Estudios de caso en politicas piiblicas N°3 SES HG 8. BP 97S Pierre(Muller ’ Traduecion Jean-Franois Jolly Carlos Salazar Vargas BOA car one? Os BRLOTEEA LAS POLITICAS PUBLICAS 2814759 UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIAPHI Feye TF 1352 M$.9F Titulo original Lee politiques publ eal orig gues publigues, publicaclsen Collection Qu snie-je?, N° 2354, 4" ed. francesa, rus, junio de 2000, oe ISBN 958-616400.0 © PIERRE MULLER, 2002 © TEAN-TRANCOIS JOLY (traduccion), 2002 CANLUS SALAZAR VARGAS (traducrin), 2002 © PRESSES UNIVERSITAIRES DE FRANCE, 2000 © UNIVERSIDAD EXTFRNADO Dk COLUMBIA, 2002 ‘Derechos exclusives de publicacitny elsrbucién eo Ia obra Cale 17° 1-17 Este, Bogats Colombia, fan 243769 Primera edicion: 12 de febrero de 2002 Mustracion de casstula: Disparate claro, gp é stain la: Disparate claro, grabado de Prancisco José de Gaya Disco de carta y cman Departamento de Pubicones “otomecanicz, mpresion y encuader {com Frade A oforplaree Imprase en Colombia Prat in Colombia Conrenino PREFACIO PROSENTTACION A LA PRIMERA ELICICN FN ESPANOL PARA AMERICA Lanna AL LECTOR ‘Dir UNA TRAPIICCION LITERAL UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL Teropuccion ‘Canireto prestero Ta chursis Dr TAS POLITICAS PUBLICAS I. LAS NUEVAS REEKESENTACIONES DE LA ACCION FUDLICA A. La burocracia: zarcaismo 0 modernidad? B. La tenia de las organizaciones: la dimensién estratégica . El managentent palic del mundo AL. TexnuToRLALIDAb Y SECTORIALIAL A. Llocaso de las sociedades territoriales B. Del terzitorio al sector C. El crecimiento de fa historicidad TD. Las roti 1ic.as 28 17A5 COMO MEDIACION ‘A. Qué es una politica publica? B. La gestién de la relacion global-sectorial C. Un esquema de anélisis de las politicas : pensar la complejidad n B 2B 29 30 30 3 38, 38 40 45, a7 ay 48 50Cavinto stcuxoo La propucesén 18 AS POLITICAS Prim was 4. Las poutticas PUBLICAS Cow SLCUENCIA DE pectin A. La Identificaci6n de las politicas pub) B. Un marco secuencial ©. Los limites del enfoque secuencial IL Ta cesnonpe La GEDA Mitte A. {Qué es un problema politico? B. El acceso a la agenda politica C. El cancepto de campo cognitive AIL. Vo atsRENCIAL DE Las WoLiutCAg PUBLICAS A. Una imagen de la relacion global-sectorial B. La Unificacién del campo cognitive C. Referencial global, referencial sectorial Cavtruto renceno. Los MEDIADORES: ACIORES “CLAVE By 188 HOLITICAS POBLICAs 1 La rortica eosuica acatcar a: La MEDIACION POR tne GRUPO PROMIONAT A. Un teferencial de permanencia B. 1958: un cambio de referencial C. 1981: La mediacién inconclusa TL La roumca rustica m azgonauTC POR UN GRUPO 1 ISONAL A. Unas industrias de arsenales B. El surgimiento de un mediador industrial "A CIVIT: La MEDLACION: ‘C. Del referencial del arsenal al referencial del mereado UL La axnicutacion Dat camvo COGNITIVE ¥ Des cantpo DE repr A. Una tipologia de los mediadores: B. Una funcion intelectual Camruto cuarre Losctactnos vs Decision BN 1.As FOLITICAS PUDLICAS TB FUNClONARMIENTO DL MELO DECISIONAL CFA TAL A. Una estructura de red &. Un medio con geometria variable ©. Tos cuatro circulos de decision 101 102 107 3 113 14 116 Ty Ue nEFERENCTA La CONSTRUCCION DE LAS MATRICES ee Clsdininistcacion de Estado Mayer B. La negociacidin interministerial 6 ipereleceién C. Lagestién de la hiperel . D. La tnterministerial, lugar de elaboractén de | matrices de referencia IL, POLIMCAS UBLICAS¥ DIMOLKAGIA Ae Neevan formas de tancacctén entse . Nuevos recursus po : a C. Nacwas formas de legac de a ec olitica i D. Lis politicas pablicas cambian la vida politi Cariruto ounto Eueenis ran POUTICAS PUHLICAS a 1. gQUE PREGUNTA FORMULAR? _ 1. Ls reroute be REMGACION EN OZ Er A. La puesta en marcha de un referencial de investigacion B, La detinicion del campo de invest C. Fl andlisis de la literatura existente sobre el tema ; D, La definicién dle un cuestion instrumental E. Ladefinicion de una puerta de entrada institucional : F, La claboracién de un cuestiona investigacion G. Ladep especializada 3 HL La entrevista con los actores de la dee 1. Ta lectura de la literatura cientifica J. Laredaccién del documento final [ESTRATEGIA DP INVESTIGACION SURE niento iento de jematica de Ja literatura Cavin sero a R108 LAS POLITICAS PUHLICAS ENTIEF SECTORES Y TERRITO} 1. POLITICAS PUBLICAS ¥ CORPOKALIVISMOS 120 1 123 125 127 128 128 130 132 138 137 By 199 139 140 140 wi 12 143 143 ua 145 46 9 uyA. El concepto de neocorporativismo B. Fl corporativismo a fa francesa C. La biisqueda de nuevas proxin AL, Las poufTIcas riimicas 1ocALis A. La crisis del enfoque sectorializado B. Descentralizacién y politicas piblicas . Unos nuevos empresarias politicos locales D. Lo loral came espacio de proximidad TLL Las rotiticas posticas De LA UNION EUROPEA A. El surgimiento de una agenda politica europea La conatiturin dun espacio de representacign . La transformacion de los modos de decisién Caririto stern Ta Atawints ka JON PUBLICA EN BUSCA DE LUGHTIMIDAD 1 Loctea 1UnIDICA ¥ LOGICA MANAGERIAT A. La administracién publica seducida por el management B. Un conflicto de legitimidad TL La EvALUACION DE Las PoLiicas rimticas A. Racionalizar a accién piblica B. Las diferentes formas de evaluacién C. La evaluacion como reveladora de una crisis de legitimidad 1D. Fl sistema francés de evaluacién TIL, La TRANsFORMACION DEL. MODELO FRANCES nr ROLETICAS romticas Burtiocraria ELAUTOR y ros TRADUCIONES 150 151 153 153 154 156 160 161 162 163 164 166 71 7 174 176 1 7 130 181 183, 191 9 PREFACIO 1 as politicas publicas, del profesor Pierre Muller, es uno de Jos textos de referencia obligada en esta disciplina y su autor es quizis su estudioso mas reconocide en Francia. Como tal, constituye un importante aportealabibliografia disponible en castellano sobre la maleria. Su edicion por la Universidad Externado de Colombia refleja una larga trayectoria cle trabajo académico en torno alas politicas publicas. Ella se ha nutrido de la experiencia colombiana, pero también deideas y précticasdela tradicién norteamericana (ejemplificada por losprogramasconjuntos en gobicrno y politicas ptiblicas con la Universidad de Columbia) y la de Europa Continental que se presenta al lector en este libro. 11 esquema tradicional de andlisis de 1a formulacién y cjecucién de politicas ha partido del supuesto de que su origen y concepcién son de cardcter puramente tecnico. Como desprende de ia obra del profesor Muller, esa vision esapenas parcial. Los procesos de negociacién y la concilia ciém entre grupos de interés diversos juegan un papel muy importante en la toma de decisiones paiblicas y st instvu- mentacién. Lille ocurre aun cn cl interior de las burocracias, de la rama ejecutiva. Tenerlo en cuenta 10 sélo enriquece nuestro entendimiento de las politicas ptiblicas; también ayuda a mejorar Ja calidad de las mismas. "El texto del profesor Mutler examina las politicas ptiblicas desile una perspectiva de proceso. Lo que debe evaluatse no se limita al documento o acto administrative mediante. el cual se plasma la politica puiblica. Comprende también Ja interaccidn entre quienes la han disenado y quienes, dentro ‘del sector puiblico, son responsables de lievarla ala practica. Por tal motivo, cl profesor Muller comienza su andlisis con una rigurosa conceptualizacién de las politicas piblicas, para luego proceder a la descripcién de como los distintos aclores participan en su definicion y articulacién con otras politicas y con instituciones publicas y privadas. Li libro incluye un valioso esquema metodolégico para la inves tigacin en politicas publicas y termina con una reflexion de cardicter mas general, que permite ubicarlaenclcontexto ms ampliodelasnuevastendenciasen las. y administrativas, neias sociales Para concluir, la Universidad Externado de Colombia exe presa su agradecimienta lanto al profesor Muller como a Jos doctores Jean Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas, que con gran genetosidad cedieron los derechos del texto original y la versién espaitola para hacer posible esta publicacion Mauricio Perez, Saliacar Bogoté, febrero de 2002 PReSENTACION i T/A PRIMERA EDICION EN ESPANOL TARA AMERICA LATINA Me agrada presentar al publico latinoamericano la prime- ra cdicién cn lengua espafiola de este pequesio libre dedi- cado al andlisis de las politicas publicas del cual existen ya cuatro ediciones en lengua francesa. Ein efecto, el analisis de las politicas puiblicas ha conocido un desarrollo muy importante durante estos iillimos anos lanto en ef mundo anglosajon como en Europa. Por lo que concierne a América Latina, es posible escribirsin equivo- carse mucho que, después de un arranque tardio, hay actualmente una verdadera explosién de los estudlios e Investigaciones dedicados a las politicas publicas. Esta explosion puede relacionarse con las profundas transfor- maciones que afectan de snanera especitica a cada una de las sociedades que la componen y los cambios en los modos de actuar en ellas. Lo que propone este libro es precisamente una reflexion sobre los aportes de esta disciplina par enternler mejor las transformaciones de la accién piiblica en nuestras socie dades. Masallé de una presentaciéndelosenfoquesclasicos del andlisis de las politicas publicas (gcémo aparecen los problemas publicos?, gc6mo se toman las decisiones?), la obra propone una perspectiva original (elandlisiscognitive Fede las politicas publicas) fundamentada en el estudio de la accién ptiblica como un proceso de marcus de interpreta- cién del mundo a partir de los cuales tanto los actores publicos (gobierno, administraciones...) como los actores Privados (grupos de intereses...) van a desarrullar sus estrategias para definirel contenido delas politicas publicas. La obra se dirige tanto a los docentes, investigadores y estudiantes deseosos de familiarizarse con los métodos de esta disciplina comoatodos aquellosquedesean y necesitan reflexionar sobre las transformaciones de las relaciones entre ¢l Estado y la sociedad. jOjala sus diversus lectures pudieranencontrarenella algunos clementos de respuesta asus ansiosos interrogantes.o, loquees propio de una obra de reflexién, plantear a su turno, gracias a ella, unas preguntas sobre la naturaleza y las caracteristicas de la accién ptiblica cn su respectiva sociedad! Sin duda alguna, el excelente gjercicio de taduccién, y sobre todo de contextualizacién, que realizaron los prof sores Jean-Francois Jolly y Carlos Salazar Vargas los ayu. dard en esta tarca, Pierre Muller Paris, 6 de enero de 20002 At tretor De UNA TRADUCCION LITERAL A UN ENTENDIMIENTO INTEGRAL, Tiene usted en sus manos -apreciado lector-la traduccién dea obra mas reciente del profesor Pierre Muller, destaca- do representante de lo que pociriamas Hamar “la escuela francesa de politicas publicas”. Esta traduccién es el pro- ducto comin ol vastago compartido-, el frute largamente deseado, padecido y queridlo, resultadade meses de trabajo y ~sobre todo- de interminables discusiones académicas entre dos profesores, uno francés, el otro colombiano, quienes a pesar de sus diferentes preparaciones, recorrido y experiencias supieron —siempre como buenos amigos— sorteat lasinevitables discrepanciasen la forma comocada uno interpretaba el pensamiento del autor Como tal, el texto en castellano no debe considerarse como un trabajo realizado por “Lraductores oficiales”, expertos en el idioma francés. Por el contrario, ¢s una traduccién realizada por expertosinteresados y-enalgo-conocedores del tema. De ahi que desde cl inicio se tuvo como reto el de ofrecer siempre un “valor agregado” al pensamiento del autor, quien -més de una vez~se aleja del entoque vigente en los 1paises de ancestros anglosajones, concretamente de aque- os bien Hamados en inglés como de “usaniuns” profile. Dejando claro lo anterior, sea esta la oportunidad propicia para hacer énfasis en $ puntos peculiares, distintives yen maucho- funclamentales, que propician y fomentan la ncce- saria discusion sobre el tema: 1, Los vocabtos ingleses politics y policy, traducciones am- bos de la palabra espaitola politica, hacen referencia a conceptos ampliamente distintos, aunque significativa- mente bien complementarios. sta lamentable confusion (generalizada en todo idioma con anccstros latinos) ha dado origen a que se confundan, traslapen y trastoquen estos dos campos de intervencion, estudio ¢ interpretacisn de la realidad cotidiana® 2. De otro lado esta el hecho de que cada vez mas —coma muy bien lo dice ef profesor Muller~ “hacer politica es hacer politicas”, es decir, formular e implementar politicas puiblicas?. No se puede, entonces, separar el juegn politico (politics) de la accion puiblica (policies), ya que se apoyan. mutuamente. En esto si estan de acuerdo los académivos de todas partes, sin importar sus ancestros latinos 0 anglosajones. 1. “"eanians” como traduccion ingles del gentilici cetadounidense, moan aquccchavenisopepulatizantopatadexin nes inedlanos Geos Estaden Tinttoe ae Amecca, yaquolapaibra” Amcecanes" design loshabitantesde todo un continent conforma pon 26 pase Fl ver -hewteamercanoy io, se ane cuonta qu et Norteamerin even res pees, LA fxprin segs ee oles al panent sl wntiniee antenna dense retejado onal coor verde de oe uniformed de los marina de ee ran amo tampoco esse ivi ta expr yy, como deopecamnent esq ln nro, ated ne ds sts Uren fcr de sccsion, aro saa Varga. La inp, 199. 