de la puesta en
marcha de programas de estabilizacin econmica no garantiza de
manera automtica un crecimiento econmico sostenido, que en el mejor
de los casos es una condicin necesaria pero de ninguna manera suficiente
para el crecimiento, y que hay instancias en las que un celo excesivo en el
manejo de ciertos parmetros (por ejemplo, las tasas reales de inters),
puede llegar a obstruir el proceso de crecimiento que supuestamente
debera venir despus de la estabilizacin. Alternativamente, podemos
dejar establecido que nuestra aproximacin a la estrategia del desarrollo
debe incorporar explcitamente el tiempo, considerando tanto el corto
como el mediano y el largo plazo. Por ltimo, este punto de vista del
crecimiento involucra la concesin de un papel explcito a la estrategia o a
las decisiones estratgicas a nivel nacional, sectorial y corporativo (por
ejemplo, en la creacin de ventajas comparativas dinmicas), por lo que
va ms all de un contexto macroeconmico en el que se ha mantenido la
mayora de los discursos acadmicos y polticos de los economistas.

b) Rasgos estratgicos centrales

En el contexto de la estrategia de desarrollo general, nos centrare-
mos en la industrializacin, y en particular en el desarrollo tecnolgico de
la industria. Sus rasgos principales incluyen:
i) Apertura gradual e integrada, por lo menos con el fin de reducir (e
incluso revertir) la tendencia anti-exportaciones existente en la actuali-
dad en vastas reas de las polticas relativas a la industria. No creemos que
una repentina y abrupta apertura del sector industrial sea apropiada en la
mayora de los casos, aunque el objetivo es lograr la competitividad
internacional y una mnima proteccin en el largo plazo, por lo menos
para aquellos sectores maduros.
ii) Reorientacin del papel del Estado. Este es el principal rasgo del
papel diferente que desempea el Estado. Sin duda, hay muchas reas en
las cuales la intervencin del Estado debe descender; por ejemplo, en
relacin con la proteccin y la intervencin en gran escala a nivel macroe-
conmico (como el otorgamiento de licencias a demasiadas actividades
econmicas). Sin embargo, hay otras reas en las que el papel del Estado
debe incrementarse, en particular en relacin con el desarrollo tecnol-
gico, el desarrollo de los recursos humanos, e incluso en la estimulacin
del surgimiento de un sistema financiero competitivo que sea capaz de
canalizar fondos al sector industrial de manera eficiente.

73
 iii) Generacin de ventajas comparativas. Este aspecto abarca el
nivel crtico de aptitudes y su generacin en el proceso de desarrollo,
puesto que la infraestructura necesaria para el cambio estructural es
intensiva en el uso de aptitudes, y en contraposicin a la simple explota-
cin de las ventajas comparativas hay muy poca o ninguna sustitucin
entre las aptitudes y otros factores de produccin. En el contexto de
Amrica Latina, las ventajas comparativas deben generarse en reas
donde los mercados mundiales son grandes y crecientes, en zonas ricas en
recursos naturales, y en otros productos relativamente abundantes en la
regin. Tanto la generacin como el mantenimiento de ventajas compa-
rativas requiere de un esfuerzo continuo por introducir, difundir e incluso
desarrollar nuevas tecnologas, actividades stas que necesitan una inter-
vencin adecuada del Estado.

4. Objetivos y estructura

El objetivo es esbozar una poltica tecnolgica para la industrializacin,

en el contexto de una estrategia industrial y tecnolgica para el desarrollo
de Amrica Latina. Comenzaremos por entregar las bases analticas de
esta poltica (captulo II), que estar sustentada en varios tipos de distor-
siones del mercado: distorsin ortodoxa del mercado (esttica), distor-
sin dinmica del mercado, y problemas especiales de coordinacin que
estn presentes en la economa de mercado. En el captulo III se discuten
los enfoques alternativos para la articulacin de la poltica: estimulacin
del mercado, neutralidad y enfoque selectivo-estratgico. Pondremos
nfasis en la necesidad de estimular el mercado y en polticas neutrales
(como por ejemplo, una tasa constante de subsidios para industrializacin
y desarrollo, I y D, cualquiera que sea la clase de producto, la tecnologa o
la rama industrial asociada ai proyecto), siempre que esto sea posible,
reconociendo al mismo tiempo la necesidad de selectividad para aquellos
proyectos o decisiones de inversin que de por s requieren esta estrategia
(por ejemplo, debido a su indivisibilidad). A continuacin, se har una
discusin sobre los problemas especiales de selectividad que surgen de
circunstancias especiales de Amrica Latina (como por ejemplo, inversio-
nes indivisibles de gran alcance en algunos pases como el Brasil; la
inevitabilidad de la selectividad ante la ausencia de mercados de capitales
perfectos, etc.).

74
 II. EL PAPEL DEL ESTADO EN LA I N D U S T M A L I Z A C I O N
Y EL DESARROLLO TECNOLOGICO:
BASES ANALITICAS

Introduccin

Antes de entrar en una discusin detallada del enfoque de la distorsin del

mercado, debemos recordar la importancia del punto de vista global del
crecimiento, uno de cuyos aspectos es un proceso orgnico multidimen-
sional que involucra numerosos procesos no pertenecientes necesaria-
mente de manera exclusiva a la esfera econmica. De este modo, debe
considerarse que el proceso de crecimiento involucra relaciones continuas
entre un creciente nmero de sectores econmicos, grupos sociales y
regiones. Dado el estado actual de nuestro conocimiento, no es fcil
describir y comprender estas relaciones y sus efectos econmicos. Y
probablemente sta ser una de las principales tareas de las ciencias
sociales y en particular de la economa en el prximo decenio. Considera-
mos que las bases analticas para el apoyo gubernamental a la promocin
tecnolgica, la industrializacin y el desarrollo, tal como se describe en
este captulo, incluso recibirn un apoyo adicional tras esa revolucin en
nuestra concepcin de desarrollo.
En general, los economistas seguidores de la tradicin neoclsica
consideran como hiptesis cero el punto de vista que considera peligrosa,
o al menos superflua, la intervencin del gobierno en el mercado. Necesi-
tan pruebas fehacientes de que, sin intervencin, el desempeo del
mercado es inadecuado y que el gobierno puede desempearse mejor.
En relacin con el desarrollo tecnolgico y la industrializacin, en
este captulo se recoge la primera mitad de este requisito, que podramos
decir es la ms fcil.
Aqu, desafiamos la nocin de que el libre mercado puede conside-
rarse capaz de aprovechar totalmente las oportunidades para el cambio
tecnolgico, presentando el tema en tres partes. En primer lugar, revisa-
mos el enfoque de la distorsin del mercado, producto de la exposicin de
Arrow (1962), presentada en un seminario, que es el ncleo de la tradi-
cin neoclsica. En seguida, apuntamos a las limitaciones del libre mer-
cado para lograr aquellos cambios estructurales que a menudo constituyen
una precondicin del progreso tecnolgico. Este argumento se deriva de
observaciones empricas en una variedad de contextos: pases en proceso
de industrializacin reciente (Westphal et al., 1982), pases de la OCDE
(Freeman y Soete, 1985), as como estudios histricos (por ejemplo,
Rosenberg, 1975). Por ltimo, sealamos que muchos pases dla regin
se caracterizan por una intervencin gubernamental extensiva, y algunos
de ellos se manifiestan decididamente contrarios a una actividad innova-
tiva. Queda claro que el remedio ms eficiente contra este predicamento

75
es la reduccin del papel del gobierno en aquellos casos donde ste
distorsiona la actividad del mercado. Pero existen limitantes polticas y
econmicas tanto en el monto como en la finalidad de una reduccin de
este tipo. En estas circunstancias, un progreso tecnolgico satisfactorio
puede ser contingente en la compensacin de las distorsiones existentes,
incluso si ello significa introducir distorsiones compensatorias, de prefe-
rencia sobre una base temporal.

1. Enfoque ortodoxo de la distorsin

del mercado^

Para justificar la intervencin pblica en el mercado, el enfoque econ-

mico neoclsico utiliza como punto de partida el concepto de distorsin
del mercado. Con el argumento de que para la sociedad como un todo una
disparidad entre el valor marginal de una actividad econmica y su valor
marginal para el sector privado puede conducir al libre mercado a una
asignacin subptima de recursos, sugiere que en casos como ste la
intervencin del gobierno puede proporcionar un mejoramiento en el
funcionamiento del mercado.
La aplicacin de este enfoque a la poltica de innovacin fue desarro-
llada por vez primera en los trabajos de Nelson (1959) y Arrow (1962), y
desde entonces ha constituido la base de muchos estudios tericos. Para
los propsitos de nuestra exposicin y como punto de partida, es conve-
niente tomar en consideracin los principios bsicos establecidos en la
contribucin de Arrow (1962).
El anlisis de Arrow de la asignacin de recursos para invencin se
deriva de su caracterizacin de invencin como produccin de informa-
cin, de su seleccin de un contexto de economa cerrada, y de la natura-
leza no desarrollista de su enfoque. Estos rasgos lo llevaron a poner
nfasis en tres atributos del proceso de innovacin: su inapropiabilidad,
su incertidumbre y su indivisibilidad.
La inapropiabilidad de las ganancias derivadas de la invencin es
producto del bajo costo social de la transferencia de informacin y del
punto de vista de Arrow en relacin con la invencin, definida como
produccin de informacin. Lo anterior conduce a un tipo de distorsin
del mercado particularmente difcil de resolver, puesto que se manifiesta
en dos efectos conflictivos.
Por una parte, el bajo costo social de la transferencia de informacin
significa que, una vez producida la informacin, puede distribuirse libre-
mente. Esto es aplicable tanto al producto final del proceso innovativo
como a sus resultados intermedios, y ambos indican una insuficiente
diseminacin de invenciones y un derroche, debido a la duplicacin de
esfuerzos. Por otra parte, este mismo fenmeno significa tambin que las

76
 ganancias provenientes de la innovacin no pueden ser de propiedad
total del innovador, lo que lleva a una subinversin en la investigacin.
En una relacin simultnea con estos efectos conflictivos, se ponen
de manifiesto serias dificultades. Si aumentan los incentivos por medio
del incremento de la apropiabilidad (por ejemplo, a travs del sistema de
patentes), la difusin de innovaciones podra perjudicarse, producindose
probablemente una duplicacin ms dilapidadora de recursos. A la
inversa, el incrementar la diseminacin de los resultados de la actividad
innovativa significara menos remuneracin para el inventor y, en conse-
cuencia, menores incentivos para la innovacin.
Al analizar este intercambio de acuerdo con un modelo formal
riguroso. Spencer (1984) sugiere que una combinacin de investigacin
cooperativa para reducir las duplicaciones antieconmicas, y de subsidios
gubernamentales para reforzar incentivos ofrece algunas soluciones para
este tipo de distorsin del mercado. Una experiencia reciente de la
intervencin gubernamental en la industria electrnica ocurrida en el
Japn, por lo menos en cierta forma, parece comprobar lo anterior.
El anlisis de Arrow acerca del papel de la incertidumbre en la
actividad econmica ha tenido una influencia profunda y permanente en
muchos aspectos de la teora econmica, y tiene tambin consecuencias
importantes para la poltica de innovacin.
Arrow pone nfasis en la importancia de los mercados de capitales
para eliminar los riesgos correspondientes en el campo de la invencin y
la innovacin. Al mismo tiempo, reconoce las imperfecciones a las que
por lo general son susceptibles. La informacin desempea un papel vital
en los mercados de capitales, aunque su produccin se caracteriza por las
mismas distorsiones del mercado sealadas anteriormente en relacin
con la inapropiabilidad de la informacin innovativa, y su aplicacin se
caracteriza por economas de escala extensivas. Lo anterior significara
que algunos mercados de capitales que seran tiles desde un punto de
vista social no existen, pues no son lo suficientemente rentables para el
creador del mercado.
Pero Arrow tambin hace una importante contribucin a nuestro
punto de vista acerca de las cualidades inherentes que limitan la capacidad
de los mercados de capitales para traspasar los riesgos. Segn este autor,
el mismo instrumento que traspasa los riesgos del innovador al inversio-
nista, puede al mismo tiempo entrabar los propsitos de compensacin
del innovador. De este modo, la vigilancia del inversionista sobre el
innovador y la supuesta divergencia de propsitos entre ambos, por
fuerza debe conducir a una subinversin. Arrow se refiri a este fen-
meno denominndolo factor moral, y en una conceptualizacin ms
reciente lo llam riesgo moral. Es evidente que este factor puede limitar
las metas y la eficiencia de los propsitos gubernamentales para comple-
mentar los mercados de capitales imperfectos del sector privado.

77
 El tercer asunto analizado por Arrow se refiere a la indivisibilidad
asociada al uso de la informacin en la produccin. Existen economas de
escala inherentes a la aplicacin de una innovacin por parte de una
empresa individual: un proceso de innovacin que reduce en un 10% los
costos de produccin, en una tasa de produccin normal de 100 unidades
diarias, perfectamente puede lograr ahorros similares por unidad en tasas
ms altas de produccin, sin aumentar los costos de la innovacin. Este
tipo de economas de escala podra llevar a una reconocida divergencia
con la asignacin de valores a los costos marginales y con una seleccin
subptima de innovaciones por parte del mercado.
Este ltimo punto tambin se trata en un trabajo ms reciente, de
Spencer (1976), sobre seleccin de productos bajo un rgimen de compe-
tencia monoplica. Spencer demuestra de manera formal que en econo-
mas de escala caracterizadas por la competencia monoplica, la seleccin
de productos por parte del sector privado sobre la base de la rentabilidad,
no necesariamente ser ptima desde un punto de vista social; y al mismo
tiempo, entrega datos acerca de la direccin de las tendencias que con ello
podran surgir.

2. Algunas proyecciones y la crtica

schumpeteriana

En Justman y Teubal (1985), se demuestra la aplicacin de este enfoque al

diseo de un sistema de apoyo para proyectos de I y D en el sector
industrial privado. Se reconoce que el gobierno no tiene ventajas sobre el
sector privado en cuanto a predecir las posibilidades de xito de los
diferentes proyectos. Sin embargo, el gobierno puede tener la capacidad
de identificar aquellos proyectos que tienen ms posibilidades de generar
externalidades beneficiosas (por ejemplo, creacin de empleos). En igual-
dad de condiciones, lo que debe subsidiarse es el potencial para generar
estas externalidades. Tambin consideramos que, en ausencia de infor-
macin suficiente, es aconsejable un esquema neutro de apoyo a la I y D,
como por ejemplo un esquema que no beneficie ramas industriales
particulares, grupos de productos o reas tecnolgicas. Una poltica de
este tipo, en lugar de sustituir el mercado en el proceso de seleccin
natural de proyectos y empresarios, lo incrementara. Tambin llegamos
a la conclusin de que en el caso de inversiones de gran magnitud e
indivisibles, como en el de la infraestructura, el principio de neutralidad
en el apoyo no es aplicable (en el sentido descrito anteriormente).
En la tradicin neoclsica de la economa, otra lnea actual de
investigacin que est de acuerdo con la asignacin pblica de recursos
para I y D se refiere a las industrias de creacin reciente, donde la
acumulacin de experiencias desempea un papel central.^ Cuando se

78
hace difcil llevar a la prctica este tipo de experiencias, ya sea porque
depende de aptitudes humanas ms que de empresas o equipos, o porque
no existen restricciones concretas a la imitacin, las fuerzas del mercado
desarrollarn la industria a un ritmo ms lento que el ptimo desde un
punto de vista social. Otras causas de la distorsin del mercado en relacin
con industrias de creacin reciente son probablemente los efectos exter-
nos en las industrias complementarias,y las disparidades entre las tasas
de descuento sociales y privadas. Las industrias de alta tecnologa a
menudo presentan caractersticas similares a las de las industrias de
reciente creacin en las primeras etapas de su desarrollo.
A pesar de su vigencia entre las principales corrientes del anlisis
econmico, el enfoque neoclsico de la distorsin del mercado para el
estudio de asuntos relativos a polticas de innovacin ha sido objeto de
profundas crticas, tanto entre los partidarios de la poltica de innovacin
como entre los economistas que siguen la tradicin evolucionista de
Schumpeter (como son los casos de Nelson y Winter, 1982 y de Nelson,
1984). Estas crticas apuntan a la insuficiencia de los modelos neoclsicos
en la descripcin de los procesos innovativos, su omisin de los elementos
de desarrollo del progreso tecnolgico, que trasciende los intereses de las
empresas individuales, y la exageracin de las posibilidades de llegar a
decisiones racionales. Aunque en trminos generales estamos de acuerdo
con esta crtica, consideramos que la identificacin de disparidades exis-
tentes entre los beneficios a nivel social y privado que surgen de las
diferentes actividades econmicas involucradas en el proceso de innova-
cin, proveen una base analtica esencial en la formulacin de una poltica
de innovacin, no obstante es preciso reconciliarse con el punto de vista
schumpeteriano de la innovacin. Debera analizarse en qu forma el
enfoque de la distorsin del mercado o el enfoque schumpeteriano pue-
den utilizarse en conjunto para lograr formulaciones analticas que res-
pondan a la necesidad comn de todos los pases en vas de desarrollo de
generar un equipo de empresarios schumpeterianos. En el captulo II,
punto 4, revisamos algunos intentos por introducir consideraciones de
tipo estructural en el anlisis neoclsico de la distorsin del mercado.

3. Estrategia competitiva internacional e

industrias complementarias

Investigaciones recientes en estrategia de competitividad internacional,

en especial una serie de documentos de Spencer y Brander (como el de
1983), han considerado la posibilidad de obtener beneficios a travs de la
intervencin, por parte de los gobiernos nacionales, en aquellos mercados
internacionales donde la competencia es imperfecta y es posible obtener
beneficios superiores a los normales. En estas circunstancias, la distribu-

79
dn de estos beneficios entre los competidores del mercado no puede
determinarse a priori sobre bases econmicas, sino que depende de la
interaccin estratgica entre ellos. Spencer y Brander sealan que, al
subsidiar las actividades de investigacin y desarrollo, los gobiernos
pueden, en ltima instancia, reducir los costos marginales de produccin
de los fabricantes nacionales, incrementando, en consecuencia, sus utili-
dades y su participacin en el mercado. Otras formas de subsidio directo o
indirecto a la produccin pueden servir para alcanzar el mismo propsito.
Sin embargo, los subsidios para I y D tienen la ventaja de afectar la
subsidiariedad en la primera etapa del proceso productivo, por lo que
tienen menos probabilidades de producir respuestas negativas que otras
formas directas de subsidio a la produccin.
La discusin relativa a la distorsin del mercado en industrias
complementarias o interrelacionadas o, de acuerdo con la terminologa
actual, fallas de coordinacin (vase Okuno-Fujiwara, 1986), tiene un
enfoque totalmente diferente y una tradicin mucho mayor. Este enfoque
tiene sus orgenes en la teora del desarrollo econmico que surgi
despus de la Segunda Guerra Mundial y est relacionado con los puntos
de vista de Rosenstein-Rodan (1943), Nurkse (1953), Hirschman
(1956), Scitovsky (1954) y Chenery (1959,1965). Se relaciona con lo que
Chenery denomina conflictos entre la teora del comercio y la teora del
crecimiento, donde la primera es de tipo neoclsico esttico y de equilibrio
general (en su variante de ventajas comparativas deHeckscher-Ohlin),y
la segunda es una teora dinmica que tiene que ver con economas
externas y economas de escala. Chenery (1965), seala: "Considerando
una oferta elstica tanto de capital como de trabajo, Rosenstein-Rodan
demuestra que la inversin tendr ms utilidades en sectores interrelacio-
nados debido a la interdependencia horizontal y vertical, que en el mismo
sector considerado por separado. Las fuerzas del mercado no necesaria-
mente conducirn a decisiones ptimas de inversin pues los precios
actuales no reflejan las condiciones de costo y de demanda que existirn
en el futuro. Este efecto de la inversin en un sector en beneficio de la
inversin en otro, por la va del aumento de la demanda o de la reduccin
de los costos, ha sido denominado por Scitovsky (1954) economa din-
mica externa. Las imputaciones de estas economas a los sectores origina-
rios puede afectar seriamente la estimacin de la ventaja comparativa."
Este planteamiento sigue teniendo vigencia en la actualidad, en relacin
con la teora y la poltica de la industrializacin. Y tambin es fundamen-
tal en relacin con el desarrollo tecnolgico, debido a la importancia que
tiene para la generacin de aptitudes tecnolgicas y empresariales el
concepto de aprender haciendo. Esto significa, en principio, que desde el
momento en que el mercado se distorsiona, debe intervenir el gobierno.
En los estudios existentes al respeao, se han mencionado por lo menos
dos tipos de intervencin: Primero, la estimulacin del gobierno a los

80
mercados futuros, que podra refutar la opinin de Chenery de que los
precios actuales no reflejan las condiciones de costo y demanda futuros.
Segundo, coordinacin estratgica entre el gobierno y el sector privado en
relacin con conglomerados de instrumentos interrelacionados. Heller y
Starrett (1976) consideran que, en teora, los mercados futuros pueden
resolver el problema. Pero sta no parece ser una posibilidad realista ni
siquiera en los pases desarrollados, y menos an en los pases de Amrica
Latina. La alternativa para una estricta seleaividad del gobierno es la
coordinacin estratgica en el contexto de un foro sobre estrategia indus-
trial entre el sector pblico y el sector privado. (Al respecto, vase
Justman, Teubal y Trajtenberg, 1986.) Dicho foro puede no slo coordi-
nar dos instrumentos directamente productivos (por ejemplo, agricultura
y procesamiento de alimentos), sino tambin instrumentos productivos y
su correspondiente infraestructura, en el contexto de la coordinacin para
el cambio estructural (Justman y Teubal, 1986) o para generar ventajas
comparativas. Okuno-Fujiwara (1986) desarroll en profundidad la
nocin de falla de coordinacin, en el contexto de la poltica industrial
japonesa de la posguerra. De acuerdo con su punto de vista, esta falla
rescata la justificacin para la intervencin gubernamental basada en el
concepto de economas externas pecuniarias que en el anlisis neocl-
sico de equilibrio desaparece cuando las fuerzas del mercado llevan los
precios al nivel de los costos marginales, si bien en la variedad de
economas externas recprocas, en trminos de Corden. Por ltimo, vale
la pena dejar establecido que la coordinacin estratgica es una forma
particular de selectividad, una forma ms sofisticada y de respuesta de
mercado, que la imagen neoclsica de la selectividad autocrtica y centrali-
zada a nivel del gobierno. En un futuro trabajo puede intentarse la
identificacin de formas de cooperacin ptimas, o la imitacin de merca-
dos inexistentes.

4. Desarrollo tecnolgico y cambio estructural

El anterior resumen del enfoque neoclsico de la distorsin del mercado

en relacin con la poltica de innovacin, se bas en las disparidades entre
las metas privadas y sociales a nivel de proyeao. Pero consideramos que
sta es slo una parte del panorama general. Existen otras disparidades de
mayor importancia, las que retrasan el dsarrollo tecnolgico y el creci-
miento de la economa como un todo.
Estas disparidades socavan la capacidad de la economa para generar
el cambio estructural requerido, tendiente a impulsar el crecimiento
econmico en un mundo que est en permanente desarrollo tecnolgico.
Desde hace mucho tiempo, la escuela estructuralista del desarrollo de la
economa reconoce la importancia que tiene el cambio estructural para el

81
crecimiento de los pases en vas de desarrollo. En Justman y Teubal
(1985 y 1986), se demuestra que esta posicin puede sustentarse en los
principios neoclsicos de la distorsin del mercado, y se sostiene que
puede aplicarse tambin a las economas industrializadas. Esto nos lleva a
desarrollar una teora construida sobre la base de la teora neoclsica del
crecimiento, pero incorporando lo que consideramos un punto de vista
ms realista acerca del papel que desempea el cambio estructural en el
crecimiento."
Nuestro punto de partida, basado en la teora neoclsica del creci-
miento, tal vez pueda comprenderse mejor en trminos del modelo bsico
de crecimiento de Solow y de la extensin de dos sectores de Uzawa
(1964). A pesar de que estos modelos consideran que, en ltimo trmino,
el crecimiento potencial se ve limitado por retornos en disminucin,
sostenemos que el crecimiento se deriva de una progresin de los cambios
estructurales que son parte necesaria del proceso de acumulacin de
recursos.
Esta progresin del cambio, descrita en el documento con cierto
detalle, es en esencia ilimitada y ofrece nuevas oportunidades, tomando
en consideracin que las antiguas estn agotadas y se encuentran en un
proceso de destruccin creativa. Por otra parte, los cambios son disconti-
nuos, a veces violentos, en contraste con los cambios suaves propuestos
en el modelo de Uzawa; contemplan retornos crecientes en aquellos
elementos de infraestructura que son condicin previa para el cambio
estructural. Desde nuestro punto de vista, el desafo del crecimiento
involucra un aprovecfeamiento eficiente de estas ventajas.
A travs de una combinacin de argumentos formales e informales,
en este documento se proponen tres condiciones para llevar a cabo con
xito el cambio estructural para el crecimiento.
Primero, deben existir recursos agregados suficientes para inver-
sin. Este punto se aproxima al enfoque de Solow, relativo a la tasa de
ahorro necesaria para mantener una acumulacin de capital ptima, con
la importante observacin de que el proceso de cambio necesitar recur-
sos extraordinarios.
Segundo, es necesario tomar en cuenta la distorsin del mercado en
la acumulacin de categoras especficas de capital. Estas deberan ser ms
severas en la acumulacin de intangibles; requieren de aptitudes conside-
rables y de capacidad en el capital humano disponible y en las estructuras
organizativas. Este es un punto desarrollado en Justman y Teubal (1985).
Tercero, el gobierno tiene un papel crucial que desempear en la
coordinacin del cambio estructural; y este papel tiene su origen tanto en
los fuertes vnculos intersectoriales que caracterizan este cambio, y que se
manifiestan en rasgos del mercado incapaces de reflejar de manera
satisfactoria las posibilidades futuras (Heller y Starrett, 1976), como en

82
las dimensiones sociales y polticas del cambio estructural. El gobierno
tiene un papel fundamental en la coordinacin de estos aspectos del
cambio, as como en la solucin de conflictos potenciales, antes de que se
socave la voluntad poltica necesaria para el cambio, que es una condicin
para el xito del crecimiento.
En un documento relacionado con este tema, Halperin y Teubal
(1986) se concentran en las condiciones formales que optimizan un
sistema econmico, al agregar un sector de alta tecnologa al conjunto de
los sectores convencionales ya existentes. Cuando el ingreso en un nuevo
sector requiere de un esfuerzo considerable de capacidad creativa, el
mercado no producir el cambio estructural socialmente ptimo. Tam-
bin el mercado puede fracasar en la generacin de un aumento de las
capacidades requeridas. Esto es producto de la existencia de una falla en la
funcin de la produccin agregada (al nivel socialmente deseable del
cambio estructural), lo que podra requerir un nivel de esfuerzo sustancial
en la generacin de capacidades. La intervencin del gobierno puede
asegurar la adopcin de un punto de vista mximo, global ms que l o c a l .
Tanto en ste como en un documento anterior, se desprende una posibili-
dad terica de que la distorsin del mercado constituya el ncleo del
proceso de crecimiento, por la va de cambios estructurales.''

5. La infraestructura para el cambio estructural

Un cierto concepto de infraestructura, que va ms all del concepto

ortodoxo de infraestructura fsica y del capital social indirecto, subyace en
los puntos de vista estructuralistas del crecimiento econmico antes
mencionado. En efecto, este concepto involucra incluso a las institucio-
nes. El cuadro 3 muestra los tipos de infraestructura necesarios para tres
modalidades de cambio estructural: el desplazamiento hacia industrias de
procesamiento en gran escala; el desplazamiento hacia bienes de capital, y
el desplazamiento hacia industrias de alta tecnologa. Los mltiples
elementos o categoras que lo integran incluyen: capacitacin tecnolgica
interna, infraestructura fsica, capacitacin tecnolgica, infraestructura
de mercado e instituciones financieras. Los rasgos centrales de la infraes-
tructura aqu presentada son: i) corresponde especficamente a un cierto
tipo de industrias (es decir, es un requisito para la generacin de ventajas
comparativas dinmicas en un cierto tipo de industrias) y no a la industria
en general; ii) es una infraestructura multicomponente, cuyo diseo y
puesta en funcionamiento requiere de aptitudes sofisticadas.

83
00
A Cuadro 3

POLITICA DE RENOVACION Y CAMBIO ESTRUCTURAL

Tipo de cambio estructural

Tipo de infraestruaura y reas de
poltica
Capacidad tecnolgica nacional
Transferencia de tecnologa
Infraestructura (excepto comercia-
lizacin)
Comercializacin e infraestructura
en comercializacin
Polticas de financiamiento e
impuestos
"Los mecanismos de transferencia de tecnologa son informales en su gran mayora.
'Ejemplo: Introduccin de la electrnica en las industrias de ingeniera.
Proceso en gran escala, proyectos
industriales e infraestructurales
Apoyo a capacidad de inversin (Ej.;
Empresas consultoras ingeniera
Apoyo a transferencia de tecnologa
Apoyo a infraestructura en general y
fsica (energa, vial); a la ciencia en
general e infraestructura tecnolgica
(gobierno, universidades, labora-
torios)
Apoyo a capacitacin formal (Ej.:
ingeniera civil, qumica, mecnica)
Apoyo a empresas comerciales
Creacin de banco de desarrollo
industrial
Bienes de capital
a) Creacin del seaor
b) Transformacin en sector clave
a) Modernizacin y racionalizacin
de talleres metalrgicos tradicionales
a) y b) Apoyo a transferencia de
tecnologa"
b) Apoyo a capacidades de diseo en
ingeniera
Apoyo a infraestructura fsica de par-
tes y componentes
Apoyo a capacitacin formal (inge-
nieros mecnicos y electrnicos)
Ferias comerciales
Investigacin de mercados
Creacin banco de desarrollo a
exportaciones (para financiar
exportaciones)
Industria de alta tecnologa
Apoyo a capacidad de innovacin
(Ej.: Proyeaos de I y D)'
Apoyo a I y D en tecnologas genri-
cas (Ej.: fijacin de enzimas con bio-
reactores)
Apoyo a capacitacin formal (inge-
nieros electrnicos y computacin)
Investigacin de mercados extranje-
ros, base de datos mercados en
expansin, ferias comerciales, subsi-
dio exportacin y su comercializacin
Creacin infraestructura selectiva,
mecanismos financiamiento C y T,
creacin esquema subsidios I y D,
legislacin impuestos (reformas tri-
butarias sobre ingresos y plusvala)
 6. Circunstancias especiales de los pases
de Amrica Latina

Tanto en trminos de tamao como en relacin con el producto interno

bruto per cpita y el nivel de desarrollo logrado, la gran variedad que
existe entre los pases de Amrica Latina aumenta la posibilidad de que
sean vlidas todas las razones antes mencionadas de la distorsin del
mercado. En consecuencia, existe un gran nmero de justificaciones
apriorsticas para la intervencin gubernamental de apoyo al desarrollo
tecnolgico y de la industrializacin en la regin. En algunos pases, como
por ejemplo en el Brasil, el rea de intervencin es a priori particular-
mente grande debido al gran nmero de proyectos indivisibles, potencial-
mente aprovechables, y de proyectos que requieren coordinacin
estratgica. En otros pases, debido a su bajo nivel de desarrollo, la meta
de apoyo gubernamental no puede sobrepasar un nivel bsico de eficiente
transferencia de tecnologa y desarrollo general de recursos humanos. A
continuacin, quisiramos explicar, primero, las razones que refuerzan
los argumentos tericos para la intervencin gubernamental en pro de la
industrializacin y, segundo, las circunstancias que reduciran el papel del
Estado bajo el nivel que seala la teora.

a) Circunstancias que, para la regin, refuerzan los argumentos

tericos para aumentar la intervencin gubernamental
i) La ingente necesidad de lograr un cambio estructural exitoso,
debido a la ineficiencia de la estruaura existente, y la necesidad de superar
con eficiencia los problemas relativos a la deuda.
ii) Relacionado con el punto anterior, el papel especial del Estado en
la conduccin de una apertura gradual de la mayor parte de las economas
latinoamericanas (vase tambin el anexo III).
iii) El nfasis que en la nueva industrializacin se pone al desarrollo
de recursos humanos y tcnicos, procesos que, como se sabe, las fuerzas de
los mercados las llevan a cabo de manera ineficiente.
iv) La necesidad de superar la desarticulacin estructural y social a
travs de la creacin de lazos entre los sectores, clases y regiones, procesos
que estn relacionados con tipos de externalidades de red, aaualmente
ignorados por la teora.
v) Estmulo a los dbiles o inexistentes mercados de capitales actua-
les, actividad que requiere polticas explcitas que incluyen, en algunos
casos, acciones concretas para romper el monopolio de poderosos grupos
de inters que existe en el sistema financiero de un pas.
vi) Circunstancias especiales que incrementen la inevitabilidad o la
necesidad de una intervencin selectiva ms que neutral; esto es, ausencia
de mercados de capitales (vase el captulo III), o existencia de un
conjunto limitado de empresarios.

