Gestion Publica y Governance PDF

Este trabajo parte de dos lineas de
investigacin interrelacionadas: la gestin

pblica y la governance. La primera, tiene
que ver con una interpretacin ms
instrumental Y dinmica del objeto de
estudio de la administracin pblica. La
segunda, una interpretacin que proviene
de la Ciencia Poltica Y que busca
conformar una interpretacin del gobierno
cercana a una red de instituciones Y
nuevos actores politicos y sociales donde
el gobierno ya no es el nico interlocutor,
sino por el contrario, para tener una
governance requiere de los consensos,
acuerdos, negociaciones y coordinacin
con otros actores que estn fuera del
alcance del gobierno, pero que requiere
de su apoyo, comprensin y por supuesto
de su legitimidad.
l 1 OT E e A
CARRILLO flORES"
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Para el autor, debe abordarse una de las

traducciones, menos comunes al principlo
y ms generalizadas en la actualidad del
management como es la gestin pblica.
La llegada del management como
paradigma dentro de la Administracin
Pblica provoc un uso desmedido de la
Gerencia pblica, para lo cual de manera
inusual antes de identificar y conocer la
traduccin de esta voz anglosajona, el
empleo de esta palabra tuvo un continuo
abuso idiomtico. A la saga, la voz
Gestin Pblica comenz a utilizarse de
manera marginal y para determinados
contextos especficos de la actividad
gubernamental. Con el tiempo, existe una
declinacin del uso de la Gerencia
Pblica y cada vez ms comienza una
poca donde la palabra Gestin Pblica
comienza a ocupar el lugar que le
corresponde dentro del mbito de la
Administracin Pblica.
Asimismo, el propsito esencial de esta
investigacin es analizar de manera
sucinta
el
origen,
desarrollo,
planteamientos bsicos y principales
criticas a la propuesta de New Public
Management (Nueva Gestin Pblica),
que tiene como antecedentes los trabajos
de Osborne y Gaebler (1992) llamado
Reinvencin del Gobierno Y el de
Barzelay (1992) denominado el Modelo
Posburocrtico, as como diversos
trabajos productos de reformas realizadas
en pases como Gran Bretaa, Nueva
Zelanda, Australia y Canad, entre los
ms representativos.
GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE

Jos Juan Snchez Gonzlez
Mencin Honorfica del Premio IAPEM 2001
(Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticas)
Cl.ASIP.
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GESTIN PBUCA y GOVERNANCE
Mencin Honorfflca del Premio IAPEM 2001
@ Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.e.

Av. Hidalgo Pte. Nm. 503
Colonia La Merced
Toluca, Mxico.
c.P. 50080
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Fax. (722) 214 07 83
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Ioluca, Mxico. Mayo de 2002.

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EXTENSION
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INVESTIGACION
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VALLE DECHALCO
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IXTLAHUACA
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Comit Investigacin
Raiao! Lopr-zCastJafE'<;
PRESIDE"T~
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'-Cm1. SO),
C.P. '(JU8l1.
Lc.s F.. \;::'U!f Villan.n-va

Alfonso Ira'.-he!.d CE'IlL'I:nrtJ
jf~
.2)
01 722
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CENTRO DE CAPACITAClON y
PROFESIONAlIZAClON DEllAPEM
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Barrio la Tcresona.
Toluca. Estado de Mxico.
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Barrio de Barranca Seca.
Valle de Bravo.
Estado de Mxico. CP, 51200
A la memoria de mi padre. Mi mejor ejemplo

de trabajo, tenacidad y esfuerzo.
Presentacin
Uno de los objetivos del Programade Investigacin del Instituto de Administracin

pblica del Estado de Mxico, A. c., espromover la realizacin de investigaciones
tericas de calidad que contribuyan, desde un punto de vista disciplinario o
multidisciplinario, al estudio y comprensin de la evolucin, actualidad,
tendencias y prospectiva de la administracin pblica. Con este propsito el
IAPEM ha llevado a cabo desde 1988 de manera ininterrumpida, el certamen
PREMIO IAPEM con el objeto de reconocer y premiar aportaciones a nuestra
disciplina publiadministrativa.
Con baseen lo anterior, el jurado del Premio IAPEM 2001. Tradicin y Excelencia
en la modalidad Investigaciones Tericas, y Terico-prcticas, decidi otorgar la
Mencin Honorfica a la investigacin: Gestin Pblica y Governance, presentada
por el Dr. Jos Juan Snchez Gonzlez.
Cabe destacar que la relevancia de su trabajo radica, en sus valiosas
contribuciones al desarrollo terico de la disciplina, que nos permiten conocer
con mayor claridad los orgenes, fundamentos, usos y crticas ms comunes de
la gestin pblica, y asimismo los antecedentes, supuestos, limitaciones y alcances
de lo que se ha denominado como Nueva Gestin Pblica; enfoque que tiene
como inters principal "suprimir la poltica como fuente del Estado y, de tal
manera, situarlo alrededor del concepto tcnico de manejo".
Otra aportacin novedosa es su estudio conceptual del trmino Governance,

que diferencia y precisa respecto de otros que tambin son utilizados como
gobernabi Iidad, gobernanza, gobernacin, buen gobierno, capacidad de
gobierno, entre otros, as como la slida fundamentacin que realiza de su
propuesta de vincular Gestin Pblica y Governance, como dos caras de una
misma moneda: la actividad gubernamental.
Interesantes son tambin sus aportaciones sobre nuevos campos de estudio donde
la gestin pblica intenta priorizar y destacar su contribucin a la Administracin
Pblica como: gestin tica, gestin estratgica, gestin intergubernamental,
gestin de recursos humanos y gestin del conocimiento.
Coincido con el Dr. Jos Juan Snchez Gonzlez en el sentido de que se requiere
"publificar" a la gestin pblica, es decir, extraer la riqueza de lo pblico en las
relaciones entre la sociedad y el Estado, porque "Slo en esta va, la gestin
pblica tendr futuro, rumbo, permanencia, identidad y consistencia para

aportar conocimientos al estudio de la Administracin Pblica",
Finalmente, y en congruencia con lo anterior, espero que la publicacin de esta
obra, constituya la mejor convocatoria a los estudiososde la disciplina, a participar
con nuevos aportes en las subsecuentes promociones del Premio IAPEM, y con
ello, seguir contribuyendo al fortalecimiento terico
y prctico de la
administracin pblica.

Presidente dellAPEM
fndice
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
Introduccin
13
CAPrTULO I ORIGEN DE LA GESTiN PBLICA
25
Aproximacin histrica de la gestin pblica

Aproximacin terica a la gestin pblica
Conceptualizacin de la gestin pblica
Enfoques de la gestin pblica
1.4.1
Enfoque de polticas pblicas "P"
1.4.2
Enfoque de negocios "B"
El mtodo de la gestin pblica: el anlisis de casos
Es la gestin pblica una ciencia?
Administracin pblica y gestin pblica
26
12.
\45
$
76
CAPrTULO 11 DE LA GESTiN PBLICA A LA

NUEVA GESTiN PBLICA
(NEW PUBLlC MANAGEMEN7)
2.1
2.2
2.3
Origen y desarrollo de la nueva gestin pblica

2.1.1
La argumentacin administrativa
2.1.2
Aucoin
2.1.3
El caso de Nueva Zelanda
2.1 .4
Reinvencin del gobierno y gestin pblica
2.1 .5
Paradigma posburocrtico y gestin pbl ica
2.1.6
El caso de Australia
2.1.7
Estado del arte de la gestin pblica
2.1.8
De la administracin pblica progresiva a la
nueva gestin pblica
2.1.9
Anlisis comparativo de la nueva gestin pblica
2.1.10 Reino Unido y Australia
2.1.11 El caso de Canad
2.1 .12 La gestin poi tica de Moare
2.1.13 Lynn
2.1 .1 4 La nueva gestin pbl lea en el ao de 1996
2.1.15 La nueva gestin pblica de 1998 a 2000
2.1 .1 6 Dos estudios de caso recientes: Mxico y BrasiI
Polticas de la nueva gestin pblica
La Nueva gestin pblica: Limitaciones y alcances
89
90
93
98
101
103
111
116
117
119
122
124
125
126
131
132
134
135
138
146
CAPITULO 111 LOS USOS DE LA GESTiN PBLICA

Y SUS CRlTrCAS MS COMNES
3.1
Los usos de la nueva gestin pblica a nivel terico

3.1.1
La gestin pblica como gestin
3.1 .2
La gestin pbl ica como gestin privada
3.1.3
La gestin pblica como gestin empresarial
3.1.4
La gestin pblica como calidad
3.1.5
La gestin pblica como endoprivatizacin
3.1.6
La gestin pblica como gestin pblica
156
158
163
168
176
184
189
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Usos de la gestin pblica en la prctica administrativa

Polmica en torno a la nueva gestin pblica
Crticas a la nueva gestin pblica
3.4.1 Crtica fatal ista
3.4.2 Crtica individualista
3.4.3 Crtica jerrqu ica
3.4.4 Crtica igual itaria
Crticas a la nueva gestin pblica desde el punto de vista
de los valores
Patologas de la nueva gestin pblica
Mitos de la nueva gestin pblica
CAPrTULO IV LA NUEVA GESTiN PBLICA EN

ACCiN
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
Los paradigmas de la gestin pblica

El paradigma tradicional de la gestin pblica
4.1.1
4.1.2 El paradigma eficientista de la gestin pblica
4.1.3 El paradigma de la calidad en la gestin pblica
La gestin pblica para la Organizacin para la Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OC DE)
La gestin pblica para el Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD)
La nueva gestin pblica: Cuatro modelos
El modelo anglosajn ./
4.4.1
4.4.2 El modelo europeo continental
4.4.3 El modelo europeo septentrional
4.4.4 El modelo de los pases en transicin
La necesidad de una gestin pblica comparada
La transformacin de la gestin pblica
199
203
211
213
214
215
217
222
224
226
231
233
234
236
238
244
256
@
64
270
276
279
282
287
CAP(TULO V GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE
5.1
Tendencias de la administracin pblica: Gestin pblica y
5.2
governance
La gestin pblica como fortalecimiento de la capacidad
administrativa del Estado
La governance como fortalecimiento de la capacidad poltica
5.3
5.4
5.5
del Estado
5.3.1 Definiciones de la governance
5.3.2 Antecedente de la governance
Interpretaciones de la governance
5.4.1 Governance y gobernabilidad
5.4.2 Governance y gobernacin
5.4.3 Governance y capacidad de gobierno
5.4.4 Governance y gobernanza
Governance y "buen gobierno"
5.4.5
Covernance: la recuperacin del ingrediente poltico en la
administracin pblica
CAP(TULO VI NUEVAS ORIENTACIONES Y

CAMPOS DE LA GESTiN PBLICA
6.1
6.2
6.3
Orientaciones de la gestin pblica

Dimensin democrtica de la gestin pblica
6.1.1
6.1.2 Dimensin poltica de la gestin pblica
6.1.3 Dimensin econmica de la gestin pblica
6.1.4 Innovacin en la gestin pblica
6.1.5 Legitimidad en la gestin pblica
Nuevos campos de la gestin pblica
Gestin tica
6.2.1
6.2.2 Gestin estratgica
6.2.3 Gestin intergubernamental
6.2.4 Gestin de recursos humanos
6.2.5 Gestin del conocimiento
Futuros alternativos de la gestin pblica
Conclusiones
Bibliografa
293
294
298
301
303
315
320
321
342
346
348
354
368
379
380
8l../'
~
386
389
393
396
397
408
416
424
432
438
451
465
u,
:::.~
GESTIN PBLICA Y GOVERNANCE
Introduccin
La administracin pblica como actividad organizada del

Estado se fue transformando de manera acelerada en las
dos ltimas dcadas (1980-1990) del siglo XX. El cambio
del Estado Benefactor hacia el Estado Regulador modific
los fines, instrumentos y polticas pblicas aplicadas por
los gobiernos. Para algunos autores se trata de uno de los
mayores cambios ocurridos al interior de la parte ms
visible del gobierno. Bajo la influencia del gerencialismo
privado y de la teora de la eleccin pbl ica (pub/ic choice)
nace el llamado movimiento del New Pub/ic Management
(Nueva Gestin Pblica) que ataca los fundamentos
esenciales de la Administracin Pblica Progresiva (APP) a
decir de Hood (1994) y que se conoce como Modelo
Burocrtico.
Mencin Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(ModaIlded: Investlgaclonea ter1CBS. '1te6rIco-prctIeIla)
13
Esta investigacin pretende de manera sucinta presentar el origen, desarrollo,

planteamientos bsicos y principales crticas a la propuesta de Nueva Gestin
Pblica, que tiene como antecedentes los trabajos de Osborne y Gaebler (1992)
llamado Reinvencin del Gobierno y el de Barzelay(1992) denominado el Modelo
Posburocrtico, as como diversos trabajos productos de reformas impuestas en
pases como Gran Bretaa, Nueva Zelanda, Australia y Canad, entre los ms
representativos.
Este trabajo parte de dos lneas de investigacin interrelacionadas: la gestin

pblica y la governance. La primera, tiene que ver con una interpretacin ms
instrumental y dinmica del objeto de estudio de la administracin pblica. La
segunda, una interpretacin que proviene de la Ciencia Poltica y que busca
conformar una interpretacin del gobierno cercana a una red de instituciones
y nuevos actores polticos y sociales donde el gobierno ya no es el nico
interlocutor, sino por el contrario, para tener una governance requiere de los
consensos, acuerdos, negociaciones y coordinacin con otros actores que estn
fuera del alcance del gobierno, pero que requiere de su apoyo, comprensin y
por supuesto de su legitimidad.
I POLlCY, MANAGEMENT y GOVERNANCE
Durante las ltimas dcadas del siglo XX aparecieron tres grandes paradigmas o
corrientes administrativas que nutren el objeto de conocimiento de la
14

(Modalidad: Inv~aclo"" terk:aa. y te6r1co.~lcas)
" 'I
!J.:
GESTIN PSUCA y GOVERNANCE
administracin pblica: 1) la poliey (polticas pblicas) provenientes de estudios

alternativos al interior de la Administracin Pblica; 2) el management (gerencia
pblica o gestin pblica) que nacieron de los enfoquesgerenciales privados,
de las teoras de la eleccin pblica y de instituciones como la OCDE y 3) la
governanee (gobernabi Iidad, gobernacin, capacidad de gobierno, gobernanza,
gobernancia o "buen gobierno") que provena de investigacionesrealizadas dentro

de la Ciencia Poltica.
Mientras que la poliey ha tenido un desarrollo acelerado, tanto en lo terico

como en los diversos campos de estudio qu ha construido (ciencias de poliey),
este trabajo parte del supuesto de que uno de los orgenes ms importantes de la
gestin pblica fueron las llamadas polticas pblicas. Estas constituyen una de
las orientaciones ms destacadas dentro de la Administracin Pblica, no
obstante, que ser abordada de manera marginal, en particular, con lo que
Bozeman ha denominado el Enfoque "P".
Por lo corresponde a la segundacorriente, nos interesade manera esencial abordar

una de las traducciones, menos comunes al principio y ms generalizadas en la
actualidad del managementcomo es la gestin pblica. La llegada del management como paradigma dentro de la Administracin Pblica provoc un uso
desmedido de la Gerencia Pblica, para lo cual de manera inusual antes de

identificar
y conocer la traduccin de esta voz anglosajona, el empleo de esta
palabra tuvo un continuo abuso idiomtico. A la saga, la voz Gestin Pblica

(ModaIIded: tnvestIgectonee ta6rtcaa, Yte6rIcO-protlc)
16
comenz a utilizarse de manera marginal y para determinados contextos

especficos de la actividad gubernamental. Con el tiempo, existe una declinacin
del uso de la Gerencia Pblica y cada vez ms comienza una poca donde la
palabra Gestin Pblica comienza a ocupar el lugar que le corresponde dentro
del mbito de la Administracin Pblica.
Incluso, una de las prcticas ms comunes, pero no por ello inadecuadas, de

utiIizar indistintamente Gerencia Pblica y Gestin Pblica en el campo de nuestra
disciplina, lo cual muestra una transformacin radical a partir de la tesis de que
se trata de dos significados diferentes que provienen de la voz management.
Una de las mayores contribuciones que encontramos en ese sentido se trata de
la corriente impulsada en Espaa, de estudios e investigaciones que traducen al
management como Gestin Pblica.
Para el autor, resulta indispensable que dentro del estudio de la Administracin

Pblica exista un uso adecuado y fundado de vocablos que representan contenidos
y significados que en ocasiones difieren. Resulta vital en nuestro campo de estudio
desterrar aejas prcticas de confundir, mimetizar o abusar de voces que ni
siquiera han sido definidos tericamente, y que por tratarse de "modas"
administrativas recurrentemente se utilizan de manera inadecuada.
Por ltimo, la voz governance nos parece que vuelve a recuperar el carcter
poltico de la gestin pblica. Ello es as, debido a que regresa la mirada del
18

(Modalidad: Investlgaciones te6rIoaa. y te6rico-prctlcaa)
::-.,
iI!.'
gobierno a actores que se supona eran aliados naturales de la actividad

gubernativa. Cuando en realidad, dichos actores (ONG's, organizaciones de
voluntarios, organizaciones civiles) requieren ser consultados, incluidos y
representadosen las polticas pbl icas que tendrn impacto en su vida cotidiana.
La governance viene a confirmar que toda gestin pblica es una gestin poltica.
Esta investigacin intenta contribuir en la medida de su mbito, a darle sustento,
suficiencia e identidad a la Gestin Pblica, as como a la governance.
11 MANAGEMENTY GESTiN PBLICA
El objeto de estudio primordial de estetrabajo es estudiar y analizar la naturaleza

y contenido de la voz Gestin Pblica, tanto en su dimensin terica como en
su ejercicio prctico. Desde el punto de vista terico, la trayectoria histrica del
concepto de management durante los siglos XIX y XX, muestran sus diversos
significados desde "doma de caballo", hasta sinnimo de manejo, direccin,
administracin y gobierno. Esta misma situacin repercute en su traduccin al
espaol, provocando al menos tres definiciones: 1) Gerencia Pblica; 2) Gestin
Pblica y 3) Direccin Pblica. Mientras que las dos primeras son lastraducciones
ms recurrentes en la literatura iberoamericana, la tercera es menos frecuente.
Hay que agregar que para identificar un trmino ms adecuado a nuestras
realidades, Ornar Guerrero propone la voz "manejo" pblico. Como sea, el punto
de partida para el estudio de la Gestin Pblica es el Management.
Mencin Honorlfica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveetlgaclonee te6rtc:lIa. y~)
17
En este contexto, de acuerdo con Cabrero la introduccin de la voz managementen Francia setraduce como gerencia pblica y despuscuando es adoptada
en Espaa se opta por la traduccin de gestin pblica. En Amrica Latina,

comienza a utilizarse indistintamente gerencia pblica o gestin pblica, situacin
que provoca mayor confusin dentro de los estudiosos de la Administracin
Pblica y los publiadministrativistas.
Un hallazgo fundamental para la Gestin Pblica esel que realiza Peter Drucker
(1987) en el sentido de que el managementtiene su origen en el mbito pblico
fundamentalmente en el ejrcito, las universidades y las instituciones pblicas
modernas, para despus aplicarse dentro de la empresa moderna. Esta es resultado
de un proceso histrico en el capitalismo, que es muy posterior al surgimiento

de los ejrcitos y las universidades de los Estados-Nacin del feudalismo.
Por ltimo, este trabajo afirma que no existe un nico significado de la gestin
pblica en la actualidad. Por lo menos existen seis interpretaciones como son:
1)como gestin; 2) como gestin privada; 3) como gestin empresarial; 4) como
gestin de calidad; 5) como endoprivatizacin y 6) como gestin pblica. Esta
situacin supone lo que seala Uvalle, (1998) en el sentido de que la gestin
pblica tiene un carcter multifactico. Asimismo, quin sostenga que existe
una gestin pblica nica y universal, se encuentra alejado de la realidad de
esta orientacin del objeto de estudio.
18
Mencin HonO'flflca del Premio IAPEM 2001

(ModaHdad: Investlgaclonea te6rlcas, y te6ricc-prctlcas)
..
::i~
::
GESnN PBLICA Y GOVERNANCE
111 GOVERNANCECOMO INGREDIENTE POLiTiCO DE LA GESTiN

PBLICA
De manera directa, la Gestin Pblica tiene una relacin intrnseca con la

Governance. Entendida como el conjunto de mecanismos, polticas y acciones
para una adecuada coordinacin, direccin poltica, acuerdos y consensos para

implementar las polticas pblicas con el apoyo y colaboracin de los diferentes
actores polticos dentro de la esfera del gobierno (poder legislativo y poder
judicial), as como de actores fuera de este mbito como ONGS, organizaciones
de voluntarios y las llamadas organizaciones del "tercer sector".
A partir de la polmica construccin de la dicotoma poltica-administracin

sugerida por Wilson (1887), la vinculacin de la Gestin Pblica y la
Governance viene nuevamente a demostrar que la racionalidad administrativa
debe tomar en cuenta la racionalidad poltica como punto de partida. Una

propuesta que logra incluir ambos enfoques corresponde a Moore (1995) quien
seala que la gestin pblica es en todo momento una gestin poltica. Los
acuerdos, consensos, coordinacin y direccin poltica que el gestor pblico
debe realizar para alcanzar las polticas pblicas resultan de vital importancia
dentro de los alcances de la governance.
La governance que proviene del francs, y despus es trasladada al ingls, al

principio era entendida como "direccin de navos" fue ampliando sus
Mencin Honorlllca del Premio IAPEM 2001

(ModaHded: Inveetlgaclonea te6rlcas. Yte6rlco-prctlcea)
19
Jos Juan Snchez GonzIez
significados como gobierno, administracin y direccin, entre otros. En la

actualidad, no existe un consenso nico de la manera ms adecuada de traducir
la voz governance, tanto en instituciones econmicas como en los crculos
acadmicos. Para una mejor interpretacin de esteconcepto, identificamos cinco
significados de la governance: 1) como gobernabilidad; 2) como gobernacin;
3) como capacidad de gobierno; 4) como gobernaza y 5) como "buen gobierno".
Cabe sealarque otra de lastraducciones menos utilizadas es la de "gobernancia"
que fue introducida por Carlos Fuentes y que Ornar Guerrero considera la ms
apropiada.
La propuesta de esta investigacin es que la Gestin Pblica debe reconocer

como propios los conocimientos y contenidos de la Governance, con el propsito
de mejorar su nivel de credibilidad, aceptacin, legitimidad y capacidad de
respuesta ante la sociedad. Ms que una orientacin al cliente, la gestin pblica
debe mejorar sus niveles de Governance para alcanzar el inters pblico, el
inters de todos los ciudadanos y no slo de algunos clientes o consumidores.
IV CONTENIDO DE LA INVESTIGACiN
El presente trabajo se encuentra divido en seis captulos.
El primer captulo,
"Origen de la Gestin Pblica" describe la trayectoria histrica y terica de la

Gestin Pblica, los enfoques ms representativos, as como la discusin de su
pretendido carcter de ciencia en contraposicin a quienes sostienen que debe
20

(ModaIldad: InvaetigacIonee terlcae. YterIco-pr6clIc)
r":
Jl.i
GESTIN PauCA y GOVERNANCE
ser identificado slo como una orientacin del objeto de estudio de la

En el segundo captulo, "De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
(New Pub/ic Management)" se realiza una descripcin de los tres paradigmas

ms comunes de la gestin pblica (tradicional, eficientista y de calidad), que
sirven como punto de partida para conocer la trayectoria histrica desde el origen
y el desarrollo para conformar la llamada Nueva Gestin Pblica. En esteapartado
se revisan y analizan a los principales autores, estudios y aportaciones de la
NGP, para concluir con sus alcances, limitaciones tericas y estructurales como
paradigma.
En el tercer captulo, "Los Usosde la Gestin Pblica y susCrticas ms Comunes"

se identifican los seis significados ms usuales de la gestin pblica -gestin,
gestin privada, gestin empresarial, gestin de calidad, endoprivatizacin y
gestin pblica- para despussugerir algunos criterios de discusin en torno a la
gestin pblica. Posteriormente, se analizan las crticas a la gestin pblica
agrupadas en cuatro grupos que son: fatalistas; individualistas; jerrquica e
igualitaria, as como los argumentos en su contra (mitos y patologas) ms
representativos.
Enel cuarto captulo, "La Nueva Gestin Pblica en Accin" revisa las propuestas
de la OeDE y del eLAD en torno a la gestin pblica para identificar las diferencias
(ModaIlded: IIMIItIg8C\On88 terlcalI. YteIlCO-Pf6ctIc)
21
Jos Juan SnchezGonzlez
y contradicciones que existen entre ambas propuestas. Asimismo, se hace un

recuento de cuatro modelos -anglosajn, europeo continental, europeo
septentrional y pases en transicin- de gestin pblica para mostrar los contrastes
entre diferentes pases. Continuando con algunos argumentos en contra de las
tendencias de la gestin pblica -privada y empresarial- que permiten establecer
la necesidad de una gestin pblica comparada.
En el quinto captulo, "Nueva Gestin Pblica y Covernance" se realiza una

revisin lo ms profunda posible de la governance, susantecedentes, definiciones
y traducciones, para identificarla como un elemento intrnseco de la gestin

pblica. En este apartado, se resume parte de la propuesta de vincular
Gestin Pblica y Covernance, como dos caras de una misma moneda: la
actividad gubernamental.
Por ltimo, en el captulo sexto "Nuevas Orientaciones y Campos de la Nueva

Gestin Pblica" se identifican orientaciones fundamentales para mejorar, tanto
el fundamento terico, como aspectos prcticos de la gestin pblica como son:
las dimensiones democrtica, poltica y econmica, as como la innovacin y la
legitimidad. Posteriormente, son identificados nuevos campos de estudio dentro
de la gestin pblica, entre los que destacan: la gestin tica; gestin estratgica;
gestin interinstitucional; gestin de recursoshumanos y gestin del conocimiento.
A partir de este marco de ideas, es posible construir diversos futuros alternativos
de la gestin pblica, que muestran la necesidad que se requiere de mayores
~ ...
22

(Modalidad: InveetigaQlonee tericas, y terIco-prcllcaa)
contenidos tericos y una visin pblica y poltica para darle sustento a la gestin
pblica en el siglo XXI. De no hacerlo, la gestin pblica estara condenada al
fracaso y convertirse en una moda pasajera, para ser sepultada en el cementerio
de la Administracin Pblica. Finalmente, se presenta las conclusiones,
bibliografa utilizada y consultada en esta investigacin.

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6r1co-prctlcas)
23
Captulo I
Origen de la Gestin Pblica
Identificar el origen de la gestin pblica es una de las

primeras necesidades para estudiar su naturaleza terica y
prctica. Existen dos formas para intentar determinar su
origen: por un lado, su origen histrico que como actividad
existi en la antigedad -objeto de estudio que se deriva de
la Administracin Pblica- mezclada con otras actividades
y por otro lado, el concepto mismo que proviene de la voz

management y que deriva de las tres traducciones ms
comunes al espaol: 1) Gerencia Pblica; 2) Direccin

Pblica
y 3) como Gestin Pblica.
Menol6n Honorlflca del PremlolAPEM 2001

(ModalIdad: Investigaciones te6rIc8a. Yte6rtoo-prcticas)
25
En este captulo nuestro propsito es establecer una aproximacin histrica y

terica de la gestin pblica, intentando construir una definicin integral
y ampl iada de su contenido, para identificar las diferencias existentes entre el

enfoque "B" de negocios y el enfoque "P" de polticas pblicas, para
posteriormente situarnos en el debate de su supuesto carcter cientfico como
ciencia.
A partir de estas ideas, seconsidera indispensable establecerdos hiptesis centrales

de esta investigacin: 1) que el objeto de estudio de la administracin pblica es
compartido y forma parte de una "orientacin" de la gestin pblica, por tanto,
la administracin pblica no puede desaparecer, ni por la gerencia pblica o la
gestin pblica; 2) la gerencia pblica y la gestin pblica no pueden ser
empleadas como sinnimos, ya que se trata de actividades y conocimientos de
diversa naturaleza, aunque comparten un origen comn -el management- son
dos categoras diferentes en el contexto de la administracin pblica.
1.1 Aproximacin histrica de la gestin pblica

Intentar determinar el momento histrico del origen de la gestin pblica resulta
complejo. En parte, porque ms que una disciplina acadmica se trata de un
esfuerzo institucional reciente, como seala Bozeman (1998).1 Aunque no tiene
Bozeman, Barry(coord.) LaGestinPblica. SuSituacinActual. Mxico, Colegio Nacional de CienciasPolfticas
y Administracin Pblica, UniversidadAutnoma de Tlaxcala, FCE, 1998, p. 3.
26
Mencin HOf\orlflca del Premio IAPEM 2001

(Modallded: IfhattgecIones terICas. YterIco-prctlcas)
l
.1. 1
:U.l
GESTiN PBLICAY GOVERNANCE

Capitulo I Origen de la Gestin Pblica
una fecha histrica donde pueda localizarse, ya que su objeto de estudio le

pertenece a la Administracin Pblica. Sin embargo, Peter Drucker (1987) realiza
un hallazgo fundamental para la gestin pblica:
El secreto mejor mantenido en la gestin empresarial es que las primeras

aplicaciones sistemticas de la teora empresarial y los primeros principios de Id
administracin no tuvieron lugar en la empresa privada. Se desarrollaron en el
sector pblico. La primera aplicacin sistemtica y deliberada de los principios
de la gestin empresarial en Estados Unidos -emprendidos con plena conciencia
de que era una aplicacin del manejo administrativo- fue la reorganizacin del
Ejrcito de Estados Unidos por parte de Elihu Root, el secretario de guerra de
Teddy Roosevelt.'
Drucker afirma que la empresa comercial no fue la primera de las instituciones

administrativas. Tanto el ejrcito como la universidad modernas se adelantaron
casi medio siglo a la empresa comercial. Ambas surgieron durante las Guerras
Napolenicas. De hecho, el primer "Presidente-Director General" de una
institucin moderna fue el jefe del Estado Mayor del ejrcito prusiano postNapolenico, cargo que se empeo entre 1820 y 1840. Tanto en espritu como
2 Drucker, Peter F. Las Fronteras de la Administracin. Donde las Decisiones del Maana Cobran Forma Hoy.
Buenos Aires, Sudamericana, 1987, p. 165. Actualmente, hay sin duda I:jestin administrativa tanto fuera de la
empresa como en la empresa misma, tal vez incluso ms. Lasinstituciones masconscientes del manejo administrativo
en este momento son tal vez las fuerzas armadas, seguidas por los hospitales y las universidades. Hace algunos
aos, los consultores administrativos consideraban potencialmente clientes slo a las empresas comerciales. En la
actualidad, la mitad de los clientes de una firma tpica son no comerciales: dependencias estatales, las fuerzas
armadas, escuelas y universidades, hospitales, museos, asociaciones profesionales y entidades de la comunidad
como los Boy Scouts y la Cruz Roja.
Mencin Honorlflea del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgeclonee te6rlcaa, y te6rlco-prctlcas)
27
en estructura, la nueva universidad y el nuevo ejrcito representaron una marcada

ruptura con sus predecesores sobre todo en materia de gestin.'
En 1908, apareci el primer "administrador municipal" en Staunton, Virginia,

resultado de una aplicacin consciente de los principios de Administracin
Pblica como la separacin de la "poltica" (conferida a un consejo municipal
electo y polticamente responsable) y "administracin" (conferida a un profesional
no poltico, responsable administrativamente). El administrador municipal, fue
el primer ejecutivo superior que fue llamado administrador; en el ambiente
empresarial ese ttulo era todava desconocido. Por ejemplo, Frederick W. Taylor
en su declaracin de 1911 ante el Congreso de los Estados Unidos, nunca uso
ese trmino sino que habl de "los propietarios y sus colaboradores".
Treinta aos ms tarde, el administrador municipal Luther Gulick aplic la gestin

empresarial y los principios de administracin a la organizacin del estado
federal que se haba escapado del control en los aos del New Deal. En 1950
conceptos y principios semejantes de gestin fueron aplicados en una empresa
comercial para una tarea semejante: la reorganizacin de la compaa General
Electric. Cuando esta empresa ya haba superado su estructura organizativa

anterior.
28146
lbid, p. 166. A propsito de la importancia de lo pblico en la empresa, iJrucker afirma que: "En suma, r.ara que
la administracin de la gran empresa alcance total legitimidad, tendr c;{ue aceptar que para seguir siendo privada'
debe aceptar que desempea una funcin social, y esto significa 'pblica' ".
28
Mencin Han,rlflea del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: InvhtIgaolonee te6r1ca8, y te6rlco-prctlcae)
.......
IbJ

Otro punto de partida para comprender el origen de la gestin pblica es a partir

del concepto: saber. El saber es entendido como conocimiento aplicado para el
desarrollo y el progreso." En la primera fase, el saber se aplic a
herramientas,
procesos y productos; este;> cre la Revolucin Industrial, pero tambin dio forma
a lo que Marx denomin "alineacin", nuevas clases y la lucha de clases, con
ella el socialismo. En su segunda fase, que empez alrededor de 1880 y culmin
hacia la Segunda Guerra Mundial, el saber, con su nuevo significado empez a
aplicarse al
trabajo; esto marco el comienzo de la Revolucin de la Productividad,
que en setenta y cinco aos converta al proletariado en una clase con mayores
ingresos, aunque todava explotada. La ltima fase se inici despusde la Segunda
Guerra Mundial; ahora el
saber se aplica al saber mismo y es la Revolucin
de la Gestin.
Estetercer cambio en la dinmica del saber puede denominarse la revolucin
de
lagestin y, al igual que susdos predecesores, el saberapl icado al trabajo humano,

la revolucin de la gestin se ha extendido por toda la tierra. A la Revolucin
Industrial le cost cien aos, desde mitades del siglo XVIII hasta mitades del
siglo XIX, llegar a extenderse y dominar el mundo entero; la revolucin de la
productividad tard setenta aos, desde 1880 hasta el final de la Segunda Guerra
Mundial, en extenderse y dominar el mundo entero; la
revolucin de la gestin
ha empleado menos de cincuenta aos desde 1945 a 1990, en extenderse y

dominar el mundo entero."
Drucker, Peter. la Sociedad Poscapitalista. Espaa, Editorial Sudamericana, 1999, pp. 31-32.
s Ibid, p. 58.
Menci6n Honorlfica dei Premio IAPEM 2001

(ModaU<lad: Investigaciones teric:ae, y te6rloo-prctlc:ae)
29
Segn Drucker (1999) la revolucin de la gestin vino a transformar

significativamente la dinmica de las organizaciones, no solo privadas, sino
tambin a las pblicas. La gestin es una funcin genrica de todas las

organizaciones, sea cual fuera su misin especifica; es el rgano genrico de la
sociedad del saber. La gestin pblica tiene muchos aos de existencia, aunque
no haba sido considerada como una categora especfica de trabajo hasta despus
de la Segunda Guerra Mundial. Todava en 1950, cuando el Banco Mundial
empez a destinar crditos para favorecer el desarrollo econmico, la palabra
"gestin" en su connotacin actual no se encontraba en el vocabulario. De hecho,
aunque la gestin se invent hace un largo tiempo, no fue descubierta como
categora hasta despus de la Segunda Guerra Mundial.
Por otra parte, en una interpretacin materialista Gvishiani (1980) sostiene que
el desarrollo de la gestin como tipo especfico de actividad, el crecimiento de
su papel y la constante ampliacin de la red de rganos de administracin
constituyen la expresin natural y lgica del progreso histrico social." Aunque
trata de ubicar a la gestin en los diferentes sistemas de produccin, es en el
capitalismo donde la gestin pblica comienza a diferenciarse de otras actividades
administrativas pblicas.'
, Gvishiani, D. Organizacin y Gestin. Mxico, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p. 13. Sobresaltado mo.
7 lbid, p. 57. "Al examinarse los ras$osfundamentales del capitalismo monopolista desde el punto de vista de las
condiciones y tareas de oranizacion de la labor administrativa, no se puede menos de hacer constar que en este
dominio seproducen cambios cardinales que imprimen a la gestin un nuevo contenido y escalasinconmensurables
mayores. (...) Se registra, por tanto, la tendencia al progreso preferente de la gestin, cuya base objetiva es la
centralizacin progresiva del capital".
30
Mencin Ho nc r r t t c a del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Invyllgaclones terlcae, y terico-prctlcae)
:.....
ihJ

capitulo I Origen de la Gestin Pblica
La organizacin de la gestin se va haciendo cada vez ms difcil; aumenta sin

cesar el nmero de personas dedicadas a la actividad administrativa. Esta labor
se extiende hoy tanto a los procesos de produccin como al cambio, a la
distribucin, al consumo, a los servicios, a las finanzas y a todos los canales y
comunicaciones con ayuda de los cuales se efectan dichos procesos."
Para este autor, la gestin constituye una esfera especfica de la actividad humana,
no existe por s misma como proceso absolutamente independiente, sino que es
siempre parte integrante de un sistema ms vasto, el cual determina las
caractersticas especficas de la administracin pblica. Por tanto, es preciso
tener siempre en cuenta que las peculiaridades especficas de la forma de gestin
y sus medios tcnicos dependen de cul ser el objeto de la gestin y en que

sistema se efecte esta ltima."
Como podr apreciarse, la gestin como actividad permanece mezclada con

otras actividades administrativas, propias del desarrollo del Estadomoderno. Slo
con un mayor grado de especializacin y complejidad de la actividad
gubernamental, es que la gestin pblica comienza a diferenciarse y separarse
de su ncleo central: la administracin pblica. La gestin surge primero en el
mbito pblico y en particular en el ejrcito y las universidades, para despus
ser trasladada a la gestin privada de la empresa comercial. Posteriormente, la
Ibidem. "Est claro que la esfera de la gestin abarca tambin losprocesosde servicios, en particular, todo lo que
se refierea la vida cultural, la literatura, el arte, la ciencia, la sanidad, las instituciones jurfdicas, la lnstruccin
pblica, la escuela superior, etc.".
Ibid,p.16.
Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(ModaIIdllcI: Inveatlgaclonea terie8ll. Y te6rl<;o-pr'6cll)
31
gestin que se encuentra en el ncleo privado es importada para ser utilizada

como categora de anlisis en el gobierno. Este proceso se encuentra marcado
por un amplio debate que ser presentado a lo largo de esta investigacin.
1.2 Aproximacin terica a la gestin pblica
La voz gestin pblica ha tenido un empleo intenso en Francia desde tiempo

atrs. Naci con la ciencia de la administracin pblica misma: Charles-lean
Bonnin la us en 1812, cuando refiri la ejecucin de las leyes como un asunto
necesario a la "gestin de los asuntos pblicos" (gestion des affairespubliques).
Para Guerrero (2001) es a partir de la dcada de 1980, que gestin comenz a
ser usada como antnimo de administracin, precediendo e inspirando a la
corriente anglosajona de la Nueva Gestin Pblica (New Pub/ic Management).10
Desde un punto de vista terico, el concepto de Gestin Pblica"
debe
diferenciarse de sus progenitores: el Public Managementy la Gerencia Pblica;

as como describir su origen como campo de estudio y su pretendido carcter
cientfico para considerarse como disciplina." Mientras que la administracin
pblica es un concepto que nace con Woodrow Wilson en 1887 y su objeto de
10 Guerrero, amar. "Nuevos Modelos de Gestin Pblica". Revista Digital. Mxico, UNAM, 30 de septiembre del
2001, vol. 2, No. 3, www.revista.unam.mx.
11 Por una cuestin de mtodo, se hace referencia a la actividad usando el trmino en minscula -gestin pblicay al estudio de dicha actividad en mayscula -Gestin Pblica-, Esta pequea aclaracin permitir mayor precisin
en el uso y empleo del concepto. Situacin que es necesario aclarar para evitar confusiones en el mbito terico y
p,rctico..
'El trmino ~estin pblica se encuentra vinculado directamente con la voz management y ms directamente con
el de gerencia pblica. Su uso moderno proviene de la necesidad de encontrar un trmino adecuado para referirse
al management. Es en Espaa en donde el galicismo gestion publique, se utiliza de manera permanente para
referi rse a este concepto.
.
32
Mencl6n Honorfica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rIco-prcticas)
......
U!.1

estudio -actividades tan antiguo como el gobierno mismo, por su parte, el

concepto de gerencia es ms reciente, por lo que nos parece extremo intentar
sustituir una tradicin por una moda."
Esta confusin original muestra la
complejidad de contar con una aproximacin que nos permita definir de manera
clara a la gestin pblica, para diferenciarla de la gerencia pblica y por supuesto
de la administracin pblica. En realidad el punto de partida esel uso del vocablo
publicmanagement, que al introducirse en Europay Amrica, seconvierte primero

en gerencia pblica (con los franceses) y despus en gestin pblica (por los
espaoles).
El armazn terico que subyaceen la mayora de los cambios en la administracin

pblica est formado por un conjunto de valores, principios y tcnicas que se
enmarcan en las llamadas ciencias del
el
management. Con el adjetivo "pblico",
management se ha convertido en el punto de referencia obligado de los
programas de modernizacin administrativa."
De hecho, la ciencia de la administracin pblica en Estados Unidos es

genticamente gerencial. Esto seobservaen WoodrowWilson (1887), su fundador,
quien sealaba que el objeto de estudio administrativo es descubrir, primero,
13 SnchezGonzlez, Jos Juan."Situacin Actual de la Ciencia Administrativa". RevistaConmemorativa del Colegio.
25 aniversario. Estado del Arte en la Administracin Pblica. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polfticas y
Administracin Pblica. A.C., 1999.
14 Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin P~blic~: el Concepto de M~nagement
Pblico". En Losada i Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la
Administraciri del Estado. Washington, Banco In.teramericano de Desarrollo, 1.999, p..15. Paraestos autores, el
nacimie~to del New 'public ~a~agement constuuve una de las tendencias In.ternaclonales. ms nota.bl~ en
la adrninistracin pblica convirtindose en la denominacin ms comun del conjunto de doctrinas muy similares
que han dominado la ~genda de la reforma burocrtica en numerosos paises de la OCDE, de acuerdo
a Hood (1991).
Menci6n Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(ModaUdad: Inveetlg1lC!ontIll te6ricaa. y te6rioo-prctlCae)
33
qu puede hacer adecuada y exitosamente el gobierno y, en segundo lugar, cmo

puede hacerlo con la mxima eficacia y al mnimo costo posible, sea de dinero
o de esfuerzo. Wilson defini a la administracin pblica como el campo de los
negocios pblicos, pues separa de la contienda poltica a la administracin
pblica, y en muchos aspectos est separado incluso al estudio constitucional."
Para Guerrero (2000) el fundador intelectual del trmino management (manejo)

en administracin pblica es Leonard White, autor del primer libro de texto en
la materia, quien propuso como pivote de la definicin de ese campo del saber.
En su obra, Introduccin de la Administracin Pblica, White se propuso sentar
las bases no jurdicas para el estudio de la administracin pblica en los Estados
Unidos, pues asumi que deba descansar ms en el manejo que en el fundamento
de la ley.lb
Por su parte, Cabrero (1998) seala que a mediados de la dcada de 1970 algunos
autores comienzan a hablar con insistencia de public managementen los Estados
Unidos." Este nfasis supone que un buen gobierno ser aquel en el que el
conjunto de redes de dependencias gubernamentales funcione adecuadamente,
es decir, con eficiencia en la ejecucin de los fondos pblicos, con eficacia en la
interaccin con agentes y agencias externas, as como con la legitimidad en
15 Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Mxico, Oxford University Press, 2000, pp.14S-143. Cabe
sealar que Guerrero traduce management como manejo. Aunque ms comnmente se traduce al espaol como
~erencia o gestin pblica. Est ltima es la naduccin que en esta investigacin nos interesa explorar.
'Ibid, p. 147.
17 Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio introductorio". Barry, Bozeman (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin
Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-F.C.E., 1998, p. 22-23.
34

(ModeHdad: Investlgaeloneste6rlcea. y te6rlco-prctlcea)
..n!.l.
.......

la prestacin de los servicios que producen. Por lo que se refiere a la diferencia

entre gestin pblica y gerencia pblica, Cabrero afirma que se trata de un matiz
semntico. Una vez que se introduce en los Estados Unidos la idea del
pub/ic
management, el concepto se inserta en el resto de otros pases. En Francia desde

inicios de la dcada de 1980 se incorpora como un anglicismo (gerencia pblica);
en Espaa para evitar este anglicismo, se incorpora un galicismo con el vocablo
gestion publique. ia Por su parte, en algunos pases de Amrica Latina se adopta

la denominacin gerencia pblica refirindose a lo mismo, aunque posteriormente
se adopt indistintamente gestin o gerencia pblica, situacin que ha propiciado
una mayor confusin en el uso y empleo de estos conceptos.
Por su parte, Guerrero (1999) ha sostenido que la palabra
managementha tenido
diferentes significados; en el siglo XVIII significaba manejo o doma de caballos;

luego se convirti en un sinnimo de administracin; hacia finales de ese siglo,
se traduca al espaol como manejo o administracin; en francs era sinnimo
de
governery administration; tambin manager es trasladada como directeur. En
el Reino Unido la voz
managementse usaba como una categora gubernamental,
mientras que en Espaa y Francia se prefera el uso del vocablo administracin."
El uso del concepto gestin pblica como el de gerencia pblica empleado indistintamente provoca mayor
confusin y caos en la administracin pblica. Esta situacin es similar a la utilizacin de categoras como
modernizacin y burocracia, que terminan por significar cualquier cosa menos lo que realmente representan. En
nuestra opinin, existe una dlferencla f!larc?da e.ntr~ gestin pblica y geren~ia pblica. en el sentido de q~e la
primera enfatiza a todo el proceso administrativo pblico (planeacin, organizacin, ejecucin, control y evaluacin),
mientras que la segunda se encuentra referida a una etapa de la direccin y la toma de decisiones, por lo que se
encuentra ms vinculada a la funcin que realiza la direccin.
" Guerrero, amar. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Convergencia. Mxico, UAEM, septiembrediciembre 1998. pp. 14-15.
18

(ModaIldad: Inveetlgaclones te6rlcaa. Yte6rico-prctlcas)
35
Elorigen primigenio de la gestin pblica esel management. Para Params (1971)

la voz managementtiene los siguientes significados: 1) la gestin administrativa;
2) los problemas tcnicos modernos; 3) la investigacin aplicada en funcin de
los objetivos de la organizacin; 4) la promocin comercial e investigacin
de mercados; 5) la gestin financiera; 6) la administracin de personal y 7) las
tcnicas de actuacin." El management se presenta como un trmino equvoco
que encierra acepciones dispares y no pocas doctrinas contradictorias. Su
especificidad cientfica procede de su singular orientacin hacia el mejoramiento
del rendimiento de las organizaciones, lo que se expresa en satisfacer los valores
de economa, eficiencia y eficacia. Pertenece a las denominadas ciencias
aplicadas, las cuales se caracterizan por su valor instrumental, tcnico y
prescriptivo para lograr la transformacin de la realldad."
En realidad el concepto de managementfue evolucionando entre los siglos XIX

y XX, por lo que fue empleado por lohn Stuart Mili, Adam Smith, Jeremy Bentham.
El mrito se acredita a Frederick Taylor, quien en 1911 public The PrincipIes of
Cientific Management (Principios del Manejo Cientfico), quin lo difunde de
manera ms amplia. Sin embargo, Taylor ya haba utilizado la voz en el ensayo

5hop menegemem; publ icado en 1903. 22 En susorgenes, el management adopta
una vocacin universal y uno de sus precursores, H. Fayol, hace una expresa
20 Para.rMs ~, ca.nos. EnTomo al Management. Madrid, INAp, 1971, p. 26. Convergencia. Mxico,
UAEM. ~iembre 1998.
al Ecttevari'la, .Koldo Y. Met1doza xavler. Op. cit., p. 18.
n Taylor, Fn!derlck W. "E'ludlo del nempo, Trabajo a OtKtajo 'i el Obrero OtKtacadoH Merrilt HatWOOd F.
~).CI4s/Ccls de la NiministlacJOO. Mdco,Liml!Jll, 1978,.pp. 67-75. Extracto de Shop"..~
_rilO pnsentado en la I'lJnl6n de junio1903de la Sockldad de Ingenieros Mecnicos, Saratoga, Nueval(ork.
f:'
",ti
M.ltol.,.~onorHlo.
...".*
<tal Premio IAPEM 1001

fml. . . .I...........' ..... p;.Ilc:..
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GESTIN PBUCAy GOVERNANCE

aplicacin de estos principios al mbito de la administracin pblica en su Teora
administrativa en el Istsdo."
Por lo que se refiere a la Administracin Pblica existe constancia documental

de diversos autores que emplean el trmino management en sus obras como
Leonard White," Charles Merriarn." Luther Gulick." Marshall Dimock" y Paul
Appleby." as como la adopcin del management en el Informe Roosevelt
(Report of the President's Comittee on Administrative Management) preparado

por Merriam, Gulick y Louis Brownlow.
Dentro de la ciencia de la administracin pblica el management (manejo) y la

administracin han constituido una relacin muy estrecha, pero no carente de
confusiones. Incorporado a mediados de la dcada de 1920 como parte de la
definicin de administracin pblica, dos dcadas despus an implicaba cierto
grado de ambivalencia que todava conserva en nuestrosdas. Desde 1946 cobija
una sinonimia con las nociones de administracin y ejecucin, con relacin al
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op cit. p. 17.