3. Phere Malle. Las plas pian, capex Fra En efecto, hoy diz, Jos ciudadanos vatan mas por lo que se les propone en el programa politico (como intenciona- lidades de politicas publicas) que por otros factares tales como el mismo candidato, su posicionamicnto, imagen, ete, Es decir, el valor agregado que puede ofrecer un candidato cualquiera, pata competir con éxito en la arena, politica, se ofrece, estructura y personifica, -basicamente- ensu particular programa de gobierno*, Fn él se ofrecen los elementos conceptuales para hacer dela diferenciacionese factor adicional que pucde-y debe— observar todu elector Este campo forma parte integral de Io que ya se conoce comoel “marketing de politicas puiblicas" (llamado también, como “marketing ptiblico”), para designar las estrategias y tacticas, no ya del candidato, sino del gobernante clecto, quien debe implementar lo que previamente formuld y prometié como candidato. 3. Las insuficiencias que de manera frecuente se constatan en el tratainiento de la materia “politica economica” se originan, fundamentalmente, en la relativa falta de preci- sidn en los Iimites y supuestos melodolagicas y tedricas que se encara’, De ahi que -es de lamentar- para muy casos economistas la politica econdmiees una, y s6touna, del inmenso canjunte contormado por la “Ciencia de las politicas ptiblicas” (Policy Science), comocampo particular, propio y multidisciplinario de investigacion, estudio y desarrollo. F's bien clara que para muchos ~dentro los cuales nos inciuimos nosotros la sociedad no es sélo la suma de individuos. Por ende, la coordinacion de la actividad eco- 4. Carlos Salazar Vargas. Mavkoing politic, 1991, exp. 2. 3. Samuel Licktensrsjan. "Fnfoques y categorias de la politica econémven", vnémica de una naciGn (lease la politica econémica) no puede limitarse a esta simple y nimia concepciéin, como bien lo demostraron hace ya més de medio siglo Kenneth Atrow y los seguidores del public choice. En palabras del mismo Arrow, hay nevesidad de “juicios de valor socia- Jes", queriendo significar con ello la inevilable existencia de “situaciones socialimente problematicas, lo queimpli- ca -por parte dei mismo Estado su necesaria respuesta, precisamente, por medio de politicas publicas,econémicas para este caso. 4. H reterente global sectorial, o, segtin Ia definicion de! profesor Muller, “la imagen de la realidad sobre la cual se quiere intervenir”, cuando se lo considera come medio po- Iitico, es decir, como manera de “hacer posible lo desea- ble", se circunseribe a la respuesta de como lus lideres tegionales exitosos deben tener la doble calidad capaci dad para “decodificar” los conceptos nacionales con el fin de poderlos adaptar al nivel periférico o regional y, a su vez, “coditicar” aquellos regionales, para hacerlos legibles, y entendibles por la administracién central y el gobierno nacional. Estus lideres, “constructorcs de referentes”,seres ~por decirlo de algima forma~ “bifides”, son -segtin ia dlefinicin de Pierre Muller” importantes y necesatios mediadores y no simples defensores 0 voceros de intereses especificos. 5. La “prospectiva”, coma insume fundamental sobre todo para la etapa de formulacién de toda politica priblica, nos presenta la necesiclacl de trabajar ~inevitabiemente con escenarios, si bienidealesy subjetives,necesarios y factibles, 6 VerSalazar Vargas. Op. ci 7 Bex wrcore 18 con miras a tratar de cambiarlus por unos mejores (inter- vinienclo la realidad) por medio de politicas publicas. 6.Tan fundamental y vastoeseste campo queen Colombia se propone ya considerar la “politica publica dedesventrae izacién” como tal como unasiluaciGnsocialmente proble indtiva, quae fiene que responder de manera simulténea— ala necesidad de “reglamentar el tertitorio y de gobernar Jos tertitorios”™ 7. Elfin tllime del andlisis de las politicas puiblicas es ver al Estado en accion, haciendo o dejando de hacer cosas, pero siempre tratando de mantener la cohesion social (Muller y Jobert). Vale la pena analizar este concepto a la luz-de1o que proponia Arrow averea de un juicio de valor sixial, sirviend a la vez de arbitro entre una serie de srupos con intereses, sino conflictivos sial menos iferen- tes, distintos u opuestas entre si. 8. En efecto, toda politica publica trata de resolver conflic: tos. Su actividad y campo de accién se da, precisamente, cuando una sericdeactores perciben quesusituacién noes conforme a ly que deberia ser -o podria ser— (Muller y Salazar). Por esta razon, estos actores cjercen presién y el Tstado responde, da una solucién, ofrece sus propuestas, presenta alternativas... por medio de politicas publicas. Tarea nada facil quejustifica ampliamente lo que acertadamente cl Profesor Muller propone, al considerar las politieas pt- licas como verdaderas y fundamentales “invenciones intelectuales”. 8 Jean-Francois Jolly. Disertaci final para el Doctorado de Estudios 0Teniendo presentes estos ocho planteamientos, no resulta dificil entender cémo el campo de las politicas puiblicas aumenta, enriquece y engrandece cada uno de los ambitos de las otras dreas del saber. Solo esperamos que disfrute, amigo lector, estas paginas, como las disfrutamos nosotros. Entre tanto, recuerde siempre que, segtin Michel Eyquem, seigneur de Montaigne ~ex alealde de Bordeaux clhuyue lecteur est Ie propre lecteur de soi-méme. Jean-Francois Jolly Carlos Salazar Vargas LAs 1EAS SON INTRADULISLES Mi experiencia en la escuela de la calle me ha enseyindo (que puluhras son palabras en cualquier idioma. Per his ies y st esenca son intraducibles. Horta sire que enfiquemos ta tral vin como creado porque los autores aspiran «que sus fbr Iransmitat arte y emociones y no solo palabras canjeains yu alras. ‘De manera que jadelantel Vamos pues, 1 re-crear (Angel Cuadra, 2000)Intkopuccion Come es el case de muchas de las disciplinas cientificas nuevas, el andlisis de politica puiblicas se ubica en el cruce ale sabetes ya establecidos, de los cuales toma prestados nits principalesconcep tos. Esasicomoalgunasvecesrecurre allerecho, otras a la economia, otras a la sociologia oa la Psicologia, Pero como ciencia del Estado en accign!, es tambien la rama mas reciente de la ciencia politica. De este doble estatuto es precisamente de donde provienen las dilicultades para hacerse reconocer como una verdadera \liseiplina cientifica, por lo menos en Francia. Necesaria- inente pluridisciplinaria, Wopieza de forma inevitable vontra los saberes académicos que pretenden ya haber formulado las preguntas que ella se hace. En realidad, la iocion de “politica publica” no evoca mucho para nume- tosos universitarios © altos funcionarios, quienes, sin embargo, tienen la oportunidad de estudiarla opracticarla. A veces, inclusive, esta traduccion literal del inglés public policy suena como un pleonasme para los vidos franceses. 1 Vor tun foberty Pierre Mulls. Liat atin. Conporstioncs ot Pltique ahs, Collection “Recherches politiqes”, Pars, er 1987. Nmeraos Henini prosentadeo aguencentanan fucntencola obra yuma tn eter eran qe ems realizadin enn Ba JeetDemodo paratelo, comuciencia de la acciin publica, to a menudo la forma de sencillos métodos 0 de clic ck five Len el uso de los decisores, mas que la de una disciplina jeaulemica conuncuexpocesabertericobienconsttuid, so, hay todavia se discute sabre su inte seno de a ciencia politica. Deun lado, susciteel teresa tos politélogos que ven en ella una apertura de su diseiphi, na mis alla dle los estudios clasicas del comportamiento politico; del oto, la preocupacién por operacienalizar, 4 Veces afirmada con demasiada velocidad, suscita la stes. confianza trente al management? puilico. El -verdadero problema, en realidad, cortsiste en saber si el andlicie d politicas puiblicas genera para la realidad social una cox, 1ién nueva, dierente de las que se hicieron hasta hoy. Para determinarlo, hay re Geterminatle, hay que regresar a las condiciones de su Sibien es cierto que en Francia muchos autores? realizaron estudios de polittcas puiblicus tal y como Monsieur Jourdain hacia prosat, se puede decir que esta nocidn es esencial. Frente de origen anglosajén, ya que es en Inglaterra y e oe ao de Norte América en donde ha conocido: rollo fulgurante desde los afios 50. De este naci- aniento, las investigaciones de politicas piihlicas conser. yon losestigitas ena medida en que quedan fucrtemente mmareadss pore tice anglosajona,tundamentada en objetodeinvestigacionesesencialmente prasmation come como 2. Lostuuhnctneesjuzgaron convene Corie ene comervar lapses inglés lized ay que resaitar aqui el papel precasr dot Hay ge twat amit papel pus dot Cente de Silo de is +4. Manic Joan os un conaco penne le Moto ‘Surgues Contithonibre, quien dlescubte queat h pha teaduetores) . cae bra teal EF haceex prosa(notadelos Informacién de losintereses puede conducira la puestaen marcha de “buenas” politicas, que éstas scan cficaces, que \orrespondan a las metas buscadas y que ahurren dlinero.a Jos ciudadanos?*. tin Europa, porel contrario, la traclicién desde Hegel hasta Max Weber pasaneo por Marx, ha hecho énfasissobre todo enel concepto de Estado, es decir en una institucién que de alguna manera domina la sociedad, lamoldea y latrascien- lv, Esta situacion explica, en buena medida, que Ia nocién’ de politica publica haya tendo tanta diticultad para “pene~ rae” en una comunidad cientifica nutrida de cultura jurf- dlica y de filosofia del Estado. Sin embargo, es el acerca~ mientodeestascos tradiciones tan diferentesloque permite hoy hacerse la “buena pregunta” que oriente la investiga- cién, la cual puede enunciarse de la sigitiente manera: jet gue fu nraificado fa trasformacion de los modes de accién del Pstado, durante los cincuenta tiltimos afius, su puesto y su papel vi las sociedides: industrinlizadas occidentales? Se puede lambién tormular en forma mas directa, tomande la distineién clasica entre policy (la politica publica como programa ile accién) y politics (la politica como actividad eneral). La cuestién se reduce entonces a preguntarse: (las politicus puiblicus eumbian la vida politica? Esclaro,enefecto, que las teorfas del Estado, tan recursivas hasta el inicio del siglo xx para rendir cuentas, del surgi- mientoy del desarrollo dela forma-Estadoenel Occidente capitalista, enmudecen cuando se trata de explicar las protundas transformaciones que han afectado los modos de regulacin de estas sociedades industriales durante la A. Vor 6 Fatwa, ¥Sharkanshy- Les politiqnesblqus Fabri el miseen ener, Paty, Talis Organisation, 1981segunda mitad del siglo 2x. Estas trasformaciones se presentan, ademés, bajo Ja forma de una paradoja: de un lado, seasiste a una suerte de triunfo del Estado regulador, que se manifiesta por la prodigiosa multiplicacion de las intervenciones publicas en todos los campos de la vida Cotidiana, Pero.al mismo tiempo, este triunfo se acompaiia le una profunda crisis de los modelos de accién que Parecian haber side la causa del éxito mismo del Estado, como bien lo muestra el desarrollo en los aftos 70 de las teorias nwoliberales. Tal es la perspectiva teorica de esta obra. Su ambicién es ofrecer al lector una introduccidn al estudio de las politicas ptiblicas. No se trata de procedera una revisin general de {a literatura existente sobre el asunto, ya que existen otras obras que presentan excelentes sintesis%. Es por eso que, si bien indicamos las referencias bibliogréficas fundamen- tales, escogimos proponer mas bien al lector una eslrutegia pura el estudio de las politicas pillicas a partir de nuestros Propios trabajos de investigacion. Lista perspectiva no cubre, por cierto, el conjunto de las preguntas que genera elanélisis de politicas publicas, peroconslituyeuna prime- ¥9 aproximacion susceptible de ser luego completada por Tecluras més especializadas. lampoco encontraré aqui cl lector un recetario para aplicar. El campo de las politicas publicas es demasiado complejo para eso. La ambicion de este Hbro es especialmente sugerit las preguiius que deben hacersea propésito de las politicas ptiblicas. tanto el inves tigadorcomoel hombre que laselabora y también elsimple ciuidadano. ® _Verenporticular Yes Mény y Jean-Clande Thoenig, Poldiguespubliques Pais, ror.Col "Thome 1080 EL TRADUCTOR EN LA METAFORA DEL CUBITO DE HIELO darle nuevo cuerpu ya veformarto, oa volverto a congelar si reer 4 e Say incay ic describir, pero que ir y escuchar, reviuvar y desesperarsea medida que algo, ‘mt pce vena oa rene acing sepre rire x cone scala etn en ls mas poccin original, pro sn ear, hd fcr a uy Un cut nt ceria a adc ie, i‘ pew disale luego, ests no existe. Tal reforma ex ef acto vital del tr nak del acl qu lector ey absorbed dra usa el punto gut permit sucapeidad de toni etico [iy retention rea cohterente del autor a sus partes fragmentadas. Mus: ningun 5 : ha inline