85
 vii) Existencia de un nivel macroestratgico intermedio, donde se
requiere la toma de una decisin pblica y privada explcita, cuya existen-
cia es en general ignorada por la teora.

b) Razones especficas para Amrica Latina en defensa de un papel

reducido del Estado
De modo paralelo, e incluso previo a la necesidad de crear nuevas
formas de intervencin estatal para el cambio estructural y el crecimiento
econmico, existen otras razones para la reduccin del papel del Estado,
algunas de las cuales son precondiciones para que ste sea capaz de asumir
de manera efectiva su nuevo papel. En primer lugar, derivndose directa-
mente de la necesidad de abrir la economa, se requiere sobre todo la
reduccin del proteccionismo y autorizacin de importaciones. En
segundo lugar, la ineficiencia de la maquinaria estatal en la toma de
decisiones, por ejemplo en el rea de decisiones de inversin pblica. En
algunos casos, el nuevo papel que debera desempear el Estado no ser
faaible sin la realizacin de cambios significativos y reduccin en gran
escala, en la organizacin y en el espritu de la intervencin estatal; en
otros casos, deber hacerse un intento por aumentar la eficiencia de las
estructuras existentes. En algunas circunstancias, los niveles existentes y
la ineficiencia en los gastos estatales son tales que no sobra un ahorro neto
despus de la amortizacin de la deuda para inversiones productivas por
parte del sector privado, de modo que la reduccin del dficit estatal es
una precondicin para el cambio estructural y el crecimiento.
Resumen: En Amrica Latina, las bases tericas, combinadas con un
listado muy breve de circunstancias trascendentales, significa que es ms
bien engaoso hablar sin ambigedad de una reduccin del papel del
Estado. La tendencia general debe ser hacia una reorientacin de las
funciones del Estado, tendiente al diseo y puesta en praica efeaiva de
las nuevas tareas de desarrollo que las confronten, abandonando las
ineficientes modalidades actuales. Esta reorientacin requiere un
esfuerzo consciente por crear nuevas instituciones y mecanismos de toma
de decisiones que involucren tanto al Estado como al sector privado.

III. ENFOQUES DE LAS POLITICAS GUBERNAMENTALES

Y EL PAPEL DE LA SELECTIVIDAD

1. Enfoques alternativos de polticas

Es importante distinguir entre varios tipos de enfoque de polticas para el

desarrollo tecnolgico e industrial, con el propsito de hacerse una idea
acerca de la relacin existente entre la toma de decisiones pblica y
privada en el establecimiento de las necesidades de informacin para la

86
 elaboracin de una poltica determinada en este campo. Proponemos una
clasificacin basndonos en: a) la neutralidad; b) la estimulacin de las
fuerzas del mercado y de los mecanismos de respuesta de ste; y c) el
enfoque selectivo y estratgico.
a) Neutralidad. El apoyo neutral involucra apoyo para actividades
particulares como investigacin y desarrollo (I y D), inversiones y difu-
sin tecnolgica, sin una preferencia explcita por alguna rama econ-
mica, sector, tecnologa o aptitud en particular. Por ejemplo, el subsidio
para I y D, en Israel, se otorga de manera uniforme, por un monto de
50%, a cualquier proyecto que satisfaga un conjunto mnimo de exigen-
cias (concretamente de I y D, factibilidad tcnica y bsqueda elemental de
mercados).''' Puesto que no hay una seleccin de ganadores, las exigencias
de informacin son vlidas y los subsidios son administrados en especial
por el organismo gubernamental responsable (la Oficina del Jefe Cient-
fico del Ministerio de Comercio e Industria). Consideramos que tal tipo de
poltica neutral es adecuado para estimular la I y D industrial de los pases
mayores de Amrica Latina.
Mientras este enfoque de poltica favorece la actividad meta por
sobre otras actividades (debido a externalidades, riesgo y generacin de
capacidades de innovacin), como por ejemplo investigacin y desarrollo
relativos a inversiones de capital convencionales, no afecta el beneficio
privado relativo de los distintos proyectos involucrados. Por lo menos en
este sentido, no interfiere con las fuerzas del mercado, facilitando e
incluso reforzando el proceso de seleccin natural de los proyectos y
empresas. En nuestra opinin, por estas razones, las polticas neutrales
son preferibles a las polticas de estrategia selectiva, y deben privilegiarse
siempre que sea posible (por cierto, no son aplicables a inversiones
indivisibles; al respecto, vase el punto 4 de este captulo). Tanto el
subsidio fiscal como el crediticio concedido a ciertas actividades, como a
investigacin y desarrollo o a inversiones, pueden ser mecanismos relati-
vamente neutrales en el sentido descrito anteriormente, en especial este
ltimo (el problema consiste en que no todas las empresas estn en la
posicin de obtener beneficios de ellos, por lo que se requieren mecanis-
mos adicionales de apoyo). Aqu debemos poner nfasis en que la neutra-
lidad no caracteriza un instrumento particular, sino ms bien un aspecto
de la forma de aplicacin de tal instrumento."
b) Estimulacin del mercado {o simulacin). Este enfoque intenta
reforzar el funcionamiento del mercado en el rea particular de poltica
involucrada; si tiene xito, exime al gobierno de la necesidad de intervenir
directamente en la solucin de la distorsin del mercado. Aunque la
incluye, va ms all de la poltica competitiva o antimonoplica, desde el
momento en que tambin contempla: i) estimular el surgimiento y des-
arrollo de empresas especializadas que den servicios de infraestructura-
tipo a otras empresas; ii) estimular el mercado por medio de mecanismos

87
en instituciones no orientadas hacia las ganancias. Un ejemplo de las
primeras de importancia para los pases latinoamericanos ms
desarrollados consiste en estimular el surgimiento de empresas de
inversiones en I y D, como por ejemplo aquellas de capital de riesgo.
Una posibilidad donde se requiere un mayor nmero de mecanis-
mos que respondan al mercado, en el seno de instituciones sin fines de
lucro, es el sistema de educacin superior, que en muchos pases, debido a
la rigidez institucional, impide la destinacin de recursos a disciplinas del
rea de la ingeniera, imprescindibles para el crecimiento.''
c) El enfoque selectivo-estratgico. Este enfoque se ha utilizado con
un xito relativo en el Japn y en la Repblica de Corea, en sectores
industriales seleccionados para la promocin de industrias preferenciales
de creacin reciente.' Tambin se ha utilizado, aunque sin xito, en los
pases europeos, en proyectos nacionales de prestigio en las reas de
energa nuclear, espacial y aeronutica.'' En este enfoque, son considera-
bles las necesidades de informacin para la eficiencia en la toma de
decisiones, por lo que debe aplicarse slo en aquellos casos donde no es
posible ningn otro tipo de enfoque.
Sin embargo, como se mencionara anteriormente, las inversiones
indivisibles en infraestructura requieren un enfoque selectivo-estratgico
para la creacin de esta poltica. La frmula general antes propuesta
coordinacin estratgica puede representar un mejoramiento en
relacin con los procesos arbitrarios de toma de decisiones que han
caracterizado las antiguas polticas de inversin de muchos pases.
La poltica industrial y tecnolgica propuesta en este documento
representa una mezcla de los tres enfoques. El enfoque de la distorsin del
mercado significa que la estimulacin del mercado (y la simulacin) debe
preferirse por sobre todos los dems enfoques, y aplicarse siempre que
sea posible. Cuando esa posibilidad no existe (por lo menos como medida
temporal), se deber recurrir a un mecanismo neutral. Slo como ltimo
recurso se recurrir a un mecanismo de estrategia selectiva. Sin embargo,
como lo podremos observar ms adelante, en la actualidad el espectro de
las medidas polticas potencialmente beneficiosas es elevado en Amrica
Latina, pero los riesgos de cometer errores de alto costo son igualmente
elevados.

2. Repercusiones del enfoque de la distorsin del

mercado para la selectividad de polticas, en
las circunstancias de Amrica Latina

Debe quedar en claro que las causas de la distorsin del mercado, si bien
representan justificaciones apriorsticas para el estmulo gubernamental
del desarrollo tecnolgico e industrial, no necesariamente requieren

88
 selectividad en la poltica a nivel de la industria. Sin embargo, ciertas
categoras y causas de esta distorsin parecieran necesitar mayor selecti-
vidad que otras. Haremos un intento por analizarlas y sealar la impor-
tancia que tienen para Amrica Latina.
a) Indivisibilidad.Oizno las inversiones son indivisibles, el costo
de adquisicin de informacin acerca de las industrias y ios empresarios
de xito a travs de un proceso de seleccin natural es prohibitivo, de tal
modo que se hace necesario un enfoque selectivo del desarrollo industrial
para eliminar los grandes riesgos y dificultades en su diseo y puesta en
marcha. La indivisibilidad constituye una caracterstica general del des-
arrollo de la infraestructura y es capital para los pases de la regin, dada
la extensin geogrfica y la variedad y riqueza de sus recursos naturales
susceptibles de explotacin. Adems, algunos de los pases latinoamerica-
nos mayores y ms desarrollados necesitan establecer infraestruauras
cientficas, tecnolgicas y de recursos humanos para la absorcin y difu-
sin de nuevas tecnologas, como la biotecnologa y las tecnologas de
informacin. Estas decisiones, necesariamente, deben ser selectivas, si
bien algunos aspectos de las tecnologas de difusin de las polticas de
informacin pueden pertenecer a la estimulacin del mercado y a catego-
ras neutrales (como por ejemplo dejar que en el mercado se decida la
periodicidad y secuencia de las aplicaciones al desarrollo de las tecnologas
de informacin). La indivisibilidad constituye tambin una caracterstica
de muchas inversiones en actividades directamente productivas, tpicas
de las industrias de procesamiento (del acero y otros metales bsicos, de
minerales no metlicos como el cemento, de la industria qumica y
petroqumica, de la industria manufacturera de pulpa de madera y de
papel, y de la industria de elaboracin de recursos naturales en general), y
tambin de algunas industrias de maquinaria y trabajo en metales (por
ejemplo, industria automotriz). De esta forma, el rea de la poltica
selectiva y estratgica es sobre todo amplia en pases grandes, as como en
la regin en su conjunto.
b) Fallas de coordinacin. Estas son tpicas en industrias interrela-
cionadas o complementarias, asociadas a economas externas monetarias,
o en economas externas monetarias recprocas, dado que no existen
mercados futuros. (Vase Corden, 1974.)
Los gobiernos deben explorar constantemente conglomerados de
esas industrias que en potencia son apropiados, e intentar la realizacin
de anlisis costo-beneficio preliminares, con una amplia gama de combi-
naciones posibles y alternativas, con el propsito de intervenir en aque-
llas que, de manera selectiva, podrn estimularse dentro de un marco
significativo de tiempo. (En el entorno latinoamericano, esta exploracin
debe realizarse tambin a nivel regional.) Las industrias que pueden
sufrir fallas de coordinacin pueden o no ser de reciente formacin.
Existen numerosos ejemplos que nos parecen particularmente importan-

89
tes para Amrica Latina: el desarrollo de la agricultura junto con el
procesamiento de alimentos y de fibras; la minera y la elaboracin de
recursos naturales; la siderurgia, la industria automotriz y las industrias
del metal en general; la industria automotriz y de componentes, etc.
c) Toma de decisiones estratgicas y cambio estructural. La planifi-
cacin y la toma de decisiones asociada al cambio estruaural constituye un
problema de coordinacin ms profundo. En este terreno, pueden surgir
problemas de coordinacin en el abastecimiento de varios componentes
infraestructurales necesarios para el tipo particular de industria a des-
arrollar. Sin embargo, la decisin principal est relacionada con una
seleccin estratgica entre varios tipos alternativos de industria, que
constituye una eleccin inherentemente selectiva y no neutral (vanse
Justman y Teubal, 1986, y el anexo I). As, la dosis de selectividad
relativamente grande se debe a la accin simultnea de varias causas de
distorsin del mercado: selecciones estratgicas a nivel nacional (o de la
regin), asociadas con cambios profundos en los excedentes de producto-
res y usuarios; indivisibilidad; imperfecciones en los mercados de capita-
les,^" y fallas de coordinacin y posibles indivisibilidades en la
acumulacin de conocimientos y de experiencia. Cada uno de los pases de
Amrica Latina, y la regin en su conjunto, dadas sus necesidades, se ven
confrontados de manera aguda a esta situacin de mltiples distorsiones,
en vista de los desafos y oportunidades que surgen de la escena mundial.
De lo anterior se desprende que los pases de Amrica Latina deben,
junto con la rpida creacin de polticas tecnolgicas e industriales (con
un enfoque neutral y de estimulacin del mercado), prepararse institucio-
nal y profesionalmente para asumir un nmero significativo de eleccio-
nes de tipo selectivo. Este objetivo slo podr lograrse de manera gradual,
pero esta capacidad debe desarrollarse de manera concreta, con el prop-
sito de maximizar el potencial de crecimiento de la regin. Al mismo
tiempo, en la medida en que no existe esta capacidad, es til abstenerse de
realizar elecciones selectivas, excepto aquellas que son inevitables.

3. La experiencia sudcoreana en selectividad,

de acuerdo con la interpretacin
de L. Westphal

Las conocidas polticas industriales de la Repblica de Corea han sido

analizadas por Westphal et al. (1982) y por Pack y Westphal (1985). Las
reformas que se hicieron a la poltica a comienzos del decenio de 1960,
tuvieron dos efectos principales: incrementaron la tasa de ahorro e
inversin, poniendo al pas en el camino de la industrializacin dirigida
hacia las exportaciones. Aunque los productos importados destinados al
mercado interno quedaron sujetos a tarifas y controles de cantidad, se

90
racionaliz el sistema de controles de estas importaciones, con lo cual
pas de ser un mecanismo que permiti la bsqueda de ingresos, social-
mente improductivo, a un instrumento de promocin industrial. Los
exportadores fueron sometidos a un rgimen virtual de libre mercado,
tanto para insumos transables (intermedios y bienes de capital) como
para productos de exportacin, y se les dio acceso inmediato e irrestricto
al financiamiento de capital de explotacin, con elevadas tasas preferen-
ciales (Westphal y Pack, 1985, p. 9). Las reformas realizadas en la poltica
de comercio exterior y en otros mecanismos, tales como preferencias
crediticias, tasas preferenciales directas e indirectas y subsidios diversos,
dieron por resultado que aquellos productores cuyos costos eran competi-
tivos con los precios mundiales tuvieran algunos incentivos para expor-
tar, por lo menos los mismos incentivos que tenian al vender en el
mercado nacional; por ejemplo, ausencia de sesgos comerciales, o ms
bien sesgos moderados en beneficio de las exportaciones.
Estas reformas, sin embargo, al parecer incrementaron considera-
blemente el sesgo industrial, a travs de la racionalizacin de los incenti-
vos a las industrias de creacin reciente, lo que de acuerdo con nuestra
terminologa se denomina selectividad. Se hizo una distincin fundamen-
tal entre las industrias competitivas a nivel internacional y las de reciente
creacin que se consideraban merecedoras de promocin. Dentro del
conjunto de industrias ya establecidas, la poltica fue cercana a la neutrali-
dad. Sin embargo, hubo un sesgo o selectividad industrial en beneficio del
conjunto de industrias de reciente creacin que se beneficiaron con la
proteccin,2i las preferencias crediticias y variadas formas de incentivos
fiscales. El conjunto de las industrias de reciente creacin que fueron
promovidas ha cambiado con el tiempo (en la medida en que las indus-
trias ms antiguas que alcanzaron el xito fueron gradualmente inte-
grando el conjunto de industrias competitivas a nivel internacional), pero
en general su nmero siempre ha sido pequeo.
Las conclusiones de Westphal son, entre otras: i) la intervencin
selectiva no necesariamente es enemiga de la industrializacin exitosa
(Westphal, 1985, p. 16); ii) la nica prescripcin importante de poltica,
que emana de la antigua investigacin comparada entre pases sobre
poltica comercial, en relacin con la estrategia industrial, no concierne al
tratamiento de las industrias de reciente creacin en s, sino ms bien a la
eficacia de otorgar incentivos efectivos bajos y uniformes (y en conse-
cuencia proteccin) a todas las actividades industriales, excepto un
pequeo nmero que ha sido promovido dentro del conjunto de las
industrias de reciente creacin (Westphal, 1982, p. 268).^^
En trminos generales, y en el contexto de nuestra discusin, la
importancia del anlisis de Westphal tiene dos aspectos: primero, haber
demostrado que la selectividad es un elemento importante de la poltica
industrial de un exitoso pas de industrializacin reciente, la Repblica de

91
Corea, pas que entrega evidencias contrarias a la prescripcin neoclsica
(neutralidad absoluta) y al anlisis neoclsico de las manifestaciones de la
poltica industrial y de los regmenes de comercio exterior asociados con
el xito de la industrializacin y el crecimiento de las exportaciones.
Segundo, por haber demostrado que si bien la poltica puede favorecer
profundamente algunas industrias, el conjunto de industrias selecciona-
das es restringido en cualquier etapa. De este modo, la selectividad en la
poltica industrial es consistente con una neutralidad de incentivos, apre-
ciable en un gran segmento de la industria. El espritu de esta conclusin
acerca de la experiencia coreana es similar a la que se desprende del
anlisis de la distorsin del mercado, descrito en los captulos anteriores,
donde la neutralidad, por razones de incertidumbre y carencia de infor-
macin, llega a ser el enfoque preferido de la poltica, o bien, la razn para
la selectividad debe estar muy clara para quien desarrolla la poltica. En la
continuacin de este captulo intentaremos disear un marco conceptual
de poltica industrial y tecnolgica que incorpore tanto el anlisis de
Westphal como el nuestro en relacin con la selectividad en la poltica.^'

4. Hacia un marco para la discusin de la

selectividad en la poltica industrial
y tecnolgica

Podra ser til pensar en neutralidad venus selectividad, en trminos de

los aspectos siguientes: i) sector o actividad que se est promoviendo;
ii) tipos de instrumentos utilizados; iii) modo de aplicacin de stos, y
iv) nivel promedio de incentivos efectivos.
Las diferencias entre ambos enfoques de esta poltica se observan en
el cuadro 4. Se mantiene la principal distincin propuesta por Westphal
entre industrias maduras y otras, agregando en la ltima categora,
adems de industrias nacientes, sectores clave de tecnologas y sectores
interrelacionados/inversiones indivisibles. Esto es, ambas categoras adi-
cionales de industrias, junto con las inversiones en infraestructura que se
requieren para el cambio estructural, son necesariamente objeto de las
polticas selectivas de industria y tecnologa del gobierno. Hemos agre-
gado una distorsin adicional entre las polticas neutrales y selectivas:
mientras los instrumentos ptimos del enfoque anterior se aplican uno a
uno, de acuerdo con la distincin particular del caso (distorsin del
mercado o fallas del gobierno), en el ltimo enfoque, el apoyo se presenta
bajo la forma de un paquete de polticas integradas y coordinadas, inclu-
yendo, por ejemplo, proteccin, subsidio, provisin de infraestructura y
de medios de regulacin. Este paquete est hecho a la medida para cada
instancia de apoyo. Las actividades que deben seleccionarse para su apoyo
programado se decidirn sobre la base de un proceso de toma de decisio-
 Cuadro 3

DIFERENCIAS ENTRE POUTICAS NEUTRALES Y SELECTIVAS

Polticas
Aspecto
Neutralidad Selectividad

Sector/actividad en Maduros (o sectores competi- Infraestructura para cambio

promocin tivos a nivel internacional) estructural. Industrias
nacientes. Sectores clave y
tecnologas. Inversiones in-
terrelacionadas e indivisibles.
Industrias en declinacin.
Inversiones en regiones geo-
grficas especficas

Tipo de instrumentos Incentivos monetarios (Ej.: Incentivos monetarios.

subsidios) Medio regulador. Cambio ins-
titucional. Provisin infraes-
tructura de bienes y servicios

Modo de aplicacin a) U n instrumento a la vez, de a) Seleccin de la aaividad

de instrumentos acuerdo con tipo de falla del
mercado o de distorsin (Ej.:
subsidio I y D)
b) Necesidad mnima de inte-
gracin de polticas
resultante de eleccin
b) Con seleccin anterior, di-
seo de paquetes a la medida
de algunos o de todos los
instrumentos
c) Alto grado de integracin
de polticas industriales, tec-
nolgicas y de mano de obra
que afecten las industrias e
infraestructura

Nivel promedio de Tendientes a bajo nivel e Generalmente alta, y con

incentivos efectivos igualdad entre sectores en gran variabilidad
general y en relacin con cual-
quier instrumento o tipo de
distorsin del mercado

nes que involucre tanto al gobierno como a diversos grupos del sector
privado. Por lo general, el apoyo selectivo tiene una tasa promedio
superior a la del apoyo neutral, y la varianza es extremadamente elevada.
Las polticas neutrales, por otra parte, tienden a entregar el mismo
incentivo efectivo a todos los sectores maduros (cuando se produce una
sobrevaluacin de la moneda, por ejemplo, esto tambin producir, bajo
ciertas premisas, una tasa formal o nominal uniforme de incentivos
monetarios).
Consideramos que el marco propuesto en el cuadro 4, a pesar de ser
tentativo, puede constituir una gua til para las discusiones sobre selecti-
viciad en las polticas de industria y tecnologa. Se necesitan an numero-
sas modificaciones, mejoramientos y la eliminacin de errores, para que
constituya una herramienta analtica adecuada a los propsitos de la
poltica.

5. Una disgresin sobre proteccin industrial

Una discusin ms especfica entre selectividad venus neutralidad se

refiere a la poltica industrial que tradicionalmente concierne en especial
a la proteccin y a la poltica de comercio exterior. Aunque este anlisis no
constituye una discusin profunda sobre las causas de la distorsin del
mercado, tiene la ventaja de ser muy prctico, y de seguir una orientacin
basada en una lnea de poltica. Sera til presentar y comparar los anlisis
de B. Balassa (1975,1979), Westphal (1982) y Oscar Altimir (1976), que
representan diferentes puntos de vista del problema relativo a cmo
enfrentar los sectores manufactureros de los pases en vas de desarrollo.
De esta comparacin surgen algunas concepciones propias acerca del
tema.
La comparacin se realizar sobre la base de los siguientes aspectos:
primero, la tasa bsica de proteccin efectiva al sector industrial o manu-
facturero; segundo, las excepciones (referidas tanto al espectro como a la
tasa promedio de la proteccin efectiva prescrita). En este anlisis supo-
nemos que el tipo de cambio est en su nivel de equilibrio y que las
medidas de promocin de exportaciones se compensan con la proteccin
para impedir cualquier tendencia anti-exportaciones. Nuestro anlisis
supone asimismo que, por razones histricas prcticas (u otras), la
proteccin de la industria es una herramienta fundamental para la crea-
cin de una poltica industrial.
a) Tasa bsica de proteccin. Tanto Balassa como Westphal men-
cionan una tasa bsica de proteccin efectiva del sector industrial de entre
10 y 15%, que se extiende a industrias maduras que supuestamente
comprenden la gran mayora del sector. Por otra parte, Altimir se refiere
a una tasa bsica inicial de proteccin del orden del 40% (que ir
reducindose de manera gradual hasta llegar a cerca de 20% en un
perodo de 10 aos). Esta diferencia surge de dos consideraciones: Pri-
mero, Altimir considera el conjunto del sector manufacturero como una
industria de reciente creacin, sometida a un constante proceso de apren-
dizaje desde los puntos de vista tecnolgico, industrial y comercial, lo que
va asociado con una adaptacin continua a las variables condiciones del
mercado mundial. En contraposicin a Westphal y Balassa, en los pases
en vas de desarrollo de Amrica Latina las industrias maduras o los
sectores industrialmente competitivos son relativamente pocos. Por ello,
la tasa bsica se aplica al sector de reciente creacin (que constituye la

94
 mayora), y no a los sectores maduros (que constituyen una de las
excepciones de la tasa bsica de apoyo). Segundo, en la argumentacin de
Altimir, est implcita la necesidad de una apertura gradual de los sectores
industriales de los pases en vas de desarrollo altamente protegidos. Lo
anterior precisa de una poltica industrial que incluya tasas iniciales de
proteccin efectiva no mucho menores que los niveles actuales.^'' Sin
embargo, es importante sealar que los tres autores, al referirse a una tasa
bsica, estn de acuerdo en el principio de neutralidad o uniformidad de
proteccin para la mayor parte del sector manufacturero.
b) Excepciones a la tasa bsica de proteccin efectiva. Tanto en
Balassa como en Westphal, estas excepciones se deben exclusivamente a
la necesidad de proteccin especial o promocin de las industrias de
creacin reciente. Sin embargo, existen diferencias:
i) En el monto de la proteccin (o promocin) temporal adicional
requerida. Al respecto, Balassa sostiene la necesidad de duplicar el apoyo
que se entrega a las industrias de creacin reciente, en relacin con el
recibido por los sectores maduros (de entre 20 y 30%). Westphal se basa
en un estudio pormenorizado del caso coreano, y propone garantizar
tasas temporales efectivas de proteccin de 100% (en el caso de ser
requeridas por las industrias de reciente creacin, con el propsito de
asegurar el mercado y una tasa de retorno adecuada).
ii) Selectividad dentro de los grupos de industrias nacientes. Mien-
tras Balassa aparentemente propone una promocin especial slo en
casos muy claros de existencia de economas externas, a travs de subsi-
dios (por ejemplo, para I y D) ms que por medio de proteccin adicional,
el punto de vista de Westphal consiste en que debera existir variacin en
el grado de la selectividad: proteccin adicional, incluyendo cuotas espe-
ciales de importacin, como parte de un paquete general de medidas de
promocin; stas aparentemente han sido utilizadas con xito en la
Repblica de Corea. Desde el punto de vista de Altimir, las excepciones a
la tasa general de proteccin efectiva son de tres tipos: primero, un tipo
especial de industrias nacientes (superior al estado normal de iniciacin
de todas las manufacturas), por lo general asociadas con nuevas tecnolo-
gas; segundo, algunas industrias importantes, que por lo general reciben
mayores tasas de proteccin efectiva que las tasas bsicas propuestas y que
estn sometidas a un proceso de reestructuracin, con el propsito de
lograr competitividad internacional; tercero, industrias normalmente
competitivas (por ejemplo, de procesamiento de alimentos y agricultura).
Los dos primeros grupos deberan recibir temporalmente mayores tasas
de proteccin efectiva (sobre la tasa base de 40%), en tanto que el ltimo
grupo puede comenzar con una tasa de proteccin efectiva del orden de
10-20%.
Comentarios. En nuestra opinin, es crucial separar claramente la
proteccin (o promocin) de industrias de reciente creacin de la protec-

95
cin o promocin destinada a ayudar a la reestructuracin de las indus-
trias en su adaptacin a la competenci internacional. En relacin con las
primeras, el punto de vista de Westphal consiste en que dicha promocin
y proteccin selectiva debe dirigirse slo a un reducido conjunto de
industrias. El argumento de Altimir es crtico en relacin con las circuns-
tancias especficas de Amrica Latina, debido a la necesidad de una
apertura gradual y planificada. La existencia de un sector manufacturero
protegido durante mucho tiempo, nos fuerza a aceptar tasas iniciales de
proteccin ms altas como las propuestas por Altimir que aquellas
propuestas por Balassa y Westphal, aunque tambin debe aspirarse a
lograr una uniformidad y neutralidad iniciales. Sin embargo, las tasas
iniciales bsicas deben variar en cada pas de acuerdo con las tasas
existentes y con los costos de ajuste. (Vase el anexo IL) Pero la tendencia
debe ser a su disminucin, lo antes posible, a fin de reducir las distorsiones
que stas producen inevitablemente. Posiblemente lo ms importante
reside en que los procesos de apertura deben enfrentarse en trminos
estratgicos, cuyo nico propsito particular debe ser la reduccin del
nmero de productos manufacturados producidos (digamos, de 4 000 a
400). Esto permitira al sector manufacturero explotar mejor las econo-
mas dinmicas y de escala, sin reducir necesariamente ni el tamao total
ni el nmero de sectores industriales. La dotacin de una tasa inicial bsica
uniforme de proteccin har posible el surgimiento de una seleccin
natural o proceso de eliminacin, aunque algunos elementos de selectivi-
dad directa (por ejemplo, en la decisin de qu productos debern elimi-
narse definitivamente del proceso productivo) pueden evitar algunos de
los costos obvios de este proceso.

Notas
Para los primeros, vanse CEP AL (1985,1986); Fernando Fajnzyiber (1986), y Oscar Altimir
(1985). A lo largo del documento, nos referiremos de manera extensa a estos trabajos.
^En Justman y Teubal (1986) y en Halperin y Teubal (1986), puede encontrarse una discusin
ms ampla del punto de vista neoclsico del crecimiento. Vase tambin Pack y Westphal (1985),
pp. 1-}.
'En estos pases se encuentra el 64% del total de la poblacin de Amrica Latina; el 72 % de su
produao interno bruto, y el 72% de la produccin industrial dla regin. Vase Fernando Fajnzyiber
(1986), p. 1.
'*Externalidades producto de una red formada por empresas tradicionales y otras.
'Vase el anexo I.
'Esto, debido a la existencia determinante de una externalidad de red en el proceso de
relaciones antes descrito.
'Este captulo se basa en gran parte en Justman y Teubal (1985), y en Justman, Teubal y
Trajtenberg (1986).
'En Justman y Teubal (1985) se utiliza de manera ms profunda esta lnea de anlisis,
utilizndose para entregar una base terica a la necesidad de apoyo pblico cuantitativo de la
infraestructura. Vase el captulo II, tem 4.

96
 'Una vez ms, Arrow (1962) realiza un aporte al respecto. Otra importante contribucin,
entre muchas ms, las constituyen las de Corden (1974) y Spencer (1984).
'"Heller y Starrett (1976), realizan una investigacin sistemtica sobre este punto. Para un
anlisis especfico de industrias complementarias, vase el captulo II, tem 3.
' 'En el anexo II se entrega una formulacin ms completa del punto de vista estructuralista
del crecimiento.
'^En este documento se ha denominado dinmico a la distorsin del mercado en la generacin
de nuevos recursos, tales como capacitacin y otros intangibles. Y ello, con el propsito de hacer una
distincin entre ste y la incapacidad del mercado para asegurar un uso eficiente, esttico, de los
recursos existentes.
"En relacin con este punto, vase tambin Pack y Westphal (1985).
'<Vase Teubal (1984).
"Sera interesante establecer hasta qu punto el principio de neutralidad es aplicable en
aquellos pases de la regin caracterizados por escasez de empresarios. Si bien este principio puede
ser ineficaz para asignarlo a un grupo existente de empresarios, puede sin embargo constituir la
mejor modalidad para generar nuevos empresarios.
"El xito en la creacin de un sector de capital de riesgo permitir: a) una reduccin del apoyo
directo del gobierno a I y D, pudiendo as concentrarse en el otorgamiento o propsito de otorga-
miento de fondos para nuevos empresarios o para reas especiales donde son particularmente fuertes
los factores exgenos (externalidades), y b) de manera efectiva, puede relacionar el financiamiento
de I y D con el financiamiento del proceso innovative en general, reduciendo as an ms el apoyo
gubernamental directo.
"En relacin con la estimulacin del mercado en la Repblica de Corea, Pack y Westphal
(1985), p. 14, sealan: "El Gobierno coreano tambin ha intervenido de manera selectiva en el diseo
e incluso la creacin de agentes de mercado. Las principales metas de estas actividades han sido los
chaebol, grandes conglomerados cuyas actividades abarcan todos los sectores, pero que estn concen-
trados en la minera y en la industria manufacturera."
"Vanse Pack y Westphal (1985) y Magaziner y Hout (1982).
"Vase Henderson (1977).
^oEn el anexo 11 pueden encontrarse algunas consecuencias que los mercados de capital
imperfectos tienen sobre la selectividad.
^'"En el caso de las restricciones de importacin a las industrias nacientes, stas a menudo
fueron inicialmente subvencionadas a todo nivel para asegurar un mercado adecuado a su produccin,
y contaron tambin con una tasa satisfaaoria de retorno de inversiones. Con frecuencia, estas tasas
iniciales de proteccin efectiva excedan el 100%." (Westphal, 1982.)
"Desde el punto de vista de Westphal, la importancia de incentivos bajos y uniformes para el
sector industrial en su conjunto es crucial, y se diferencia de su enfoque de la sustitucin de
importaciones mayoristas. "Si bien se necesita mayor investigacin para confirmarlo, parece ser que
los resultados de las industrias de reciente creacin en las economas dirigidas hacia el interior son
considerablemente menores en relacin con los de las economas dirigidas hacia el exterior."
(Westphal, 1982, p. 269)
^'El anlisis emprico de Westphal lleva tambin a otras conclusiones, como por ejemplo en lo
referente a los tipos de instrumentos utilizados en la promocin de industrias de creacin reciente
(as como la importancia que se asigna a las cuotas).
"Esto explica tambin por qu de acuerdo con el punto de vista de Oscar Altimir la tasa
bsica supuestamente debe descender a 20% en el curso del decenio.