24 Whitedefini a la "administracin pblica como el managementde hombres y materiales para lo~rar lospropsitos
del Estado". Citado por amar Guerrero. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Op. Cit. p. 18.
25 ParaMerriam, "esclaroque el managementes un aspectode las relacionessocialesque comprendea un cuerpo
de personas, de prcticas y procesos, de una serie de datos que son observables con mucha precisin y que son
sujetosviablesde anlisis, Interpretaciones e inferencias, respectoa patronesde conductageneraly continuaen un
campo especial de comportamIento". tbid, p. 19.
Luther Gulickafirm que "lascosasque losgobernantes hacen, estoes, el trabajodel gobierno,el desarrollo y la
aplicacin de controles, el establecimiento y management de servicios -todos ellos Juntos son administracin
oblica-".
bid, pp.
19-20.
~7 Para Marshall
Dimock
la "administracin pblica incluyelos problemas, poderes, organizacin y mtodos del
managementdeempleadosen laaplicacin,la leyy el despecho de las responsabilidades gubernamentales". tbid,
23
2.
0.20.
~. Para Paul Appleby la "administracin agur es tratada, por tanto, como un trmino muyamplio involucrado en la
hechura de policy(...) management involucrael entremetimiento de la hechura de policy y la ejecucin, pero es
aqur asignado arbitrariamente al nivel bsico y usado para significar la accin ejecutiva con menor hechura de
policy". tbidem.
Mencin Honor/ficl del Premio IAPEM 2001

(Mod8IldBd: InveattgacloneB te6ricaB. y~)
37
manejo industrial. Empero,
management no constituye un sinnimo de
administracin, sino que es un trmino especfico referido a los altos
funcionarios."
Laversin ms actual del management alude a tressignificados: 1) como Direccin

Pblica, 2) Gerencia Pblica y 3) Gestin Pblica." En su primera acepcin, en
la Direccin Pblica algunos autores como Carlos Juan Bonnin (1808)31 y Dwight
Waldo (1964)32 haban utilizado el
management vinculado a la direccin. Para
Laufer y Burlaud (1989) la Direccin Pblica es una disciplina nueva. Como es

frecuente en el terreno de la gestin, el triunfo de las prcticas precede a la
coherencia de las concepciones. Estos autores utilizan el trmino "management"
en lugar del concepto de gestin, porque se cie ms especficamente a las
tcnicas desarrolladas por la empresa.
Ms para poner orden en los hechos hay que poner orden en las palabras y, por
lo tanto, dar cuenta del carcter contradictorio de la expresin" management
public", que asocia, incluso enfrenta, algo que normalmente est separado:
el sector pbl ico
y el sector privado. Estudiar la Direccin Pblica es plantearse
Guerrero, Omar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit., p.155.

Para profundizar ms en el usodel management como direccin pblica y gerencia pblica, sUBiero revisar el
artculo citado de Omar Guerrero. "El 'Management' Pblico:unaTorre de Babel". Op. cito Ysu reciente obra: Del
Estado Gerencial al Estado Civico. Mxico, Miguel ngel Porra, 1999.
31 Bonnindeda el gobiernosillnificaba "la autoridad creada paradar movimiento al Estado (cuerpo poltico) y una
direccin comn a todos los md!vidu,?s para la ejecucin de las.Ieye~". tbid, p. 24.
.
32 Waldo afirma que "(1) Admlnlstracln~s la or~antz~cll?n y direccin (m~nag,!!ment) d~ hombres y matenales
para lograr los finesdel gobierno. (2) Adrnlnlstracln publica esel arte y la ciencia de la dlreccln (management)
aplicacfa a los asuntos del Estado". lbtd, p. 25.
29
30
38

(Modalidad: Inveetlgeclones te6rtcas, y te6rtcO-prctIC88)

al mismo tiempo el problema del sector pblico y el de la definicin

del"managemenf'.33
En ese sentido, la Direccin Pblica afecta tanto a los gestoresdel sector privado
como a los del sector pblico, tanto a la comprensin de la gestin del sector
pblico, tanto a la enseanza de la gestin como a las Ciencias Administrativas,
y tanto a los actuantes en la accin social como a los analistas de los fenmenos
sociales: a los socilogos de las organizaciones, de la comunicacin, tambin a
los especialistas de las Ciencias Polticas. Por tanto, la Direccin Pblica se sita,
en un cruce de lenguajes y tradiciones heterogneas: Direccin y Ciencias de la
Organizacin, de un lado, Ciencias Administrativas y Ciencias Polticas, de otro."
Cabe sealar que el uso de la nocin direccin pblica es uno de los ms acotados
dentro del campo del management, aunque existen autores que lo continan
empleando.
En su segunda acepcin, la Gerencia Pblica como management tiene como

objetivo primordial brindar un campo altamente innovativo de formacin
profesional para el servidor pblico que ocupa los altos mandos. El gerente pblico
se caracteriza por la capacidad de anlisis, la aptitud para introducir racionalidad
33
Laufer, Romain y Burlaud, Alain. Direccin Pblica: Gestin y Legitimidad. Madrid, INAP, MAP,
1989, p. 17.
Ibid, p. 20. "La expresin 'p,ublic management' es contradictoria en sustrminos, ya que' mana8emenf procede
34
del sector privado y 'public lo hace del~ector Pblico. Esta contradiccin se observa en la actitud de
empleados del Estado, que se manifiesta ampliamente ambivalentes al respecto".

(Modalidad: Investigaciones te6ricaa, Yte6rico-prctlou
39
todos los
Jos Juan
Snchez GonzIez
en el proceso decisorio y la habilidad para establecer adecuadas relaciones
nterpersonales."
Por su parte, en su tercera acepcin, management como Gestin Pbl ica,

contribuyeron autores como Alejandro Ollvn.> Michel Messenet." Octave
Gel i ner,38 Heller," Les Metcalfe y Sue Richards.:" as como Pararns" que
utilizaron la voz gestin pblica, por considerarla msadecuada para referirse al
management. Por ejemplo, para David Arellano (1995) la gestin pblica tiene
nuevas propuestas que pretenden serel renacimiento del pensamiento acadmico
sistemtico y metodolgico de la arcaica "administracin pblica". Como lo
haba sealado Wildavsky:
Sustituyendo una palabra, digamos 'administracin' por 'gestin', el viejo mundo

de la administracin pblica va a ser revivido bajo la rbrica de la 'gestin
pblica'."
J5 En esta investigacin no habremos de profundizar en el uso del trmino gerencia pblica, debido a que existen
diferentes autores que la han explorado. Sin embargo, ms adelante se analiza para diferenciarla de la gestin
r.blica.
6 Omar Guerrero seala que Olivn expres en 1843 que la administracin era el cuidado de la cosa pblica, una
"lIestin de responsabilidad". lbid, pp. 28-29.
J Esteautor escribi la obra "La Nueva Gestin Pblica: por un Estado sin Burocracia". tbid. p. 29.
J. Gelinier prolog el libro de Henri Fayol usando el trmino management public para referir una tcnica que
refleja con nitidez tiempos emer~entes y, particularmente, "la innovacin y la anticipacin", as como la aptitud
p,ara "gerenciar l.Rren el cambio '. Ibid. p. 30.
Heller escribi la obra El Manager Desnudo, donde sostiene la superioridad del manager privado sobre el
funcionario pblico, emana de la ascendencia del mundo empresarial. Ibidem.
"" Estos autores sostienen que el management pblico como proceso extra-organizativo ha desplazado a la visin
intra-organizativa, cuya hechura se le acredita a Max Weber. tbid, p. 31 .
, Params sostiene que "la gestin es algo que apunta en exclusiva al funcionamiento y tiene en nuestro idioma un
matiz de actividad secundaria y subordinada". Ibid, p. 29.
'2 Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estadodel Arte". Gestin y Poltica Pblica.
Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995. El autor Cita a Wildavsky y traduce el management en
gestin. La ~estin pblica en los Estados Unidos es abordada por Arellano en tres mbitos: 1) la eleccin pblica
(public choIce); 2) la "mejor prctica de investigacin" -reinvencin del gobierno y paradigma posburocrtlco- y
3) la desregulacin y revitalizacin del sector pblico.
40

(Modalidad: Inveetlgactones tericaa. Y terIco-pn\ctlcas)
i;-;
.t
GESTIN PBLICAY GOVERNANCE

Utiliza el trmino gestin pblica para referirse al pub/ic management, aunque

seala que se ha constatado que el esquema institucional tradicional sobre el
que acta la administracin pblica conduce a la ineficiencia, sin importar que
tan bien diseado est el sistema burocrtico." Identifica cinco dilemas que no
han sido resueltos por la gestin pblica: 1) rendicin de cuentas o innovacin;
2) participacin o decisin tcnica; 3) equidad o mercado; 4) resolver problemas
o administrar programas y 5) liderazgo o institucionalidad.
En suma, para realizar una diferencia ms contundente entre los trminos

administracin pblica, gerencia pblica y gestin pblica; DwightWaldo (1964)
ha dicho que la voz administracin pblica se refiere a dos aspectos bsicos: a la
actividad organizada del Estado (objeto de estudio) y a la ciencia que estudia
dicha actividad (estudio del objeto)." "La administracin pblica, adems de
ser un fenmeno universal en la cultura occidental, es una palabra igualmente
planetaria?"
En nuestra opinin, desde el punto de vista terico, la Gestin Pblica representa

una "orientacin" o "campo de inters" que bajo un mismo objeto incluye una
diversidad de investigaciones empricas. En el nivel prctico, la gestin pblica
corresponde al conjunto de polticas pblicas para modernizar, reformar y
Arellano Gault, David. "De la administracin pblica a lagestin p?lica: cin~odilemas". Revista Conmemorativa
del Colegio. 25 Anivetserio. El Estado del Artede laAdmmlstraclOn Publica. Mexlco. Colegio Nacional de Ciencias
43
Polticas y Administracin Pblica. A.C.. 1999 .

... Waldo. Dwight. Estudio de la Administracin Pblica. Madrid. Aguilar; 1964.
4S Guerrero. Ornar. Teora Administrativa del Estado Op. cit. p. 40.

(ModaIided: InvestIgaclones te6rlceB. Y terico-prctlcBS)
41
Jos Juan SnchezGonzAlez
transformar la administracin pblica en un organismo ms flexible, apto, gil y

capaz para dar atencin a los requerimientos ciudadanos en un contexto de
globalizacin, interdependencia mundial y rpido avance tecnolgico.
Por todo ello, la diferencia con la Gerencia Pblica, nos parece se refiere a que
sta se encuentra relacionada con la direccin operativa de las dependencias
gubernamentales. En su sentido original, la gerencia es el rgano especfico de
la empresa, cuyo principio vital que determina su naturaleza es la realizacin
econmica." Su principal funcin es dirigir un negocio, para obtener una

realizacin econmica debe haber una empresa. La segunda funcin de la
gerencia es, por lo tanto, convertir los recursos humanos y materiales en una
empresa productiva. Es decir, sta es la funcin de dirigir a los gerentes. Aunque
debe considerarse que los principios de la gerencia privada no son necesariamente
aplicables en su totalidad y en cualquier momento a la gerencia pblica.
Significa, en primer lugar, que la habilidad, la competencia y la experiencia de

la gerencia no pueden, como tales, transferirse y aplicarse a la organizacin yal
gobierno de otras instituciones. En particular, el xito de un hombre en la gerencia
no lleva en s misma la promesa -ni que hablar de la garanta- de que tendra
xito en el gobierno. Una carrera en la gerencia no es de por s una preparacin
para funciones polticas importantes o para dirigir las FuerzasArmadas, la Iglesia
Drucker, Peter. La Gerencia de Empresas. Buenos Aires, Editorial Sudamericana, 1978, p. 18. (Ttulo original:
ThePractce of Management, 1954).
Mencin Honorlflce del Premio IAPEM 2001

(Modalldad: Inveltlgaclonee tericM.Y terlco-pr6cllcaa)
...
l" ;
::.~

o una universidad. (oo.) Lo que para el gerente es el punto principal, para el

poltico es necesariamente un factor entre muchos."
Para Drucker (1954) la funcin final de la gerencia es dirigir a los trabajadores y

al trabajo. La gerencia es la nica que puede satisfacer tales necesidades, por lo
que la gerencia es el "rgano animador de la empresa". Por lo tanto, las tres
tareas de la gerencia: la direccin del negocio, la direccin de los gerentes y la
direccin del trabajador, se pueden analizar, estudiar y valorar separadamente,
sin embargo, cualquier decisin de la gerencia afecta a sus tres tareas y deben
tomarse en cuenta las tres funciones."
Como podr inferirse, el vocablo gerencia deriva de la voz latina genere, que
significa dirigir, mandar, debido a que constituye la capacidad de ordenar."
El concepto de Gerencia Pblica se sita en el nivel directivo, aunque en su
etapa operativa y se encuentra en las atribuciones de liderazgo, capacidad y
creatividad del que toma las decisiones en un contexto de ampl ia complej idad e
incertidumbre.
La gerencia es una nocin que proviene del sector privado y que alude a
su especfica manerade obtener resultados para el mercado. La Gerencia Pblica
tiene que ver con la implementacin en el sector pblico de las tcnicas y mtodos
" Ibid, pp. 20-21.

<8 Ibid p. 30.
9 Ibia. p. 25.

(ModaIIdId: Inveatlgactones te6rlcaa. y te6rtco-prctlcaa)
43
Jos Juan Snchez GonzJez
del sector privado, con el fin de hacer ms eficientes y eficaces las organizaciones
pblicas. El trmino Gerencia Pblica hace referencia al conjunto de actividades
conducentes a obtener bienes o productos pblicos que engloban, tanto las
desarrolladas por la direccin como por los distintos niveles administrativos."
Cabe sealar que el management se ha diversificado en multitud de corrientes

de pensamiento que parten de premisas diferentes sobre el comportamiento
humano y la naturaleza de las organizaciones y a menudo resultan en
interpretaciones contradictorias de los valores centrales de racionalidad
econmica que caracterizan su aproximacin cientfica.
Frente a las pretensiones de universalidad y generalidad de sus precursores, el
managementse presenta en nuestros das como una disciplina fragmentada que

ofrece una pluralidad de respuestas y criterios en funcin de los presupuestos y
suposiciones que se acepten como vlidos y de la situacin concreta a la que se
quieran aplicar."
Por su parte, el vocablo Gestin Pblica ha tenido un empleo intenso en Francia

desde tiempo atrs, fundamentalmente para referirse a la puesta en prctica de
los mtodos y tcnicas en el interior de la organizacin, as como para resolver
los problemas que el exterior impone. Sin embargo, desde los dcada de 1970,
50
SI
Olas de Lima Gete, Blanca (coord.), La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001,
Echevarria, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 17.
44

(Modelldad: Investlgaclones te6ricas. Y te6rico-prClicas)
p. 3.
.....
Eh :
;:;;;.

Gestin Pblica comenz a ser usada como antnimo de administracin,

precediendo e inspirando a la corriente anglosajona del nuevo management
pblico." En Espaa, por ejemplo, existe una corriente muy amplia de

investigadores que se inclinan ms por este vocablo, que por el de Gerencia
Pblica, debido a que se considera una palabra ms adecuada a la formacin
iberoamericana.
1.3 Conceptualizacin de la gestin pblica
La gestin pblica proviene de la palabra latina gestio-onem, por lo que el gestor

es un procesador, un hacedor de acciones. En espaol, el vocablo gestin ha
sido usado generalmente como sinnimo de administracin." La voz gestin
pblica se encuentra precedido de otros conceptos que le dan su origen:
el pub/ic managementy la gerencia pblica. Incluso, para algunos estudiosos se
puede usar indistintamente la palabra Gerencia Pblica y Gestin Pblica." Se
ha llegado al extremo de quienes sostienen que es msdeseableel uso del trmino
gerencia, debido a que es ms flexible y gil que el de administracin.
55
Para distinguir entre "administracin pblica" y "gestin pblica", dada la

confusin existente entre ambos conceptos, es indispensable clarificar las
52
Guerrero, Ornar. "El 'Management' Pblico: una Torre de Babel". Op. cit. p. 29.
p. 28.
. "
.
Introductorio. Op. Clt. p. 23.
P~blico: una Torre de Babel". Op.cit. ~I autor seala que en un seminario en
53 Ibid,
54 Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio
55 Guerrero, Ornar. "El'Management'
Chile, un conferencista sugerTa el cambio de la voz gerencIa por el de adminIstraCIn.
Mencin Honorlflca dal Premio IAPEM 2001

(Modalidad: In~ terlcU. YteQrico-prctlc8S)
45
distinciones entre prcticas concretas y formulaciones tericas. En el contexto

acadmico de los Estados Unidos existe una clara distincin entre "public
administration" y "pub/c management", como vocablos que se asocian con

significados diferentes respecto de la accin administrativa."
Para Ospina (1993), la administracin pblica connota una orientacin tradicional

centrada en la aplicacin de funciones administrativas genricas con cierto grado
de pasividad y orientado hacia el statu quo. Esta concepcin de la administracin
como disciplina aplicada y basada en la utilizacin mecanicista de conceptos
administrativos tradicionales, es una de las percepciones ms comunes que se
presentan para atacarla, aunque habra que decir que no se presentan los
argumentos concretos para su detrimento.
Mientras la gestin pblica connota una orientacin ms agresiva, orientada a la

accin y a la solucin creativa de los problemas de la administracin dentro de
un contexto de innovacin y con la ayuda de instrumentos racionales. Segn
Ospina (1993) sta es una concepcin ms integral, basada en la aplicacin de
conocimientos y tcnicas modernas, apoyadas por ejercicios de reflexin
sistemtica de la prctica profesional en el contexto del trabajo.
Ospina Bozzi, SoniaM. "Gestin, Poltica Pblica y Desarrollo Social: hacia la Profesionalizacin de la Gestin
Pblica". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, ClDE, vol ll, No. 1, enero-junio, 1993, p. 39.
56
46
Mencl6n Honorlflca del Pramlo IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgaclonas ta6r1cea, y te6rtco"prctlcas)
GESTlON PBUCA y GOVERNANCE

capitulo I Origende la Gestin Pblica
Propongo utilizarel trmino gestin pblica para referirnos a la accin o prctica

social desempeada por profesionales en posiciones de responsabilidad con
relacin a la toma de decisiones en organizaciones pblicas."
Por su parte, Metcalfe (1999) sostiene que debe diferenciarse a la gestin y al

control, ya que se utilizan como sinnimos. Una diferencia clave es que
administrar no es controlar. Cuando se necesitan respuestas no rutinarias escuando
el control resulta inoperante y entran en el juego las caractersticas de la gestin:
ingenio, creatividad, riesgo y resolucin de conflictos."
La gestin es una categora intermedia. Supone la aceptacin de la responsabilidad

de dirigir un sistema cuando no es posible el control, y cuando los procesos
ecolgicos espontneos producen resultados poco satisfactorios. Es un proceso
de adaptacin que avanza por experimentacin, aprendizaje e innovacin en
un entorno cambiante. No es la promulgacin de un programa preconcebido ni
la aplicacin de normas. La gestin es un concepto que puede aplicarse en el
gobierno con mayor ampl itud que el control, precisamente porque las poi ticas
requieren una cooperacin intensa y prolongada entre muchas organizaciones.
Por eso mismo es difcil, ya que requiere una accin comn en presencia de
intereses organizados diferentes y quiz opuestos.
57 Ibidem. "En contraste, al hablarde administracin pblica me reero al,cC?njunto de te?ras y conceptos que se
derivan de la larga tradicin de reflexin lntelectual basada en.Ia~ dl;clphnas acadmicas y a la profesin de
QUienes estn involucradosen problemas de gestin del sector publico .
51Metcalfe Les. "LaGestin Pblica: de la Imitacina la Innovacin". En Losada Marrodn, Carlos. DeBurcratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999,p. 54.
Maneln Honorlflcl da' Pramle IAPEM 2001

(ModIIIdad: InWIllgIcIoIIM tartcU. ytarloO-rictlo)
47
e..) Si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de las
personas; la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras
organizaciones.
e..) La gestin pblica suele implicar el entendimiento de la
compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigir una red

interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente
autnomas pero funcionalmente interdependientes es una de las claves para
conseguir la eficacia en la gestin pblica."
En esesentido, Bozeman (1993) sealaque en los ltimos aos, el trmino gestin
pblica seha presentadocomo antagnico, sustitutoo sinnimo de administracin

pblica. Pero han surgido ciertos temas especficos, artculos, libros e
investigaciones que nos dicen qu es nuevo y diferente en la gestin pblica.
La investigacin de la gestin pblica entraa un enfoque en la estrategia (no en

el proceso empresarial), en las relaciones interorganizacionales (no en las
relaciones intraorganizacionales) y en la interseccin de las polticas y la gestin
pblicas."
La gestin pblica se ha intentado definir de muy diversas maneras. Uno de

estos intentos recientes la concibe como un "conjunto de decisiones
de coordinacin y motivacin de las personas para alcanzar los fines de la
59 tbid, p. 54. Sobresaltado mo.

'o Bozeman, Barry. La Gestin Pblica y su Situacin Actual. Op. cit. p. 7.
48
Mencin Honorfllca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Invlllltigacioneste6rlcas. y terico-prcticas)
.....
:h:
:....

organizacin estatal (eficiencia y equidad) dentro de las restricciones del marco

jurdico-poltico". Siendo considerada gestin debido a que involucra a un
"conjunto de decisiones dirigidas a motivar y coordinar a las personas para
alcanzar metas individuales y colectivas" y es pblica "por la naturaleza de sus
fines y el marco jurdico-poltico en el que sedesenvuelve". 61 El entorno jurdicopoltico en el que se desenvuelve supone ciertas restricciones respecto del
sector privado pero tambin un conjunto de recursos propios y singulares para
crear valor pblico.
Por su parte, Uvalle (1998) sostiene que la gestin pblica no es en s una teora
del gobierno, aunque realiza aportaciones a su funcionamiento y operacin
cotidiano. Su ventaja reside en la creacin de capacidades que se orientan para
que los gobiernos sean ms eficientes.f
En este caso, gestin pblica significa conducir, controlar, manipular, realizar.

Pero como categora de anlisis referida a la complejidad del gobierno y la
administracin pbl ica, significa saber conducir un pas, una sociedad, una
comunidad. Por tanto, la gestin pblica se relaciona con los proyectos de vida
que seformulan de manera poltica y pblica. Se vincula con lo que es la sociedad
contempornea y hacia quienes quiere llegar. Se vincula con los cambios
institucionales que las sociedades viven, como las reformas, las reinvenciones,
las reconvenciones y las re-estructuraciones.
63
., Albi, E.,Gonzlez-Pramo, l.M. y Lpez Casanovas, G. Gestin Pblica. Fundamentos, Tcnicas y Casos. Barce.,
. .".
.
lona, Ariel, 1997, pp. 20-21.
.2 Uvalle Berrones, Ricardo. "El carcter Multlfactlco de la Gestin Publica . RevIsta IAPEM, MXICO, IAPEM,
No. 37, enero-marzo 1998, p. 19.
3 Ibid, p. 17.
Mencin Honor/fiel del Premio IAPEM 2001

(Modalklad: InveetlgaclonM teric8B. Yte6rIco-pr6ctlcaa)
De este modo, la gestin pblica orientada al ncleo de las polticas de gobierno

debe proporcionar las capacidades tecnolgicas, organizativas y funcionales para
que las decisiones y las acciones de gobierno tengan no slo la lgica
argumentativa, sino la consistencia en el momento de su irnplementacn." Otro
autor seala que es necesario delimitar su contenido:
pero limitaramos el concepto de gestin pblica al universo de las organizaciones

pblicas y excepcionalmente algunas privadas que por su naturaleza o situacin
particular de vinculacin a la sociedad y a la opinin de sta (accountabi/ity),
pudieran considerarse cercanas a la gestin pblica."
La categora gestin pblica tiene diferentes acepciones.v Se vincula en un primer

momento a la nocin de gobierno. El gobierno es el sistema de direccin que
conduce con base en la institucionalidad a la sociedad. En un segundo momento,
la gestin pblica alude a un buen gobierno, el cual pretende lograr el inters
pblico en la bsqueda de una vida de civilidad donde sobresalen el goce de las
libertades civiles y polticas, as como un constante mejoramiento de la calidad
de vida en favor de los individuos, grupos y regiones. En un tercer momento, la
lbid, p. 21. "No hay lugar pues, para minimizar la ~estin pblica con los valores del gerencialismo
privado, dado que su contexto tiene horizontes p'ublicos de gran envergadura y de complejidad
incuestionable. Un reto fundamental de la gestin publica es saber conjugar con acierto los valores de la
democracia y la eficiencia".
65 Cabrero Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Mxico, INAp, 1997, p. 129.
66 Uvalle Serrones. Ricardo. Las Transformaciones del Estado y la Administracin Pblica en la Sociedad
Contempornea. Mxico, IAPEM, 1997, pp. 5152
'r
50
Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prcticas)

gestin pblica es punto nodal de la capacidad de gobierno. Permite cubrir

necesidades econmicas, polticas y sociales, as como atender los procesos de
cambio y la democratizacin del poder. Por ltimo, la gestin pblica tiene
relevancia una vez que la reforma del Estado como tendencia mundial da lugar
a una nueva configuracin del Estado.
La gestin pblica puede definirse como el conjunto de aptitudes que tienen por
objeto conservar la organizacin del Estado, tomando en cuenta su diversidad
territorial, demogrfica, econmica, poltica y social para proporcionar que sus
facultades, sistema volitivo y vitalidad institucional se conjuguen para asegurar
su pervivencia ptima."
La accin del gestor pblico siempre trasciende sus fronteras internaspara alcanzar
otras organizaciones pblicas
y privadas en redesque pueden generar su servicio.
Si se ha definido al management como el arte de conseguir que las cosas se

hagan a travs de otros, el management pblico implica conseguir las cosas
mediante otras organizaciones pblicas.
La gestin pblica, el managementpblico en su caso, implica, entonces, tomar

responsabilidad por la accin del sistema pblico en toda su complejidad,
abarcando todo el proceso de polticas pblicas, trayectoria que va desde la
declaracin hasta la ejecucin de las polticas pblicas. y esta accin implica
.7 Ibid, p. 52.
Mencin Honorfflce del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y terico-pr6ctlcas)
51
siempre trabajar en redes sectoriales e intersectoriales, con otras organizaciones

pblicas y privadas."
El concepto de gestin pblica hace referencia al Estado como un sistema

construido por la sociedad para producir servicios bajo el criterio del inters
pblico. Ensu construccin estn presentes valores sociales que superan al inters
especfico de sectores o grupos aislados. En este marco, la gestin pblica no es
slo el producto final, el servicio pblico o la prestacin. Con la gestin de los
organismos pblicos se produce igualdad, justicia, equidad y solidaridad. Esta
presencia de valores le dan el carcter pblico a la gestin de las instituciones
gubernamentales."
Cabe sealar que para la Organizacin de las Naciones Unidas la gestin pblica
se poda mejorar mediante los servicios de la Organizacin y Mtodos (O y M).
En un documento de 1980, seala que para una buena gestin pblica se requiere:
1) la sistematizacin de toda la estructura de los servicios pblicos; 2) el
establecimiento de unas organizaciones viables y eficaces; 3) la asignacin de
recursos financieros y humanos adecuados; 4) la formacin y la capacitacin
del personal y 5) la coordinacin de las operaciones de la administracin pblica,
que estn cada vez ms diferenciadas y fragmentadas."
.. Alvarez Madrid, Jos. "La Gestin de PolticasPblicas y la Naturaleza de la Gerencia Pblica: una Referenciaal
Caso Chileno". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, p. 168.
69 Etkin, Jorge. Poltica, Gobierno y Gerencia de las Organizaciones. Buenos Aires, Prentice Hall,
~o~gf~ii;~ionesde las Naciones Unidas. Manual de Mejoramiento de la Gestin en la Administracin Pblica.

Nueva York, Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo, 1980, p. 5.
52
Mencin HonorlflcB del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigacioneste6rtcaa,y te6rtco-prctlcaa)

Por otra parte, otra definicin de gestin pbl ica seala que es una idea referida
sobre todo a la organizacin. De ella se desprende una actividad interna de
ndole econmica, tica y tcnica, antes de manifestarse como la respuesta
gubernamental a demandas sociales o procesos administrativos internos. La
gestin pblica, en tal sentido, es equiparable a la funcin pblica."
En suma, una vez revisado las diversas interpretaciones en torno a la definicin

del objeto de estudio, sugiero dos acepciones: como campo de estudio en el
nivel terico (Gestin Pblica); y como actividad en el terreno prctico (gestin
pblica), en los trminos siguientes:
1.
La Gestin Pblica esel campo de estudio que representa una "orientacin"
de un mismo objeto de estudio: la Administracin Pblica. No es una ciencia

debido a que no tiene objeto de estudio propio o que le sea exclusivo, por lo
tanto, tiene un incipiente desarrollo en su campo de estudio. No obstante, es un
conjunto de investigaciones basadas en estudios de casos y con predominancia
emprica, aplicable e institucional.
2.
La gestin pblica es la parte ms dinmica de la administracin pblica,
que se define como el conjunto de actividades, acciones, tareas y diligencias

que se realizan para alcanzar los fines del inters pblico, tanto al interior de la
operacin de una organizacin pblica, como en el exterior mediante la
interrelacin con otras organizaciones gubernamentales.
71 Anaya Cadena, Vicente (coord.) Diccionario Poltica, Gobierno y Administracin Pblica Municipal. Mxico,
Gobierno del Estado deTlaxcala, Colegio Nacional de Ciencias Polfticas y Administracin Pblica, A.c., 1997, p. 189.

(ModalIdad: Investigactones te6rlcas. y te6rk:o-prc:tlcas)
53
En estas propuestas de definicin mnimas se destaca la naturaleza dinmica y

aplicativa de la gestin pblica; su marcada intencin de alcanzar el inters
pblico como elemento central para recuperar el carcter "pblico" de la propia
gestin; que forma parte del objeto de estudio de la Administracin Pblica. Por
ello, no tiene objeto propio y por lo tanto, no es una ciencia, sino en realidad se
trata de una orientacin del estudio del objeto.
1.4 Enfoques de
la gestin pblica
La investigacin de la gestin pblica, como trmino que sirve para describir el

estudio y la prctica de hacer que funcione un gobierno, se ha convertido en
refugio de toda clase de pcaros, nos dice Kettl (1993).72 Hay algunos que
encuentran la gestin pblica mucho ms atractiva que el estudio tradicional de
la administracin pblica. Hay analistas que ven en la investigacin de la gestin
pblica un enfoque ms positivo que el producido por el estudio de las
aplicaciones. Existen tericos de la organizacin que encuentran atractiva la
bsqueda de soluciones prcticas al problema de la administracin pblica. Hay
quienes han emigrado al estudio de los fenmenos del sector pblico, llegando
de las escuelas de comercio; algunos otros buscan soluciones a problemas que
el anlisis de las decisiones ha dejado sin respuesta, y muy pocos buscan teoras
generalizables a partir de su experiencia prctica.
" Kettl, Donald F. "En Busca de Claves de la GestinPblica:Diferentes Modosde Cortaruna Cebolla". Bozeman,
Barry (coordinador) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y
Administracin Pblica, Universidad Autnomade Tlaxcala, F.e.E., 1993, p. 100.
Mencin Honorftlca del Premio lAPEM 2001

(MOdelldad: Inveetlgaclonee le6rIcaa. y terlco-prctlC8S)
iJ
1.;
l' ' I.

CapituloI Origen de la Gestin Pblica
Aunque existen diversas interpretaciones, para Bozeman (1998) la gestin pbl ica
como campo de estudio y enseanza educativa parece haber surgido a finales
de los aos de 1970 y comienzo de 1980 en dos instituciones muy distintas:
las escuelas de polticas pblicas (el enfoque P) y las escuelas comerciales
(el enfoque B). Mientras que el enfoque P, enfatiza el estudio del management
como complementario del estudio de las polticas pblicas, al que se le traduce
en espaol gestin pblica. Por su parte, el enfoque B, el cual recupera los
conceptos bsicos de la administracin de empresas, no establece una distincin
entre las esferas pblicas y privadas, este enfoque corresponde a la denominada
gerencia pblice." Ver cuadro.
Cuadro No. 1.1

Diferentes enfoques de la gestin pblica
Illfoqu('
I h',( rip( ion
I )('noll1in.H ion
Enfoque P
Producto de las escuelas de Polticas Pblicas y de la

Asociacin para el Anlisis y la Gestin de Polticas
(literatura que se publica en el lournal of Policy Analysis
and Management).
Gestin Pblica
Enfoque B
Proviene de la administracin de empresas y del esfuerzo

de la Sociedad Americana para la Administracin Pblica
(literatura publicada en la Academy of Management
Review, Public Administration, Research and Theory y
Public Administration Review).
Gerencia Pblica
Fuente: Elaboracin propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cito p. 24.
73
CabreroMendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Op. cit. p.21.

(Modalidad: Inveetlgaclones te6rtcas. y te6rlco-prctlcae)
56
Jos Juan SnchezGonz6Iez
la idea principal esque hay dos gestionespbl icas rivales: la versin de la escuela
de polticas pblicas y la versin de la escuela comercial. A fines de la dcada de
los setenta surgieron casi al mismo tiempo dos enfoques considerablemente
distintos de la gestin pblica; uno de ellos provena de la orientacin de la
escuela de polticas pblicas (el enfoque P), mientras que el otro influido por
las ideas de comercio y los avances ocurridos en la administracin
pblica (enfoque B).74
Ambos enfoques tienen una misma raz (el management) pero por el tratamiento
de sus herramientas de anlisis, los resultados y sus implicaciones tericas y
prcticas tienen diversas repercusiones en la administracin pblica. Analicemos
su contenido y alcances de cada uno de estos enfoques.
Con baseen este ideario de enseanza, seentiende porque el enfoque de negocios

(P) se considere como el lado "blando", en tanto que el enfoque de poliey (P)
implica el lado "duro". Bozeman opina que los temas fuertes del enfoque basado
en paliey residen en el reconocimiento de la importancia del anlisis de estos
aspectos del
management, el aprendizaje basado en la experiencia de los
practcentes, la preocupacin por destilar las lecciones y trasmitirlas de un modo

fcil de comprensin y la promocin del dilogo entre funcionarios y los
estudiosos del
manage,!,ent. 7S
,. Barry, 80zeman (coord.) La 0esti6n Plblica.Su Sltuacl6n kttIal..Op. cit.,pp. ~7-38.

Cuerrero, Ornar. Teorfa Atbniniftratlvad61EMadtJ. Op.cit., pp.163- 164.
1$
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1.4.1 Enfoque de polticas pblicas "P"
Las escuelas de polticas pblicas se fundaron, en parte, como rechazo directo a

la administracin pblica tradicional. No obstante, desarrollaron un conjunto
de principios y supuestos tericos que gradualmente constituyeron las Ciencias
de Polticas (poliey science). Las escuelas de polticas pblicas se orientaron
ms al anlisis cuantitativo formal, aplicado sobre todo a la economa. Sin
embargo, estas escuelas comenzaron a reconocer cada vez ms una grave
limitacin: en el sector pblico haba poca demanda de anlisis cuantitativo
formal, o de "gran diseo" de las polticas. En cambio, exista una gran demanda
de gestin. Como una solucin se invent la gestin pblica." El profesorado de
las escuelas de polticas pblicas empez a emplear el trmino gestin pblica y
a reflexionar acerca de los programas escolares de gestin pblica.
Desde sus azarosos comienzos, la gestin pblica guiada por las escuelas de
polticas pblicas empez a cristalizar y adquirir su propia identidad. El enfoque
se ha centrado en la llamada gestin de las polticas de alto nivel. El inters no
recae en la administracin cotidiana de las dependencias, ni siquiera en la gestin
estratgica de las mismas, sino, antes bien, en la funcin del administrador
(o ejecutivo poltiCO) en las polticas de alto nivel."
"6 Ibid, p. 38. "Resulta sigllfk:ativo que casi ninguna de laspersonas que salieron de la escuelade polfticas como
'.~... .a.lista.s e.n ges.t.n jb'lica
.. '.tu.VIeSe a.. ntee
<, ede.nteso siquiera una iden.tificacin con laadministracin pblica.
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dos
.'iOtros' '..eI'an mspracticantes que acadmicos. Otroseran politlogos de
N
..
" p.39.
". ,
"
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' r e n e g a..
Bozeman seala que la bibliografa que ha originado el enfoque P es, en gran

parte aterica, no cuantitativa y acumulativa de conocimiento, se orienta hacia
reglas prescriptivas basadasen la prctica. El mtodo de investigacin preferido
tambin es el mtodo de enseanza predilecto: el anlisis de estudios de casos.
Por lo anterior, se reconoce que la gestin pblica guiada por la escuela de
polticas fue ms la respuesta a un problema que una idea o una oportunidad.
Destaca que este enfoque busca participar en el nivel macroadministrativo de
las polticas de alto nivel, mientras que tradicionalmente la gestin pblica se
refiere al mbito microadministrativo.
1.4.2 Enfoque de negocios "8"
El enfoque de negocios se encuentra ms identificado con la administracin

pblica tradicional, por lo que asumen a la gestin pblica como guiada por las
escuelas de comercio, de negocios o empresariales. Las personas identificadas
con este enfoque, han enseado en las escuelas de negocios, fueron preparados
en esas instituciones o en programas de gestin "genricos","
Este enfoque tiene varias caractersticas que lo hacen diferente del enfoque de
polticas pblicas. En primer lugar, el enfoque B est dispuesto mucho ms
favorablemente a los conceptos de las disciplinas comerciales, de negocios y
empresariales. En segundo lugar, mientras que la mejor manera de resumir el
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GESTlON PBLICA Y C.OVERNANCE

CapituloI Origen de la Gestin Pblica
enfoque P es mediante la frase de Wallace Sayre que se repite con frecuencia:

"Las organizaciones pblicas y privadas son similares en todos los aspectos
importantes",
no
el enfoque B hace distinciones menos marcadas entre los sectores
pblico y privado, o bien reconstruye esas distinciones."
El enfoque B secaracteriza por los siguientes elementos: mayor orientacin hacia

. la investigacin y la teora; aptitud para adaptar y difundir mtodos, tcnicas y
teoras procedentes de diversas disciplinas; incorporacin de anlisis comparados

ms elaborados, cuyas bases son tanto las experiencias de la gestin pblica y
privada; orientacin hacia la gestin est~atgica; inters por cuestiones de proceso,
y at~nci6n en el funcionario de carrera, ms que en la del ejecutivo polftico."
Este enfoque se preocupa mucho ms por desarrollar la teora emprica y gran

parte de la investigacin se ha centrado en identificar y explicar las diferencias
entre las organizaciones pblicas y privadas. Pese a su creciente inters por la
gestin estratgica e interorganizacional, esteenfoque sigue ms orientado hacia
la gestin de los procesos. As, los temas relacionados son diseo de
organizaciones, personal, presupuesto, finanzas, entre otros, les interesan a los
partidarios de este enfoque. Por el contrario, el proceso recibe poca atencin en
el enfoque P, que en cambio subraya el proceso de la elaboracin, anlisis,
diseo e implementacin
de las polticas pblicas y la poltica, A manera de

Ma
. , . . . .~
. . .. ...... n.t ..~..th.ey. fun.dam.entally ". Iike in all Unim~.nt Res.spectSl"
.... ' ' :Cc>nf~/:$~ild CaesI)oston, Houghton Miff\in,1~, p. 28}
.rt ~ op. en; p.167.
,PEM2001
Jos Juan SnchezGonZlez
anlisis comparativo se presenta en el siguiente cuadro, los puntos fuertes y los

puntos comunes de ambos enfoques.
Cuadro No. 1.2

Cuadro de puntos fuertes y comunes de los enfoques
Puntos fut'rle' "1'''
Puntos fuelle, "B"
Reconocimiento de la
importancia del anlisis de
las polticas para la gestin
pblica;
Aprendizaje basado en la
experiencia de los practicantes;
Preocupacin por destilar
lecciones y transmitirde una
manera fcil de comprender, y
Promocin del dilogo
entre
administradores
experimentados o ejecutivos polticos y estudiosos
de la gestin pblica.
Mayor orientacin hacia la

investigacin y la teora;
Capacidad de adaptar y
difundir mtodos, tcnicas
y teoras de una variedad de
disciplinas;
Incorpora comparaciones
cada vez mejor desarrolladas, basadas en la
experiencia de la gestin
pblica y la privada;
Orientacin hacia la
gestin estratgica;
Preocupada por cuestiones
de proceso, y
Mayor concentracin en el
administrador pblico de
carrera que en el ejecutivo
poltico.
Puntos
(()Il11IlW'
La preocupacin por algo

ms que la administracin
interna de las dependencias
(gestin externa);
Respeto a la funcin de la
poltica en la administracin
pblica;
Una orientacin prescriptiva e interspor mejorar
la eficienciaadministrativa, y
Aprecio del aprendizaje
por experiencia, como se
refleja en el empleo del
estudio de casos al ensear
la gestin pblica.
Fuente: Elaboracin propia con base en las ideas de Enrique Cabrero, Op. cit. p. 41.
La mayor parte de las ventajas de los respectivos enfoques no son, en principio,

mutuamente excluyentes. Podra ser factible una sntesis que tomara/o mejor de
cada enfoque, lo que permitira contar con un enfoque integral en la gestin
pblica." Ms que defender alguno de/os dos enfoques, estos muestran la
Ibid( p. 40. Bozeman concluye: "El enfoque B tiene nexos ms poderosos con la administracin pblica, mientras
que e enfoque P se aparta de ella".
61
ea

(ModaHdad: Investlgeclones te6ricas.
yterk:o-prctlcas)

complejidad de la voz
management, en los asuntos de la administracin pblica
y diversos usos del concepto de gestin pblica en el mbito del sector pblico.
Cabe sealar, que en esta investigacin se destaca el uso de la gestin pblica

como una alternativa a las necesidades de los pases iberoamericanos, que
encuentran ms respuestas en los enfoques de las polticas pblicas que en los
matices gerenciales privados. Sin embargo, el impulso inicial del enfoque B como
gestin pblica en dichos pases, se convirti en un paradigma que rpidamente
fue empleado para generar algunas reformas de sus gobiernos.
1.5 El mtodo de la gestin pblica: El anlisis de casos
El mtodo de investigacin ms comn en la gestin pblica es el anlisis de

casos. No es el nico mtodo de estudio, pero es quizs el ms empleado. Behn
(1993)
82
identifica diversos mtodos de investigacin en la gestin pblica,
entre los que destacan los siguientes:
1.
La investigacin experimental: es la ms autnticamente cientfica de estas
estrategias, pues es la que ms acerca a nuestro concepto de ciencia. Un ejemplo

son los experimentos realizados en la
Western Eiectric de Hawthorne.
2 Behn, Robert D. "la Investigacin de Anlisis de Casos y la Eficiencia Administrativa: Cmo Guiar a las
Organizaciones a la Cima de Dunas de Arena". Barry, Bozeman (coord.) La GestinPblica. Su SituacinActual.
Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala,
F.C.E., 1998, pp, 81-99.
Mencl6n Honorlfloa del Premio IAPEM 2001

(MOdtIldlld: tiweetlgaclonea te6rtoae.Yte6rtco-protlcU)
81
2.
La investigacin por cuestionarios: en la gestin pbl ica ha evolucionado
una tradicin de investigaciones por cuestionarios, pues ofrece la oportunidad

de hacer el mismo tipo de pruebas estadsticas que da su atractivo a la
investigacin experimental. Sin embargo, se ha dicho que toda ciencia se divide
en dos categoras: la de coleccionar mariposas y la fsica. Investigar por medio
de cuestionarios se parece mucho a coleccionar mariposas
3.
La investigacin del administrador-filsofo: muchos administradores no
slo han tratado de escribir acerca de sus experiencias para reflexionar sobre
ellas en un esfuerzo de crear ideas que sean de valor prctico para otros
administradores. El ya prolongado linaje de los administradores-filsofos incluye
a Taylor (1914), Cooke (1918), Fayol (1916), Dennison (1931) Y desde luego,
Barnard (1938).
4.
La investigacin de "gedenke" (gran cerebro): toda investigacin tiene
algn tipo base emprica, pero quienes practican la investigacin de
"gedentce"
(gran cerebro) dependen de la lgica como de una labor emprica detallada y

especfica. Max Weber, Herbert Simon y Charles Lindblom realizaron una labor
emprica; pero tal vez se les recuerde ms por sus ideas tericas que desarrollaron
y explicaron por medio de la razn y de la observacin.
5.
La investigacin por observacin: esta investigacin parte de una pregunta
bsica: qu hacen en realidad los administradores pblicos? Aun para quienes

no se dedican a esta profesin es relativamente directo obtener una respuesta a
esta pregunta. Slo tenemos que observar a algunos administradores en accin.
Por ejemplo Mintzberg, Kotter (1982) y Kaufman (1981).
62
Menci6n Honorfflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad:Investigaciones tericas. y terico-prcticas)
-.~
.
GEST!ON PUBUCA
y GOVERNANCE
1.1.:
_
Capitulo I Origen de la Gestl6n Pblica
6.
La investigacin ms utilizada por la gestin pblica son los
estudios de
casos. Existen estudios de caso que han servido de base para cambiar los supuestos
tericos de la administracin pblica
y privada. Han representado el punto de
partida de nuevas orientaciones en el campo disciplinario.
El mtodo de investigacin de la gestin pblica, para Behn (1998) sugiere tomar

distancia respecto al hecho de considerar el estudio de casos como la panacea,
dada su fragilidad como va de generacin del conocimiento sistemtico y
verificable."
Este mtodo produce informacin emprica "casual", no es del todo confiable,

es una fuente de informacin poco slida
demuestran ni prueban
y riesgosa; los anlisis de casos no
nada."
Con estos argumentos se desmitifica un mtodo de trabajo que, aun cuando est
muy extendido en la investigacin en las Ciencias Sociales, no siempre es
anal izado a partir de sus limitaciones. Entodo caso se trata de un mtodo "blando"
de investigacin. Mientras que los mtodos "duros" como el experimental y otros
similares no son fcilmente aplicables a una realidad en constante interaccin
movimiento como sucede con la Administracin Pblica, es necesario revalorar

el mtodo de estudio de casos entre otros posibles de ser utilizados.
83
84
tbid, p. 99.
Cabrero Mendoza, Enrique. "Estudio introductorio", Op. cit. p. 27.
Mencin Honorfllcl de' Premio IAPEM 2001

(Modalidad: InveetIgIIcioneI ter\Clll. Y te6rtco-pr6otlcl)
83
La investigacin de anlisis de casos pretende mostrar lo que puede funconar:

ayuda a descubrir las combinaciones y permutaciones de tcticas, enfoques,
estrategias, conceptos e ideas administrativas que pueden auxiliar a los
administradores pblicos, en situaciones diversas para reproducir dichas
experiencias y producir resultados tiles. Mediante el examen cuidadoso de
administradores pblicos eficientes en accin, el mtodo de casos puede descubrir
la manera en que diversos dirigentes logran hacer frente a problemas particulares
del modo que mejor cumplan las funciones de la organizacin."
Enel mtodo de casos el especialista examina un slo ejemplo de administracin

pblica con bastanteprofundidad. En ocasiones, el estudio seenfoca a un dirigente
en particular. Otros estudios se centran en un grupo de gestin o bien a toda una
organizacin. Ejemplos de mtodos de casos exitosos son el examen al Forest
Servicede los Estados Unidos (1960), realizado por Kaufman y el estudio clsico
del Tennessee Valley Authority (1949) elaborado por Selznick.
De acuerdo con Behn (1993) el mtodo de casos se fundamenta, sobre todo, en

la suposicin de que si quiere crear una teora acerca de una prctica eficaz, se
deben comprender muchas observaciones de dicha prctica. Si en realidad
se desea saber cul es la mejor manera de llevar una organizacin a la cima, se
tendr que
observar los esfuerzos de muchas organizaciones para ascender a
dicho lugar. Luego se tendr que unir todos los aspectos comunes de xito e
85
Behn, Robert D. Op. cit. p. 81.
84
Mencl6n Honorffica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y ta6r1co-prctlcas)
IhJ

intentar crear un marco terico para explicar estos xitos limitados y
condicionantes."
ste es, pues, el valor de la investigacin del anlisis de casos: ensancha el

repertorio profesional de los administradores pblicos y su comprensin de
cundo y cmo podr ser til cada herramienta de su repertorio. Si los estudiosos
pueden exponer no slo casosque ilustren nuevos instrumentos para el repertorio
del administrador bien preparado, sino tambin anlisis que expliquen los
principios subyacentes en cada instrumento, esos investigadores podrn prestar
un servicio til. Ayudarn a los administradores pblicos a descubrir cmo lograr
que sus organizaciones asciendan a lo ms alto de las dunas de arena."
En realidad, el enfoque de management se centr en la gerencia de polticas

pblicas de alto nivel, debido a que su inters no recae en la administracin
cotidiana de las oficinas gubernamentales, ni tampoco en el manejo estratgico
de stas, sino en la funcin de quien maneja o del ejecutivo poltico que hace
las policies de alto nivel. El sustentode la investigacin y docente de esteconcepto
no es propiamente terico, sino que seorienta hacia reglas prescriptivas basadas
en la prctica administrativas. Por consiguiente, el mtodo de investigacin
preferente es tambin el mtodo de enseanza dilecto, es decir, el anlisis de
estudios de casos."
es
7
Ibid, p. 94.
lbid, p. 99.
.. Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Op cit., p.163.