Fats paces le mon ent uel a? Pron nuginrnss cif hacen, cendram ue onsen ‘eto fuxiists, maga prestiigtdars, charlatans rot Sayers Peden. nate: Asoiacn Estadoune Oye auctor Capel va. 300)Capiruro priMrro LA GENESIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS Antes de exponerlosconceplos y mélodas de andlisis, hay que recordar su origen, lo quees lo mismo que hacerse dos preguntas fundamentales: —Laprimera esla del origen intelectual del anilisis de politicas puiblicas como método para estudiar y entender la accién dlel Pataddo: gdleculescorrientesde pensamiento, de cules interrogantes sociolégicos 0 filoséficos es heredero? —Lasegunda pregunta es la del arigen de las mismas politicas puiblicas. Consiste on preguntarse cudles son las trasfor maciones en la sociedad que han podido producir esta explosion de las regulaciones estatales de la cual busca rendir cuentas el andlisis de politicas puiblicas. En efecto, el desarrollo de las intervenciones del Fstade en la sociedad civil es, sin duda alguna, uno de los mayores fendmenos del siglo xx. No solamente los campos de accién de la administracicin se han ampliado y nvultipicado, tambien las técnicas utilizadas por los decisores ptiblicos se han diversificado y sofisticado. Basta, para convencerse de eso, comparar las reacciones de laseconomias occidentalesa la crisis de 1973 frente a Ia de 1929. En aquella época, los irigentes politicos y econémicus parecfan sufiir los even- tos que, en realidad, muy poco entendian. Hoy en dia, aun »jwestry conocimicnto de las fluctuaciones econémicas, esta lejos de ser perfecto y el dolorosn problema del clesempleo deja graves incertidumbres para el porvenir, Jos dingentes del mundo han sido finalmente capaces de controler la crisis, pagancio para eso, es cierto, el precio de desgarracoras revisiones sobre las cuales reyresaremos: 4s sociedades industriales contemporéneas son furrdanen talmente sociedules reguladas, Reconsteuir la genesis de las politicas piiblicas es, entonces, entender a la vez como han sidoelaboradas de manera progresiva miews representacio nes dle Ia accion piiblica que permiten pensar esta nueva relacién con el mundo, y segun cudles procesos las sociedades industriales se han “inventado” estas herra- ‘mienlas que son, precisamente, las politicas publica. 1, LAS NUEVAS REPRESENTTACTONES DE-LA. ACCION PUBLICA Deben evocarse tres grandes corrientes de pensamiento, para precisar el plano de fondo intelectual de las pulitieas puiblicas: 1, Las reflexiones subre la burocracia: 2. a teoria de las organizaciones, y 3, Los estuclios de management pubblico, A, La burocracia: arcaismo o modernidad? Losinterrogantes sobre burecracia encuentran su origen primero en las transformaciones que la revolucin indus trialhizosoportar a lassociedades occidentalesdespnésde los choques de la Revolucion de Octubre, el auge del esta linismo y de los fascismos que parecian cada ver anwinciar la victoria de las burocracias totalitarias sobre las demo- cracias liberales. 1a pregunta, recurrente, quese planteaes la siguiente: las sociedades industriales pueden prescindir del Estado? Y, zacaso este Estudo no va a agobiarlas?? 30 Sin embargo, el concept de burocracia no siempre ha tenido esta connotacién peyorativa que se hoy se le suele dar. Ee asf como Hegel, cuando eveca el desarrollo del Fstado burocratico, ve en ella el cumplimiento de la razén en la Historia, en oposiciGn a una sociedad civil que es el campo de lo irracianal dominado por la “colisién” de los intereses gremialee. Para Hegel, sélo el Estado, lepositario den suerte de"previston universal” qu trasciendeles intereses particulares, ¢s capaz. de elevarse a nivel del interés general?, El Estado, en su forma Iori, enna fina de moder ocd que loepnee 7 cide a 3s". Es vente esta concepeidn pos eS eo aa pas Hegelea es lo que da sentido a la sociedad civil, para Marx, es la sociedad -a travésdela luchedeclases-lnque da sentido al Lstado. liste ultimo no es el vector: aan fe y ocracia, lejos de ser el cumplimiente de la rer i os nate mde que una perversion, Ademas, el Estadoes solo un instrumento utilizado porla clase domi- nante al servicio de sts propios imtereses. La imagen ‘marxista del Estado es fundamentalmente negativa' Aun si parece hoy anticuada, esta critica de Marx a Hegel tiene el merito deplantear problema que todavia ede candente actualidad: zen qué medica el desarrollo del Estadlo-y, entonces,de las politicas publicas eel produc- todelamodernizacion de lassociedactesindustriales aly asi como el precivinevitable por pagar o, aun, umn indicador de modernidad? O, ,es solamente una simple sobrevivencia del pasado, un arcaismo debido al 1elraso de algunos peat, Fae, 10/18, 198. z Agaments La hureoucrt, 8 Hegel a ruil, Paris, Gallimard, 1940. oY ne obo a 18, 1976, 5, Vewentie otro aft. tebe. Le Ht, Fans, ucPaiscs? Lin cos palabras: 2las sociedades industriales pue den prescindir del Hstado? No, contesta Max Weher. Fate socidlogo alemén del inicio del siglo xx es el especialista indiscutido de la burocracia, Por eso, su influencia ¢3 inmensa en Europa y en Fstados Unidos y su abra escomo un puente entre las reflexiones europeas sobre la buro- cratizacion del munlo y los trabajos norteamericanussobre el funcionamiento de las organizaciones. “Para Max Weber”, escribe Jiirgen Habermas, “la burocratizaciGn es un fenémenoesencial para entenderlas sociedades modernas [...] En razon de su elicacia, las formas de organizaci6n de ta econumia capitalista y de la administracién moderna del Estado se imponen igual mente en otros sistemas de accién, a tal punto que las Sociedades modlemas ofrecen,aunal profane, laimagende una ‘sociedad de organizaciunes’"”, ;Qué es, entonces, lat burocracia seguin Weber? Es una formin social fundamentada en Taorganizacton nacional de los medios on fiunctin de los fines" Detras de esta definicion, de apariencia banal, se esconde una revolucién conceptual que explica la eficacia de las sociedadesindustriates Lrentwa las sociedades tradicionales. En efecto, lo propio de la burocracia es organizar las dife. Tentestateas con independencia delos agentesencargados dle ejecutarlas. Al igual que en una factoria, cl proletario cota “separacdo” «le los medios de produccidn, de los cuales noes propietarioy cuyoordenamiento general seleescaps, elburécrata yanoesduefo desucargocomoenel Antiguo Regimen!®, porque dicho cargo esta integrado dentro de 10, igen Habermas. Thine engi commanictionncyT, 2 Past Fayard, pa 11. Max Weber. Eeamunion eiére, Pari, Pon, L9FL. et pauteular pp. 26ys 12° Eset, antee di Revol Frances, dande los cargos pablicos Utrin, jer. eran propia de ss Htulares ota de mths, un universo regido tinicamente por las leyes de la divisién del trabajo. zPorqué una administracién fundamentadaensemejantes principios es mas eficaz? Porque hace crecer,en proporcio- hesconsicerables, la calculabilidad de los resultados, ya que elsistema se define de manera independiente de ls cual- dades y Jos defects dle los gerutantes, Ast se vuelve posible pronosticar que una decision tomada en la ctispide “Grolio ni pasién” y sin que sea serd aplicada por la base “sin odio ni ying hecesrionegaciardemucto, cada ve, ef conuiio dl sistema de decision. No es por azar que Max Weber escon-temporanen Je Taylor: env ambos casos, esta presente la idea segtin la cu fi i trialoadministralivo cualel desempeio (performance)indus pasa poruna voluntad de eliminarla incertidumbre ligada al comportamiento humano. Es el cana impersonal ini jaburocracialoqueexplica deshumanizadoy rutinizadodel: su eficacia social, tanto para provecho del gobernante como del empresario” Pernestas caracteristicas tienen su otra cara. De una parte, Ja “perfecei6n” misma de esta herramienta lo hace iii dle controlar por parte del hombre politico quien es, por definicién, un aficionado. De otra parte, el formal er, reglamentario ylaimpersonalidad dela buroeraia,oease no traen consigoel germen de una negaciin ue sullen? i ct on weberiana de la burocracia com Eitri aris cten de mundo se leg, por eto caminos,alasinquictudes delos filésofos delamodernicla. Y es precisamente a estas preguntas que va a intentar res- ponder la teoria de las organizaciones. 13. Versi» este panto Philippe Benwus, Lt seciollades organisations. Paris, Sexi 1985.B. La teoria de las organizaciones: la dimensi6: one rganizaciones: la dimensién Conestadlisciptinase entra en un universointelectual muy cercano al que va a fundar el estudio de tas politicas pui- blew La teoria de as organizaciones nacisen los stat Inidosen los afios20como resultado de unainsatisfaccién creciente frentea losefectos dela organizacion taylotista!, - asiste, entonces, aun verdadero florecimiento de inv es. igaciones, primero centradas en el estudio de pequefios grupos de personas trabajando, y que después amplian st campo de investigacion hacia organizaciones cada vez ruds grandes, De esta multitud deinvestigacionesse pueden sacar algiuwws conceptos fundamentales. 1. Fllconcepto de sistema organizado Unaorganizacionesmas quelasuma de lasacciones desus miembros. Ella misma constituye un actor, accion o cuyas relaciones con el entorno pueden analizarse. Como tal, define por su propia cuenta unas reglas defuncionamien- to, que se imponen a los diferentes . 8 s actores con i pendencia de sus propias preferencias, inde 2. El concepto de poder Este se refiere a la capacidad de los agentes para utilizar mejorlas fortalezasde que disponen (competencia!5, infor- ‘maciones, dominio dela intertazentce la organizacion y su 1. Berne Op it 15: Bl te original fan indica experi que se refer au ‘xfer ¥ penta cet yt eh. competent poner dela compen ental octlampe, jo ele concapcn 1 0 cee cela ta pala porta nota das eaactoe entomy) con el fin de maximizar sus recursos y fortalecer su puesto en la organizacién“ 3. El concepto de estrategia La accidn de los hombres en la organizacion no se funda- menta en unas criterios sencillos (interés, amor, dio) sino cn una utilizacién, mas v menos habil segtin el caso, delas reglas formales o informates de la organizacién. Esta movili- zacion de los recursos de los cuales puede disponer un. actor se organiza alrededor de una estrategia orientada hacia la realizacion de las metas que se ha fijado. La conducta dle las organizaciones supone un minimo de decodificacion de estas reglas no escritas, que son las que determinan su funcionamiento. lis la puesta en evidencia dle estas reglas lo que constituye el aporte decisive de la sociologia de las organizaciunes frente a las teorias de la buroctacia. Conestadisciphina,y conelandlisisen términos de sistema que le es contemporineo, es el problema de la complejidui! de la sociedact modema lo que esta planteado, Jo mismo que la cuestién de las conductas humanus frente a situaciones complejas. Se llega entonces a una tercera fuente intelectual del analisis de politicas priblicus: el management puiblico. C. El management piblico: pensar la complejidad del mundo Scgtin Philippe Hussenot, el mmagement publico es “un ‘conjuntode métodos racionalesal servicio de los decisures Yet os tsbajs de Miche! Crozer, enespectal,M.Convier y M Fledbeag. ret lesysioe, Parts, Seuil.1978, Ver igualmente E. Friberg, Le pouwor vlaiigle, dgnamiqucsde Faction orgnse, Fans, Seu, 15% We.Piblicos”. “En esta acepeiGn”, prosigue el autor, “se trata dela puesta en marcha de méfodos modernos de gesticn euvel sector puiblico. a modernizacion de la gestion publi ¢a correspond tanto a la utilizacién de herramientas de ayuda a la decisién como a la sistematizacion de algunas tareas v procedimicntos administrativos o, aun, a la utili, 2aciondela publicidad para comunicarseconelptiblica”” FI management piiblico plantea el problema de la cspecificidad de las organizaciones publicas en relacion conelsector privade. Recordemos en este momento quel surgimiento del management publica, al fortalecer latinas gen de racionalidad y de modcrnidad de la administra. cin, es sinénimo de una nueva representacidn del papel del Estado en la sociedad, Esto lo que expresa Romain Laufer, en sus fascinantes trabajos sobre el munagement de los sistemus administratinns complejo, que reubican la historia del management puiblico en una historia de a division entre lo publica y lo privado, Este autor distingue tres grandes fases, sobrela base delog clisicos periodos del derecho administrativo: la primera, de 1800 4 1880-1900, corresponde al perfodo donde reinal criterio de la potestad publica; nla segunda, de 1880-1900 a 1945-1960, domina el criterio de servicio priblice, la tercera, que empieza en 1945, es la de la crisis del criterio del servicio publico y de manera mds general- de la division entre lo publico y lo privade. A partir deesta particion, | auler distingue para cada uno de estos perindos un lenguaje adninistrulive diferente, Duranteel primer periodo, “la accién de la administracion €s estrictamente definida por el principio de la sumision 17. rh Honssenot, Le gestion publique para, Ya is, Editions d'Organisation, 1983, p24 jerérquicaala politicay de respetoalaregla juridaE lene guaje administrativo