97
 Anexo I

VENTAJAS COMPARATIVAS DINAMICAS Y

CAMBIO ESTRUCTURAL: U N PUNTO DE
VISTA ESTRUCTURALISTA DEL
CRECIMIENTO

En el ltimo decenio, se ha observado un renovado inters por el papel

que desempea el cambio tecnolgico en el crecimiento econmico y la
competitividad industrial de los pases desarrollados, y por la importancia
de la capacidad tecnolgica en la industrializacin de los pases en vas de
desarrollo.' No es sorprendente que ello haya llevado a una conciencia
creciente acerca de la diferencia entre actividades de aprovechamiento de
las ventajas comparativas (estticas, artuales) y aquellas que se aplican
para la generacin de sectores econmicos eficientes en el futuro: venta-
jas comparativas dinmicas. La teora del comercio internacional an no
logra hacer esta distincin a cabalidad, pero los estudios recientes preten-
den incorporar a los anlisis las economas de escala y otros supuestos no
neoclsicos.^ Entre otros, con la integracin del concepto de ventajas
comparativas dinmicas ser posible sortear la brecha existente entre la
teora del crecimiento y la teora de la ventaja comparativa (o comercial) a
la que se refiri Chenery hace muchos aos.'
La conceptualizacin de la generacin de (futuras) ventajas compa-
rativas para un pas dado constituye un problema central del crecimiento
econmico, tanto de los pases industrializados como de los pases en vas
de desarrollo. De acuerdo con Justman y Teubal (1986), proponemos
abordarla en el contexto de las relaciones entre el desarrollo de la
infraestructura, el cambio estructural y el crecimiento econmico. Situa-
remos nuestra discusin en lo que puede considerarse un punto de vista
neoclsico de las relaciones, que contemplar los siguientes aspectos:
a) El cambio estructural es un fenmeno que, ms que constituir una
condicin del crecimiento econmico, lo complementa; ambos procesos
son resultado de la acumulacin de capital, que a su vez es incentivado por
polticas macroeconmicas bsicas que determinan la propensin al
ahorro.
b) El cambio estructural es fluido (lo mismo que la reasignacin
simple de recursos, vase el anexo II), lo que presupone de modo impl-
cito que no es necesaria una infraestructura especfica para mantenerlo;
por ello, ni ste ni la infraestructura con l relacionada constituyen
centros de atencin para los tericos, y menos an para quienes estable-
cen las polticas a seguir.
c) El crecimiento puede considerarse una sucesin temporal de
niveles de producto nacional bruto, donde cada nivel en ausencia de la
intervencin distorsionante del gobierno se determina por la dotacin
de capital disponible en ese momento y por un patrn de asignacin de
recursos eficiente, gracias a la explotacin total de las ventajas comparati-
vas, las que se determinan ya sea por los recursos naturales (David
Ricardo) o por la dotacin de capital per cpita (Heckscher-Ohlin).
Si bien la teora ortodoxa ha considerado la posibilidad de una
distorsin de mercado como por ejemplo en los casos de invenciones
(Arrow 1962), de desarrollo de industrias, como el arguniento de indus-
trias nacientes, formulado y resumido por Corden (1974), o de bienes con
un ciclo vital, donde las bases de las ventajas comparativas cambian de
una a otra etapa de la vida del producto, el concepto global de creci-
miento econmico no ha cambiado. La eventualidad conceptual de un pas
cuyo crecimiento es demasiado lento, a pesar del aprovechamiento cons-
tante de sus ventajas comparativas estticas, no parece haber sido incor-
porado en la teora ortodoxa.

1. Un punto de vista estructuralista de crecimiento

En contraste con el punto de vista neoclsico simplificado, desde el punto
de vista estructuralista, el crecimiento requiere cambios estructurales
(debido a la existencia de un medio lleno de desafos y de oportunidades),
lo cual significa que es necesario generar ventajas comparativas en
nuevos sectores industriales, en una industria de nuevo tipo o en nuevas
tecnologas. Lo anterior slo puede lograrse a travs de la creacin de una
infraestructura especfica, que en trminos generales debe incorporar el
desarrollo de capacidades y un cambio institucional. El gobierno debe
desempear un papel decididamente no neutral en la creacin de esta
infraestructura. Aqu, el papel del gobierno contrasta con su evidente
poltica de neutralidad, aplicada en perodos de menor cambio estructural
o de crecimiento equilibrado. En relacin con el papel gubernamental,
podemos sealar que, mientras la explotacin de ventajas comparativas
dinmicas involucra tanto el mercado como aspectos generales u operati-
vos de la poltica gubernamental, el diseo y generacin de ventajas
comparativas representa una dimensin estratgica de la poltica del
gobierno. Esta dimensin comprende por lo menos dos etapas:
a) la determinacin de qu tipo de industria, de cambio estructural o
de tecnologa desarrollar;
b) dado a), el diseo y creacin del conjunto interrelacionado de
elementos de infraestructura.

100
 La primera etapa requiere de un estudio sistemtico y de un segui-
miento constante de las tendencias tecnolgicas a nivel mundial, de los
mercados y la competencia, junto con un proceso de conexin de stas con
las reas fuertes de la economa nacional. Por ejemplo, en relacin con los
sectores de tecnologa de informacin, los japoneses han llegado a la
conclusin de que el crecimiento del mercado para ciertos productos de
tecnologa de informacin, como maquinaria de reproduccin y copiado-
ras tiende a disminuir, en tanto que aquellos mercados relacionados con la
automatizacin crecern, lo que les permitir aplicar aquellos mtodos de
produccin en serie que el pas dominaba en el pasado.
Otra decisin estratgica de tipo sectorial dice relacin con la indus-
tria siderrgica de los pases europeos: la competencia creciente de los
pases de industrializacin reciente (y del Japn) puede llevarlos a des-
continuarla. La decisin que se adopte en esta etapa deber considerar de
modo explcito si existen o no secuencias naturales (o cambios estructura-
les) de tipos de industria, situacin en la que cada tipo est relacionado
con una etapa previa, a travs de un lazo slido de oferta y/o demanda
(incluyendo la experiencia).
Por ejemplo, las ventajas de crear un sector de alta tecnologa,
despus del procesamiento en gran escala y la produccin de bienes de
capital (vase Justman y Teubal, 1986), consisten en un gran mercado
nacional para los productos de alta tecnologa, representados por los
otros dos sectores."* Si tales secuencias existen, pueden constituir razones
de peso para seguirlas, aunque los productos especficos y las ramas
industriales incorporadas puedan variar entre un pas y otro.'
La segunda etapa de la dimensin estratgica asociada a la genera-
cin de ventajas comparativas dinmicas, en cierta forma, es continuacin
y depende del tipo de industria y del cambio estructural decidido en la
primera etapa. Involucra el diseo y planificacin integrados de los
distintos elementos de infraestructura interrelacionados, incluyendo los
que aparecen en el cuadro 3 del texto: capacidad tecnolgica y capacita-
cin de capital humano (por ejemplo, en relacin con alta tecnologa, la
decisin de triplicar la produccin anual de graduados en ciencias de la
computacin e ingeniera); investigacin y desarrollo (I y D) en tecnolo-
gas genricas (por ejemplo, el desarrollo de capacidades en comunicacin
con fibras pticas o en ingeniera gentica de las plantas); infraestructura
fsica, como la creacin de una red de institutos regionales de apoyo a
empresas medianas y pequeas (asistencia tcnica, difusin de tecnolo-
gas de informacin, etc.); infraestructura de comercializacin, como
redes informativas de comercio exterior y bases de datos; cambios en las
regulaciones y cambio institucional, como el propuesto por Thurow,
consistente en la creacin de bancos de inversin y liberalizacin del
mercado interno telefnico y de comunicaciones, etc.

101
 2. Generacin de ventajas comparativas dinmicas:
un modelo para la creacin de capacidades
A pesar de la variedad de elementos de infraestructura necesarios para el
diseo estratgico de Jas polticas para el cambio (etapa b), existe con-
senso creciente acerca del importante e incluso imprescindible papel que
el capital humano y las capacidades desempean en la infraestructura.
Lo anterior es consistente con el punto de vista de la CEPAL, que
concede un papel sustancial al denominado ncleo endgeno de dinami-
zacin tecnolgica en el proceso de desarrollo econmico.^
Aun cuando la destreza y las capacidades son slo uno de los tantos
elementos concretos que tienen importancia en el proceso de creacin de
la nueva infraestructura, en el diseo y planificacin integrado de todos
los elementos de la infraestructura se necesita una masa crtica de des-
treza y capacidades; ms an, en cada rea tcnica o funcional se requiere
una masa crtica de capital humano y de experiencia para realizar el
programa de desarrollo de la infraestructura. En Halperin y Teubal
(1986) se entrega un punto de vista muy abstracto y simplificado de
algunos rasgos importantes de la etapa b), algunos de los cuales analizare-
mos a continuacin.
Consideremos una pequea economa abierta que en la actualidad
produce bienes convencionales de acuerdo con sus ventajas comparativas,
contemplando la posibilidad de inducir un cambio estructural con tenden-
cia hacia la produccin de bienes de alta tecnologa (bienes H). Se parte
del supuesto de que los bienes convencionales (bienes C) se producen por
medio de una funcin productiva neoclsica, mientras los bienes H no
pueden producirse sin la generacin de la capacidad especfica, esto es, sin
la generacin de una ventaja comparativa dinmica.
Mientras en principio existe una sustitucin neoclsica entre facto-
res convencionales (capital fsico y destrezas en la actividad de produc-
cin), no es posible una sustitucin de este tipo en relacin con la
capacidad de creacin, donde las destrezas constituyen el factor sustancial,
de modo que existe una profunda diferencia entre ambas actividades. El
modelo simplifica an ms er contexto, al centrarse slo en un factor de
produccin S, para destrezas, que de este modo debe destinarse a
produccin y a capacidad de creacin. En lo fundamental, se trata de un
modelo esttico, puesto que en los bienes H la actividad de capacidad de
creacin se desarrolla en el mismo perodo de produccin de estos bienes.
Si la produccin de cada sector est representada por:
y^ = fC(S^), yh = G(Sg)
donde f - y f'^ son los retornos descendentes neoclsicos de la escala, las
funciones de produccin, y G(Sg) es la capacidad de creacin o funcin de
crecimiento (la forma de G se muestra en el grfico 1, donde G > O
requiere de S r S').

102
 Grfico 1
FUNCION DE CRECIMIENTO G (S9)

G(SJ

Grfico 2
PRODUCTIVIDAD MARGINAL DE

3SJ

3J J| 3 f c / 3 S C J =C
3SJ Icf ] ( 3 f ' > / 3 S ' ' ) J = R

G'(Sg)

sJ

in.1
 En consecuencia, podemos distinguir entre la productividad margi-
nal de destrezas en: i) la produccin y ii) en la creacin de capacidades;
mientras disminuye en relacin con la primera, es igual a cero y posterior-
mente aumenta un punto en relacin con la segunda (vase el grfico
Las destrezas totales S son iguales a:
S = S^ + (S + Sh)
= S^ + S"^
Suponemos que S puede perfectamente desplazarse entre las activi-
dades por sectores.
A continuacin, en el documento procedemos al anlisis de la
colocacin ptima de un conjunto dado de destrezas entre sectores y
actividades, como una funcin del nivel total de destrezas, S. Los resulta-
dos se entregan en los grficos 4 y 5.

Grfico 3
PRODUCTIVIDAD MARGINAL DE DESTREZAS EN EL SECTOR H
(Combinacin de produccin y creacin de destrezas)

3yh/3h

Fasel Fasell Fase III

104
 Grfico 4
PRODUCTIVIDAD MARGINAL DE DESTREZAS EN EL PIB

3Y/3S

Pe fs^ = ayh / a s h

El grfico 4 muestra la productividad marginal de las destrezas del

producto nacional bruto (=Y):
y= + y^
(Pj, es el precio de los bienes C en el mercado mundial, en relacin
con los bienes H.) El grfico 5 muestra el nivel de y como funcin del nivel
de destrezas. El resultado principal es la existencia de un nivel crtico de
destrezas S^^, que hace eficiente la creacin de una capacidad para H
y el inicio de produccin de bienes. El efecto que se produce en este punto
es un salto en la productividad marginal de destrezas y un salto discreto en
la tasa de crecimiento de la economa. El grfico 5 muestra en este punto
la aparicin de una onda en la funcin de produccin agregada de la
economa, y(S). De este modo, la posibilidad de fortalecer el proceso de
crecimiento por la va del cambio estructural depende de la acumulacin
de una cantidad lo suficientemente grande de capital humano. Debe
ponerse nfasis en el hecho de que en el punto SQ se produce un fuerte
proceso de reasignacin de recursos, mientras el sector C pierde una
cantidad discreta de recursos en un corto perodo. El proceso de creacin-
destruccin requiere la intervencin del gobierno en los mbitos social,
regional y poltico.
Distorsin del mercado. De los principios generales se desprende de
que si nuestra economa es competitiva, slo introducir con posteriori-
dad al punto SQQ el sector H. A esto lo hemos denominado distorsin

105
esttica del mercado. Sin embargo, nos centraremos en otro tipo de
distorsin del mercado, aquel asociado con la acumulacin de S (distor-
sin dinmica del mercado). Si el costo de produccin de una unidad de S
es c (= constante) por perodo, por simplificar suponemos que:
i) c representa ms bien el uso de la produccin que una colocacin
explcita de destrezas en un sector educacional;
ii) las decisiones concernientes a la produccin de S son atomizadas,
por ello, el nivel de equilibrio de las destrezas se determina por medio de

Grfico 5
F U N C I O N Y (S)

(Funcin de produccin agregada)

/
Y = y c Pe + y h

// ^^

Y = yC.Pc / /

Soo

106
 Grfico 6

EQUILIBRIO SOCIAL OPTIMO EN EL PERIODO 1

(SIN CAMBIO ESTRUCTURAL) Y EN EL
PERIODO 2 (CON CAMBIO ESTRUCTURAL)

Y2.Y1

PeiF(S) = Y,(S)

una inclinacin igual a c de la funcin de produccin agregada. Suponga-

mos dos etapas: la etapa 1, con funcin de produccin agregada y^ (S) y
sin oportunidades de cambio estructural, y la etapa 2, con funcin de
produccin agregada y2 (S).
Mientras en la segunda etapa la economa ha sufrido un deterioro en
sus trminos de intercambio (una reduccin en P^ de P^j a P^2 ^cl^'
tiene tambin la oportunidad de un renovado crecimiento, siempre y
cuando acumule una cantidad suficiente de destrezas, es decir, mientras
genere una ventaja comparativa en H (vase el grfico 6). Sin embargo,
los productores atomizados de destrezas slo se centrarn en el equilibrio

107
local, por lo que reducirn el nivel de destrezas por debajo de Sj*. El
ptimo global es S2* > Sj*, involucrando la generacin de ventajas
comparativas en H, y explotndolas (punto de equilibrio E2). Este tipo de
distorsin del mercado puede tener consecuencias catastrficas para el
crecimiento econmico.

3. Algunas repercusiones de las polticas

El modelo simplificado presentado antes nos permite destacar algunos de

los problemas de polticas que enfrentan los gobiernos que aspiran a un
crecimiento por la va del cambio estructural y de las ventajas comparati-
vas dinmicas.
a) Existe un problema macroeconmico consistente en la provisin
de recursos adicionales suficientes para la inversin en capital fsico y en
destrezas. En el contexto del modelo, vemos que Sj* es sustancialmente
mayor que Sj^*. Un modelo ms completo posibilitara una mejor solu-
cin de este problema.
b) Los gobiernos deben asegurar una estructura de inversiones para
el crecimiento apropiada, lo cual no se contrapone al desarrollo del capital
humano y de las capacidades. El proceso atomstico de determinacin de
nivel antes mencionado slo se utiliza para aclarar el problema. Cada pas
ha desarrollado su propio mecanismo pblico-privado para la colocacin
de recursos en el rea educacional. El modelo sugiere que un posible
mecanismo adecuado, en ausencia del cambio estructural, puede ser
inadecuado ante la presencia de oportunidades (o de una necesidad) para
generar nuevas ventajas comparativas.^' El cambio institucional debe
garantizar el cumplimiento del equilibrio superior de Pareto. De modo
ms general, estos nuevos mecanismos debern hacer posible:
i) un punto de vista global ms que local;
ii) un punto de vista de largo plazo, y
iii) la coordinacin de polticas educacionales con polticas
industriales.
c) El proceso de destruccin creativa requiere la intervencin
amplia del gobierno en reubicacin, capacitacin, compensacin y alivio
de la mano de obra afectada. No es evidente que un pas que sale de un
perodo de crecimiento equilibrado sea naturalmente capaz de enfrentar
estos problemas, sin un esfuerzo explcito a nivel de la planificacin
integrada para el cambio.
Los problemas y temas antes mencionados se relacionan de modo
especfico con perodos de cambio estructural, tanto en los pases indus-
trializados como en los pases en vas de desarrollo, y son mucho menos
importantes en perodos de crecimiento equilibrado. Su importancia
tambin depende del tipo de pas considerado. Para las economas gran-

108
des y diversificadas, estos problemas tendrn una importancia relativa-
mente menor, excepto en situaciones de crisis externas, que tendern a
constreir amplios segmentos de la estructura industrial existente. Pero
ms all de estas situaciones extremas (que hoy en da pueden ser
importantes para los pases industrializados, en relacin con la revolu-
cin en tecnologas de informacin y con la competencia del Japn y de los
pases de industrializacin reciente), puede constituir un cambio signifi-
cativo de estructura en una economa pequea o no diversificada (como
algunos pases de Amrica Latina o Israel) y slo un cambio marginal en
el caso de los grandes pases industrializados. En consecuencia, espera-
mos que las polticas explcitas y diferenciadas para la generacin de
ventajas comparativas y de cambios estructurales sean ms frecuentes en
los pases menos desarrollados (y probablemente en las economas
pequeas) que en los pases industrializados.

Notas
'Vanse J. Katz (1982); Westphal et al. (1982), M. Teubal (1984); P. David (1975);
N. Rosenberg (1961, 1982); Freeman y Soete (1986), etc.
^Vase E, Helpman y Krugman (1986).
'Chenery (1961).
lo mismo en relacin con la discusin acerca de la desindustrializacin, donde se pueden
desarrollar sofisticados servicios, independientes de un seaor industrial sofisticado. Vanse CUPAL
(1985) y F. Fajnzylber (1986).
'La estrategia de omisiones de una u otra etapa es una estrategia posible para un pas
determinado; sin embargo, es preciso hacer una cuidadosa consideracin de los costos y riesgos.
^Vase Thurow (1984).
'Vase CEP AL (1985). La importancia de la adquisicin de destrezas para la generacin de
ventajas comparativas no depende de que las ventajas comparativas actuales existan o no en
actividades intensivas en destrezas.
En el modelo, la generacin de una capacidad o la instalacin de una estructura para bienes H
es sinnimo de la generacin de una ventaja comparativa para estos bienes. Para una diferenciacin
entre ambas, vanse las conclusiones de este anexo.
es la sumatoria de todas las industrias convencionales, no existiendo una precisin
explcita de la participacin de cada una en el total. El anlisis formal es consistente con un monto fijo
del capital fsico Ky existente en el sector C, y con una destinacin dentro de C de acuerdo con
ventajas comparativas estticas.
'"La productividad marginal de destrezas en el sector H, que combina capacidad de creacin y
produccin, tambin es una curva en forma de campana, como se observa en el grfico 3, donde:

S-h=Sg + Sh
"Esto simplifica la hiptesis y hace posible un anlisis esttico de una parte del problema.
Cambiar las hiptesis slo pone de relieve los rasgos neoclsicos de sta y refuerza las connotaciones
polticas del anexo.
'^En un contexto de acumulacin en los trminos de Solow, una condicin necesaria sera el
incremento de las tasas de ahorro de la economa.
"El mercado ser menos adecuado en la generacin de destrezas para capacidad de creacin
que para produccin.

109
 Anexo II

APERTURA DE LA ECONOMIA EN PAISES EN VIAS DE

DESARROLLO: U N A PERSPECTIVA DE
CAMBIO ESTRUCTURAL

De acuerdo con los principios neoclsicos, en un pas industrializado el

proceso de apertura o liberalizacin comercial de la economa puede
considerarse como un proceso de reubicacin de recursos desde los secto-
res protegidos hacia la produccin de otros bienes para los que el pas
posee ventajas comparativas convencionales. El proceso requiere algunos
ajustes de costos prdidas productivas temporales mientras los produc-
tos liberados se reabsorben en otros sectores, insignificantes en rela-
cin con los beneficios de la eficiencia y sus repercusiones favorables
sobre el producto nacional bruto.
En contraste con lo anterior, sugerimos considerar la apertura de la
economa en pases en vas de desarrollo fundamentalmente como un
proceso de cambio estructural ms que como un simple proceso de
reubicacin de recursos.
A continuacin, procederemos a explicar las diferencias.
Reubicacin de recursos y cambio estructural. De acuerdo con el
anlisis neoclsico, ambos procesos son equivalentes. Sin embargo, la
historia econmica ensea que los cambios estructurales, incluso en los
pases desarrollados, pueden ser similares al proceso schumpeteriano de
construccin-destruccin, es decir, van acompaados de significativas
rupturas de tipo econmico, social y regional. Aun cuando es difcil de
lograr, el cambio estructural real puede conducir a sustanciales aumentos
de produccin y en la tasa de crecimiento. La dificultad deriva por lo
menos de tres fuentes: i) la necesidad de disear y poner en funciona-
miento una estructura especfica de mltiples elementos para el nuevo
tipo de industria, tarea que requiere de capacidades de planificacin y
organizacin significativas del ms alto nivel; ii) la necesidad, en benefi-
cio del desarrollo de la infraestructura, de invertir recursos sustanciales en
la instalacin de las nuevas industrias y para dotar a la mano de obra de
beneficios sociales, soluciones regionales y mayor capacidad de ajuste,
necesarios para asegurar la puesta en marcha de las polticas para el

111
cambio, y iii) en relacin con lo anterior, la necesidad de introducir
nuevas instituciones y mecanismos pblicos y privados para la toma de
decisiones.
De este modo, vemos que existen diferencias significativas entre la
fluida reubicacin de recursos o cambio estructural neoclsico y el
real, o ms realista cambio estructural antes descrito (schumpeteriano).
En primer lugar, el concepto de costo de ajuste es difcilmente aplicable al
segundo (schumpeteriano), aun cuando puede constituir un concepto
central en el primero (neoclsico). La verdad es que el trastorno social y
econmico que involucra un cambio estructural real, as como las dificul-
tades de diseo y puesta en marcha, pueden deteriorar e incluso anular la
capacidad econmica para llevar a cabo el proceso con xito. La decisin
de realizar un cambio estructural debe relacionarse estrechamente con
algunas decisiones complementarias en gran nmero de reas de poltica,
siendo crucial el aspecto temporal. En contraste con lo anterior, un
proceso neoclsico de reubicacin de recursos orientado hacia el mercado
siempre es deseable desde un punto de vista social y no constituye ningn
problema (excepto las presiones polticas obvias de los grupos de
inters).
Apertura en un contexto de pases industrializados y de pases en
vas de desarrollo: algunas diferencias. En el contexto de un pas indus-
trializado, los recursos se reubicarn rpidamente en aquellos sectores
con ventajas comparativas reales o potenciales, pertenecientes o no a los
sectores protegidos. Se parte de varios supuestos acerca del contexto
econmico y social. En primer lugar, la existencia de niveles educaciona-
les mnimos que permitan a la mano de obra aspirar a nuevas ocupaciones
(movilidad laboral); movilidad social y geogrfica, de modo que la mano
de obra pueda pasar fcilmente de industrias en declinacin a industrias
en expansin, ubicadas en diferentes reas. En segundo lugar, la existen-
cia de mercados de capitales bien estructurados, capaces de responder a las
necesidades de empresarios poseedores de una ventaja comparativa
potencial, pero cuya materializacin necesita modernizacin y expansin,
cambios en la organizacin e infraestructura de capacitacin y mercados
de exportacin. Por lo general, este proceso ser ms fcil mientras
menor sea el sector protegido en relacin con el no protegido. Cuando el
segundo es grande, los beneficios en eficiencia seguramente excedern las
prdidas provocadas por los ajustes. Los pases desarrollados poseen
tambin una capacidad organizativa a nivel local y nacional para promo-
ver ajustes y dar alivio cuando sea necesario. Ms que la ausencia de
capacidad de ajuste, su principal problema es la oposicin poltica a la
eliminacin de protecciones en las industrias en decadencia.
En el contexto de un pas en vas de desarrollo, los costos de ajuste
tendern a ser elevados debido a: i) los bajos niveles educacionales, que
reducen la versatilidad de destrezas y adaptabilidad ocupacional de la

112
 mano de obra; ii) la poca movilidad social y geogrfica, en parte debida al
peso de la tradicin y a la falta de infraestructura, y iii) la inexistencia de
mercados de capital, por lo que los empresarios que desean ampliarse y
modernizarse dependern de prstamos o subsidios gubernamentales
explcitos, lo que resta automaticidad al proceso, y probablemente lo hace
ms selectivo y engorroso. Adems, el tamao de los sectores protegidos
puede ser grande en relacin con el sector industrial moderno. Por ello, la
participacin de los sectores liberados que pueden utilizarse posterior-
mente, por lo menos en el corto y mediano plazo, es limitada. De all que
una apertura drstica puede hacer necesaria la cesanta de los trabajadores
urbanos, lo que no sera conveniente desde un punto de vista poltico ni
social.
Ms an, los recursos necesarios para: i) beneficios sociales; ii) sus-
titucin del proteccionismo (en las industrias nacientes deseables desde
un punto de vista social) por subsidios, y ii) construccin de una infraes-
tructura apropiada para la industrias que debern expandirse, pueden no
estar disponibles. Y esto ser particularmente cierto en perodos de
estabilizacin macroeconmica, ante las restricciones a los gastos guber-
namentales impuestas por el Fondo Monetario Internacional y debido a la
necesidad de pagar la deuda. En estas circunstancias, la apertura puede
desencadenar un proceso difcil de detener de reduccin acumulativa en el
tamao del sector industrial (la declinacin a corto plazo de los sectores
que producen bienes comercializables arrastrar consigo a sectores pro-
ductores de bienes y servicios no comercializables); no necesita beneficiar
al sector en expansin, y tendr enormes repercusiones sociales y polti-
cas que pueden reducir de manera drstica cualquier posible ganancia en
eficiencia.
De lo anterior se desprende que existen diferencias sustanciales
entre el proceso de apertura de una economa desarrollada y una en vas
de desarrollo. La primera se parecer mucho ms al proceso neoclsico de
reubicacin de recursos, siempre y cuando las variaciones de precios
desencadenados por el proceso no sean demasiado grandes. El aumento
del desempleo en los Estados Unidos y en los pases europeos en los
decenios de 1970 y de 1980, como respuesta a la crisis energtica y a la
competencia del Japn, indica sin embargo que los procesos de reubica-
cin de recursos estimulados por otro tipo de problemas no han sido
fluidos, y mucho menos lo han sido los pases en vas de desarrollo que
pasaron por drsticos programas de apertura y liberalizacin, enfren-
tando a la vez otros tipos de problemas externos.
Hemos demostrado cmo en estos pases situaciones de desequili-
brio estructural y desarticulacin social y econmica pueden aumentar los
costos de manera considerable y reducir los beneficios, por lo menos de
aquellos procesos que se rigen por la simple recomendacin neoclsica de
dejar actuar al mercado. Las condiciones iniciales que estos pases enfren-

11.?
tan hacen necesaria la creacin de polticas complementarias, incluyendo
significativas inversiones de tipo infraestructura!, y posiblemente una
amplia coordinacin entre diferentes instancias gubernamentales,
empresas comerciales, sindicatos, municipalidades, regiones, etc. Estas
consideraciones apuntan hacia una perspectiva no neoclsica para el
logro de una apertura drstica: una perspectiva schumpeteriana de cam-
bio estructural, en lugar de una solucin neoclsica de fluida reubicacin
de recursos.

114
1159
Anexo III

PATRONES DE DESARROLLO DE LA
INFRAESTRUCTURA

En el cuadro 3 se pone de relieve la continuidad de las polticas de

innovacin (que hemos sugerido de modo tentativo) a travs de las
distintas etapas del crecimiento econmico. La participacin del
gobierno, en lugar de ser un simple fenmeno temporal asociado con las
primeras fases de industrializacin, siempre est presente durante el
cambio estructural exitoso, aun cuando cambia el carcter de tal participa-
cin. Revisaremos de manera breve estos cambios, analizando por sepa-
rado las capacidades, la infraestructura, los aspeaos financieros y la
comercializacin.
Capacidades. Existe una disminucin de la importancia relativa de la
transferencia (formal) de tecnologa, aunque puede ser muy difcil de
medir. En relacin con las capacidades nacionales, parecera existir un
cambio en el desarrollo de capacidades de ingeniera (ya se trate de
capacidades de inversin, de produccin o de simple ingeniera de pro-
ducto) al desarrollo de capacidades de innovacin. Este cambio (o
aumento relativo en importancia) lo relacionamos con la naturaleza de
las industrias que se estn desarrollando, ya que las industrias de alta
tecnologa requieren capacidades de innovacin. Sin embargo, debemos
ser conscientes de que las capacidades de innovacin tambin surgirn en
algunas reas de las industrias de procesamiento y de bienes de capital.
Opinamos que las apreciaciones de Westphai et al. (1983) se refieren
tanto a las diferencias entre las industrias cuanto a las distintas fases de
evolucin de las capacidades dentro de una industria en particular. Por
ltimo, debe sealarse que en cierto sentido el cambio en el tipo de
capacidades necesarias en el proceso de industrializacin se produce con
el propsito de aumentar la variedad y la sofisticacin. Ello dara una
razn apriorstica para la persistencia del problema de la distorsin del
mercado en la colocacin de recursos para el desarrollo de capacidades.
Infraestructura. Parece existir una tendencia relativa desde la
infraestructura fsica de uso general hacia la infraestructura de conoci-
miento. Gran parte de la infraestructura de transporte y energa necesaria
para eJ desarrollo de industrias de procesamiento es infraestructura fsica
y sirve a una gran variedad de industrias (incluyendo aquellas que no son
de procesamiento). Por otra parte, los nuevos tipos de infraestructura
necesarios en una etapa de alta tecnologa se refieren a reas cientficas y
tecnolgicas especficas (aunque su utilidad puede extenderse a un amplio
espectro de industrias). En relacin con esto, es importante sealar la
creciente incertidumbre que enfrentan los pases que estn desarrollando
este tipo de infraestructura, debido a su inevitable necesidad de aventu-
rarse en el campo de la tecnologa mundial. As, en contraste con la
planificacin de una estructura puramente fsica, relacionada con las
industrias ms convencionales, el desarrollo de la infraestructura para las
industrias de alta tecnologa involucra necesariamente actividades de
exploracin constante, bsqueda y creacin de opciones. Lo anterior tiene
importantes repercusiones relativas a la naturaleza del proceso pblico-
privado de la toma de decisiones, relacionado con estas inversiones.
Comercializacin. Posiblemente la variedad de elementos de
infraestructura de comercializacin aumentar con el proceso de indus-
trializacin, sobre todo en la transicin de industrias de bienes de capital a
industrias de alta tecnologa. Ello refleja la importancia creciente de la
innovacin y heterogeneidad de producto en estas ltimas. As, en vez de
apoyar la creacin de empresas comerciales, cuya ventaja comparativa
consiste en la comercializacin de bienes relativamente homogneos, el
apoyo gubernamental debe canalizarse hacia la creacin de servicios
especializados para los exportadores; por ejemplo, debe dar apoyo a la
investigacin de bases de datos sobre las caractersticas y tendencias de los
mercados de exportacin, a la realizacin de ferias comerciales, etc.
Aspectos financieros. Los mercados de capitales deben estar en
condiciones de entregar un paquete diferente de servicios financieros en
cada fase, y si ste no fuera el caso, deben complementarse con la accin
gubernamental. Para proyectos indivisibles y de gran magnitud, sera
conveniente que el gobierno apoyara la creacin de un banco de desarrollo
industrial. En la fase de alta tecnologa, como prioridad uno, el gobierno
debe tratar de estimular la creacin de un segmento de capital de riesgo
dentro del mercado de capitales. Tambin deberan promoverse mecanis-
mos suplementarios para el apoyo de proyectos industriales de I y D, es
decir, subsidios para nuevas iniciativas.
Dinmica de las distorsiones del mercado. Sugerimos la posibilidad
de que la secuencia de cambios estructurales sealada constituye una
probable secuencia natural de fases del desarrollo industrial. Ya hemos
sealado algunas razones de oferta y demanda para ello; sin embargo, si
no es errada nuestra suposicin de restricciones agudas en un cambio
estructural carente de apoyo, el xito general del crecimiento depender
sobre todo de la poltica gubernamental. Por ejemplo, el ingreso exitoso
al procesamiento en gran escala y al crecimiento econmico con el

116
asociado depender de la aplicacin oportuna de la poltica de innovacin
en reas como aquellas sealadas en la primera columna del cuadro 3-
Combinando esto con el supuesto de la secuencia natural, podemos
suponer que el ingreso exitoso a la industria de bienes de capital (y al
crecimiento econmico con ella asociado) depender tanto de la aplica-
cin oportuna de la poltica de innovacin relacionada con este tipo de
industria como del xito en la etapa de procesamiento en gran escala; es
decir, de la compensacin de la distorsin del mercado con el desarrollo de
la poltica de infraestructura en la ltima etapa.
La conclusin de este argumento consiste en que la poltica de
innovacin que soluciona de manera exitosa la distorsin del mercado
para poner en marcha un cambio estructural promotor del crecimiento,
en el futuro puede llevar al surgimiento de la necesidad de otra poltica
innovadora. Ello deriva de las nuevas oportunidades potenciales de creci-
miento por la va del cambio estructural que se abrirn en el futuro,
oportunidades que podran no generarse a travs del libre funciona-
miento del mercado. A la inversa, la falta de accin del gobierno para
promover el cambio tecnolgico actual puede, debido a una carencia de
oportunidades de crecimiento generadas endgenamente para promover
en el futuro el cambio estructural, eliminar oportunidades de interven-
cin futura.