(Modallded: Inveattgeclones te6ricaS. Y terico-prctlca)
85
El mtodo de casos es una herramienta limitada a la que no se debe pedir ms de

lo que ofrece. Entresusbeneficios seencuentra el hecho de que permite acumular
fragmentos de informacin sobre la realidad, adems, que posibilita estudiarla
con profundidad. A partir de ello, manteniendo cautela y rigor en el anlisis, es
posible dar un salto en la generacin de conocimiento una vez que se han
acumulado experiencias suficientes para inducir comportamientos. Aunque el
mtodo de casos no brinda las mejores soluciones o alternativas a elegir en la
prctica, s amplia el repertorio de opciones y sugiere itinerarios ya recorridos
que pueden llevar a soluciones ya probadas. Aunque, para Cabrero (1998), el
mtodo de casos puede seguir siendo til para la gestin pblica, an a pesar de
sus limitaciones tericas.
1.6 Es la gestin pblica una ciencia?
La respuesta a esta pregunta es indispensable explorarla conforme al desarrollo

conceptual de la gestin pblica. Tanto en el origen de la gestin pblica como
paradigma terico, tambin existe al igual que con su definicin, la misma
confusin. Bozeman (1993) lo refiere en los siguientes trminos:
Lo turbio de los orgenes de la gestin pblica contrasta con los de la

administracin pblica y la teora burocrtica. Como campo de estudio
autoconsciente, la administracin pblica se remonta a Woodrow Wilson y a
susconceptos -fascinadoramente ambiguos- acerca de la dicotoma entre poltica
88

(Modalidad: Inv88tlgaclones le6rlcaa. y terlco-prcllcaa)
...
U!.J
'-

y administracin. El estudio de la burocracia en toda forma parece empezar con

Max Weber y su arquetipo.
Los orgenes de la gestin pbl ica quedan oscurecidos por el hecho de que esta
disciplina es producto de la evolucin institucional ms que del desarrollo.
intelectual."
Por ello, los dos enfoques de la gestin pblica -como tal
y como gerencia
pblica- an no han logrado constituirse en un ncleo vital, para conformarse

en una verdadera sntesis que permita aglutinar conocimiento acumulado,
ordenado y sistematizado que pueda constituirse en teora. El resultado es una
acumulacin de estudios vagamente relacionados para conformar una orientacin
comn que impide afirmar que se trata de una cuerpo disciplinario de pleno
derecho. Incluso en la actualidad queda en discusin la posibilidad siquiera de
una teora de la gestin pblica en sentido estricto, debido a que no existe el
conocimiento acumulado necesario para ordenarlo y sistematizarlo para que
pueda constituirse en principios generales, relaciones causales consistentes y
leyes de aplicacin general. Solo puede hablarse del estudio de la gestin pbl lea,
no de una teora debidamente constituida.
La naturaleza del origen de la gestin pblica explica en parte las carencias

tericas en su desarrollo; parecera que la disciplina se ha tenido que desarrollar
89
Bozeman, Barry (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Op. en, p. 37. Subrayado nuestro.

(MocIIIlIdad: Investigaciones te6rlcae, y te6rlco-rictlcae)
87
ms rpidamente en el seguimiento de la realidad, el anlisis de experiencias de

gestin y el estudio de casos, que en la conceptualizacin y clarificacin
de categoras para la interpretacin de dicha realidad. (...) se reconoce que este
campo es ms intuitivo, emprico y descriptivo de lo que sera deseable desde la
perspectiva de una ciencia social."
El enfoque de la gestin pblica parte del supuesto de que la burocracia es un

cuerpo compuesto de seres humanos, diferentes de organizacin a organizacin,
actuando sobre contextos particulares y que tienen agendas organizacionales
diferentes. La burocracia esun cuerpo pluriorganizacional que tiene una variedad
de dimensiones sociales. Debe reconocerse que no se puede buscar generalizar
el comportamiento burocrtico, pero en cambio se puede estudiar cmo acta
de manera concreta, en contextos especficos y sobre ello se pueden proponer
mejoras."
Uno de los mayores problemas con el management es que es un movimiento

que ha rechazado sistemticamente las reservas de la Administracin Pblica y
la Ciencia Poltica sobre la creacin de una nueva teora en el orden
administrativo. Ahora su reto es tratar de conservar su existencia y por lo mismo
conformar su propia identidad." De no lograrlo, el management se convertir
en una moda pasajera como muchas en el estudio de la Administracin Pblica.
90
Ibid. p. 25.
Arreliano, David. Op. cit. p. 37-38.

92 Guerrero, Ornar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit., p.163.
91
88

(Modalidad: Investigacionestericas, y terico-prcticas)
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:.....
.:.
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Captulo I Origen de la Gestin Pblica
Encuanto al pretendido carcter cientfico de la gestin pblica y la creacin de

teora, sus propios representantes tienen serias dudas al respecto. Rainey (1993)
prefiere no profundizar en torno a la supuesta teora de la gestin pblica, por lo
que considera necesario pasar de la reflexin a la produccin de una teora de la
gestin pblica." Laurence Lynn Ir, (1993) intenta conciliar prctica y teora, al
afirmar que la utilidad de que los administradores pblicos recurran a la teora
es esencial para la fijacin de adecuadas polticas pblicas, pero seala que los
trabajos acumu lados por esta corriente han sido poco sistemticos y con
investigacin terica casi nula." Por su parte, para James L. Perry (1993) la
teora de la gestin pblica debe propiciar "generalizaciones tiles y prcticas"
para que los administradores pblicos las pongan en prctica." Este autor
reconoce que una de las debilidades de la gestin pblica es su marcada
\;
,:
orientacin hacia los niveles directivos y que desconocen a los otros niveles de
decisin y operacin." Concluye diciendo que la teora de la gestin pblica
"Me abstengo de comerrtar lo que es la teora de la gestin pblica y lo que debera ser. Muchos eruditos han
dedicado tiempo, energa y tinta al anlisis de lo que es y de lo que debera ser la administracin pblica, ya
cuestiones similares, como, por ejemplo, si esta disciplina cuenta ya con un fondo adecuado de investigacin y
teora". Rainey, Hal G. "Preguntas Importantes para la Investigacin". Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 45.
94 "El papel de la teora en el mbito profesional de la gestin pblica consiste en ayudar a los administradores y a
susasesoresa hacer que una inteligencia crtica y analtica se involucren en el diseo y la eleccin de las disJ?<?siciones
institucionales necesarias para alcanzar las metas de las polticas pblicas. (...) La teora en la gestin publica dar
buen uso a la experiencia de las administradores pblicos (basndonos en el concepto de que los administradores
pblicos harn un trabajo mejor si estudian las experiencias reales de sus colegas en circunstancias similares).
Tambin se basar en las disciplinas acadmicas dedicadas a explicar la conducta y la eleccin (sobre la base de
que la realidad administrativa suele ser demasiado compleja para poder verla adecuadamente a simple vista)."
Lr
Laurence E. "la Teora en la Gestin Pblica" Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 49.
nn,
9 "qu debe tralar de aportar la teora de .Ia.gestin p~lica? En pocas palabras. darnos generaliplciones ttes
preticas sobre como deben actuar los administradores pblicos en diversas stuacrones. La frase "tiles y prcticas
pretende sugerir que la teora de la gestin pblica debe ser pertinente y orientada hacia problemas concretos."
Perry,James. "La Teora de la Gestin Pblica: Qu es?Qu debera ser?" Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 53.
96 "La teora de la gestin pblica debe hablar a todos los administradores pblicos, no slo a los que se encuentran
en la cspide estratgica de las organizaciones pblicas. (oo.) La teora de la gestin pblica debe estar tan atenta a
crear un conocimiento til para la gran mayora de administradores intermedios, como a desarrollar una teora que
sea pertinente para los administradores de nivel superior." lbid. p. 55.
93
Mencin Hon'orfflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveatigaciones teriCllS. y te6r1CO-pr(lctlcaa)
debe hablar a todos los administradores pblicos, no slo a los que se encuentran
en la cspide estratgica de las organizaciones pblicas.
Asimismo, Lee Frost-Kumpf y Barton Wechsler (1993) sostienen que las teoras
de la gestin pblica no deberan separar la prctica y la teora, aunque reconocen
que no han logrado crear categoras, clasificar pensamiento, observaciones y
experiencias vitales bajo el rubro de la gestin pblca.? Para estos autores
debe superarse la dicotoma teora y prctica en favor de un enfoque colectivo
ms interactivo para teorizar acerca de la prctica de la gestin pblica; este
enfoque permitira incluir el trabajo tanto de los acadmicos como el de los
practicantes. Los esfuerzos por definir lo que es la teora de la gestin pblica
deben tratar de investigar, aprender y actuar mediante la prctica de la gestin
pblica, en una tarea compartida y colectiva.
Incluso, se afirma que la gestin pblica necesita de una teora de xito respecto
al desempeo y la productividad. Para McGregor Ir, (1993) esta necesidad es de
tipo acadmica y prctica. Del lado acadmico, debe preguntarse cunto tiempo
y de qu modo una empresa de gestin pblica con pretensiones profesionales
cada vez mayores puede mantenerse si su repertorio no incluye al menos un
modelo de xito razonablemente slido. Del lado prctico est desarrollndose
97 " En contraste con la situacin de las disciplinas tradicionales, las teoras de la gestin pblica se forman, se
ponen a prueba y se aplican en la prctica. La teora de la disciplina est, debe estar y no puede dejar de estar
encarnada en la prctica de la disciplina. Por consiguiente, aun cuando se puedan mantener separadas las teoras
de la gestin pblica de su prctica, considerando que representan distintas formas de una actividad social colectiva,
no seIas puede separar en su contenido sustantivo ni en la influencia de su mutua interaccin." Frost-Kumpf, lee
y Wechsler, Barton. "Una Metfora Arraigada en una Fbula". Bozeman, Barry (coord.) Op. cit. p. 58.
70
Mencin Honorffica del Premio fAPEM 2001

(Modalidad:Investigaciones tericas, y te6rlco-prctlcas)
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:::.~

un drama que incluye intereses y resultados, los cuales reducen la importancia

del juego acadmico hasta un tamao insignificante, pues la actual escala y
ritmo de los hechos del mundo real han conspirado para suprimir los antiguos
escenarios en que se presentaba la gestin pblica."
La utilidad de la gestin pblica tiene relevancia en momentos que la accin de

gobierno es objeto de evaluaciones que enfatizan los resultados que realizan
ms que sus propsitos y herramientas que emplea. Lo importante no es
puntualizar lo que hacen los gobiernos, sino cmo lo hacen. Un atributo de la
gestin pblica esque alude al comportamiento factual del gobierno y axiolgico.
Bajo esta interpretacin no se trata de una metateora, sino ms bien de una
categora positiva, la cual destaca que la metodologa de la gestin pblica son
las aportaciones que nacen del conocimiento aplicado en sus facetas de
observacin, experimentacin, ensayo Y error, as como comprobacin
empfrica.?"
Por su parte, Kettl (1993) afirma que el movimiento de la gestin pblica ha

crecido bajo ciertas dudas, entre las que destacan tres cuestiones relevantes.loe
Primera, aunque los estudiosos de diversas disciplinas hayan contribuido al
crecimiento de la gestin pblica, existe muy poco cultivo frtil disciplinario.
98
McGregor Eugene B. Jr "Hacia una Teora del hito en la Gestin Pblica". Barry Bozeman (coordinador). La
Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 239.
Uvalle Berrones Ricardo. "El Carcter Multifactico de la Gestin Pblica Contempornea". Op.cit, p. 12-13.
100 Kettl, Donald F. '/En BuscadeClaves de la Gestin Pblica: Diferentes Modos de Cortar una Cebolla". Op. c. p. 100.
99
Menci6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones tericas,y terico-prcttcea)
71
Tienen que aportar conocimiento unos a otros; no obstante, se ha compartido

muy poco conocimiento. Segunda, cada una de las ramas de la gestin pblica,
se ha formado de manera fundamental, por lo que susespecialistas han decidido
estudiar y analizar cada una de ellas. Contemplar diferentes unidades de anlisis
a menudo produce visiones muy distintas. Tercera, aun cuando el primer impulso
del estudio de la gestin pblica ha sido la bsqueda de tcticas comunes que
pueden aplicarse a casi todos los problemas administrativos, la gestin pblica
tiene con frecuencia variaciones sorprendentes, por tipo de programa y nivel de
burocracia.
La obra clave de la investigacin de la gestin pblica que ha brotado de las

escuelas de polticas pblicas tiene varias caractersticas distintivas.t?' como
son las siguientes:
1.
Rechazo de la administracin pblica y su aplicacin. La investigacin
de la gestin pblica empieza por rechazar implcitamente la investigacin

tradicional de la administracin pblica y su aplicacin. Resulta instructivo
observar que pocos de los estudiosos principales de la gestin pblica sean
politlogos o administradores pblicos.
2.
Desarrollo de un campo de estudio alentador y prescriptivo. En marcado
contraste con el estudio de la aplicacin, que est centrado en la dificultad de

alcanzar las metas de un programa, la investigacin de la gestin pblica se
dedica a producir resultados.
101
Ibid, pp. 103-104.
72

(ModaHdad: Investigaciones terlcas, y terlco-prctlcas)
.....
ll!:1
3.

Captulo I Origen de la Gestin Pblica
Enfoque en la fijacin de estrategia por los altos administradores. La unidad
bsica de anlisis para los investigadores de la gestin pblica es la conducta de

los administradores pblicos de rango superior en las burocracias pblicas.
Mientras que la investigacin de la administracin pblica les ha parecido con
frecuencia a sus crticos una bsqueda de principios que brinda pocos
lineamientos claros a los administracin pblicos y la investigacin de la gestin
pblica est dedicada a la mano firme que pueden adoptar los administradores
pblicos para producir resultados.
4.
Desarrollo del conocimiento por medio de casos. La investigacin de la
gestin pblica ha progresado mediante un mtodo deductivo que avanza a

tropezones, buscando casos exitosos al estilo de las escuelas comerciales y las
experiencias personales de admi nistradores pbl icos. Desde su perspectiva, no
sabemos lo suficiente para hacer predicciones o crear modelos; en cambio,
debemos limitarnos a observar lo que funciona, y de ese examen sacar algunas
proposiciones que puedan ser tiles a los administradores pblicos.
5.
La lucha por poner el estudio de la gestin pblica al mismo nivel que la
investigacin de las decisiones. El movimiento de la gestin pblica est singular y conscientemente dedicado a lograr la paridad con la economa y el anlisis
de decisiones.
La gestin pblica ha seguido rumbos de investigacin en donde es probable

que aporte ideas y conocimiento emprico. Pero en otras lneas de investigacin,
la complejidad de la administracin pblica solamente puede producir "recetas"
(Modalidad: Inveatigaclonee terIcaS. Yt8rico-prcticas)
73
o "proverbios". En ese sentido, son reveladoras las conclusiones a las que llega
Kettl (1993) con relacin a la investigacin de la gestin pblica:
Primera, la gestin pblica abarca mucho ms que la conducta de los funcionarios

de alto nivel de la dependencia; incluye un conjunto mucho ms vasto de
problemas, y concentrarse exclusiva o siquiera principalmente en los funcionarios
de rango superior es perder de vista cuestiones importantes que afectan de manera
decisiva el desempeo de la dependencia. Segunda, la gestin pblica no presenta
un conjunto uniforme de problemas; antes bien, stos difieren sistemticamente.
Comprender las diferencias y hacerles frente bien puede hacernos llegar ms
lejos y con mayor rapidez que buscar los elementos comunes a toda la gestin
pblica.l'"
El estudio de la gestin pblica an est en sus inicios, y quienes la ensean y la

practican tiene una ocasin significativa de moldear esta rea de conocimiento.
Tambin tienen oportunidad de mejorar la forma en que se administra el gobierno.
Seala Kettl que la respuesta se encuentra en cortar la "cebolla" de la gestin
pblica de diferentes maneras, pues sus capas revelan perspectivas importantes
del problema para lograr que el gobierno funcione. Por lo que no existe una sola
manera de cortarla, si bien, existen diferentes formas de hacerlo.
En la bsqueda del ncleo de la gestin pblica Bozeman (1993) identifica al

menos cinco aspectos esenciales: 1) un inters por la prescripcin y, a menudo,
102
ibid, p. 113.
74

(Modalidad: Investlgaclonee terlcae. Yterlco-pr6ctk:as)

por la teora prescriptiva; 2) un enfoque en el carcter distintivo de la gestin

pblica y de las organizaciones pblicas y, en particular, por los efectos de
la poltica; 3) un enfoque en problemas ms que un enfoque en proceso;
4) un claro hincapi en el conocimiento contextual y la experiencia (en
comparacin con el conocimiento terico basado empricamente) y 5) un enfoque
en estrategia y en problemas multiorganizacionales.''" Concluye diciendo
" ...cuando las sumamos, obtenemos un resultado que es un poco distinto de la
Sociologa, la Ciencia Poltica, la Economa y hasta la Administracin Pblica.
Por tanto, lo que encontramos en el ncleo es un enfoque del conocimiento
distinto, no un cuerpo de teora singular".'?'
El estudio de la gestin pblica muestra sus mejores facetas cuando se preocupa

por una prescripcin informada tericamente y basada en la experiencia. Muestra
sus peores aspectos cuando corre al rescate del administrador pblico armado
tan slo con la reflexin sobre un caso presuntamente pertinente o, peor an. la
experiencia idiosincrsica de un estudioso. Las principales fallas del estudio de
la gestin pblica son su impaciencia por cuestiones causales ms profundas y
su falta de inters por el tipo de estructura terica que pudiera soportar un anlisis
ms profundo de las cuestiones causales que analiza.
103
Bozeman Barry "Conclusin: en Busca del Ncleo de la Gestin Pblica". Bozeman, Barry (coordinador) La
Gestin Pbica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica.
Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1993, p. 476.
lC'lbidem.

(Modalidad: InvestlgecionesteriCBS. Yterico-prctlcas)
76
Jos Juan Snchez Gonzl6t
De acuerdo a Bozeman (1993) la gestin pblica es un campo construido slo

por la prctica y el conocimiento tcito por lo que est en peligro de perder la
orientacin y rumbo, debido a que debe aspirar a ser un cuerpo terico coherente
de conocimientos
y no slo un conjunto de experiencias de ndole prctica.
Para los estudios de la gestin pblica el riesgo es que slo sean un cmulo de
investigaciones bajo un objeto de estudio comn, aunque no se haya construido
una disciplina que los integre y sintetice.l'" La gestin pblica est lejos de
constituir una disciplina cientfica, o una teora propiamente hablando.
1.7 Administracin pblica y gestin pblica
Existe una polmica, por una parte, entre los que sostienen a la Administracin
Pblica como campo de estudio, disciplina de enseanza y mbito de ejercicio
profesional, en la que se comparte aejas fuentes intelectuales, notorio vigor
futuro promisorio (Guerrero, 2000). Por otro lado, aquellos que quisieran
actualmente referirse al public management como un paradigma que resuelve
los problemas de los gobiernos
y que tiene un carcter ms dinmico y flexible,
por lo que se sostiene que es mejor referirse a la gestin pblica (Ospina. 1993).
Frente al paradigma del rnanagernent en su versin de gestin pblica, se
encuentran argumentos que ubican adecuadamente su relacin con la
105 Ornar Guerro seala que el management (como gestin pblica) tampoco ofrece un elxir de vitalidad a la
administracin pblica que stalo vea como su salvador y si bien escierto que la causa del atrasode la administracin
pblica justifica la emergencia de la gestin pblica, su resultado no deja de ser muy pobre. De tal modo, que el
remedio ha Sido ms malo que la enfermedad. Guerrero, amar. Teora Administrativa del Estado. Op. cit. p.165.
78

(Modalidad: InveatigacioneS te6rlcas. y terlco-prcticaa)

Un primer asunto es que se cuestiona que la voz administracin pblica se

considera inadecuada y ambigua. La ciencia de la administracin pblica ha
sido reducida de ciencia social a un paradigma singular, que tiende a ser
descalificado a favor de una denominacin que tradicionalmente era parte de su
definicin y alcance de estudio: public management, en ingls.t'" Debe quedar
claro, que el management es una orientacin de un objeto de estudio mayor y
del cual comparte su origen: la Administracin Pblica. Otro problema
lo constituye la irrupcin de ese paradigma autodenominado New Public
Management (Nueva Gestin Pblica), que es una reminiscencia aeja que
incorpora las tcnicas privadas a la administracin pblica, pero ahora se realiza
mediante la va de la economa neoclsica.
Este desconcierto, por el cual la Ciencia de la Administracin Pblica es reducida

a un mero paradigma, provoca serios problemas de traduccin al espaol con
perjuicio para la construccin conceptual y la irrupcin acrtica de modelos de
privatizacin impulsados por el neoliberalismo y que constituye un obstculo
para el desarrollo de nuestra disciplina. Un principio de solucin es el
redescubrimiento de la voz Administracin Pblica, reivindicando su utilidad
conceptual, sin menosprecio alguno del uso fructuoso que puedan ofrecer nuevos
o renovados paradgmas.'?'
106 Guerrero, Ornar. "Una Cruzada en pro de la Administracin Pblica: Perspectivas de la Ciencia de la
Administracin Pblica desde lberoamrica". 1/1 Congreso del CLAD. wwwllclad.org.velformana3.html.
l07lbid, p. 3.

(Modalidad:
Investlgacio~ tericas. y terico-prcticas)
77
La Administracin Pblica, como cualquier disciplina cientfica vigorosa en

desarrollo, sufre peridicas crisis cuya funcin es reforzar su estatuto de ciencia,
renovar su objeto de estudio y abrir brecha a la innovacin trada por nuevos
paradigmas. Sin embargo, la supuesta crisis de los aos de 1990 ms bien ha
significado una campaa difamatoria a travs de muchos instrumentos, aunque
algunos de los argumentos utilizados en su contra no cuentan con los sustentos
tericos necesarios. Omar Guerrero (2000) afirma que el paradigma de
Administracin Pbl ica contina predominando, en tanto que el propio al nuevo
paradigma de la Nueva Gestin Pblica, inherente a la privatizacin, declina
con ella. En realidad, los acadmicos y practicantes de la Nueva Gestin Pblica
lo refieren como pblico, cuando por su naturaleza y propsitos ms bien se
trata del manejo privado de lo pblico. Por lo tanto, queda claro que:
La ciencia de la administracin pblica se ha caracterizado por un proceso de

construccin sumamente dinmico, cuya flexibilidad de su objeto de estudio en
su periferia es patente. Por extensin, nunca ha tenido que resignarse a perder su
centro disciplinario ni debe tampoco ceder su nombre a favor, por ejemplo, del
management pblico. Este ltimo, en todo caso, esparte de su centro acadmico,
y tal como lo hemos apreciado, no ha renunciado jams a l. lOB
Por su parte, Baena del Alcazar (2000) afirma que el estudio de la Administracin
Pblica, titular formal del poder pblico y elemento del sistema poltico, es de
por s un estudio poltico, como lo es tambin el estudio de su funcionamiento
10.
lbld, p. 15.
78

(MOdalidad: Investigaciones tericas, y le6rlco-prctlcas)

capitulo I Origen de la Gestin Pblica
de la gestin pblica que realiza.l'" Lo que lo lleva a plantear los siguientes

argumentos: 1) el carcter interdisciplinario de la Ciencia de la Administracin,
al que no debe renunciar, pero que no puede llevar a prescindir de una
construccin propia y ms avanzada; 2) aunque la pertenencia de nuestra
materia a la Ciencia Poltica es indudable, hay que definir el terreno especfico
propio de la Ciencia de la Administracin y 3) esta ciencia no puede ni debe
quedar en el terreno de la mera especulacin sino que debe ofrecer soluciones
prcticas a los administradores pblicos.
Por lo que es necesario elaborar una teora en el periodo que se encuentran en

auge nuevas ideas, distintas de las tradicionales sobre la Administracin Pblica,
como es el caso de la New Public Management (Nueva Gestin Pblica). Aunque
existen aportaciones sobre el lmite entre la poltica y la administracin, ests no
resuelven el problema central de la Ciencia Administrativa ya que no supone la
construccin cientfica sobre la gestin administrativa que inclusive seencuentra
ensamblada con las decisiones polticas y su estudio.
El auge y puesta en prctica de la Nueva Gestin Pblica por el cual, ante la

crisis financiera del Estado de Bienestar, se intenta reducir a toda costa el gasto
pblico y llevar a cabo una poltica de privatizaciones. De esta forma se tratara
de conseguir una disminucin del volumen del sector pblico y del papel mismo
de la sociedad, lo que produce al mismo tiempo que se intenta obtener eficiencia
109 Baena del Alcazar, Mariano. "la Ciencia de la Administracin Pblica en Espaa". 111 Congreso del CLAD.
wwwllclad.org.velformana3.html.
Mencin Honorlfloe del Premio IAPEM 2001

(ModaIldad: InveetlgactonM tericII. YterICo-~cas)
79
y eficacia en un contexto de una creciente falta de legitimidad de la administracin
pblica. "El movimiento del new public management ni supone un cuerpo de

doctrina sobre este punto ni ofrece soluciones respecto a l"."?
Para Kettl (1993) la Administracin Pblica sigue siendo el foro de muchas

investigaciones importantes, pero perdi indiscutiblemente su asiento central
ante la mesa en su disciplina familiar: la Ciencia Poltica. Adems, cada vez es
ms frecuente, que quienes investigaban y enseaban la Administracin Pblica
se distanciaron de la Ciencia Poltica y a veces hasta encontraron hogares ms
hospitalarios en otras disciplinas o simplemente intentaron crear una disciplina
dentro de la misma.'!'
Para este autor, la investigacin de la gestin pblica tiene races distintas y ms

recientes. Cuando empezaron a desarrollarse las escuelas de polticas pbl icas,
siguieron tpicamente vas separadas para el anlisis de las polticas (enfoques
basadosen la economa para identificar las mejores decisiones) y la investigacin
de la gestin pbl ica (la mejor manera de llevar a la prctica esas decisiones).
"Ciertas obras que marchan bajo la consigna de la gestin pbl ica no son ms
que la antigua investigacin de la administracin pblica y su aplicacin, con
un nuevo atractivo para un pbl ico diferente".'?
11/bid, p.9.
Kettl, Donald F. "EnBuscade Claves de la Gestin Pblica: Diferentes Modos de Cortaruna Cebolla". Op. cit. p.102.
111
'v
lbidem.
80

.....
ii!.i

Si son vl idas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la

investigacin y la teora de la gestin pblica, entonces esta "disciplina" an no
est capacitada para ocupar un lugar junto a las Ciencias Sociales ms maduras
y tericamente ricas en conocimiento. Como campo de estudio, la gestin pbl ica
se ha descrito de modo diverso; se dice que est del lado "blando" (el anlisis de
polticas est del lado "duro") y se le considera ms como un oficio que como
una disciplina (Liebman, 1963). En realidad, la investigacin y la teora de la
gestin pblica han recibido mejores calificaciones por su aspecto prctico y su
utilidad (Graciano y Rehfuss, 1974); pero desde los aos de la poca de la
administracin cientfica no sehan hecho afirmaciones muy convincentes acerca
de su potencial cientfico. l 13
Para resolver el problema de la supuesta cientificidad de la gestin pblica,

Bozeman (1993) seala, de manera irnica, una de las formas en que se puede
avanzar en la teora de la gestin pblica y mantener una relacin saludable con
la prctica y la aplicacin. Esta consiste en seguir empleando una definicin
vaga del trmino teora, lo cual no resuelve el carcter emprico de la gestin
pblica.
Hoy, no resulta productivo discutir sobre los requerimientos de la teora ni resucitar

debates entre positivistas y antipositivas. Lo que se debe reconocer es que gran
113 Bozeman, Barry. "La Teora, la 'Sabidura' y el Carcter del Conocimiento en la Gestin Pblica: Opinin Crtica
del Nexo entre Teora y Prctica". Bozeman, Barry (coordinador) La Gestin Pblica. Su SituacinActual. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de T1axcala, EC.E., 1993,
p.65.
Mencin Honorifica del Premio IAPEM 2001

(Modallded:InveetlgacloneSteriCaS. Yte6rlco-prctlcas)
81
parte de la bibliografa sobre la gestin pblica no esterica, no tiene pretensiones

tericas y, sin embargo, es muy til. 114
Por su parte, para Gonzlez (1999), el surgimiento de la Nueva Gestin Pblica

puede ser comprendido como una verdadera "ruptura epistemolgica" en tanto
que supone un cambio profundo respecto de los paradigmas que han regido la
construrr n de la disciplina.'!' Porejemplo, la "ruptura del paradigma formalista"
sostiene que parte de la eficacia per se de la norma y el procedimiento para
obtener los resultados esperados, predeterminando la accin de las
organizaciones. De all que su legitimidad proviene de su apego a la legalidad.
El nuevo paradigma pone el acento en las calidades gerenciales y el liderazgo,
marca esta tendencia al privilegiar la capacidad de gestin por encima de la
estructura y la frmula burocrtica. La eficacia como indicador de la accin
administrativa y por ende del gasto pblico, se presenta como una instancia
superadora de la eficiencia como medida del rendimiento de las
organizaciones. 116
Hay que considerar que al lado de las mejoras a la gestin pblica se inscriben
las recomendaciones de acercar al Estado a la sociedad a travs de la participacin
y la descentralizacin, mediante los mecanismos del control social, del fomento
de organizaciones civiles, las organizaciones no gubernamentales, las
,., Ibid, p. 80. (El sobresaltado es mo).
Gonzlez, Juan Antonio. "La Ciencia de la Adrnlnistricin Pblica y la Ciencia Poltica en Iberoamrica".
11I Congreso del CLAD, p. 6.. www//c1ad.org.ve/formana3.html.
tt
Para este autor existen otras "rupturas" como son: 1) del objeto; 2) del sujeto; 3) dialctica pblico-privado; 4)
paradigma formalista y 5) del presupuesto de la neutralidad.
82

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6ric:o-prcticas)
lh.i

Caprtulo I Origen de la Gestin Pblica
cooperativas, las del orden privado y del voluntario como potenciales para
desempear actividades estatales por delegacin o contratacin. Esta alternativa
en fuerte alianza con la posburocracia se convierte en el pilar fundamental para
evitar el desplome del Estado. 1l7
Cabe sealar que las primeras aproximaciones de los resultados de la aplicacin

del modelo empresarial, ha mostrado que es altamente costosa y que al igual
que con las organizaciones privadas, la aplicacin de las tcnicas se ha convertido
en moda, con la particularidad que tiene para el sector pblico. A veces los
enfoques pueden ser contradictorios: mientras la reingeniera, supone que los
empleados son sacrificables, la calidad total afirma que son de valor inapreciable.
La reingeniera esun proceso que destaca la misin organizacional y setransforma
iniciando de cero, mientras que el enfoque de calidad pregona el mejoramiento
continuo.
118
Algunos autores han presentado argumentos que buscan constituir el perfil de

una Nueva Gestin Pblica con nfasis en los pases iberoamericanos. La primera,
la capacidad del gobierno del Estado de utilizar los medios financieros y
administrativos para poder intervenir eficazmente en aquellos casos en que el
mercado acuse falta de coordinacin. La segunda, que se relaciona con la
dinmica social mediante los pactos sociales o coaliciones polticas que permiten
estabilidad poltica y legitimidad del gobierno, lo que en trminos de estructuras
Banco Mundial. Informe sobre el Desarrollo Mundial. 1997.
Barrera Restrepo, Efrn. "Ciencia de la Administracin Pblica y Ciencias Sociales en Iberoamrica. (Entre la
Utopa de la Eficiencia y la Realidad de la Corrupcin)". 111 Congreso del CLAD. www/lclad.org.velformana3.html.
117
118

83
se traduce en la creacin de un ncleo estratgico del Estado y descentralizacin

a travs de las agencias ejecutivas y organizaciones sociales, por medio de los
contratos de gestin. 119
Otra posicin propone la conciliacin entre Poltica y Administracin bajo el

buen gobierno. Para superar los modelos -ideal, ortodoxo, liberal y empresarialde la gestin pblica, se sugiere a la buena administracin pblica como una
"posibilidad de implementacin organizacional del conjunto de tecnologa
gerencial a las finalidades, valores y reglas operacionales de cada Estado, para
que el Estado sea eficiente, fiscal, justo y seguro"."?
Existe la necesidad en la nueva administracin pblica de un proceso de

modernizacin donde la importancia del liderazgo sea el motor de la visin del
futuro de la gestin pblica, desde el cual se constituye una red eficaz de agentes
de cambio presentes significativamente en las diversas organizaciones que
integran la administracin pblica, en la que participen en su mejora los
parlamentos y los partidos polfticos.!" En esta perspectiva, la gestin moderna
se inicia con la modernizacin de la democracia en la participacin y
descentralizacin, el ejercicio de la ciudadana, los partidos polticos, el
parlamento y el aparato administrativo, para el caso iberoamericano sin la
introduccin de conceptos como corporativismo, estatismo, patrimonialismo,
Bresser Pereira, Luis Carlos. "Una Reforma Gerencial de la Administracin Pblica en Brasil". Reforma y
Democracia. www//clad.org.ve/formana3.html.
120 Falcao Martins, Humberto. I Congreso del CLAD. www//clad.org.velformana3.html.
12' Pratsi Catal, loan. "De la Reforma a la Modernizacin Administrativa". Consigna, No. 441, Bogot tercer
trimestre, 1994. Citado por Efrn Barrera Restrepo.
r
119
84

(Modalidad: Investigaciones te6ricas, y te6rico-preticas)

centralizacin, burocratismo autoritario y caudillismo, no es posible entender la

historia de nuestros pases.
Porltimo, se requiere "publificar" a la gestin pblica, esdecir, extraer la riqueza

de lo pblico en las relaciones entre la sociedad y el Estado. Como propuesta es
diferente a la crisis del Estado y del aparato burocrtico, frente a la globalizacin
e internacionalizacin de la economa. La propuesta sostiene que la sociedad
civil debe participar en la democracia para generar mayores alternativas de
participacin ciudadana y de control social, para poner como objetivo de la
reforma administrativa posburocrtica, la "publificacin" donde las relaciones
sociales tienen por escenario la sociedad rnisrna.'"
Echevarray Mendoza (1999) sealan que debe tenersepresenteque el desarrollo

de las ciencias del management ha estado vinculado a un mundo empresarial en
el que las presiones competitivas han servido de motivo de renovacin y
perfeccionamiento constante de los sistemas de gestin, lo que a su vez ha
promovido la aparicin
y el avance de nuevas corrientes cientificas.":' Ajena a
las presiones del mercado, la Administracin Pblica no haba experimentado la

misma urgencia por atender a los dictados de economa, eficiencia y eficacia.
Sus principios de organizacin y funcionamiento se orientaban a satisfacer el
imperativo burocrtico de la aplicacin universal
122
123
y uniforme de las normas, sin
Cunill Grau, Nuria. Repensando /0 Pblico a Travs de la Sociedad. Caracas, CLAD, 1997.
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management
Pblico". Op. cit., p. 18.
Mencin Honor(fica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones teriCaS. Yterico-prcticas)
85
reparar demasiado en recursos ni resultados. Esta es una razn para entender la

dificultad de trasladar el bagaje conceptual y prctico del management hacia la
Desde los aos de i 960 a 1980, la introduccin del management hacia el sector
pblico no dio los resultados esperados. El escepticismo fue la reaccin
predominante ante un lenguaje que se consideraba extrao y hostil a la tradicin
administrativa, dominada por profesionales pertenecientes a la tradicin jurdica
y poltica. En consecuencia, el trasplante de las tcnicas de gestin tuvo una

vigencia precaria y poco duradera, all donde lleg a realizarse.
El problema era su interpretacin perversa y restringida, se tendi a considerar el

management como un conjunto de tcnicas universales, igualmente aplicables
a todo tipo de organizaciones. Al tiempo que se le relacionaba casi exclusivamente
con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depuracin tcnica
de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de
los empleados pblicos.'> As, para algunos se trata slo del management
pblico, bien como una orientacin derivada de la gestin empresarial, o bien
como un campo de estudio con caractersticas propias y diferenciadas que le
confieren su propia singularidad. Est ltima sujeta a discusin en otro apartado.
lbid, P: 19. Estos autores citan a Gibert un administrador pblico francs que seala: "La realidaddel manage
ment publico es muy controvertida: para algunos se trata de un concep.t0 estrella, mientras que para otroses el
instrumento culpablede una voluntadde 'privatizacin' o de 'rentebtlirecon' de losservicios pblicos; es, igualmente
un concepto vaco para los que piensan que no hay ms que un management, una ciencia ficcin para los que
hacen un anlisis pesimista de lagestin de la administracin, un neologismointilpara los que ven en la ciencia
administrativa el Instrumento de un enfoque concreto del funcionamiento de las organizaciones, etc".
124
86

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y terico-prcticas)
......
ih.i

A partir de la aplicacin de los postulados de la Nueva Gestin Pblica se pueden

constatar las limitaciones de los mecanismos de mercado y de redes, lo que
conduce a una revalorizacin y reconceptualizacin del rol del Estado. Luego
de casi dos dcadas de crticas incesantes al Estado y su burocracia, estamos
asistiendo en este momento al replanteo del valor y de la importancia del ncleo
estatal en el nuevo sistema de servicios pblicos. En primer lugar, porque dispone de una maquinaria administrativa con representacin a nivel nacional. En
segundo lugar, porque dicha maquinaria responde a los representantes electos
por el conjunto de la ciudadana. Esto lo distingue de la lgica particularista de
mercado, ya que expresa la voz de la ciudadana y no de una parte de ella.':"
Al mismo tiempo, porque asume la representacin de sectores sociales carentes

de poder de compra y que no interesan al mercado. Por ello, el aparato
administrativo estatal constituye el canal de accountability ante los representantes
polticos, ya travs de ellos ante la ciudadana en su conjunto, por la formulacin
e implementacin de las polticas pblicas. Este rol del Estado en la elaboracin
de las polticas pblicas, se basa en que an en el proceso ms negociado, ste
no es un actor ms, sinoque esel nico actor que puede desarrollar la capacidad
de tener una visin de conjunto y expresar el inters general.
En suma puede sealarse que: 1) la gestin pblica tiene dos implicaciones:

a) es una actividad que para nuestros efectos debe emplearse en minscula
Narbondo, Pedro y Ramos, Conrado. tt "La Cuestin de la.Governance: Mercados, Redes y Capacidad Estatal de
Conduccin". VI Congreso Internacionaldel CLAD, Argentina, 2001, www.c1ad.org.ve/anales6/html.
125

(Modalidad: Inveetlgaclones le6t1cas, y le6rico-prctlcas)
87
(gestin pblica) y b) existen investigaciones que intentan explicar dicha actividad

por lo que debe utilizarse en mayscula (Gestin Pblicaj.!" 2) su origen conceptual se encuentra en el pub/ic management y en su derivacin primaria de
gerencia pblica; 3) cuenta con un inters de estudio que le permite conformar
una orientacin en el objeto de estudio de la Administracin Pblica; 4) no
existe una teora de la gestin pblica y probablemente, no puede aspirar a
construirla; 5) es un enfoque de naturaleza emprica que pretende convertirse en
una disciplina (situacin controversial y compleja) y 6) por todo lo anterior, puede
afirmarse que no puede considerarse como una ciencia, sino como una
orientacin dentro del objeto de estudio de la Administracin Pblica.
12. la administracin pblica tiene un objeto de estudio que es la actividadorganizada del Estado, por lo que la
gestin pblica comparte este objeto, es decir, no cuenta con un objeto propio e independiente. lo mismo sucede
con el estudio del ol:ijeto, por lo que puede afirmarse que la Gestin Pblica como estudio del objeto, es una de las
orientaciones o interpretaciones de la Administracin Pblica.
88

(Modalidad: I~ 1e6rtcas. Yte6rlco-pn\cticaa)
Captulo 11
De la Gestin pblica a la Nueva Gestin Pblica
(New Public Management)
Una de las mayores transformaciones que viven los Estados

en la actualidad, se centra en el cuestionamiento de su
capacidad de gobierno. No se discute su existencia misma,
ya que el Estado es una de las instituciones ms antiguas y
probablemente, la nica capaz de resolver los grandes
problemas que enfrenta la humanidad. Lacrtica hace nfasis
en la eficiencia y eficacia de la administracin pblica para
atender de manera adecuada, oportuna y con limitados
recursos, las necesidades y requerimientos crecientes de una
sociedad ms participativa y demandante. La administracin
pblica como la parte ms visible del gobierno, tiene uno
de susmayores retos: constituirse en un factor de desarrollo
y no en un obstculo para consolidar el desarrollo
econmico y social de las naciones.
(ModaIldad: InvestlgaClonea tericaS,Yte6rlco-prCtleat)
89
En este captulo, se describe el surgimiento de la gestin pblica y su

transformacin a la Nueva Gestin Pblica (New Pub/ic Management). De manera
histrica, <;e revisa la bibliografa ms representativa que muestra la transformacin
de la gestin pblica a la Nueva Gestin Pblica, propuesta que realiza Barzelay
(2001) Yque, con algunas fuentes adicionales, nos permite conocer el desarrollo
histrico y terico, as' como la situacin actual de la gestin pbl ica
contempornea.
La situacin actual de la Nueva Gestin Pblica puede ser abordada en dos

dimensiones: la primera tiene que ver con la influencia de la gerencia privada en
la gestin pblica, y en segundo lugar, el enfoque de calidad aplicado al servicio
pblico En este captulo abordaremos las teoras gerenciales y sus argumentos
ms representativos aplicados a la administracin pblica, que conforman la
llamada Nueva Gestin Pblica. En el siguiente captulo sern analizados los
estudios de calidad en el servicio pblico, para identificar los aspectos ms
relevantes en la gestin pblica.
2.1 Origen y desarrollo de la nueva gestin pblica
La Nueva Gestin Pblica (New Publk: Management) es un campo de debate

profesional y de polticas, de proyeccin internacional, acerca de temas
concernientes a la gestin pblica, incluyendo polticas de gestin pblica,
liderazgo ejecutivo, diseo de organizaciones programticas y operaciones
90

......
:::.;
'''-

Captulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
gubernamentales. 1 La Nueva Gestin Pblica (NGP) se presenta como

poi ticamente neutra, aunque en realidad no lo sea. Su hegemona y su ampl ia
difusin se debe a su capacidad para dar respuesta a algunos dilemas del mundo
actual y, especficamente, a los generados por los altos costos de los servicios
pblicos, as como la carencia de control de las burocracias.
Dentro de este contexto las fuentes tericas de la Nueva Gestin Pblica se

encuentran en la escuela de la eleccin pblica (public choice) y en el
gerencialismo clsico. En cuanto cuerpo terico, la crtica que efecta la eleccin
pblica a las instituciones y al modelo burocrtico de administracin pblica es
mucho ms demoledora que la del gerencialismo, ya que este ltimo apenas
logra despegar de la casustica y de los intereses del mundo de los negocios. Las
ideas de la eleccin pblica tienen una construccin mucho ms sistemtica y
su crtica a la burocracia tiene intuiciones acertadas que si bien no constituyen,
una explicacin completa del fenmeno y, por ello, lo distorsionan ponen de
manifiesto aspectos que son difciles de ignorar.'
Al margen de la consistencia de los argumentos que presentan cada uno de estos

enfoques, lo que ambas corrientes tienen en comn es su cuestionamiento de la
burocracia, lo que tienen de contradictorio es la solucin del problema. La teora
Barzelay, Michael. "La Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos
tv otrost". Reforma y Democracia. Venezuela, CLAD, No. 19.2001. Cabe sealar que el traductor utiliza a la NGP
como (nueva gerencia pblica), para los efectos de esta investigacin se traduce a la NGP como (nueva gestin
pblica). Asimismo, debe sealarse que se cita la bibliografa sealada por Barzelay, alguna directamente del
Ingls y otra que se encuentra en espaol, as como otra que se considera necesario incorporar a este desarrollo.
2 Olas de Lima Gete, Blanca. (coord.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 10.