es cl derecho’ ise rantee! seni We “ta administracién se ha desarrollado més al atributusde la soberania liberal clasica. Las nuevas: ‘adminis- tracionesse construyen sobre el modelo de leotgaizaion positivista. Para loyrar las finalidades publicas definidas bon la politica, es necesario recurrir a cuerpos de ee rios especialistas que saben como poner en marcha ae dios para lograr estas finalidades. #H lenguaje ad ae n : para cali servicio priblico, strativo se enriquece: para Terie iecc propie de aie eapeculician ce see al e considerarse que las orga- derecho, Desde ahora, puede considera Tas nizaciones tienen wn gobier nn propio el tse perodo es el de“Ia crisis de la delimitacién entre el sector priv | cl sector ptiblico”. “Se traduce, cle un lado, en la malt te acién de entidades juridicas nuev as, corresponclentes io Hivos: los cuales los fundamentos. asistemasadministrativos paral a legitimidiad son mixtos o ambiguos [...] De otro lado, alimenta un debate cada vez mas intenso sobre Ja venta y al hacer pasar algunos sistemas acministrat ears ‘Te otra de cate limite inencontrable”. Es durante este periodo de discusién cuandosurgeellenguaje del managerial. tin estaevolucién encontramos de nuevo los tes grandes referentes de la accién publica ya evocados: al lenge ativo corresponde a la plenitud de las formas arn of eng tel expt eb cnfemroreo a cimiento di nnizacion. », final- con el nacimiento de las grandes orgai ns Hina mente el eiyguaje managerial, serefic Staadministrac6s como lugar de gestién de la complejidad cel mundo, A iar ogo ie Va SNP aac ce 985 p32 19. Bide, p33,wrebargo, 8.10 largo de la Historia estas diferentes ciunen- fones del Estado no se sustituyen completamente, lo que flere decir que, aun sila racionalidad managerial tend y aser clonuinante, tanto la logica jusiclica como lalogica Hoy aser _ juridica como la l6; lel servicio publica siguen produciendo susetectos, sCudles al fundamento intelectual de esta lgica mana serial? Es el andlisis om terminos ile sistema, que Lauter Propone definircomn “el hechodedescrbirweatealkiete, comple con a ayuda de crus y fechas (entidades y ‘ Hi) ” Elanilisisen términosdesistemay el management (publico y privade) aparecen como heriamientas para construirel lenguajede la complejidad y asidominar there comosenposle est compleidad del mundo elundlisisen inos de sistema es el modo de pensumiento de una soctedad compleja;el management puiblico eel cman Buren icoesel lenguajedel Fstidoen una TT. TerenoRiaLipap y suctoriarman Como explicar este aumento de los medios de int Gi6n de los Pstacios ocvicentales? ;Por qué la industviatia, cio de as sociedad occidentale, com les os cambios ue he genera, ta rowenta pues en marcha y el posterior é incvos medion de regulacisn social juntamente, zeste desarrollo de lee regular min conduce ala estatizacion de las socielacles occidentales? wsmo es evicente resulta imposible contestar estas Preguntas en pocas lineas. Tratemos, sin embaryo, de filar algunos puntos de referencia " Her define A. El ocaso de las sociedades territoriales Las soviedades tradicionales, comoes el casode Francia en 20. idem p 40 el Antiguo Régimen, son antes que nada socicdades territo- riales, 0 mejor, son ensamblajes mis 0 menos inlegrados de torritorios relativanwente aulénomos. Kin ese tipo de sociedad, es el lertitorio Jo que les confiere a los individuos su identidad fundamental: antes que nada unoes “de alguna parte” (hoy on dia es la identidadl profesional la que estructura esta identidad). Es también una referencia co- mun a un territorio que da su coherencia a las comunida- des humanas. Cada territorio funciona come un sistema relativamente cerrado, que encuentra cn si mismo las fuentes de su propia reproduccién. Tampoco hay que cxagerar esta atilarqufa: numerosos ¢jemplos muestran que existian importantes corrientes de intercambios eco- némicos, las cuales constituian un tipo de apertura de las colectividades territoriales. Asi mismo, otros principios de identidlad, como la regiOn, venian completando la identi- dad territorial. Sin embargo, la impresién de conjunto es la de una prev. Iencia masiva de una légica de Ia territorialidad en la organizacion de las relaciones sociales: devil divisién det trabajo y débil movilidad. Fste cierre relative se ha prolon- paclo ademas, en forma degradada, en las campinas fran- esas hasta el final del siglo xax, como bien lo muestra la obra de Eugen Weber, titulada de manera significativa El fin de os terrufios:!. Desde el punto de vista delarepulacion social global -que es la que aqui os interesa-, esta preva Ienciade la kigica dela territorialidad tiene una consecuen cia fundamental: Jas suciedades (radicionales siempre estén umennzndas de reventarse. En efecto, puesto que estas sociedades estén constiluidas por unidades territoriales ‘aulonomas y capaces de asumir su propia reproduccion, nohay ninguna necesidau funcional para quelosdiferentes erritorios contormen un conjunto social coherente. Uste 1988 2A, Engeo Weber. Lain ds eros, Par, »Fasgo caracteristico de las sociedades tradicionales habia sido descrito por Durkheim en sus desarrollos sobre le “solidaridad mecénica”2, El riesgo de sresidn es permanente en este tipo de socie- dad, como bien lo muestra la obstinacién de los reyes de Francia para prevenir las tendencias centrifugas de los grandes sefiores feudales: solamente la fuerza permite a os grandes imperios mantener su cohesién Fl principio. fundamental de una sociedad traclivional es, entonces, Ia dlialéctica centro-periferia. Con la multiplicacién de los intercambios mercantiles y la revolucién industrial este principio no desaparece, pero progresivamente se ve su- plantar por otra logica, 1a que opone lo global y lo sectorial Ja territorialidad retrocede frente a la sectorialidad B, Del territorio al sector Untrelasinnumerables consecuencias del proceso de trans- formacion que invade el Occidente en los sighos xvilty x1, la més espectacular es prohablemente la explosion de la division social del Inbujo. Ademés, este movimiento ha marcadyel nacimiento de lasciencias socialesen la medida en que los primeros socidlogos, desde Spencer hasta Durkheim, hicicron deeste, de manera un poco abuisiva, la gran ley de evolucién de las sociedaces humanas, Es posible esq ematizarlo en tres procesus fundamentales: |. Unestallido de las estructuras tradicionalesy en especial dela familia como lugur de uctividad econdmica, Desde ahora Ja cétula familiar vaa limitarse més y mas a la cofera de la reproduccién y lo que esté fuera del trabajo, pronto 32, Emil Dushhei. Pr nv ds rai ait, Pant e987 identifica con lade ocioy del consumo, Porel contrario, las actividades de produccién van a desarrollarse ¢ universe profesional 2. Un movimiento de particién de las actividades exons: nicas bajo ta forma de roles profesionales, cada ver wis numerosos, més especializaclos y cuyo acceso va a depe der cada vez. mas de una formacién especifica. entode odos dereayrupa- 3 Finalmente, elsurgimientodenuevosm ; mientodeestosroles profesionales, bajola forma de nics ds si ede ii vision del trabajv, ya nobasada en Iigiensdectsaniblayede ta division del trabajo “ citerritorio, que pierde su relevancia, sina sobre criteri exclusivamente profesionales. c 50 de una Logica horizontal (la de Se asiste, entonces, al paso de una log! Jos testorios) a una lica vertical (lace los sectores) se puede decir ambien que se pasa de una prevalencia de dialcctica centro-periferia a una dominacion de la logica global-sectorial. Dos ejemplos ilustran esta transforma- cion. EI primere corresponde al mundo rural. Env tina sociedad tradicional, la agricultura no existe como actividad profe- sional propiamentedicha:el campesino’*(esctectr el quees de un pais) trabaja para ascgurar Ia seproduecin de opia familia. Hay muy pova distincién entre roles “pro- esionales” yelconjunto dels roles familiares, desociai- fidad o de vecindario: no hay distincidn entre el trabajo y el no trabajo. Con el proceso de modernizacion (en Francia, este utkimo se desairolla de manera tardia, lo que permite ver las cusa 23, “Paysa\"en francés {nota de los tdctre). adesarrollarse en forma aceleracla) estalla por completo: la modemiy trabajo Heva al campesino territorio;el ejerciciode la Ptofesién que define « finalmente, la esterade este sistema de relacién ‘acién de los métodus de # romper su relacién con el Agricultura se transformaen una ws propias reglas de excclencia; la produceién sescpara de la esfera de la weproduccion. tin pocas palabras, se ve surgir, en el weno del mune rural, un conjuntu de roles profesionalec cuya depinicion y articulaién ya no dependen ile elocion cay un ferriterio, pero que tienden a definir sus propine reglas de Sumionaniento: el sector agricola se deseprente del mundo rural. Y es precisamente en ese en marcha una politica ptiblica agricola, El segundo jemplocorresponde ul sector: Se lrata de una nocidn que propi: Una jociedad territorial. En este tipo de sociedad, el ee {ocalinente por intermedio de lacarical a dela anisherns STRAT Mee ee ne Rurnittento de Ia forma social del avalariado yl «lebilite, fhiento delassolidaridadies localesse desarrolla unanuecs forma de solidaridad ode vinculesocia ‘sel Welfure State Gus intenta aportar una respuesta a la terminacién del Grden tevvitorial proporcionando a cada grupo social "nx territorial” un luyary unaproteccion minimaenlasuciedad, Es el paso de la asistencia, que pertenace al orien nity territorio, hacia la técnica aseguradora, que liene que ver Ran da seetorialidad: los seguitos sociales, escribe Didier eee Sexenizadasobre unabase terrtexial hacia una preteceton Social xanizada sobre una base profesional’. A partie social. Aqui de nuevo lamentenoticne sentidoen 24 Kenaed. "Cine dein ton inotitutionnetie ca len social” ste Scene Politique, ‘en Rene Froguise Vol.38,1N°3, jum de 1988, p. 382 ector deeste momento, lo “social” vaa desarrollarsecomo seco especiico, y ser objeto de pelitcas piblicas aap como ilar: el sector aparece com: 80, cl proceso es simi " un ee vertical de roles sociales (por lo, general fu nates) que definen sus reglas de a te ies d it JaboraciGn de normas, cidn de las elites, de el nde normas ¥ de ‘lores expecinn, de faci de fronteras, etc : 5: onde sector es, por cietto, ae en ate eats wevtew senatruye und ented a. corporacidn®: cada sector comstruy ntidad * woratista propia, que daré unidad y sentido # le que in as acik stra ici te no es mas que una agregs tracta de epee Dealgjunimncrcaistor oa vt pope resentindose como principio de of papel de un territorio, pres me somo prvi de st én de las relaciones sociale Soe los seclores les talta un atributo aan los - 5 : cir. Mas exactamen- territorios: nose pueden autoreproducir Misexacl se 1 grado de autoreproduc n soil atstraco ee mucho mas débil porque depend reproduccién de otros sectores? secucnciainmedi. lau sectorial i ta, cualquiersocied -onsecuenciainmediata, ‘ ce ak catered een grave problema [eee er re ee ikon od amenazada de reventarse, la sociedad sectoral eat ame- amena i nazada de desuntgrcion sino encuentra en sf misma los ‘ jar los antagonismies intersectorial Ruel seston precisamente lao politica: pilin, ‘Aquellos medios son 1 polities publics ;Por que este riesgo de desinteyracién Bec ee tor, al desatrollar su propia Logica de reproducsion, va a nstruir suis objetives sectoriales come fines «i ( fod ingreso de los agricultores, desarrllar la co- mentar el ingreso + ouctore) emi" nota dele EteadaqueelemigtenColanbia rem” nt Ina repentcton setae, Vans, ANINEOpOS, 26, Yous Bare. Lt reprbertura médica de la poblacién, mejorar el equipamiento de la fuerzas militares, ete. ). Mas atin, y al contrario de un territorio, jun sector no puede hacer una secesién! Uno no Pucdeimaginarseelsectormedicovel agricolaseparandese de la sociedad: producto de la division del trabajo, los. diferentes conjuntos sectoriales son a la vez dependientes tuwos de los otros y antagonistas para la obtencion de Tecursos econdmicos escasos. I'l pasw ule una logica territo- rial a una logica sectorial trae consigo dos consecuencias importantes. 1. La transformacién de los procedimientos de mediacién social Alllado de mediaciones territoriales, que subsisten al mis- mo Hieipo que ven disminuir su importancia, se mullipli- can las mediaciones de tipo sectorial. Fstas tiltimas ponen en primer plano de Ia escena una nueva generacién de Tepresentantes, cuya legitimidad ya no se fundamenta en una aptitud para representar a una comunidad territorial, sino en la representacién de un grupo profesional. 