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118
 Tercera Parte

BRE INDUST
EL CASO DE MEXICO

Hasta fines del decenio de 1970, la reflexin y el debate en torno a la

estrategia de industrializacin en Mxico estuvieron marcados, en gra:
medida, por el xito del desarrollo econmico del pas. Durante las tres
dcadas que siguieron al inicio de la Segunda Guerra Mundial, el des-
arrollo industrial promovido por polticas de proteccin, financia-
miento industrial e incentivos fiscales encabez un rpido proceso de
transformacin estructural y crecimiento econmico a tasas sostenidas
del orden de 6 a 7 % por ao. Tasas de inflacin relativamente bajas y
estabilidad cambiara prevalecieron desde la segunda mitad de los aos
cincuenta hasta principios de los aos setenta. El pas registr tambin un
grado excepcional de estabilidad poltica, a pesar de la fuerte desigualdad
en la distribucin de los beneficios del rpido crecimiento econmico.
De esta manera, los principales estudios sobre el desarrollo econ-
mico de Mxico tenan en aquella poca el propsito de explicar la rapidez
y continuidad del crecimiento ocurrido de 1940 en adelante, y determinar
los factores de este crecimiento.'
Las dudas y principales crticas se limitaban a sealar las insuficien-
cias ms notorias de esa experiencia de desarrollo, tales como la inequidad
en la distribucin del ingreso o la aguda concentracin regional de la
actividad econmica, sin que tales rasgos se consideraran un obstculo a la
continuidad del proceso de crecimiento. En todo caso, los obstculos
provenan de factores extraeconmicos tales como la capacidad del sis-
tema poltico para acomodar las demandas contradictorias de la sociedad
o la falta de funcionalidad del sistema de relaciones pblico-privadas,
caracterizado por un amplio grado de discrecionalidad y particularismo
en la aplicacin de la regulacin estatal.^
En la primera mitad del decenio de 1970, sin embargo, se manifesta-
ron los primeros signos de debilitamiento del dinamismo econmico. En
la agricultura se agudiz el progresivo estancamiento del producto por
habitante, iniciado a mediados de los aos sesenta, y el desempeo

119
dinmico de la industria se deterior sensiblemente al agotarse, a princi-
pios de los aos setenta, los efectos de la intensa oleada de sustitucin de
importaciones del decenio anterior. Estas tendencias fueron acompaa-
das por el resurgimiento de la inflacin de dos dgitos (no presenciada
desde la Segunda Guerra Mundial y la inmediata posguerra), por una
creciente sobrevaluacin cambiarla y un rpido crecimiento de los dficit
pblico y externo, que desembocaron en la devaluacin y recesin de 1976
y 1977. Aunque el auge petrolero de 1978 a 1981 permiti superar
temporalmente el estancamiento econmico, la crisis de la deuda, a partir
de 1982, h 2 o reaparecer con fuerza renovada,las tendencias anteriores.
De ah que, a partir del decenio de 1970, la capacidad misma de la
estrategia de desarrollo para mantener un alto y sostenido ritmo de
crecimiento empezara a ser cuestionada. La reflexin y el debate se
orientaron as, de manera creciente, hacia el tema de las limitaciones y de
la reforma de la poltica de industrializacin. De esta reflexin ha emer-
gido un nuevo consenso en torno a la existencia y gravedad de un conjunto
de problemas del desarrollo industrial:' la heterogeneidad productiva y la
desarticulacin de la industria con otros seaores econmicos (en particu-
lar con la agricultura); la desigual e insuficiente generacin e incorpora-
cin de progreso tcnico; el subdesarrollo relativo de la industria de
bienes de capital; la falta de competitividad internacional y el deficiente
desempeo de las exportaciones de manufacturas, y la fuerte desigualdad
en la distribucin personal, funcional y regional de los ingresos. Este
consenso desaparece, sin embargo, cuando se trata de explicar el origen de
los problemas, jerarquizar las relaciones entre ellos y, sobre todo, propo-
ner estrategias industriales alternativas. Esquemticamente, y sin pro-
fundizar por el momento en la variedad de matices con que distintos
autores y estudios tratan cada punto, los diagnsticos y estrategias pueden
ordenarse en tres grupos.
Una primera interpretacin pone nfasis en las distorsiones de la
estructura de precios relativos y la ineficiencia resultante en la asignacin
de recursos generados por las polticas de proteccin comercial, de incen-
tivos fiscales y de ingreso que se siguieron durante la posguerra. En esta
perspectiva, el nfasis excesivo en la sustitucin de importaciones y el
mercado interno habra discriminado en contra de las exportaciones y de
la agricultura, inhibido la competitividad y el desarrollo tecnolgico y
promovido la concentracin geogrfica de la industria. Por otra parte, la
estructura de la proteccin y de los incentivos fiscales, favorables a la
importacin de bienes de capital, explicaran las distorsiones interindus-
triales, particularmente el deficiente desarrollo de la produccin local de
bienes de capital. Estas mismas polticas, junto con las laborales y de
ingresos, habran distorsionado el mercado de factores productivos, ses-
gando la eleccin de tcnicas en favor de las intensivas en capital,
genrando as problemas de absorcin de mano de obra y desigualdad en

120
la distribucin del ingreso. De este diagnstico se deriva la necesidad de
una reforma profunda de la poltica industrial centrada en el abandono de
la estrategia tradicional de sustitucin de importaciones, la liberalizacin
de la poltica comercial y la promocin de las exportaciones mediante una
ampliacin del papel de las seales del mercado en la asignacin de los
recursos productivos. La correccin de las relaciones de precios entre
bienes exportables, importables y no comerciables, junto con polticas
apropiadas de tipo de cambio y de manejo de la demanda agregada,
deberan hacer posible un rpido y sostenido proceso de crecimiento
econmico encabezado por las exportaciones.
Una segunda interpretacin de los problemas del desarrollo indus-
trial pone nfasis en la fuerte desigualdad en la distribucin del ingreso,
que habra limitado la demanda de bienes industriales, reducido los
incentivos a la inversin y frenado, por ltimo, el proceso de desarrollo
industrial.' El estilo de crecimiento seguido, encabezado por las industrias
de bienes de consumo duraderos, se apoy en un estrecho mercado de
cpula que, al mostrar signos de saturacin en el marco de una fuerte
concentracin del ingreso, termin por frenar el dinamismo inicial. La
baja tasa de absorcin de empleo, asociada a la alta intensidad de capital de
las industrias lderes, y la desarticulacin de stas con el resto de la
economa, perpetuaron la heterogeneidad productiva e impidieron la
modernizacin de los sectores atrasados. De aqu la necesidad de una
modificacin radical del estilo de desarrollo, a travs de una redistribucin
progresiva del ingreso y una reorientacin del crecimiento industrial en
favor de la produccin de bienes de consumo en gran escala que, adems
de satisfacer necesidades bsicas de la poblacin, presenta las caractersti-
cas de ser intensiva en trabajo, recursos y materias primas nacionales, con
una balanza comercial externa superavitaria.
Un tercer grupo de interpretaciones es coniplementario en varios
aspectos a la anterior, pero destaca el papel de la restriccin en la balanza
de pagos, que se deriva del caraer incompleto o trunco del proceso de
industrializacin.^ La ausencia, o insuficiente desarrollo, de una industria
de bienes de capital eficiente tendera a limitar los efectos multiplicadores
dinmicos del proceso de inversin, la generacin e incorporacin de
progreso tcnico y, en consecuencia, la eficiencia econmica y la competi-
tividad internacional del conjunto del aparato industrial. As, en la etapa
alcanzada en Mxico por el proceso de sustitucin de importaciones, la
superacin del desequilibrio externo y la continuidad del crecimiento
industrial requeriran de una reorientacin sustancial de la poltica de
industrializacin, con el fin de complementar el aparato industrial en las
reas de bienes de capital e insumos bsicos, y promover el desarrollo
tecnolgico y la competitividad internacional mediante una variada y
heterodoxa mezcla de instrumentos de poltica.

121
 El captulo I del presente trabajo tiene por objeto presentar las
orientaciones de la poltica de industrializacin en la posguerra, los
principales instrumentos de poltica utilizados y su evolucin. En el
captulo II se analiza la informacin disponible sobre el proceso de
industrializacin, destacando los principales rasgos de este proceso y de la
estructura industrial, las transformaciones ocurridas durante la posguerra
en las estructuras productivas y de comercio exterior y las caractersticas y
desempeo de las estructuras de mercado prevalecientes en el sector
industrial. En el captulo III, una vez analizada esta informacin, se
retoma el tema de la evaluacin y el debate en torno a los efectos de la
poltica industrial.

I. ORIENTACIONES E INSTRUMENTOS DE
LA POLITICA INDUSTRIAL

1. Las orientaciones de la poltica industrial

y su entorno macroeconmico

De 1940 a 1970, la poltica industrial puso un nfasis casi exclusivo en la

sustitucin de importaciones de bienes de consumo y bienes intermedios.'
La poltica se ejerci, principalmente, a travs de la proteccin arancelaria
y sobre todo no arancelaria, en combinacin con otros instrumentos de
integracin industrial entre los que destacan los programas de fabricacin
en las reas de bienes intermedios y de capital (1965), las listas de
productos y perfiles industriales (1962) y la poltica de integracin de la
industria automotriz (1964). Cabe destacar tambin la accin promotora
directa del Estado a travs del f inanciamiento de largo plazo otorgado por
Nacional Financiera (1934) y la creacin de empresas estatales, especial-
mente en las primeras etapas del proceso sustitutivo, as como los
estmulos fiscales otorgados en el marco de la Ley de Industrias Nuevas y
Necesarias (1955), aunque estos ltimos desempearon un papel secun-
dario en la estrategia de industrializacin.
En funcin del marco macroeconmico y del manejo especfico de
los instrumentos de poltica, dentro del perodo 1940-1970 pueden distin-
guirse dos etapas principales: de 1940 a mediados de los aos cincuenta y
de ah a 1970. En la primera etapa, adems de la proteccin natural
durante la segunda guerra mundial, los estmulos a la sustitucin de
importaciones provinieron, principalmente, de la proteccin arancelaria
y de la poltica cambiara, a travs de devaluaciones recurrentes (1948,
1949, 1954), en un marco de inflacin moderada (11%, en promedio,
entre 1940 y 1955) y de una progresiva reduccin de los salarios reales. El
Estado mantuvo en esta etapa, una intervencin muy activa y dinmica en
el proceso de diversificacin industrial, que se expres en la actividad de

122
 financiamiento de la banca de fomento, la inversin pblica en industrias
bsicas (siderurgia, equipo de transporte, fertilizantes), y la reorientacin
y ampliacin del gasto pblico hacia el rea econmica. As, por ejemplo,
la inversin de fomento industrial pas de 12% de la inversin pblica
total, en 1939, a 40%, en 1958 (Villarreal, 1976).
En la segunda etapa, de mediados de los aos cincuenta a 1970, se
modific la importancia relativa de los instrumentos de la poltica protec-
cionista, perdiendo peso el arancel e intensificndose el uso de los contro-
les cuantitativos a la importacin, en coordinacin con los programas de
fabricacin e integracin industrial en los aos sesenta. El tipo de cambio
se mantuvo fijo a partir de 1954, y de modo ms general, la poltica
macroeconmica se reorient hacia la consecucin de la estabilidad de
precios y un rpido crecimiento econmico. El mecanismo bsico para
lograr estos objetivos consisti en mantener una elevada tasa de rentabili-
dad para la inversin privada a travs de la poltica de precios de los
bienes suministrados por el sector pblico, inversiones pblicas en
infraestructura y una estructura fiscal no progresiva en la que se otorgaba
un tratamiento preferencial a las utilidades, rentas e intereses (Sols,
1980). La aceleracin del crecimiento de la productividad y la sustancial
recuperacin de los salarios reales que ocurrieron durante el perodo,
permitieron tambin la rpida ampliacin y diversificacin del mercado
interno de bienes industriales. Destaca tambin en esta etapa la reduccin
relativa de la intervencin directa del Estado tanto en la produccin
como a travs del financiamiento industrial y la mayor presencia de las
sociedades financieras privadas en el financiamiento de largo plazo, y de
la inversin extranjera, que se ubic en las industrias de mayor
dinamismo.
Al iniciarse la dcada de los aos setenta, la poltica de industrializa-
cin diversific sus objetivos en funcin de la etapa de desarrollo indus-
trial en la que se encontraba el pas.
Las nuevas prioridades entre las que destacan el crecimiento de
las exportaciones de manufacturas y el fortalecimiento de la competitivi-
dad internacional, el desarrollo de la industria de bienes de capital, la
descentralizacin regional de la actividad industrial y la regulacin de la
inversin extranjera se reflejaron en un conjunto de modificaciones de
poltica. En el rea de promocin de exportaciones, se establecieron los
Certificados de Devolucin de Impuestos (CEDIS), en 1971, y la importa-
cin de insumos libres de impuestos; se expandi el mbito de los crditos
de corto plazo a las exportaciones, otorgados por el Fondo para el
Fomento de las Exportaciones de Productos Manufacturados (FOMEX), y
se crearon el Fondo Nacional de Equipamiento Industrial (FONEI), para
financiar inversiones orientadas hacia la exportacin, y el Instituto Mexi-
cano de Comercio Exterior (IMCE), para aumentar los esfuerzos de
promocin de exportaciones. De 1977 a 1981, y nuevamente a partir de

123
 1983, se emprendieron reformas en el sistema de proteccin, consistentes
e la sustitucin gradual del permiso previo a la importacin por el
establecimiento de aranceles, con el fin de reducir el sesgo antiexportador
y aumentar la eficiencia del aparato industrial. La produccin local de
bienes de capital se vio favorecida por la reestructuracin arancelaria de
1973, que elev los niveles de proteccin de esa industria, y por la
eliminacin de la Regla XIV d la tarifa general de importacin (1975),
mediante la cual se subsidiaba la importacin de maquinaria y equipo,
siendo sustituida por subsidios a la importacin de maquinaria para la
produccin de nuevos bienes de capital. En trminos generales los est-
mulos fiscales se reorientaron, y a travs de un nuevo esquema unificado,
el Certificado de Promocin Fiscal (CEPROFIS), se otorg un tratamiento
preferencial a la produccin y compra de bienes de capital locales, a la
pequea empresa y a la descentralizacin regional de la industria. En este
ltimo caso, los esfuerzos fueron precedidos por los decretos de descen-
tralizacin de 1971,1972 y 1973. En este perodo, se asisti tambin a una
reactivacin del papel de la banca de fomento en el financiamiento
industrial y de las inversiones pblicas en la industria petrolera de
exportacin, la petroqumica, la siderrgica y algunos bienes de capital.
Paralelamente, con la Ley de Inversiones Extranjeras, de 1973, se precisa-
ron las reas y reglas para la participacin del capital extranjero en la
actividad econmica.
Sin embargo, el entorno macroeconmico, nacional e internacional,
no fue siempre favorable a los nuevos objetivos de la poltica industrial. El
estancamiento agrcola, el resurgimiento de la inflacin y la tendencia a la
sobrevaluacin cambiara agudizaron el desequilibrio de la balanza
comercial, produciendo recurrentes crisis cambiaras y ajustes recesivos
en las cuentas externas, cada vez ms costosos econmica y socialmente.
A pesar de que el auge petrolero del perodo 1978-1981 permiti una
rpida expansin de la demanda, la produccin industrial y las inversio-
nes, en este perodo se gest tambin un alto grado de vulnerabilidad de la
estructura econmica y financiera. El proceso de ajuste posterior, debido a
la crisis del endeudamiento internacional se ha traducido en una profunda
y prolongada recesin econmica y en un retroceso del proceso de indus-
trializacin. Frente a esta crisis, la estrategia econmica adoptada a partir
de 1983 apunta hacia la reorientacin de la poltica industrial en cuatro
direcciones principales: i) un cambio radical en la relacin de precios
entre bienes comerciables y no comerciables, inducido por los ajustes
cambiarlos de 1982 y 1983, junto con un nuevo rgimen de poltica
comercial basado en los aranceles, con el fin de eliminar el "sesgo
antiexportador" y promover el crecimiento de las exportaciones no
petroleras; al mismo tiempo, sin embargo, las medidas fiscales y financie-
ras de apoyo a las exportaciones han sido en gran medida abandonadas;
ii) correccin de los precios pblicos, tasas reales de inters, impuestos y

124
subsidios, con el fin de aumentar la tasa de ahorro interno, ante la
presente y futura escasez de ahorro externo; iii) reduccin y "racionaliza-
cin" de la participacin directa del Estado en la produccin, ampliando
simultneamente el papel de las seales del mercado en la asignacin de
los recursos, y iv) modificacin de los precios relativos de los faaores, con
el fin de aumentar la capacidad de absorcin de empleo de la economa.

1169
2. Proteccin arancelaria y no arancelaria

El ncleo de la estrategia de industrializacin ha sido la poltica de

proteccin, que ha descansado en dos instrumentos principales: el arancel
y el permiso a la importacin. Este ltimo ha sido utilizado en coordina-
cin con otros instrumentos de sustitucin de importaciones, tales como
los programas de fabricacin, especialmente en la dcada de los aos
sesenta. En la evolucin del proteccionismo, pueden distinguirse varias
etapas, de acuerdo con los objetivos de la poltica y la importancia relativa
de los instrumentos utilizados.'
Hasta fines del decenio de 1940, el sistema de proteccin tuvo como
instrumento principal, el arancel basado en tarifas especficas, y la recau-
dacin tributaria como objetivo prioritario. La desaparicin de la barrera
protectora que signific la Segunda Guerra Mundial condujo a las refor-
mas de 1947 y 1948 con las que se adopt el sistema de permisos previos a
la importacin y se introdujeron las tzs ad valorem, junto con la Regla
XIV de la Tarifa del Impuesto General de Importacin, que establece un
rgimen liberal para la importacin de bienes de capital. Los objetivos de
equilibrio de balanza de pagos, y especialmente a partir de 1955, de
proteccin industrial y sustitucin de importaciones, adquirieron mayor
importancia. El arancel, junto con sus funciones fiscales, pas a un
segundo plano, mientras que los controles cuantitativos se convirtieron
gradualmente en el principal instrumento de proteccin.
En esta etapa, que comprende hasta la primera mitad de los aos
setenta, la poltica arancelaria se caracteriz por tarifas medias nominales
relativamente bajas (comparadas con las de la gran mayora de los pases
latinoamericanos), especialmente para la maquinaria, equipo y materias
primas, y una estructura arancelaria favorable a la produccin local de
bienes de consumo, en especial duraderos. La concesin de permisos se
rega principalmente por el criterio de existencia y disponibilidad de
productos sustitutos nacionales, aunque a partir de 1966 se fij asimismo
un diferencial mximo de precios.Los permisos se aplicaron tambin en
combinacin con otros instrumentos de control e integracin industrial,
establecidos a fines de los aos cincuenta y principios de los sesenta:
Comit de Importaciones del Sector Pblico (1959), Poltica de Integra-
cin de la Industria Automotriz (1962), Listas de Productos y Perfiles
Industriales (1962) y los Programas de Fabricacin (1965) (vase el
captulo 1,4).
Despus de la devaluacin cambiarla de 1954 y hasta mediados de
los aos setenta, los niveles de proteccin mostraron una tendencia
ascendente, determinada por la preeminencia de la sustitucin de impor-
taciones entre los objetivos de la poltica econmica, y por las presiones
crecientes que ejerci la progresiva apreciacin real del peso, gradual
hasta 1971 y ms rpida de 1972 a 1976. Los aranceles aumentaron en
1956, 1960, 1962 y 1965. El uso de los controles cuantitativos se intensi-
fic, amplindose la cobertura de los permisos de importacin de alrede-
dor de 30% del valor de las importaciones, en 1956, a 74% y 100%, en
1975. Esta tendencia estuvo asociada a un dinmico proceso de sustitucin
de importaciones en los aos sesenta, mientras que en la primera mitad
de los aos setenta el deterioro creciente de la balanza de pagos parece
haber dominado el manejo de los controles. Los estudios sobre proteccin
efectiva en este perodo indican tambin un aumento de la proteccin
industrial entre I960 y 1975.
La diversificacin de los objetivos de la estrategia de industrializa-
cin a que se ha hecho referencia condujo, en el decenio de 1970, a un
conjunto de reformas de la poltica de proteccin. En 1971 se inici la
revisin de la tarifa de importacin, que culmin en las reformas arance-
larias de 1975. Entre los aspectos ms importantes de estas reformas,
destacan la prioridad otorgada a la produccin local de bienes de capital
incrementando la proteccin arancelaria a esta rama y eliminando la
Regla XIV de la tarifa; la revisin del sesgo antiagrcola, a travs de una
menor proteccin a la maquinaria agrcola, y la fijacin de los niveles
impositivos de acuerdo con el grado de elaboracin en los productos. ^^
Despus de la devaluacin cambiarla de 1976, y ante la perspectiva
de un perodo de rpida expansin de la exportacin de petrleo, se inici
en 1977 una poltica de liberalizacin de importaciones con el fin de
aumentar la eficiencia de la industria y reducir el sesgo antiexportador
(CEPAL, 1979; Brailovsky, 1981; Balassa, 1983). La poltica comprenda
la sustitucin del permiso previo por aranceles que incorporasen, inicial-
mente, la tasa nominal implcita, seguida por la reduccin gradual de los
aranceles. As, la cobertura del permiso previo baj en trminos de
fracciones arancelarias de 80%, en 1977, a 24%, en 1979, ao en que el
valor de las importaciones sujetas a control se haba reducido a 60%. La
etapa de reduccin gradual de aranceles se inici en diciembre de 1978,
aunque la apreciacin real del tipo de cambio parece haber frenado el
proceso. Esta experiencia de liberalizacin que ha sido objeto de consi-
derable debate (ver el captulo III)termin a mediados de 1981, cuando
el acelerado deterioro de la balanza de pagos condujo al restablecimiento
completo del rgimen de permiso previo, que se mantuvo durante la crisis
de 1982.

126
 A partir de 1983, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo
1983-1984 y del Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio
Exterior 1984-1988, se anunci una nueva poltica de liberalizacin y
racionalizacin de la proteccin, cuyo objetivo prioritario fue el desarrollo
de la exportacin no petrolera. En el corto plazo, se mantendra el uso de
controles cuantitativos, regido por consideraciones de balanza de pagos y
de combate a prcticas especulativas. En el mediano plazo, el sistema de
proteccin se apoyara en el arancel y el tipo de cambio como principales
instrumentos. La sustitucin por aranceles sera gradual, de 1983 a 1987,
afectando sucesivamente materias primas bsicas, bienes intermedios y
semielaborados, mantenindose el permiso previo, con un horizonte
temporal definido, para bienes intermedios y de capital de nueva fabrica-
cin. Paralelamente, la estructura arancelaria fue racionalizada a travs de
un conjunto de medidas tendientes a establecer una estructura de protec-
cin efectiva ms uniforme.
Durante 1984 y principios de 1985, en el marco de esta estrategia
gradualista fue liberado de permiso previo un 25% del valor de las
importaciones. A mediados de ese ao, sin embargo, el proceso de
liberalizacin de importaciones se aceler sustancialmente, a raz del
mantenimiento de una tasa de inflacin superior a la meta de poltica
macroeconmica y por la cada de las exportaciones no petroleras, en el
primer semestre de 1985.^' El porcentaje del valor de las importaciones
liberadas aument a 61.4% (7 159 fracciones) incluyendo materias
primas, productos intermedios, partes y componentes y la mayora de los
bienes de capital, mientras qued sujeto a control el 38.6% restante
(909 fracciones), donde destacan productos sujetos a programas de fabri-
cacin, como el material de ensamble de la industria automotriz y produc-
tos finales de la industria de computacin. Simultneamente, y con el fin
de evitar una desproteccin excesiva, se elev el arancel promedio de 8.9 a
17.4%.

3. Promocin de exportaciones
La poltica de promocin de exportaciones manufactureras se inici en el
decenio de I960, pero fue slo a partir de principios de los aos setenta
cuando recibi un impulso significativo. El apoyo se ejerci principal-
mente a travs de estmulos fiscales y de financiamiento e incentivos
crediticios. El impulso derivado de estos instrumentos se vio contrarres-
tado, sin embargo, por los efectos de la sobrevaluacin cambiara real
hasta 1976 y de 1978 a 1981. En la estrategia adoptada a partir de 1983, se
otorg una alta prioridad a la exportacin de manufacturas, sobre todo a
travs del manejo de la poltica cambiara y de la reduccin del "sesgo
antiexportador", mediante la reforma del sistema de proteccin (captulo
L2). Paralelamente, sin embargo, los subsidios fiscales y financieros

127
fueron parcialmente abandonados, en el marco del acuerdo comercial con
los Estados Unidos de mayo de 1985 y de la decisin de Mxico de ingresar
al GATT.
Los principales estmulos fiscales fueron la devolucin de impues-
tos, el rgimen fiscal de la industria maquiladora y las operaciones de
importacin temporal.^'' La devolucin de impuestos se inici en 1961
con el establecimiento del llamado "subsidio triple", que conceda la
devolucin a los exportadores del impuesto sobre ingresos mercantiles;
los derechos de importacin (con un mnimo de 80% de integracin
local), y el derecho a deducir de las utilidades, para efectos del impuesto a
la renta, aquellas atribuibles a la venta externa de productos industriales.
Este subsidio parece haber tenido un impacto muy limitado, represen-
tando en promedio durante los aos sesenta slo un 2% del valor de la
mercanca exportada.^'
En 1971, el "subsidio triple" fue sustituido por los Certificados de
Devolucin de Impuestos (CEDIS), que autorizaban la devolucin de
impuestos indirectos al producto y sus insumos y el impuesto de importa-
cin, y ampliaban su cobertura, reduciendo a 50% el mnimo de integra-
cin local requerido. La generosidad de los CEDIS se ampli con las
modificaciones de 1975 y 1977, con las que los porcentajes de devolucin
pasaron a depender del contenido nacional (cuyo mnimo se redujo a
30%), del grado de transformacin y del porcentaje de aumento de
exportaciones.'^ Los CEDIS representaron entre 10 y 11% del valor de la
mercanca exportada en la primera mitad de los aos setenta (en con-
traste con 2 % del subsidio triple), y se ha considerado que su impacto fue
considerable, como lo sugiere el crecimiento notable de las exportaciones
manufactureras, que coincide con la creciente difusin de los CEDIS en el
perodo (CEPAL, 1976).
En 1982, a raz de las devaluaciones de ese ao, los CEDIS fueron
eliminados y no han sido reestablecidos. El rgimen fiscal actual para la
exportacin no maquiladora consiste en la devolucin de los impuestos de
importacin a los insumos utilizados en los productos de exportacin y en
la exfencin del impuesto al valor agregado a los productos exportados
(vase SCFI, 1984). Adems, entre los instrumentos introducidos recien-
temente, destacan los Derechos a la Importacin de Mercancas para
Exportacin (DIMEX), que proveen a las empresas exportadoras de
derechos de importacin libre de permisos para la compra de insumos
por un valor equivalente al 30% de las exportaciones de la empresa. Su
concesin est condicionada a un grado mnimo de integracin nacional
de 30%, y excluye del mecanismo una lista reducida de fracciones.'^ Otros
incentivos fiscales comprenden las operaciones temporales de importa-
cin y exportacin, reglamentadas desde 1958 y condicionadas a un
mnimo de integracin nacional, que se han ido reduciendo con el correr
del tiempo.

128
 El rgimen fiscal de la industria y exportacin maquiladora tuvo su
origen en la cancelacin por el Congreso de los Estados Unidos del
Programa de Braceros, en 1964, que afect a ms de 200 000 trabajadores
mexicanos, a raz de lo cual, en 1965, se concibi un programa de
industrializacin de la Frontera Norte, establecindose en 1966 un meca-
nismo para la importacin temporal, libre de impuestos, de artculos que
se transforman o ensamblan con fines exclusivos de exportacin ulterior,
as como de la maquinaria y equipos necesarios. El rgimen se bas en
disposiciones del Cdigo Arancelario estadounidense (artculos 806.30 y
807), mediante el cual las empresas estadounidenses pueden reimportar
libre de impuestos excepto aquellos aplicados al valor agregado por la
mano de obra extranjera ciertos artculos armados en sus plantas
ubicadas en el extranjero. Se favoreci as la instalacin de plantas
maquiladoras, de propiedad nacional o extranjera, en una franja de 20 km
a lo largo de la frontera norte. En posteriores disposiciones (1971,1972),
el rgimen se extendi al resto del territorio nacional y ganaron peso los
objetivos de fomentar exportaciones, aumentar la integracin de las
plantas maquiladoras al aparato productivo local y elevar su contribucin
a la balanza de pagos (Teutli, 1981).
Los principales apoyos financieros a la exportacin de manufacturas
provienen del Fondo para el Fomento de las Exportaciones de Productos
Manufacturados (FOMEX) y del Fondo de Equipamiento Industrial
(FONEI).' El FOMEX, creado en 1963, realiza tres tipos de operaciones a
plazos y tasas diferenciales: crditos a la preexportacin (que incluye la
produccin y almacenamiento previos a la exportacin), crditos a la
exportacin (cuando el exportador vende a plazos) y garantas contra
riesgos. Aunque el mbito de estos crditos se expandi sustancialmente
en los aos setenta, sus efectos en los montos de exportacin han sido
considerados poco importantes (Alvarez Uriarte, 1985). A diferencia del
FOMEX, que promueve operaciones corrientes, el FONEI, creado en 1972,
apoya la inversin en proyectos industriales de exportacin y sustitucin
competitiva de importaciones. Su beneficio ms importante es la reduc-
cin del costo del financiamiento. En 1974, se estim que el subsidio al
costo del crdito representaba un 1.5% del valor de las exportaciones
industriales (ONUDI/TC310).
Por ltimo, en materia de comercializacin externa y asesora, el
principal organismo fue el Instituto Mexicano de Comercio Exterior,
(IMCE) creado en 1970, que proporcionaba una gama de servicios y
apoyos para la exportacin, incluyendo la difusin de las ofertas mexica-
nas y la captacin de demandas en el exterior (CEPAL, 1976 y 1979). El
IMCE desapareci en noviembre de 1985. De las funciones que desarro-
llaba, las de promocin, arbitraje y materias afines, fueron ejercidas por el
Baiico Nacional de Comercio Exterior, y las dems, recayeron en la
Secretara de Comercio y Fomento Industrial.