91
de la eleccin pblica se "centra en la necesidad de restablecer la primaca del

gobierno representativo sobre la burocracia (oo.) el gerencialismo es la necesidad
de restablecer la primaca de los principios gerenciales sobre la burocracia".' La
eleccin pblica pretende limitar la autonoma de la burocracia retomando su
control en nombre del gobierno representativo; el gerencialismo busca alejar a
los gerentes de la intromisin de los polticos.
Durante la dcada de 1970, el managementpbl ico sepresent como un conjunto

de doctrinas de aplicacin general y universal caracterizada por rasgos de
portabilidad y difusin, as como de neutralidad poltica. Esto signific, por una
parte, que sus principios y tcnicas se presentaran como una respuesta vlida
para los problemas de la gestin pblica en una multitud de pases (desde
Dinamarca hasta Nueva Zelanda), en diversos niveles de administracin (de la
central a la local) y en los ms variados sectores de actividad pblica (desde la
educacin hasta la salud). Por otra parte, con la supuesta neutralidad poltica se
quera sugerir que sus prescripciones servan para poner en prctica las voluntades
de ideologas contrapuestas, ofrecindose como un marco bajo el cual se poda
perseguir tanto el desmantelamiento como la defensa del Estado de Bienestar.'
Sin embargo, la naturaleza y especificidad de muchos de los problemas pblicos

pondra de manifiesto la imposibilidad de encontrar soluciones previas en el
3 Aucoin, P. "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradigmas, Principios, Paradojas y Pndulos". Brugu,
Q. Subirats, J. Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, MAP-INAP, 1996, p. 493.
4 chevarra Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestion Pblica: el Concepto de Management
Pblico". E~ Losada Marrodn, Carlos. De Burcratas fl Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la
Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 16.
92
Menci6n Honorfica del Premio IAPEM 2001


Capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
sector pblico. Como consecuencia, las organizaciones pblicas deberan o bien

adaptar sustancialmente las tcnicas privadas, o construir sus propios modelos.
Ello dara lugar a un proceso de experimentacin y aprendizaje social en el que
el managementpblico constituye un enfoque de gestin distintivo que seesfuerza
por responder a la especificidad y complejidad de las administraciones pblicas
y del entorno en que stas operan. Como afirma Metcalfe (1990), el desarrollo
del management pbl ico puede contemplarse como un proceso que va
progresivamente "de la imitacin a la innovacin".'
La Nueva Gestin Pblica se origina como un dispositivo conceptual inventado

con el propsito de estructurar la discusin acadmica sobre los cambios
contemporneos en la organizacin y el gerencialismo de la rama ejecutiva del
gobierno. Barzelay (2001) realiza una revisin bibliogrfica de los trabajos ms
representativosque propiciaron la transformacin de la gestin pblica a la Nueva
Gestin Pblica." A continuacin se describen a cada uno de ellos, con sus,
propuestas y limitaciones tericas, para finalizar con un debate en torno a este
proceso de transformacin.
2.1.1 La argumentacin administrativa
La referencia original ms citada es Hood (1991), sin embargo, un trabajo de

similar importancia que cubre los orgenes de la Nueva Gestin Pblica (NGP)
Metcalfe, les. "la Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 47.
, Barzelay, Michae!. Op. cit., pp. 12-53.

(Modalidad:Investigaciones tericas. y terico-prcticas)
93
es la obra Administrative Argument (La Argumentacin Administrativa) de

Christopher Hood y Michel Jackson (1991 ).7 En este trabajo ambos autores
reconocen a la NGP simultneamente como un argumento administrativo y como
una filosofa administrativa aceptada, aunque no es considerada como teora.
Aunque para ellos no existe un texto clsico que fije definitivamente las ideas de
la nueva gestin pblica, quiz el documento oficial ms cercano es el tratado
de la Tesorera de Nueva Zelanda, Government Management, elaborado en 1987
(NZ Treasury, 1987). Para Hood y lackson la Nueva Gestin Pblica (New Public Management) es una abreviatura conveniente, pero imprecisa, para denotar
una filosofa administrativa que vino a dominar la agenda de la administracin

pblica en los aos de 1980 en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia.
Aunque hay variantes en Estados Unidos y Canad que tienen cierta semejanza
con dichos planteamientos, siguen caminos diferentes."
La Nueva Gestin Pblica tiene una base intelectual eclctica. Hasta cierto punto
utiliz el "nuevo" institucionalismo econmico que haba florecido en los aos
de 1940. An es discutible hasta qu punto tales ideas hayan ejercido una
influencia directa sobre la prctica del gobierno, aunque sin duda formaban
parte de un clima amplio de actitudes hacia el Estado y el sector pblico dentro
del cual se desarrollaba la Nueva Gestin Pblica. As, sta obtuvo algo de su
esplendor de las doctrinas de la "cultura corporativa" que estaba de moda en los
7 Hood, Christopher y Iackson, Michel. LaArgumentacin Administrativa. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Coahuila, F.C.E., 1997.
ibid, p. 288.
94
Menci6n Honoriflca del Premio IAPEM 2001


aos de 1980 (Peters y Waterman, 1982)9. Sin embargo, para Hood y Iackson la
Nueva Gestin Pblica es parte de un desarrollo del movimiento intelectual de
la administracin cientfica, con su preocupacin por eliminar el desperdicio y
medir los productos del trabajo como una condicin del control efectivo. Esta
preocupacin, de antiguo data de las ideas de Taylor y an de Bentham acerca
de la Administracin Pblica.
Hood y jackson encuentran una relacin entre el cameralismo y la nueva gestin

pblica, al menos en siete aspectos esenciales: 1) el uso del trmino
"administracin pblica"
la
(Staatswirtschaft Haushaltungskunst); 2) el acento en
tecnologa administrativa como clave de una administracin pblica eficaz;
3) la idea de que la
nocin de
ejecucin puede y debe separarse de las altas polticas;
4) la
austeridad es la reina de las virtudes administrativas, y la importancia
central otorgada al sistema financiero del Estado; 5) la preferencia por
evitar la
administracin estatal directa de transacciones o procesos complejos; 6) la

naturaleza esencialmente jerrquica y centralista de ambas escuelas en la prctica,
y7) la ausencia de cuestionamiento de los parmetros del orden social y poltico

dentro del cual opera la administracin pblica."
Para estos autores existen seis elementos que constituyen un factor de aceptacin
de la nueva gestin pblica, los cuales se pueden resumir de la siguiente manera:
Peters, Thomas ). y Waterman, Rober! H. )r. En Busca de la Excelencia. Mxico, Lasser Press, 1984. (Ttulo
original: In Search of Exccellence).
10
lbid, p. 293-294.
Mencin Honorltlca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad:Investigacionestericas, y ~coprcticas)
95
1.
Simetra: la nueva gestin pbl ica corresponde al deseo de cambio en las
modas administrativas, del surgimiento de algo nuevo, como una "nueva

apariencia" diferente a las ideas de la planeacin y la ingeniera social de los
aos de 1960 y 1970. Un ejemplo muy claro es el surgimiento en Nueva Zelanda
de la Nueva Gestin Pblica debido a la crisis de las divisas y el cambio del
gobierno en el ao de 1984.
2.
Metfora: la metfora principal de la Nueva Gestin Pblica es la de dirigir
la organizacin estatal como una administracin corporativa privada. Es discutible

considerar que la Nueva Gestin Pblica cambi la realidad del trabajo
gubernamental en los ms mnimos detalles. Esta transformacin puede verse en
el lenguaje poltico de los altos funcionarios, quienes dejaron de hablar como
burcratas para adoptar el lenguaje de los gestores de corporaciones privadas.
3.
Ambigedad: como seala Pollitt (1985) la retrica del "desempeo" como
un leitmotiv de la Nueva Gestin Pblica es un concepto vago y polifactico

que trasmite un gran conjunto de significados potenciales (eficiencia, economa,
eficacia, calidad, disponibilidad o satisfaccin del consumidor). Por lo tanto el
"mejoramiento del desempeo" puede interpretarse como un cdigo de la
parsimonia financiera (mejora el desempeo financiero) y, al mismo tiempo,
como un cdigo de la calidad del servicio. Lo mismo se aplica a la
"responsabilidad" ya la "excelencia", tan invocada por Peters yWaterman (1982).
4.
El bien pblico y los intereses privados: la Nueva Gestin Pblica se
presenta como una frmula para el beneficio colectivo. Este resida en la promesa
de servicios pblicos mejores y menos costosos para los contribuyentes
96

(Modalidad: Inveetigaciones tericas, y terico-prcticas)
y los
......
u, ~
:::.:

ciudadanos en general. Tales objetivos se obtendran como resultado de una

administracin pblica profesional, aliada a otras doctrinas convencionales de
la Nueva Gestin Pblica como la privatizacin, la corporativizacin, la
evaluacin del desempeo y la paga por mritos. Cabe sealar que muchos de
los supuestos beneficios pblicos de la Nueva Gestin Pblica son improbables
y cuestionables; resulta msfcil demostrar los beneficios privados y semiprivados

de esta corriente que,por cierto, no figuran en sus argumentos justificativos.
5.
La selectividad en la argumentacin: la Nueva Gestin Pblica recurra
tpicamente a la cita de ejemplos, autoridades y mximas. Su defensa abundaba

en ancdotas acerca de las fallas o los despilfarros extravagantes en la "antigua"
6.
La eliminacin de la duda: la Nueva Gestin Pblica era vulnerable a la
duda porque no haba demostrado sus afirmaciones: que el cambio a la

corporativizacin
y la privatizacin beneficiaba principalmente a los
administradores pblicos y polticos; que la parcialidad descentralizada de la

"libertad de escoger" era incompatible con la parcialidad centralista de la "libertad
para administrar"; que sus defensores tendan a sugerir comparaciones
inconsistentes con el sector privado; que el concepto de "responsabilidad" era
empobrecido y apolftico."
11 lbid, p. 309. Los autores sealan que la idea de modelacin de la administracin pblica, segn la receta de la
"excelencia" aconsejada por Peters y Waterman, era vulnerable a la duda porque todos los casos eran
estadounidenses, de modo que las lecciones que pudieran extraerse de ellos fallaran. Que la "excelencia" POdra
ser un fenmeno transitorio, debido a que ms de la mitad de las compaas identificadas como "excefentes"
haban desaparecido menos de 1O aos despusde la publicacin de su libro.

~ldad: Inveetlgactonee tericas. Yterico-prctlcas)
97
Hood y lackson concluyen que muchas de las ideas acerca de la Administracin

Pblica -incluida la Nueva Gestin Pblica- deben considerarse doctrinas, antes
que teoras. Las doctrinas como punto intermedio entre las "polticas" y la "teora",
que adems son numerosas y contradictorias, en las que su grado de aceptacin
social, aumenta o disminuye por obra de algn proceso distinto de su
demostracin a partir de "datos slidos". A pesar de la aseveracin de Herbert
Simon (1988) de que el nico camino para la ciencia administrativa era el
experimento con "datos slidos". La realidad demuestra que despus de 40 aos
los resultados son limitados "por lo menos en esetiempo parece haber tenido un
escaso efecto sobre la manera en que la argumentacin administrativa es llevada
a la prctica".'? En suma, la Nueva Gestin Pblica slo es una
puede ser considerada como
doctrina y no
teora. B
2.1.2 Aucoin
A pesar de que no utiliza el trmino Nueva Gestin Pblica, la obra de Aucoin

(1990) es tambin considerada como un trabajo inicial de la literatura sobre esta
materia." Su discusin fue similar a la de Hood y lackson, al afirmar que los

cambios en las ideas aceptadas ayudaron a dar cuenta de los cambios
12 Simon, Herbert A. El Comp'0rtamiento Administrativo. Estudio de /05 Procesos Decisorios en la Organizacin

Administrativa. Madrid, Agullar, 1988.
13
lbid, p. 315.
Aucoin, Peter. "Administrative Reform in Public Management: Paradigms, Principies, Paradoxes, and Pendulurns". Governance, No. 3, 1990. Esteartculo se encuentra en espaol. Aucoin, Peter. "Reforma Administrativa en
la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Bruge, Quim (cornp.). Lecturas de Gestin Pblica. Madrid, Ministerio
de las Administraciones Publicas, 1996.
14
98
Mencin Honorlflcl del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveetlgaclones te6rIcas. y te6rlco-prcilcas)
.....
::t
::
..

(New Publlc Management)
administrativos en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda durante los

aos de 1980. 15
Aucoin argumenta que la Nueva Gestin Pblica est basada en dos campos de
discurso o paradigmas, conocidos como eleccin pblica y gerencialismo. La
eleccin pblica
(public choice) como un campo contemporneo de discurso
sobre el gobierno, con preocupaciones ms amplias que la gerencia, mientras

que el gerencialismo es un campo de discurso inicialmente destinado a ser
aplicado en organizaciones del sector privado.
De acuerdo con Hood y lackson (1991) Aucoin cree que la Nueva Gestin Pblica
se caracteriza, en trminos generales, por la defensa de: 1) un cambio en las
polticas a la administracin (en el sentido de incrementar el nfasis en direccin

al costo consciente del sector pblico y de hacer menos hincapi en el desarrollo
de las polticas); 2) un cambio de la
agregacin a la desagregacin en la
organizacin del servicio pblico (de los sistemas monoplicos a los mercados
internos y la competencia), 3) un cambio de planeacin y el bienestar que brinda
el servicio pblico al nfasis en la reduccin de costos y la disciplina laboral;
4)
un cambio de proceso a la produccin en los mecanismos de controles y

responsabilidades; y 5) un divorcio de la provisin y la produccin (o la "entrega)
en la poltica- pblica."
15 Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y
otros)". Op. Cit. p. 17.
16 Hood, Christopher y ]ackson, Miche!. Op. cit. p. 289.
Mencin Honorflica del Premio IAPEM 2001

(Modelldad: Investlgeclones te6ricas. Yterlco-prctlcas)
99
Jos Juan Snchez Gonz4Iez
Asimismo, el autor utiliz en su terminologa los conceptos de centralizacin y
descentralizacin. Aucoin infiri que la filosofa administrativa predominante

incorpor argumentos a favor de la centralizacin, originarios en el paradigma
de la eleccin pblica, junto con argumentos a favor de la descentralizacin,
provenientes del gerencialismo. Seala Barzelay:
Tanto Aucoin (1990) como Hood (1991) fueron ampliamente percibidos como
exponentes de los mismos grandes puntos sobre los cambios contemporneos
en la organizacin y en la gestin de la rama ejecutiva del gobierno en pases
como el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda: en primer lugar, que un cambio
en las doctrinas administrativas aceptadas tuvo lugar durante 105 aos 80; en
segundo lugar, que dichos cambios fueron parte integral de las tendencias
internacionales de la gestin pblica; y en tercer lugar, que 105 argumentos
presentes tras estas ideas deberan ser analizados y evaluados."
La presentacin de Aucoin estuvo ms estrechamente vinculada a la moda de

los discursos de la eleccin pblica (public choice) y el gerencialismo. Este autor
tradujo estas ideasen un marco de referencia msconvencional relativo al diseo
organizacional. Por lo que afirma:
Lo que esta ocurriendo en la mayora de los pases occidentales, dotados de un

sistema administrativo altamente institucionalizado, es un cambio de nfasis en
17
tbid, p. 18.
100

(ModaIlcIad: IIlV8lItIgaclone tel1caa, Y te6rtco-prctlcas)
In
1.1
GEsnN PBUCA y GOVERNANCE

capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
los diseos organizativos para la gestin pblica. Esta internacionalizacin de la

gestin pblica se desarrolla en paralelo de la internacionalizacin de las
economas pblicas y privadas. Consecuentemente, no es del todo inesperado
que los gobiernos hayan buscado aprender no slo de otros gobiernos, sino
tambin de las experiencias en la gestin privada."
El trabajo de Aucoin busca proponer una agenda para el estudio comparativo

(base esencial para el conocimiento administrativo Y poltico) que constituye
una posibilidad realista, como lo demuestra el reciente inters de los gobiernos
por la gestin pblica comparada (OCDE, 1989). Es necesario, encontrar marcos
conceptuales que permitan determinar que factores en el diseo institucional y
en la gestin pblica merecen ser analizados.
2.1.3 El caso de NuevaZelanda
En 1991, [onathan Bastan, john Martn, june Pallot y Pat Walsh, publicaron, de
manera conjunta, la obra sobre el caso de Nueva Zelanda. En este volumen se
incluy un captulo de Bastan sobre los "fundamentos tericos" de las reformas
en Nueva Zelanda, que tuvo una gran influencia (Bastan 1991). Esta presentacin
en particular fue parte de un argumento pensado para explicar las opciones de
poltica, relativas a la gestin pblica, asumidas por el gobierno neozelands en
"Aucoin, Peter. Op. Cit. p.513.
(ModlIIldad: InvMtig8CIoneS tetlrlcas.Y~)
101
la dcada de 1980. 19 Las propuestas de poltica ofrecidas por el Departamento

del Tesoro dieron forma a dichas opciones.
La descripcin del razonamiento seguido por el personal directivo (staff del

Tesoro en relacin con la gestin pblica determin tres componentes clave en
la Nueva Economa Institucional: la teora de la eleccin pblica (public choice),
la economa de los costos de transaccin y la teora econmica de la agencia.
Para algunos estudiosos se asume que Boston ha dicho que la Nueva Economa
Institucional (N El) es el fundamento de la Nueva Gestin Pblica. Sin embargo,
para Barzelay (20001) lo que fue presentadocomo una explicacin de las opciones
de poltica de Nueva Zelanda devino en una propuesta mucho ms amplia y
ambigua." Amplia, en el sentido que la Nueva Gestin Pblica denota una
tendencia internacional, mientras que Boston se refiri a la historia reciente de
un pas. Ambigua, debido a que los fundamentos intelectuales sugieren, sin
proponerlo plenamente, que la aplicacin de la Nueva Economa Institucional
(NEI) es la nica manera seria de argumentar sobre la gestin pblica. Nuevamente
las consideraciones de la NEI fueron extradas de la teora de la eleccin pblica
y de la teora agente-principal, como sucedi con Aucoin.
19
Bastan, lonathan, Martn, lohn, Pallot, lune
y Walsh, Pat. Reshapingthe State: New Zeland's Bureaucratic Revo-
lution. Auckland, New Zealand's, Oxford University Press, 1991.

lO Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y
102
Mencin Honorlfica del Premlo'IAPEM 2001

(ModaIldad: Investigacionea tericas, y terk:o-prctlcas)
::-'1
iit.:

2.1.4 Reinvencin del gobierno y gestin pblica
La propuesta de reinventar el gobierno de David Osborne y Ted Gaebler se ha

convertido en un nuevo paradigma para la administracin pblica. Este trabajo
represent un papel primordial en el proceso mediante el cual las doctrinas de la
Nueva Gestin Pblica llegan a influir en el establecimiento de la agenda en el
gobierno federal de los Estados Unidos durante la primera administracin de
Clinton.
El antecedente ms remoto de esta propuesta fue presentada a William Clinton

siendo gobernador de Arkansas por Ted Gaebler, despus como presidente de
los Estados Unidos, Clinton continu esta propuesta para lo cual form una
Comisin presidida por Al Gore. Reinventando el Gobierno fue publicado en
febrero de 1992 por David Osborne y Ted Gaebler. Clinton decidi respaldar
este esfuerzo para emplear gran parte de sus energas en la transformacin del
aparato gubernamental." Sin embargo, desde la dcada de 1980 se haban
iniciado ya procesos que impactaban en lasteoras, filosofa y sistemas de gestin
pblica en los gobiernos de los Estados Unidos.
Hay que recordar que Osborne se convirti en el principal asesor del

vicepresidente Al Gore en el diseo
y elaboracin del Informe para la Revisin
Osborne, David y Gaebler, Ted. Reinventing Government: How the entrepreneuria/ spirit is transform;ng the
pub/ic sector. New York, Plume, Reading Ma, 1992. El gobierno de Arkansas seleccion seis reas de trabajo, en
cada una de ellas fue creado un Consejode Calidad y seentren un equipo de faciIitadores durante 1990 a 1992
21
para extenderel programade calidad total.
Mencin Honorll/ca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveatlgaclones tericas.y terlco-prCt/cas)
103
del Rendimiento Nacional (National Performance Review-NPR). Los cuatro

principios bsicos del NPR eran: a) reduccin del papeleo necesario (red tape);
b) dar prioridad a las necesidades y exigencias de los clientes en la prestacin de
los servicios pblicos; e) otorgarles mayor poder (empowerment) a los empleados
en la toma de decisiones, y d) reducir a lo bsico, es decir, lograr un gobierno
que produzca ms con menor costo."
El momento culminante del nuevo paradigma para reinventar el gobierno, ocurri

el 7 de septiembre de 1994, cuando en una destacada ceremonia de la Casa
Blanca -en la cual se presentaban como trasfondo dos montacargas repletos de
reglamentos federales- Al Gore entreg al presidente estadounidense Bill Clinton
la copia final del NPR. As, las ideas de Osborne y Gaebler se haban convertido
oficialmente en el marco conceptual y filosfico que orientara la reforma
gubernamental a todos los niveles del sector pblico. Ciertamente, no se haba
logrado en los Estados Unidos un apoyo tan generalizado a un conjunto de ideas
desde los tiempos de las dos Comisiones Hoover."
La euforia con el proyecto de reinventar el gobierno, es decir, la intencin de

transformar las burocracias pblicas en gobiernos empresariales, productivos y
eficientes, obedece al creciente escepticismo de los ciudadanos sobre la capacidad
del Estado para administrar la sociedad y satisfacer las necesidades sociales
22
Santana Rabell, Leonardo y Negrn Porti110, Mario. "Reinventing Govemment: Nueva Retrica, Viejos Problemas".
Revista de Administracin Pblica, San Juan, vol. 27, No. 2, 1995, pp. 49-64.
Executive Office of the President. National Performance Review: From Red Tape to Result: Creating a Government that Works Betterand Costs Less. Washington, D.C., US Government Prontmg Office, 1993.
23
104

(MocIaIIdad: InveatigacIoneB te6rlcas. Yta6rico-prclicae)
::.~
:h.:

bsicas. La idea de rehacer el gobierno puede parecer inadecuada, a quienes

consideran al gobierno como un ente fijo e invariable, pero en realidad los
gobiernos se encuentran en constante cambio. Para ello, se presentan cuatro
consideraciones especficas:
1.
Hay que creer en el gobierno. No debe contemplarse como un mal
necesario, el gobierno es el mecanismo adecuado para tomar decisiones comunes:

dnde construir una carretera, qu hacer con las personas sin hogar, qu clase
de educacin se dar a nuestros hijos y el tipo de salud es necesaria para quienes
no tienen acceso a las instituciones de salud privada.
2.
Una sociedad civilizada no puede funcionar adecuadamente si no tiene
un gobierno eficiente. Los gobiernos en la era industrial, con su enormes

burocracias centralizadas y susservicios estandarizados, no son lo perfectamente
adecuadas a los nuevos retos que les presentan las sociedades en la era de la
informacin, rpido cambio y economas basadas en la ciencia.
3.
Laspersonas que trabajan en el gobierno no son el problema; el problema
consiste en los sistemas dentro de los cuales trabajan. Los sistemas burocrticos
pueden cambiarse, de suerte que liberen la enorme energa de creatividad e
innovacin de los servidores pblicos y as, incrementar la capacidad de stos
para servir a la poblacin.
4.
Ni el liberalismo ni el conservadurismo tradicionales resultan muy
pertinentes para las dificultades que nuestrosgobiernos afrontan en la actualidad.

No se resuelven los problemas mediante un mayor o menor gasto, ni con la
creacin de nuevas burocracias pblicas, ni con las privatizaciones ya existentes.
Menoln Honorlflca de' Premio IAPEM 2001
(MOdalIdad: InveetlgaclOn8S te6ric8S.Yte6rlco-prCtlcas)
105
Para volver hacer eficientes a nuestros gobiernos, debemos rehacerlos.
El problema de los gobiernos contemporneos -segn Osborne y Gaebler- no

son las personas (servidores pblicos) que trabajan en sus agencias, el verdadero
mal se encuentra en los sistemas, estructuras, reglas, procedimientos y leyes que
los atrapan e inhiben su capacidad creativa. Estos sistemas (servicio civil,
presupuestos, compras y suministros) deben cambiarse si se quiere aumentar la
eficiencia. 24
La propuesta de un gobierno empresarial se fundamenta en diez principios, cuya

aplicacin constituye la base para la reinvencin del gobierno. Los primeros seis
principios fueron elaborados por Osborne y Gaebler directamente de sus
investigaciones, mientras que los cuatro restantes son extrapolaciones del sentido
comn expuestos por estos autores. Ver cuadro No. 2.1.
Cuadro No. 2.1

Principios de la reinvencin del gobierno
ion
PIIIH lpll.
1)(',,( I'P(
1.
Gobierno Catalizador
El principio implica transformar al gobierno tradicional como

proveedor directo de servicios en un facilitador, promotor y
coordinador, que armonice y active las iniciativas de los sectores
privados, comunitarios y las organizaciones no gubernamentales
para la bsqueda de soluciones a los problemas de la sociedad.
2.
Gobierno Competitivo
Consisteen exigir criterios de competencia en la prestacin de servicios

mediante la eliminacin de los monopolios gubernamentales y la
liberacin de lasfuerzasdel mercado.Con estaestrategia seesperareducir
los costosde los servicios y aumentar su calidad.
"Santana Rabell, Leonardo
106
y Negrn
Portillo, Mario. Op. cit. p.S3.

(ModaUdad: Inveatlgaclonee te6rlcaa. y te6rlco-prctlcaa)

Continuacin del cuadro No. 2.1

Prin< pio
3.
I)e . . t I ipt ion
Gobierno inspirado por misiones
4. Gobierno
resultados
orientado
hacia
Las instituciones pblicas tradicionales estn dirigidas por las reglas

y los procesos, no obstante, las organizaciones empresariales tienden
a minimizar las reglas y ponen su enfoque en definir claramente su
misin y objetivos. La misin es la justificacin social de cualquier
organizacin.
los
5.
Gobierno orientado hacia los clientes
6.
Gobierno empresarial
7.
Gobierno descentralizado
8.
Gobierno de la comunidad
9.
Gobierno previsor
La preocupacin de los gerentes pblicos debe cambiar de prioridad;

de insumas y procesos a resultados. El desempeo se debe evaluar
por la calidad de los resultados, no slo por el fiel cumplimiento de
los procesos formales.
El propsito del gobierno es servir a sus ciudadanos. A partir de la
filosofa de calidad total, argumentan que la mejor forma para obtener
calidad es logrando satisfacer las necesidades o deseos del cliente.
La reinvencin consiste en dirigir la autoridad y responsabilidad del
gobierno hacia ganar dinero en vez de gastarlo y motivar a los
empleados con diversos incentivos para lograr este objetivo. Se
propone establecer el mot.vo de ganancia como un aspecto
importante en la provisin de los servicios pblicos.
Consiste en otorgar mayor grado de autoridad para tomar decisiones
a los funcionarios en los niveles ms bajos de la organizacin;
significa delegar autoridad; conferir poder decisional a las unidades
y empleados. Se trata de acercar las decisiones a los niveles ms
prximos a los clientes; reducir las jerarquas burocrticas y fomentar
la participacin y el trabajo de equipo.
5u objetivo es fortalecer las comunidades y la participacin de los
ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Separte del supuesto
que la comunidad tiene mayor compromiso y que entiende mejor
sus problemas que los burcratas profesionales.
Tiene como funcin principal anticipar los problemas, consensar
antes de actuar; prevenir para evitar remediar. Sebasa en la necesidad
de la planeacin estratgica, lo cual significa visualizar el futuro de
la organizacin a los fines de formular su misin, identificar los
problemas ms urgentes o prioritarios y adoptar los objetivos,
decisiones y acciones para alcanzarla.
10. Gobierno orientado al mercado
El gobierno debe explorar la idea de utilizar los mecanismos del

mercado para ofrecer servicios pblicos. Se parte del supuesto que
el mercado puede ser estructurado para conseguir metas pblicas y
evitar que los programas gubernamentales respondan a decisiones
pblicas,
Fuente: Elaboracin propia con base en Santana Rabell, Leonardo y Negrn Portillo, Mario.
Op, cit. p, 54-57,

(ModliIIidad: Investigacioneste6rlcaa, y ta6t1co-pretJeas)
107
El objetivo de la reinvencin del gobierno no es cambiar los fines (el qu y para

qu) del gobierno; la tarea urgente es cuestionar y cambiar la forma tradicional y
burocrtica de cmo funciona el gobierno. El problema entonces es de carcter

instrumental; es cuestin de afinar los medios, mejorar la operacin de las
instituciones pblicas y erradicar la burocracia. En el fondo, ms que una teora
de gobernabilidad, proponen una microgerencia pblica."
Como ya se mencion, el Presidente Clinton en 1993 promovi la creacin del

programa National Performance Review, grupo especial izado del gobierno federal destinado a apoyar y promover la calidad como fundamento de servicio y
excelencia en los Estados Unidos, con este proceso se inici el segundo impulso
hacia la calidad en el gobierno estadounidense. La comisin fue encabezada
por Al Gore el 19 de marzo de 1993; los resultados se publicaron el 20 de
septiembre del mismo ao, donde sedestaca el propsito de ahorrar en su primera
etapa 100 millones de dlares en los cinco aos siguientes. Asimismo, fue creado
en 1988 el Qua lity Federallnstitutecomo herramienta para promover el programa
de calidad total, y tambin en ese ao seempez a otorgar el denominado Premio
de la Presidencia a la CaJidad.26
El concepto de microgerencia pblica se refiere a la gerencia pblica ms influida por la administracin de

negocios. Constituye el nivel micro-organizacional y los aspectos relacionados con la eficiencia y la eficacia
interna. la microerencia pblicaen el sector pblicopermiteimitar, adoptary adaptarmtodos, tcnicasyestrat!!!lias
de la administracln de negocios. Anivelmacro-gerenciallasituacines mscomplejadado lasvariables polticas
aue determinanel contexto de la administracin pblica.
2 ElPremioPresidencial a la Calidadestablecesiete principiospara identificar a lasasencias gubernamentales que
alcanzan laexcelencia:1)liderazgo; 2) informacin y anlisis; 3) plancacin estratglca de lacalidad;4)desarrollo
y administracin de los recursoshumanos; S)administracin del proceso de calidad; 6) resultados en la calidad y
las operaciones y 7)enfoque y satisfaccin del cliente.
2S
108
Mencin Hc n e rt tf c a dal Premio IAPEM 2001

(ModalIdad: Inveattgaclonas ta6rIces. Yte6ric:o-plictlc)
=;;1
l

capitulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
La propuesta de reinventar el gobierno, enrealidad trata de los viejos problemas

de la Administracin Pblica que la nueva retrica gerencial elude o trata de
manera superficial Y Para Santana y Negrn (1995) algunas limitaciones al
respecto son:
1.
Una de la tesis centrales del libro es que /a sociedad civilizada no puede
funcionar eficazmente sin un gobierno eficaz. Estees un aforismo cierto, aunque
debe considerarse que en una sociedad democrtica, la eficacia o eficiencia no

constituyen los nicos valores que orientan las decisiones y acciones
administrativas en el sector pblico. Existen valores como: justicia social, equidad,
responsabilidad pblica, proteccin de las leyes, apego a la ley, representatividad,
proteccin de los derechos civiles y honradez en la gestin pblica. Por otra
parte, los conceptos de constitucin o gobierno constitucional, que deberan
formar parte de los principios de cualquier reinvencin del gobierno, no son
considerados seriamente. Ms que reinventar el gobierno, hace falta redescubrir/o.
2.
Los reformadores del gobierno deben conocer los procesos legales, las
interpretaciones judiciales y los aspectos del derecho administrativo aplicables

en su rea de intervencin. Por ejemplo, la misin de las agencias y otras
dependencias gubernamentales est definida en la ley que las crea; es propiamente
una directriz legislativa. Desde esta ptica, los gestores pblicos slo pueden
reinventar las misiones organizacionales dentro de los requerimientos o exigencias
establecidas por los mandatos legales. Los gestores pblicos tienen que ser
27
Ibid. p. 59-62.

(ModalIdad: investigaciones tericas. Yterl<:o-pr6ctI
109
eficientes, innovadores y creativos, pero susacciones empresariales siempre deben

efectuarse dentro del marco de la discrecin administrativa permitido por la ley.
3.
La metodologa que se utiliza en la obra plantea serias interrogantes sobre
la posibilidad de extrapolar generalizaciones conceptuales empricamente vlidas

basadasen la descripcin de historias de eventos especficos que fueron exitosos.
La seleccin de estos ejemplos permite probar que sus argumentos no significan
que la estrategia de ofrecer servicios pbl icos no pueda fracasaren otros escenarios
o condiciones organizacionales.
4.
Otra limitacin metodolgica que radica en la obra, se debe a la carencia
en los procesos de implementacin (polticos, procesales, actitudes, cultura,

comportamiento, etc.) de las estrategias empresariales. Adems, seobvian aspectos
de la historia institucional, as como las caractersticas especficas del entorno
poltico, social, cultural
visin totalizadora
y econmico, que son tan importantes para tener una
y cientfica del objeto estudiado. De las buenas intenciones y
declaraciones oficiales, los reformadores gubernamentales tienen que basarse

en un anlisis riguroso de una realidad socio-administrativa que es sumamente
compleja y dinmica en cada pas.
Coincidimos con lo dicho por Leonardo Santana y Mario Negrn en el sentido
que establecen " ... Ia reinvencin del gobierno debe incluir otras variables
relacionadas con la preservacin y legitimidad del sistema poltico-administrativo,
particularmente las que se relacionan con la equidad
y la redistribucin de los
recursos. A pesar de sus pretensiones, la aportacin ms valiosa de Reinventing
Government reside en el mbito de la microgerencia pblica, pues integra y
110
Mencin Honorrflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgaclonea tericas, y terlco-prctlcas)
......
n, ~
:::.:

Capftulo 11 De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
aplica las ideas emergentes en el campo de la gerencia moderna para conseguir

eficiencia interna en las organizaciones (calidad total, planeacin estratgica,
reingeneria, gerencia participativa, entre otras), pero en realidad no constituye

o reinventa una teora de gobierno".28
2.1.5 Paradigma posburocrtico y gestin pblica
Otro ejemplo representativo de la gestin pblica, es el libro de Michel Barzelay
(1992), que a partir de un estudio de caso sugiere consideraciones tericas." El

texto es un recuento crtico de la experiencia en el Estado de Minnesota para
alcanzar una reforma exitosa de innovacin gerencial y organizacional. Entre las
propuestas ms importantes seencuentran la desregulacin, el uso de mecanismos
de mercado y la adopcin de conceptos y tcnicas surgidas en la iniciativa privada,
como cliente, calidad total o el "enfoque al usuario". Para Barzelay el cliente es
una herramienta cada vez ms usada por los funcionarios pblicos en la definicin
y la solucin de problemas."
Al documentar la experiencia de xito del programa STEP (Striving Toward
Excelence in Performance) en el Estado de Minnesota en la dcada de los 1980,

Barzelay estudia la incorporacin de mecanismos de mercado y competencia
2a Ibid. J. 62-63.
2' Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica-EC.E., 1998, p. 46. La experiencia presentada se
refiere a un departamento staff en el Estado de Minnesota.
30 Ibid. p. 47.

(Modalidad: InvestigacionestericaS,Y terico-prcticas)
111
para resolver problemas de desperdicio y lentitud en la actuacin de diversas

agencias estatales, bsicamente derivados del errneo control y decisin en las
estructuras del staff del gobierno."
El trabajo de Barzelay se diferenci de Hood y Iackson en tres aspectos
importantes." En primer lugar, el libro se bas en un estudio de "caso natural",

y no en el anlisis de "caso" abstracto, definido desde el punto de vista de la
aceptacin de una filosofa administrativa. En segundo lugar, Barzelay no slo se
ocup del establecimiento de la agenda, sino tambin de la reelaboracin de las
rutinas y culturas organizacionales en la "fase de implementacin" del proceso
de elaboracin de las polticas pblicas. En tercer lugar, la obra explicaba el
cambio en Minnesota utilizando mtodos descriptivos vinculados con una teora
implcita, en tanto que Hood y Iackson explicaron un marco de referencia
explicativo de base terica, para escoger los hechos en su caso estilizado.
El paradigma burocrtico, segn Barzelay, es que la eficiencia de la accin se

debe a la delegacin especfica de autoridad y a la ejecucin de procedimientos
y reglas de una manera uniforme. El ejercicio del presupuesto est basado en la
idea del gasto y del ahorro, no desde el punto de vista del objetivo y de la
manera ms eficiente de alcanzarlo. De esta manera, Barzelay diagnstica un
Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estadodel Arte". Gestiny Poltica Pblica.
Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995, p. 128.
32 Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y
31
112

(ModalIdad:Investigacioneste6rlcas. Y te6tico-pr6ctlc)
......
u,
:::.~

agotamiento de dicho paradigma ante la complejidad de los contextos de accin

de cualquier gobierno moderno. El paradigma posburocrtico tiene las siguientes
caractersticas:
1.
Una dependencia burocrtica se enfoca en sus propias necesidades y
perspectivas. Una dependencia impulsada por el cliente se enfoca en las

necesidades y las perspectivas de ste.
2.
Una dependencia burocrtica se enfoca en las funciones y las
responsabilidades de sus partes. Una dependencia impulsada por el cliente se

enfoca en ayudar a que toda la organizacin funcione como equipo,
3.
Una dependencia burocrtica se define tanto por la cantidad de recursos
que controla como por las tareas que desempea. Una dependencia impulsada
por el cliente se define por los resultados que logra en beneficio de susclientes.
4.
Una dependencia burocrtica controla los costos. Una dependencia
impulsada por el cliente crea un valor neto de costo.

5.
Una dependencia burocrtica se aferra a la rutina. Una dependencia
impulsada por el cliente modifica sus operaciones como respuesta a lasdemandas

cambiantes de sus servicios.
6.
Una dependencia burocrtica lucha por ganar terreno. Una dependencia
impulsada por el cliente compite por obtener ms negocios.

7.
Una dependencia burocrtica insiste en seguir los procedimientos
normales. Una dependencia impulsada por el cliente introduce la opcin en sus

sistemas operativos, cuando al hacerlo cumple un propsito.

(Modalidad:InvestigacionesteriCaS. Yte6rico-prcticas)
113
8.
Una dependencia burocrtica anuncia polticas y planes. Una dependencia
impulsada por el cliente emprende con sus clientes una comunicacin en ambos sentidos, con objeto de evaluar y revisar su estrategia operativa.
9.
Una dependencia burocrtica separa el trabajo de pensar del trabajo de
hacer. Una dependencia impulsada por el cliente otorga la autoridad a los

empleados operativos, de emitir juicios sobre el modo de mejorar tanto el servicio
al cliente como su valor.
En estaperspectiva, los valores de las agencias pblicas deben dirigirse hacia las
nuevas palabras: cliente, calidad, valor, servicio, incentivos, innovacin,
flexibilidad e impulso a la discrecionalidad de sus empleados. Sin embargo, la
mayor parte de los trabajos de Osborne y Gaebler, y del Barzelay, est sustentada
en casosde aplicacin exitosos. Realizados segn la filosofa de la "mejor prctica
de investigacin", estudian las polticas que han resultado ser las adecuadas y
que resultaron exitosas, sin estudiar las que no lo fueron. No obstante, existen
consideraciones que hay que tomar en cuenta." Primera: no se aprende de la
experiencia donde el xito no pudo serevaluado a largo plazo, sino slo aquellos
definidos por el investigador de acuerdo a sus fines. Innovaciones y logros de
hoy se convierten, regularmente, en problemas del maana. Segunda: la
transferencia de las experiencias es una ilusin. Cada caso se desarrolla en
condiciones especficas, donde los diversos factoressecombinan en formas nicas
e incluso irrepetibles. El peso de determinados elementos, desde suerte y azar
33
Arellano Gault, David. Op. cit. p. 134.
114

(Modalidad: Inveatlgaclonee1e6rlcas.y le6rlco-prcllcae)
......
'
:::
U ..l

hasta liderazgo, convierte los sucesos en experiencias a considerar pero no en

modelos para repetir. Ms an, este tipo de prcticas que obtienen conclusiones
de sentido comn, no es una teora que se pueda probar.
En esta clase de estudios se violan claramente los principios de validacin

cientfica. Respecto a la validacin interna, existen obvios problemas de
maduracin, seleccin, interaccin y efectos de reaccin a las medidas prescritas,
y se confunde continuamente seleccin con tratamiento. Ignorando la historia y
dedicndose simplemente a la descripcin de prcticas exitosas, desarrollan casos
donde la demostracin de la complejidad queda ausente, donde en vez de ver
una realidad compleja de actores, slo se observan imgenes confusas hacia el
camino de casos de xito.
La propuesta posburocrtica no es tal, debido a que Barzelay no logra proponer

un nuevo paradigma con los argumentos Y principios tericos de la burocracia
elaborados por Max Weber. Lo que la propuesta posburocrtica propone es elevar
el grado de racionalidad unilateral. Pasar de la legalidad planteada por Weber
hacia una racionalidad todava ms impersonal: la del mercado y su lgica. As,
en vez de tener una posburocracia lo que se tiene en real idad, es una
ultraburocracia racional por la lgica impersonal de la competencia y la

agregacin de preferencias en el mercado libre.
En suma, parece que el paradigma posburocrtico de Barzelay es un regreso a la

discusin iniciada por Herbert Simon, en el sentido de que los supuestos principios
M 8 n el 6 n H o n o r 1f I e 8 d 8 I P r 8 m i o I A P E M 2 OO 1
(Mod8Ildad: Investlgaclone8 te6rlcas. y te6rico-plctlcasl
116
del paradigma se reducen a "proverbios" con una limitada certeza cientfica en

el mbito de la administracin pblica.
2.1.6 El caso de Australia
En el ao de 1992 aparece el estudio de Colin Campbell y Iohn Halligan acerca

del liderazgo ejecutivo y la elaboracin de polticas de la gestin pblica en
Australia durante ocho aos de gobierno laborista en ese pas (1982-1990).34
Este trabajo Poltcal Leadershp n an Age of Constrant (1992), surge del campo
de las Ciencias Polticas en el estudio de las polticas pblicas.
La importancia del libro de Campbell y Halligan en este debate es el hecho de

que constituy un estudio descriptivo y explicativo del cambio de las polticas
de gestin pblica en Australia. Las evidencias del caso examinado por estos
autores, se relacionaban con los cambios ocurridos en dos dimensiones clave de
las polticas de gestin pblica: las reglas institucionales y las rutinas
organizacionales. El mtodo explicativo consisti en suministrar un informe
narrativo. La teora utilizada para explicar los cambios en las reglas y rutinas
institucionales provenan, por una parte, de la literatura sobre la elaboracin de
polticas pblicas y, por otra parte, de la literatura sobre la conduccin de las
intervenciones organizacionales desde posiciones de autoridad ejecutiva.
34
Campbell, Colin y Halligan,John. Political Leadership in an Age of Constraint: The Australian Experience. Pitts-
burgh, PA Unversity of Pittsburgh Press, 1992
118
(Modalidad: Investigaciones tericas. y terlco-prcticas)
l
d 1:

Siguen siendo recurrentes en la literatura de la Nueva Gestin Pblica, los estudios

de caso "exitosos", que, por un conjunto de circunstancias particulares y
especficas, no pueden reproducirse de manera automtica a pases en desarrollo
como es el caso de Australia.
El problema central se refiere a que se trata de "imitar" los cambios en la gestin

pblica, ms que "innovar" a partir de las referencias culturales, polticas y
administrativas en los pases receptores. La falta de una argumentacin terica
slida a este respecto, limita las posibilidades de acumular conocimiento til en
el marco del estudio de la Gestin Pblica.
2.1.7 Estado del arte de la gestin pblica
Aunque Barzelay (2001) no incluya la obra de compilacin de Barry Bozeman

(1993), sin lugar a dudas, ocupa un lugar destacado como punto de partida para
entender el estado actual del
pub/ic management. Aparecida en el ao de 1993,
el trabajo permite conocer diferentes disertaciones sobre un mismo tema: la

gestin pblica."
Bozeman seala que fue convocada una Conferencia Nacional de Investigacin

sobre Gestin Pblica en septiembre de 1991, donde 73 investigadores y tericos
Bozeman, Barry (comp.). Public Management. The State of the Art. California, jossey-Basslnc, Publishers, 1993.
La G~tin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional
de Ciencias Pohticas y Administracin pubhca, Universidad Autnoma de Tlaxcala, EC.E., 1999.
3S
Versi~n e.n espa~ol: Bozema.n,. Barry (cor1JP.!.