2. La uilizacion, cata vez més generalizada, de nueons horrantientus intelectuales para pensar la regulacion de Jus diferentes demandas sec: ‘toriales ‘sel caso de la puesta en marcha de las cuentas nacionales ¥ de las matrices de intercambios intersectoriales, De ma. nera més general, todoel sistema de planiticacién francesa que se desarrolla en la posguerra es una puesta en escena del enfrentamiento de los: diferentes sectares (ministerios, Sindicatos, gremios delaproduccién):en Francia,cl lanes cl gran teatro de la sectorialidad, donde se ve al mismo tiempo los urtenaives sociaux’ (interlocutores sociales) cxpresar sus eivindicaciones sectorialesy los teenderatas alla las herramientas de regulacion macroeconcunica de una sociedad desde ahora sectorializada™. C. El crecimiento de la historicidad te paso ela teritorialiad ala sectorialidad seacompa- iia por el surgimiento de una nueva visién del mundo, cual valoriza li ucviéin de las sociedades sobre si mismas. Desde ahora, las sociedades industries disponen, gracias a st saber cientifico y asu aparatoindustral, de unacapacidad, de modificar suambitosinningunacomparacién con lade pasado. Pero la contraparte de esta revolucién es lo que ‘Yves Barel llama “laautorreferencia social’: desde ahora, las sociedades industrializadas deben encontrarensuseno el refcrencial que dard sentido a su accién. Uste nuevo referencial corresponde al concepto de husto Ticidud propuesto por Alain Touraine, con el fin de Pensa 11 aumento en la capacidad de accién de las sociedades modemas sobre simismas. Forel contratio, lassociedades tradicionales sc caracterizan por su historicidad détil, lo que significa que son fuertemente dependientes de unos elementos exteriores a s{ mismas en la orientacion de su reprodcciGn lings, fenomenos naturales, es. Deseo ic vista que nos interes aqui, este desarr Ercated de las sociedades industriales para controlar 7 ambito natural y social tiene una consecuencia esencial: ee Nadine Planifications et Suite,Viene a fortalecer més todavia la nevesidad de poner en maicha procedimientos de regulacién politica. En cfecte, este crecimiento del margen de accién sobre el mundo ne Puede hacerse “autométicamente” Supone que se pongan en marcha procedimientos de escoxgencia que arbitiarin entre les diferentes opciones posibles. Fn realidad, cade avanee ch el dominio de la reprocluccién social va a yene. Tar toda una completa serie de efectos, mis u menos ines. Perados, que deben ser tenidas en cuenta, La intensificacisn dle la sectorialidad y el erecimientode la historicidad son, entonces, cos aspectos de tina mcm Wansformacion fundamental, aquella donde las sociedaces modernasmodificansu relaciénconel mundoalasumir de nantera creciente su propia reproduccién. Hoy on dia, so Jee muy bien esta evolucion en tres campos: ~ Las manipulaciones genéticns, en la medida en que las fociedades humanas estan proximas a poder cambiar cl Sapa ee se fico del hombre. a Lmatioanbionte, porque, por primera vezensu historia, las sociedades humanas tienen la posibilidad de modifier: radlicalmente y de manera irreversible su ecosistoma, 7p plurmaatémica, porque, por primera vez, las sociedades +humanas ienenel poder dedecilirdestruirsemutuamente Es la purnloja de ia stcerticumbre: mientras las sociedades tradicionales, cuyo margen de aucidn sobre el mumde ec debil, son muy cependientes de eventos que les son exter Flores, las sociedades modernas, que dominan infinite. mente mejor su accidn sobre lo real, ven stt dependencia Creve en Telacién con sus propias herramientas. La incer tidumbre maxima nose genera hoy Por eventosexteriores, 4% medios destinados a por la puesta en marcha de 3 ‘ ae sii : eal ea debilidad del délar, catastrofes: wee Serna Ren significa que numerosas politicas pain potendrin otro ol lian de Ins desajustes pro- sin otro objeto que la gestion copte eae ie era de maneri i etuo, genera que esta en descquilibrio perp: a Jetmanente “problemas”, “listunciones” 0 ‘efectos por Serson" que deberan, a su tumo, ser objeto de pe publicas, e desarrallara Tal es el marco general dentro del cual se es aie nuestro estudio sobre las polilicas publicas. Es po ahora, pasar a definiciones mas preci IIL. Las POLITICS PUBLICAS COMO MFDIACION rimero lo que dice t» Wratusn dedicada al walcied polices publicas, antes de reubicar esta detini cion en la perspectiva que esvogimos aqui. A. Qué es una politica publica? ja del término” politica” c1 olisentia deLtérmino “politi canes ond on contests ry cteventes la pica Uf dounilenseenel Extremo Oriente, La polltica dain tn una gran edad, la politica de waa empresa cte.”. nadefini- onen una “or esta ra7n,a menudo los autores prop : Gin minima de politica pablica que permita ie a sounlo, sin far previamente demasiado tes inte eel .aso de Ia definicién que dan Yves Mény y de ase de politicas publicas en su obra, que constituy mont, Dsby tin oe ty of pcp, Delon, Chale Jones An ac wy . Press, 1970 auna butena sintesis de Ia abundante literatura, en especial anglosajona: “una politica priblica se preventa bajo la for- ma de un programa de acciGn gubernamental en un sector delasociedad oun espacio geografico”®!, Este enfoque esti de acuerdo con el planteamiento pragmuitico que es a menudo el de los analistas de politicas publicas, Numero: ‘sos autores, ademas, identitican ala politica publica con el Brograma de acciin gubernamental. La venaja le estas lefiniciones es permit delimitar un objeto de investiga. cid relativamente concreto (la politica agricola, la politica urbana o la politica cle lansporte) como el conjunto de los programas gubernamentales en los campos respectivos (de la agricssttura, cel urbanismo o de los transpartes). Perosuinconveniente esno decir nada acerca de la génesis, social de las politicas priDlivus. Bs por eso que, conforme ala perspectiva general determinada anteriormente, intenta- Temoscaplar una politica priblicacomoun procesade mediacion Soci la medida en que el objet de cada politica publica es lear a eu cargo los desajustes que pmeten ecurrr entre un Sector yofres seclores, am entreun sector ya evita glob ira que el objeto de tma politica publica es a gestion de una relacion global-sectorial, que de ii f al, que de manera abre anotaré como “res”. q etm 8, La gestion de la relacién global-sectorial Cada sector se reproduce transformandose y modificando: sus relaciones con los olrus sectores. Es asi como el desarrollo de los transportes aéreos tiene consecuencias diplomaticas (nepociacién de los derechos 31, Yous My yean-Claudethoeng Pails publ Par Col “Tha detratico), juriclicas (derechoaéreo), técnicas implementa cin de ayudas para cl trafico aéreo, respeto de las normas deseguridad, certificacién delasacronaves) ¢industriales (politicas de ayuda a la construccién aerondutica). Asi mismo, el desarrollo del sector automotriz. va a generar una serie completa de efectos sobre los otros sectores: necesidad de construir carreteras y autopistas, de imple- mentar sistemas de cuiclados para los accidentados, de reformarelcédigo penal y eleddigo denormasde trdnsito, ‘ode adaptar las estrategias de abastecimientn energético nacional. Las politicas viales,delncha contraclalcoholismo de los conductores, de desarrollo de los sistemas de ayuda médica urgente y de traumatologia, de incentivo a las economias eneryéticas, son variosintentos para regularlas relaciones entre el sector automotor y lus olrossectores.Se podria decir lo mismo a propésito de la vivienda, porque Ja politica de vivienda tiene como meta ajustar los vulputs del sector de Ja vivienda con los outputs de los otros sectores, Por ejemplo, el desarrollo del éxodo rural (pro- ductodelamodemizacién del sector ayricola) vaa provecar una modificactén importante de la demanda por vivienda y a cambiar las condiciones de reproduccién del sector de la vivienda. Ta ras es a la vez el objeto de Jas politicas priblicas (el problema que se busca resolver poniendo en marcha unas politicas), asi como la variable clave que determinard las ‘condiciones de elaboracién de una politica. Hs asi como es en funcién de la ubicacién del sector automotor en la sociedad francesa que seré elaborada unu polilica, cuyo proposito precisamente ex mulificar Ins relaciorcs que mantienen este seclor con las otros. Lo propio de una sociedad sectorial es manejar dle mane permanente una infinidad de desfases y desajustes entrelos sectores cuyas mottos de reproduccién chocan entre si constantemente. De ahi la obsesién del “cambio”, de la “modemizacién” 0 de la “adaptaciin”, tipica de eats fociedlaes. En efecto, de una manera ode otra, elobjeto de las politicas puiicns consiste siemprven frenar o aceletar la transformaci6n del sector que tienen a su cargo. Al hacer 680 es inevitable que provoquen otros desfases «ue, a sti vez, €8 necesarin manejar, y asi sucesivamente, C. Un esquema de andlisis de las politicas Hay politica priblica cuando wna uutoridad politica local o cional intenta a través de wn programa de accion coordinado, tmodificar el dmbito cultural, social 0 econsmico de actores sociales, considerules en Seneral dentro de una Jogica sectoriul. A pattir de ahi, cualquier politica puesle dlescomponerse en tres procesos fundamentales: 1 Se trata, en primer lugar, de una tentativa (lo que Signitica a la vez que hay una accién voluntatia y que aquella no logra siempre el resultado esperado) para rae. Bejar la posicion, clol y la lunciGn del sector considerado, en relaci6n con la sociedad global « con otros sectores 2. Esta relaciGn global-sectorial no puede transformarseen jeto de intervencisn piiblica si no es en funcién de la Imagen que se hacen de ella los actores implicactos. Es esta representacion del xcs, llamada referencial de una politien Bub la que designa el conjunto de normas v imagenes dereferenciaen funcién de. las cuales se definen los: Criterios. de intervencién del Fstaclo y los objetives «le la politien ptiblica considerada. 3. En estas condiciones, nna etapa fundamental de Ja Investigacion consistird en determinar cual es cl actor (o 50 srupo de actores) que se encarga(n) de esta peracion de conciruceion o de traneformacion del referencia de una politica pu efecto, este actor, que Hamaremos litica publica. En efecto, : Freda ecuparé na poscionesratégiacn todelsistema de decision examinado. Fistos tres caracteres se pueden resumir a través del esque ma siguiente: Ree eee Funcionamiento de una politica pablica vencien mu Tiasoracion referencial escodiicacis do lo HGS, Puasia en marcha Intenlaremos reconsiderar estos clementos de manera més, profunda en las proximas paginas.Sov TRADUCTOR No eseribo ni purse ni ne ration, escribu traducciones (Margaret Peden rusts Asociacién Estadounidense de traductores, Capitulo de La Florida, 2000)Capfruto secunpe La PRODUCCION DE LAS POLITICAS PUBLICAS in la literatura dedicada al estudio de las politicas puibli- cas, generalmente se trata de responder dos preguntas: iCémo se toman las decisiones que constituyen un programa de accién gubernamental? Es el problema de la elaboracién de las politicas priblicas y de la toma de deci- sion (decision making). ~ {Comoe aplican las decisiones por parte de los organis- mosencargadosdeejecutarlas? Esel problema dela puesta en marcha (implementation) dela politica priblica A partir de alli es tentador presentar el proceso de fabricae cion y aplicacién de los programas politicos bajo la forma de una serie de secuenciae que se encadenan hasta formar un ciclo completo de decisién politica. Fsta presentacién secuencial es ckisica para cl anilisis de politicas publicas y, por esa avon, se reproduce, con algunas variaciones, en todos los manuales. Es por eso que trataremos primero de captar sus ventajas y sus limitaciones. Después haremos Enfasisen una de estas secuencias, la de la puestaen agenda, porque corresponde al momento culminante del ciclo politico, aquel donde una politica publica desvelu su sentido Lo que nos permitira introduair cl concepto central de referencial.T. Las POLtncAS PUBLICAS COMO SECUIENCIA DE DECISION El primer problema que encontramas es saber a partir de que momento se esta en realidad en presencia de una politica ptiblica. Es solo después que es posible interesarse Por su evoluciGn propiamente dicha. A. La identificaci6n de las politicas pablicas Yves Mény y Jean-Claude Thoenig identifican cinco ele- mentos que pueden fundamentar la exis isten X politica publica’ —— = Una politica publica esta constituida por un conjunto de medidas coneretas que conforman la verdadera “substan cia” de una politica publica. ~ Comprende unas decisiones o una formas de asignacion de los ecursus “euya naturaleza es maso mein auterita ria”. Ya sca explicita o tan solo latente, la coercién siempre esta presente. ~ Una politica publica se inscribe en un “marce peneral de accidn’, lo que permite distinguit, en principio, una pol fica publica de simples medidas aisladas. Todo el proble- ma ¢s, entonces. saber si este marco general debe ser concebido de antemano por el decisor, o sencillamente Feconstruido a posteriori por el investigador. En todo caso, escierto que la existencia de este marco general nunca esta dada y siempre debe ser objeto de una investigacian. Una politica puiblica tiene un priblico (0 mas bien unos publicos), es decir unos individuns, grupos u organiza 57. ¥ Meny y JC. thcnig, Poltigucs pubis, Cit. pp. 1A1y se ciones cuya situacin esta afectada por esa politica. Por ejemplo, los automovilistas, los constructores, las empre a5 de obras civiles, constitnirén, con varios grados, el pniblico de la politica de seguridad