129
 4. Otros instrumentos de integracin industrial
y promocin de exportaciones

Adems de los instrumentos tradicionales de poltica comercial, en la

dcada de los aos sesenta y setenta, se utilizaron otros mecanismos, de
carcter cuantitativo, con el fin de promover la integracin industrial y las
exportaciones de manufacturas. Entre ellos, destacan los programas de
fabricacin, la poltica hacia la industria automotriz y las listas de produc-
tos y perfiles industriales.' Los programas de fabricacin, iniciados en
1965, han sido considerados el instrumento ms importante de regula-
cin industrial y un mejoramiento sustancial del mecanismo tradicional
de sustitucin de importaciones (Sols, 1980). Se trata de convenios a
nivel de empresa y de productos para la elaboracin de determinados
artculos sujetos a un sobreprecio mximo y a calendarios que incluyen
las etapas de integracin creciente, a cambio de la extensin de licencias
de importacin e incentivos fiscales. Un aspecto importante de estos
programas fue el fomento de la exportacin, especialmente en los aos
setenta. En algunos casos se aplic un plan de exportaciones con el fin de
compensar total o parcialmente con exportaciones las importaciones
realizadas, y en otros casos, se dispuso que los casos que superaran el
porcentaje mnimo de 40% de integracin nacional podran satisfacerse
con exportaciones.
Estos programas se aplicaron principalmente en las industrias de
bienes intermedios y bienes de capital. Su nmero fue de 751 entre 1965 y
1970, y de 2 259 entre 1971 y 1978, generando en este ltimo perodo
96 000 empleos nuevos. En 1977 y 1978, su nmero disminuy, segura-
mente como resultado de la tendencia a sustituir el rgimen de permiso
previo por el de aranceles, con lo cual quedaba liberada la importacin de
artculos incluidos en los programas mismos (CEPAL, 1979).
Un antecedente importante de los programas de fabricacin, que
merece una mencin especial, es la poltica de integracin de la industria
automotriz. A partir del Decreto de 1962 que prohiba, a partir de 1964,
la importacin de vehculos armados, y exiga un grado mnimo de
integracin de la industria automotriz, la legislacin que regula esta
industria ha tenido como objetivos una mayor integracin de partes y
componentes nacionales, la reduccin del dficit comercial externo y el
desarrollo de una industria de autopartes con base en empresas naciona-
les. Una constante de los sucesivos decretos (1969,1972,1977 y 1983) ha
sido la exigencia de grados mnimos de integracin y la compensacin en
porcentajes crecientes de las importaciones de partes de la industria
terminal con exportaciones. La legislacin vigente, originada en el
Decreto de 1983, fija un aumento progresivo del grado de integracin
nacional para las industrias terminal y de autopartes y un presupuesto de
divisas equilibrado para la industria terminal. Adems, introduce medi-

130
das de regulacin de la competencia que tienden a racionalizar la produc-
cin de vehculos mediante la reduccin progresiva del nmero de lneas y
modelos.
Las listas de productos y perfiles industriales, elaboradas desde 1962
por la entonces Secretara de Industria y Comercio, consisten en listas de
artculos, principalmente bienes intermedios y de capital, que en el
momento de su publicacin no se producan en el pas o cuya oferta
interna era insuficiente. La seleccin de artculos se hizo con criterios de
sustitucin de importaciones, basndose en el anlisis de las importacio-
nes cuyo valor sobrepasaba cierto lmite, utilizndose en estrecha corres-
pondencia con el otorgamiento de permisos de importacin y de
exenciones fiscales.
Este instrumento tuvo una buena acogida en el decenio de I960, ya
que en 1970 se produca localmente cerca del 82 % de la lista de 1962 y 57 y
59% de las listas subsiguientes (1965 y 1967). Esta acogida ha sido
atribuida sobre todo al hecho de haber recibido preferencia las solicitudes
apegadas a las listas en los esquemas de incentivos manejados por la
Secretara de Industria y Comercio (CEPAL-NAFINSA, 1971).

5. Incentivos fiscales a la industria

La poltica de incentivos fiscales ha atravesado por varias etapas, en

funcin de las orientaciones generales de la estrategia de industrializa-
cin.2o En una primera etapa, anterior a la Segunda Guerra Mundial, se
procur fomentar, con base en un decreto promulgado en 1926, la
creacin de empresas nacionales medianas y pequeas con el fin de
colocarlas en condiciones de igualdad con respecto a las grandes compa-
as sobre todo de propiedad extranjera y a las mercancas
importadas.
A partir de la Segunda Guerra Mundial y hasta principios de los aos
setenta, las leyes de industrias de transformacin de 1941 y 1945, y
posteriormente la Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias de
1955, se orientaron a estimular la sustitucin de importaciones y la
diversificacin de la produccin manufacturera, otorgando franquicias
diferenciales a la elaboracin de artculos no producidos en el pas (indus-
trias nuevas) y, posteriormente a aquellos de oferta insuficiente (indus-
trias necesarias). La mayora de los estudios sobre este perodo coinciden
en que estos incentivos tributarios desempearon un papel secundario y
marginal frente a los instrumentos bsicos de proteccin (licencias y
aranceles), y en que su evolucin sigui pasivamente las sucesivas etapas
de sustitucin de importaciones industriales; por ejemplo, se destaca que
en el decenio de I960, el elevado sacrificio fiscal correspondiente a las
exenciones parece haber favorecido sobre todo a empresas de tamao

131
relativamente grande, y al no incluir orientaciones para la descentraliza-
cin regional, en su mayora se concedieron a empresas localizadas en la
capital del pas.
A principios de los aos setenta, la diversificacin de objetivos que
en aquella poca present la estrategia de industrializacin se reflej en la
poltica de incentivos fiscales. Se ampliaron los subsidios a la exportacin
descritos en el captulo 1,3. La poltica de descentralizacin regional
cuyos mecanismos se haban limitado en los aos sesenta a la promo-
cin de algunos parques industriales y al establecimiento del Plan de
Industrializacin de la Frontera Norte (captulo 1,3) se reforz con los
decretos de descentralizacin de 1971, 1972 y 1973 y los decretos del
Istmo de Tehuantepec y de la Frontera Norte. Con ellos se persegua la
localizacin de nuevas empresas fuera de los grandes centros industriales.
La Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias fue abolida y
posteriormente, a fines de 1970, el sistema de incentivos fiscales fue
unificado con base en los Certificados de Promocin Fiscal (CEPROFIS),
con el fin de atender simultneamente las nuevas prioridades de la
poltica industrial: descentralizacin regional, produccin local de bienes
de capital y apoyo a la pequea y mediana industria.^^
Los CEPROFIS, creados en el marco del Plan Nacional de Desarrollo
Industrial 1979-1982, son crditos fiscales contra impuestos federales que
se otorgan con base en el monto de la inversin en activos fijos, el
volumen de empleo generado con motivo de dicha inversin y el valor de
la maquinaria y equipo adquirido, de fabricacin nacional. Salvo en este
ltimo caso donde el estmulo consiste, en la actualidad, en un crdito
fiscal por 10% del valor de adquisicin, el monto del estmulo se fija en
funcin del apoyo preferencial a la pequea industria, as como de
prioridades sectoriales y regionales.
La categora 1 de industrias prioritarias comprende la agroindustria,
bienes de capital e insumos estratgicos para el sector industrial, mientras
que la categora 2 incluye bienes de consumo no duraderos, bienes de
consumo duraderos y otros bienes intermedios. Las prioridades regiona-
les se establecen con base en la regionalizacin del pas en tres zonas. ^^ La
zona I, de mxima prioridad nacional, comprende cuatro puertos indus-
triales, otras reas costeras, localidades fronterizas y unidades del interior
consideradas prioritarias. La zona II, de mxima prioridad estatal, incluye
municipios que las autoridades estatales regionales seleccionan para la
ubicacin de actividades industriales. La zona III, de ordenamiento y
regulacin, est integrada por el Distrito Federal y localidades conurba-
nas. En esta zona, salvo algunas modalidades referentes al apoyo a la
pequea y microindustria, no se conceden estmulos.
A los estmulos a la descentralizacin a travs de los CEPROFIS, cabe
aadir la poltica de precios diferenciales de combustibles industriales,
llevada a cabo en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Industrial

132
1979-1982. Esta poltica consista en la concesin de descuentos sobre los
precios internos del gas natural, del combustleo y de la electricidad a las
empresas que realizaban nuevas inversiones, diferenciando los descuen-
tos en funcin de las prioridades regionales.

6. Financiamiento e incentivos crediticios

Los instrumentos de apoyo financiero se cuentan entre los primeros en

consolidarse, en particular a partir del establecimiento de Nacional
Financiera (NAFINSA), que hacia 1940 ya haba definido su orientacin
bsica como banca de desarrollo industrial. Entre los objetivos de la
poltica de financiamiento e incentivos crediticios, nan destacado la
promocin de industrias bsicas y sustitutivas de .importaciones y el
apoyo a la pequea y mediana empresa. A stos se han sumado, en fechas
ms recientes, los de promocin de exportaciones y de descentralizacin
industrial.
Las actividades de Nacional Financiera han estado orientadas al
financiamiento de inversiones pblicas en obras de infraestructura, a la
creacin de industrias bsicas y al apoyo de empresas privadas. Entre
1939 y 1953, NAFINSA emprendi una activa poltica dirigida a la
creacin y ampliacin de industrias nuevas. A partir de 1953, sin
embargo, se redujo su accin promotora de proyectos industriales priva-
dos, y su actividad se orient, fundamentalmente, hacia el financiamiento
de empresas establecidas del sector pblico y obras de infraestructura,
captando, para ello, recursos en el exterior. As la tarea de captar recursos
a largo plazo para la industria se desplaz gradualmente hacia las socieda-
des financieras privadas, y el desarrollo ulterior del sistema financiero
descans principalmente en la ampliacin de operaciones de la banca y las
financieras privadas. En los aos setenta, la actividad promotora de
proyectos industriales pblicos y mixtos se vio nuevamente fortalecida,
en particular en las reas de insumos bsicos y bienes de capital.
Adems de la actividad de Nacional Financiera, existen varios
fondos constituidos con recursos pblicos y administrados en su mayora
por NAFINSA o el Banco de Mxico. Estos fondos otorgan crditos a tasas
preferenciales con el fin de apoyar determinadas empresas o actividades
especficas de las empresas. Los criterios de elegibilidad aplicados en la
concesin de los apoyos financieros reflejan, en general, los pcincipios
establecidos para el manejo de otros instrumentos de fomento industrial.
Adems del FOMEX y el FONEI, que tienen como objetivo apoyar la
exportacin de manufacturas (captulo 1,3), destacan, entre estos fondos,
los siguientes:
El Fondo de Garanta y Fomento para la Industria Mediana y
Pequea (FOGAIN) opera desde 1954 con el fin de apoyar, en condiciones

133
preferenciales de monto, costo y plazo, a empresas que, en conjunto
tienen una gran importancia en la estructura industrial del pas y que, por
diversos problemas de ndole interna y externa, difcilmente obtienen el
financiamiento que necesitan para su desarrollo.
El Fondo Nacional de Estudios de Preinversin (FONEP), creado en
1968, tiene como objetivos fundamentales el financiamiento, promocin
y evaluacin de estudios de viabilidad tcnica, econmica y financiera,
tanto del sector pblico como del sector privado, y sin distincin por
actividad econmica.
El Fondo Nacional de Fomento Industrial (FOMIN), creado en 1972,
tiene como finalidad apoyar la creacin de nuevas industrias, la amplia-
cin y mejoramiento de las existentes, mediante aportaciones temporales
y parciales del propio Fondo al capital social, o a travs de la movilizacin
de recursos financieros de instituciones de crdito hacia las empresas.
El Fideicomiso de Conjuntos, Parques, Ciudades Industriales y Cen-
tros Comerciales (FEDEIN), fue creado en 1970 con el propsito de
promover la creacin de empresas en zonas de menor desarrollo, dotando
a las empresas de la infraestructura industrial necesaria y complemen-
tando as los incentivos fiscales para la descentralizacin industrial.
Adems, desde 1971, NAFINSA ha promovido la creacin de Fondos
Mixtos Rotatorios para Estudios de Preinversin, en cada entidad estatal
del pas, para impulsar el desarrollo industrial regional. Tambin se
aplican criterios de desarrollo regional en la concesin de los apoyos
financieros de otros fondos, como el FOMIN.
Entre los instrumentos financieros cabe sealar, por ltimo, la
poltica de control selectivo del crdito, aplicada desde principios de los
aos cuarenta, con el fin de fomentar la canalizacin del financiamiento
bancario hacia el sector pblico y las actividades industriales. Sin
embargo, la creciente participacin, en el largo plazo, del sector industrial
(en sentido amplio) en el crdito bancario no ha beneficiado en igual
medida a la actividad manufacturera. Adems, el financiamiento recibido
por esta actividad se ha orientado ms hacia el capital de trabajo que hacia
el capital fijo, fenmeno asociado con los altos coeficientes de autofinan-
ciamiento de la inversin en las empresas industriales (CEPAL-
NAFINSA, 1971; Villa, 1976; Jacobs y Peres, 1983).

7. Empresas pblicas, compras estatales y

poltica de precios

La participacin directa del Estado a travs de la empresa pblica es

mayoritaria o exclusiva en industrias estratgicas como la del petrleo,
petroqumica bsica y electricidad. En la industria manufacturera (exclu-
yendo refinacin de petrleo y derivados y petroqumica bsica), la

134
participacin estatal en la produccin alcanzaba niveles de alrededor de
10% a principios de los aos ochenta con una presencia relativamente
diversificada donde destacan la produccin de insumos de uso generali-
zado y algunos bienes de consumo duraderos y no duraderos-^"*
Los principales objetivos o razones para la participacin estatal
directa han sido los siguientes: i) el control de ramas industriales conside-
radas estratgicas con el fin de asegurar la autonoma de las decisiones
nacionales; en este caso, las empresas pblicas por lo general han surgido
como resultado de la nacionalizacin de empresas extranjeras (petrleo,
1938; ferrocarriles, en los aos treinta; electricidad, I960; petroqumica
bsica, desarrollada a partir de 1959); ii) suplir o complementar los
esfuerzos privados en actividades fundamentales que reclamaban medios
fuera del alcance del sector privado y en las que se necesitaba sustituir
importaciones, sobre todo a partir de los aos de la Segunda Guerra
Mundial (siderurgia, fertilizantes, papel y, en los aos setenta y ochenta,
bienes de capital); iii) apoyo a las actividades agrcolas por causas relacio
nadas con la reforma agraria o con el abastecimiento de artculos esencia-
les de subsistencia (industria azucarera, aceites y derivados vegetales,
empacado de productos alimentarios, rehidratacin de leche); iv) mante-
nimiento de fuentes de empleo ante crisis econmicas de empresas
privadas (industrias azucareras, textil y metalmecnica); v) abasteci-
miento del propio sector pblico (industria militar y editorial), y vi) con-
fiscacin de bienes de ciudadanos de los pases del Eje durante la Segunda
Guerra Mundial (industria qumico-farmacutica).
Los esfuerzos de promocin estatal directa han registrado a travs
del tiempo modificaciones en su intensidad y objetivos. Despus de una
primera etapa de importantes realizaciones durante los aos cuarenta
(siderurgia, papel, fertilizantes, metalmecnica), se registra a partir de la
segunda mitad de los aos cincuenta, una prdida de dinamismo en los
esfuerzos de fomento directo del Estado, que tiene como notable excep-
cin el impulso otorgado al desarrollo de la industria petroqumica bsica.
En los aos setenta y principios de los ochenta, el esfuerzo de promocin
se retoma en nuevas reas, reflejndose en un crecimiento paulatino de la
participacin estatal en la produccin de insumos bsicos, bienes de
capital y algunas industrias alimentarias.
Sin embargo, a partir de 1983, en el marco de la estrategia econ-
mica reciente, se emprende una poltica de racionalizacin de la participa-
cin productiva estatal, que incluye la liquidacin o venta de numerosas
empresas pblicas industriales."
El marco de la poltica de racionalizacin ha sido definido en el Plan
Nacional de Desarrollo 1983-1988 y en el Programa Nacional de
Fomento Industrial y Comercio Exterior 1984-1988, y comprende la
distincin entre las siguientes reas de actividad industrial:

135
 a) reas estratgicas, donde la participacin estatal es exclusiva,
tales como petrleo y derivados y petroqumica bsica;
b) reas de concurrencia prioritaria, donde por su importancia para
el desarrollo econmico, sus requisitos de inversin, tiempo de madura-
cin o por utilizar tecnologas nuevas o de punta, se justifica la concurren-
cia de la empresa pblica;
c) reas de concurrencia complementaria, que los sectores social y
privado desarrollarn en el marco de las seales del mercado, y donde la
intervencin del Estado ser prioritariamente indirecta.
La empresa dota al Estado de dos instrumentos de poltica: las
compras estatales y los precios de los bienes producidos por el sector
pblico. La poltica de compras estatales ha sido utilizada con fines de
sustitucin de exportaciones desde la creacin en 1959, del Comit de
Importaciones del Sector Pblico (captulo 1,2). A fines de los aos
setenta, esta poltica fue impulsada en el marco del Plan Nacional de
Desarrollo Industrial 1979-1982, con el fin de promover la produccin
nacional de bienes de capital, dada la amplia participacin del sector
pblico (cercana al 40%) en la demanda total de bienes de capital. Para
ello, se fijaron reglas para las compras de bienes de capital, entre las que
destacan:
a) la decisin de someter a concurso, con la participacin exclusiva
de proveedores nacionales, las adquisiciones de maquinaria y equipo que
se fabrican en el pas (fijando un sobreprecio mximo de 15%);
b) la implantacin de un presupuesto anual de divisas para las
empresas pblicas;
c) la difusin de los programas detallados de adquisicin de equipos
por parte de las principales empresas pblicas.
La poltica de precios de los bienes producidos por las empresas
pblicas ha perseguido durante largos perodos (como por ejemplo en el
decenio de I960) objetivos macroeconmicos tales como la estabilidad
interna de precios. Estos perodos en los que se ha reducido la capacidad
de generacin de ingresos y de reinversin de las empresas pblicas,
propiciando el recurso a fuentes externas de financiamiento en propor-
cin mayor que las empresas privadas han ido seguidos de perodos de
incrementos considerables en las tarifas pblicas (como en la primera
mitad de los aos setenta y en el perodo 1982-1985). La poltica de
precios de los energticos tambin fue utilizada, a fines de los aos setenta
y principios de los ochenta, con objetivos de descentralizacin regional
(captulo 1,5).

i.-fi
 8. Regulacin de la inversin extranjera^

Hasta principios de los aos setenta, la poltica de inversin extranjera,

expresada en diversas disposiciones, se apoy en los siguientes criterios:
a) garantizar el control nacional en actividades estratgicas (tales
como petrleo, petroqumica, electricidad);
b) controlar la participacin del capital extranjero en actividades
"bsicas" o "semibsicas" (tales como minera y fertilizantes);
c) apertura al capital extranjero en otras actividades, con la nica
condicin de participar en un plano de igualdad con el capital nacional.
El agravamiento de la situacin de desequilibrio de la balanza de
pagos en la primera mitad de los aos setenta y, en particular, el aumento
de ios pagos al exterior por servicios factoriales, llevaron a precisar y
complementar la reglamentacin exterior. En 1973, se promulg la Ley
para Promover la Inversin Mexicana y Regular la Inversin Extranjera,
que define las reas reservadas al Estado, al capital nacional y de partici-
pacin mixta y establece, como regla general, una participacin extran-
jera mxima de 49% en el capital social de las sociedades mexicanas. Con
la Ley se cre tambin el Registro y la Comisin Nacional de Inversiones
Extranjeras como rganos de control y centralizacin de la informacin,
en el primer caso, y de coordinacin y tramitacin de las solicitudes de
inversin en el segundo.
Por otra parte, se estableci la Ley del Registro Nacional de Trans-
ferencia de Tecnologa (1972), cuyos objetivos principales fueron: reducir
los pagos por el acceso a la tecnologa externa; eliminar las clusulas
restrictivas a la exportacin en los contratos de compra de tecnologa, y
evitar la compra de tecnologas obsoletas que frenan el mejoramiento de
la productividad y de la capacidad de competencia.
Los principales criterios adoptados por la Comisin Nacional de
Inversiones Extranjeras en la evaluacin de las solicitudes de inversin
han sido los siguientes: complementariedad con la inversin nacional;
importancia de la rama de actividad; contribucin al equilibrio de la
balanza de pagos, empleo, desarrollo tecnolgico y descentralizacin
industrial, y grado de financiamiento con recursos del exterior (Sols,
1980).
Despus de un decenio durante el cual se reforz la regulacin de la
inversin extranjera, la poltica actual, sin abandonar ese aspecto, ha
renovado el nfasis en la promocin selectiva. La poltica actual de
promocin, expresada en el Programa Nacional de Fomento Industrial y
Comercio Exterior 1984-1988, persigue orientar selectivamente la inver-
sin extranjera hacia actividades susceptibles de ser generadoras netas de
divisas, o aquellas capaces de incorporar y adaptar tecnologas adecuadas y
contribuir al desarrollo cientfico y tecnolgico nacional, y a las particular-
mente complejas y de alta inversin por hombre ocupado.

I.-??
 II. LA EVIDENCIA SOBRE EL PROCESO DE
INDUSTRIALIZACION

1. El proceso de crecimiento y cambio estructural

desde la Segunda Guerra: breve resea
retrospectiva

A partir de 1940, el proceso de industrializacin imprimi al crecimiento

econmico general un alto ritmo, del orden de 6 a 7 % anual en promedio
entre 1940 y 1985 que se compara muy favorablemente con el de
perodos anteriores de la historia econmica de Mxico (vase Sols 1967
y 1970), y estuvo asociado con transformaciones profundas en la
estructura econmica y social. El papel motriz del sector industrial en este
proceso de crecimiento y cambio estructural ha sido destacado en varios
estudios que, siguiendo las hiptesis de Kaldor y otros autores, han puesto
nfasis en la presencia de "economas dinmicas de escala" en la industria
manufacturera y las externalidades generadas por la especializacin y
diversificacin industrial que afectan la productividad del sistema econ-
mico en su conjunto.2'
En la transformacin de la estructura de la produccin y del empleo
destacan los siguientes a s p e c t o s . A fines de los aos setenta, la agricul-
tura representaba alrededor de 9% de la produccin, la mitad de su
contribucin en 1950; en el mismo perodo, su participacin en el empleo
se haba reducido de 55 a 33%. La industria petrolera aument gradual-
mente su participacin entre 1950 y 1975, y posteriormente la duplic,
hasta llegar a 8% a principios de los aos ochenta. De 1950 a 1970, la
participacin de la industria manufacturera en la produccin y el empleo
se increment rpidamente, aunque desde entonces su aumento se volvi
ms lento, llegando a 24% (20% en el empleo) a fines de los aos setenta.
La participacin en la produccin del sector terciario en su conjunto se
redujo ligeramente entre 1950 y 1978, aunque en este ltimo ao era
todava del orden de 54%. Esa reduccin se limit a los servicios privados
(excluyendo comercio y transporte), los cuales, sin embargo, elevaron
fuertemente su participacin en el empleo, de 11 a 17% entre 1950 y
1978. La estructura de la inversin sigui un patrn similar al de la
estructura de la produccin, destacando al final del perodo la fuerte
reorientacin, ocurrida durante el auge petrolero, de la inversin pblica
hacia la industria petrolera y de la inversin privada hacia el comercio y
los servicios, en detrimento de la industria manufacturera.
Desde el punto de vista de los cambios en la demanda, este proceso
de transformacin se aliment de tres fuentes principales. En primer
lugar, el comportamiento de la demanda de consumo, caracterizado por
una tasa relativamente baja de crecimiento de los gastos en alimentacin
y vestuario, y en contraste, por un alto dinamismo de los gastos en bienes

138
de consumo duraderos asociado a su elevada elasticidad ingreso de la
demanda y a la creciente participacin de los estratos urbanos de ingresos
medios en la distribucin del ingreso. En segundo lugar, destaca el rpido
crecimiento de los gastos de inversin en capital fijo, tanto privados como
pblicos, cuya participacin en el producto aument hasta niveles del
orden de 25% a principios de los aos ochenta. Por ltimo, la estructura
cambiante del comercio exterior, asociada en particular a la sustitucin de
importacin de bienes de consumo durables, insumos bsicos y algunos
bienes de capital ocurrida durante el perodo y, en menor medida, a la
creciente participacin en el total de exportaciones de las manufacturas y
servicios (turismo), con la excepcin del perodo final, de 1977 a 1981,
marcado por el auge de la exportacin petrolera.
En trminos del comportamiento de los balances comercial y de
pagos, este proceso de crecimiento estuvo acompaado de un dficit
permanente en la balanza comercial de la industria manufacturera, cuyo
financiamiento pas por distintas fases.^' Hasta 1955, el supervit en la
balanza comercial agropecuaria constituy la fuente casi exclusiva de
financiamiento. Entre 1955 y 1965, el supervit en la balanza de servicios
aument su participacin, hasta llegar a niveles similares a los de la
balanza agropecuaria, y el endeudamiento externo (incluida la inversin
extranjera directa) se utiliz marginalmente como fuente de financia-
miento. De 1965 a 1975, al agotarse el dinamismo del sector agrcola, se
produjo una rpida sustitucin del supervit agropecuario por el endeu-
damiento externo entre las fuentes de financiamiento, hasta el punto que
a mediados de los aos setenta, el supervit agropecuario desapareci
convirtindose en dficit. Entre 1976 y 1981, con el auge de las exporta-
ciones petroleras, el creciente supervit en la balanza petrolera y el
recurso continuado del endeudamiento externo financiaron un dficit
industrial de rpido crecimiento. Por ltimo, a partir de la brusca
interrupcin de las afluencias externas de financiamiento, en 1982, el
dficit industrial se redujo fuertemente con una recesin y estancamiento
de 1982 en adelante, y la economa registr un considerable supervit
comercial atribuible principalmente a la balanza petrolera.
Situndolo en una perspectiva latinoamericana, el proceso de indus-
trializacin en Mxico presenta los siguientes rasgos generales. En pri-
mer lugar, el impulso industrial es relativamente reciente y adquiri un
alto dinamismo slo a partir de la Segunda Guerra Mundial; a diferencia
de las economas latinoamericanas ms avanzadas destaca la ausencia de
avance industrial durante la Primera Guerra Mundial, debido a la guerra
civil interna, as como la inexistencia de un significativo proceso de
sustitucin de importaciones durante los aos treinta, probablemente
como consecuencia de la gravedad de la depresin econmica en Mxico,
producto de su proximidad a los Estados Unidos.'

139
 En segundo lugar, destaca la rapidez y continuidad del crecimiento
econmico de 1940 en adelante, marcado en particular por una elevada
tasa de absorcin ocupacional en la industria, aunque tambin por un
crecimientottemogrf ico muy alto. En efecto, Mxico encabez, junto con
el Brasil el crecimiento entre los pases de mayor dimensin en Amrica
Latina, y aunque en el proceso registr perodos de desaceleracin en
1953, 1961, 1971, 1976-1977 y 1982-1985, stos fueron relativamente
moderados y de corta duracin, con la excepcin del perodo reciente
(1982-1985). A ello se sum un comportamiento muy dinmico del sector
agrcola, que registr hasta mediados de los aos sesenta tasas de creci-
miento superiores a las de la poblacin, lo que constituy un elemento de
apoyo al desarrollo industrial, a diferencia de lo ocurrido en otros pases
de Amrica Latina.
En tercer lugar, el proceso de crecimiento no logr corregir sustan-
cialmente la fuerte concentracin del ingreso personal y regional, que se
ubican entre las ms acentuadas de Amrica Latina y del mundo, lo que
refleja un agudo desequilibrio urbano-rural, la concentracin de la activi-
dad econmica en algunos pocos centros urbanos y una fuerte polariza-
cin en el campo entre la economa campesina y la agricultura
empresarial. Esta fuerte concentracin slo se vio atenuada durante parte
del perodo, debido al rpido crecimiento de los ingresos de las familias en
los estratos medios de la poblacin urbana."
Por ltimo, al igual que en otros pases de Amrica Latina, destaca el
amplio recurso al endeudamiento externo para financiar los dficit cre-
cientes en la balanza comercial manufacturera, en especial durante el
decenio de 1970, cuando la balanza comercial agropecuaria se deterior
progresivamente.
Aunque, como se ha sostenido (Sols 1967), no existe una explica-
cin plenamente satisfactoria y generalmente aceptada del sostenido
crecimiento de la economa mexicana, a continuacin enumeraremos los
principales factores econmicos y sociales que se han mencionado en los
estudios sobre el tema:
a) La naturaleza y amplitud de las funciones promotoras del Estado,
que determinaron la creacin de instituciones financieras y de fomento
(CEPAL-NAFINSA, 1971), una orientacin prioritaria de los gastos
gubernamentales hacia el desarrollo del capital social (infraestructura y
energticos) (Hansen, 1971; Davis, 1967) y hacia la educacin, que
permiti notables mejoramientos en este campo a partir de los aos
treinta (Sols, 1970; Bueno 1971).
b) La continuada estabilidad poltica asociada a la permanencia y
legitimidad de los gobiernos surgidos de la Revolucin de 1910 (Urquidi,
1960; Hansen, 1971).
c) La reforma agraria y el cambio en la organizacin de la agricul-
tura, que derivaron en una canalizacin de recursos hacia la industria y en

140
un ensanchamiento del mercado, producto de la redistribucin de la
riqueza (Sols, 1967; CEPAL-NAFINSA, 1971).
d) El alto dinamismo del sector agrcola, ya mencionado anterior-
mente, hasta mediados de los aos sesenta, derivado del fomento estatal a
la agricultura comercial y de las oportunidades de exportacin otorgadas
por el amplio mercado estadounidense (Hansen 1971; Bueno 1971).
e) La relativa estabilidad de precios y el tipo de cambio, durante la
mayor parte del perodo, que redujeron la incertidumbre en materia de
decisiones de inversin y contribuyeron a una participacin relativa-
mente alta y creciente del ahorro y la inversin interna en el producto
(Bueno 1971). Esa estabilidad ha sido, a su vez, atribuida a la prudencia de
las polticas fiscal y financiera entre 1954 y 1970 (Sols, 1970; Hansen,
1971), o bien a la capacidad del sistema poltico para asimilar o moderar
los conflictos sociales latentes que podran haber propagado las presiones
inflacionarias (Noyola, 1956).
f) El reducido nivel de los gastos en defensa, entre los ms bajos en
Amrica Latina, tanto en relacin con el producto nacional como en la
proporcin del gasto total del gobierno (Hansen, 1971).
g) La proximidad de Mxico a los Estados Unidos, que facilit la
transmisin de tecnologa, la afluencia de inversin y la diversificacin de
las exportaciones, y que gener, por parte de Mxico, una respuesta
dinmica al desafo planteado por la presencia de una gran potencia en su
frontera (Hansen, 1971).
En gran medida, los factores anteriores pueden sintetizarse, en dos
rasgos peculiares de la historia y la geografa del pas: las acciones y
caractersticas del Estado, emanadas de la revolucin armada de 1910, y la
capacidad de generar una respuesta creativa ante la presencia de una gran
potencia econmica a lo largo de la extensa frontera norte.