(Modalidad: Investigactones te6rical. Y ta6rico-prctlcas)
117
Jos Juan SnchezGonzIez
dela gestin pblica, reunidos en la Universidad de Syracuse, expusieron ideas

sobre el contenido, significado y las perspectivas de la gestin pblica. Los
propsitos de la Conferencia fueron: 1) evaluar el estado actual de la investigacin
sobre gestin pblica; 2) presentar los mejores y ms modernos estudios sobre la
gestin pblica; 3) favorecer el avance de la investigacin sobre la gestin pblica
identificando las lagunas que hubiese en la teora, la investigacin y la
metodologa, y 4) facilitar la comunicacin entre los investigadores de la gestin
pblica."
La obra intenta explorar la posibilidad de una teora de la gestin pblica, sus

problemas prcticos y metodolgicos, ms all de las simples experiencias
ancdotas que experimentan los gestores pblicos, para intentar construir un

ncleo central de la gestin pblica. Representa una seria reflexin sobre una de
las mayores debilidades de la gestin pblica: su pretendido carcter terico. A
partir del reconocimiento de que la gestin pblica, representa ms que una
orientacin acadmica, un esfuerzo institucional, se proponen lneas de
investigacin para superar dicha limitacin conceptual.
En nuestra opinin, es una de las pocas obras que asumen la categora "gestin
pblica" -en su traduccin de
pub/ic managementde manera seria y reflexiva,
debido a que reconoce sus alcances, aunque tambin asume sus limitaciones
particulares. Resulta una consulta obligatoria para los estudiosos de la gestin
3. lbid, p. 8.
118

(Modalidad: InvestigacIoneS te6rlcas.y te6rico-prctlcae)
::.... :
U.J

pblica que pretenden avanzar del empirismo limitante, al debate fundado y

reflexivo de esta nueva orientacin de estudio.
2.1.8 De la administracin pblica progresiva a la

nueva gestin pblica
En 1994 Christopher Hood public su libro Explaining Economic Policy
Reversa/s, que inclua uncaptulo sobre la Nueva Gestin Pblica. Su propsito

principal fue dar cuenta de una dramtica modificacin ocurrida en el estilo de
organizacin de los servicios pblicos, desde la Administracin Pblica Progresiva
(APP) hacia la Nueva Gestin Pblica
37
La Administracin Pblica Progresiva (APP) puede ser interpretada como parte

del proceso hacia la "modernizacin" social. Max Weber fue el primero en 1911
en caracterizar la "democracia moderna" en trminos muy parecidos a los del
modelo de la APP (incluyendo una carrera para toda la vida, pagas fijas y no
fluctuantes en funcin de la actividad, y un nfasisen las reglas de procedimiento).
Latradicin weberiana de entender el cambio administrativo como modernizacin
permaneci fuertemente atrincherada y la APP fue observada como el smbolo
de la modernidad en la administracin pblica.
Hood, Christopher. Exp/ainng iconomtc Policy Reversa/s. Buckingham: Open University Press, 1994. Hood,
Chrstopher "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Bruge, Quim (cornp.). Lecturas
de Gestin Pblica. Madrid, Ministerio de las Administraciones Publicas, 1996.
37
Mencin Honoriflca del Premio IAPEM 2001

(ModalIdad: InveetIgacIoneS te6ricaB. YteriCO-prctiCaS)
119
De acuerdo con Hood (1994) esa principios de los aos de 1980, que la alternativa
ms potente a la interpretacin weberiana de la APP, como el ltimo paso en la
modernizacin funcional fue la aproximacin de la "economa de la burocracia",
propuesta por Wiliam Niskanen (1971) en su famoso libro: Bureaucryand
Representative Government. (Burocracia y Gobierno Representativo).
En realidad, para este autor la Nueva Gestin Pblica es una "mata dinosaurios"
de la APP. Las explicaciones sobre el desarrollo de la administracin pblica
recibieron una sacudida cuando varios pasesde la OCDE empezaron a moverse
hacia lo que se denominaba "Nueva Gestin Pblica". En realidad existe una
analoga con los trminos "nueva poltica" o "nueva derecha" y "nuevo Estado
industrial", que se inventaron por razones similares.
El modelo de la NGP golpea ostensiblemente en el ncleo de las dos doctrinas

bsicasde laAPP (...) Una de susproposiciones es la disminucin de las diferencias
organizativas entre el sector privado y el sector pblico, con el fin de reducir la
evitable ineficiencia del sector pblico. La nueva doctrina establece que los
mtodos de funcionamiento del sector pblico deben ser cambiados, sustrayendo
el nfasis en las reglas generales y poniendo el acento en los resultados."
De acuerdo a Hood, existen seis dimensiones que resumen el cambio de la APP

a la NGp, que son: 1) ms nfasis en la desagregacin de las organizaciones
3.
lbid, p.431.
120

(Modalidad: Inveetlgaclones tericas. y terlco-prctlcas)
.. .
ll!:l

pblicas en unidades separadas y autnomas; 2) ms nfasis en la competencia

formal, tanto en organizaciones del sector pblico a travs de la "prueba (test)
del mercado" y las franquicias; 3) mayor nfasis en la adopcin de prcticas del
sector privado en el sector pblico; 4) ms nfasis en la gestin directa (hands on
management) para tener mayor control y poder discrecional por parte de los
gestores pblicos; 5) mayor importancia en establecer estndares de

funcionamiento explcitos y medibles para lasorganizaciones pblicas en trminos
de alcance, nivel y contenido de los servicios a ser provistos, y 6) ms nfasis en
el control de las organizaciones pblicas mediante un control de las salidas
(outputs).
Hood (1994) se diferenci de Hood y jackson (1991) en varios aspectos

especficos. En primer lugar, la idea de que la Nueva Gestin Pblica es un
"argumento administrativo" no fue mencionada. En segundo lugar, hizo referencia
a la Nueva Gestin Pblica desde el punto de vista de un patrn de polticas y
prcticas descrito como un "estilo de organizacin de los servicios pblicos" y
no desde el punto de vista de una filosofa administrativa. En tercer lugar, el
captulo del libro de 1994 introdujo el concepto de APP -tambin concebida
como un estilo de organizacin de los servicios pblicos- para describir los
cambios radicales de las polticas en la administracin pblica.
Una reflexin final que realiza Hood se refiere a que la Nueva Gestin Pblica
simplemente representa un desarrollo de "contabilizacin" ms all de lo que
Menci6n Honorffica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rico-prcticas)
121
Weber pudo imaginar y la automatizacin de muchos procedimientos de encajar

casos en categoras que en tiempos de Weber se hacan manualmente." A pesar
de que la Nueva Gestin Pblica sea una sorpresa para el estndar propuesto
por Niskanen, este modelo se puede desarrollar siguiendo su propia lgica para
hacer que desarrollos como la corporatizacin
y la contratacin externa sean
predecibles.'? En realidad, el rompecabezas actual debera preguntarse por qu

el modelo de la APP dur tanto tiempo
y no por qu se desarroll para
cuestionarlo.
2.1.9 Anlisis comparativo de la nueva gestin pblica
En ese mismo ao, Herman Schwartz (1994) public "Smal/ States in Big Trouble" en World Polities". El objetivo principal fue dar cuenta de las similitudes
entre Australia, Nueva Zelanda, Suecia y Dinamarca en los aos de 1980. Su

propsito fue poner los cambios ocurridos en la gestin pblica bajo el alcance
de la investigacin comparada de las Ciencias Polticas sobre el cambio
institucional y de polfticas."
Schwartz sostena que la Nueva Gestin Pblica haba tenido lugar en un caso si
estaban presentes determinadas polticas acordes con grandes temas. Entre estos
asuntos se incluan: "dejar que los gerentes gerencien" e "inyectar competencia".
39
40
41
tbid, p. 488.
Niskanen, William. Bureaueraey and Representative Government. Chicago, Aldine-Atherton, 1971.
Sehwartz, Herman. "Small Statesin Big Trouble". World Politics, No. 46, 1994.
122

(ModalIdad: 1nvestigaci0ne8 terlcall, Y terlco-pr6ctIcae)

Capitulo 11 De la GestinPblica a la NuevaGestin Pblica
El autor obtuvo evidencias de casos en reas tan dispares como la planificacin

de gastos y la gerencia financiera, relaciones entre gobierno central y los gobiernos
estatales, as como el diseo organizacional de la provisin de servicios pblicos.
Lo que de acuerdo a este punto de vista se demostraba es que la Nueva Gestin
Pblica no era un paradigma nico y universal, ya que cada pas impulsaba
determinadas polticas en aspectos que consideraba prioritarios.
Sobre estas bases, Schwartz argument que Australia, Nueva Zelanda, Suecia y
Dinamarca eran sumamente similares desde el punto de vista de los resultados
definidos para los casos, aunque utilizaban diferentes herramientas
administrativas. Posteriormente, procedi a explicar estas similitudes, utilizando
ampliamente una buena proporcin del repertorio de ideas tericas del campo
de polticas y de poltica comparada.
42
La Nueva Gestin Pblica estaba muy lejos de ser un paradigma universal que
podra aplicarse manera nica, por el contrario algunos pasesutilizaban diversas
herramientas para alcanzar los mismos resultados. Esta situacin demuestra que
la Nueva Gestin Pblica tiene mayor apoyo en pases anglosajones, que en
otros pases que comparten una mayor intervencin estatal.
., Barzelay, Michael. :La Nueva Gerencia pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos
(y otros)". Op. Cit. p. 28.

(ModalIdad: InvestIgaclone8 te6rlcas. YterlCO-pr6ctlcas)
123
2.1.10 Reino Unido y Australia
Otro trabajo que apareci en 1994 fue el estudio comparativo de Spencer Zifcak,
entre la Iniciativa de Gerencia Financiera del Reino Unido y el Programa de
Mejoramiento de la Gerencia Financiera de Australia."
Basado en una disertacin realizada en la London School of Economics, este

libro examin los cambios ocurridos en las rutinas organizacionales en el rea
de la planificacin de gastos y la gerencia financiera. Zifcak utiliz mtodos
descriptivos e ideas tericas acerca de las intervenciones organizacionales para
conducir las investigaciones sobre estas dos experiencias.
Como podr inferirse, el campo de las ideas prcticas de la Nueva Gestin Pblica
se encuentra en muy pocos pases: Reino Unido, Australia, Nueva Zelanda, Pases
Bajos, Suecia y Dinamarca. En el caso latinoamericano, mientras que nuestros
pases se encontraban en esetiempo aplicando la primera generacin de polticas,
con todos los costos polticos y administrativos que afectaron las capacidades
del Estado, los pases que impulsaban la Nueva Gestin Pblica tenan otra clase
de prioridades
y requerimientos.
Actualmente, la segunda generacin de polticas impulsadas por el Centro

Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) propone cambios
') Zifcak, Spencer. New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and Canberra. Buchkingham, Eng.,
Open University Press, 1994.
.
124

(Modalidad: Investigaciones tericas. Y te6r1co-prcticas)
GESTiN PBUCAy GOVERNANCE

en la gestin pblica acordes a la naturaleza pblica de los pases. Sugiere slo

de manera limitada algunas polticas de la Nueva Gestin Pblica, debido a que
su implementacin en la administracin pblica latinoamericana crea efectos
colaterales y regresivos, que msque ayudar en su modernizacin, puede provocar
disfunciones en la capacidad de respuesta del Estado.
2.1.11 El caso de Canad
Nuevamente Aucoin public en 1995 un estudio comparativo sobre la Nueva

Gestin Pblica en Canad. Este trabajo inclua varios planteamientos alrededor
de un argumento administrativo. 44 Este planteamiento era complejo e inclua la
formulacin de un argumento doctrinal sobre las polticas de gestin pblica;
una evaluacin de las polticas de gestin pblica en el Reino Unido, Australia y
Nueva Zelanda, y un criterio a favor de la eleccin e implementacin de
determinadas alternativas de poltica en Canad.
El argumento administrativo de Aucoin concerna a las precondiciones para el

buen gobierno, definido como polticamente responsable y capaz de formular e
implementar polticas pblicas sustantivamente valiosas." En primer lugar, hay
un argumento a favor de contar con un servicio civil de carrera, a partir de tomar
en cuenta la historia administrativa. En segundo lugar, Aucoin afirma que la
cuestin relativa a la estructuracin y gestin de la relacin entre un servicio
44
45
Aucoin, Peter. The New Public Mana~me,nt:. Canada in Compar~tive ~rspective. M?ntreal, I~PP, 19~5.
Barzelay, Michael. "La Nueva Gerencia Publica. Un Ensayo BibliogrfICo para Estudiosos Latinoamericanos (y

(Mod8Ildad: Investtgaciones te6rIc8S. Y te6rIoo-prc:tI)
125
civil de carrera y los ministerios debera ser enfrentado como si se resolviese un

problema agente-principal. La solucin propuesta fue que los ministros escribieran
contratos explcitos conteniendo metas especficas para los productos. Este
argumento fue elaborado mediante la aplicacin de la teora agente-principal a
las circunstancias del gobierno. El tercer planteamiento concierne a la gestin
interna de las agencias de gobierno. A partir del concepto de organizaciones de
buen desempeo, el autor defiende la idea de poner nfasis en la gente, en el

liderazgo participativo, en los estilos de trabajo innovadores y en una fuerte
orientacin al cliente. Este argumento fue elaborado mediante la aplicacin de
las doctrinas gerenciales de moda, a las burocracias pblicas.
En suma, Aucoin puso en estrecho contacto tres universos de discurso vagamente

asociados: 1) la teora normativa de la administracin pblica; 2) la Nueva
Economa Institucional y 3) el pensamiento gerencial. De cualquier manera, el
servicio civil de carrera no ha desaparecido de aquellos pases que lo impulsaron
-Estados Unidos e Inglaterra- en realidad, slo se han realizado reformas para
flexibilizarlo y ponerlo a tono con las nuevas condiciones prevalecientes en el
contexto de la gestin pblica.
2.1.12 La gestin poltica de Moore
Otra ambiciosa investigacin fue publicada por Mark. H. Moare (1995).46 Este
trabajo present un argumento administrativo, dirigido principalmente a los
Moore, Mark H. Cre<Jting Publc Value: Strategic Management in Govemment Cambridge, MA: Harvard University Press,
1995. Versin en espaol: Gestioo Estratgica y Cre<Jci6n deValor en el Sector Pblico. Barcelona, Paids, 1998.
128

(Modalidad: Inveetlgaclonee tericae, y 1erico-Pr6Ct1caa)
iii.}

ejecutivos designados y de carrera en los Estados Unidos. A diferencia de Hood

y jackson, el tema del argumento administrativo de Moore fue el liderazgo
ejecutivo. Consecuentemente, en lugar de lidiar con los temas recurrentes del
diseo organizacional, este libro adelanta un punto de vista acerca del rol de los
gestores pblicos. El autor presenta su obra en los siguientes trminos:
En primer lugar, expone una filosofa de la gestin pblica, es decir, una idea de
lo que los ciudadanos debemos esperar de los gestores pblicos, las
responsabilidades ticas que asumen al tomar posesin de su cargo y lo que
constituye una ejecucin virtuosa. En segundo lugar, presentadiferentes esquemas
de diagnstico para guiar a los gestores en el anlisis del contexto en el que
operan y calibrar el potencial para llevar a cabo una accin efectiva. En tercer
lugar, identifica tipos de intervencin que los gestores pueden realizar para
explotar el potencial del contexto poltico y organizativo con el fin de crear
valor pblico."
Para Barzelay el argumento administrativo de Moore (1995) incorpora dos tipos

de planteamientos. 4 8 El primero fue un argumento poltico con un sentido
coincidente con el que se ha dado al trmino en ese momento. Segn este
planteamiento los gestores pblicos deberan discernir los mandatos de sus
agencias, involucrndose en la gestin poltica. La segunda exposicin
".. tbid,
>. 19.
Barzelay, Michael.
otros)". Op.
"La Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos Latinoamericanos (y
cito p. 31.
Mencin Honorlflca del Pramlo IAPEM 2001

(ModalIdad: Inveatlgeclones tarlcas, Yte6rico-pr6ctlca8)
127
correspondi al anlisis de casos para describir cmo las situaciones

administrativas han sido manejadas por los gestores pblicos.
Moore afirma que muchas de lastcnicas de la gestin empresarial son igualmente

aplicables al sector pblico, dicho debate se plantea de manera errnea ya que
el sector pbl ico crea valor de una manera diferente al sector privado. As, el
sector pblico a pesar de poder crear valor en la provisin de determinados
bienes y servicios que el sector privado no puede producir, fundamentalmente
crea valor en la manera en que produce dichos bienes, es decir, mediante el
dilogo comunitario, la participacin social y el respeto a los valores
constitucionales y democrticos."
El argumento administrativo de Moore puede ser parcial e imperfectamente

codificado. Este argumento incorpora tres subargumentos principales. El primero
tiene que ver con el concepto de valor pblico." Para Barzelay este argumento
no concierne a la gestin pblica; ms bien suministra razones para rondas
posteriores de argumentacin acerca de las burocracias pblicas y del rol de los
gestores pblicos. Sin embargo, estoy de acuerdo con Moore en el sentido de
que las aspiraciones colectivas de un conglomerado poltico, ms que cualquier
otra consideracin aislada, determina dnde radica el valor pblico. Las
propuestas de cualquier actor u observador respecto a qu podra constituir un
Moore, Mark H. Op. cit., p. 17.

El concepm de vafor pblico se relaciona con aquel de una filosofa pblica del gobierno, que se centra en el
"gobierno en accin", ms que en apropiados arreglos institucionales.
4Y
50
128
Mencin Honorlfica del PremIo IAPEM 2001

......
ll!d

incremento o un decremento en el valor pblico deben sustentarse en una

evaluacin apropiada de lasaspiraciones colectivas de un conglomerado poltico.
Una segunda argumentacin de Moare es la importancia de las circunstancias

en las cuales operan las burocracias pblicas. Las circunstancias moldean las
oportunidades para la creacin del valor pblico. El valor pblico es un punto
de vista, a partir del cual, se evalan los cambios imaginados con respecto a lo
que hacen las agencias del gobierno y a su entorno poltico.
Por ltimo, destaca en la argumentacin de Moare el papel de los gestores

pblicos, que consiste en discernir oportunidades, formular una estrategia para
alcanzar el xito organizacional, traducir esta estrategia en una intervencin
arganizacional planificada y llevar a cabo esta intervencin con habilidad. Una
primera apreciacin consiste en desarrollar el rol del gestor pblico como un
empresario y un estratega. Una segunda consideracin se refiere a identificar las

funciones organizacionales y los tipos de intervenciones que se supone tienen
que desempear los gestores pblicos, tales como la gerencia .pblica y la
reingeniera, respectivamente. Un tercer tipo de especificaciones consiste en
identificar las acciones puntuales, que sesupone debe asumir un gestar pblico,
tales como la formulacin del enunciado de la misin.
El gestar pblico, para Moare, es quien debe estimular y conducir el dilogo

comunitario para la definicin y constante evaluacin de la gestin pblica. El

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prctlcas)
129
directivo tiene que potencial izar su capacidad poltica, expresada de manera

efectiva a travs de su gestin poltica (political management). Fundamentalmente,
el gestor pblico debe encargarse de obtener una misin o mandato explcito
para su organizacin o programa, de cuya ejecucin posteriormente debe rendir
cuentas ante los representantes democrticos de la sociedad. No se trata de que
el gestor pblico imponga su propia concepcin del valor pblico, sino que
tome la responsabilidad de obtener dicho mandato y obligarse a su cumplimiento.
En realidad, de acuerdo a la opinin de este autor, toda gestin pblica es
necesariamente una gestin poltica.
En este sentido coincide Metcalfe (1999) cuando seala que los gestores pblicos
deben no slo administrar eficazmente la labor de sus organizaciones, deben
tambin participar en un proceso ms estratgico y poltico de gestin en las
transformaciones estructurales de gran escala ocurridas en las redes de
organizaciones a travs de las cuales se elaboran y aplican las polticas pblicas.
Las preferencias personales determinarn si esto se considera como una
politizacin de la gestin o una gestin de la poltica. "La gestin pblica-y la
poltica estn indisolublemente interrelacionadas en el proceso de gestin del
cambio en el plano intennstitucional.'?'
El directivo pblico posee un conjunto de herramientas entre las que destaca la

gestin estratgica como instrumento para definir el valor de la actividad
Metcalfe,Les. "La GestinPblica:de la Imitacin a la Innovacin". En Losada Marrodn,Carlos. De Burcratas
a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Bancofnteramericano
SI
130

(ModalIdad: Investigac::lona te6rIcas, y te6rico-protIcaa)

organizativa y la gestin poltica, como principios para interactuar con los actores
del entorno en que se desenvuelve con el fin de obtener un mandato legtimo.
La gestin poltica como parte de las tareasde la gestin pblica introduce nuevas
dimensiones, no solo tcnicas
y administrativas, sino que sita a la misin del
gestor pblico de manera comunitaria y consensuada. El valor pblico slo puede

ser definido por los ciudadanos, no por los clientes. Esta obra rompe de manera
efectiva la visin limitada de que la gestin pblica es sobretodo una gestin
administrativa.
2.1.13 Lynn
La obra de Lawrence Lynn, publicada en 1996, aunque no discute la Nueva

Gestin Pblica, se refiere a temas de teora y mtodo dela investigacin sobre
la gestin
pblica." Lo que Lynn propuso como camino hacia delante es mate-
ria de anlisis. En lo general, recomend seriamente al campo de la gestin

pblica que se tornase ms cientfico sin perder el sentido de propsito, la
jurisdiccin y la legitimidad tomada de su orientacin profesional. Al reconocer
que la gestin pblica se presentaba como un conjunto de experiencias de
polticas implementadas por determinados pases, el tema ausente en su agenda
era su fundamento terico.
52
ynn, lawrence. Pub/ic Management asArt, Science andPro(ess;on. Chatharn, N), Chatharn House. 1998.

(ModIildad: lnvesligacklne8 teri08S. y te6r1co-prctlces)
131
Lynn considera que la gestin pblica requiere de mayor rigor cientfico en sus
interpretaciones y mtodos de trabajo, para pasar de sus referentes empricos y
prcticos, as como proponer una mayor aportacin con criterios de validez
comprobatoria. La nica manera para que la gestin pblica no se convierta en
una moda pasajera en la administracin pblica, slo es posible mediante la
aceptacin seria y reflexiva de que carece de una andamiaje terico.
En este contexto, este autor propuso que los estudiosos de la gestin pblica
reorienten sus esfuerzos de manera que se restableciera un "adecuado balance"
entre su atencin hacia el diseo organizacional, por un lado, y hacia el liderazgo
ejecutivo, por el otro.
En estas ideas coinciden tanto Bozeman como Lynn en el sentido de que la

gestin pblica requiere de una mayor esfuerzo terico y conceptual, para pasar
de las recomendaciones de "proverbios" a principios de validez cientfica con
mayor rigor y sustento argumentativo. Dejar que el conocimiento factual contine
predominando en la gestin pblica es condenarla como una simple moda
emergida del pub/ic choice y el gerencialismo, que no genera conocimiento
para la Administracin Pblica.
2.1.14 La nueva gestin pblica en el ao 1996
En el ao de 1996 se incluyen tres publicaciones significativas relacionadas con

la Nueva Gestin Pblica. La primera fue la compilacin realizada por Ferlie, en
132

(ModalIdad: Investigaciones tericas. y terico-prcticas)

el que se analiza el estudio del Servicio Nacional de Salud del Reino Unido."
Parte del trabajo aborda las principales decisiones de poltica realizadas por los
centros institucionales de poder, mientras que otras partes tratan sobre las
intervenciones organizacionales desde varias posiciones de autoridad ejecutiva
en el interior del sistema de salud. En realidad, el estudio hizo nfasis
principalmente en el diseo de organizaciones programticas ms que en el
liderazgo ejecutivo o en las polticas de gestin pblica.
Una segunda publicacin fue el libro editado por Iohan P. Olsen y B. Cuy Peters.
Se trata de un esfuerzo colectivo, en el que destaca el captulo sobre el Reino
Unido escrito por Christopher Hood. El tema central se centr en el
"establecimiento de la agenda", si se toma este argumento para incluir la
"especificacin de alternativas", el otro proceso analtico que opera en la fase
previa a las decisiones del proceso de elaboracin de las polticas. Su mtodo
consisti en suministrar un informe descriptivo de los eventos, histrica y
analticamente significativos del caso del Reino Unido.
Otro estudio publicado en 1996 fue el libro de Allen Schick, que en conjunto
con el Departamento de Tesoro y la State Servicies de la Comisin de Nueva
Zelanda analizan el caso en este pas." La primera parte de esta investigacin
consisti en un informe narrativo que examina cmo tuvo lugar la "revolucin
53
Ferlie, Ewan, Andrew Pettigrew y Louise Fitzgerald. The New Public Management in Action. Oxford, Oxford
.
.
University Press,1 9 9 6 . .
" Schick, Allen. Ihe Spirit of Reform: Managmg the New Zealand State Sector m
a Time of Change. welhngton.
State Services Commission and the Treasury, 1996.

(Modalidad: investigaciones te6ricas.y te6rico-practicas)
133
burocrtica" en Nueva Zelanda. El tema central fue la aplicacin de las polticas

de gestin pblica, en los campos de la planificacin del gasto, la gestin
financiera, el servicio civil y las relaciones laborales.
A diferencia de Boston (1991) Shick estaba presentando su propio argumento

administrativo con el propsito de elevar el debate sobre la gestin pblica en
Nueva Zelanda, ms que describir el argumento del Departamento del Tesoro
con la finalidad de explicar las opciones de poltica.
La publicacin de estos libros en 1996 en torno a la Nueva Gestin Pblica

mostraron nuevamente que se trataba de estudios de caso de Reino Unido y
Nueva Zelanda.. En ese tiempo la NGP ya tena un mayor desarrollo de
experiencias empricas, pero los trabajos tericos faltaban por escribirse.
2.1.15 La nueva gestin pblica de 1998 a 2000
Entre los libros del periodo comprendido de 1998 a 2000 seencuentra el estudio
de Eugene Bardach que centra su inters en la operacin de organizaciones
programticas, y en particular, en cmo identificar y aprovechar oportunidades
para alcanzar metas de polticas a travs de la colaboracin entre agencias."
Bardach, Eugene. Getting Agencies lo WorkTogether: Ibe Practice andTeory of Managerial Craftsmanship. Washington,
D.C., Brookings, 1998.
55
134

(Modalidad: Investigaciones terico, y terico-prctico)
......
ihJ
GESTiN PBUCA y GOVERNANCE

Capltulo!l De la Gestin Pblica a la Nueva Gestin Pblica
Tambin propuso el "anlisis de prcticas inteligentes" como una forma

esencialmente terica de conducir un dilogo cientfico y profesionalmente
relevante entre ideas y evidencias.
Un segundo libro en 1998 fue el de Christopher Hood, en el que retom el

modelo de Hood y jackson relativo al establecimiento de la agenda. El volumen
incluy varios captulos donde comenta a la Nueva Gestin Pblica, desde una
perspectiva analtica y crtica. Al ao siguiente, la Institucin Brookings public
el estudio de Donald Kett (1999) sobre la "revolucin global de la gestin
pblica"." Por ltimo, en el ao 2000 aparecieron diversas publicaciones

referidas a la Nueva Gestin Pblica."
2.1.16 Dos estudios de caso recientes: Mxico y Brasil
Un reciente artculo aparecido en la publicacin del CLAD, escrito por

acadmicos del Centro de Investigacin Y Docencia Econmica (ClDE), ofrece
una interesante discusin sobre las polticas de la gestin pblica en el rea de la
planificacin de gastos y gestin financiera. 58 El planteamiento est dirigido
especficamente a los participantes en los procesos de reforma de los sistemas
presupuestarios en Mxico. Un segundo argumento consiste en cmo estudiar
argumentar en torno a la Nueva Gestin Pblica.

Kettl, Donald F. The Global Public Management Revolution. Washington, D.C., Brookings Institution.
Pollitt, Christopher y Geert Bouckaert. Public Management Reform. Oxford,. Oxford University Press, 2000.
Lane, )an-Erick. New Publie Manageme~t. London, Routledge,. 200.0. Barzelay, ~lChael. The New Pub/ieManagement: Improving Research and PalieyDIalogue. Berkeley, Unlverslty of California Press, 2000.
58 Arellano Gault, David, JosRamn Gil, Jess ~~mrez Macas y Angeles Rojano. "Nueva Gerencia Pblica en
Accin: Procesosde Modernizacin Presupuestal . Reforma y Oemocreae, Caracas, CLAD, JUniO 2000.
56
57
Mencl6n Honorlfica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgeclones te6rlcaS. y te6r\co-prctlcea)
135
El principal argumento dirigido a los participantes en el proceso de reforma

presupuestaria en Mxico se presenta de la siguiente manera. Si se acepta la idea
general de utilizar el sistema presupuestario como un instrumento para lograr la
aspiracin de una gestin de gobierno orientada a los resultados, el debate debera
abordar varios temas relacionados. El primer tema es cul debera ser el rol de y
las relaciones entre el departamento responsable del presupuesto, la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico y los departamentos que efectan el gasto. En la
medida en que esterol y estas relaciones estn moldeadas por reglas institucionales
(un concepto que se relaciona con el marco normativo y legab y por rutinas
organizacionales, una interrogante pertinente se refiere a cmo deberan
evolucionar estas reglas y normas."
Estos autores sostienen que la reforma presupuestaria es un proceso de

aprendizaje. La interrogante de qu pueden aprender los mexicanos, acerca de
la reforma presupuestaria en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda, la
responden de dos maneras. Primero, es que las aspiraciones y argumentos que
orientan la reforma presupuestaria en Mxico es similar a la orientacin hacia
los responsables de la elaboracin de las polticas de gestin pblica en los
casosya citados. Segunda, esque el proceso de reforma presupuestaria en Mxico
ha sido, y necesariamente seguir siendo similar en aspectos clave, al de los
casos de Nueva Gestin Pblica ya mencionados, como es el hecho de que la
reforma presupuestaria requiere de cambios en las rutinas y la opinin favorable
ss Barzelay, Michael. "la Nueva Gerencia Pblica. Un Ensayo Bibliogrfico para Estudiosos latinoamericanos (y
136

(Modalidad: Investigaciones terlCllll. y terico-prcticas)

de todos los participantes en el sistema: agencias centrales, departamentos que

ejecutan los gastos y los polticos. Aunque en el caso de ;V1xico es muy discutible
todava que sea considerado como un caso exitoso de NGP.
En segundo lugar, existe el artculo de Tendler y Freedheim (1994) en el que

analiza el Programa de Agentes de Salud (PAS) en el estado brasileo de Cear
durante el periodo de 1987 a 1993. hO El argumento central que ubica el artculo
en la Nueva Gestin Pblica, se refiere a que el xito del PAS se debe, en parte,
a la decisin del gobierno estatal de remar junto a los gobiernos municipales
(por ejemplo, seleccionando los agentes de salud a nivel de la lnea del frente),
en lugar de limitar sus actividades a timonear (por ejemplo, diseando
lineamientos de programas y financiando posiciones a nivel municipal). Este
diseo programtico, argumentan estos autores, hizo posible que el programa
evitase adoptar una modalidad de trabajo habitualmente destinada al fracaso,
que incorpora las prcticas "patrimonialistas" de los alcaldes.
Como podr inferirse, este desarrollo acadmico hacia la Nueva Gestin Pblica
deja muchas enseanzas tericas y prcticas en la administracin pblica. Hood
(1994) afirma que todava se carece de criterios para medir y comparar ambos
estilos de gestin pblica -APP y NGP- adems de que la distincin entre cambio
superficial y cambio profundo siempre ha sido difcil en las organizaciones
pblicas." Incluso. el modelo de gestin pblica de la APP no ha desaparecido

Tendler, judith y Sara Freedheim. "Trust in a Rent-Seeking World: Health and Government Transformed in
Northeast Brazil", World Development, No, 22,1994,
Hood, Christopher "Reforma Administrativa en la Gestin Pblica: Paradojas y Pndulos". Op. cit., p. 487.
60
61

(Modalidacl: InvestigacionesteriCaS. y terico-prcticas)
137
en la misma medida en todas partes, debido a que el proceso todava est en

curso. Algunos investigadores consideran estos cambios como una rpida sucesin
de modas efmeras que tienen breves momentos de gloria antes de caer en el
olvido y no como una tendencia de fondo en la gestin pblica. La Nueva Gestin
Pblica puede ser considera como una rueda de modas administrativas, donde
cada moda, por extraa que parezca, volver algn da.
Pero s la interpretacin ofrecida anteriormente es incorrecta -seala Hood- no

todo en la Nueva Gestin Pblica son simples modas propagandsticas. Es difcil
concluir que la extincin de la APP fuera debido a un poder meterico de nuevas
ideas o de evidencias. Muchas de las ideas han sido versiones recicladas de
viejas doctrinas. Antes del libro de Osborne y Gaebler (1992) la literatura sobre
el gerencialismo en los servicios pblicos consisti en listas de comentarios de
acadmicos escpticos. "Como conjunto de ideas,hay elementos para argumentar
que la NGP parece ms un conjunto de reflexiones derivadas de la prctica,
especialmente en los pases anglosajones, que el producto irrefutablemente lgico
de un experimento baconiano"."
2.2 Polticas de la nueva gestin pblica

Las propuestas de la Nueva Gestin Pblica son tan amplias y variadas como su
utilizacin. En estas se encuentran desde instrumentos, tcnicas o tecnologas,
que por su propia naturaleza tienen un xito circunstancial
62
Ibid, p. 488.
138

(Modalidad: Investigaciones te6rk:as, y te6rico-prctlcas)
y cambian con
.......
..
...
:::.l

extraordinaria rapidez, ascomo propuestas acercade la mejor manerade vincular

las relaciones entre las organizaciones pblicas y los ciudadanos con relacin a
la provisin de bienes pblicos."
Estos planteamientos se encuentran entre las ideas de la Nueva Gestin Pblica

(NGP) que, en su conjunto, tienen la pretensin de construir alternativas a los
modelos tradicionales de gestin pblica. Sujetas a una amplia discusin se
presentan de manera sucinta.
1.
Reduccin del tamao del sector' pblico: el principal postulado de la
Nueva Gestin Pblica es la reduccin del sector pblico en tamao, recursos,

mbito e influencia. La privatizacin es la herramienta ms recurrente para
justificar la ineficiencia del sector pblico y la supuesta superioridad del mercado
para asignar recursos. El planteamiento de los promotores de la Nueva Gestin
Pblica es que existe un excesivo intervencionismo estatal que busca propiciar
un mayor control de la burocracia, el cual tiene un efecto pernicioso que desactiva
la libre competencia en el mercado.
2.
Descentralizar lasorganizaciones: una de las aspiraciones ms inmediatas
de los reformadores ha sido terminar con el supuesto gigantismo de las

organizaciones pblicas. La descentralizacin tiene como propsito central
acercar las organizaciones a los ciudadanos y aproximarse a sus necesidades y
63 Olas de lima Gete, Blanca. Op. cit. pp.13-28. Seala que: "Ms di~cil es intentar sistematizar el contenido y las
orientaciones predominantes de la NGP. Como seha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones, con la Ideade
gerenciap~lic~ estamos invocando un conj,;,nto difusode ~puestos, conc;e;>tos, tecnologas y prctic;as de indud.able
pUjanza y difusin, pero de ms que discutible coherencia, que en los ltimos aos se ha convertido en el aliado
Imprescindible de la nueva administracin pblica".
Mencin Honorffca del Premio IAPEM 2001

(ModaI1dac:l: InvestlgaclOn88 ler1caa, y ler1CO-prcllcaI)
139
Jos Juan SncheZ Gonzlez
aspiraciones. La proximidad a los ciudadanos significa tambin llevar los centros

de decisiones a los lugares donde los problemas se plantean.
3.
Jerarquas aplanadas: descentralizar las organizaciones pblicas es una
parte del proceso de cambio en la Nueva Gestin Pblica; eliminar la abundancia

de escalones jerrquicos y de jefaturas intermedias es el siguiente paso. La idea
central es que aplanar las organizaciones (disminuir los niveles jerrquicos) tiene
tambin otros efectos en la mejora interna de la gestin: los trmites se acortan y
el tiempo necesario para completar los procesos se reducen sensiblemente.
4.
Ruptura del monolitismo y especializacin: implcita en las propuestas
anteriores est la idea de poner fin a las grandes organizaciones administrativas

creando en su lugar organizaciones ms pequeas y mejor adaptadas al entorno.
El instrumento idneo es la idea de la agencia. El sistema de agencia implica la
creacin de unidades gestoras independientes de las estructuras centrales. La
caracterstica de esta forma de gestin es la autonoma y el establecimiento de
objetivos claros, los cuales se comprometen por medio de vnculos contractuales
bajo criterios de racionalidad econmica.
5.
Desburocratizacin y competencia: el nuevo modelo es tambin una
ruptura con los mtodos burocrticos de gestin de los asuntos pblicos y de la

produccin de bienes y servicios. El ncleo de esta propuesta es liberar a las
nuevas organizaciones del pesado lastre de los procedimientos, el formalismo y
la irresponsabilidad, caractersticos de la burocracia, que en su momento
aseguraron la regularidad, estabilidad y legalidad en la prestacin de los servicios
pblicos, que en la actualidad constituyen un obstculo en un entorno cambiante
140
Mencin Honorffice del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones lertcaa. y te6rIco-prcllcaa)

y dinmico. La quiebra del monolitismo es tambin la quiebra del monopolio y

de la coherencia burocrtica. En contrario, la Nueva Gestin Pblica propone la
fragmentacin, que distintas organizaciones compitan por recursos, por servicios
y por clientes.
6.
Desmantelar la estructura estatutaria: uno de los obstculos tradicionales
y reiterados para una gestin basada en los resultados es la estructura estatutaria

de los empleados pblicos. La gestin de personal, una de las variables sobre las
que msnfasis estnponiendo las nuevas tecnologas, requieren de instrumentos
claramente incompatibles con la funcin pblica. Las propuestas de la Nueva
Gestin Pblica afectan dos aspectos: la estabilidad en el empleo y las
retribuciones. Los principios de que puesto y retribucin deben ir unidos ignora
la relacin existente entre desempeo y motivacin.
7.
Clientalizacin: la Nueva Gestin Pblica ha trado una nueva visin del
usuario de los servicios pblicos. La nocin de cliente promovida por los

reformadores implica un cambio radical en la orientacin de los servicios pblicos.
la introduccin del concepto de cliente, como innovador y renovador del servicio,
se ha hecho dentro de la polmica acerca de las connotaciones instrumentales y
mercantiles que su uso encierra. "lo que la idea del cliente permite superar es la
percepcin imperfecta que el mercado pblico tiene de las preferencias de los
ciudadanos. Convertir a los ciudadanos en clientes significa tambin dotarlos de
relevancia y de poderes sobre los servicios que recibe (empowerment)".64
8.
Evaluacin por resultados: una de las caractersticas de la Nueva Gestin
Pblica es el desplazamiento de los sistemas de control tradicionales -control

"Ibdem.
(ModalIdad: tnvesllQ8Oion88 te6r\C88. Yte6rico-prcttcaS)
141
de legalidad y financiero contable- y su reemplazo por la evaluacin de resultados.

La evaluacin por resultados pone el acento en los resultados de la gestin y
buscan medir o ponderar la adecuacin entre stos y los objetivos perseguidos.
9.
Gerentes pblicos o managers: la idea central del gerencialismo se resume
en la frase "dejar que los gerentes pblicos gestionen". Esta afirmacin supone
un cambio en la relacin entre polticos y gestores, la cual tiene como propsito
separar la poltica de la administracin. Sesupone que liberados de las distorsiones
intervencionistas de los poi ticos, los gestores pblicos pueden concentrar su
atencin en "lograr que las cosas se hagan".
10.
Responsabilidad: el tema de la responsabilidad es uno de los elementos
centrales de la Nueva Gestin Pblica. En este panorama el gestor pblico no

tiene incentivos distintos a los del mercado, por lo que se gua por el propio
inters y tiende a buscar las oportunidades, para el servicio y su propia promocin.
La capacidad para decidir qu debe hacerse y cmo debe hacerse implica
rendicin de cuentas y responsabilidad por la gestin. El gestor pblico responde
ante las autoridades que le nombraron que son las que legtimamente ostentan
el poder y la responsabilidad."
11.
Potenciacin de gestores y clientes: enlazada con el fortalecimiento de la
idea del lder innovador, capaz de identificar oportunidades internas y externas,
y gestionarlas, los promotores de la Nueva Gestin Pblica han acuado un
.. Ibdem. Estaautora seala que: "Coherentemente con sus postulados la NGP desplaza la rendicin de cuentas
del mbito poltico al del consumo y traslada las obligaciones de la administracin a la esfera del mercado. Son los
clientes de los servicios pblicos los que deben evaluar los servicios que se prestan y, por tanto, el xito o el fracaso
de la gestin. El rbitro del inters publico no es poltico, ni el gestor, es el ciudadano en su versin de cliente o
consumidor de los servicios pblicos. En ltima instancia, tanto la legitimidad del gobierno como la de la
Administracin tienen la misma fuente, el consentimiento de los ciudadanos".
142
Mencin HonorfflcB del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. Y terloo-protlcae)

nuevo concepto: la potenciacin o capacitacin (emporwerment). Potenciar o

capacitar a los gerenteso a los ciudadanos es reconocer capacidades para tomar
decisiones relativamente autnomas y asumir un papel activo en la definicin
del inters pblico.
En suma, la Nueva Gestin Pblica acta ms como un depsito de orientaciones,

mtodos y tcnicas diversas que como un conjunto sistemtico y ordenado de
propuestas a los que acudir en funcin de los problemas propios, los objetivos a
alcanzar y las fuerzas de apoyo y resistencia al cambio. Ms que un modelo, se
trata de un contra modelo, en el sentido de que es un conjunto diverso de
instrumentos y orientaciones cuya finalidad es acabar con un modelo especfico:
el burocrtico." La Nueva Gestin Pblica responde como una ideologa;
propiciando una sola respuesta -contenida en la gerencia pblica- frente a la
diversidad de los problemas y las situaciones.
Por su parte Rami (2001) afirma que existen dos enfoques en la Nueva Gestin
Pblica: una mayoritaria, la corriente neoempresarial, y otra minoritaria, la
corriente neopblica. La visin neompresarial se ha impuesto de forma unilateral entre los polticos y los gestores profesionales de los pases de Amrica
Latina y del Caribe, mientras que la visin neopblica comienza a ganar terreno
como contrapuesta a esta visin de corte gerencial."
"Ibid, p. 21.
Rami Matas, Caries. "Los Problemas de la Implementacin dela Nueva Gestin Pblica en las Administraciones
Pblicas Latinas: Modelo de Estado y Cultura Institucional". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 21,
octubre de 2001, p. 77.
67

(Modalidad:Investigaciones tericas, y le6rlco-prctlcas)
143
La Nueva Gestin Pblica agrupa muchas corrientes y modelos de gestin

diferentes; unos analticos, la mayora de carcter normativo; unos genricos y
otros ms concretos. En este contexto, el enfoque neoempresarial pone nfasis
en la economa, la eficacia y la eficiencia de los aparatospbl icos, y que proponen
una c1ientelizacin de los ciudadanos; por el otro lado, existe el enfoque
neopblico que pone especial atencin en la repolitizacin, la racionalizacin y
el control de la externalizacin de los servicios pblicos, la participacin
ciudadana y la tica en la gestin pblica."
El peso real de estos dos grupos de corrientes es muy desigual: el enfoque

neoempresarial representa la mayora de la literatura y resulta ser la fuente de
inspiracin directa de un significativo nmero de equipos de gobierno de nuestras
administraciones. El enfoque neopblico en cambio, es claramente minoritario
tanto en el mundo acadmico como en lasbases conceptuales de las innovaciones
en la gestin pblica de nuestras administraciones.
Por ello, la asimetra se agudiza a un nivel de impacto real de ambas corrientes,

ya que las aportaciones neopblicas son mucho menos atractivas para los gestores
polticos y los gestoresprofesionales que las aportaciones neoempresariales. Los
valores asociados a la visin neopblica (tica pblica) son "slo" valores que
pueden aparecer en el plano normativo (cdigos deontolgicos, declaraciones
de principios) y que, pueden incorporarse en un nivel formal del discurso. Estos
se tbid,
p. 80.
144

(Modalidad: InvestigacIones te6ricas. y te6rico-prcticas)
iliJ

valores estn en franca desventaja con valores neoempresariales de carcter instrumental que van acompaados de herramientas que favorecen su inmediata
implementacin.
En una perspectiva similar, Langa y Echevarra (2001) sealan que deben

establecerse claramente los cambios producidos por la Nueva Gestin Pblica
(NGP).69 En primer lugar, la NGP no tiene por objeto las transformaciones en las
instituciones polticas dentro o fuera del poder ejecutivo; es decir, no incluira
cambios en las instituciones que afectan el origen, distribucin y formas de
legitimacin del poder poltico, la naturaleza del rgimen poltico, las relaciones
entre los poderes del Estado, la estructuracin territorial del poder y los cambios
en los sistemasde representacin. En segundo lugar, tampoco abarcara cambios
en el papel del Estadoa travs de una modificacin extensiva o restrictiva de sus
. responsabilidades ante la sociedad. Esto sera el cambio de reformas sustanciales,
a partir de polticas pblicas, empezando por la econmica y siguiendo con
otras de carcter sectorial (educacin, trabajo, sanidad, vivienda y agricultura,
entre otras).
El nfasis de los reformadores bajo la visin de la Nueva Gestin Pblica, al

margen de los cambios en la poltica econmica, ha sido incrementar la eficiencia
y la eficacia del sector pblico mediante nuevas disposiciones institucionales

que orienten el comportamiento de sus actores internos y externos a una mayor
.9 longo Francisco y Echevarra Koldo. "la Nueva Gestin Pblica en la Reforma del Ncleo Estratgico del
Gobiern~: Experiencias latinoa~ericanas". Peter Spink et al. Nueva Gestin Pblica y Regulacin en Amrica
Latina. Balances
y Desafos. Caracas, CLAD, 2001, p. 101.