vial. Algunos seran pasivos (los automovilistas) y otros se organizaran pata influit en la elahoracion o en la puesta en marcha de los programas politicos. —Linalmente, una politica publica define, obligaloriamente, metas u objetives para lograr, detinidos en funcién de normasy de valores, Por ejemplo, reducir el ntimerode los accidentes viales, mejorar las condiciones de hospitaliza cidn de los enfermes, asegurar la independencia energéti- ca del pais. Identiticar una politica publicanves tan sencillo come deja suponerlo la aparente “consistencia” del objeto. He aqui, por ejemplo, algunos problemas con los cuales se chocant casi siempre: —Politicnexplcita-politica implicite:clsentidodeuna politica noessiempre el afirmado por el decisor. Algunas politicas tienen un sentidoexplicito (parcjemplo, mejorarel habitat) ‘yunsentido latente (por ejemplo, modificarlacomposicién social de un barrio). Decision no decision: una politica puede consistir en no hacer nacla. Por ejemple: no intervenir sobre la cotizacion de una moneda. Se trata aqui de un problema temible, porque cualquier ebstencién no puede considerarse como na politica, Se estimara generalmente que la abstencién debe ser premeditada — Politicu priblicu y gaslv puiblico: esa veces fécilidentificar la existencia y medir cl impacto de una politica en funcivin lea amplitud de los partidas que le han sido asignadas. Ello es a menudo verdad, pero algunas politicas no cuestan nada osu costo no esta en relacion con su impacto. Bs, en particular, cl caso de las polilicas piblicas reglamentatias {pensemos en el impacto de una reforma de la legislacién sobre las sociedades comerciales) o de las politicas insti- tucional B. Un marco secuencial Elenfoque de las potiticas publicasen términossecuenciales ha sido popularizadlo por los trabajos estadounidenses, en particularlos deCharles ©. Jones, quien proponeun marco de analisis en cinco etapas: La identificacién del problema (programme identification). Fs la fase donde el problema esta integrado con el trabajo gubernamental. A esta fase se le asocian procesos de per- ceprién del problema, de definiciin, de agreguviin de los diferentes eventos o problemas, de organtizacién de estruce tutas, de representacién de ios intereses y de definicién de la agenda, El desarrollo del program (programme development). Ks la fase del tratamiento propiamente dicho del problema Asocia procesos de formmulucién (de los métodos ¥ de las soluciones para resolver el problema) y de legitimacién (adquisicion de una aprobacién politica). ~ La puesta en marcha del programa (programme implemen lution). Esla fase de aplicaci6n de lascecisiones. Comprende a organizacisin de los medios para ponerlo en marcha, la interpretacin de las directrices gubernamentales y ou aplicacion propiamente dicha. 58 — La evaluucién del programa (programme evaluation). Es una fase pretermunal que pone en perspectiva los resultados del programa. Comprende la especificacién de criterios de juticio, la medicidn delos datos, st ancilisis y la formulacién de recomenduciones — La terminucién del programa (programme termination. Es unatasede cierredclaaccién ode puestaenmarcha de una nueva accion. Supone la resolucién del problema y la terminacion de la accién®. ¢ marco permite abarcar, de manera particular~ ee Ghnronte lx mulplesgopectos dela accin pol tica. Con la condicién, sin embargo, de no aplicarlo de manera demasiado sistematica, como, ademés, lo admiten de buen grado los promotores de este lipodeentoque, yen primer lugar el propio Jones. C. Los limites del enfoque secuencial Se deben tomar varias precauciones si se quiere evitar una aproximacién demasiaclo simplista del problema estudia clo. Algunas tienen que ver con el orden de las etapas y otras con las etapas mismas. 1. Elorden de lus clapas puede ser inmerso 0 perturbado Por ejemplo, una cecisién puede ser tomada antes de que se hayaplanteadoel “problema” que pretende resolver. in ‘este caso, la formulacién del problema a posteriori viene sencillamente a fortalcccr unaelecci6n ya hecha. Edwards y Sharkansky dan numerosos ejemplos de esta situacin, en particialara proposito dela guerra de Vietnam, inician por la decision de compromeler las tropas estadouniden- 38. Jones A inkroestit, Ci, pp. 30281sesenel conflicto. La decision de avelerar el equipamiento clectronuclear de Francia en 1973s; al mismo fendémeno™. Al; cillamente omiticls mulliplicar asi -guramentecorresponde Igunas etapas pueden ser sen- (de manera voluntariaono).Se podrian { los cjemplos de decisiones tomadas sin ninguna fase dedefinicién del problema. A veces, inclusive, ta puesta en marcha ya esta iniciada atin antes de que la decision sea tormalmente tomada. Es lo que se Hama de manera coloquial los coups partis (los tiros ya salidos). 2. Algias etupus a veces son muy dificiles de identificar Mas adelante veremos lo que tiene cue ver con la fase de formulacion del problema, que es la mas dificil de enten- der. Vero aun los momentos de la decisién, dela puesta cn marcha y de la terminacién dela accién no son sencillos de entender. Es asicomo,a menudo, es muy delicado fijar con Precisién cl momento en que una decision se toma. :Es al momenta de su paso por el Consejo de Ministros? zO bien del voto del Congreso? De la promulgacién por el Presiclente? Pues bien, es sabido que estas fases institu- cionales con frecuencia nu hacen nada mas que talificar Procedimientos de negociacion mas informales. Hay que dleseonfiar de un entogue demasiado juridico que levaria adesronocer el pesode las fases preparatoriasdela decision sobre la decision misma La fase de aplicacisn, sin embargo, no siempre es mas facil de delimitar. Si se admite que el objeto de una politiva Ptiblica consiste en modificar el Ambito 0 entorno de Ios actores implicactos, la percepcidn que estos pueden tener de ello y, entonces, sus conluctas sociales, tomar una 34. Verbs Fino. Lele dessurgtudoters, autopsied‘ grand pregame, Crone, decisisn es ya poner en marcha una politica en la a en que los diterentes actores (ciudadanos, gremios, ae vana modificar probablemente sus conductas mi sy Es ria llamar de en funcién tle esta decision. Es lo que se podria llamar d manera peyorativa, el efecto de anuncio Finalmente, la terminaciGn de la politica piblica es con frecuencia un puroejerciciv escalar.Como binlorecuerda Jones, les problemas politicos nunca son ente feltos™. Es por eso que la culminaciém de un progr: de accion gu veces, a de accién gubernamental corresponde, muchas sa una zeorientacion, 0 a Ja puesta en marcha de un nue} programa con medios y ubjelives diferentes. De qué sirve, entonces, en estas condiciones, utilizar ee ti ode marco secuencial? En etecto, SU USO’ vale mas por a Preys ue plntea que porn espn que pede reer. Los diferentes concepts formulacon, de pussta ena agenda, le puesta en marca, et. permite cala ve se : é jera la accion de los verse la siguiente pregunta: cde qué mare : lps ares rece: hn ora nota diferentes actores presente rir do afc fn estrctura secuencil de tal cua pit wor «qué la formulacién del problema se ha efectuado dete 7 anera antes, después por fucra dela decisin)? ¢Frqué Inemento se puede considerar que se toma la decision? {Donde se inicia la puesta en marcha y cmo se efeclda ‘6 ncial de las politicas publicas no a representacion secur 1 : ebetentonces, utilaarse de manera mevanica; mas ben festassedeben representar comounyitjo continuode decisic uncial color ol ua 5. Esdesion ung dense ag ueula deuce oa 8 erable) com i cual va Joga wate (a tector 36. rms Opec p21¥ procedinnientos al cual hay que tratar de reecontratle el sentido, dems, con frecuencia sera una ventaja el conce- bir una politic priblica no como una serie de secuencias sucesivas, sino como un conjunto de secuencias paralelas, que inleractian las unas con Jas otras y se mouifican continuamente. Es lo que propone Eric Monnier en una obra dedicada ala evaluacién de politicas publicas. Para ¢l, el proveso de puesta cn marcha de nin programa toma la forma de un “fiujo turbulento” con tres componentes: ~ La formulacién de la accidn, es decir un “esbozo de solucian del problema”. El autor lo llama “teoria de la accién”. ~ La puesta en marcha de la acciéin, llamada “conducta de 4a accién”. Obliga a los actores, de manera permanente, a “reformular la innovacién en funcidn de los recursos: dis- ponibles y de las reacciones de los actores” ~"Ta observacién de los efectos”, es decir tas evaluaciones mas 0 menos implicitas que conducen “a reconsiderar las hipotesis a menudo implicitas de la teoria de accién inicial 0a modificar las moclaliclades de la puesta en marcha de los medios””, 37. Fre Monnier. Ewlutons de action des peuvoirs publ, Pars, Reomdmics, 182, par, a ura Proceso de puesta en marcha de un programa Sor MeO fuente: He Monier Fonttionse Faction des powers abl Un esquema de este tipo pone muy bien en evidlencia la desviacién: ciemprepresenteenla priests enmarcha deuna politica. Yconducealosactores dela decisiina reformer de manera permanente los objetivos y las metodos de la acciGnen funcidin delos resultados que ellos perciben, bj Ja forma de una modificacién de su entorno. IL. La cesmiGN DE LA AGENDA POLILICA Se trata, probablemente, del problema més fascinante = ‘el cual se confronta el andlisis de politicas publicas. puede resumir con la siguiente progunta: ¢por qué wn asunto o cuestidn se vuelve objela de una politica publica ‘Ante una preguntaal parecer tanbanal se tiene la tenlacion de responder con una eviclencia: hay una politica pulblica porque hay “sm problema para resolver”. Bs por lo menosla respuesta que daré el allo funcionario o el politico que tienen precisamente a ambicin le “resolver problemas” Es asi como se afirmara que la politica de lucha contra la inseguridad vial encuentra su origen en el nimero excesi- vode accidentes de transito, 0 qui it maesetlemtes detroit, que la pola de puesta en 0 8¢ justifica por el aumento dk Ja pobreza. Estas son explicaciones Tlenas de sentido cre mun s cuales es imperativo desconfiar cuidadosa- s Porque descansan frecuentemente sobre falans cv dencins. En efecto, se encuentra que: ae — Nose sabe lo qué es un problema politico. Nose sabe a prioripor qué io jué un probl cS dena politica publica Hemasosateselobjeta A. Qué es un problema politica? Noes facil respondera semejante pregunta, problema politi raeeeae . Eso significa queen una socieds Politica publica, pero la cuestion es saber a través de que ecanismos. Ln lao caso, lo clertoes que clarranqule de Ja acciGn ptiblica a través de la puesta en marcha de un Programa de accion politicano esti ligadoaun determina, dloumbral deintensidad del problema. Sesabe, por ejemplo, que no existe relacién directa entre el surgininio de la contaminacion industrial (que se inicia con la crea _ lagranindustri d icaspublicns layeaninds ia) ylapuestaen marcliadepoliticas ptiblicas basa ‘ ny del medio ambiente en los anos 60, mas 0 ilo trializados. Aun si se supone resuelta la cuestién de I identificacion det problema (todo ol mundo hoy esti de acuerdo en considerar que hay problemas de conta- minacién, de delincuencia 0 de pobrers) queda por a determinar a partir de qué umbral de intensidad debera arrancar la accién publica. He aquf un ejemplo al respect, citado por Edwards y Sharkansky: “Cuando Lindon Johnson declaro la guerra a a pobreza, sus colaboradores tenian solamente ures muy Dorresa idea del ntimero y de la identidad de los pobre: que existian en la publacién. Hl ‘umbral de pobreza’, fijaclo inicialmente en tres mil dolares, habia sido establecido: confiando en una encuesta del Ministerio de Agricultura, la cual, en 1955, habia mostrado que en promedio una familia dedicaba la tervera parte de sus ingresos a la alimentacién, y confiando también en un estudio elabora- lo en 1961 sobre el monta de un ‘presupucsto alimentario minimo’ que debia asegurar una alimentacién adecuada. La cifra obtenida multiplicando por tres la suma dedicada a laalimentacién no tenia en cuenta factores lales como el namerodemiembrosdela familia, sustecursos,la’pobreza temporal’ (por ejemplo, en cl caso del nivel de vida de un estudiante), los gastos excepcionales (tales comolos gastos médicos), la localizacién geografica 0 la inflacién’*. Es unaconsideracisn muy similaralaconclusién lapidaria dle Charles Lindblom que hace suya Janes: “Los decisores (policy makers) no se confrontan con un problema dado” Eso significa que un problema politico es necesariamente tun coiistructor social, cuya configuracién dependerd de miiltiples factores propios de la sociedad y del sistema politico implicado. La cuestidn no es saber si tal problema es "ensi” politico, sinodemostrarlos mtecanismesconcretos que determinan Ia inscripcién de este problema en la agenda del decisor. -y Sharkansky-Fespliiues publics, Cit, pp. 78 78 8. 