2. La transformacin de la estructura industrial

y el comercio exterior

El proceso de crecimiento y cambio estructural descrito en el captulo

anterior, en gran medida, fue el resultado de un rpido proceso de
expansin y diversificacin del sector industrial, que a su vez modific la
composicin y tendencias del comercio exterior.
En la evolucin de la estructura productiva industrial y del comercio
exterior pueden distinguirse varias etapas." Hacia 1950, como resultado
de la intensa sustitucin de importaciones ocurrida durante la Segunda
Guerra Mundial y el resto del decenio de 1940, la sustitucin de importa-
ciones en el sector de bienes de consumo no duraderos prcticamente se
haba completado y el avance en el sector de bienes intermedios haba sido
tambin muy significativo. En ese perodo, la estructura productiva

141
estaba dominada por las industrias de bienes de consumo generalizado y
bienes intermedios necesarios para su produccin, que en conjunto repre-
sentaban ms del 70% de la produccin manufacturera y aproximada-
mente 80% de las exportaciones de manufacturas.
Dada la estructura productiva anterior y el intenso proceso de
concentracin del ingreso ocurrido durante el perodo inflacionario de la
Segunda Guerra, la guerra de Corea y las sucesivas devaluaciones de
posguerra, las posibilidades de crecimiento industrial se abran principal-
mente hacia los sectores de bienes intermedios, de consumo duraderos y
de capital. As, las ramas industriales que registraron el mayor dina-
mismo durante los aos cincuenta, con tasas muy superiores al promedio
y con las reducciones ms notables en los coeficientes de importacin,
fueron la metalurgia y productos metlicos, equipo de transporte, papel y
aparatos elctricos. En este perodo, los coeficientes de exportacin a la
produccin de la industria manufacturera no registraron cambios signifi-
cativos, excepto en las industrias ms dinmicas del sector metalmecnico
donde aumentaron sensiblemente, aunque a partir de niveles muy reduci-
dos. En trminos de los agentes que impulsaron el crecimiento industrial
en los aos cincuenta, el liderazgo aparece notablemente compartido
entre el Estado, el capital privado nacional y la empresa extranjera. El
Estado, en particular, particip activamente en algunas de las industrias
ms dinmicas del perodo, tales como metalurgia, papel y equipo de
transporte (carros de ferrocarril).
Despus de una moderada desaceleracin a principios de los aos
sesenta, se inici un nuevo perodo de rpida expansin hasta 1970,
caracterizado por una mayor actividad del proceso de sustitucin de
importaciones. En trminos de la intensidad de este proceso y tambin
del dinamismo de la produccin y de la demanda, destacan en los aos
sesenta las industrias automotriz, del hule, de maquinaria no elctrica,
qumica y maquinaria y aparatos elctricos. En un proceso que habra de
intensificarse en la primera mitad de los aos setenta, los coeficientes de
exportacin tendieron al alza, especialmente en el grupo de industrias
metalmecnicas de mayor dinamismo. En este perodo, el cambio ms
notable en trminos del liderazgo del proceso de crecimiento fue el
avance notable de las empresas transnacionaes, cuya presencia fue domi-
nante en tres de las cuatro industrias ms dinmicas (automotriz, maqui-
naria no elctrica y aparatos elctricos) y difundida y creciente en la cuarta
ms dinmica (qumica). La empresa pblica experiment una reduccin
de su papel promotor en trminos relativos, aunque particip activa-
mente en algunas ramas dinmicas, a travs del desarrollo de la industria
de fertilizantes y el establecimiento de la petroqumica pesada.
Como consecuencia de las tendencias anteriores, las estructuras de la
produccin industrial y del comercio exterior se modificaron notable-
mente. Las industrias de bienes de consumo generalizado e insumos

142
especficos a su produccin redujeron su participacin de 12%, en 1950, a
49% a mediados de los aos setenta, mientras que el avance ms notable
lo registraron las industrias metalmecnicas, cuya participacin pas de
10 a 20% aproximadamente, y los insumos bsicos, que pasaron de 18 a
30%. Entre las industrias metalmecnicas destaca la participacin de los
bienes de consumo duraderos (en especial de la industria automotriz), en
contraste con los bienes de capital, que mostraron an una reducida
participacin y altos coeficientes de importacin. La estructura de las
exportaciones registr tambin cambios sustanciales, siendo el ms nota-
ble el aumento de la participacin de las industrias metalmecnicas, que
pas de menos de 2%, en 1950, a 30% a mediados de los aos setenta,
dentro del total de exportaciones manufactureras. La estructura de las
importaciones, sin embargo, continu marcada por la participacin
dominante (del orden de 60%) de las importaciones de origen metalme-
cnico, como resultado de los altos coeficientes de importacin en los
sectores de bienes de capital y del an elevado contenido de importacin
de la industria automotriz.
En los aos setenta y ochenta, sin embargo, el ritmo de transforma-
cin estructural se redujo y los cambios en la estructura productiva
reflejaron principalmente las tendencias de la demanda interna, que se
orient de modo creciente hacia los bienes de consumo duraderos, mien-
tras que la sustitucin de importaciones dej de desempear un papel
activo en el crecimiento y transformacin de la estructura de la produc-
cin, con la excepcin quizs de los avances de la industria petroqumica
pesada, la siderurgia y algunos bienes de capital, asociados a un renovado
esfuerzo de inversin de las empresas pblicas. El rasgo ms evidente del
perodo es, de hecho, el sustancial aumento de la elasticidad de importa-
ciones industriales en relacin con la dcada de I960, que determin un
deterioro creciente de la balanza comercial manufacturera y del ritmo de
crecimiento industrial: el decenio de 1970 se inici con una significativa
desaceleracin del ritmo de crecimiento, que se repiti en magnitudes
crecientes en 1976 y 1977 y en 1982-1985. Los problemas que enfrent el
desarrollo industrial en esta etapa han dado lugar a diversas interpreta-
ciones, que sern objeto de anlisis en el captulo siguiente.

3. Las interpretaciones del desarrollo

industrial a partir de 1970

Entre 1970 y 1977, el ritmo de crecimiento industrial se redujo en ms de

dos puntos, comparado con el perodo I960-1970, y esta reduccin estuvo
asociada a una notable prdida de dinamismo de la inversin privada y de
la produccin de bienes de consumo duraderos, cuya tasa de crecimiento
se contrajo en ms de la mitad con respecto al decenio de I960. Aunque el

143
ritmo de expansin se recuper durante el auge petrolero de 1978-1981,
el crecimiento industrial result relativamente bajo comparado con la
fuerte expansin de la demanda interna y de la produccin total. Este
fenmeno estuvo asociado a una notable reorientacin de la estructura de
la inversin privada hacia los sectores de comercio y servicios^y en
detrimento de las manufacturas, as como a un acelerado deterioro del
dficit manufacturero en la balanza comercial, que desemboc en la crisis
de pagos de 1982 y en una profunda recesin.
Aun considerando el importante papel coyuntural desempeado
por la poltica macroeconmica especialmente durante la estabiliza-
cin de 1976-1977 y en el ajuste recesivo ante la crisis de la deuda en
1982-1985 la desaceleracin del crecimiento industrial se ha conside-
rado en general como un reflejo de tendencias de largo plazo. Como tal, el
fenmeno ha dado lugar a diversas interpretaciones.
Una primera explicacin (Villarreal, 1976; Aspra, 1977; Banco
Mundial, 1977; Sols, 1981) ha puesto nfasis en las ineficiencias y
distorsiones en la asignacin de recursos generados por las polticas
industriales tradicionalmente seguidas por el gobierno, en particular los
costos estticos de la poltica de proteccin. El rezago y lentitud del
crecimiento de la agricultura a partir de 1965 tendra su origen, de
acuerdo con esta visin, en el sesgo anti-agrcola del sistema de proteccin
y en las polticas de precios agrcolas seguidas en los aos sesenta (Sols,
1981). Asimismo, el excesivo nfasis puesto en la sustitucin de importa-
ciones industriales y el sesgo antiexportador a ella asociado, habran
obstaculizado el crecimiento de las exportaciones de manufacturas
(Villarreal, 1976; Sols, 1981). El desequilibrio externo as generado, y
agravado por polticas de expansin excesiva de la demanda interna y de
sobrevaluacin cambiara, termin por volver insostenibles los ritmos
anteriores de expansin industrial.
Sin embargo, el nfasis casi exclusivo que la explicacin anterior
pone en el deficiente desempeo de las exportaciones ha sido cuestionado
con base en dos argumentos. En primer lugar, la constatacin de que la
desaceleracin industrial y el agravamiento del desequilibrio externo
coincidieron, en la primera mitad de los aos setenta, con una notable
aceleracin del crecimiento de las exportaciones de manufacturas a tasas
que duplicaban las del comercio mundial (Ros, 1979). El origen del
creciente dficit comercial en el comportamiento de las importaciones es
an ms evidente en el perodo 1978-1981, que registra un dinamismo
excepcional de las exportaciones petroleras. En segundo lugar, aten-
diendo a la estructura del crecimiento de las exportaciones de manufactu-
ras, algunos autores ponen nfasis en la complementariedad dinmica
que en el largo plazo se manifiesta entre el crecimiento del mercado
interno y el de las exportaciones (Ros, 1979 y 1980; Brailovsky, 1981;
CEP AL, 1979).

144
 Una segunda interpretacin atribuye las tendencias al estanca-
miento al proceso de concentracin del ingreso que habra dado lugar a
una limitada demanda de bienes industriales, una disminucin de los
incentivos a la inversin y, en consecuencia, a una reduccin del creci-
miento (CEPAL, 1979; Ayala et al, 1980; Blanco, 1980). De modo ms
preciso, el mercado de cpula al cual estuvo dirigido una parte sustancial
del incremento de la produccin manufacturera (los bienes de consumo
duraderos) vio limitado su crecimiento en el marco de una fuerte concen-
tracin del ingreso, lo que condujo a una desaceleracin de la inversin
por falta de suficientes proyectos rentables.
Aunque la prdida de dinamismo de la inversin privada y del
consumo de bienes durables es un fenmeno destacado en el perodo
1970-1977, la hiptesis implcita de saturacin (o tendencia a la satura-
cin) de los mercados de bienes de consumo durables ha sido cuestionada
con base en estimaciones realizadas, a partir del ingreso y gasto de las
familias en 1968, sobre la extensin del mercado y la elasticidad ingreso
de la demanda de bienes de consumo durables de consumo en distintos
estratos de ingreso (Lustig, 1979a) y 1979b)). De ah que otros autores
interpreten la desaceleracin de la produccin de bienes de consumo
duraderos como un fenmeno cclico, derivado (y no determinante) de la
reduccin general del dinamismo del mercado interno, atribuible princi-
palmente, a las polticas fiscal y crediticia seguidas a partir de 1974 para
frenar el deterioro del sector externo (Ros, 1979).
Un tercer grupo de explicaciones pone el acento en la restriccin de
la balanza de pagos para al crecimiento industrial y destaca el comporta-
miento de las importaciones y la evolucin de la sustitucin de importa-
ciones. Brailovsky (1981) atribuye el deterioro de largo plazo de la
balanza comercial hasta el bienio 1975-1976 al progresivo estancamiento
de la produccin agrcola y la erosin resultante del supervit comercial
agrcola. El estancamiento agrcola, a su vez, sera consecuencia, en el caso
de la agricultura comercial, del agotamiento de las posibilidades fsicas de
extender el rea irrigada, junto con el aumento de los rendimientos por
hectrea hasta sus lmites tcnicos; y en el caso de la agricultura de
temporal, este estancamiento derivara del empeoramiento secular de los
trminos de intercambio en parte producto de la poltica de precios
agrcolas. De 1976 en adelante, la explicacin destaca el papel del dficit
comercial manufacturero, cuyo deterioro se atribuye al sustancial
aumento de la elasticidad aparente de las importaciones, asociado a las
polticas de liberalizacin comercial seguida de 1977 a 1981.
Ros (1971), Boltvinik y Hernndez Laos (1981) y Casar y Ros
(1983b) ponen nfasis en el papel del deterioro del dficit manufacturero,
asociado al aumento de las elasticidades de importacin desde principios
de ios aos setenta. Este ltimo fenmeno se atribuye al agotamiento de
los impulsos derivados de la ola de sustitucin de importaciones de los

145
aos sesenta, encabezada por la industria automotriz y algunos bienes de
capital, y a la ausencia de un factor dinmico de reemplazo. Pero, mientras
para Boltvinik y Hernndez Laos este agotamiento signific que el
aparato industrial se enfrentase a la restriccin del mercado interno,
derivada de la fuerte concentracin del ingreso, para Casar y Ros el factor
determinante consisti en que, en condiciones de un bajo desarrollo de la
industria de bienes de capital y en ausencia de efectos sustitutivos de
importaciones del proceso de inversin, ste se tradujo en un rpido
crecimiento de las importaciones de bienes de capital y en una reduccin
de sus efectos multiplicadores internos. Por otra parte, la ausencia de un
cambio en la estructura de la inversin hacia nuevas reas, como insumos
bsicos y bienes de capital, que habra dinamizado el proceso de sustitu-
cin de importaciones, se atribuye a la magnitud de las inversiones
unitarias en esos nuevos campos y a su extensin respecto al tamao del
mercado interno, en condiciones de un desarrollo insuficiente del mer-
cado de capitales local (Boltvinik y Hernndez Laos), o bien a la tendencia
espontnea del proceso de inversin, en ausencia de una poltica delibe-
rada de industrializacin en reas donde el pas no cuenta con ventajas
comparativas estticas (Casar y Ros, 1985).
Los factores mencionados por este tercer grupo de autores
estancamiento agrcola, liberalizacin de importaciones y "agota-
miento" del proceso de sustitucin de importaciones no son excluyen-
tes entre s. Sin embargo, en la explicacin del notable aumento de la
"elasticidad aparente" de las importaciones industriales cabe aadir,
junto a los factores anteriores, el papel que probablemente desempea-
ron la mayor densidad de capital y el largo perodo de maduracin de las
inversiones en varias d las reas con potencial de sustitucin de importa-
ciones, a las que en parte, se dirigi el esfuerzo de acumulacin (petroqu-
mica, fertilizantes, siderurgia). Es por ello que la etapa "difcil" de
sustitucin de importaciones a la que entr Mxico en el decenio de 1970
caracterizada por una creciente densidad de capital, la prolongacin de
los perodos de maduracin y el aumento asociado en la elasticidad
aparente de importacin no debe ser asimilada a un proceso "de
sustitucin de importaciones" (Castaares y Moreno, 1985), a pesar del
aumento sustancial de los coeficientes de importacin durante los pero-
dos de auge de las inversiones. De hecho, cuando se considera un perodo
suficientemente largo (1970 a 1985), se observa que, a pesar de la
reduccin del ritmo de transformacin de la estructura productiva indus-
trial, el perodo mencionado registra avances significativos tanto en
relacin con el conjunto de la industria manufacturera, como con los
respectivos mercados internos en la produccin de varios insumos bsicos
(petroqumica, fertilizantes, siderurgia) y en menor medida, de algunos
bienes de capital."

146
 4. La estructura y dinmica de las exportaciones
manufactureras: algunas interpretaciones

Entre las tendencias de la estructura de las exportaciones de manufactu-

ras, presentadas en el captulo II, 2, destaca el dinamismo y la creciente
participacin de las industrias metalmecnicas, caracterizadas por una
alta densidad de capital y un elevado crecimiento del mercado interno y
externo. El fenmeno ha sido sealado en varios estudios, despertando
inters y debates al considerrsele como una paradoja que pone en duda la
capacidad explicativa de la teora tradicional del comercio internacional
(Boatler, 1974). Las explicaciones que se han dado del fenmeno pueden
entonces presentarse en relacin con el cuestionamiento y abandono de
uno o ms de los supuestos de la teora tradicional.
Boatler (1974) fue el primero que examin ampliamente el fen-
meno descubierto por Hufbauer (1970) de que la exportacin de
manufacturas de Mxico presenta una densidad de capital mayor que las
importaciones y, adems, que las exportaciones con alta densidad de
capital muestran un predominio creciente en la estructura de las exporta-
ciones de manufacturas. Despus de desechar algunas posibles explicacio-
nes basadas en la complementariedad entre materias primas y capital o
en la consideracin del capital humano, su anlisis emprico se inclina
por desechar el supuesto de "funciones de produccin idnticas en todos
los pases" y por destacar las diferencias en los niveles relativos de la
tecnologa adoptada entre industrias en Mxico y los Estados Unidos.
Desarrollando el modelo de Nelson (1968), muestra que las industrias
""totalmente modernizadas" donde la distancia en productividad con
respecto a los Estados Unidos es menor son las de mayor xito en la
exportacin; las industrias en proceso de adopcin de tecnologas moder-
nas, donde la distancia en productividad es media, mantenan su partici-
pacin en las exportaciones; mientras que las industrias ""artesanales",
donde la distancia en productividad es mayor, sufran una intensa prdida
relativa en su participacin.
Clavijo, Sez y Scheuer (1978) muestran que. los sectores en donde
existe especializacin en la produccin y ventajas comparativas
reveladas por el excedente de exportaciones sobre importaciones en
relacin con el volumen total de comercio exterior del sector no son
iguales a los sectores que presentan los ms altos coeficientes de exporta-
cin a produccin. La especializacin en la produccin, aunque no aparece
relacionada con la densidad de capital fsico, resulta estar vinculada con la
intensidad de mano de obra no calificada. Los coeficientes de exportacin
a produccin, en cambio, parecen estar vinculados con otro conjunto
distinto de factores: el nivel de proteccin cuestionablemente asociado,
sin embargo, al coeficiente de importacin y la participacin de la
inversin extranjera, que aparecen inversamente relacionados con la

147
propensin a exportar, y el tamao del mercado, que a travs de un efecto
de rendimientos a escala, ejerce una influencia positiva en la propensin a
exportar.
Ros y Vsquez (1980) y Brailovsky (1981) sealan adems de las
diferencias internacionales de productividad la ausencia de linealidad
en las "funciones de produccin" de las industrias manufactureras y la
presencia, en cambio, de rendimientos crecientes a escala de tipo din-
mico.55 Los procesos de "causalidad acumulativa" a que ello da lugar,
explicaran la estrecha correlacin observada, entre industrias, entre el
crecimiento a largo plazo de las exportaciones y el de la produccin para el
mercado interno, as como la presencia de un proceso secuencial de
"importaciones-produccin local-exportaciones", derivado de la estruc-
tura cambiante de la competitividad internacional entre industrias.^
Por ltimo, Ramrez de la O. (1981), en su estudio del comercio
exterior de las empresas transnacionales en Mxico, destaca el papel que
desempea la especializacin de las filiales de empresas extranjeras en la
explicacin de los relativamente altos coeficientes de exportacin de las
industrias metalmecnicas. En efecto, a diferencia de otras industrias, en
estos sectores de ingeniera intensiva y fuertes economas de escala, la
empresa extranjera debe especializar a la filial en un pequeo nmero de
modelos. La integracin entre matriz y filial significa altos coeficientes de
importacin pero, simultneamente, la especializacin permite que la
filial realice exportaciones, existiendo as una correlacin positiva entre
importaciones y exportaciones por empresa. En cambio, en sectores de
diferenciacin por publicidad, las exportaciones de las filiales son dbiles,
al tratarse de sectores donde la empresa trata de producir toda la gama de
modelos de la casa matriz para aprovechar las economas de escala en la
mercadotecnia. En sectores de productos no diferenciados (en tecnologa
o publicidad), las exportaciones de las filiales se explican principalmente
por el tamao de la planta, y no dependen de la importacin de compo-
nentes, al tratarse de materiales estandarizados que pueden encontrarse
en el mercado nacional.

5. Heterogeneidad tecnolgica y articulaciones

intersectoriales

Entre los rasgos ms destacados de la estructura econmica, se encuen-

tran la marcada heterogeneidad tecnolgica entre empresas y sectores y la
naturaleza de las articulaciones intra e intersectoriales , que contribuye a
perpetuar en el tiempo esa heterogeneidad. A estas asimetras producti-
vas y tecnolgicas se asocian las existentes en las estructuras de mercado,
capacidad de acumulacin y desempeo econmico, que sern objeto de
anlisis del captulo II, 6.

148
 El proceso de industrializacin ha mostrado una fuerte concentra-
cin del progreso tcnico en el sector industrial, con una limitada irradia-
cin tecnolgica hacia otros sectores.'' En efecto, al examinar el patrn
intersectorial de crecimiento de la productividad del trabajo, se observa
una tendencia general a la acentuacin de la heterogeneidad tecnolgica
inicial: mientras en 1950 la productividad en la agricultura corresponda a
un tercio de la productividad media, en 1975 haba cado a un cuarto de la
media; en los servicios, en 1950 la productividad era similar a la de las
manufacturas, y en 1975 era de slo dos tercios de sta.
A su vez, la relativamente lenta incorporacin de progreso tcnico
en la agricultura ha estado concentrada en un mbito muy restringido,
constituido por la agricultura empresarial del noroeste del pas y algunas
regiones campesinas cercanas a centros industriales que registraron
procesos de transicin y reorganizacin de sus mtodos de produccin, en
el marco de una intensa migracin rural-urbana, mientras que en el
resto y en la gran mayora de las regiones rurales predominantemente
campesinas, los incrementos en la productividad del trabajo y en los
rendimientos por hectrea han sido muy pequeos o negativos, y el
crecimiento de la poblacin rural ha superado al de la superficie cultivada.
Adems, estas tendencias han profundizado la polarizacin productiva en
la agricultura, ya que las regiones que a comienzos del decenio de 1950
tenan un mayor nivel inicial de productividad son aquellas que han
registrado los ritmos ms altos de incorporacin de progreso tcnico, con
un sesgo marcado hacia la mecanizacin, lo cual tiende a reforzar el
subempleo rural y la presin sobre la tierra en las regiones atrasadas.
En los servicios (excluidos comercio, transporte y comunicaciones),
el lento crecimiento de la productividad del trabajo aparece asociado a una
rpida expansin del empleo, que llev su participacin en el total de la
fuerza de trabajo de 11%, en 1950, a 17%, en 1975. Este fenmeno
responde en parte a la expansin de servicios auxiliares de reparacin y
financieros inducida por el proceso de industrializacin mismo, pero est
lejos de explicar toda la expansin del empleo en los servicios, y especial-
mente el hecho de que ese crecimiento haya estado acompaado de un
estancamiento de la productividad. De hecho, en un estudio desagregado
del sector servicios (MacFarland, 1973), que analiza los Censos de Servi-
cios de I960 y 1965, se observa que el ms rpido crecimiento del empleo
ocurri en aquellos sectores de menor dinamismo en la demanda, de ms
bajos ingresos y con bajos niveles tecnolgicos. Otro indicador que
sugiere una expansin relativa de los servicios informales, inducida por la
evolucin de una oferta de trabajo que no encuentra mejores posibilidades
de ocupacin, es la participacin decreciente de los asalariados en la
fuerza de trabajo ocupada en los servicios, que disminuy de 80%, en
1950, a 66%, en 1975 (SPFI, 1981).

149
 En contraste con los procesos anteriores, la concentracin del pro-
greso tcnico en los sectores industriales ha ido acompaada de una
tendencia hacia la homogeneizacin de las productividades sectoriales ai
interior de la industria manufacturera, que responde principalmente a
dos procesos paralelos.' Por un lado, se observa un crecimiento relativa-
mente lento de la productividad (con respecto al alto crecimiento de la
produccin) en varias de las industrias inicialmente ms avanzadas tecno-
lgicamente (metalmecnica), donde la brecha tecnolgica con el exterior
es relativamente menor y los incrementos de productividad son ms bien
resultado del aprovechamiento de economas de escala que de saltos
tecnolgicos importantes incorporados al proceso de ampliacin de la
capacidad productiva. Por otra parte, un conjunto importante de ramas
inicialmente atrasadas tecnolgicamente y donde perduran estructuras de
mercado caracterizadas por el oligopolio competitivo, ha registrado un
prolongado proceso de modernizacin y concentracin. En estas ramas,
tales como la industria textil y algunas de la industria alimentaria, el
margen para la incorporacin de saltos tecnolgicos y el desplazamiento
de pequeas empresas resultaba inicialmente muy amplio, de ah el
rpido crecimiento de la productividad que han registrado, acompaado
en algunos casos por reducciones en el nivel de empleo y en el nmero de
establecimientos.
Asociadas a los rasgos y tendencias de la incorporacin y difusin del
progreso tcnico, se encuentran dos caractersticas de la estructura econ-
mica: la desarticulacin entre agricultura y sector industrial y el relativo
atraso de la industria de bienes de capital.
La relacin entre agricultura e industria ha estado muy lejos de una
articulacin virtuosa, donde la industria provee a la agricultura de las
fuentes principales de mejoras en su productividad, que a su vez se
convierten en el punto de apoyo a partir del cual la agricultura ofrece a las
industrias las ventajas de un mercado de expansin.'^ En efecto, en
primer lugar, los encadenamientos hacia atrs de la industria con la
agricultura, va produccin y absorcin de empleo, se han visto debilita-
dos por varios factores: la baja capacidad de arrastre de las industrias ms
dinmicas sobre el conjunto de la economa, y en particular sobre la
agricultura (Lustig, 1981); las formas adoptadas por la modernizacin de
las ramas industriales atrasadas (tales como la sustitucin de fibras
naturales por fibras sintticas), y la baja elasticidad de ingreso de la
demanda de alimentos de los estratos de ingreso ms favorecidos por la
expansin industrial. Adems, como se mencion anteriormente, el
efecto positivo de la migracin rural-urbana en la reduccin del subem-
pleo rural, la reorganizacin de los mtodos de produccin y el creci-
miento de la productividad agrcola, se ha limitado a un reducido nmero
de regiones cercanas a centros industriales, y no ha impedido el deterioro
de la relacin tierra-trabajo y el estancamiento de la productividad en la

150
 mayor parte de las reas campesinas ms atrasadas. Por otra parte, los
encadenamientos hacia adelante de la industria con la agricultura se han
visto tambin debilitados por la precariedad y falta de versatilidad de los
sectores productivos de bienes de capital, insumos intermedios y de
servicios de investigacin y extensin, as como por la misma polariza-
cin y heterogeneidad de la estructura agraria.
Un segundo rasgo importante de la estructura industrial se refiere al
rezago de la produccin local de bienes de capital. Aunque la participacin
del sector industrial en el conjunto de la economa mexicana es muy
similar a la observada en economas industriales avanzadas, la estructura
industrial de Mxico aparece fuertemente sesgada hacia la produccin de
bienes de consumo e intermedios, con una participacin muy pequea de
la industria de bienes de capital.'"' Este rezago es notable no slo con
respecto a economas industriales avanzadas sino tambin en relacin con
otras economas semiindustrializadas: por ejemplo, mientras en Mxico
el mercado interno de mquinas-herramienta se satisface en ms de 909^
con importaciones, este porcentaje es slo de 20% en el Brasil y de 44%
en la Repblica de Corea, pases que adems lograron exportar 27 y 20%
de su produccin, respectivamente (NAFINSA-ONUDI, 1985).
Entre las causas de este rezago, distintos autores han mencionado
las siguientes: i) la magnitud de las inversiones involucradas frente al
tamao limitado del mercado interno (Boltvinik y Hernndez Laos,
1981), factor que, sin embargo, ha sido cuestionado en estudios empricos
que muestran la existencia de un amplio mercado interno y de una baja
intensidad de capital para muchos bienes no producidos localmente
(NAFINSA-ONUDI, 1977); ii) la estructura de la proteccin comercial,
caracterizada por las exenciones tarifarias y otros estmulos fiscales que
han discriminado en contra de la produccin local de bienes de capital al
subsidiar o facilitar su importacin (Villarreal, 1976; Sols, 1980);
iii) problemas financieros derivados de la naturaleza particularmente
inestable del mercado de bienes de inversin y de las caractersticas de la
competencia en estos mercados, donde la capacidad de otorgar crditos a
compradores en trminos favorables resulta muy importante (NAFINSA-
ONUDI, 1977).
Del considerable rezago de la industria de bienes de capital, varios
autores han derivado las siguientes consecuencias:
En primer lugar, una parte importante de los efectos multiplicado-
res de la inversin son exportados bajo la forma de importaciones
adicionales de bienes de capital, de tal manera que en estas circunstancias
la inversin aumenta la capacidad productiva, pero no crea en la misma
medida demanda efectiva adicional (Merhav, 1972; Casar y Ros, 1983b).
Asociado a ello, adquieren una mayor importancia los efectos multiplica-
dores indirectos de la inversin, cuando la creacin de capacidad produc-
tiva ocurre en industrias que sustituyen importaciones por produccin
local.
151
 De esta manera, el grado en que la inversin genera demanda
efectiva depende de modo crucial de la estructura de la inversin por
industrias. Esto ltimo parece ser una de las razones principales por las
cuales el proceso de crecimiento industrial aparece como una sucesin de
"oleadas" de sustitucin de importaciones; es decir, un proceso secuencial
caracterizado por perodos de crecimiento alto y sostenido cuando la
inversin se dirige hacia nuevas industrias e interrumpido por pero-
dos de crecimiento lento e inestable, con un menor ritmo de cambio
estructural en la produccin y la inversin y un agravamiento de los
problemas de balanza de pagos (Casar y Ros, 1983b). Por ltimo, la
inexistencia de una industria desarrollada de bienes de capital tiende a
inhibir el establecimiento de una capacidad interna de desarrollo tecnol-
gico (Fajnzylber, 1984).

6. Morfologa de los mercados industriales, presencia

de agentes y desempeo econmico

Los estudios existentes sobre organizacin industrial en Mxico, aunque

escasos, permiten establecer un cuadro general de las principales estruc-
turas de mercado prevalecientes en el sector industrial y del desempeo
microeconmico de los distintos tipos de empresa."" Partiendo de las
tipologas propuestas por Sylos Labini (1956) y Steindl (1952), y
desarrolladas por los anlisis de la organizacin industrial en economas
semiindustrializadas (Tavares, 1975 y 1980; Fajnzylber, 1975 y 1976;
Possas, 1984), pueden distinguirse cinco estructuras de mercado princi-
pales: oligopolio concentrado, oligopolio concentrado y diferenciado,
oligopolio diferenciado, oligopolio competitivo e industrias
competitivas.

a) Oligopolio concentrado
Estas estructuras, caracterizadas por productos homogneos y altos
niveles de concentracin resultantes de barreras a la entrada, asociadas
a la presencia de economas de escala, discontinuidades tcnicas, elevados
tamaos de planta y acceso restringido a tecnologa e insumos se
localizan principalmente en la produccin de insumos bsicos (qumica,
productos de minerales no metlicos, metalurgia y productos metlicos) y
en la de bienes de capital con un grado mnimo de estandarizacin, que
involucre economas de escala, con una presencia mucho ms limitada en
los bienes intermedios agroindustriales. La presencia de grandes empre-
sas privadas nacionales, filiales de empresas transnacionales y empresas
pblicas es significativa y difundida, predominando cada uno de estos tres
tipos de empresa en alrededor de un tercio de los sectores industriales que
presentan esta estructura de mercado.