(Modalidad: lnve8llgaCIon88 tericas. Yte6rico-prctica8)
145
racionalidad econmica. Sin embargo, ni las instituciones polticas, ni las

responsabilidades centrales del Estado de Bienestar han sufrido una alteracin
sustancial, a pesar de la retrica del discurso poltico en algunos pases."
2.3 La nueva gestin pblica:
Limitaciones y alcances
La Nueva Gestin Pblica iNew Pub/ic Management) ha tenido un desarrollo

sostenido a partir de las dos ltimas dcadas del siglo XX. Tanto sus alcances
como sus limitaciones estructurales deben ser revisadas dentro del mbito de la
administracin pblica para ubicar la verdadera naturaleza de este paradigma.
Para Barzelay (2001) la Nueva Gestin Pblica refleja la idiosincrasia de las

disciplinas particulares que la nutren y, por tanto, de sus materias de
especializacin. Las disciplinas que la estudian son la administracin pblica, la
ciencia poltica, el manejo (management), la economa institucional y pblica,
el derecho administrativo y la sociologa organizacional. Las lneas de
investigacin son, entre otras, la salud, la defensa, la educacin, el transporte,
los servicios sociales, as como el funcionamiento de las agencias centrales. Para
este autor la Nueva Gestin Pblica es primariamente el manejo administrativo
de las polticas pblicas y cada rea de planeacin y manejo financiero; el servicio
civil y las relaciones laborales, la organizacin y mtodos, las auditoras y la
evaluacin."
70
(bid, p. 102.
Barzelay, Miehael. "The New Public Management. Imgroving Researehand Policy Dialogue". London School of
Eeonomies and Political Scienee. wwwtce se iOltbr/bli lioteca/ actigoslnewpublicmanagement.html.
71
146
Mencin Honorlfice del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveetlgaciones tericas. y te6rlco-pr6ctIcas)
......
::
.t...:

La Nueva Gestin Pblica tiene implcitas seisestrategias: 1) el modelo de manejo
pblico puede reemplazar exitosamente al paradigma de administracin pblica;

2) el Estado manejador sustituye al Estado administrador; 3) el manejo pblico
existe si hay un gran sector paraestatal; 4) los elementos estructurales de la
administracin pblica y el manejo pblico son dicotmicos; 5) los manejadores
forman una corporacin especial de hacedores de paliey y 6) hay en curso una
segunda "revolucin manejaral" (Guerrero, 1999).72
La Nueva Gestin Pblica se empea en suprimir a la poltica como fuente del

Estado y de tal manera situarlo alrededor del concepto tcnico de manejo. Manejo,
no paliey, sugieren sus promotores. En realidad, esta es una de sus mayores
debilidades debido a que la Nueva Gestin Pblica se encuentra basada en la
poltica, pues corno pblico todo manejo que concierne al Estado est involucrado
de manera inevitable con la poltica. Otras debilidades de la NGP se extienden
a una variedad de mbitos." como son los siguientes:
1.
Involucra grandescomplejidades y contradicciones, tales como las amplias
variaciones de enfoque y la ausencia de un sentido genuino y original de sus

propuestas. El concepto de manejo es antiguo y sus tpicos centrales en la
actualidad son ya clsicos en la teora de la administracin pblica en los Estados
Unidos.
12
Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Miguel ngel Porra, 1999, p. 144.
73
lbid, pp. 153158.

(Modalidad: Investlgaclonee terlcaa. Yte6rico-pn\ctIcaS)
147
2.
Establece una sutil divisin entre los "usuarios de los servicios" y los
"consumidores de los servicios". Estos ltimos no son considerados como

recipientes pasivosde servicios, sino como clientes activos. Resulta irnico pensar
que los resu liados electorales estaran determinados ms por la satisfaccin o
insatisfaccin con los servicios pblicos, que por la poltizacin, las campaas
polticas y una opinin pblica consciente.
3.
La Nueva Gestin Pblica es defectuosa porque las tcnicas del manejo
privado raramente se han aplicado a las operaciones del gobierno, y cuando as

ha ocurrido, su proceso de metamorfosis ha sido tal, que durante su
implementacin se van transformando en tcnicas de gestin pblica.
4.
Dentro del mercado, los clientes son soberanos que pueden defender sus
interesesy son libres de cambiar de proveedor. En cambio, los ciudadanos viven

dentro de instituciones polticas y demandan la responsabilidad pblica de los
polticos y los gobernantes. En el interior del mercado, el consumidor defiende
su bienestar y se esfuerza por mejorar su posicin. Por su parte, el ciudadano usa
su voz como insatisfaccin, incluso como protesta violenta, pues cuando
demanda, su voz refleja la opinin pblica, no la expresin annima del mercado.
Esta situacin es desdeada por la Nueva Gestin Pblica.
5.
Un defecto ms, es que suspromotores afirman que los servidores pblicos
no tienen vocaciones personales y valores pblicos, porque las tcnicas del

manejo privado pueden ser transferidas hacia la administracin pblica. Dicha
superioridad de la gestin privada sobre la gestin pblica, no est comprobada
y la realidad muestra que los fines y los medios no son comparables en la mayora
de los casos.
148

(Modalidad:Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)

Para otro autor, la Nueva Gestin Pblica ha tenido una influencia en la agenda.
de los pases en desarrollo, pero tiene un alto grado de retrica en la prctica. La
NGP es slo uno de los tipos de reformas que se pueden implementar en dichos
pases." Esto se debe a que la Nueva Gestin Pblica es inapropiada para los
pases en desarrollo debido a que sus problemas de corrupcin y su incapacidad
administrativa de apego a la ley. Algunos casosen realidad son historias de fracaso
donde sus polticas no pudieron llevarse a cabo. Las iniciativas de la Nueva
Gestin Pblica en dichos pases, requieren tomar en cuenta los factores de
contingencia, y en general, las caractersticas nacionales de cada pas.
Las reformas de la administracin pblica necesitan determinar sus propias

prioridades y guiarse por las necesidades de cada situacin especfica. Las reformas
bajo la Nueva Gestin Pblica -segn Polidano (1999)- son mucho ms que las
tres "E" (economa, eficiencia
y eficacia), por lo que sugiere incluir dos ms:
experimentacin y eclecticismo. La bsqueda de soluciones a los problemas de

gobierno en los pases en desarrollo requieren de una visin ms amplia que
permita apegarse
y adecuarse a las necesidades especficas y particulares de los
pases.
En esta perspectiva, coinciden Hughes y 'Neil en el sentido de que se presenta

a la Nueva Gestin Pblica como un fenmeno internacional, por lo que sus
principales polticas pueden aplicarse a cualquier pas sin importar su grado de
Polidano, Charles. The New Pub/ic Management in Deve/oping Countries. Institute for Development Policy and
Management. University of Manchester, November 1999. http://ldpm.man.ac.uk.
74

(Modalidad: Investigacl<lnM terIcaS. Y terico-prcticas)
149
desarrollo. Sin embargo, en los hechos los pases implementan diferentes reformas
a la administracin pblica en distintos momentos y por diferentes razones."
Ormond y l.ffler (1999) llegan a conclusiones significativas con relacin a la

aplicacin del New Public Management (Nueva Gestin Pblica) en los pases
de la OCDE.76 Primero, no existen modelos pre-establecidos. El cambio debe
enraizarse en la configuracin especfica de la historia, lastradiciones y estructuras
constitucionales y legales, las fuerzas poltico-administrativas, las perspectivas
econmicas y sociales, as como fa posicin internacional de cada pas. No
existe una solucin nica para el sector pblico como un todo.
Segundo, la mayora de los elementos de la Nueva Gestin Pblica no son

realmente nuevos en el sentido de que numerosos pases han implementando en
el pasado algunos de estos, o con otras denominaciones. Lo que es nuevo en
relacin la NGP es que el concepto global ha evolucionado a partir de un
movimiento orientado a la prctica, que se inici en forma independiente y
aislada en varios pases.
Tercero, los pases que han adoptado este enfoque de manera gradual, ahora
confrontan un problema de estructurasduales en el sector pblico: islasde reforma
Hoghes, Owen y O'Neil, Deirdre. The Limits of New Public Management: Ref/ections on the Kennett 'Revo/ution' In Victoria. Monash University. http: www.willameue0rWipmnlresearch/paperslsr.dneylhughesoneill.html.
Ormond, Derry y l.offler, Elke. "Nueva Gerencia Pblica: qu Tomar y qu Dejar'. Reforma y Democracia,
Caracas, CLAD, No. 13, febrero 1999, p. 3. Cabe sealar que en la traduccin de este artculo el New Pub/ic
Manapement se emplea como Nueva Gerencia Pblica, aunque para esta investigacin se utiliza como Nueva
Gestin Pblica.
7;
7&
150

:;-0:
U:.l
GESTlON PBLICA Y GOVERNANCE

con orientacin hacia la Nueva Gestin Pblica que coexisten con organizaciones
pblicas gerenciales en forma tradicional. Esta situacin genera tensiones en el
proceso de reformas, como resultado de estructuras de incentivos en conflicto, y
en algunos casos inclusive llega a poner en tela de juicio lo que ha sido logrado
hasta el momento.
Cuarto, existen tambin importantes desafos concernientes a la gestin de

gobierno, que no necesariamente estn incluidos en el debate sobre la Nueva
Gestin Pblica. Algunos de los cuales pueden haber sido exacerbados por dicha
reforma como son: el mantenimiento de toma de decisiones efectivas del gobierno
central en un contexto de devolucin y globalizacin; gerencia de la tica en el
gobierno; educacin y responsabilidad cvica en la sociedad; nuevas relaciones
entre el ejecutivo y el sector privado; y las nuevas relaciones cambiantes entre
ejecutivo y legislativo.
Asimismo, entre los problemas asociados a la corriente neoempresarial de la

Nueva Gestin Pblica existen algunos que no deben de olvidarse." Primero,
existe problema al vincular el EstadoNeoliberal (Estado Relacional) con el Estado
de Bienestar, en el sentido de que algunos servicios pblicos prestados por
organizaciones privadas producen efectos asimtricos sobre los ciudadanos.
. Segundo, en el modelo de administracin neoliberal hay que tener presente que
77 Rami Matas, Carlos. Op. cit., p. 82-83. Como conclusin este autor seala que hay que pasar del "que piensen
e inventen ellos" (los anglosajones) a explorar nuestros propios modelos y estrategias de modernizacion de la
administracin pblica. Lo afirmado por Metclafe, pasar de la imitacin a la innovacin en la gestin pblica.

(Modalldad: lnvestlgaclones te6rI<:as. YteOrIcO-prctlcaS)
151
una administracin pblica que no "rema" puede olvidar los rudimentos bsicos
de la navegacin y perder el control de la nave. Tercero, se tiende a formular
objetivos de actuaciones pblicas sin compromisos concretos, que son de difcil
verificacin por parte de los ciudadanos. Cuarto, inspirarse en la gestin privada
es un error conceptual grave por dos razones: por un lado, la gestin pblica
acredita muchos aspectos diferenciales en relacin con la gestin privada y, por
otro lado, la teora de la gestin privada es una ciencia inmadura, sus
prescripciones son totalmente coyunturales y suelen tener un margen de error
muy elevado.
Quinto, reducir la condicin de ciudadanos a clientes es un paso atrs y no al

revs. Los ciudadanos son mucho ms que clientes, los ciudadanos son los
accionistas polticos y econmicos de las administraciones pblicas y tienen
muchos ms derechos de los que estn asociados al rol del cliente. Entre la
administracin pblica y la ciudadana no hay un contrato comercial sino un
contrato social y poltico. Sexto, se impulsan organismos que tienen formas

jurdicas alejadas en mayor o menor grado del Derecho Pblico. Por ltimo, la
fragmentacin y las formas empresariales del sector pblico pueden provocar
corrupcin derivada de la defensa de intereses particulares y disminucin de las
responsabilidades pblicas.
Endefinitiva, debe mantenerse un conjunto equilibrado de valores de la gestin

pblica. La Nueva Gestin Pblica no debera referirse slo a la promocin de
152
Mencl6n Honorfflca delPremio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigacionw te6rlcas, Y te6rico-prclicaS)

valores econmicos. La tarea que tenemos por delante es la de hacer mayor

nfasis en los productos y en resultados efectivos, acorde con los principios
legales y polticos de la administracin pblica.
Para Langa y Echevarra (2001) la Nueva Gestin Pblica puede considerarse en

Amrica Latina, al mismo tiempo una realidad y una ficcin. Es una realidad que
acredita la asuncin generalizada de su mensaje sobre la necesidad de integrar
la racionalidad econmica en el funcionamiento del sector pblico y la oferta de
conceptos y tcnicas de gestin. Sin embargo, la idea de que la Nueva Gestin
Pblica es una lista de proposiciones ideales y universales sobre lo que hay que
hacer con el aparato estatal para que ste se vuelva eficaz y eficiente, slo puede
considerarse una mera ficcin.
Los autores plantean cuatro conclusiones de la aplicacin de la Nueva Gestin

Pblica para Amrica Latina." La primera afecta al reconocimiento del llamado
componente institucional del management, por encima del puramente tcnico o
instrumental. La aceptacin e implementacin del managementconlleva la puesta
en cuestin de culturas, intereses y sistemas de poder de los actores afectados
dentro y fuera del sector pblico; esto significa aceptar la naturaleza institucional
de la transformacin que conlleva, y obra en consecuencia. Ha sido peor el
remedio que la enfermedad. 79
7. Langa, Francisco y Echevarra, Koldo. Op. cit., pp. 147-149.
79 Los autores hacen referencia a Metclafe y Richards (1987) quienes hacen la distincin entre management como
orden instrumental y el management como orden semntico. Lo sustantivo sera su significado instrumental del
management como orden semntico, mientras que lo adjetivo seran las tcnicas de gestin pblica, sujetas a la
variabilidad y contingencia de la "adhocracia fragmentada" que representa el management.

(Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prCticas)
153
La segunda conclusin sebasaen adoptar una visin de la gestin pblica acorde

con su verdadera naturaleza plural y fragmentada, sensible a los factores de
contingencia en los que se desenvuelven las organizaciones pblicas y privadas.
No hay un solo management, sino muchos, parcialmente complementarios, pero
tambin contradictorios, fruto de un conocimiento que surge de la experiencia y
que, por lo tanto, es consustancial mente emprico y adaptativo.
La tercera conclusin es, si queremos ser coherentes con la naturaleza del

conocimiento gerencial, debe reconocerse un valor limitado. Hay cosas que el
management que conocemos puede resolver, y basta buscar los conceptos y

tcnicas apropiadas. Sin embargo, el management podra contribuir a resolver,
pero slo si se basa en la innovacin y descubrimiento de conceptos y tcnicas
adaptadas a los problemas que enfrenta; no basta con copiar ni descubrir mejores
prcticas; existe la necesidad de una aproximacin innovadora en la gestin
pblica. Finalmente, el xito en la aplicacin del managementconsiste en aceptar
que muchos de los problemas que enfrenta la transformacin del Estado no se
pueden resolver vlidamente mediante el recurso de la gerencia, sino por otras,
aproximaciones diferentes.
154

(Modalidad:Investigacionestericas, y terico-prcticas)
e a p tul o
111
Los Usos de la Gestin Pblica

y Sus Crticas Ms Comunes
La voz gestin pblica tiene una diversidad de usos y de

sign ificados. No podra afirmarse que existe una
denominacin nica y de aceptacin generalizada que
permita integrar la totalidad de acepciones. En la actualidad,
pareciera que la gestin pblica representa diferentes
orientaciones con contenidos distintos, no slo de tipo conceptual sino incluso de naturaleza ideolgica. Al respecto,
a nivel terico identifico los siguientes usos de la gestin
pblica: 1) como gestin; 2) como gestin privada; 3) como
gestin empresarial; 4) como gestin de calidad; 5) como
endoprivatizacin Y 6) como gestin pblica. Por lo que
corresponde, a nivel prctico, existe una variedad de
adjetivos a la voz "gestin", que muestran el uso
generalizado del trmino.
M-ancl6n Honorlfica dal Premio IAPEM 2001
(Modalidad:Investigacioneste6rlcas. Yte6rico-prctlcas)
155
Jos Juan SnchezGonzJez
El objetivo esencial entonces, es revisar cada uno de los diferentes usos en la

gestin pblica contempornea para identificar sus principales postulados, as
como a sus representantes ms destacados. Asimismo, introducir las principales
crticas a la gestin pblica, que sirvan como marco de referencia para conocer
las limitaciones y obstculos que tiene su implementacin en los pases
iberoamericanos. Para posteriormente, argumentar la recuperacin de la
naturaleza de lo "poltico" en la gestin pblica
3.1 Los
usos de la nueva gestin pblica a nivel terico
Es posible encontrar todo un abanico de posiciones en torno al problema de la

sustantividad de la gestin en la administracin pblica: desde afirmar que la
administracin pblica es nica
y completamente diferente a la que se aplica en
el mbito privado, hasta quienes sostienen que no es ms que una modalidad

menos eficiente de gestin empresarial.' Entre ambas posturas se sita un buen
nmero de puntos de vista intermedios que se exponen a continuacin, segn la
explicacin de Gunn (1987):2
La administracin pblica es diferente. Su realidad es totalmente ajena a
la del sector privado, existiendo elementos diferenciales como la delimitacin
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "la Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management
Pblico". En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la Gestin Aplicadas a la
Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 19-20.
2 Gunn, lo "Perspectives on Public Management". En . Kooiman y K. Eliassen, editores. Managing Public Organizations.londres, Sage Publications, 1987. Citado por Echevarra y Mendoza. Op. cit.
1
158
(Modalidad: Inveetigaciones te6rlcas, y te6rk:o-pr6cticas)
.....
el

Capitulo 11I Los Usos de la Gestin Pblica
legal de los campos de actividad, el monopolio de ciertas sanciones y poderes

coercitivos 'o un entorno mucho ms complejo
y variado.
La gestin pblica y privada se parecen en todo lo que no es importante.
Exceptuando las aparentes coincidencias funcionales, el trabajo de un directivo

pblico
y uno privado se parecen poco. Las tcnicas de gestin privada son
tiles en el sector pblico slo de manera marginal.
El management pblico esel paradigma integrador. Se destaca la necesidad
de desarrollar un concepto sustantivo de gestin pblica que, por una parte,

aproveche las enseanzas de la gestin empresarial,
y por otra, desarrolle sus
propios conceptos y categoras all donde los problemas pblicos seanespecficos.
Convergencia entre la gestin pblica y privada. Las fronteras entre los
sectores pblicos y privados son borrosas. Ms que organizaciones puramente

pblicas o privadas, se trata de diferentes configuraciones organizatlvas en las
que se mezclan los aspectos pblicos
y privados.
La gestin empresarial es una forma menos eficiente de gestin privada.
Es parella que los mtodos, instrumentos y prcticas de la gestin privada deberan

trasladarse de la forma ms amplia posible al sector pblico.
Asimismo, Metcalfe (1999) afirma que en la actualidad se observa en todo el

mundo una tendencia a mejorar la administracin pblica utilizando conceptos,
herramientas y tcnicas de gestin surgidas en muchos casos para resolver
problemas del sector privado. Para que la gestin pblica prospere como sector
en crecimiento no se puede limitar simplemente a extrapolar el planteamiento
MenciOn Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: InvestlgacloMs teOr\caS. Yt8Orico-prctlcas)
157
que sirvi de basea susxitos iniciales, pues estn apareciendo problemas nuevos
y diferentes para los cuales no setienen respuestas prefabricadas.' Seala que es

imprescindible y urgente poner en marcha un proceso de revisin, si no queremos
que la reforma se reduzca a un proceso autolimitador de utilizacin de soluciones
convencionales de gestin de empresas.
Estos argumentos pueden servir como punto de partida para identificar las
diferentes interpretaciones de la gestin pblica. Desde una perspectiva terica,
existen al menos cinco usos de la gestin pblica, dentro de la literatura
especializada y que son los siguientes: 1) como gestin; 2) como gestin privada;
3) como gestin empresarial; 4) cama gestin de calidad;
5) como
endoprivatizacin; y 6) como gestin pblica. Analicemos sus aspectos ms

relevantes.
3.1.1 La gestin pblica como gestin
El primer uso de la voz gestin pblica es como gestin. En esta corriente, no

existe una diferencia especfica entre gestin pblica o gestin privada: slo es
posible la gestin. Para Roberts (1993) tanto la gestin pblica como la privada
tienen elementos procesales comunes que nos permiten considerar a la gestin
como un proceso universal (Baldwin, 1987; Weinberg, 1983). Adems, los
'Metcalfe, les. "la Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En losada Marrodn, Carlos. f"Oe Burcratas
a Gerentes? Las Ciencias de laGestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco nteramerlcano
158
Mencl'n Honorlflca del Premio IAPEM 2001

(ModaIldad: InveatlgaClonee le6rlcaa. y le6rlco-prctlcaa)

Caprtulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
analistas han sealado una convergencia de sectores: las semejanzas en sus

funciones, enfoques administrativos y notabilidad pblica (Bozeman, 1987;
Musolf y Seidman, 1980).4 De hecho, anlisis recientes sugieren que todas las
organizaciones se pueden considerar como pblicas en la medida en que la
autoridad poltica afecta su conducta y sus procesos (Bozeman, 1987). Por
consiguiente, estas investigaciones parecen indicar que es apropiado y posible
transferir la gestin privada a las dependencias pblicas. Por lo que ms que una:
gestin pblica o privada, existe slo la gestin.
La voz gestin implica referirnos tanto a las organizaciones privadas como

pbl icas, as como a las llamadas de tercer nivel. Incluso entre diferentes sistemas
econmicos -capitalismo y socialismo-la gestin tiene caractersticasparticulares,
pero a partir de estas pueden producirse generalizaciones de conocimiento.
El crecimiento interesante del papel de la gestin es la tendencia rectora del

proceso de desarrollo y de reforzamiento del carcter social de la produccin.
Este proceso adquiere formas cualitativamente distintas en la sociedad capitalista,
por una parte, y en la sociedad, por otra. Bajo el capitalismo, la tendencia objetiva
del crecimiento del papel de la gestin agrava las contradicciones propias de
este rgimen, ya que la organizacin de la.produccin dentro del marco de una
u otra empresa y sus agrupaciones se halla en constante contradiccin con la
Roberts Nancy C. "Limitaciones de la Accin Estratgica en las Dependencias". Barry Bozeman (coordinador).
La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica,
Universidad Autnoma de Tlaxcala, EC.E., 1998, p. 216.
Mencin Honorltlce del Premio IAPEM 2001

(Modalldad: InvestlgIcIone8 teriCa&, YteIICO-tJt'ctCll8)
159
anarqua de la produccin capitalista considerada en conjunto. En la economa

socialista, la tendencia ascendente del papel de la gestin coincide enteramente
con el carcter planificado de dicha economa, con la ley objetiva de susdesarrollo
proporcional.'
Para Gvishiani (1980) el estudio de la gestin tiene un enfoque interdisciplinario,

es decir, de "anlisis mltiple". El economista estudia los procesos econmicos;
el ingeniero, los tcnicos y tecnolgicos; el abogado, los jurdicos; el psiclogo,
los psicolgicos, y as sucesivamente. Sostiene que la gestin se ha convertido
en una ciencia propia, cuya teora nace de la necesidad de asegurar la mxima
eficacia de los sistemas que funcionan juntos." Sin embargo, afirma que la ciencia
de la gestin no puede ser considerada como una simple suma de partes de las
distintas ciencias dedicadas a la labor administrativa. La ciencia de administrar
debe ser un conocimiento sistematizado, una investigacin de las leyes objetivas
a que obedece la gestin de la produccin social.
Los mtodos cientficos de gestin significan, en primer trmino, que la direccin

de la produccin debe basarse en el conocimiento de las leyes econmicas
objetivas yen el estudio de las formas concretas de manifestacin de las mismas,
es decir, no puede basarse slo en la experiencia personal y la intuicin de uno.
Losmtodos cientficos de gestin requieren una investigacin compleja de todos
s Gvishiani, D. Organizacin y Gestin. Mxico, Ediciones de Cultura Popular, 1977, p.13.
Ibid. p. 16. Segn el autor, la teora de la gestin recibe apoyos de disciplinas como la ciberntica, la teora de la
informacin, la teora de los juegos, la teora de las decisiones, entre otras. Por lo que la teora de la gestin va
adquiriendo cada vez ms el carcter de ciencia exacta.
160

(Modalidad: Investigacioneste6rlcas, y terico-prcticas)
.....
ni.1

Capitulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
y Sus Criticas Ms Comunes
los aspectos del funcionamiento de la empresa, considerada como un complejo

organismo econmico y social. La problemtica de la gestin no puede reducirse
slo a problemas econmicos y tcnicos; es preciso tomar en consideracin
igualmente los aspectos sociolgicos y psicolgicos. En la creacin de la teora
cientfica de la organizacin y la gestin debe ocupar un lugar especial el
problema del hombre en la orgenizecion.'
Como parte de su planteamiento clasifica en cinco escuelas administrativas a la

teora de la gestin. En primer lugar, la escuela de la "administracin cientfica"
que se remonta a principios del siglo XX.8 Formula los principios generales de la
gestin sobre la base de la investigacin de todos los aspectosde la experiencia,
de los negocios (business) y de la produccin. La segunda corriente es la doctrina
de las "relaciones humanas". Anal iza aquellas orientaciones que la escuela de la
administracin cientfica haba descuidado: los motivos psicoigicos de la
conducta humana en el proceso de produccin, las relaciones de grupo, las
normas del grupo, las barreras de comunicacin y la organizacin informal,
para determinar las formas que influyen en la gestin. La tercer escuela, es la
llamada "emprica". Incluye investigadores que definen a la administracin
pblica como estudio de la experiencia y la prctica de la gestin, algunas veces
para sintetizarla, pero en su mayora para transmitirla a los prcticos y los
estudiantes. Lacuarta corriente es la escuelade los "sistemas sociales". Lostericos
de estaescuela investigan la organizacin considerada en su conjunto, simulando
7
lbid, pp. 490-491.

lbid, pp. 35-41.

(Modalidad: InvestIgaCioneS tericas. Y terlco-prcticas)
161
tambin ciertos procesos de organizacin, combinando los unos con los otros y
aclarando cules de dichas combinaciones resultan ms propicias para lograr el
objetivo de la organizacin. La quinta escuela es la llamada "escuela nueva de
la ciencia de administrar". La misin principal es investigar los procesos de toma
de decisiones con empleo'de los nuevos medios y mtodos matemticos para
conocer los procesos por los que se lleva a cabo la gestin.
Lasdiferencias en las tendencias de aproximacin entre las escuelas de la gestin,

son divergencias que reflejan las diversas etapas y formas del desarrollo de la
gestin prctica de la produccin en los Estados Unidos y de otros pases
capitalistas desarrollados. Asimismo son producto de las contradicciones entre
las distintas capas capitalistas que surgen en el proceso de la centralizacin
creciente del capital.
La tesis central de esta corriente, sostiene que no existe diferencia entre la gestin
pblica y la gestin privada. La gestin pblica es entendida como una parte
ms amplia: el estudio de la gestin. Eneste enfoque se equipara a la produccin
de la empresa privada con el funcionamiento de la burocracia en el gobierno. El
elemento que los enlaza es la tendencia a conjuntar el estudio de las
organizaciones -empresa y burocracia- como un mismo objeto dentro de la
gestin. Esta contradiccin provoca que no sea posible diferenciar la naturaleza
"pblica" de la gestin, y evita profundizar en las implicaciones "polticas" en el
proceso de la gestin pblica. Tal situacin representa su mayor debilidad como
182

(ModaUdad: Inveetlgaciones te6rtca8. y te6rico-prctlca8)
.....
IbJ

propuesta de estudio. Sin demeritar su contenido y alcance, es un primer punto

de partida para encontrar los diversos usos de la gestin pblica.
3.1.2 La gestin pblica como gestin privada
El segundo uso de la gestin pblica se encuentra relacionado con la gestin

privada. Aquellos que sostienen esta posicin afirman que la modernizacin de
las organizaciones pblicas se presenta frecuentemente como la sustitucin de
las prcticas anticuadas de la administracin pblica por los mtodos actualizados
de gestin de empresas privadas." Literalmente, sealan que la forma de hacer a
la administracin pblica ms empresarial supone convertirla en una empresa
privada.
A partir de esta consideracin, se afirma que los mtodos y tcnicas de gestin

privada que han resistido la prueba del mercado pueden y deben ser aplicados
en la administracin pblica. Tambin supone creer que someter al sector pblico
a las presiones del mercado o utilizar el mercado para fines pblicos, puede ser
positivo desde el punto de vista de la eficiencia y la eficacia del gobierno.
Metcalfe y Sue (1989) afirman que la experiencia extrada de la gestin privada

tiene indudablemente mucho que ofrecer al sector pblico." Este enfoque supone
Metcalfe, Les y Richards, Sue. La Modernizacin de la Gestin Pblica. Madrid, INAP, Ministerio para las
Administraciones Pblicas, 1989, p. 227.
10 Ibid, pp. 227229.

(MOdalidad: InveetIgaclonell tericas, '1 terlCO-rictlcas)
183
que all donde el sector privado haya desarrollado con xito soluciones para
problemas especficos de gestin, no tiene sentido que la administracin pblica
reinvente nuevas formas de modernizacin. La gestin pblica puede aprender
de la gestin privada, Incluso aunque existan diferencias de naturaleza y
contextuales que impidan que la prctica privada proporcione soluciones
disponibles y directamente aplicables.
En realidad, el sector pblico se ha retrasado en comprender que el managementest ms avanzado y desarrollado en el sector privado. En la gestin pblica
se le considera con enorme escepticismo, exagerandolasdificultades de introducir
cambios y mtodos exitosos del sector privado. En la gestin privada es al
contrario, los gestores privados se sienten favorecidos con la idea de que forman
parte de un proceso de gestin ms amplio y que su perspectiva y
responsabilidades se amplan al ascender de niveles inferiores a superiores. Por
lo tanto, como punto de partida puede establecerse que la gestin privada es
relevante para la gestin pblica.
Aunque debe destacarse que lasorientaciones del mercado para la gestin pblica
estn fuertemente asociadas a los valores individuales y se apoyan en las teoras
de la pub/ic choice (eleccin pblica) del pensamiento econmico. Existe una
falla central en esta perspectiva, debido a que se presenta la eleccin pblica y
la eleccin privada como interdependientes en todo el proceso, no como
elementos alternativos, lo que tiene implicaciones para la gestin pblica en
164

(Modalidad:Investigaciones te6ricas. Yte6rico-prctk:aS)

general. La dependencia en la motivacin individual y los mtodos de mercado

no elimina las responsabilidades de la gestin pblica.
Los temas que frecuentemente se enfatizan con esa orientacin de la gestin

pblica como gestin privada son: 1) Mejora de la contabilidad pblica; 2) cobrar
la provisin de servicios comunes dentro de la administracin pblica; 3) cobrar
por los servicios prestados a clientes externos; 4) contratar al exterior la provisin
de servicios (privatizacin) y 5) contratar servicios de gestin. A este respecto
puede i nferirse que:
Tanto en el supuesto de provisin exterior de los servicios, como en el de la

contratacin de directivos privados, la Administracin sigue siendo responsable
de decisiones estratgicas sobre el volumen, las condiciones y la financiacin
de los servicios. Se produce una interaccin entre lo pblico y lo privado. La
gestin pblica establece el marco en el que opera la gestin privede."
Incluso en el caso de la privatizacin, que se ofrece como una opcin de

sustitucin de la gestin pblica; la gestin pblica y la gestin privada son
normalmente complementarias. Aunque la administracin pblica se desprende
de la provisin de servicios, retiene altas funciones de gestin privada para definir
en qu marco los servicios son prestados.
11
lbid, p. 247. El sobresaltado es mo.

(Modalidad: InvestlgaClonee teriCaS. Y terico-prcticas)
166
Para reforzar estas ideas, Bozeman (1998) seala que es fundamental diferenciar
a la gestin pblica y la privada. El "acertijo sobre lo pblico" esto es, cmo los
aspectos pblicos de las organizaciones afectan su gestin, "es el problema central de la teora de la gestin pblica. Sin cierta comprensin de las diferencias
entre la gestin pblica y la privada, la primera no tiene una razn de ser
intelectual (...) sin teoras de la gestin pblica, lo pblico de la gestin podra
verse fcilmente como un problema menor de medicin"."
A diferencia del primer usode la gestin pblica (gestin), estasegunda aplicacin

como gestin privada restringe todava ms entender, de manera precisa, la
naturaleza dinmica de la gestin pblica. Lo que puede afirmarse es que la
gestin pblica naci primero como forma de mejorar la administracin pblica;
despus la gestin privada tuvo un mayor desarrollo dentro del mbito de la
empresa comercial y de ah se extrapolan tcnicas y mtodos al sector privado.
Guerrero (2000) describe diferencias entre la gestinpbl ica y la gestin privada."

En primer lugar, en los gobiernos los gestores pblicos tienen una perspectiva
laboral estrecha, pues permanecen en el cargo breve tiempo en atencin a las
necesidades y el calendario poi tico, en tanto que los gestores privados
permanecen un tiempo ms prolongado debido a los imperativos del mercado,
Bozeman, Barry. (coord.) La Gestin Pblica. Su Situacin Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas
r Administracin
Pblica, Universidad de Tlaxcala, F.C.E.199B, p. 66.
Guerrero, amar. Teora Administrativa del Estado. Mxico, Oxford University Press,2000, pp.168-169. El autor
12
3
cita a dos autores: Graham Allison. "Public and Private Management: are they Fundamentally Alike in all Unimportant Respects?". En Richard Stillman (ed.) PublicAdministration: Concepts and Cases, Boston, Houghton Mifflin,
1988. loseph Bower. "Effective Publ ic Management". Frederick Lane (ed.) Current /ssues in Pub/ic AiJministration,
Nueva York, SI. Martin's Press, 1978.
186
Mencin Honorlfica dal Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y te6rtco-prctlcas)
GESTION PBLICA Y GOVERNANCE

la innovacin tecnolgica y el diseo organizativo establecido. Ensegundo lugar,

otra diferencia sustancial esque el gestor pblico sesita en una atmsfera laboral
donde las tareas se han repartido con equidad, en tanto que el gestor privado se
ubica en un ambiente de alta tensin donde predominan los imperativos de la
eficiencia y la competencia.
En tercer lugar, la gestin gubernamental est sujeta a un escrutinio pblico abierto,

y la gestin privada obedece a evaluaciones internas, slo interesantes para la
empresa. Del mismo modo, el gobierno enfrenta todos los das la opinin de los
medios de comunicacin, siempre atentos a su trabajo; la empresa privada est
sometida a una vigilancia menos asidua. El gobierno no slo obedece a los
dictados de la opinin pblica, sino al esquema constitucional de los poderes
que lo someten a la vigilancia: el Legislativo y el Judicial.
Por ltimo, en ambos tipos de gestin seencuentran diferencias constitucionales

de rango superior, debido a que en los negocios hay un sol jefe que centraliza
todo, en tanto que en un Estado nacional la gestin pblica se confa sobre todo
al Ejecutivo, pero tambin de manera parcial a los otros dos poderes. Por tanto,
es una falacia pensar que la transferencia de las prcticas y tcnicas de la gestin
privada en el gobierno redundan automticamente en el mejoramiento de su
desempeo.
En suma, la administracin pblica debe desarrollar su propio enfoque y emplear

las aportaciones de la gestin privada de forma selectiva, orientada por un
(Modalldad: InvestigaCIoneS ta6rlcas. y te6rico-prctlcas)
167
concepto de gestin pblica propia ms amplio e integral que el que proviene

del sector privado.
3.1.3 La gestin pblica como gestin empresarial
Un tercer uso de la gestin pblica es la pretensin de que sta se convierta en

una gestin empresarial. Sin duda, se trata de la mayor aplicacin de la gestin
pblica en la actualidad. Aunque existe un ataque frontal al funcionamiento del
gobierno, no se cuestiona su existencia. Lo que se pretende es que el gobierno y,
por tanto, su gestin pblica sea ms eficiente. Dos son sus representantes ms
asiduos con sus respectivas obras: David Osborne yTed Gaebler (1992) y Michael
Barzelay (1994).
Para Osborne y Gaebler (1992) el gobierno no es un mal necesario debido a que

todos los pases tienen un gobierno. El problema reside en que la gestin pblica
que realiza se encuentra cuestionada en su funcionamiento y en particular en
sus resultados. Para estos autores, la gestin pblica debe convertir al gobierno
con fines y medios del ente empresarial.
Cuando hablamos del modelo empresarial, nos referimos a las instituciones del
sector pblico que actan habitualmente de esta forma: siempre utilizan sus
recursos de manera novedosa con el fin de aumentar tanto su eficiencia como su
eficacia. 14
" Osborne, David y Gaebler, Ted. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espritu Empreseris! al
Sector Pblico. Mxico, Gernika, 1994, p.19.
168

(Modeltdad: Investigaciones te6rlcas. Y te6rico-prctlcaa)

Cap{tulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
La tesis que sostienen es simple: las formas de gobierno que se desarrollaron

durante la era industrial, con sus burocracias lentas, centralizadas, su
preocupacin por las normas y los reglamentos y sus cadenas jerrquicas de
mando, ya no funcionan bien. Lograron grandes avances en su poca, en particular en la etapa del avance del Estado de Bienestar, lo que Hood ha llamado la
Administracin Pblica Progresiva (APP), pero se apartaron de los ciudadanos.
El modelo burocrtico funcion, no porque fuera eficiente, sino porque resolva
los problemas bsicos que la poblacin deseaba resolver.
Las lneas generales en la gestin pblica considerada como empresarial parten

de los siguientes argumentos'": 1) la mayora de los gobiernos empresariales
promueven la competencia entre los proveedores de servicios; 2) delegan el
poder en los ciudadanos al despojar a la burocracia del control y drselo a la

comunidad; 3) evalan el desempeo de sus agencias, centrndose, no en los
insumas, sino en los resultados; 4) los impulsan sus objetivos, sus misiones y no
las normas y los reglamentos; 5) redefinen a sus beneficiarios como clientes y les
ofrecen opciones; 6) previenen los problemas antes de que surjan, en lugar de
limitarse a ofrecer sus servicios despus de los hechos; 7) se empean en ganar
dinero, no slo en gastarlo; 8) descentralizan la autoridad, adaptando la
administracin participativa; 9) prefieren los mecanismos de mercado a los
burocrticos y 10) se ocupan no slo de prestar servicios pblicos, sino de
involucrar a todos los sectores -pblico, privado y voluntario- en acciones que

resuelven los problemas de su comunidad.
15
Ibid, p. 47.

(Modaltdad: Investigaciones tericas. Y te6rico-prcticas)
169
A partir del reconocimiento de que el gobierno no es una empresa y que no

puede administrarse como tal, ello no imposibilita que el gobierno no pueda
tener un gobierno con mayor espritu empresarial." En esta perspectiva, la gestin
pblica tradicional tiene que transformarse en una gestin empresarial que
contribuya a objetivos ms cuantitativos y especficos, como son la eficacia y la
eficiencia, aunque intentan olvidar valores como el inters pblico, el bienestar
general y los fundamentos legales basados en la Carta Magna.
Por su parte, para Barzelay (1994) la gestin pblica burocrtica debe

transformarse en una gestin pblica posburocrtica que secaracteriza por guiarse
por el usuario y orientarse hacia el servicio. El uso ms comn de trminos como
clientes, calidad, servicio, valor, incentivos, innovacin, autorizacin y
flexibilidad, competencia y mercado, segn esteautor, muestran la transformacin
de la gestin pblica tradicional.'? Este nuevo modelo de administracin pblica
se fundamenta en la prestacin competitiva de bienes y servicios, el ejercicio del
control de la administracin por el usuario, la introduccin de sistemas de
retribucin que incentivan el esfuerzo individual y la dotacin de mayor
autonoma a gerentesy unidades de lnea. Subraya la necesidad de construir una
cultura profesional que integre, junto con la lgica jurdico-formal, tcnicas de
16 lbid, p. 49. "EI gobierno es democrtico y abierto, por lo que se mueve con ms lentitud que las empresas, cuyos
gerentes pueden tomar decisiones rpidas a puertas cerradas. La misin fundamental del gobierno consiste en
'hacer el bien', no en amasar fortuna; de aqu que los clculos sobre costos y beneficios en las empresas se
conviertan en absolutos morales en el sector pbfico. Con frecuencia, el gobierno debe servir a todos por igual,
independientemente de su capacidad de pago o de su demanda de servicio, y por ello no puede lograr la misma
eficiencia mercantil que una empresa".
17 Barzelay, Michael. Atravesando la Burocracia. Una Nueva Perspectiva de la Administracin Pblica. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, F.C.E., 1998, p. 176.
170

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rlco-prctlcas)

evaluacin analtica, as como una concepcin de direccin estratgica,

fundada en ideas de negociacin, cooperacin y liderazgo a desarrollar por
gestores pblicos."
A pesar de que varios investigadores asumen que el modelo burocrtico sigue

siendo vigente mediante diversas formas de gobierno, el pretendido modelo
posburocrtico sigue siendo ms una aspiracin que una realidad. El cuadro
siguiente muestra lascaractersticas del enfoque empresarial de la gestin pblica:
Cuadro No. 3.1
Comparacin de paradigmas
Inters pblico
Resultados que valoran los ciudadanos
Eficiencia
Calidad y valor
Administracin
Produccin
Control
Lograr el apego a las normas
Especificar funciones, autoridad y estructura
Identificar misin, servicios, clientes
Justificar costos
Entregar valor y resultados
Implantar responsabilidad
Construir la rendicin de cuentas

Fortalecer las relaciones de trabajo
Seguir reglas y procedimientos
Entender y aplicar normas

Identificar y resolver problemas
Mejorar continuamente los procesos
Operar sistemas administrativos
Lograr apoyo a las normas

Ampliar las opciones al cliente
Alentar la accin colectiva
Ofrecer incentivos
Evaluar y analizar resultados
Enriquecer la retroalimentacin
Fuente: Barzelay, Atravesando la Burocracia Op. cit., p. 177.

18
Boix, Charles. "Haca una Administracin Pblica Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional". Gesti6n y
Anlisisde Polticas Pblicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 21.

(Modalidad: Investigaciones tericas.y terico-prcticas)
171
Para seguir abundando en su propuesta Barzelay (1994) sostiene que la metfora

de Woodrow Wilson de que el gobierno es un negocio (government is a business), propici una amplia r~lacin entre aspectosque relacionan a la empresa y
al goberno." Esta metfora fue bien recibida por aquellos que aborrecan el
sistema de despojo (spoil system), o que no podan soportar hechosde funcionarios
incompetentes, favoritismo en las contrataciones, flexibilidad en los controles
financieros o mecanismos muy dbiles de control de l-os organismos
administrativos.
La metfora Covernment is a Business animaba a los ciudadanos a pensar en

una administracin pblica como un instrumento tcnico ms, que bien
organizado y gestionado podra convertir al Gobierno en un organismo capaz y
eficiente para desarrollar las funciones pblicas imprescindibles."
Abundando en estas ideas de una gestin pblica de carcter empresarial, en

esta comparacin de la empresa y el gobierno, Barzelay (1994) propone en el
cuadro lo siguiente:
Cuadro No. 3.2

Comparacin entre la empresa y el gobierno
(,ohl(
Imp/l..."
1110
Empresa
Consejero Delegado
Pr ucci n
Funciones productivas
Ejecucin especializada
Servicios
Empresade servicios
Fuente: Elaboracin propia a partir de las ideas de Barzelay, "Metforas en la Gestin de los Servicios
Pblicos". Op. Cit.
19 Barzelay, Michael. "Metforas en la Gestin de los Servicios Pblicos". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas.
Madrid, INAp, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 17.
20
Ibdem.
172

(ModaIldad: Investigaciones te6rlcaa. y tarlco-prcticas)

Para este autor, el traslado de Consejero Delegado a Presidente implica que el

papel del Congreso es de control del Ejecutivo, pero no de direccin del mismo.
La traslacin de bsqueda de beneficio a servir los intereses pblicos implica
que el servicio pblico en s mismo es la nica recompensa para el Gobierno.
De forma similar, el traslado de produccin por procedimientos y actividades
administrativas expresa que el Gobierno opera de forma eficiente si divide sus

funciones en tareas especializadas, asignando esos deberes a funcionarios bien
preparados, los cuales debern responder de su trabajo ante sussuperiores. Segn
este planteamiento, lo que era cierto y aconsejable para las corporaciones industriales tena que serlo tambin para las actividades gubernamentales.
21
Estas prcticas y principios han conducido a las organizaciones pblicas (as

como a las privadas) a mayores niveles de rendimiento que permiten mejoras
potenciales significativas, a partir de recursos no explotados. Las ideas de
conceptos de "calidad total" o "reinvencin del gobierno" deben ser relacionadas
con las concepciones que sobre estos temas mantienen los gestorespblicos. En
esta perspectiva, resulta muy probable que los proyectos de mejora de la gestin
gubernamental reflejen los ideales de la prctica empresarial del siglo
xx.
Para Echevarra y Mendoza (1999) existen al menos cuatro premisas en que se

basa la gestin pblica vista como gestin empresarial." Entre ellas destacan las
siguientes:
21
22
lbid. p. 17-18.
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. "La Especificidad de la Gestin Pblica: el Concepto de Management
Pblico". Op. cit., p. 27-28.
Mencin Honorfca del Premio IAPEM 2001

(ModaHdad: Investigaciones te6rlcllS. Y te6rlco-pn\cticas)
173
1.
Primaca de la lgica de adaptacin al entorno. Dado que la empresa
difcilmente podr modificar con su actuacin individual el entorno en que opera, las tcnicas empresariales seorientan a favorecer la capacidad de adaptacin
de la organizacin a las condiciones ambientales actuales y futuras.
2.
Un modelo de decisin racional. La gran mayora de las tcnicas de gestin
empresarial presuponen la existencia de un responsablepara la toma de decisiones

unitario, capaz de ordenar suspreferencias, formular objetivos no contradictorios,
valorar las distintas alternativas y evaluar la actuacin presente de la organizacin
con base en dichos objetivos. El beneficio aparece como un criterio unificador
que facilita el clculo y la evaluacin de alternativas.
3.
Sesgo marcado hacia la cuantificacin. El mercado ofrece retroalimentacin
permanente sobre el desempeo de la empresa y abundante informacin tanto

sobre la competencia como sobre la disponibilidad y costo de los distintos recursos
empleados. Se presupone que las transacciones individuales que se dan en el
mercado son capaces de capturar la totalidad o la mayor parte del valor creado,
y de reflejar los costos en que se ha incurrido para su creacin.
4.
Marcado carcter tntrsorgeotzecionel. Los resultados que obtiene la
empresa se dan en funcin de sus propios recursos, de sus habilidades y del

esfuerzo realizado en comparacin con el de sus competidores. "La definicin
convencional de management como 'la obtencin de resultados a travs de las
personas' (de la propia organizacin) (...) es quiz la formulacin ms clara del
carcter intraorganizativo de los procesos de gestin empresarial"."
23
Ibid,
p. 28.
17..