38. GC. Edward: Be. JeneneB. El acceso a la agenda politica Fsta nocién de agenda es fundamental para analizar los procesos mediante los ctiales las autoridacles politicas se apropian de una cuestion para construir un programa de acid. Fs Jean-Gustave Paclioleau quien en Francia la ha formulado en forma muy completa: “La agenda politica”, esctibe, “tratandose tanto delos Estados-naciones comode Jas entidades territoriales, comprende ef cunjunto de los problenus percibides como aquellos que piden un debate puiblico incluso a intervenctin de Iaauloridadeslegtimas”.Y el autor precisa queun problema deberaresponderatrescaracteres Pre ter alguna posibilidad de ser inscrito en la agenda —"Unas elites (sindicales, administrativas, politicas), unos ciudadanos que pueden estar mds 0 menos organizados, definen una situacion como prablemitica [porque] perciben unas desviaciones entre lo que es, lo que podria ser o lo que deberia ser”. que pc er o logue ~— “Este descubrimiento de un problema se acompaiia de procedinientos de etiquetaje que lo califican como pertene- ciente a la esfera de competencia de las autoridades publicas”, ~""Seespera a intervencién dela sociedad politica, incluyendo la opcidn de no hacer nada’. . Elejemploen el ciial se apoya Padioleau es el del aborto en Francia, quedespuésdeun periododeintensa movilizacicn termin6,en 1974, siendo objeto de una politica ptiblica, con Ja Ley Veil sobre la internupei6n voluntaria del embarazo. 405.6. Paco. Lens omer, Pact, vt, 982, p, 2 Se trata de un verdadero caso de escuela, porque son muy jdentificables los procesos y los actores en un espacio de tiempo bien determina: en wna decena de aios, una cuestiGn que hacia parte de lo 10 dicho de la sociedad francesa se plantea a la luz ptiblica y es objeto de una politica publica. Padioleaw distingue cuatro fases en este proceso: "La fase inicial corresponde al surgimiento de un problema: este es reconocido como tal, pero su formnlacién sigue general. Eventos mis 0 menasinesperados, como es el caso de pro- cesos judiciales o de viajes organizados en clinicassuizas y britanicas, acentiian la evielencia del problema del aborte [_ | Desde ahora.el debate que sigue genera un movimiento de cspecificacién del problema; unos proyectosmaso menos rivales [... definen el acto de abortar [...] Bsas pri-meras secuenciasantecedenoacompaiianladifusién del problema en los publics [...] Ta tiltima fase de la carrera de un problema es la entrada en el sistem formal de decision politica”®. A partir de estos ejemplos hay que recordar tres aspectos fundamentales del proceso de inscripcién en la agenda politica: El acceso ala agenda politica nada tiene de “natural” ode automatico. Por e! contrario, la inscripeidn es un objeto de controversia social y politica. Use es el sentido del término inglés “issue”, que designa este tipo de problemas contro- versiales (es necesario expulsar a los inmigrantes, nacio- nalizar loshances, modificar el modo de escrutinio o crear un archivo de los enfermos de sta?). 1.2 puesta en la ah, Dit. p Meee @agenda es el producto, cada vez contingente, del campo de fuerzas que va a construirse alrededor del problema. ~ Latransformacién de un problema en objeto de interven- ciGn politica es el producto de un trabajo especifico, realizado por actores politicos identificables cuya natura- Jeza podra variar segtin los casos: a veces, estas clites provendrén del sindicalismo (cl problema de la pension a Jos sesenta afios) 0 lel nance dela politica (los problemas de inmigraci6n); otras veces, se trataré de grupos creados Para las circunstancias: comités de accion 0 "comités de chudadanos"’; tambien se podré esistira una “coagulacion’ cle actures provenientes de medios diferentes (por ejem- plo, los “comités Larzac"® que agrupaban “ciudadanes iw organizados” al lado de militantes profesionales, prove trientes del sindicalismo o de la politica). Desdeeste punto de vista, el florecimiento reciente de las “coordina: jones” muestrala inestabilidad de estus procesos de movilizacion social”. —Peroentados los casos el rol fundamental deestosactores (Padioleau habla de “empresarivs politicos”) consiste en traducirellenguujedelusociedad en enguajedelaaccién politica yen formular cl problema en wn lengiuye aceptable por las elites politicas. “Cualquier pais”, escribe Jean-Claude Toennig, “esta lleno de problemas sociales, desde el consumo de dlrogas hasta Ja violencia contra los nifivs. Para que un problema societal se vuelva un problema politico se debe Plantearentérminos que sean laste] juego politico oficial”, 47S ata de comités creates en Jos alos 70 et ett clea amplhacion de un ceampode maniobra liar en la mesetaceLarzac, on elade Trane (a 13. Vee O. Filicule (it). Saige de tn protestation, les formes de Faction collective ‘tons io Broce contearorine Pack, Llauinala, 199% Cy La cuestién es saber como hacen los que lamaremos mis ct ddigoen funcién adelante los mediadores para consteuir el cali. : del cual wa sociedad dada, en una época dada, convertiré (no convertira) tal o cual cuestién en objeto politica. C. El concepto de campo cogniti ““Lanaturaleza dela agenda polilicaes,entonces,cognitiva”, escribe Jean-Gustave Padioleau®. Eso significa que hay que preguntarse sobre los mecanismos a través de los cuales los actores politicos perciben el mundo y formulan Jas respuestas que proporcionan. 5t se les pregunta, los decisores (tanto los ptiblicos como los privados) tienen la tendencia a sobrevalorar su autononvia en la formulacion de las soluciones quese proporcionan. ¢Quién ny ha escu- chado a un ministre afirmar perentoriamente que él “ha decidido” proceder cn tal 0 cual reforma a la cual, claro esta, espera dejar su nombre? kn realidad, las cosas son menos sencillas, y dos factores vienen a atenuar esta auto nomia de decisién: de una parte, la eleccién esta afectada por la estructura del sistema de decisién; de otra, el campo cognitivo de los decisores es por definicién limitado. L. La libertad de eleccién del decisor es, 1 menudo, fcticta [in realidad, la solucién elegida finalmente resulta, en parte, predeterminada por el modo de formulacion de las diferentes opciones. Ahora bien, el decisor politico solo controla parcialmente este proceso, ef cual en una medida muy amplia quedaenmanosdelas burocraciasencaryatlas de preparar el programa. 441.6. Thoenig. Op. cil p 22. 45. JG. Pasioleau. Op ci ps‘edwards y Sharkansky citan al rspecto unejempl I larmente significative y que tiene que vercona decision de comprometer las fuerzas militares estadounidenses en conflictos exteriores: “Durante el verano de 1964, el Pr dente encase a sus principales consejeros estudiar el nayor ntimero posible de opciones para el proble decisiones respetivas despues de los cumicios. El habia Solicitadoexpresamente que todas las posibilidades fuctan formuladas, En realidad, sus colaboradres convergicron tan habilmente hacia una opcidn tinica, oponiéndola a ‘otras dos posibilidades de pura ficcién (hacer estallar el planeta o jabandona todo"), que el Presidente encontrs que sus fieles consejeros eran unanin de bombardear vicdaas del iio le En efecto, cada servicio, cada oficina encargada de prepa- rar el documento sobre ef asunto, va a construir: una Tepresentacidn del problema y a formular soluciones en funcién de la vision que le es propia y también en funcin de sus intereses corporalivistas. Cualquier administracién {y de hecho cualquier organizacicn) define unos modos operacioncles, mas o menos estandarizados, que le ofrece Fé unas respuestas automAticas para todos los casos. He aqui otro cjemplo tomade dle la crisis de Cubat “ presidenteKeusnedy temfamuy cspecalmentesucelfecho de apresar cl primer harco soviético por parte de los estadounidenses afectaria cl cquilibrio dle las fuerzas entre las dos naciones. Robert McNamara lo mand dende George Anderson, el comandante en jefe de las operacio- nes navales, a informarse sobre las reglas aplicadas por la armada para la primera intercepcién. McNamara inetatio awards 1. Shatkascky, Op cit p10, sobre el hecho dc que el Presidente no queria que fueran aplicados los procedimientos habituales, porque existia el riesgo de que un barco fuera hundido, si se negaba a ser abordadoe inspeccionadu. Kennedy no queria provocar a Krushev a emprender retaliaciones. Sin embargo, el almirante Andersonsemostr6 pococomprensivo, y cuando McNamara insistio en interrogarlo al respecto eché mano del manual de procedimientos dela Armada y seloesgrimis bajo la nariz gritando: ‘todo esté aqui escrito”, 2. Llegamas aqut a un problema fundamental paru entender como se formula y pone en marcha wt programa Es cl problema de la percepcidn que lienen los actores del sistema para regular. kn efecto, cl problema de cualquier decisor es hacer frentea la incoherencia y alacomplejidad del munclo que debe atrontar. Por definicién, el entornoes turbulento, alcatorio, imprevisible, inestable. Ll problema delactorde jan (tratandose tanto de unindividuo como de una organizacién) es reducir, lanto como sea posible, la incertidumbre, estabilizando lo mas posible el campo de la decision. Para eso, calla actor, construye un Cumpo cognitivn que contiene el conjunto de Ins informaciones que dl estina pertinentes. Y esa través de este campo de cono- Gimientocomoel actorpercibecl mundo. Eleampocognitive funciona, entonces, como un filtro que selecciona algunas informaciones y bloquea otras, con cl fin de simplificar y estructurarcl campo dela decisidn para haverlodominable por el decisor. El problema es, evidentemente, obtener un marco lo suficientemente operative para que la decision sea posible, y lo suficientemente completo como para no bloqucar la informacidn indispensable. ace 47. Ge Réwarcet Sharkaushy.Op.il,y.247 Este cjemploestomado dels obra Sle Allison. Essmce of deabion. Explanng Ihe Cuban Mise Crise, Bost,Hi desembarco angloamericano en Normandia es un ejem- plo perfecto de disfuncidn del campo cognitive. Tomande. en cuenta reglas de conducta de la guerra vigentes en el seno del estado mayor alemin, los aliados “nw podian” desembarcar en otroluzar que enel sitio masestrecho, esto esen las costas del Paso de Calais, porque es alli donde los generales alemanes hubieran desembarcado si los roles bieran sido inversos, listo explica la exclusién de las informacioneseueleshabrian dejadocreeren unaoperaci en Normandia. A partir de este momento, los aliados se dedicarian a confirmar a los alemanes en su error, gracias 2 una accion sistematica de desinformacion y de into- xicacién: ~ Primero, aumentando la complejdad del sistema de informa: cidn, gracias a una serie de operaciones deslinadas a hacer creer en la posibilidad de desembarcos fuera de Francia (por ejemplo, en los Balcanes). — Después, fortaleciendoa os alemanesen su conviceién gracias a.un bombarcleo del Paso de Calais, Sin embargo, hay que tener cuidado en no razonar @ posteriori: la intormacién que se reconoce después come pertinente esté cn el momento perdida en un flujo de informaciones contradictorias que le quitan sentido. Es por ello que Ins términos en los cuales los actores farmulan, los problemas y las soluciones dependen de una serie de ccuaciones © de ulgoritmos que componen el campo cognitivo del decisor: “si el tiempo es malo, entonces no desembarcaran”; “si yo cedo al chantaje lerrorista, ellos van a reincidir”; “si ye hago una devaluacién, entonces mejorarélacompetitividad de laindustria”, y ast sucesiva- mente. La cuestién entonces ¢s saber cme se construye este sistema de referencia, i IIL, LO REFERENCIAL DE LAS POLETICAS PUBLICS Elaborar una politica puiblica se reduce a construir una representacién, 1a imagen de larealidcl sobre iacual se quiere intervenir. Bs en referencia a esta imagen cognutiva que los aclotes van a organizar su percepcin del sistema, con- frontar sus soluciones y definir sus propuestas de accién: lamaremos este conjunto de imagenes “cl referenciai de la politica publica”. A. Una imagen de la relacién global-sectorial Fl meollo de esta representacién del sistema lo constituye alguna concepcién del puesto y del rol del sector conside~ rado en la sociedad. Por ejemplo, las propuestas que se pueden hacer en cuanto ala politica de salud dependeran de la representacion que se hace del estatuto de la enfermedad en la sociedad modetna(y mésall4,de la imagen dela vida y dela muerte) y del estatuto de los personales encargados de poner en marcha los sistemas de cuiidados. U's ast como un politica publica esencialmente curativa descansa en una represeti~ tacién delasalud como ausencia de enfermedad, donde un estado debuena salud se define negativamente por ausen- cia de enfermedad. Asi mismo, el ejemplo de la interrup- Gi6n voluntaria del embarazo muestra que cl surgimicnto de una politica publica como la que puso en marcha Simone Veil suponia que fueran modificadas las represen- taciones dominantesen cuantoaila sexualidad y al lugar de las mujeres en la sociedad. Otro ejemplo: Ja definicién de una politica de defensa nacional depende estrechamente de la imagen y de la percepcidn del riesgo principal y del lugar que se pretende alzibuir al ejército en la nacion. Segtin se trate de defenderel pais en las fronteras, de asegurarse algun puesto en el conciertomundial delasnacioneso cle difundir un mensaje revolucionario, larepresentaciondelrol delejército