152
 Las grandes empresas privadas nacionales predominan en sectores
donde su antigedad, la existencia de tecnologa relativamente difundida
y tamaos de planta relativamente ms bajos hacen que las filiales de
empresas transnacionales no presenten ventajas importantes o incluso
puedan encontrarse en situacin de desventaja (cemento, vidrio, madera
y algunos productos qumicos y agroindustriales).
Las filiales de empresas transnacionales predominan, en cambio, en
industrias en donde presentan fuertes ventajas en cuanto al acceso de
ciertas tecnologas o debido a la magnitud elevada de los tamaos de
planta y de las inversiones (metalurgia de metales no ferrosos, maquina-
ria, motores y algunos productos qumicos). La alta concentracin pre-
sente en estas industrias est asociada a las condiciones prevalecientes en
trminos de productos homogneos, importantes economas de escala y
control de la tecnologa, que hacen difcil la entrada incluso a otras filiales
(Fajnzylber y Martnez Tarrag, 1976).
Las empresas pblicas participan en dos tipos de industrias. Por un
lado, en aquellas que combinan una insuficiente participacin privada
nacional asociada a la magnitud del esfuerzo de inversin y largos
perodos de maduracin, con una cierta importancia estratgica (side-
rurgia, equipo ferroviario, embarcaciones, fertilizantes). Por otra parte,
en actividades de apoyo a la produccin y el empleo rural o a los consumos
bsicos, en los que por diversas razones la participacin privada ha sido
insuficiente o se ha reducido (agroindustrias).
En estos oligopolios, los mrgenes de ganancia son similares al
promedio de la industria manufacturera, mientras que los niveles salaria-
les se encuentran entre los ms altos del sector, especialmente en las
industrias con predominio de filiales. Estos rasgos corresponden a indus-
trias modernizadas, donde las cuasi rentas se han visto reducidas por la
desaparicin del sector artesanal y por la competencia entre las plantas
modernas, a la vez que siguen pagando salarios relativamente elevados
(Boatler, 1974). Lo mismo que en el modelo de Wood (1975), en los
oligopolios de empresas privadas (nacionales o filiales), la determinacin
de los mrgenes de ganancia parece estar en funcin de los requerimien-
tos de inversin y autofinanciamiento, que dependen a su vez, fundamen-
talmente del ritmo de crecimiento del mercado y de la relacin
capital-producto. En los sectores con predominio de empresas pblicas, la
formacin de los mrgenes de ganancia est sujeta a la poltica de precios
controlados seguida en cada sector ms que a los requerimientos de
inversin, de tal manera que los bajos mrgenes tienden a ser compensa-
dos con altos grados de endeudamiento y viceversa.
Los niveles de productividad relativa frente al exterior son compa-
rativamente altos, especialmente en industrias con amplio mercado
interno y donde las grandes empresas privadas nacionales han logrado
llevar a cabo un prolongado proceso de concentracin y modernizacin

IR.-?
(minerales no metlicos y agroindustria), mientras que en otros casos el
rezago relativo no es muy significativo (metalurgia y algunos bienes de
capital), excepto en industrias cuyo establecimiento reciente y limitado
mercado interno (ciertos bienes de capital) inhiben el logro de altos
niveles de productividad relativa. Por otra parte, el crecimiento de la
productividad a largo plazo tiende a estar en funcin de la ampliacin del
mercado, a travs del aprovechamiento de economas de escala y de la
incorporacin de progreso tcnico en las nuevas inversiones.
En trminos de su desempeo en el comercio exterior, estos sectores
presentan coeficientes de importacin generalmente muy superiores al
promedio y coeficientes de exportacin tambin altos, especialmente en
algunas industrias con fuerte presencia de filiales. En stas, la integracin
entre matriz y filial y la estrategia de especializacin de la empresa
multinacional determina la presencia de altos coeficientes de importacin
y de exportacin simultneamente (Ramrez de la O., 1981, y captulo
11,4). En trminos de la relacin exportaciones-importaciones, los niveles
ms altos de competitividad se registran, sin embargo, en los sectores de
empresas privadas nacionales.

b) Oligopolio concentrado y diferenciado

Estas estructuras combinan altos ndices de concentracin tcnica y
econmica con una intensa diferenciacin de productos. Las barreras a la
entrada se derivan tanto de la tecnologa y las condiciones de acceso a ella
(como sucede en los oligopolios concentrados), como de las llamadas
economas de escala de diferenciacin.
Estos oligopolios se localizan tpicamente en la industria de bienes
de consumo durables (automviles y electrodomsticos), con una presen-
cia predominante de filiales de empresas transnacionales (90% de los
sectores industriales involucrados), asociada a las fuertes ventajas de estas
empresas en cuanto a disponibilidad de tecnologas y marcos. Estas
barreras son efectivas para inhibir la entrada de empresas privadas
nacionales (con pocas excepciones asociadas a la presencia de empresas
conglomeradas nacionales a travs de la compra de tecnologa), aunque
no son lo suficientemente importantes como para evitar la entrada de
nuevas filiales. Ello conduce, junto con el mecanismo de rivalidad oligo-
plica entre filiales, al fenmeno de "rplica en miniatura", caracterizado
por la proliferacin de filiales con tamaos de planta y niveles de concen-
tracin inferiores a los del pas de origen de aquellas, aunque superiores al
promedio de la industria local.
La alta concentracin y el esfuerzo permanente de diferenciacin y
comercializacin requieren y hacen posible elevados mrgenes de ganan-
cia. Es interesante destacar que la dispersin de los mrgenes de ganancia
en estos sectores est en funcin del grado de concentracin y del grado de

154
diferenciacin de productos (gastos en publicidad como porcentaje del
valor agregado), ms que del crecimiento del mercado como ocurre en los
oligopolios sin diferenciacin de productos. Los sueldos y salarios paga-
dos, en general son tambin muy superiores al promedio industrial. A
diferencia de los oligopolios concentrados, sin embargo, estos rasgos no
se ven contrarrestados en sus efectos sobre la eficiencia econmica por el
aprovechamiento de economas de escala asociado a la elevada concentra-
cin. Al contrario, la proliferacin de filiales y plantas en mercados de
tamao relativamente reducido, junto con la diferenciacin de productos
como forma de competencia por excelencia, inhiben la especializacin y el
aprovechamiento de economas de escala y determinan bajos niveles de
productividad relativa frente al exterior. As, rasgos tpicos de estas
estructuras son precios muy altos en relacin con los precios internacio-
nales y los ingresos medios del consumidor local, excesiva diversificacin
de modelos y diseos, bajos niveles de productividad frente al exterior y
obstculos a la especializacin y a la integracin local de los proveedores
de insumos, rasgos que interactan en un crculo vicioso con la articula-
cin de estos sectores con mercados relativamente estrechos, constituidos
predominantemente por los consumidores de ingresos altos y medios.
Las caractersticas anteriores se expresan tambin en el comercio
exterior a travs de altos dficit comerciales externos, una crnica depen-
dencia de insumos importados y un pobre desempeo exportador, que
cuenta con algunas excepciones (partes automotrices), determinadas en
parte por la poltica de regulacin del Estado hacia algunos de estos
sectores (vase el captulo I, 4), y tambin por las estrategias de especiali-
zacin de algunas empresas multinacionales y el alto dinamismo del
mercado en algunos productos.
El crecimiento a largo plazo de la productividad es superior al
promedio, aunque relativamente bajo cuando se le compara con el alto
dinamismo de los mercados de estas industrias. Este fenmeno est
posiblemente asociado a la concentracin del esfuerzo competitivo en la
introduccin de nuevos productos y modelos, ms que a la incorporacin
de nuevos procesos reductores de costos, as como a la alta concentracin y
relativa homogeneidad produaiva que determinan un alto grado de
estabilidad de la estructura de mercado, con pocas posibilidades para
incrementar la productividad a travs de un proceso de concentracin
creciente.

c) Oligopolio diferenciado
Estas estructuras se caracterizan por una marcada diferenciacin de
productos y por niveles medios, aunque muy variados, de concentracin
tcnica y econmica. Las barreras a la entrada se originan en las econo-
mas de escala de diferenciacin, pero la ausencia de elevadas barreras

155
tecnolgicas determina que el tamao de planta y los niveles de concen-
tracin sean en general bastante inferiores a los prevalecientes en los
oligopolios concentrados.
Estos oligopolios se localizan en la produccin de bienes de consumo
no durables con marcada diferenciacin de productos (farmacutica,
perfumes y cosmticos, cigarros, bebidas, prendas de vestir y alimentos
no tradicionales), y en ellos predominan las empresas privadas naciona-
les y las filiales de empresas transnacionales, mientras que la presencia de
empresas estatales es insignificante. Las empresas nacionales predomi-
nan en sectores (alrededor de dos tercios de los sectores industriales
involucrados) caracterizados por su antigedad, la existencia de una gama
amplia y difundida de tecnologas, un bajo monto de las inversiones
iniciales y menor diferenciacin (prendas de vestir, cerveza, alimentos);
es decir, sectores donde las barreras a la entrada y las ventajas de las
filiales son relativamente menores. Las filiales de empresas transnacio-
nales predominan en sectores (alrededor de un tercio de los sectores
industriales) de establecimiento ms reciente y marcada diferenciacin,
en los que las ventajas de las filiales, en trminos de disponibilidad de
tecnologa, marcas y esfuerzo de ventas, son relativamente ms impor-
tantes (farmacutica, detergentes, cosmticos, cigarros, refrescos y ali-
mentos no tradicionales). Estos sectores presentan, generalmente,
niveles de concentracin y tamaos de planta superiores a los de sectores
con predominio de empresas nacionales, aunque lo mismo que en el
oligopolio diferenciado y concentrado, en algunos casos estos resultan
inferiores a los de economas industriales avanzadas, reproduciendo as el
fenmeno de "rplica en miniatura", como ocurre en forma destacada en
el caso de la industria farmacutica.
Los mrgenes de ganancia son muy superiores a la media industrial,
especialmente en seaores que presentan alta concentracin, fuerte dife-
renciacin y una baja elasticidad en los precios de la demanda (industria
alimentaria). Los sueldos y salarios son inferiores a la media en los
sectores menos concentrados donde predominan empresas nacionales, y
superiores a la media en los sectores ms concentrados con predominio de
filiales. A pesar de la presencia del fenmeno de "rplica en miniatura",
en general, los niveles de productividad relativa frente al exterior son ms
altos que los prevalecientes en los oligopolios concentrados y diferencia-
dos, y alcanzan niveles similares al promedio del sector industrial. Ello
parece atribuible a que la proliferacin de filiales y plantas tiene menores
consecuencias negativas sobre la eficiencia econmica, dado el tamao
relativo del mercado de estos bienes de amplia difusin y la ausencia de
importantes economas de escala y discontinuidades tcnicas.
Estas caractersticas de la estructura de mercado se expresan tam-
bin en el desempeo en el comercio exterior. La dependencia de impor-
taciones es menor que en los oligopolios concentrados debido a la

156
menor importancia de las economas de escala y de las barreras a la
entrada, as como al tamao del mercado interno, aunque el desempeo
en exportaciones es relativamente pobre, sobre todo en los oligopolios
con predominio de filiales. Ello parece atribuible a que en estos sectores
de diferenciacin por publicidad la empresa filial trata de producir toda la
gama de modelos de la casa matriz con el fin de aprovechar las economas
de escala en la mercadotecnia, inhibindose as la especializacin y las
posibilidades de exportacin (Ramrez de la O., 1981).
El crecimiento de la produaividad a largo plazo se ve influido por
dos tipos de procesos. En sectores relativamente heterogneos en trmi-
nos del tamao y los niveles tecnolgicos de las unidades productivas
especialmente en aquellos donde las filiales y las empresas nacionales
compiten directamente entre s, el crecimiento de la productividad es
impulsado por procesos de concentracin y de modernizacin de empre-
sas nacionales, ante la presin ejercida por la competencia de las filiales
tecnolgicamente ms avanzadas (Fajnzylber y Martnez Tarrag, 1976).
Por otra parte, en los sectores relativamente ms concentrados y homo-
gneos, dominados por empresas especialmente filiales con poder
de acumulacin y capacidad de diferenciacin similares, las estructuras de
mercado muestran un mayor grado de estabilidad, y el crecimiento de la
productividad est en funcin del dinamismo del mercado y de la inver-
sin, a travs del aprovechamiento de economas de escala estticas y
dinmicas.

d) Oligopolio competitivo
Estas estructuras se caracterizan por la ausencia de diferenciacin de
productos y el bajo nivel de las barreras de tipo tecnolgico a la entrada,
ante la existencia de una gama amplia de tecnologas difundidas, el
relativamente bajo monto de las inversiones iniciales y la ausencia de
importantes economas de escala. As, las relaciones capital-producto, los
tamaos de planta y los niveles de concentracin son similares o inferio-
res al promedio industrial. El predominio en algunos sectores de empre-
sas lderes grandes o medianas en rpida expansin no excluye una
amplia heterogeneidad y presencia de empresas pequeas.
Estos oligopolios se ubican principalmente en sectores relativa-
mente antiguos de produccin de insumos agroindustriales, en las indus-
trias alimentaria y textil y de bienes finales no diferenciados, y se
caracterizan por una amplia y mayoritaria presencia de empresas priva-
das nacionales, que predominan en casi el 90% de los sectores industria-
les involucrados. La reducida presencia de las filiales est asociada a las
caractersticas de los sectores que determinan que las ventajas de esas
empresas, en trminos de poder de acumulacin y diferenciacin, resulten
poco importantes en estos sectores.

157
 El bajo monto de las barreras a la entrada restringe el nivel que
pueden alcanzar los mrgenes de ganancia que, como los salarios pagados,
se sitan en general por debajo del promedio de la industria manufactu-
rera, aunque la dispersin de los mrgenes y salarios entre sectores es
muy significativa. Los mrgenes ms elevados se presentan en sectores
que combinan alta concentracin con la coexistencia de empresas grandes
y pequeas, que permite a las empresas lderes la apropiacin de cuasi
rentas o ganancias extraordinarias derivadas de la heterogeneidad de los
niveles de productividad.
La relativa desconcentracin y heterogeneidad tcnica constituye un
obstculo para el logro de altos niveles de productividad relativa frente al
exterior. De ah que los sectores que presentan los niveles ms altos de
productividad relativa sean los ms concentrados y homogneos. En
trminos del desempeo en el comercio exterior, estos sectores presentan
generalmente un alto grado de integracin local, y en algunos casos,
coeficientes de exportacin muy superiores a la media industrial.
La heterogeneidad de la estructura por tamaos de planta, el atraso
tecnolgico relativo y la forma de competencia en estos sectores determi-
nan un amplio margen para la modernizacin e incorporacin de pro-
greso tcnico, que se expresa en un crecimiento promedio de la
productividad relativamente alto comparado con el ritmo de expansin
de los mercados. El grado en que ese margen es aprovechado vara
considerablemente entre sectores, y en la mayora de los casos est
asociado a la evolucin de la concentracin, determinada por las barreras
a la entrada y el dinamismo del mercado.

e) Industrias competitivas
Estas estructuras se caracterizan por la ausencia o un grado mnimo
de diferenciacin de productos, junto con una gran desconcentracin
tcnica y econmica asociada a la presencia de un gran nmero de micro y
pequeas empresas. Las barreras a la entrada son prcticamente inexis-
tentes dada la presencia de tecnologas simples y difundidas, el bajo
monto de las inversiones y la ausencia de economas de escala tanto
tcnicas como de diferenciacin, lo que determina relaciones capital-
producto, tamaos de planta y niveles de concentracin muy inferiores al
promedio de la industria manufacturera.
Las industrias ms representativas de esta estructura de mercado se
ubican, lo mismo que en el caso de los oligopolios competitivos, en la
produccin de bienes de consumo no diferenciados y de insumos agroin-
dustriales, y se caracterizan por un predominio absoluto de micro y
pequeas empresas privadas nacionales (100% de los sectores involucra-
dos). Las caractersticas de estos sectores, tanto a nivel local como en las
economas industriales avanzadas, obstaculizan la presencia y desarrollo
de empresas transnacionales.

158
 La desconcentracin y la inexistencia de barreras a la entrada depri-
men los mrgenes de ganancia, y sobre todo los niveles salariales, que
registran los ndices ms bajos de la industria. En el caso de los mrgenes
de ganancia, el fenmeno puede no ser aparente, en varios casos debido a
la amplia utilizacin de trabajo familiar no remunerado en estos sectores.
La dispersin de los mrgenes entre sectores parece estar en funcin de la
heterogeneidad productiva, las posibilidades aunque sean mnimas
de diferenciacin y la elasticidad del precio de la demanda, de acuerdo con
un modelo de determinacin de precios y mrgenes de ganancia similar al
de competencia imperfecta tradicional.
Estos sectores presentan niveles de productividad relativa frente al
exterior superiores al promedio industrial, a pesar de la gran desconcen-
tracin tcnica y econmica. El bajo nivel de las barreras a la entrada y los
altos costos unitarios de transporte, explican por otra parte la casi nula
dependencia en importaciones, mientras que la eficiencia relativa de estos
sectores se traduce en algunos casos en significativos coeficientes de
exportacin, a pesar del predominio de pequeas empresas.
El atraso tecnolgico relativo otorga, en principio, un amplio mar-
gen para la modernizacin, aunque el lento dinamismo del mercado, la
desconcentracin, el reducido tamao de las empresas y el bajo poder de
acumulacin tienden a frenar la generacin e incorporacin de progreso
tcnico, determinando un lento crecimiento de la productividad en los
sectores ms desconcentrados. En otros seaores, la presencia de innova-
ciones de proceso, y el fenmeno asociado de conformacin de empresas
lderes de mayor tamao, pueden dar lugar a un proceso de transicin de
estas estructuras hacia el oligopolio competitivo o diferenciado. En este
caso, el perodo de transformacin puede ir acompaado de una acelera-
cin del crecimiento de la productividad y una tendencia al aumento del
grado de concentracin.

in. LA EVALUACION DE LA POLITICA INDUSTRIAL

1. Proteccin y eficiencia

El ncleo de la estrategia de industrializacin ha sido la proteccin

arancelaria y no arancelaria, por ello, no es de extraar que el debate sobre
la poltica industrial se haya dado principalmente en torno a la evaluacin
de los efectos de la proteccin.
El sistema tradicional de proteccin ha sido evaluado desde dos
puntos de vista: la conveniencia del uso de controles cuantitativos direc-
tos frente a los aranceles y los efectos de la proteccin misma sobre la
eficiencia econmica. En relacin con el primer tema, las deficiencias del
sistema de controles cuantitativos que se sealan con ms frecuencia, se

159
refieren a su falta de selectividad, las dificultades asociadas con la tramita-
cin administrativa de los permisos de importacin y la generacin de
ingresos adicionales para los intermediarios y no para el fisco (Bueno,
1971; Sols, 1980; Balassa, 1983). Entre las ventajas del sistema, se ha
destacado su utilidad dada la certidumbre que provee para la promo-
cin y orientacin de las inversiones industriales, en particular en la
instrumentacin de programas especficos de integracin industrial, la
canalizacin de la inversin extranjera hacia actividades determinadas y
la expansin de la produccin de artculos considerados prioritarios;
adems, el sistema habra facilitado la correccin de desajustes tempora-
les en la balanza de pagos (Ibarra, 1970; CEPAL-NAFINSA, 1971; CEPAL,
1976).
La sustitucin, entre 1978 y 1981, de permisos a la importacin por
aranceles y el relajamiento aparente en el otorgamiento de permisos fue
motivo de una intensa controversia en torno al papel desempeado por la
liberalizacin comercial, en el explosivo crecimiento de las importaciones
que acompa al auge petrolero, en relacin con otros factores como las
polticas expansivas y la sobrevaluacin del tipo de cambio real.''^ Aunque
el impacto cuantitativo del relajamiento general de controles directos es
muy difcil de evaluar, en su conjunto, la evidencia que incluye estima-
ciones economtricas de funciones de importacin (Salas, 1982) y el
anlisis desagregado del crecimiento de las importaciones controladas y
no controladas (Schatan, 1981) parece apoyar, desde nuestro punto de
vista, la tesis segn la cual las polticas de liberalizacin desempearon un
papel importante, aunque no exclusivo, en el acelerado crecimiento de las
importaciones.
Los efectos de la proteccin misma en la eficiencia econmica han
sido tambin objeto de controversia. La evaluacin ms usual, basada en la
teora tradicional de las ventajas comparativas, destaca los efectos estti-
cos negativos de la proteccin sobre la eficiencia econmica, al generar
una serie de distorsiones en la asignacin de recursos, en particular, en
detrimento de la agricultura y de las exportaciones."'' En el nico estudio
emprico de los costos de la proteccin en Mxico, Bergsman (1974) los
divide en tres categoras: i) el costo derivado de la ineficiencia en la
asignacin de recursos, es decir, el costo de mantener industrias que no
sobreviviran en condiciones de libre comercio, y que debido a la protec-
cin absorben recursos que estaran empleados con ms eficiencia en
otros usos; ii) el costo derivado de la "ineficiencia", asociada al relaja-
miento en los esfuerzos de reduccin de costos, y en consecuencia a la
produccin inferior a las posibilidades tcnicas; iii) el costo derivado de
prcticas monoplicas, donde los efectos de la proteccin se expresan, no
en un nivel menor de eficiencia tcnica, sino en altos beneficios y niveles
salariales. En I960, el costo estimado de la proteccin para Mxico, fue de
2.5% del producto nacional bruto, donde la fuente principal consisti en

160
la "ineficiencia", ms rendimientos monoplicos (2.2%), y slo 0.3%
provendra de la ineficiencia en la asignacin de recursos. En su estudio
sobre el sector manufacturero de Mxico, el Banco Mundial (1977)
sugiere que los cambios ocurridos desde I960 pueden haber elevado el
total de los tres costos en 2.5 puntos porcentuales del valor agregado
manufacturero.
Los crticos del enfoque anterior han destacado la poca significacin
cuantitativa de los efectos negativos de la proteccin en un sentido
esttico, que puede deducirse del estudio de Bergsman, as como la
ausencia de medicin de los efectos dinmicos y macroeconmicos de la
proteccin."^'' En esta visin, la abolicin indiscriminada de la proteccin
podra tener efectos negativos sobre el crecimiento econmico, como
consecuencia de: i) el agravamiento de las restricciones macroeconmicas
de demanda al nivel y crecimiento de la produccin agregada, como
resultado del deterioro de la balanza comercial (correspondiente a un
nivel dado de utilizacin de los recursos); ii) la existencia de discrepancias
entre ventajas comparativas estticas y dinmicas, en la medida en que las
industrias favorecidas por una liberalizacin no fuesen las de mayor
crecimiento comparativo de la productividad, las de mayores economas
dinmicas a escala o de ms alto dinamismo de los mercados internos y
externos. Adems, en la medida en que lo planteado en el punto i) pudiera
ser compensado por una devaluacin del tipo de cambio en trminos
reales, cabe tener en cuenta los efectos de sta sobre la distribucin del
ingreso.
Los argumentos anteriores apuntan hacia una evaluacin ms com-
prensiva de los efectos de la proteccin, que supere el fuerte sesgo del
anlisis tradicional en relacin con los aspectos de eficiencia esttica y
microeconmica, y ponen en evidencia la necesidad de realizar estudios
empricos que tomen en cuenta, precisamente, los efectos macroeconmi-
cos de las polticas comerciales, as como su impacto en la eficiencia
dinmica del sistema productivo.

2. Efectos en la absorcin de empleo

El proceso de industrializacin ha registrado una tendencia al empleo

creciente de tecnologas intensivas en capital, as como a una disminucin
de largo plazo en la elasticidad producto del empleo en el sector manufac-
turero, que pas de 0.72 en los aos cincuenta a 0.55 en los aos sesenta y a
0.50 en el decenio de 1970. En los aos sesenta, la reduccin en la
elasticidad fue ms que compensada por la aceleracin del crecimiento de
la produccin manufacturera, dando lugar a un aumento moderado en el
ritmo de crecimiento del empleo con respecto al decenio anterior. Por el
contrario, en los aos setenta la cada en la elasticidad producto del

161
empleo, aunque ms moderada, se sum a una sensible reduccin en el
ritmo de expansin de la produccin, generndose una notable reduccin
en la tasa de crecimiento del empleo manufacturero.
Los fenmenos anteriores han sido objeto de varias interpretacio-
nes. La explicacin ms usual se apoya en la idea segn la cual un conjunto
de medidas de poltica econmica e industrial habran provocado una
distorsin creciente de los precios relativos de los factores productivos,
que a su vez habran estimulado una sustitucin creciente de trabajo por
capital:'" i) la estructura de la proteccin y la poltica de estmulos fiscales
(Regla XIV de la Tarifa de Importacin, Ley de Industrias Nuevas y
Necesarias) han tendido a subsidiar la inversin y las importaciones de
bienes de capital; ii) la sobrevaluacin del tipo de cambio ha significado
tambin un subsidio implcito para el capital importado respecto al
capital y mano de obra nacionales; iii) la legislacin de salarios mnimos y
los impuestos a la nmina de salarios habran provocado un encareci-
miento del trabajo con respecto al capital.
En trminos empricos, la tesis anterior se apoya en estimaciones de
corte transversal por regiones de la elasticidad de sustitucin entre
factores en distintas ramas (2 dgitos en la clasificacin industrial) de la
industria manufacturera (Witte, 1971; Syrquin, 1971; Bruton, 1972).
Estos estudios encuentran sobre todo una correlacin positiva y alta,
entre regiones, entre la relacin capital-trabajo y la tasa de salarios o el
precio relativo del trabajo frente al capital. De aqu se deduce que la
tendencia a la disminucin del ndice de costos relativos del capital
observada a lo largo del tiempo, ha constituido un estmulo poderoso a la
adopcin creciente de tcnicas intensivas en capital.
En otros estudios sobre el tema se han cuestionado la interpretacin
anterior. En su estudio de los determinantes del crecimiento de la produc-
tividad y el empleo en la industria manufacturera con base en anlisis
de regresin de series de tiempo para 208 clases industriales (4 dgitos en
la clasificacin industrial), Casar, Kurczyn y Mrquez (1984) encontra-
ron que la variable "precios relativos de los factores" result significativa
y positiva en la explicacin del comportamiento de la produccin por
hombre empleado, en slo 20% de los casos examinados, correspondien-
tes a industrias con bajas relaciones capital-trabajo, relativamente des-
concentradas y con bajos tamaos promedio de planta. Asimismo, la
sntesis de 36 estudios de caso, realizada en ese trabajo, sugiere tambin
que el precio del trabajo o de la maquinaria y equipo parece tener un papel
secundario como determinante de la seleccin o adaptacin de
tecnologas."'
Estos resultados sugieren que la asociacin encontrada en los estu-
dios de corte transversal entre densidad de capital y precio relativo de la
mano de obra puede ser el resultado de una causalidad distinta a la
propuesta en la interpretacin tradicional. Es decir, dada la alta correla-

162
cin existente entre la relacin capital-trabajo y la productividad del
trabajo, en las industrias o regiones donde la productividad del trabajo es
ms alta, es donde, por ello mismo, tienden a presentarse las relaciones
capital-trabajo ms altas y a pagarse los mayores salarios. Un problema
adicional consiste en que atribuir el crecimiento del producto por hombre
empleado y de la relacin capital-trabajo al comportamiento de los
precios relativos de los factores nos llevara a concluir que la moderniza-
cin tecnolgica de la industria manufacturera debe interpretarse, princi-
palmente, como el resultado de la sustitucin, al interior de una misma
funcin de produccin, de ciertas tcnicas por otras, y no como el resul-
tado del desplazamiento de una funcin de produccin a otra. En este
ltimo caso, los cambios en los precios relativos de los factores no
constituyen una condicin necesaria para el aumento de la relacin
capital-trabajo, y ambos resultan ser una consecuencia del progreso
tcnico que conlleva una tendencia al aumento en las relaciones capital-
trabajo y en los salarios reales (Casar y Ros, 1983a). Estas observaciones y
resultados no descartan por completo un papel para los precios relativos
de los factores en la seleccin tecnolgica, pero posiblemente reducen la
importancia cuantitativa que con frecuencia se le asigna.
Una segunda interpretacin de las tendencias de la densidad de
capital y de la elasticidad producto del empleo en la industria manufactu-
rera pone nfasis en el patrn sectorial de crecimiento de la produccin,
donde las industrias con alta densidad de capital crecen ms rpidamente
que las industrias con tecnologa ms intensiva en trabajo, al haberse
visto favorecidas por la estrategia de industrializacin y el patrn de
demanda resultante de la concentracin del ingreso y su evolucin.'*'
As, las tendencias resultantes de la estructura de la produccin
habran dado lugar a un "efecto de composicin" sobre el ritmo de
absorcin de empleo tal, que para una tasa dada de crecimiento de la
produccin total se habra producido una prdida de dinamismo en el
crecimiento del empleo.
En el estudio ya aludido de Casar, Kurczyn y Mrquez (1984) se
encontr, sin embargo, que al descomponer el crecimiento del empleo
manufacturero entre 1950 y 1980 en tres elementos atribuibles, respecti-
vamente, al crecimiento de la produccin, al crecimiento del producto por
hombre ocupado y al cambio en la composicin de la produccin indus-
trial, este ltimo factor tuvo escasa influencia sobre el empleo en el
transcurso de los tres decenios considerados. El comportamiento del
empleo fue el resultado, en lo fundamental, de la evolucin de la produc-
cin y de la absorcin de empleo por unidad de crecimiento del producto a
nivel de cada rama industrial. Adems, y con ello pasamos a una tercera y
final interpretacin, se observa que con frecuencia las ramas con menor
intensidad de capital son las que ms rpidamente incrementan su rela-

163
cin capital-trabajo y viceversa, dando as lugar a que las primeras
muestren un ritmo de crecimiento del empleo, respecto al de su produc-
cin, inferior al de las ramas ms intensivas en capital. Este fenmeno de
modernizacin de las industrias tradicionales determinado por la com-
petencia ejercida por las filiales de empresas multinacionales o por
grandes empresas nacionales, en estructuras de mercado relativamente
poco concentradas y con un alto grado inicial de heterogeneidad y atraso
cronolgicos (vase el captulo 11,5) en varios estudios se ha puesto de
relieve como el principal determinante de la evolucin de la elasticidad
producto del empleo al interior de la industria manufacturera."*

3. Sustitucin de importaciones y distribucin

del ingreso

Desde cualquier punto de vista, la concentracin del ingreso en Mxico es

muy alta, una de las ms altas del mundo. Los coeficientes Gini estimados
han oscilado en alrededor de 0.5 durante los ltimos 30 aos. De acuerdo
con los ltimos resultados disponibles la Encuesta Nacional de Ingreso
y Gasto de las Familias, realizada por la Secretara de Programacin y
Presupuesto, en 1977, el 5% de las familias con ingresos ms bajos
reciba el 0.4% del ingreso total, mientras que el 5% de las familias de
mayores ingresos absorba el 24% del ingreso. Alrededor del 40% de las
familias perciba un ingreso familiar inferior a un salario mnimo.""
Las repercusiones de las distintas estrategias de industrializacin
sobre la distribucin del ingreso han sido objeto de estudio, aunque en
menor medida que en el caso de la eficiencia, el crecimiento y el empleo.
En un influyente estudio sobre el tema, Chenery (1973) compar la
distribucin del ingreso entre un grupo de pases, incluido Mxico, que
haban seguido una estrategia de industrializacin por sustitucin de
importaciones con otro grupo de pases que haban seguido un modelo de
especializacin industrial, encontrando que en estos ltimos la distribu-
cin del ingreso es menos desigual que en los primeros. A partir de este
estudio, se ha atribuido al empleo de tecnologas intensivas en capital y al
carcter oligoplico de las estructuras de mercado caractersticas de la
industrializacin por sustitucin de importaciones una buena parte de
la concentracin del ingreso prevaleciente en Mxico (Villarreal, 1976).
La lgica del argumento ha sido desarrollada en el marco de la teora
tradicional del comercio internacional: en la medida en que el sector
exportador es relativamente ms intensivo en el uso del factor ms
abundanteJ^trabajo en el caso de los pases en desarrollo), su expansin
llevar a un aumento de los ingresos reales de los propietarios del factor
abundante, produciendo un efecto positivo sobre la distribucin del
ingreso (Todaro, 1977; Thoumi, 1981).

1fi4
 En el nico estudio emprico realizado sobre Mxico acerca del tema
(Kim y Turrubiate, 1984), los autores concluyen, sin embargo, que las
modificaciones en la estructura de la produccin y del comercio exterior,
asociadas a distintas polticas comerciales, no afectan por s solas en
forma significativa la distribucin personal del ingreso. En el ejercicio
realizado, la expansin de las exportaciones de manufacturas y de petr-
leo no muestra un efecto favorable sobre la participacin en el ingreso de
los estratos de bajos ingresos, debido a la intensidad de capital relativa-
mente alta de esas exportaciones. Por ltimo, cabe observar, que para
profundizar en el tema parece necesario tomar en cuenta las repercusio-
nes dinmicas y macroeconmicas de distintas polticas de industrializa-
cin, y adems, examinar el papel relativo de stas frente a otros factores
de tipo socioinstitucional tales como los sistemas de tenencia de la
tierra y la distribucin de los activos fsicos, financieros y humanos, que
tienen una importancia central entre los determinantes de la distribucin
del ingreso.

Notas
'Vase el captulo III.
'Sobre este tema, vase el influyente libro de R. Vernon (1963).
'Vanse Casar y Ros (1983a); Casar (1985).
Vanse, entre otros, Villarreal (1976), Aspra (1977), Banco Mundial (1977), Sols (1977,
1980).
'Vanse, por ejemplo, CEPAL (1979); Ayala, et al. (1980); Blanco (1980).
'Vanse Fajnzylber (1984), Casar y Ros (1983b), Ros (1979), Boltvinik y Hernndez Laos
(1981).
'Para una descripcin de las orientaciones de la poltica industrial en este perodo, vanse
CEPAL-NAFINSA (1971); King (1970); Villarreal (1976) y Sols (1980).
'Sobre el tema de la diversificacin de los objetivos de la poltica industrial en los aos setenta,
vanse Sols (1980); CEPAL (1979),as comoel Plan Nacional de Desarrollo Industrial 1979-1982yel
Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior 1984-1988.
'La evolucin del sistema de proteccin ha sido descrita y analizada en varios estudios.
CEPAL-NAFINSA (1971), Bueno (1971) y King (1970) describen las polticas seguidas hasta fines de
los aos sesenta. Villarreal (1976), Cavazos (1977), Crdenas (1976) y Sols (1980) cubren el perodo
comprendido hasta mediados de los aos setenta. Estudios ms recientes, que incorporan en
particular un anlisis de las reformas emprendidas a partir de 1977, son: CEPAL (1979), Schatan
(1981, 1986), Balassa (1985) y el Programa Nacional de Fomento Industrial y Comercio Exterior
1984-1988, que presenta la poltica actual de proteccin.
'"El reglamento de 1956 que fij los criterios para la concesin de permisos se analiza en
CEPAL-NAFlNSA (1971) yCavazos (1977); vanse tambin Izquierdo (1964), Sols (1980) y Balassa
(1977). El sexenio 1970-1976 incluy nuevas metas de poltica econmica que se reflejaron en los
criterios de concesin de permisos. Estos comprendieron consideraciones de empleo, integracin
local, competitividad externa, tecnologa, balanza comercial y localizacin regional (Cavazos, 1977).
"Los estudios disponibles sobre proteccin efectiva se refieren a los siguientes aos: 15)60
(Bueno, 1971; Ten Kate y Wallace, 1979); 1970 (Ten Kate y Wallace, 1979); 1975 (Cavazos, 1977) y
1979-1983 (IMCE, 1983).
''Para un anlisis detallado de estas reformas, vanse Bravo Aguilera (1975), Villarreal
(1976), Cavazos (1977) y Sols (1980).