(Modalidad: Investlgaclonee tericas, y terIco-prcllcas)

CapItulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
En suma, las tcnicas de gestin empresarial se pueden clasificar en dos grandes

grupos: por un lado las tcnicas de direccin general de la organizacin que son
las ms especficamente gerenciales, y por otro, las tcnicas correspondientes a
una funcin o rea especializada de la empresa. Por su relevancia prctica, a
estas sedebe aadir un tercer grupo: el de las tcnicas de desarrollo de habilidades
di rectivas."
Muchos de los conceptos, principios y prcticas del mundo empresarial fueron

trasladados de manera casi mecnica a las operaciones administrativas pblicas.
La representacin metafrica de la empresa al Gobierno resulta incompleta en
este aspecto, debido a que reformadores y burcratas se acostumbraron a inferir
que los organismos gubernamentales funcionaban correctamente si realizaban
las tareas asignadas de forma coherente a las reglas. Fijadas por cada una de las
distintas comunidades profesionales implicadas en dirigir y controlar los diferentes
aspectos de las actividades de esos organismos. Concluye el autor que la
comprensin de la gestin estratgica de servicios puede ayudar a formular una
lista sistemtica y detallada de cuestiones prcticas sobre cmo gestionar los
programas gubernamentales.
Esta perspectiva parte de una premisa falsa: que el gobierno funciona igualo
semejante a la empresa comercial. De antiguo, existen tratadistas connotados de
24 Dentro de las tcnicas de direccin general seencuentran: planeacin estratgica; gestin de procesos de cambio
organizativo; direccin por objetivos y direccin de proyectos. Por lo que corresponde a tcnicas relativas a una
determinada funcin estn: marketing; direccin de operaciones; diseo organizativo; direccin de recursoshumanos;
gestin de servicios; gestin flnanclera: gestin de sistemas de informacin y control de gestin. Por ltimo, las
tcnicas de desarrollo de habilidades directivas se centran en desarrollar, habilidades de toma de decisiones,
negociacin y gestin del conflicto, liderazgo, trabajo en equipo, creatividad e innovacin, y capacidad de asumir
la complejidad; la ambigedad y la incertidumbre.
Mencin Honorllica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigacioneste6rlcae, Y te6r1co-prctlcas)
175
la Administracin Pblica que han demostrado que el gobierno es diferente a la

empresa. El gobierno no pude concebirse, medirse o evaluarse con las mismas
herramientas que el sector privado. No obstante, que existan reas comunes en
las que se interrelacionan el gobierno y la empresa, est claro que el gobierno
no tiene fines empresariales, que no puede utilizar siempre medios provenientes
de las empresas y que la gestin pblica tambin es una gestin poltica en la
medida que debe lograr los consensos y acuerdos necesarios para alcanzar el
inters pblico.
3.1.4 La gestin pblica como calidad
El cuarto uso de la gestin pblica se encuentra vinculado al paradigma de la

calidad. El enfoque hacia la calidad en el servicio es parte fundamental de la
orientacin general de las reformas en la administracin del sector pblico que
los pases miembros de la OCDE estn implementando, para mejorar la capacidad
de respuesta y sensibilizar a sus instituciones gubernamentales. 25
Para Ingraham (1999) la Nueva Gestin Pblica tuvo dos tipos de reformas." El
primer grupo de reformas, conocido como "gerencialistas" se caracteriza por su
nfasis en mayor eficacia, una mejor respuesta por parte de los funcionarios
elegidos, y por la adopcin de varias formas de descentralizacin y/o
David y Arnberg, Morten. "Exposicin de Antecedentes". Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmico (OCDE). Un GobiernoAlerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden la Administracin. Mxico, DDF,
1997, p. 18.
ze Ingraham, Patricia W. "Administracin de Calidad Total en las Organizaciones Pblicas: Perspectivas y Dilemas".
En losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a laAdministracin
del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 343-344.
>5 Shand,
176
(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. Y te6rico-prclicas)
::.

privatizacin. Entre sus polticas destacan el pago de desempeo, una mejor

gestin financiera, la subcontratacin de tareas y servicios por fuera de la
organizacin, y el traslado de corporaciones y actividades pbl icas al sector
privado (Pollitt, 1990; Hood, 1995).
Al mismo tiempo se consolid un segundo tipo de reformas orientadas hacia la

gestin de la calidad, las cuales rechazan de manera implcita los supuestos
fundamentales que respaldan los de corte gerencialista. Los esfuerzos a favor de
la calidad se concentran en mejorar la calidad y prestacin del servicio y en la
mayor satisfaccin del cliente. Asimismo, hacen hincapi en la participacin de
los empleados en la toma de decisiones y en la comunicacin dentro de la
organizacin."
En la gestin de calidad se observan polticas como la potenciacin del personal, las organizaciones ms "planas", una mejor comunicacin y una mayor
atencin al servicio del cliente, que se han convertido en principios comunes
para los gobiernos en el nivel federal y local. Sin embargo, en el sector pblico
las reformas y actividades de la gestin de la calidad han recibido poca atencin
en comparacin con lasde carcter gerencialista. Aqu sehace una breve revisin
de este enfoque, a partir de las consideraciones de la gestin pblica.
ibid, p. 344. Paraesta autora, el acento en 105 recursos organizativos es muy distinto al de los esfuerzos gerenciales.
El desempeo superior depende de un mejor uso de los recursos existentes y de los conocimientos y destrezas del
personal; los empleados en toda la organizacin participan en el logro de la calidad; el papel del directivo disminuye
significativamente, excepto con lo relativo al cliente y su satisfaccin.
27

(Modalidad:Investigacionestericas. y terlco-prcticas)
177
Gestionar la calidad de una institucin implica realizar todas las tareas inherentes
a la consolidacin de una organizacin que se prepara para garantizar calidad
en sus productos o procesos. Es calidad en funcin de un compromiso, de una
especificacin de productos o servicios, del tiempo de entrega, de un ambiente
organizacional predispuesto a la mejora continua, de un conjunto de
procedimientos hechos para identificar por dnde las cosas se estn haciendo
en funcin de un parmetro externo o norma adoptados voluntariamente."
Los orgenes de las iniciativas de calidad en la gestin pblica tienen diversas

causas. En algunos pases surgieron por presiones presupuestales. En otros fue la
insatisfaccin general con los servicios del sector pblico, aunque algunos pases
tuvieron una combinacin de ambos. En el Reino Unido la iniciativa fue
desarrollada y promovida por lderes polticos. En Canad fue iniciada y
promovida por los servidores civiles. En otros pases (Australia, Nueva Zelandia,
Suecia) la administracin y el personal de las organizaciones gubernamentales
han iniciado mejoras en la calidad del servicio como parte de la transformacin
en la gestin pblica.
Para susdefensoresexiste un creciente inters en la gestin de la calidad orientada

al cliente, la cual est cambiando la administracin del sector pblico y la
prestacin de servicios en la mayora de los pasesmiembros de la Organizacin
Malvicino. Guillermo. "la Gestin de la Calidad en el mbito de la Administracin Pblica: Potencialidades

para un Cambio Gerencial". VI Congreso Internacional del CLAD. Argentina, www.c1ad.org.ve/anales6/htlm.
28
178

(ModalIdad: Invutlgacloneltericaa. Ylerico-prcllCll)

para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).29 La publicacin de la

obra en 1987 de la Administracin como Servicio: el Pblico como Cliente,
refleja la importancia para determinar el valor de los servicios pblicos al
ciudadano." Se trata del primer documento donde se promueve, de manera
institucional, a la calidad como una estrategia de mejoramiento de la gestin
pblica.
La OCDE considera que existen evidencias de que las iniciativas de gestin de

calidad estn cambiando la percepcin del pblico acerca de los servicios
destinados a la poblacin, as como la forma de interaccin entre los servidores
pblicos y el pblico, as como la forma en que est organizado el servicio a
ellos destinado. Tambin estn cambiando los tipos de servicios suministrados y
la manera en la cual se presentan dichos servicios pblicos. Ms an, es probable que estn alterando las relaciones entre los poi ticos y los gestores pblicos."
Desde el punto de vista terico, la calidad es ahora un elemento fundamental en

el nuevo estilo de gestin de las organizaciones. Mediante la gestin de la calidad,
la gerencia participa en la definicin, anlisis y garanta de los bienes y servicios
que produce para la sociedad.
"Garda Solana, Ma. Jos. "La Posicin del Ciudadano: la Nocin del Cliente". En Olas de Lima, Blanca. Nueva
Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001. Para profundizar en torno al significado de ciudadano y cliente,
Pcuede revisarseeste artculo.
o Or~anizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). LaAdministracin al Servicio del Pblico.
Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991
]1 Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de
Calidd en la Administracin. Mxico, DDF, PUMA, 1997, p. 13.
Mencl6n Honorfllca del Premio IAPEM 2001

(Modallded: Inveatlgaclonae tericas. y terlco~lcas)
179
Debe entenderse por gestin de calidad al conjunto de caminos mediante los

cuales se consigue la calidad; incorporndolo por tanto al proceso de gestin,
que es como traducimos el trmino ingls "menegement", que alude a direccin,
gobierno y coordinacin de actividades."
Dentro de las ventajas que se supone produce aplicar la gestin de calidad se

sealan las siguientes: a) su fundamento es hacer las cosas bien a la primera; b)
consiste en dar al cliente lo que desea; c) est basada en el sentido comn; d) no
supone hacer ms que lo necesario; e) todos los niveles de la organizacin estn
involucrados; f) asegura el espritu de equipo, y g) su apl icacin es altamente
motivante.:" Por ello, el concepto de calidad alude a tres acepciones bsicas:
calidad realizada: es aquella que es capaz de obtener la persona que
1)
realiza el trabajo. Un ejemplo es el artesano que trabaja sin especificaciones,

pero se refiere tambin al grado de cumplimiento de las especificaciones que el
responsable de un trabajo es capaz de conseguir;
2)
calidad programada: es la calidad que se pretende obtener. Esta calidad
es la que aparece descrita en un documento de diseo, en una especificacin o

en un plan concreto; y
3)
calidad necesaria: es la calidad que el cliente exige con mayor o menor
grado de concrecin, o por lo menos, la que a l le gustara recibir.
32
33
Udaondo Durn, Miguel. Gestin de Calidad. Madrid, Daz de Santos, 1991, p. 5.

Ibid, p. 11.
180

(ModaHdad: Investlgaclonee tericas. y ta6llco-prCtlcas)
.. .
......
~

La gestin de calidad pretende conseguir que estas tres acepciones sean

concntricas y que coincidan entre s. En la medida que se asegure pasar de una
calidad realizada a una programada y despus a una necesaria, los efectos podrn
ser percibidos por los clientes. Un enfoque que deje de lado alguno de estos
componentes impedir alcanzar una calidad permanente y duradera.
La gestin de la calidad en una organizacin implica: identificar los procesos

que deben ser reformulados o reposicionados en funcin de una demanda
fluctuante; determinar las causas y efectos de los requerimientos voltiles de los
nuevos nichos de mercado; identificar vetas de diferenciacin de procesos;
organizar el sistema de aseguramiento de calidad y definir procesos tecnolgicos
que impliquen precisar mtodos de dferenciacin."
La gestin de calidad es entendida a partir de tres enfoques perfectamente

diferenciados: el enfoque tradicional; el enfoque normativo y el enfoque de
calidad total." El enfoque tradicional responde al argumento de que s las cosas
estn bien, no es necesario cambiarlas. Por su parte, el enfoque normativo
reconoce quees conveniente adoptar normas voluntarias para mejorar la gestin
de la organizacin y asegurarse que los clientes sern satisfechos en sus
expectativas. Por ltimo, el enfoque de calidad total supone que es imprescindible
imponer una nueva cultura en la organizacin para que todos sus integrantes se
involucren en la mejora continua de las prcticas y procedimientos para satisfacer
mejor al cliente.
34
Malvicno, Guillermo. Op. cito
p. 7.
"Ibdem.
(Modalidad: Investigaciones tericaS, Yte6rlco-prii::tlcasj
181
Sin embargo, existen opiniones en sentido contrario que polemizan en considerar

a la gestin pblica como cal idad, en particular en lo relativo al nfasis que
hacen del cliente como valor supremo de la gestin. Schachter (1995) realiza un
interesante ensayo en el que contrasta el modelo de ciudadanos como clientes
desarrollado por Osborne y Gaebler (1992) y el modelo de ciudadanos como
dueos propuesto por Frederickson (1994),36
Osborne y Gaebler (1992) afirman que los ciudadanos son clientes del gobierno
y que, por lo tanto, los servidores pblicos deben hacer los cambios necesarios
para atender sus propsitos en la misma forma que la empresa privada atiende a
sus el lentes." Los cl ientes deben estar satisfechos de los bienes y servicios
provedos por el gobierno, deben ser consideradas sus necesidades y, por lo
tanto, se afirma que el gobierno habr cumplido su labor. Eficiencia, eficacia,
calidad y orientacin al cliente son valores supremos de la gestin de la calidad.
Por su parte, Frederickson (1994) argumenta que los ciudadanos no son clientes
del gobierno, sino dueos que eligen a sus lderes para que representen sus
intereses. El modelo centrado en clientes pone a los ciudadanos en un papel
reactivo limitado al gusto o disgusto de los servicios, esperando que los
funcionarios hagan cambios si el objeto de los clientes es suficiente. En cambio
J6 Schachter, Hindy Lauer. "Reinventlng Government or Reinverting Ourselves: Two Models for Improving Govemment Performance". New Jersey Institute ofTechnology. Novernber-Decernber 1995, vol. 55, No. 6.
J7 Osborne y Gaebler. Un Nuevo Modelo de Gobierno. Como Transforma el Espfritu Empresarial al Sector Pblico.
Mxico, Gernika, 1994.
182

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y te6rlco-prctlca8)
GESnN PBUCAy GOVERNANCE

en el modelo de ciudadanos como dueos, estosrepresentan un papel proactivo
y deciden lo que ser la agenda gubernamental."
Este concepto de la ciudadana eficiente se basa en que 105 ciudadanos 'son

dueos de su gobierno, y como tal tienen el deber de involucrarse en los asuntos
pblicos e instruir polticas que demanden 105 "accionistas". Losciudadanos, no
105
clientes, cuentan con todas las prerrogativas constitucionales y legales que
les da su condicin plena de miembros de un Estado. La gestin de calidad

reduce a los ciudadanos en simples receptores de servicios mediante el pago de
sus impuestos. Los ciudadanos tienen derechos, 105 clientes tienen expectativas.
A~imismo, debe destacarse que una de las caractersticasde 105 cambios polticos
recientes ha sido el descubrimiento (o redescubrimiento) del concepto de
"usuario" (cliente). Ello seha relacionado tanto en las doctrinas de derecha que
enfatizan el mercado y la soberana del usuario, como las de la izquierda que
buscan la participacin y el compromiso poltico por abajo, a nivel de usuarios
de los servicios pblicos." No importa el modelo de donde provengan, se debe
defender la implicacin de los usuarios en la evaluacin de las polticas pblicas
sobre la base de una eficiencia poltica, as como de una eficiencia gestora.
Aunque se acepte esta idea, su puesta en prctica no ser fcil, debido a las
caractersticas, necesidades y tipos de usuarios que varan en funcin de las
distintas polticas sectoriales.
38
Frederckson, George. "The seven principies of Total Quality Polities". Public Administration Times, vol. 17,
1994,
p. 9.
[enkins, Bill y Gray, Andrew. "Evaluacin y el Usuario: la Experiencia del Reino Unido". Gestin y Anlisis de
Polticas Pblicas, Madrid, INAp, No. 1, septiembre-dlCiembre 1994, p. 47.
J9

(Modalidad: Investigacioneste6rlcaa, y te6r1co-pn\cticas)
183
En suma, crear calidad en el servicio pblico escrear la capacidad, el compromiso

y la voluntad de realizar el trabajo necesario. Pero tambin se trata de crear el
espacio poltico que permita la implantacin de cambios polticos. La gestin de
calidad y las organizaciones redefinidas que sta respalda pueden hacer una
contribucin importante a la gestin pblica, pero slo una contribucin." Por
s sola, la gestin de calidad no solucionar los problemasque enfrentan los
organismos pblicos en prcticamente cada una de las naciones modernas. La
creacin de servicios civiles con la capacidad de sercreativos, negociar acuerdos,
educar, iniciar, innovar, promover valores ticos pblicos y manejar el cambio,
es una opcin mayor para mejorar la gestin pblica contempornea.
3.1.5 La gestin pblica como endoprivatizacin
Un quinto uso de la gestin pblica lo constituye lo que Omar Guerrero (1999)

ha denominado la endoprivatizacin. Incluso se le puede denominar a la
endoprivatizacin como la privatizacin de la gestin pbl ica. Antao seprivatiz
lo qu se haca (exoprivatizacin), ahora el cmo se hace (endoprivatizacin)."
Para Guerrero (1999) cada administracin pblica individual ha quedado

uniformada bajo un patrn universal, formado por cinco rasgos prominentes:
1) el mimetismo organizativo de la empresa privada; 2) la incorporacin del
Ingraham, Patricia W. Op. cit. p. 358.

Guerrero, Omar. Del Estado Gerencialal Estado Cvico. Mxico, Universidad Autnoma del Estado de MxicoMiguel Angel Porra, 1999, p. 105. "Hoy en da, al fracaso de la exoprivatizacin -enajenacin del patrimonio
pblico- ha seguido la rutina de la endoprivatizacin -alineacin de la gestin pblica-".
40
41
184

(Modalided: Investigaciones te6rlcas. Y terico-prcticas)
GESTiN PBLICA Y GOYERNANCE

Captulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
mercado como proceso de confeccin de los asuntos pblicos; 3) el fomento de

la competitividad mercantil; 4) el reemplazo del ciudadano por el consumidor y
5) la reivindicacin entre la poltica yelmanagement.
42
Este modelo es el resultado de un proceso constituido por dos etapas de

privatizacin de los espacios pblicos. La primera entraa la exoprivatizacin
del Estado, consiste en el procedimiento por el cual la administracin pblica
transfiere la produccin de bienes y servicios a la administracin privada. La
exoprivatizacin fue la etapa estratgicaprimigenia del neoliberalismo meditada
como ventajosa, en atencin a la eficiencia del mercado que podra ofrecer a la
economa capitalista en su conjunto. La idea de exoprivatizacin es ms ntida si
se considera el papel de los enajenadores del patrimonio pblico a travs de un
uso diverso de la categora de manejo pblico (public management), pues hacia
el principio de la dcada de los noventa se juzgaba que dicho manejo poda
redisearse para implementar el proceso de privatizacin.
La segunda etapa de la estrategia neoliberal consiste en la endoprivatizacin del

Estado, es decir, la sustitucin de la gestin de los asuntospblicos por la idea, la
metodologa y la tcnica del manejo privado. En contrastecon la exoprivatizacin,
en la cual el manejo pblico fungi como el sujeto de la transaccin de cosas
hacia el mercado, en la endoprivatizacin ese manejo se convierte en el objeto
de una transaccin mercantil. Su nombre es el "nuevo" manejo pblico (New
Guerreo,Ornar. "Una Cruzada en pro de la Administracin Pblica:Perspectivas de laCienciade la Administracin
Pblica desde lberoamrica 11/ Congreso del CLAD. www.c1ad..org.ve.
42
N.

(Modalidad: InvestigacioneS tericas, y te6rico-prcticlls)
185
Public Management). :'En tanto la exoprivatizacin afecta al qu de la

administracin pblica, la endoprivatizacin lo hace con el cmo"."
En esta posicin, no se propone que la administracin pblica sea similar a la

administracin privada, sino que la gestin del gobierno ha sido invadida y
conquistada por el espritu empresarial privado. Laprimera fase fue la privatizacin
de la administracin pblica (exoprivatizacin); la segundafase es la privatizacin
de la gestin pblica (endoprivatizacin), tal como lo muestra el siguiente cuadro:
Cuadro No. 3.3
La era de la privatizacin
I \opri\ a li/a< ion
Fndn )rivali/,H in
El manejo pblico fungi como sujeto de la

transaccin de cosas hacia el mercado.
El manejo pblico se convierte en el objeto

de una transaccin mercantil.
El qu hace la Administracin Pblica
El cmo lo hace la Administracin Pblica
Se privatizan las actividades estatales
Se privatiza la gestin interna
Fuente: Navarro, Ernesto. Resea del libro: Omar Guerrero, Del Estado Gerencial al Estado Cvico.
Mxico, Miguel ngel Porra-UAEM, p. 188.
El manejo pblico contemporneo tiene escasa relacin con el manejo pblico

que se ha cultivado en el pasado en aquellos pases. Este ltimo constituye un
enfoque diferente del manejo pblico referido, que sedenomina "nuevo manejo
pblico"." El neo-manejo pblico no tiene ninguna relacin con la administracin

{bid, p. 2.
Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico Op. cito p. 89. En este libro Guerrero utiliza la traduccin
nuevo manejo pblico derivado de la New Public Management. Aquf se cita conforme a esta interpretacin. En
esta investigacin New Public Managementse lraduce como Nueva Gestin Pblica.
43
44
188

(Modalidad: Investlgae/ones tericas.y te6rico-prctlca8)
:::.~
:::.~

pbl ica tal como haba sido estudiada en el pasado y en el presente, porque
deriv en la privatizacin en general y en el neoliberalismo, inspirado por la
opcin pblica. Ms bien se trata del manejo privado de lo pblico y lo que se
denomina la endoprivatizacin.
Los promotores del nuevo paradigma de gestin pblica, para diferenciarlo del
manejo pblico, lo llamaron "nuevo" manejo pblico (New Public Management). Este busca encaminar no hacia la enajenacin de la exterioridad del Estado,
sino de su interior, por lo que ahora prosigue con la endoprivatizacin de su
gestin interna. Los padres fundadores del nuevo manejo pblico son Milton
Friedman, Ludwing van Mises y Friedrich van Hayek. As como James Buchanan
y Gordon Tullock, junto con Vincent Ostrom, Marcur Olsen y William Niskanen,
as como ms recientemente Osborne y Gaebler y Barzelay.
El neomanejo pblico tiene tres elementos sustanciales: el primero consiste en

la estrategia derivada de los programas de exoprivatizacin de la poca de Tatcher
y Reagan, hoy vinculados a la "reinvencin" del gobierno de Clinton. El segundo
lo constituye el entramado doctrinario cuyo eje central es la economa neoclsica.
El tercero, fielmente asociado al anterior, est integrado por la opcin pblica
(public choice) y a un cierto romanticismo antiadministrativo.
El nuevo manejo pblico constituye un paradigma administrativo que ofrece

una promesa de implementacin para los negocios gubernamentales. Est
Mencin HonorlficB del Premio IAPEM 2001

(ModaIided: Investigaciones te6rlcas, Yterico-prcticas)
187
integrado por la dualidad manejo burocrtico-manejo lucrativo de von Mises, el

mapeo de simplificacin organizativa de Ostrom, el concepto de oficina como
organismo no-lucrativo que oferta bienes y servicios propuesto por Niskanen, el
declogo de principios para "reinventar el gobierno" de Osborne y Gaebler, as
como la propuesta del paradigma posburocrtico de Barzelay.
El nuevo manejo pblico, referido a la endoprivatizacin, est caracterizado por

cuatro elementos esenciales: 1) el esfuerzo por disminuir o revertir el crecimiento
del gobierno; 2) el cambio hacia la privatizacin o cuasiprivatizacin, con un
renovado nfasis en la subsidiaridad de la provisin de servicios; 3) el desarrollo
en la produccin y distribucin de servicios, con nfasis en la tecnologa
informtica y 4) el mayor desarrollo de una agenda internacional crecientemente
enfocada en los temas generales del manejo pblico, el diseo de poliey, los
estilos de decisin y la cooperacin internacional."
Por tanto, segn Guerrero (1999) la endoprivatizacin de la gestin pblica est

basada en la idea de que el sector pblico debe estar en manos de gerentes
profesionales, dotados con un control activo, visible y discrecional sobre las
organizaciones. Se requieren estndares explcitos y medidas de rendimiento,
as como definicin de metas, objetivos e indicadores de xito, preferentemente
expresados en trminos cuantitativos. Pone nfasis en los controles de resultados,
la asignacin de recursos est ligada a la medida de rendimiento y se anteponen
4S
Ibid, pp. 138.
188

(Mod&lIded: lnYeeIIgecionll tet'lcea. y te6rlco-prctIc8a)
......
ii: :
.;:.:

los resultados a los procedimientos. La burocracia antao centralizada, ahora

est desarticulada en unidades menores. Existe una desagregacin de la
organizacin del sector pblico, desmembrando las unidades monolticas y
estableciendo un sistema de manejo uniforme dentro de unidades corpreas
integradas alrededor de productos. Busca que el sector pblico se mueva hacia
el aumento de la competencia con un enfoque de mercado.
Ensuma, la endoprivatizacin esel proceso mediante el cual el gobierno incorpora

en su interior, prcticas administrativas, empresariales, gerenciales y privadas,
convirtiendo a la gestin pblica en una gestin orientada al mercado. Suobjetivo
primordial es satisfacer las necesidades del cliente, que slo puede ser medida y
evaluada, mediante indicadores de desempeo de tipo cuantitativo en un
ambiente competitivo de mercado. En el supuesto de que slo lo que se mide
pueda ser controlado, lo que queda fuera no es relevante ni indispensable.
3.1.6 La gestin pblica como gestin pblica
El ltimo uso de la gestin pblica es precisamente como gestin pblica. Aqu

convergen diferentes opiniones y corrientes que expresan puntos de vista distintos
a los que se han expuesto en torno a la gestin pblica. Cabe sealar que dentro
de los ms comunes usos de la gestin pblica existen otras voces que intentan
recuperar a la gestin pblica, precisamente como una gestin gubernamental.
Mencin Honorffica del Premio IAPEM 2001'''

(ModaIldIId:Investigacioneate6ricas. Yte6r1co-prctlcas)
188
Una primera propuesta es la que estudia Bozeman (1987) que proviene del campo
de las organizaciones, en las que afirma que "todas las organizaciones son
pblicas", por lo que la gestin slo puede ser una gestin pblica.
"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las organizaciones

son pblicas". Si hubiera que condensar las siguientes pginas a su mnima
expresin, yo escogera esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo
pblico es una clave para entender el comportamiento y manejo de una
organizacin, no slo en dependencias de gobierno, sino virtualmente en todas
las organizaciones."
No obstante, que reconoce que en 1945 Paul Appleby, un brillante estudiante y

gerente en el campo de la administracin pblica, observaba que la "gestin
gubernamental difiere -de manera apenas perceptible desde el exterior, en virtud
de su naturaleza pblica- y por el modo en que est sujeta al escrutinio y clamor
pblicos"." Bozeman sostiene que a pesar de que existen algunas diferencias,

tanto en las comparaciones de empleados y sistemas de personal, en las tareas y
el contexto de trabajo, as como en las organizaciones
y en su estructura, en
ltima instancia, tanto las corporaciones como el gobierno son pblicas.
La tesis central es que todas las organizaciones son pblicas porque la autoridad
poltica afecta parte del comportamiento y los procesos de todas lasorganizaciones
.. Bozeman, Barry. Todas las Organizaciones son Pblicas. Tendiendo un Puente entre las Teorfas Corporativas
Privadas y Pblicas. Mxico, ColegioNacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblicay F.c.e., 1998, p.31.
47 Ibid, p. 54.
180

<ModaUded: lnveetIgaciones tericas. y terlco-prctJcae)

(pblicas y privadas) mediante mecanismos de regulacin. Ello implica:

1) lo pblico concierne a los efectos de la autoridad poltica; 2) lasorganizaciones
pueden ser ms pblicas en relacin con ciertas actividades y menos pblicas
con respecto a otras; 3) todas las organizaciones son pblicas, pero algunas lo
son ms que otras." A partir de esta argumentacin, luego entonces slo existe
una gestin pblica.
Para Bozeman a los gestorespblicos se les puede encontrar casi en todo tipo de
organizaciones pblicas o privadas, debido a que son personas que manejan io
pblico. Esta visin permite mostrar que la prctica de la gestin pblica ha
estado dominada por dos perspectivas. Algunos gestores pblicos piensan que
hay ciertos principios bsicos de buena administracin que conducen a buenos
resultados casi en cualquier contexto. Otros creen que la gestin-pblica requiere
habilidades muy distintas a lasque se necesitan en la administracin de empresas.
Pero se ha prestado poca atencin al manejo de lo pblico fuera de las
organizaciones gubernamentales.
Varias caractersticas de la gestin pblica parecen distintivas, incluyendo la

importancia de los ciclos electorales, la visibilidad de los directores pblicos de
alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de estas caractersticas
tambin afectan a los gerentesde empresas que seocupan en manejar lo pblico."
p. 130.
4, Ibid
tbid, p. 201.
48

(Modalidad: InveatJgaclonea te6rlo8a. y tllrtco-pr6ctlca8)
191
Enfocarseen el manejo de lo pblico implica que virtualmente todas las grandes

organizaciones tienen las mismas motivaciones y presunciones en sus procesos
de obtencin de recursos. Las organizaciones -incluyendo no slo las
empresariales, sino tambin las del gobierno, de servicio pblico y no lucrativasbuscan un crecimiento estable, autonoma en la toma de decisiones y control.
En estemismo planteamiento coincide Laufer (1980), cuando afirma que la gestin

pblica es una nueva fase de la administracin pblica y a la vez diferenciada
de est." Para este autor, la gestin pblica es una visin derivada del manage-
ment que se orienta a la atencin de los problemas organizacionales en funcin

de sus efectos sobre el entorno.
Segn Laufer las organizaciones privadas, histricamente preocupadas slo por

su propia sobrevivencia, introducen como un prerrequisito de su quehacer ante
la sociedad, nuevas responsabilidades de tipo ecolgico, laboral, de consumo,
entre otras. En estaevolucin, las organizaciones requieren la visin de la gestin
pblica como una forma de accin y de conducta en bsqueda del logro de sus
propios objetivos, pero no a costa de su legitimidad ante la sociedad, sino
haciendo una funcin mixta de ambos."
Si bien la transposicin directa de tcnicas de gestin pblica de lo privado a lo

pblico, tiene una serie de aspectos y restricciones a cuestionar, y habra que ser
50 Laufer, R-Burlaud, A. Management Public. Gestin et Legitimit. Francia, Dalloz, 1980. Citado por Cabrero
Mendoza, Enrique. Del Administrador al Gerente Pblico. Mxico, INAp, 1997, p. 127.
SI Cabrero Mendoza, Enrique. Op.cit., p. 128.
192

::.
e::.:

Captulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
cauteloso en estetipo de procesos; no deja de ser altamente sugerente la idea de

Laufer sobre la nueva era de una gestin pblica como pauta de conduccin
para todo tipo de organizaciones ante un esc~nario tan complejo, diverso y
cambiante como el actual.
Una segunda corriente que enfatiza lo "pblico" de la gestin pblica lo representa

el movimiento de la desregulacin y revitalizacin del sector pblico. Ante el
ataque emprendido por los mecanismos de mercado aplicados al sector pblico,
surge una voz crtica que pretende ver la complejidad del fenmeno y del objeto
de la gestin. pblica. La desregulacin del sector pblico significa la
transformacin del personal y de los procedimientos para procurar de manera
tal que se incremente la capacidad discrecional de los empleados pblicos."
Para Arellano (1993) la idea central es que reinventar el gobierno o el cambiar

procedimientos para que sean dirigidos por la lgica de la competencia del
mercado, es una frgil solucin a un gran problema: la complejizacin de las
fronteras con que la accin gubernamental seestenfrentando. Las prescripciones
de la posburocracia, de reinventar el gobierno y mucho menos las de la eleccin
pblica no parecen comprender que lo que se vive es la complejizacin de las
relaciones privadas y gubernamentales, pblicas y sociales, Debido a que una
accin gubernamental tiene que aceptar y reconocer que el atacar un problema,
involucra numerosasagencias y variados niveles de gobierno, ascomo intrincadas
redes de relaciones. pblico-privadas.
Arellano Gault, David. "Gestin Pblica en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte". Gestin y Poltica Pblica.
Mxico, CIDE, vol. IV, nm. 1, primer semestre de 1995. p. 136-137.
52

193
Por tanto, es necesario generar una dinmica distinta en el sector pblico donde
sea posible realizar integracionesverticales y horizontales de problemas complejos
y singulares. El redescubrimiento de las instituciones es fundamental en este
sentido, donde el gobierno no es un participante ms entre otros en un mercado,
sino que es quien tiene la responsabilidad de perseguir el inters pblico. y para
ello est constituido por organizaciones que interactan y se interrelacionan de
mltiples maneras.
La idea central de este planteamiento se encuentra en la idea de liberar a los

actores de excesivas restricciones (desregulacin), ya que una mayorflexibilidad
permitir que losflujos organizacionales mejoren su calidad y generen alternativas.
Algunas de sus propuestas especficas abarcan soluciones parciales pero que
pueden mejorarse:
1.
El gobierno federal debe mejorar su capacidad de informacin y anlisis,
estableciendo slidos sistemas de informacin de la administracin financiera

que posicionen a los empleados federales en una base tecnolgicamente slida
para vincular gasto con resultado;
2.
Mejorar el sistema de administracin financiera para conocer en qu se
est gastando el dinero, para qu proyectos y con qu resultados;

3.
Mejorar e intensificar el uso de la tecnologa del gobierno;
4.
Vincular claramente presupuesto con resultados;
5.
Implementar el servicio a clientes y la administracin de calidad total en
aquellos espacios donde sea posible, factible y lgico;
194
Mencl6n Honorfflca del Premio IAPEM 2001

(ModaUdad: InveetIgaclones terlcaa. Yta6rico-pr6cllcaa)
i:;'l
e:.::

6.
Tener observadores de los resultados;
7.
Recuperar la esencia de la accin pblica que dice que los ciudadanos
son los que pagan los impuestos. La primera responsabilidad de las agencias de
gobierno no es con los clientes, sino con los ciudadanos en general.
Una tercera propuesta es la de Goodsell (1992) quin critica a la reinvencin del

gobierno con un argumento en tres niveles." Primero, indica que muchas de las
propuestas retoman la ya tradicional polmica entre lo pblico y lo privado sin
aadir nada novedoso. Segundo, dice que el argumento est basado en un
conjunto de experiencias que no son necesariamente generalizables y aplicables
para todos los casos. Tercero, asegura que el argumento ignora elementos crticos
del marco terico de la administracin pblica tradicional, los cuales son
fundamentales para elaborar una propuesta terica coherente.
Goodsell (1992) sugiereque esposible contraponer los diez principios propuestos

por la reinvencin del gobierno de Osborne y Gaebler, con otros que nos
recuerdan las bases democrticas que enmarcan la gestin pblica y que
determinan los pilares de la administracin pblica como disciplina con objeto
propio y como actividad organizada del Estado.
1.
A travsde sus representantes elegidos, los ciudadanos, no los empresarios,
deben estar a cargo del gobierno.

5)
Goodsell, Charles. "ReinventGovernment or Rediscover it?", PublicAdministration Review, vol. 53, no. 1. 1993,
pp. 85-87.

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rioo-prctlcas)
195
2.
La funcin del gobierno es servir al inters pblico, no crear reservas
econmicas o alimentar"egos" empresariales.

3.
El gobierno tiene que operar bajo las reglas de la Constitucin y la ley, no
bajo misiones enunciadas por particulares.

4,
El gobierno puede entrar en asociaciones con entidades privadas, siempre
y cuando sea el socio principal.

5.
El gobierno debe ser flexible e innovador, pero tambin debe ser suscep-
tible de rendir cuentas al pblico.

6.
El gobierno debe buscar resultados, pero sin atropellar a quienes van a
desempear esta tarea, o sea los empleados pblicos.
7.
En el gobierno la conducta privada de los gerentes debe someterse a los
ideales pblicos de la igualdad de oportunidades y del escrutinio pblico.

8.
Esta bien simplificar reglas, pero no a costa del tratamiento equitativo y de
la integridad de los procesos legales.

9.
La reduccin de limitaciones fiscales es aceptable, pero no lo es la
reduccin de requerimientos para proteger los recursos pblicos.

1O.
Los problemas pblicos deben ser solucionados con creatividad, pero sin
darle ventajas a quienes se pueden beneficiar de stos.
Por su parte, Ospina (1993) concluye que existen dos conjuntos de principios de
la administracin pblica claramente diferentes: por un lado estnquienes afirman
que no existen diferencias reales entre gestin pblica y privada. Generalmente
este argumento va acompaado por otro que propone la utilizacin de prcticas
196

(Modalidad: Investigaciones tericas, Y te6rlco-prctiCas)

desarrolladas en el sector privado para mejorar la gestin en las burocracias

gubernamentales. Del otro lado estn quienes afirman que el carcterdemocrtico
del sistema poltico determina la naturaleza de la gestin pblica, la cual es un
rasgo distintivo y especfico que hace una marcada diferencia con la gestin
privada."
Hay quienes defienden la posicin de que una distincin muy tajante entre lo
pblico y lo privado es artificial, y que las diferencias entre los dos tipos de
prcticas son ms de grado que de naturaleza. En contrario, especialistas en
administracin pblica sugieren que la distincin esprerrequisito para el avance
en las investigaciones de esta disciplina como un campo de estudio con objeto
propio. Ms an, la distincin sugiere una visin de la gestin pblica como
actividad profesional con prestigio y reconocimiento social propios.
Un cuarto argumento, es el que proponen Echevarra y Mendoza (1999) en el

que sealan que existe una marcada particularidad al contexto en que tienen
lugar los procesos de gestin pblica, como son: la pretendida sustitucin del
mercado por el proceso poltico como mecanismo de asignacin de recursos; el
hecho de que lasadministraciones pblicas tiene el carcter de poderespblicos;
la naturaleza distinta de los procesos de creacin de valor por parte del sector
pblico, y la dificultad de medir el valor creado."
Ospina Bozzi, Sonia M. "Gestin, Poltica Pblica y Desarrollo Social:ha<;=a la Profesionalizacin de la Gestin
Pblica". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, ClDE, vol 11. No. 1, enero-Junio, 1993, p. 40.
Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier, Op. cit., p. 20-24.
54
55

(Modalidad: Investigaciones te6rIcas, Yle6rico-prctlcas)
197
El proceso poi tico como mecanismo de asignacin de recursos ofrece un marcado

contraste con el mercado. As, mientras ste ltimo secaracteriza por la exclusin
de la demanda no solvente, la realizacin de transacciones individuales entre
ofertantes y demandantes, la existencia de precios y el automatismo en la
asignacin de recursos. Por su parte, el proceso poltico se caracteriza por su
preocupacin en los aspectos redistributivos y de equidad, la realizacin de
transacciones administrativas-individuos y administracin-sociedad, la ausencia
de precios y la falta de correspondencia entre el financiamiento que recibe
determinada organizacin pblica y su desempeo o capacidad de gestin.
La administracin pblica tiene un carcter de poder pblico. La sociedad otorga

al Estado la potestad de ejercer un poder coercitivo sobre sus miembros cuando
se trata de conseguir determinados fines. Las administraciones pblicas
constituyen poderes pblicos cuya esencia es el ejercicio de la autoridad que les
ha sido conferida por la sociedad. En el sector privado esto no ocurre.
Asimismo, las administraciones pblicas crean valor a travs de transacciones

individuales con los ciudadanos (garantizando sus derechos, prestndoles
servicios o a travs de transferencias monetarias), pero tambin lo hacen de otras

formas. De acuerdo con Moore (1984) el valor creado por los programas pblicos
consiste en dotarlos de una capacidad de respuesta para afrontar amenazas, ya
que dichos programas expresan los valores y preferencias sobre el tipo de sociedad
en que sus miembros desean vivir. Aspectos como la transparencia, equidad, no
198

(Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rico-prctlcas)
discriminacin, legalidad
y receptividad forman parte integral de creacin de
:;-.:
i::.l

valor del sector pbl ico. Por ltimo, resulta complejo tratar de medir este valor
en el mbito pblico, debido a que se trata de objetivos y valores que difcilmente
pueden tener un indicador de medicin cuantitativo.
3.2 Usos de la gestin pblica en la prctica administrativa
Una aproximacin adecuada para conocer la diversidad de los usos de la gestin

pbl ica a nivel prctico es la que presenta Martnez (2000). Seala que las
estrategias adoptadas para modificar los modelos tradicionales de implementacin
de las polticas pblicas, muestran que las reformas de la Nueva Gestin Pblica
no ha logrado superar las debilidades de la gestin pblica. Debido a su carcter
disperso
y parcial, as como por la insuficiente consideracin de las problemticas
institucionales y la ausencia de esfuerzos para superar dichas lirnitaciones."
A partir de cuatro ejes centrales que representan problemticas en las reformas

en Amrica Latina -burocratizacin, fractura organizacional, falta de apertura
excesivo centralismo- este autor propone diversos usos de la gestin pblica,

como lo muestra el siguiente cuadro:
56
Martnez Nogueira, Roberto. "la Gestin Pblica: del Dilogo Crtico a la Evaluacin de la Diversidad", Poltica
y Gestin. Argentina, Horno Sapiens, Revista No. 1, noviembre 2000, p. 11.

(ModaHdad: InvestigacionestericaS. y te6rico-prctlcaa)
199
Cuadro No. 3.4

Interpretaciones de la Gestin Pblica
Eje,
Tipos de Gestiln
Car, teristic a,
1) Burocratizacin
a)Gestinpor resultados
Esta estrategia constituye el eje bsico del

"gerencialismo" y de la Nueva Gestin
Pblica. Atribuve las ineficiencias del
gobierno aI exceso de regu lac iones
asociadas a un marco normativo
caracterizado por una
elevada
concentracin decisional de jerarquas.
b) Gestinpor Derecho Privado
Consiste en la modificacin de la
naturaleza jurdica de las organizaciones
estatales de manera de someter la gestin
al derecho privado.
e)Gestinpor Proyectos
Consiste en la creacin de mbitos

especficos en el interior de las
organizaciones estatales, a travs de
proyectos.
d) Gestin por Terceros
Provisin privada de los bienes y servicios

a travs de la gestin privada (terceros),
introduciendo la lgica del mercado.
a) GestinInterinstitucional
Para superar el problema de la

coordinacin se integran gabinetes
especializados o comisiones de alto nivel
con participacin de distintos mbitos
ministeriales.
b) Gestin Consolidada
Parareducir la necesidad de coordinacin

sepropone disminuir la diferenciacin del
aparato estatala travsde la consolidacin
de funciones dispersas en diversas
organizaciones pblicas, mediante la
fusin o la incorporacin de entidades
descentralizadas a las administraciones
centrales.
e)Gestin Unificada
Se crean instancias superiores que

pretenden superar los problemas de
coordinacin por va de la autoridad,
resolviendo lascuestionesde competencia
y de coherencia a travs de la jerarqua.
d) Gestin Integrada Territorialmente
Se crean mecanismos especiales de

integraciny de coordinacin a nivel local.
2) Fractura Organizacional
200

(Modalided: Investigaciones tericas. y telico-prclIcas)
GESnN PBUCA y GOVERNANCE

Eje,
Tipo, de Ge,lin
Carac tcristicas
3) Falta de Apertura
a) Gestin Concertada
Se incorporan organizaciones representativas de intereses o perspectivas a

instancias de formulacin de polticas, ya
sea integrando rganos directivos,
consejos de asesores,comisiones ad boc,
o participacin de instancias de consulta.
b) Gestin Operacional Participada
Las organizaciones de la sociedad civil

asumen de manera ms activa la
prestacin de servicios a la comunidad.
e) Gestin por la Demanda
Mediante fondos concursables este

mecan isrno de uso cada vez ms
frecuente.
d) Gestin Controlada Socialmente
Sepromueve lapromocin de laparticipacin

mediante la introduccin de distintas formas
de controlo auditoria social.
a) Gestin Desconcentrada
Consiste en la atribucin de capacidades

decisorias a los niwles subordinados de
las organizaciones del sector pblico.
Busca una mayorflexibilidad en la gestin
pblica.
b) Gestin Transferida y Conjunta
Involucra ia transferencia de funciones a

los mbitos de gobiernos regionales,
provinciales o locales, junto a una
redefinicin del papel normativo y
orientador de los gobiernos centrales.
c) Gestin por Devolucin
Se realizan experiencias en las que ciertas

funciones estatales han sido atribuidas a las
organizaciones de la sociedad civil (ONG).
d) Gestin en Red
Las redes permiten la integracin de

aportes diferenciados en el marco de la
cooperacin y no de la competencia. Son
recursos para la coordinacin de
transacciones entre organizaciones y
dentro de stas.
4) Centralizacin Excesiva
Fuente: Elaboracin propia con las ideas de Martnez Nogueira, Roberto. Op. eit. pp. 16-35
Como podr inferirse, las diversas interpretaciones de la gestin pblica son

variadas y su uso corresponde al eje central que desee resolverse. Por ello, es
necesario ampliar el alcance del anlisis de las innovaciones en los modelos de

(Modalidad: Investigaciones tericas, y telico-prcticas)
201
gestin pblica, introduciendo una perspectiva ms amplia que la utilizada en

los abordajes convencionales de la administracin pblica.
Al respecto es indispensable tomar en cuenta tres consideraciones. 57 En primer

lugar, es errneo avanzar en la modificacin de los modelos de gestin pblica
establecidos sin atender a la vez a los requerimientos de la construccin
institucional, de las polticas sustantivasy de los procesos de movilizacin de los
actores, tanto en las etapas de formulacin como de ejecucin. Las polticas no
consisten simplemente en la enunciacin de propsitos, definicin de estrategias
y sancin de los cuerpos legales, constituyen un ciclo en el que la implementacin
determina el impacto sobre la realidad. Por tanto, el debate de la gestin pblica
no puede desatender estos temas sustantivos.
En segundo lugar, es preciso construir visiones ms maduras acerca de las

capacidades del Estado para alimentar las acciones de reforma de la gestin
pblica. En el pasado fue usual la construccin de capacidades administrativas
mediante la adquisicin de insumas y equipamiento, de la construccin de
infraestructura, de la capacitacin del personal y de la aplicacin de nuevos
sistemas normativos. Aunque fueron tiles, los nuevos enfoques no deben
confundir la superacin de la carencia de medios con el incremento en las
capacidades de
governance, para la gestin pblica y para la produccin de
impactos significativos.
57
Ibid, p. 36.
202

(MOdalidad: Investigaciones te6rlcaa. y terico-prcticas)
....
!hJ

Por ltimo, las intervenciones dirigidas a las reformas de la gestin pblica deben
ser complejas y adecuadas a la naturaleza de las problemticas que enfrentan y
a lasconcepciones que gobiernan el diseo de las polticas. Loscambios puntuales
y la introduccin de nuevas modalidades de innovacin en las tecnologas de

gestin pblica, slo son sustentables si responden a estrategias de cambio
institucional y de entorno organizacional.
3.3 Polmica en torno a la nueva gestin pblica

El empleo de diferentes usos de la voz gestin pblica implica que esta propicie
diversos significados y contenidos que han provocado discusiones sobre sus
alcances y limitaciones. Aqu se abordan algunos cuestionamientos y en los
siguientes captulos existen otros aspectos que son enfatizados.
Para empezar hay que sealar que a partir de los objetivos de la administracin
pblica actual y el entorno en el que se desarrolla su actividad, la gestin pblica
debe entenderse, ante todo, como una organizacin dirigida a la prestacin de
servicios; en la que el usuario o sujeto receptor de estos servicios, generalmente
el ciudadano, ha de serdefinido como cliente." El reconocimiento de esta nueva
misin central de la administracin pblica, de prestacin de servicios, conduce
a una nueva concepcin de la gestin pblica que, a su
vez, supone cambios
sustanciales tanto en la estructura organizativa como en su cultura interna, en la

S' Boix, Caries. "Hacia una Administracin Pblica Eficaz: Modelo Institucional y Cultura Profesional en la Prestacin de
Servicios Pblicos". Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas. Madrid, INAp, No. 1, septiembre-diciembre 1994, p. 23.