variars, Jo mismo que el referential de la politicu puiblica de defensa. Enel campo dela politica incustrial son muy diferentes las escogencias politicas segtin se representelaindustria como un medio de Iucha contra el desempleo o como una herramienta dle competitividad exterior. Enel primer caso, se buscard salvar el maximo cle empleos, eventualmente ayudandoa los “cojos”;enel otro, sc incitara a las restric turaciones a pesar de su costo social, En cada caso, el referencial de una politica publica esta constituide por un conjunto de normas prescriptivas que dan su sentido a tin programa politico, al definir criterios de seleccin y modos de designacién de los abjetivos. Conformea lo que vimos anterivrmente, se trata de un pro- ceso cognitivo cuya funcion sera entender loreal limilandu, su complejidad. La elaboracién del referencial de una politica ptiblica corresponde entonces a un doble proceso: = Una operacion de decadificacién de lo real, gracias ala invencién de operadores intclectuales que permitan dis- minuir el caracter opaco del mundo, definiendo nuevos puntos de apoyo para actuar. Una operacidn de reconificacién de Io real, a través de la definicién de modos operacionales susceptibles de definir un programa de accién politica | ahistoriadela puesta en marcha dela fucrzade disuacién nuclear en Francia es un ejemplo tipico del cambio de referencial. Al elaborarla doctrina francesa deladisuacién nuclear, lamacia “del débil al fuerte”, los teoricos de la guerra nuclear (en especial los generales Gallvis y Ailleret) ma han efectuaclo un verdadero cambio de paradigma, cuyos etectos tendran un alcance incalculable. Esta revolucién conceptual en el seno de Ja institicién militar descansa sobre tres pilares: = Una reflexién ariginat sobre los cambios levados por el arma nuclear en el manejo de la guerra, y especialmente sobre la igualacidn del poder que resulta de poseer cl arma atamica y la anulacion consiguiente de las ventajas ofreci- das por la importancia dela poblacién, la profundidad del territorio 0 las capacidades de movilizacién econémica a Jargo plavo. Por eso, la guerra nuclear permitea una nacion de lamaiio medio, como Francia, resistir a una nacién mu- cho més poderosa, siempre y cuando sea capaz de inflingir al agresor dafios superiores al provecho que ese puede prever™. -Una reflexién sobre el puesto de Francia enel mundo, sus ambiciones y sus limites, con un cuestionamiento comple- to de dos dogmas hasta aquel momento admitides por la casi totalidad de los militares: renuncia a la presencia en ultramar, porquese estima obsoleta la posesion de amplios imperios coloniales en la época de la estrategia nuclear; detinicién de un puesto mas auténomo en el seno de la OFAN, que conduciria a Francia a retirarse de la organiza- cién militar integrada. = Finalmente, una reflexidn sobre la propia institucién militar, con la definicion de nuevas prioridades que llevan a una reorganizacién completa del cuerpo de batalla: prioridad absolutaa las fuerzasnuclcares estratégicas (con sus componentes maritimos y aerotransportatlos), reduc- 448. Ver Jos antcutos del general Galois y en especial "Politique generale ct Soi manocueed'armement’ on Armee, N°, abn de 197 %cién de los efectivos del Ejercito, cuyo papel consiste sola- mente en dar al agresor “a tiltima advertencia” antes de poner en acci6n las armas nucleares. En suma, la definicidn de una nueva doctrina militar corresponde claramente a una nueva lectura del rol y del puesto de la defensa en el pais a partir de una toma de conciencia de las transtarmaciones de la relacién global- sectorial. Bs un muevo marco intelectual que permite captar y entender los cambios. Al mismo tiempo, se ven surgir uevus imigenes de referencia que modifican la percepcién que los actores tienen de la situacion. Algunas de estas imagenes fienen que ver con el puesto de Francia en el mundo (imagen de una Francia independiente de los blo- ques y amiga del Tercer Mundo) y otras con la propia institucién militar (imagen de un ejército utilizando las armas més sofisticadas). FI problema que se plantea, entonces, es el de saber como as diferentes imagenes de referencia, cuya articulacivn no siempre es evidente, van a encontrar un minimo de coherencia pata constituir un referencial unificado. B. La Unificacién del campo cognitive El proceso de construccién del referencial, puede descom- ponerse en tres operaciones concomitantes: 4. Una operavién de clusificacién de tas informactonesen funcién de un marco de perfeccién dela realidad Se construye un modelo de explicacién de los cambios que afectan Ia res, lo que permite que sus cambios se vielvan ny solamente comprensibles sino también deseables, Es asi como, si tomamasel.easo del aborto,se explicara que, dado que el puesto de las mujeres en la sociedaal ha cambiado, Ins actitudes frente al nacimiento también ceben cambiar. ‘A partir de alli, manifestaciones en favor dela libertad del ahorto yanoaparecencomoundisturhia del orden puiblico, sino como una reivindicacion justa. 2, Un operacién de construccién de algoritmus vperncionales i cI de andlisis, se trata jentras la primera fase era una fase ee de dedinir los operadores intelectuales, quienes de- berén permitirla accion y a transformaci6ndel sistema del cual se ha constatao la evolucion. En efecto, siempre esa partir de la constatacion que Tas cosas tan carnindo (evo lucion dela xcs) que se va adefinir unaacci6n para acelerar 0, a veces, trenar este cambio. ‘stos algoritmos toman a forma de preceptos que definen ms Vez la necesidad y las modalidades de la acciGn: “os axticullores son demasiado numeroses y, entonces, hay pe disminuir el nero cle explofaciones’# “Ia apertura qelas fronteras favorece el crecimiento econdmnico ivenla epoca del arma atémica, los grandes batallones de infante ria se volvieron inutiles’; “Ia disminucién de las cargas sociales que pesan sobre las empresas favorece| elemples’s “os gastos sociales se volvieron demasiado elevados’. Cada vez se podria, ademés, dlefinir el algoritmo inverso, que llevaria a otra imagen de la Ros. 3. Finalmente, una aperacion de integracién de estos algoritmos con uitos valores que vun a darles la fuerza w la deseabilidad necesnrias ‘aceso de claboracién de un Yo hay que representar el proceso ion dew feroncil como fuera un proceso racionalo técnica. En 49, Ban Franca, la “explotacin” agricola designa a la unidall de produccion propecia (nots es wate)realidad, se trata de un proceso esencialmente cultural, que puede cucstionar los valores mas fundamentales de los indlividuos, lo que, ademés, explica la violencia que a veces acompana esta fase de cambio de la matric de referencia de una politica publica EL ejemplo de Ia politica de defensa desarrollad siempre se hace sin dificultades ni dolor; en efecto, en realidad, el ejército franués se ha encontrado dividido: de tun ado, entre los partidarios de una integracién mas fuente de L'rancia en la oran (los atlantistas), que en estas circunstancias se aliaron con los partidarios del manteni- miento de una presencia militar en Argelia, y del otro, los oficiales gaullistas, partidarios a la vez de un distancia miento frente a laoran, de un retiro de Argelia y del viraje nuclear. Los partidarios del cambio, pues, eran ultramino- Fitarins, lo que noles impidié triunfar, graciasalavoluntad Politica del Presidente y de su gobierno, Después, se ne- cesité tna decena de afios mas para que la mayoria de los dlirectivos del ejercto acepte el nueve sistema de re jerencia® Cuando un nuevo sistema de valores y de normas se im- pone de esta manera es a serial de un cambio del referencial ‘global C. Referencial global, referencial sectorial Si se lo considera como representacién del puesto y del rol de un sector en una sociedad dada y en una época dada, el referencial de una politica publica puede descomponerse $0. Sabri puto ea“ era de 8 Pee 8, 1984, asi como VP. Buttetot. “L'arme nucléaire ects ic Varmée francaise”, ibidem. ni Gam 7% en tres elementos: cl referencial global, el referencial secto- rial y los operaulores de transaccion. 1. El roferencial global es una representtacién general itlrededor de la cual van a ordenarse y jerurquizarse las diferentes representaciones sectoriales Esti conformadopor unconjuntode valores fundamentales que constiluyen las creencias bésicas de una sociedad, asi como por una serie de normas que permilen escoger entre varias conductas. Por ello, detine la representacién que una sociedad se hace de su relacién con el mundo en un momento dado. Al contrario de le que una definicion superficial podria hacer pensar, el referencial global no constituye una representacién perfectamente coherente del mundo. En efecto, los valores que lo componen son ubjeto de contlictos (por ejemplo, hoy en dia, el puesto de Io social, o de la funcién publica). HI referencial global no es mas que uncansenso, pero delimita el campo intelectual ‘enelseno del cual van a organizarse los conflictos sociales. EL conjunto de los valores y de las normas del reterencial global conforma un sistema jerarquizado, lo que significa que en una época dada algunas normas van a prevalecer sobre otras. Por ejemplo, los amos 50 ven la puesta en ‘marcha, en Francia, de una nueva jerarquia de fas normas de la accitin publica: después del doble traumatismo de la derrota de 1940 y de la LiberaciGn™, las normas que privi- legian el equilibrio y cl mantenimiento de las relaciones sociales se identifican con el pasado y dejan el paso en favor de las normas que privilegian la apertura y la transforma- cién de la sociedad: los nuevos lemas son movilidad, Si, La“Liberacién’ en Francia conresponde ala épaca dela iuunedita ports (ie 445 ra les eal ne)cambio y modernizacién. A partir de ese momento, el conjunto de las politicas piblicas que estaban construidas en funcién del referencial de equilibrio van a estar cn falso frente al cambio de referencial global. De abi una sucesion de reforms politicascuye objetves, en cadacaso, readecuar el referencial de las politicas sectoriales com el nueves refe- rencial demodernidad:reforma hospitalaria, reformadela politica escolar, del urbanismo y de la vivienda, de la agriculiura, de la cultura: ningtin sector escapa a esta nueva puesta en coherencia, Hoy en dia, un nuevo proceso de reajuste esté en curse a partir de las normas provenientes de la crisis econmic: limitacién del gasto publico, modernizacion del Estado, reconocimiento cel rol fundamental de la empresa y dela prevalencia del mercado, integracién europea. Fste nuevo referencial global, que podriamos calificar como “refe~ rencial de mercado”, descansa sobre un Lriple cambio de ~ Una rearticulaci6n de lo social con lo cconémico, con la afirmacion de una norma de limitacicn del gasto social, la puestaen marcha denuevos medios de intervenci6n.como elingreso minimo de insercion®, y un nuevo interés porla empresa. ~ Una redefinicién de la frontera entre lo ptiblico y Io privado, con una disminucton del rol motor del Estado y la adapcisin de politicas econémicas neoliberales. Una nueva transaccién entre el ventro y la periferia cona politica de descentralizacién. . 52, So rata den ingreso minimo, esignado algunas personas ex ifcultades ‘pata foliates su wren presen fota de os tractor). we EI referencial sectorial es tuna imagen del sector 0 de ln prrofeston Su primer efecto es delimitar las fronteras del sector, en ciccto, la configuracién de un sector como la agricultura, Jus Lransportes © la energia depende estrechamente de la representacién quese tiene del puesto de la agricultura, de Jos transportes y de la energia en la sociedad. Las fronteras de un sector son objeto de conflictos permanentes en relacién con las controversias sobre la inscripcin en la agenda politica. Lo mismo que en cl caso del referencial global, el referencial de un sector es un constructor social cuya coherencia nunca es perfecta. Hn el seno de una socie- dacl siempre coexisten varias concepciones delanaturaleza ylacxtensién de los Iimites sectoriales, siendo una de estas generalmente la dominante, a menudo porque es ella la que esté en conformidad con Ia jerarquia globul ide Ios normas oxistentesenel referencial global. Entomces, esta representacion, es la que se impone como imagen de referencia para la politica publica correspondiente, en la medicla en que ella genera elementos de articulacion entre lo global y lo sectorial. J. Los operadores de transaccién correspenilen 11 los algoritaros definidos anteriormente Sonelloslos que realizanesta operacion de cmpotramiento en el referencial global que es, por asi decirlo, el acto fundador de una politica publica. Por ejemplo: “Teniendo en cuenta nuevas orientaciones ccondmicas globales, el nimero de campesinos se volvié demasiado importante y debe reducirse” inversamente: “para cnfren- tarlas necesidades globales del ordenamientodel territorie, hay que frenar el éxodo rural”, a~ "En razén de las restricciones debidas a la competencia exterior, las cargas de las empresas deben ser rediucidas y

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