165
 "Vase, Presidencia de la Repblica (1985); para un anlisis de los posibles efectos de la
liberalizacin, Schatan (1986).
'^Para una descripcin y anlisis detallado de los estmulos fiscales a la exportacin, vanse
CEPAL-NAFINSA (1971), CEPAL (1976), Cavazos (1978), CEPAL (1979), Soli's (1980) y Balassa
(1983).
"El comportamiento dinmico de la exportacin de manufacturas, en la segunda mitad de los
aos sesenta, parece atribuible a medidas de fomento distintas a los estmulos fiscales. En efecto, el
desempeo ms dinmico lo tuvieron las exportaciones de partes automotrices, al condicionarse el
aumento de las cuotas anuales de produccin de las empresas automotrices a la compensacin de las
importaciones de insumos con exportaciones (vase el captulo 1,4).
'^Este ltimo aspecto ha sido criticado por discriminar en contra de los exportadores grandes
y establecidos; adems, por imprimir un carcter procclico al mecanismo, ya que una recesin
externa, que requiere una reduccin de las exportaciones, hace que disminuya el subsidio, precisa-
mente cuando se necesita lo contrario (Cavazos, 1978).
' 'Vanse los decretos del 6 de junio de 1985 y las modificaciones introducidas en el Decreto del
25 de julio de 1985.
"Para un anlisis muy detallado del financiamiento al comercio exterior, vase Alvarez
Uriarte (1985). Vanse tambin CEPAL (1976 y 1979) y Sols (1980).
"Para una descripcin de estos instrumentos, vanse CEPAL-NAFINSA (1971); CEPAL (1976
y 1979); Sols (1980), y CEPAL-IMCE (1984).
'"Para una descripcin de las polticas de incentivos fiscales en distintos perodos, vanse
Ross y Christensen (1959), Moran de Len (1960), Vsquez Tercero (1962), Martnez de Navarrete
(1967), Martnez Godn (1967), CEPAL-NAFINSA (1971), CEPAL (1979), Sols (1980), SPFl (1979) y
Poder Ejecutivo Federal (1984).
"Vanse los decretos publicados en el Diario Oficial del 2 de febrero y 6 de marzo de 1979, y
las modificaciones recientes introducidas en el Decreto del 22 de enero de 1986, que fundamental-
mente consisten en la elevacin del monto de los incentivos.
"El enfoque seguido, consistente en "desconcentrar concentrando", pretende superar las
limitaciones de los decretos de descentralizacin de principios de los aos setenta, que promovan
indiscriminadamente la localizacin fuera de los grandes centros urbano-industriales. Con ello, las
empresas terminaron ubicndose en municipios cercanos a los de mayor concentracin industrial
(vase CEPAL, 1979, con base en un estudio realizado por la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico).
''Para una descripcin y anlisis de las polticas de apoyo financiero, vanse CEPAL-NAFINSA
(1971), Villa (1976), Sols (1980), NAFINSA (1985), y para un anlisis comparativo con otros pases
de la relacin banca-industria en Mxico, Jacobs y Peres (1983).
"Para un anlisis de la participacin de la empresa pblica en el sector industrial y de los
criterios que la han guiado, vanse CEPAL-NAFINSA (1971); Sols (1980); Peres (1982); Delgado,
Machado y Peres (1985), y Tamayo (1985).
"Para una evaluacin del proceso reciente de racionalizacin, vase Machado y Peres (1985).
''Sobre la poltica de inversin extranjera existe una abundante bibliografa; vanse, en
particular, Wionczek (1968); Seplveda y Chumacero (1973); Fajnzylber y Martnez T. (1976);
CEPAL (1979); Sols (1980), y Villarreal (1984). Para un anlisis de la participacin del capital
extranjero en el sector industrial, vase el captulo II.
"Sobre el papel motriz del sector industrial en la posguerra, vanse Boltvinik y Hernndez
Laos (1981) y Brailovsky (1981). Entre los estudios sobre el tema con base en muestras de pases que
incluyen a Mxico, vanse Brailovsky, Batwell y Ros (1981) y Ros (1981).
"Estos cambios estructurales han sido descritos en varios estudios. Vanse, al respecto, Sols
(1970); Villarreal (1976), y Brailovsky (1981).
"Para un anlisis del desequilibrio externo en la industrializacin, vanse Villarreal (1976);
CIDE (1979); Ros y Vsquez (1980).
'"Vanse Sols (1970) y Villarreal (1976). El punto de vista tradicional en relacin con la
ausencia de sustitucin de importaciones en los aos treinta ha sido cuestionado.
"Entre los estudios,recientes de la concentracin del ingreso en Mxico, vanse Diez Caedo
y Vera (1981); Rouzar (1981); Altimir (1982); Bergsman (1982), y Lustig (1982).
''Son varios los estudios donde se han examinado los cambios de la estructura industrial a lo
largo del proceso de industrializacin: Villarreal (1976); Ros y Vsquez (1980); Boltvinik y Hernn-
dez Laos (1981); Brailovsky (1981); Casar (1980).

166
 fenmeno descrito en el texto, asociado al alargamiento de los periodos de maduracin de
las inversiones, se observa en la exp>eriencia reciente del Brasil, con una magnitud mucho mayor que
en Mxico. Vase, al respecto. Barros de Castro y Pires de Souza (1985).
"Para ello, quizs convenga recordar brevemente los supuestos bsicos de la teora de
Heckscher y Ohlin: a) Funciones de produccin homogneas, lineales e idnticas para todos los
bienes en todos los pases, b) Dos factores homogneos, trabajo y capital, uno de los cuales debe ser
inmvil en todos los pases, c) Competencia perfecta en los mercados de factores, d) Si se utilizan en
la produccin otros insumos, stos se encuentran en cantidades iguales en todos los pases, e) Una
estratificacin idntica de las industrias por su proporcin de capital, independientemente de las
diferencias existentes entre los pases en cuanto a las relaciones de precios de los factores.
"CEPAL (1976) menciona tambin este factor y el papel complementario que, en consecuen-
cia, tendra el desarrollo del mercado interno en el crecimiento de las exportaciones a largo plazo.
>'Estas hiptesis se inspiran en las teoras no tradicionales del comercio internacional, y e n
particular en la teora del ciclo del producto de Vernon (1970) y en los planteamientos de Kaldor
(1970) sobre el desarrollo regional y el proceso de crecimiento industrial.
"Para un anlisis del proceso de incorporacin y difusin del progreso tcnico, vanse Casar y
Ros (1983a) y Ros (1984).
"Para un anlisis de las tendencias de la productividad del trabajo al interior de la industria
manufacturera, vanse Trejo (1973); Fajnzylber y Martnez Tarrag (1976); Vsquez (1981); Casar,
Kurczyn y Mrquez (1984), y Ros (1984).
"Sobre el tema de las relaciones entre agricultura e industria, vanse Casar y Ros (1983a) y
Rodrguez y Vuskovic (1984).
^"Existen varios estudios sobre la industria de bienes de capital en Mxico. Vanse, en
particular, NAFINSA-ONUDI (1977); Banco Mundial (1977, Anexo V) y NAFINSA-ONUDI (1985).
*'E1 principal estudio sobre el tema, referido a 1970, es el de Fajnzylber y Martnez Tarrag
(1976). Otros estudios han examinado la evolucin de la concentracin (Jacobs y Martnez, 1980;
Trejo, 1983a); la presencia y el comportamiento de las empresas transnacionales (Fajnzylber y
Martnez Tarrag; Jacobs y Martnez, 1980); de las empresas pblicas (Peres 1982; Delgado,
Machado y Peres 1985; Tamayo 1986); de los conglomerados de capital privado nacional (Jacobs
1981; Jacobs y Peres 1982), y de la pequea y mediana empresa (Jacobs y Mattar, 1985). Para un
anlisis preliminar de la relacin entre estructuras de mercado y desempeo econmico en Mxico,
vase Ros (1985). Este captulo sintetiza varios aspectos de los trabajos mencionados, y se apoya en
particular en Ros (1985).
Vase el ensayo de Brailovsky (1981) y los comentarios de Bazdresch (1981) y Singh (1981),
en Barker y Brailovsky (1981), as como los estudios de Eatweil y Singh (I98I);Schatan (I98I); Salas
(1982); Balassa (1983); Barker y Brailovsky (1984), y Castaares y Moreno (1985).
"Vanse, por ejemplo. Bueno (1971); Bergsman (1974); Villarreal (1976); Banco Mundial
(1977); Sols (1980), y Balassa (1983), as como los estudios sobre proteccin efectiva citados en el
captulo 1,2.
^Para una discusin crtica amplia del estudio de Bergsman, vase Brailovsky (1981). Sobre el
tema, vanse tambin Ros (1985b) y Schatan (1986).
"MacFarland (1973); Villarreal (1976); Sols (1977,1981), y Banco Mundial (1977),queasu
vez se apoyan en los estudios empricos sobre la elasticidad de sustitucin de las funciones de
produccin en la industria manufacturera mexicana, de Witte (1971,1973);Syrquin (1971)y Bruton
(1972).
<'Vase Casar, Kurczyn y Mrquez (1984). Los estudios de caso se refieren a 39 sectores
industriales, y fueron realizados por la Secretara de Comercio y Fomento Industrial (26 estudios). El
(Elegi de Mxico (cinco estudios) y el Programa de investigaciones sobre desarrollo cientfico y
tecnolgico, apoyado por BID, CEPAL, CIID y PNUD.
^'Vanse, por ejemplo, el Programa Nacional de Empleo de la Secretara del Trabajo y
Previsin Social (1980) y Ayala et al. (1979).
Vanse Fajnzylber y Martnez Tarrag (1976); Vsquez (1981), y Casar, Kurczyn y Mrquez
(1984).
^'Entre los estudios sobre distribucin del ingreso basados en la encuesta de 1977, vanse Diez
Caedo y Vera (1981); Rouzar (.1981); Altimir (1982); Bergsman (1982), y Lusrig (1982).

167
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 Publicaciones de la
CEPAL
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Casilla 179-0 Santiago de Chile

PUBLICACIONES PERIODICAS

Revista da la CEPAL

La Revista se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemes del
desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados, incluidas
las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo tanto, no
reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.

La Revista de a CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.

Los precios de subscripcin anual vigentes para 1989 son de US$ 16 para la versin en espaol y de
US$ 18 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$ 10 para ambas versiones.

Estudio Econmico de Economic Sunoy ot Latn

Amrica Latina y el Caribe America and the Caribbean

1980. 664 pp. 1980. 629 pp.

1981. 863 pp. 1981. 837 pp.
1982. VOL / 693 pp. 1982, mL / 658 pp.
1982. VOL // 199 pp. 1982. mL // 186 pp.
1983. VOL / 694 pp. 1983. mL / 686 pp.
1983. VOL H 179 pp. 1983. ml II 166 pp.
1984. VOL / 702 pp. 1984. mL 1 685 pp.
1984. VOL // 233 pp. 1984. mL // 216 pp.
1985. 672 pp. 1985. 660 pp.
1986. 734 pp. 1988. 729 pp.
1987. 692 pp. 1987. 685 pp.
1988. 741 pp. 1988. 637 pp.

(Tambin hay ejemplares de aos anteriores)

Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe/
StatiMtieal Yearbook for Latn Amorica and the Caribbean (MingOe)

1980. 617 pp. 1BB5. 792 pp.

198. 727 pp. 1986. 782 pp.
1983, (1982/1983) 749 pp. 1987. 714 pp.
1984. 781 pp. 1988. 782 pp.

(Tambin hay ejemplares de eos anteriores)

Ubrosdela CE PAL

1Menue! de proyectos de deserroHo econmico. 1958, 5" ed. 1980, 264 pp.
fManual on aeonomie davalopment pr^acta, 1958, 2nd. ed. 1972, 242 pp.
2Amirica Latina en el umbral de los aos ochenta. 1979, 2" ed. 1980, 203 pp.
3Agua. deserroHo y medio ambiente en Amrica Latina. 1980, 443 pp.
4Los bancos transnacionales y el financiamiento externo de Amrice Latina. La experiencia
////ff/t, 1980, 265 pp.
4 Transnational banks and tila externalfinanceof Latin America: the experience of Peru,
1985, 342 pp.
5 Le dimensin embiental en los estilos de desarrollo de Amrice Latina, por Osvaldo Sunkel,
1981, 2" ed. 1984, 136 pp.
6 La mujer ye! desarrollo: gula pare la planificacin de programas y proyectos, 1984,115 pp.
B Women aad development gm'dettnes for programme and project planning, 1982,3rd. ed.
1984, 123 pp.
7 Africa y Amrica Latina: perspectives de le cooperecin interregional, 1983, 286 pp.
8 Sobrevivencie campesino en ecosistemas de altura, vols. I y II, 1983, 720 pp.
9 La mujer en el sector popular urbano. Amrica Latina y el Ceribe, 1984, 349 pp.
10 Avances en la interpretecin ambientel del desarrollo agrcola de Amrice Latine, 1985,
236 pp.
11 El decenio de le mujer en el escenario letinoemericeno, 1986, 216 pp.
H The decade far wanaa in Latin America and the Caribbean: background and projects,
1988, 215 pp.
12 Amrice Letine: sistema monaterio internecionel y financiamiento externo, 1986,416 pp.
12 Latin America: intamational monetary system and externalfinancing,1986, 405 pp.
13 Ral Prebisch: Un aporte el estudio de su pensemiento, 1987, 146 pp.
15 CEPAL 40 aos (1948-1988), 1988, 85 pp.
15 ECIAC 40 Years (1948-1988), 1989, 83 pp.
16 Amrica Latina an la aconomie mundial, 1988, 321 pp.
17 Gestin pera el deserroHo de cuencos de alta montae en le /one endino, 1988,18 7 pp.
18 Politices macroeconmicas y brecha externe: Amrica Latina en ios eos chente, 1989,
201 pp.
19 CEPAL Bibliografa, 1948-1988, 1989, 648 pp.
20 Desarrollo agrcola y participacin campesina, 1989, 404 pp.
21 Planificacin y gestin del deserroHo en reos de expansin de le frontera agropecuaria en
Amrice Letine, 1989, 113 pp.

SERIES MONOGRAFICAS

Cuadernos de la C E P A L

1 Amrice Latina: el nuevo escenario regionel y mundial/Latn America: the new regienal and
mrid setting, (bilinge), 1975, 2''ed. 1985, 103 pp.
 2 Las evoluciones regionales de la estrategia internacional del desarrollo, 1975, 2" ed. 1984,
73 pp.
2 Regional appraisals of the iaternational davalopmant strategy, 1975, 2nd. ed. 1985,82 pp.
3 Desarrollo humano, cambio social y crecimiento en Amrica Latina, 1975, 2 ed. 1984,
103 pp.
4 Relacionas comerciales, crisis monetaria e integracin econmica en Amrica Latina. 1975,
85 pp.
5 Sntesis de ia segunda evaluacin regional de la estrategia internacional del desarrollo, 1975,
72 pp.
6 Dinero de valor constante. Concepto, problemas y experiencias, por Jorge Rose, 1975,2" ed.
1984, 43 pp.
7 La coyuntura internacional y el sector externo. 1975, 2" ed. 1983, 106 pp.
8 La industrializacin latinoamericana en los eos setenta, 1975, 2 ed. 1984, 116 pp.
9 Dos estudios sobre inflacin 1972-1974. La inflacin en los pases centrles. Amrica Latina y
la inflacin importada. 1975, 2 ed. 1984, 57 pp.
s/n Canada and the foreign firm, D. Pollock, 1976, 43 pp.
10 Reectivacin del mercedo comn centroamericeno. 1976, T ed. 1984, 149 pp.
11 Integracin y cooperecin entre pases en deserrofo en e mbito agrcola, por Germnico
Salgedo, 1976, 2 ed. 1985, 62 pp.
12 Temas del nuevo orden econmico internacional. 1976, 2" ed. 1984, 85 pp.
13 En torno a las ideas de a CEPAL desarrollo, industriaiiacn y comercio exterior, 1977,2 ed.
1985, 57 pp.
14 En torno a las ideas de a CEPAL problemas de a industrializacin en Amrica Latina, 1977,
2" ed. 1984, 46 pp.
15 Los recursos hidrulicos de Amrica Latina. Informe regional, 1977, 2 ed. 1984, 75 pp.
15 The water resources of Lata America. Ragieaaf report 1977, 2nd. ed. 1985, 79 pp.
16 Deserrollo y cambio social en Amrica Latine, 1977, 2" ed. 1984, 59 pp.
17 Estrategia internecionel de desarrollo y establecimiento de un nuevo orden econmico
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18 Raices histricas de es estructuras distributivas de Amrica Latina, por A. di FIlippo, 1977,
2 ed. 1983, 64 pp.
19 Dos estudios sobre endeudamiento externo, por C. Massed y R. Zahier, 1977, 2" ed. 1986,
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20 Tendencias y proyecciones a largo plazo de desarrollo econmico de Amrica Latina. 19 78,
3''ed. 1985, 134 pp.
21 25 eos en la agricultura de Amrica Latina: rasgos principales 1950-1975.1978,2 ed. 1983,
124 pp.
22 Notes sobre le familia como unidadsocioeconmice. por Carlos A. Borsotti, 1978,2" ed. 1984,
60 pp.
23 La organizacin de le informacin para la evaluacin de desarrollo, por Juan Sourroullle, 1978,
2 ed. 1984, 61 pp.
24 Contabiidad naciona a precios constantes en Amrica Latina, 1978, 2 ed. 1983, 60 pp.
s/a Energy ia Lata America: The Historical Record. J. Mullen, 1978, 66 pp.
25 Ecuador desefos y logros de a poltica econmice en a fase de expansin petrolera. 1979,
2 ed. 1984, 153 pp.
26 Las transformaciones rurees en Amrica Latine: deserroHo social o marginacin?. 1979,
2''ed. 1984, 160 pp.
27 La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, por Oscar Altimir, 1979,2 ed. 1983,89 pp.
28 Organacin institucional para a! control y manejo de la deuda externa. 1 caso chileno, por
Rodolfo Hoffman, 1979, 35 pp.
29 La poltica moneteria y el ajuste de la balanza de pagos: tres estudios, 1979, 2" ed. 1984,
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29 Mottttary policr and balanca of paymaats adjustmant thrae studies, 19 79, 60 pp.
30 Amrica Latina: las evaluaciones regionales de la estrategia internacional del desarrollo en los
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31 Educacin, imgenes y estilos de desarrollo, por G. Rama, 1979, 2 ed. 1982, 72 pp.
32 Movimientos internacionales de capiteles, por R. H. Arriazu, 1979, 2" ed. 1984, 90 pp.
33 Informe sobra las inversiones directas extranjeras en Amrica Latina, por A. E. Calcagno.
1980,2' ed. 1982, 114 pp.
34 Las fluctuaciones de la industria manufacturera argentina, 1950-1978, porD. Heymann, 1980,
2 ed. 1984, 234 pp.
35 Perspectivas de reajuste industrial: la Comunidad Econmica Europea y los pases en
desarrollo, por B. Evers, G. de Groof y W. Wagenmans, 1980, 2 ed. 1984, 69 pp.
36 Un anlisis sobre a posibilidad de evaluar a solvencia crediticia de ios pases en desarrollo,
por A. Saeh, 1980, 2" ed. 1984, 82 pp.
37 Hacia los canses latinoamericanos de ios aos ochenta, 1981, 146 pp.
s/tt Tha tcoaomic ralations of lata Amanea with Europa, 1980, 2nd. ed. 1983, 156 pp.
38 Desarrollo regional argentino: a agricultura, por J. Martin, 1981, 2" ed. 1984, 111 pp.
39 Estratificacin y movilidad ocupaciona en Amrica Latina, porC. FilgueirayC. Geneletti, 1981,
2 ed. 1985, 162 pp.
40 Programa de accin regional para Amrica Latina en los aos ochenta, 1981, 2" ed. 1984,
62 pp.
40fagioaalprogrammeofaetioa for Lata America ia tha 1980s. 1981,2nd. ed. 1984, 57 pp.
41 E deserrollo de Amrica Latina y sus repercusiones en le educacin. Alfebetismo y escolaridad
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42 Amrica Latina y la economa mundial da! caf, 1982. 95 pp.
43 El ciclo ganadero y ia economa argentina, 1983, 160 pp.
44 Las encuestas de hogares en Amrica Latina, 1983, 122 pp.
45 Las cuentas nacionales en Amrice Latina y ai Caribe, 1983, 100 pp.
45 National accounts ia Lata America aad the Caribbean, 1983, 97 pp.
46 Demanda de equipos para generacin, transmisin y transformacin elctrica en Amrica
Latina, 1983, 193 pp.
47 La economa de Amrice Latina en 1982: evolucin general poltica cambiaria y renegociecin
de a deuda externa, 1984, 104 pp.
48 Polticas da ajuste y renegociacin de a deuda externa en Amrica Latina, 1984, 102 pp.
49 La economie de Amrica Latina y ai Caribe en 1983: evolucin general crisis y procesos de
ajuste, 1985, 95 pp.
49 The economyttfLata America aad the Carbhaaa ia 1983: maa treads, tha anpactofthe crisis
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50 la CEPAL, encarnacin de una esperanza de Amrica Latina, por Hernn Santa Cruz, 1985,
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64 The international common-carrier transportation industry andtilecompetitiveness of the
foreign trade of the countries of Latin America and tha Caribbean. 1989, 116 pp.

Cuadernos Estadsticos do la C E P A L

1 Amrica Latina: relacin de precios del intercambio, 1976, 2 ed. 1984, 66 pp.
2 indicadores del desarrollo econmico y social en Amrica Latina, 1976,2''ed. 1984,179 pp.
3 Series histricas del crecimiento de Amrica Latina. 1978, 2" ed. 1984, 206 pp.
4 Estadsticas sobre la estructura de! gasto de consumo de los hogares segn finalidad del gasto,
por grupos de ingreso, 1978, 110 pp. (Agotado, reemplazado porN" 8)
5 E balance de pagos de Amrica Latina, 1950-1977, 1979, 2" ed. 1984, 164 pp.
6 Distribucin regionei dei producto interno bruto sectorial en ios pases de Amrica Latina,
1981,2" ed. 1985, 68 pp.
7 Tablas de insumo-producto en Amrica Latina, 1983, 383 pp.
8 Estructura del gesto de consumo de ios hogares segn finaidad de gesto, por grupos de
ingreso, 1984, 146 pp.
9 Origen y destino del comercio exterior de los pases de la Asociacin Latinoamericana de
integracin y de! Marcado Comn Centromericano, 1985, 546 pp.
10 Amrica Latina: beence de pagos, 1950-1984, 1986, 357 pp.
11 E comercio exterior de bienes de capital en Amrica Latina, 1986, 288 pp.
12 Amrica Latina: ndices de comercio exterior, 1970-1984, 1987, 355 pp.
13 Amrica Latina: comercio exterior segn la clasificacin industrial internacional uniforme de
todos las actividades econmicas, 1987, Vol. I, 675 pp; Vol. II, 675 pp.
14 La distribucin de ingreso en Colombia. Antecedentes estadsticos y caractersticas socioeco-
nmicas de los receptores, 1988, 156 pp.

Estudios a Informas da la C E P AL

1 Nicaragua: el impacto de la mutacin poltica, 1981, 2 ed. 1982, 126 pp.

2 Per 1968-1977: a poltica econmica en un proceso de cembio global, 1981,2" ed. 1982,
166 pp.
3 La industriaizBcin de Amrica Latina y a cooperacin interneciona, 1981,170 pp.(Agotado,
no ser reimpreso.)
 4 EtHos de desarrollo, moderniiacin y medio ambiente en ta agricultura latinoamericana, 1981,
4 ed. 1984, 130 pp.
5 E! desarrollo de Amrica Latina en los anos ochenta, 1981, 2 ed. 1982, 153 pp.
5 Latn American development in the 1980s, 1981, 2nd. ed. 1982, 134 pp.
6 Proyecciones del desarrollo latinoamericano en los aos ochenta, 1981, 3" ed. 1985,96 pp.
ff Latn American davahpmaia pr^actons hr thB 1980s, 1982, 2nd. ed. 1983, 89 pp.
7 Las relaciones econmicas externas de Amrica Latina en los aos ochante, 1981,2ed. 1982,
180 pp.
8 Integracin y cooperacin regionales en los aos ochenta. 1982, 2 ed. 1982, 174 pp.
9 Estrategias de desarrollo sectorial para los aos ochenta: industria y agricultura, 1981, 2 ed.
1985, 100 pp.
10 Dinmica de! subempleo en Amrica Latina. PREALC, 1981, 2 ed. 1985, 101 pp.
11 Estilos de deserroHo de le industria manufacturera y medio ambiente en Amrica Latina, 1982,
2 ed. 1984, 178 pp.
12 Relaciones econmicas de Amrica Latina con los pases miembros del "Consejo de Asistencia
Mutua Econmica" 1982, 154 pp.
13 Campesinado y desarrollo agrcola en Bolivia, 1382, pp.
14 El sector externo: indicadores y anlisis de sus fluctuaciones. El caso argentino, 1982,2 ed.
1985, 216 pp.
15 Ingeniera y consultorio en Brasil y ai Grupo Andino, 1982, 320 pp.
16 Cinco estudios sobre la situacin de la mujer en Amrica Latina, 1982, 2" ed. 1985,178 pp.
IS Fire studies on the sitaation of women in latin America. 1983, 2nd. ed. 1984, 188 pp.
17 Cuentas nacionales y producto material an Amrica Latina, 1982, 129 pp.
18 El financiamiento de las exportaciones en Amrica Latina, 1983, 212 pp.
19 Medicin del empleo y de los ingresos rurales, 1982, 2 ed. 1983, 173 pp.
19 Measurement o! employment and income in rural areas, 1983, 184 pp.
20 Efectos macroeconmicos de cambios en las barrares al comercio y al movimiento de capitales:
un modelo de simulacin. 1982, 68 pp.
21 Le empresa pblica en la economa: la experiencia argentina. 1982, 2 ed. 1985, 134 pp.
22 Les empresas transnacionales en la economa de Chile, 1974-1980, 1983, 178 pp.
23 La gestin y la informtica en las empresas ferroviarias de Amrica Latina y Espaa, 1983,
195 pp.
24 Establecimiento de empresas de reparacin y mantenimiento de contenedores en Amrica
Latina y el Caribe, pp.
24 Establishing containar repair and maintenance enterprises in Latin America andtieCarib-
bean. 1983, 236 pp.
25 Ague potable y saneamiento ambienta! enAmriceLetina. 1981-1990/Drinking water supply
and sanitaten in latn America. 1981-f990 (bilingel, 1983, 140 pp.
26 Los bancos transnacionales, el estado y el endeudamiento externo en Bolivia. 1983,282 pp.
27 Poltica econmica y procesos de desarrollo. La experiencia argentina entre 1976 y 1981,
1983, 157 pp.
28 Estilos de deserrollo. energie y medio ambiente: un estudio de ceso exploratorio. 1983,129 pp.
29 Empresas transnacionales en la industria de alimentos. El caso argentino: cereales y carne.
1983, 93 pp.
30 Industrializacin en Centroamrica. 1960-1980. pp.
31 Dos estudios sobra empreses transnacionales en Brasil, 1983, 141 pp.
32 La crisis econmica internacional y su repercusin en Amrice Latina. 1983, 81 pp.
33 La agricultura campesina en sus relaciones con le industrie. 1984, 120 pp.
34 Cooperacin econmica entre Bresil y el Grupo Andino: el caso de los minreles y metales no
ferrosos. 1983, 148 pp.
35 La agricultura campesina y ai mercado de alimentos: a dependencia externa y sus efectos en
una economie abierta, 1984, 201 pp.
36 El cepite extranjero en la economa peruene. 1984, 178 pp.
37 Dos estudios sobre poltica arancelaria. 1984, 96 pp.
38 Estabilizacin y liberalizacin econmica en el Cono Sur, 1984, 193 pp.
39 La agricultura campesina y el mercado de alimentos: al caso de Hait y el de la Repblica
Dominicana, 1984, 255 pp.
40 La industria siderrgica latinoamericana: tendencias y potencia!, 1984, 280 pp.
41 La presencia de las empresas transnacionales en la economa ecuatoriana, 1984. 77 pp.
42 Precios, salarios y empleo en la Argentina: estadsticas econmicas de corto plazo. 1984,
378 pp.
43 1 desarrollo de la seguridad social en Amrica Latina, 1985, 348 pp.
44 Market structure, firm size and Brazilian anporta, 1985, 104 pp.
45 La planificacin del transporte en paisas de Amrica Latina, 1985, 247 pp.
46 La crisis en Amrica Latina: su evaluacin y perspectivas, 1985, 119 pp.
47 La juventud en Amrica Latina y el Caribe, 1985, 181 pp.
48 Desarrollo de los recursos mineros de Amrica Latina, 1985, 145 pp.
48 Danlpmam of the mining resources of Latin America, 1989, 160 pp.
49 Las relaciones econmicas internacionales de Amrica Latina y la cooperacin regional, 1985,
224 pp.
50 Amrica Latina y la economa mundial del algodn, 1985, 122 pp.
51 Comercio y cooperacin entre pases de Amrica Latina y pases miembros daCAME, 1985,
90 pp.
52 Trade relations between Brazil and the United States, 1985, 148 pp.
53 Los recursos bdricos de Amrice Latina y e Caribe y su aprovechamiento, 1985, 138 pp.
53 The water resources of Latn America and the Caribbean and their atUization, 1985,135 pp.
54 La pobreza en Amrica Latina: dimensiones y polticas, 1985, 155 pp.
55 Polticas de promocin de exportaciones en algunos pases de Amrica Latine, 1985,207 pp.
56 Las empresas transnacionales en la Argentina, 1986, 222 pp.
57 El desarrollo fruticola y forestal en Chile y sus derivaciones sociales, 1986, 227 pp.
58 El cultivo del algodn y la soya en el Paraguay y sus derivaciones sociales, 1986,141 pp.
59 Expansin de! cultivo de la caa de azceryde le genaderia en el nordeste del Brasil: un examen
del papel de a poltica pblica y de sus derivaciones econmicas y sociales, 1986,164 pp.
60 Las empresas transnacionaes en e desarrollo colombiano, 1986, 212 pp.
61 Las empresas trnsnacionales en a economa de Paraguay, 1987, 115 pp.
62 Problemas de a industria latinoamericana en la fase critica, 1986, 113 pp.
63 Relaciones econmicas internecionaes y cooperacin regional de Amrica Latina y e Ceribe,
1987, 272 pp.
B3 Intarnational economic refatons and regional co-operaton ia Latn Amarice and the Carib-
bean, 1987, 267 pp.
64 Tres ensayos sobre inflacin y polticas de estabilizacin, 1986, 201 pp.
65 La industria farmacutica y farmoqumica: desarrollo histrico y posibilidades futuras. Argen-
tina, Brasil y Mxico, 1987, 177 pp.
66 Dos estudios sobre Amrica Latina y el Caribe y la economa internacional, 1987, 125 pp.
67 Reestructuracin de a industria automotriz mundial y perspectivas para Amrica Latina. 1987,
232 pp.
68 Cooperacin atinoamericana en servicios: antecedentes y perspectivas. 1988, 155 pp.
69 Desarrollo y transformacin: estrategia para superar a pobreza, 1988, 114 pp.
B9 Development and change: strategies for vanquishing poverty, 1988, 114 pp.
70 La evolucin econmica del Japn y su impacto en Amrica Latina, 1988, 88 pp.
71 La gestin de ios recursos bdricos en Amrica Latina y el Ceribe, 1989, 256 pp.
72 La evolucin de problema de la deuda externa en Amrica Latina y e Caribe, 1988, 77 pp.
72 The evolution of the externa! deht problem in Latin Amorica sad the Caribbean. 1988,69 pp.
73 Agricultura, comercio exterior y cooperacin internacional. 1988, 83 pp.
73 Agriculture, external trade and internatiomi eo-oparatioB, 1989, 79 pp.
74 Reestructuracin industria! y cambio tecnolgico: consecuencias para Amrica Latina, 1989,
105 pp.
75 E! medio ambiente como factor de desarrollo. 1989, 123 pp.
76 El comportamiento de los bancos transnacionales y la crisis internacional de endeudamiento,
1989, 214 pp.
7S Transnational bank babaviour and tbe international debt crisis, 1989, 198 pp.

Serie INFOPLAN: Temes Especeles del Oeserrollo

1 Resmenes de documentos sobre deuda externa, 1986, 324 pp.

2 Resmenes de documentos sobre cooperacin entre pases en desarrollo, 1986, 189 pp.
3 Resmenes de documentos sobre recursos hidricos, 1987, 290 pp.
4 Resmenes de documentos sobre planificacin y medio ambiente, 1987, 111 pp.
5 Resmenes de documentos sobre integracin econmica en Amrica Latina y el Caribe, 1987,
273 pp.
6 Resmenes de documentos sobre cooperacin entre pases en desarrollo, H parte, 1988,
146 pp.
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