(Modalidad: Inveetlgeciones teriCas, y te6rlco-prctlcae)
203
medida que establece relaciones diferentes entre los polticos, los empleados y
los ciudadanos.
En una perspectiva ms crtica del enfoque de la calidad en la gestin pblica, se

afirma que existe una clientelizacin de las relaciones entre la administracin
pblica y sus administrados. Desde espacios ideolgicos distintos se apoya a
aquellas organizaciones que se han mostrado ms cercanas a sus consumidores,
que satisfacen mejor las demandas de sus clientes, o que son capaces de identificar
con ms precisin las necesidades de su pblico." Quiz lo que haga falta es
pasar de la clientelzacin a la ciudadanizacin de la gestin pblica, como
parte importante para recuperar su dimensin democrtica
y poltica..
Eneste contexto, para Brugu, Amors y Goma (1994) existen algunas dificultades
que este enfoque no ha podido superar. En primer lugar, se ha trasladado a un
segundo plano la tarea de conceptual izar tericamente el propio enfoque, dejando
sus trminos sin definir y sus argumentos sumidos en una profunda ambigedad
conceptual. En segundo lugar, se trata de un debate que ha nacido en el seno de
las corporaciones y que se ha magnificado en todo momento de su carcter
apoltico. la administracin pblica no slo produce determinados bienes y
servicios, sino que lo hace en defensa de determinados valores colectivos y de
planteamientos polticos-ideolgicos especficos basados en el inters pblico.
59
Bru~' Q.,
ldeol
parte
Amors, M. y Gom, R. "Administracin Pblica y sus Clientes; Moda Organizativa u Opcin

ica? Gestin y Anlisis de Polfticas Pblicas. Madrid, INAP, No. 1, septiembre-diciemore 1994, p. 33. Una
este apartado esta tomado de este importante artculo.
204
Mencin Honorffica del Premio fAPEM 2001

(Modalidad: Inveetigaclonestericas.Y terico-prctlcas)
......
::: :
;:;::.

Marginar estos elementos genera importantes vacos conceptuales, que slo

recientemente estn empezando a ser abordados con la seriedad necesaria.
En tercer lugar, el eje de la crtica al enfoque de calidad se desarrolla en su

carcter m imetizador de las iniciativas de la gestin privada a la gestin pblica.
Este proceso de mimetismo tiende a eliminar las diferencias entre gestin pblica
y gestin privada. En este caso, las importaciones organizativas y gestoras del

mundo de los negocios generan dificultades de adaptacin a las peculiaridades
del sector pblico, las cuales sugieren dos direcciones. Por una parte, los clientes
del sector privado disfrutan de un poder de eleccin que no tiene equivalente en
el mbito pblico. Las instituciones pblicas descansan en fundamentos polticos
que condicionan sus relaciones con los administrados: sus servicios no han de
satisfacer nicamente demandas individuales sino, sobre todo, satisfacen intereses
colectivos. Por otra parte, las opciones estrictamente empresariales tratan a sus
clientes como personas aisladas con las que se establecen relaciones mercantiles
puntuales, mientras que el sector pblico ha de tratarlas como grupos de
necesidades colectivas. Los modelos de relacin son ms complejos y requieren
de instrumentos que no ofrece el marketing privado.
Una alternativa para sup~rar estos dilemas es lo que algunos autores sostienen
quees necesario sustituir la imitacin por la innovacin, o la necesidad de integrar
la dimensin colectiva en las relaciones que se establecen entre la administracin
pblica
y sus administrados." As, la voluntad de construir una gestin pblica
valos AguiJar, Roberto. "lnnovactnde la Gestin Pblica: Anlisis y Perspectiva".

UAM, No. 8, julio-diciembre 1995, pp. 6-17.
60
Gestin y Estrategia. Mxico,
Mencin Honorrfica de' Pramlo IAPEM 2001

(Modalidad: InvestlgaclOnee terlClIa. Y ~)
2015
independiente de lasexperiencias privadas, reafirma la necesidadde una direccin

poltica que no sirva nicamente para optimizar el funcionamiento de instituciones
pblicas, sino tambin para orientarlas en el entramado de las organizaciones
que conforman el complejo mundo en el que la gestin pblica actual se
encuentra inmersa.
La administracin pblica moderna, en palabras de Osborne y Gaebler (1992)

no puede limitarse a "remar", es decir, a implementar correcta pero aspticamente
un conjunto de polticas pblicas, sino que tambin debe "llevar el timn",
conducir la nave hacia la consecucin de los grandes objetivos nacionales que
slo pueden ser definidos polticamente. En otras palabras, un nivel de micro
gestin pblica donde lo prioritario es mejorar la mecnica del funcionamiento
de cada organizacin, y un segundo nivel de macro gestin pblica donde la
preocupacin no se centra en los medios sino en los objetivos.
Durante los ochenta, la micro gestin pblica ha aprendido del sector privado,
pero esto ya no parece suficiente para los noventa. En un entorno que tiende a la
dispersin y al cambio, es necesario desarrollar habilidades estratgicas que nos
permitan dirigir y controlar la incertidumbre. Estas habilidades pueden tomar
formas diferentes pero con un denominador comn: la repolitizacin de la gestin
pblica, es decir, la introduccin de unos valores
y de un diseo estratgico de
las actuaciones que faciliten timonear la nave en una direccin predefinida."

6' lbid, p. 39.
208
Mencin Honorfflca del Premio iAp,EM 2001

(Modalidad: Inveetlgactonee te6rlcas, y te6rlco-prcllcee)
......
ih-i

Por lo tanto, s nicamente nos ocupamos de la micro gestin pblica -de

esforzarnos por "remar" mejores muy probable que una relacin mercantil
como la que establece una empresa con susclientes sea el camino ms adecuado
para su mejora. Sin embargo, la gestin pblica est obligada a operar en un
nivel macro, a "llevar el timn" hacia el logro de unos objetivos polticos en el
gobierno que, una sociedad democrtica, ha de definir a partir de la participacin
de los ciudadanos.
En este sentido, Metcalfe (1999) afirma que la mejor manera de establecer una
clara distincin analtica entre macrogestin y microgestin, es referirse a sectores
pblicos y privados. Ental caso, la gestin pbl ica en el plano de la macrogestin
seocupa del comportamiento de todo el sistema, y la gestin privada en el plano
de la microgestin se centrara en el comportamiento de las partes. La gestin
pblica en cuanto macroprocesos se ocupa, ante todo, del cambio y en particular del cambio estructural. Es precisamente en las fases de reorganizacin radical cuando resulta ms precario el equilibrio entre los intereses pblicos y
privados, por lo que se necesita un proceso de macrogestin para encauzar la
transicin hacia un nuevo marco institucional."
Para mayor claridad, conviene asociar la macrogestin con la direccin de las

redes interinstitucionales y la microgestin con la de cada una de esas
.2 Metcalfe, Les. "La Gestin Pblica: de la Imitacin a la Innovacin". En Losada Marrodn, Carlos. DeBurcratas
a Gerentes? Las Ciencias de laGestinAplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco Interamericano
de Desarrollo, 1999, p. 56-57.

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-ptictlcaa)
207
organizaciones. Cuanto ms interdependientes sean las funciones de las

organizaciones, mayor ser la probabilidad de que se planteen problemas de
accin colectiva irresolubles para la microgestin. Cuando eso ocurre, se necesita
un proceso de macrogestin para garantizar la coordinacin. Ello no significa
que la macrogestin deba suplantar a la microgestin. (...) El focus distintivo de
la gestin pblica es conseguir la cooperacin entre organizaciones en aquellos
casos en que se ponen en tela de juicio el marco bsico de la poltica pblica y
la cooperacin interinstitucional."
Por lo anterior, es indispensable recuperar la dimensin democrtica de la nueva

gestin pblica. Recuperar la dimensin democrtica de la administracin pblica
supone tambin aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses
que se entrecruzan en su interior no deben resolverse slo a travs de los
mecanismos mercantiles, sino mediante los instrumentos polticos basadosen la
negociacin y el consenso.v La gestin de la administracin pblica debe
orientarse a la configuracin de un determinado modelo de sociedad, donde sus
actuaciones sirvan para darle una forma determinada y, por lo tanto, incorporar
una eleccin que no est exenta de conflictos. Laadministracin pblica configura
un espacio donde surgen y se resuelven conflictos, donde interactan intereses
contrapuestos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde, en
definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate poltico.
&3
Ibid, p. 57.
Brugu,Quim. "la Dimensin Democrtica de la Nueva Gestin Pblica". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas.
Madrid, INAp, No. 5-6, enero-agosto 1996, p. 45.
64
208

(Modalidad:Invesllgac:lonft tericas, y terlco-pnlcticas)
ni.i

En esesentido, la gestin pblica tiene que ser concebida entonces en su amplio

sentido social, poltico y econmico, adems de ser entendida en los parmetros
de la vida organizacional de las instituciones pblicas. Lo que la administracin
pblica hace o deja de hacer no slo es producto de disposiciones jurdicas,
sino tambin de un conjunto de adaptaciones constantes de las instituciones
pblicas a las condicionantes del entorno social, econmico y polftico." Por
ello, a pesar de su relevancia, el anlisis jurdico posee sus lmites para entender
lo que realmente suceder en la gestin pblica.
En este contexto es necesario distinguir las dimensiones inseparables del managementpblico. En primer lugar, el managementcomo conjunto de tcnicas o
instrumentos de gestin, o lo que se denomina el "significado del management"
(themeaningofmanagment). En segundo lugar, el managementcomo una funcin
ideolgica que sirve para crear y mantener en las organizaciones las prerrogativas
de gestin (el llamado "derecho a gestionar" - the right to manage), con base en
el reconocimiento de valores de racionalidad econmica, a esta segunda faceta
se le denomina en un juego de palabras, "la gestin del significado" (the management of meaning).66
Para Echevarra y Mendoza (1999) la dimensin ideolgica del management se

compone de dos elementos fundamentales: en primer lugar, la existencia de una
.5 Motta, Paulo Roberto. Inno~acin y Democratizacin de la GestinPblica. Caracas, CLAD, 1990, Serie Temas
de Coyuntura en Gestin Pblica, No. 19, p. 11 .
.. Echevarra, Koldo y Mendoza, Xavier. Op. cit., p. 32. Los autores citan a Gowlen, D. y Legge, K. (1983). "The
Meaning of Management and the Management of Meaning: A View From Social Antropology".- En M.J. Earl, editor.
Petspectives on Management. Oxford, Oxford University Press,

(Modalidad: InveetigaclonestericaS, y terico-prctlcas)
209
Jos Juan Snchez Gonzjez
cultura de valores reconocidos y aceptados comnmente sobre lo que se entiende

por buena gestin pblica (la triloga economa, eficiencia y eficacia) y, en segundo
lugar, unas instituciones de responsabilidad (o rendicin de cuentas) que le pongan
lmites a la creacin, mantenimiento y manipulacin del poder y prevean
sanciones por el incumplimiento de los valores de referencia. Sobre estos
fundamentos ideolgicos y culturales se formula todo un entramado de tcnicas,
modelos y prcticas de comportamiento que constituyen el contenido del man-
agementy con los que se pretende lograr la satisfaccin de sus valores dominantes.
La interrelacin entre ambas dimensiones permite subrayar la poca viabilidad

de impulsar la introduccin de tcnicas de gestin sin aceptar al mismo tiempo
la legitimidad de los valores y de las funciones gerenciales. En otras palabras, el
management es ante todo un orden semntico completo del que no se puede

extraer una parte y esperar que cobre sentido por s sola cuando sus presupuestos
institucionales y ticos no estn reconocidos en el proceso poltico. El gran reto
de la modernizacin administrativa radica precisamente en construir un nuevo
marco de responsabilidades que reordene la interrelacin entre funciones polticas
y administrativas, dada la complejidad de la administracin moderna Y
La modernizacin administrativa se aproxima al managementdesde su dimensin

cultural e ideolgica, buscando un nuevo sistema de legitimacin de conductas
67 Ibid, p. 33. "La limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal y como se ha constituido en el
sectorprivadoe importado al sectorpblico, es supertenencia a una l~'
icade racionalidad econmicaindividual y ~sta,
concebida para ordenar el comportamiento de una organizacin in
ndiente. Trasladar esta lgica al sector publico
presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores co ectivos y atendera la exigencia de colabOracin
Interinstitucional, imprescindible en la gestin de numerosas polticas pblicas".
210

(Modalidad: InvestlgaclOOM terlcaa. yterlco-prctlcas)
Ii!J

ligado a valores de racionalidad econmica en la gestin. En esta ltima dcada, la

interpretacin del contenido del
management como un conjunto de tcnicas y
modelos de comportamiento, se hace indispensable en la reordenacin de las

responsabilidades polticas y administrativas en el senode la administracin pblica.
Una reflexin final es que en el contexto latinoamericano se impone a la gestin

pblica una clara responsabilidad y compromiso con la agenda ms amplia para
impulsar las tareas necesarias de promocin del desarrollo social y econmico.
Esta conexin entre el mbito micro (la accin administrativa) y el mbito macro
(el desarrollo nacional) del universo de la gestin pblica, supone a su vez una
serie de acciones que garanticen la continuidad del carcter democrtico del
sistema poltico en la esfera de la organizacin." Contrario a lo que se ha
planteado, la gestin pblica debe responder al inters pblico, el inters de
todos, no a satisfacer las necesidades del cliente, que en su individualidad no
puede interpretarse como una colectividad concebida por el ciudadano. Inters
pblico y ciudadana son dos pilares de la gestin pblica contempornea.
3.4 Crticas a la nueva gestin
pblica
A partir de los diversos usos de la gestin pblica, existen opiniones en contrario

que pueden incluirse como crticas. No obstante, que a lo largo de esta
investigacin se presentan en diferentes momentos, parece adecuado detenernos
.. Ospina Bozzi, Sonia M. Op .cit; p.54.
Mencin Honorfica dal Premio IAPEM 2001

(ModelkIad: InveatlgacloMa tericaS. Y terlco-prclicas)
211
Jos Juan Snchez GonzIeZ
en una crtica expuestas por Dunleavy y Hood (1995). Representan un punto de

partida para determinar que fa gestin pblica es una categora multifactica n
el universo de la administracin pblica.
la primera posicin la sustentan Dunleavy y Hood (1995) para quienes la Nueva

Gestin Pblica despierta una mezcla de odios y pasiones. Debido a que los
elogios son suficientemente conocidos, este apartado se centra en las critlcas."
stas crticas se pueden clasificar en cuatro grupos: 1) las fatalistas;

2) las individualistas; 3) las jerrquicas, y 4) las igualitarias. Como se muestra en
el siguiente cuadro:
Cuadro No.J.S
Crticas a la Nueva Gestin Pblica
li 10 d, "11".1
\II"II1,lll\,\.
Fatalista
la Nueva Gestin Pblica no puede hacer frente a los
dilemas bsicos de la Administracin Pblica.
Ninguna, sobrevalora los sistema de gestin, los

hace vulnerables a los ataques fatalistas.
Individualista
la Nueva Gestin Pblica corre el riesgo de convertirse
en un sustituto mediocre de los derechos contractuales
individuales.
Jerrquica
l.a Nueva Gestin Pblica puede erosionar la cohesin
del sistema y situar al sector pblico fuera del control.
Ms contratos reales y menos cuasicontratos, ms

privatizacin y menos corporatizacin.
Fortalecer la capacidad de control central e

incrementar las obligaciones de consulta.
Igualitaria
la Nueva Gestin Pblica puede fomentar la corrupcin,
acomodarse a los intereses personales de los altos
funcionarios y debilitar las responsabilidades.
Ms cesin de poder a los ciudadanos, ms

mecanismos anticorrupcin, extender el modelo
del rol empresarial, imponer un control estricto
sobre los posibles fraudes en los contratos.
Fuente: Adaptacin de Dunleavy, Patrick y Hood, Op. Cit. p. 107.

Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. "De la Administracin Pblica Tradicional a la Nueva Gestin Pblica.
Ensayo sobre la Experiencia Modernizadora de Diversos Pases Desarrollados". Gestin y Anlisis de Polticas
Pbficas, Madrid, INAP, No. 3, mayo-agosto de 1995.
69
212

(Modalidad: InveatlgacioMs te6ricaa. Yterico-prcllc)
W"l
ni.;

Aunque se reconoce que las cuatro grandes crticas a la Nueva Gestin Pblica
son contradictorias entre s, se puede aprender algo de cada una de ellas. Por lo
que se presentan de manera separada, para conocer sus contenidos, alcances y
limitaciones.
3.4.1 Crtica fatalista
En el terreno de la reforma administrativa, la posicin fatalista sostiene que jos

problemas bsicos de la gestin en el sector pblico -los errores humanos, las
fallas del sistema, los programas mal planeados, el fraude y la corrupcin- son
omnipresentes." Ningn sistema de gestin pblica, ya sea la Nueva Gestin
Pblica, la administracin pblica tradicional o cualquier otro sistema
administrativo, puede eliminar estos problemas.
Los fatalistas son particularmente conscientes frente a la evidencia de que muy

poco est cambiando bajo el manto de una nueva sigla -Nueva Gestin Pblicay del renovado esquema de control promovido, por lo que proclaman el colapso
y el fracaso de un sistema bajo ese paradigma.
La crtica fatalista es indudablemente negativa, ya que pretende destruir las

ambiciones de la Nueva Gestin Pblica sin presentar un programa alternativo
mnimamente definido. Los defensores de la Nueva Gestin Pblica son ms
vulnerables a la crtica fatalista si exageran los beneficios previstos por la
10
Ibid, p. 107.

(ModalIdad: lnvestIgaclonaa taricaa.y~)
213
introduccin del nuevo sistema de gestin pblica. Pero incluso los fatalistas no
ofrecen nada que sirva para sustituir a la Nueva Gestin Pblica ms all de
desacreditar escpticamente cualquier propaganda reformista.
3.4.2 Crtica individualista
La crtica individualista cree en la primaca de la actividad emprendedora que

responde a las seales del mercado, a la que consideran el mejor mtodo para
regular el desarrollo social. Los individualistas sostienen que la Nueva Gestin
Pblica es una mezcla insatisfactoria entre las estructuras tradicionales de la
administracin pblica y un sistema basado en la fuerza de los contratos y de Jos
derechos legales de los individuos.
Los individualistas son radicalmente crticos con los aspectos gerenciales de los
mercados de la Nueva Gestin Pblica, as como con los acuerdos cuasicontractuales que son plenamente vinculados en trminos legales. Los
individualistas rechazan lasmedidas de "corporativizacin" que sedetienen antes
de la completa "privatizacin", as como aquellos aspectos del sistema
administrativo que reproducen el tradicional modelo "high-group/high-grid" (el
carcter vitalicio de los empleados pblicos, por ejemplo)."
Para los individualistas, la solucin se halla en sustituir los cuasi-contratos por

contratos jurdicos que permitan a los usuarios finales de cada servicio la
" tbid, p. 108.
214
Mencin Honor/flca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveetigaclonea te6rtcas, y terico-pr6ctlcae)
:1":
:!i.J

capacidad suficiente para litigar en contra del contrato entre el comprador y el

proveedor. En privatizar en lugar de corporatizar, en relacionar los salarios con
los rendimientos, o en abandonar parte del modelo de servicio civil de carrera.
En ese sentido, la crtica individualista, a diferencia de la fatalista, es capaz de
generar una agenda de reforma; una agenda construida alrededor de los mercados
y de los contratos.
3.4.3 Crtica jerrquica
Laetiqueta jerrquica incorpora una amplia variedad de puntos de vista vinculados

a la gestin centralizada, a la planificacin, al profesionalismo o a la tecnocracia.
La perspectiva jerrquica confa en la capacidad humana para gestionar la
naturaleza, siempre y cuando esta gestin permanezca estrechamente definida,
y los sistemas humanos y naturales no desborden radicalmente determinados

lmites.
Los jerrquicos sostienen que los reformadores de la Nueva Gestin Pblica

deben tener mucho cuidado de no dejar los procesos de cambio sin control, lo
cual daara irreversiblemente la direccin global de los servicios pblicos. Para
esta posicin, la desestabilizacin es la mayor amenaza. Subrayan la necesidad
de guiar las reformas con mucho cuidado y tiento para prevenir el desorden y la
anarqua, por ejemplo, en el sistema de pago de los servicios pblicos o en las
normas que regulan las formas de operar la administracin pblica.

(Modalidad: Investigaciones te6rlces. y te6rIoo-prcllc)
215
A la perspectiva jerrquica le preocupa la forma en que la Nueva Gestin Pblica

desarrolla lashabilidades de gestin y reduce el nfasis en los diseos estratgicos
o en las capacidades sinpticas. La Nueva Gestin Pblica -segn los jerrquicospodra acaparar la atencin que los altos responsables pblicos deberan prestar
a otras herramientas de mayor significado.
All donde la Nueva Gestin Pblica pone ms precisin para satisfacer un

conjunto limitado de objetivos, los jerrquicos se preocupan por reducir los
posibles efectos perversos y por animar a los gestores pblicos a reducir los
desastres previstos a travs de transformaciones en la relacin costo-beneficio, o
a travs de negociaciones y de asesoras alternativas (Hood y lackson, 1991).
Ellos temen, que las polticas puedan derivar en fracasos parecidos a los que
provoc la computarizacin del servicio de ambulancias de Londres en 1992.
A los jerrquicos les preocupa el riesgo de una erosin en la tica tradicional del
servicio pblico provocada por los cambios que introduce la Nueva Gestin
Pblica. Desmantelando el concepto de servicio civil de carrera dentro del mbito
pblico o rediseando las organizaciones del sector en lnea de las relaciones
entre el contratista o el tomador de decisiones principal y los agentes. Con la
introduccin del concepto de tica de los servidores pblicos, quiz se quiere
dar a entender que se requiere tener un alto nivel de confianza en todo el sector
pblico.
216
Mencin HonorJflca del Premio IAPEM 2001

(ModaUdad: Investlgacio". te6ricas. y te6rk:o-ptctlcaa)

Las soluciones jerrquicas para tales debilidades subrayan la necesidad de

mantener o de impulsar una mayor capacidad de control central sobre los servicios
pblicos. Aqu los argumentos de mayor poder de decisin a los gerentes pblicos
debe tomarse con cuidado y con los elementos necesarios de control
administrativo y poltico.
3.4.4 Crtica igualitaria
Con relacin a la Nueva Gestin Pblica, la crtica igualitaria sostiene que unas
reformas de amplio alcance mercantilizador incrementan el riesgo de corrupcin
en el sector pblico. En ausencia de presiones contrarias, la Nueva Gestin Pblica
puede reflejar los intereses personales de los altos cargos en detrimento de los
usuarios de los servicios y del inters pblico. El riesgo de la Nueva Gestin
Pblica es convertir al gobierno en algo menos comprensible, menos responsable
y menos accesible para los ciudadanos; aunque proclame intenciones y objetivos
radicalmente contrarios."
El riesgo de aumentar la corrupcin, la malversacin y la parcialidad es constante

en las crticas igualitarias a la Nueva Gestin Pblica. Los igualitarios consideran
que estosabusos son ms fciles de llevar a cabo en un modelo de responsabilidad
descentralizada como el propuesto por la Nueva Gestin Pblica, as como en
la extensin de reas cubiertas por doctrinas de la confidencialidad comercial o
de la privacidad de los contratos. El temor es que la creciente interrelacin entre
71
tbid, p. 109.

(ModeIidad: InvestlgllCiot1M tericaa. Yterico-prcticas)
217
los sectores pblico y privado pueda incrementar los motivos y las oportunidades
para la corrupcin.
A los igualitarios tambin les preocupa que los altos cargos caracterizados por su
vocacin de dar forma a las organizaciones, consideren que les puede interesar
presionar excesivamente en la direccin de estrictos cortes presupuestarios,
subcontrataciones o procesos corporativizadores (Dunieavy, 1990).
Consecuentemente, los igualitarios sealan el riesgo de una venta o una
privatizacin inadecuada (reductora del bienestar) del sector pblico, simplemente
porque los posibles cambios crean oportunidades para redisear las
organizaciones pblicas hacia formatos que se adaptan a los intereses personales
de los altos cargos en la administracin pblica.
Tambin a los igual itarios les preocupa el efecto que la fragmentacin del gobierno
en los niveles central y local pueda tener sobre las polticas pblicas, sustituyendo
lasautoridades con objetivos mltiples y con capacidades para afrontar problemas
complejos, desde los propios recursos internos o desde alternativas estratgicas,
por pequeos rganos dedicados a un nico asunto. La fragmentacin crea
unidades con objetivos estrechamente delimitados o, a menudo, dedicados a la
oferta de un nico producto; situacin contraria en el sector pblico.
Esta situacin multiplica las relaciones inter-organizativas y puede generar

problemas adicionales, como la prdida de responsabilidad que provoca el paso
218

(Mooellded:lnvestlgeclonesle6ricall. y terlco-prclloaa)
....
!i:.i

de losservicios controlados pblicamente a las relaciones contractuales;el dficit

de coordinacin que acusan los servicios pblicos al pasar de ser coordinados
polticamente a convertirse en una administracin pblica "sin direccin",
controlada por gestores pblicoso usuarios; la insuficiente capacidad de respuesta
poltica que conduce a la sustitucin de la burocracia, que puede ser utilizada
como herramienta de cambio social por los imperativos de la competencia; yel
riesgo creciente de que losservicios pblicos fracasen como resultado del trnsito
desde unas organizaciones grandes, con disponibilidad de recursosestratgicos
y con capacidad para afrontar los problemas de personal a otras organizaciones
relativamentems simples, con recursosescasos y fuertemente vulnerables frente
a posibles debilidades de liderazgo.
Dunleavy y Hood concluyen, que es poco probable que no se pueda establecer

un consenso acerca de cul de lascrticas referidas tiene mayorrelevancia. Quiz
lo que se puede decir es que estas son las principales crticas y ataques a la
Nueva Gestin Pblica. Aunque estas opiniones debern ser superadas por este
paradigma para reorientar sus cambios dentro de la gestin pblica y modificar
sus lneas de investigacin, si desean considerarse una orientacin con rumbo y
futuro dentro del objeto de estudio de la administracin pblica.
Porsu parte, Pollitt (1993) seala cuatro crticas a lo que considera un desarrollo
excesivamente neotayloristade la NuevaGestin Pblica: crticas a su coherencia,
a su realismo y a sus valores."
7l
Pollitt, C. Managerialism and the PublicServices. Londres, Blackwell Publishers, 1993. Citadopor Quim Brugu.

(ModalIdad: InveatJgaclonaa tat1caa, y ta6rlco-pr6ctic
219
En primer lugar, detecta tensiones y contradicciones que dificultan la coherencia

interna del modelo, tales como la motivacin de los empleados pblicos, la
participacin democrtica, o los.procesos simultneos de delegacin-control."
En segundo lugar, Poliitt califica los postulados neotayloristas como poco realistas,
pues considera que asumen la posibilidad de trasladar la gestin privada al mbito
pblico sin darse cuenta de las especificidades de ste ltimo. En tercer lugar,
nos recuerda que el programa neotaylorista no es un mero ejercicio de ingeniera
tcnica, sino que articula un elenco de intereses determinados. La lista de
beneficiarios de la Nueva Gestin Pblica es muy ilustrativa: empresas auditoras,
escuelas de negocios, empresas interesadas en la subcontratacin de servicios
pblicos, polticos neoliberales, entre otros. Finalmente, esteautor tambin seala
la dimensin valorativa del neotaylorsimo. Su compromiso con la economa y la
eficiencia (siendo la eficacia una especie de hermano pobre) deja de lado otros
valores como la igualdad, la justicia, la representacin, la legitimidad o la
participacin. Se trata de una firme apuesta por el individualismo.
Desde otro punto de vista, larqun y Losada (1999) afirman que existe un riesgo
alto en el uso de las tcnicas de management de manera aislada, sin considerar
su componente metatcnico, es decir, sin que se creen simultneamente los
mecanismos que favorezcan una nueva cultura de responsabilidad, o sin
contemplar el componente poltico en la reforma de la gestin pblica. El
mejoramiento de la capacidad de gestin de un organismo pblico debe ir
14
Brugu, Quim. Op. cit., p. 54.
220

(Mod8IIdad: lnveIItigIIClOn te6rtcaS. Yterico-prclIc)
......
iii.1

acompaado con la creacin y/o fortalecimiento de los contrapesos de poder y

de un sistema de garantas que permita asegurar que la institucin trabaja dentro
de un marco socialmente deseable. A su vez, ser necesario redistribuir el poder
en la organizacin y en torno a ella, de manera que la coalicin de poder resultante
no slo facilite los cambios sino que permita su afianzamiento."
En este contexto es necesario ser conscientes de que la mayora de las tcnicas

de gestin favorecen la ampliacin de la discrecionalidad de los directivos y
altos funcionarios, lo que a su vez permite ganar en flexibilidad y eficiencia. Sin
embargo, esto tambin puede conducir a que se traspase la tenue barrera que
separa la discrecionalidad de la arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin.
Por tanto, es conveniente concebir a las tcnicas de gestin pblica como una
oportunidad y como un riesgo." La oportunidad consiste en dotar de contenido
real a compromisos que hasta el momento poco han trascendido su carcter
retrico, ya que dichas tcnicas apuntan a garantizar su materializacin, al tiempo
que favorecen la formalidad de la accin pblica. El riesgo puede estar en valerse
de las contribuciones del management para crear mbitos de discrecionalidad
que no cuenten con su respectivo sistema de rendicin de cuentas nuevo y ms
exigente, como son los sistemas de contrapeso y salvaguarda que aseguran que
las instituciones actan dentro del marco de accin y de los objetivos que la
sociedad les ha fijado y sin modificar los incentivos sociales y organizativos.
7S Jarqun, Edmundo y losada, Carlos. "Aportes de las Ciencias de Gestin (Mana~ent) a la Reforma del Estado".
En losada Marrodn, Carlos. Oe Bur6cratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a laAdministraci6n
del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p. 3.
,. lbid, p. 4.

(ModalIdad: InvestIgecIonee tericae. Y terico-pn\ctic)
221
3.5
Crticas a la nueva gestin pblica desde el punto de vista

de los valores
La llamada Nueva Gestin Pblica es algo ms que un conjunto de tcnicas de

gestin ms o menos importadas de la empresa privada y mejor o peor aplicadas
a la administracin pblica. Lo anterior, se pone de manifiesto en el hecho de
que muchas de sus crticas se han centrado, precisamente, en los valores que
supuestamente la sustentan y que, tambin suponen podra atentar contra los
viejos y buenos valores del paradigma burocrtico."
En primer lugar, la idea de que es necesario un cambio cultural para consolidar

un nuevo estilo en la gestin pblica, ha alarmado a los defensores del modelo
clsico de la administracin pblica por considerar que los ideales a los que
prestaba sus servicios pueden verse sustituidos por principios ms cercanos al
libre mercado y la competencia. Los cuales son identificables con prcticas poco
ticas y, desde luego, ajenas a las ideas de justicia social o igualdad de
oportunidades.
En segundo lugar, existen autores que rechazan lo que denominan la tica de
situacin, es decir, aquella tica que busca patrones morales de comportamiento

en armona con las medidas impuesta por la Nueva Gestin Pblica, sin poner
en discusin dichas medidas de reforma que se consideran como un hecho no
77
RomnMasedo, Laura. "LaCulturaOrganizativay la tica Pblica". En Olas de lima, Blanca(coord.) La Nueva
Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p.p. 230-232.
222

(Modalidad: Inveetlgaclonestericas, y terico-prcllcea)

Caprtulo 111 Los Usos de la Gestin Pblica
discutible. Frederickson (1999) niega la compatibilidad entre la tica y algunas

de estas medidas y entiende que los principios que regulan la conducta de las
burocracias pblicas son, por definicin, ms ticos que los de las empresas y
los individuos que actan atenindose a las reglas del mercado."
En tercer lugar, incluso aquellos que defienden a la Nueva Gestin Pblica como
una verdadera y necesaria redefinicin de las relaciones entre el sector pblico
y la sociedad, se preguntan si lo mejor del viejo modelo -profesionalismo,
imparcialidad, altos niveles ticos y ausencia de corrupcin- puede mantenerse
en el nuevo modelo de
management pblico.
Por ltimo, en una postura msconciliadora seha puesto el nfasis en la necesidad

de combinar lo mejor del paradigma burocrtico con las ventajas de la Nueva
Gestin Pblica. Insistiendo en que no se trata de desmontar la administracin
pblica, sino de acomodar algunos de susvalores a un modelo de gestin pblica
ms eficaz presidido por una cultura de servicio, ms que por una cultura de
procedimiento. Algunos autores han refutado estosargumentos concluyendo que
no se ha logrado demostrar en qu trminos la Nueva Gestin Pblica cuestiona
los valores del paradigma burocrtico que todava continan vigentes y pueden
servirnos para guiar la actuacin administrativa."
Ibid, p. 231. Citado por Laura Romn Masedo.

Ibid, p. 232. Esta autora seala que debe partirse de dos piedras angulares de la NGP: 1) una administracin
pblica orientada a la consecucin de objetivos y 2) una redefinicin del tipo de responsabilidad del funcionario
pblico y de su papel como garante del inters pblico. A partir de estos principios se ha puesto de manifiesto los
principios del modelo tradicional de la administracin burocrtica.
78
79
Mencin Honor/fica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad:Investigaciones tericas, y terico-pnlcticas)
223
En suma, la "nueva tica pblica" no puede ser, muy distinta de la "vieja tica
pblica". Lo que s debe incorporarse a esta ltima es una serie de valores que,
precisamente, no pueden tener entre susobjetivos bsicos el garantizar el inters
pblico y mejorar la calidad de los servicios que presta la administracin pblica.
3.6
Patologas de la nueva gestin pblica
La reforma del Estado y la modernizacin de la gestin pblica son temas

indispensables en la agenda de la transformacin mundial. En este proceso la
operacin de las polticas pblicas se hace efectiva mediante la gestin de los
recursos materiales e inmateriales del sector pblico en la direccin determinada
por las polticas pblicas."
Si se analiza la participacin del sector pblico en la estrategia de desarrollo

desde el punto de vista de sus resultados la gestin es, por lo tanto, el eslabn
principal de la cadena. Dicha gestin es la que concreta los cursos de accin
elegidos y los resultados dependern de su eficiencia y de su eficacia."
La gestin pblica incluye el conjunto de procedimientos y acciones de los que

depende crticamente la aplicacin exitosa de las ms variadas polticas pblicas.
Sin embargo, resulta paradjico que el tema de la gestin pblica en Amrica
80
81
Lahera, Eugenio (editor). Cmo Mejorar la Gestin Pblica. Chile, CIEPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 10.
Ibdem.
224

(ModeIIdad: Inveetlgaciones te6rlcas, y te6rico-prctlcas)
GESTINPBLICA Y GOVERNANCE
Latina no tenga la atencin necesaria que requiere dentro del debate pblico,
como si la gestin pblica fueseun supuestodado, que no fuera necesario discutir.
Existen ciertas patologas en torno a la gestin pblica que pueden tener efectos
negativos en la sociedad. En primer lugar, una patologa se debe a que puede
haber polticas pblicas que no se realicen o que se cumplan parcialmente por
debilidades de la gestin pblica. Tambin puede haber capacidad ociosa de
gestin, e incluso redundante y no justificada.
Una segunda patologa, es concentrarse exclusivamente en el tema de los recursos

(materiales, tcnicos, informticos, humanos y financieros) destinados a llevar a
la prctica las polticas pblicas, dejando a un lado la gestin pblica. Si la
gestin es inadecuada, por su calidad o por su orientacin, aunque se cuente
con" los recursos necesarios e indispensables, los resultados sern igualmente
limitados.
Una tercera forma inapropiada de considerar el tema de la gestin pblica, es

pensar que a cada conjunto de polticas -o incluso a cada poltica- corresponde
un tipo de gestin especial, ad hoc. Lejos de que as suceda, la gestin es un
tema transversal, cuya eficiencia y eficacia dependen de su consistencia. Sin
duda, existen especificaciones por sector, pero incluso stas deben gestionarse
conforme a principios generales. No existe una gestin pblica para cada poltica,
ms bien se trata de una gestin pblica general aplicable para cada caso.

(Modalidad:Investigaciones terIcaS, y t86rico-prcticas)
225
Para Alvarez (1996), existen por lo menos tres "patologas" de la gestin pblica
en el mbito latinoamericano: 1) descoordinacin dentro de los procesos de
elaboracin, entre forrnuladores y eventuales ejecutores de la poltica pblica;
2) descoordinacin entre el proceso de formulacin y el proceso de
implementacin, entendido este ltimo como la programacin de la ejecucin y
3) la acumulacin de disposiciones y prcticas administrativas que no responden
a polticas pblicas que se hayan formulado o, incluso son resabios de polticas
ya desechadas, pero que subsisten como prcticas burocrticas dentro de la
administracin pblca."
En suma, para Lahera (1993) la calidad de la gestin pblica depende de su

transparencia, flexibil idad, descentralizacin, especializacin y separacin entre instancias decisorias ejecutoras o evaluadoras, entre otros criterios. Tambin
son importantes, la claridad de los objetivos y procedimientos, el nivel de
capacitacin de los funcionarios, la calidad de liderazgo organizacional con el
que se cuente, el recuperar la tica pblica y la ya mencionada consistencia en
los principios de gestin."
3.7 Mitos de la nueva gestin pblica

La necesidad de reformar al Estado y modernizar la gestin pblica son temas
recurrentes en el mundo. Pero de estagran corriente modernizadora parece estar
., Alvarez Madrid, Jos. "LaGestin de Polfticas Pblicas y la Naturaleza de la Gerencia Pblica: una Referencia al
Caso Chileno". Reforma y Democracia. Caracas, CLAD, No. 6, julio de 1996, pp. 168-170.
'/bid,p.11.
Mencin Honorfflce del Premio IAPEM 2001

(ModEldad: Inveetlgeclones 1lI6ricaa. Y terico-lrictlcae)

ausente, hasta ahora, el aparato estatal. Las crticas a la gestin pbl ica representan
mucho ms que el remanente de una poltica neoliberal que estigmatiz al Estado
y propugn la desaparicin de diversas reas econmicas en las que se reflejaba
la intervencin estatal. Aunque gran parte de estos ataques representan mitos
ampliamente cuestionables.
Para Marcel (1993) la gestin pblica se desenvuelve dentro de una red de normas
institucionales y administrativas ms estrictas que las que rigen a otros sectores y
al propio mercado. El propsito fundamental de estas normas es resguardar
principios esenciales de la gestin del Estado, como la transparencia de las
acciones pblicas, la responsabilidad poltica, la legitimidad, los valores ticos,
el uso apropiado de los recursos pblicos
y el mantenimiento de la disciplina
fiscal." Algunos de los mitos de la gestin pblica ms comunes son los siguientes:
1.
El gigantismo estatal: un argumento que ha afectado a la gestin pblica
es el pretendido "excesivo tamao del gobierno", por lo que se sugiere que se

reduzca, privatice
y elimine cualquier aspecto de gigantismo en el aparato
gubernamental. Cabe sealar que los estudios en esta materia, muestran que no
existe un "tamao ideal" del gobierno, que ste depende de las atribuciones que
le son conferidas por la Constitucin
y que ms que el tamao el problema debe
ser planteado con relacin a la capacidad de gestin pblica que genere los
resultados que la sociedad demanda.
.. Marce!, Mario. "Mitos y Recetasen la Reforma de la Gestin Pblica", Lahera, Eugenio (editor), Cmo Mejorar la
Gestin Pblica. Chile, C1EPLAN, FLACSO, Foro 90, 1993, p. 91.
Mencin Honorrfica del Premio IAPEM 2001

(ModaIidlld: Investtgeclonea tericas. y te6rlco-prctlcas)
227
2.
Elgobierno como negocio: otro mito muy comn en la gestin pblica es
considerar al gobierno como un negocio, por lo que las prcticas y tcnicas de

la gestin privada pueden aplicarse de manera mecnica y automtica al sector
pblico. Tanto la teora corno la realidad, muestranque la naturaleza del gobierno
esdiferente a un negocio o empresa privada, no obstante, es factible que algunas
tcnicas sean comunes y puedan ser aplicables indistintamente a los dos mbitos,
pero a partir de asumir que cada una tiene sus propias diferencias e identidades.
3.
La privatizacin como medio para incrementar la gestin pblica: otro
mito promovido por las tendencias actuales, es que la privatizacin es un medio

idneo para la gestin pblica, debido al argumento de que existen bienes y
servicios que pueden ser prestados por los particulares -situacin sujeta a
discusin- por lo que la gestin pblica puede concentrar sus esfuerzos a otras
actividades. No obstante, que estarecomendacin podra ser aceptada de manera
parcial, est demostrado por diversas experiencias en otros pases, que la
privatizacin no es la solucin a los problemas del sector pblico. Existen
privatizaciones que fracasan, que trasladan un monopolio pblico a un privado
y, adems, aunado al proceso de privatizacin tiene que garantizarse una

regulacin adecuada y oportuna para vigilar y supervisar el proceso. La
privatizacin no puede ser una solucin a los problemas de la gestin pblica,
por el contrario, el mejorar los resultados del gobierno y su propia gestin, implica
que no se necesita recurrir a la privatizacin.
4.
La gestin privada es ms eficiente que la gestin pblica: este es un mito
que se ha generalizado desde las teoras gerenciales y la gestin privada, sin que
228
Mencin Honorlfca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigal:loMs tericas, y te6rico-pfctlc)

se pueda demostrar de manera definitiva. Debido a que los fines, los medios y la
naturaleza de ambas gestiones -privada y pblica- corresponden a diferentes
mbitos de accin. La gestin privada debe ser ms eficiente en las empresas
comerciales, mientras que en el sector pblico es la gestin pblica la que debe
combinar eficiencia con equidad social, trato igualitario en la prestacin de los
bienes y servicios, buscando promover y propiciar el inters pblico.
5.
La calidad como enfoque para mejorar la gestin pblica: este es un mito
que en la actualidad tiene mayor significado para sus defensores. La calidad en

el servicio pblico es una ms de las alternativas para mejorar la gestin pblica,
por lo que no es la nica estrategia para transformarla. El enfoque de calidad no
es la panacea para resolver la complejidad de los asuntos pblicos. Tanto la
planeacin estratgica y, en menor medida, la reingeniera de procesos, son dos
herramientas prcticas que pueden implementarse para cambiar la gestin
pblica. En el plano terico, las polticas pblicas con su amplio bagaje terico,
conceptual y metodolgico es propicio como punto de partida para disear,
planear y evaluar los mtodos para mejorar la gestin pblica.
Losmitos sobre la gestin pbl ica persisten, debido a que ninguna de las iniciativas
o reformas ms comnmente propuestas parecen ser suficientes por s solas para
impulsar un proceso efectivo de modernizaciones en este campo en los prximos
aos. Esto se debe, en primer lugar, a la parcialidad de las propuestas. Siendo la
principal los actuales resultados de una tradicin administrativa e institucional
fuertemente arraigada en el sector pblico, y expresada en una multiplicidad de
Mencin Honor/flca del Premio IAPEM 2001

(ModaIldad: lnve8tIgaclone8 tericas, Yte6rlco-pn\cticas)
229
normas, instituciones y prcticas. En realidad, no existe una iniciativa que,

aisladamente, seacapaz de producir una reorientacin sustancial de esa tradicin.
La modernizacin efectiva de la gestin pblica requiere de un programa
consistente y coordinado de reformas en diversas reas, en torno a un conjunto
relativamente reducido de objetivos e ideas-fuerza.
La segunda razn por lo que las propuestas no han sido suficientes para impulsar
un proceso efectivo de modernizacin, es que ninguna de las polticas apunta al
problema central de la gestin pblica, el cual consiste en la carencia de un
paradigma organizacional consistente con las necesidadesde un Estado moderno
y una economa en rpido desarrollo."
Como podr inferirse, no existen soluciones simplistas que se puedan adoptar

de manera aislada para mejorar la gestin pblica, pero quiz un paso necesario
para ofrecer alternativas de cambio, es desmitificar las creencias populares a
este respecto, para luego fundamentar propuestas de mayor alcance e impacto
en la administracin pblica.
85
tbid, p. 104.
230

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rlco-pretlcas)
e a p tul o
IV
La Nueva Gestin Pblica en Accin
En este captulo, se describe de manera ms especifica a la

Nueva Gestin Pblica como actividad (objeto de estudio),
a partir de las recomendaciones e impulso de la OCDE, as
como de la propuesta poco difundida del CLAD que para
los pases latinoamericanos nos parece es la ms adecuada,
factible
y viable. La Nueva Gestin Pblica es tratada aqu
a partir de su dimensin en el enfoque de calidad, que es

otra de sus vertientes (la gerencial es la ms importante).

(Modalidad: InveetigacIonestericas, y terico-prilclicas)
231
La gestin pblica ha sufrido un cambio sustancial del paradigma clsico de la

administracin pblica -pasando por el paradigma de la eficiencia- al paradigma
de la gestin pblica enfocada al cliente. Existe un cambio del "Consenso de
Washington" de corte neoliberal que impuls polticas de primera generacin,
hacia el "Consenso OCDE", como fueron la privatizacin, la desregulacin
econmica y el pretendido "gobierno mnimo", que asume y reelabora las tesis
y mtodos administrativos de la Nueva Gestin Pblica (New Public Managementi.'
La OCDE como su principal impulsor ha promovido la transformacin de los

alcances, objetivos y medios de la gestin pblica. Lospases ms representativos
-aqu analizados- permiten mostrar la diversidad de polticas implementadas
para generar el cambio en la percepcin de los ciudadanos, mayor capacidad de
respuesta e incrementar la legitimidad necesaria de sus gobiernos.
El cambio en el paradigma de la gestin pblica en los pases desarrollados que

han impulsado dichas transformaciones, no ha sido uniforme, integral y
homogneo, por el contrario es diverso. En algunos casos son radicales -Reino
Unido, Australia y Nueva Zelanda- en otros casos limitados y conservadores _
Francia y Portugal- lo que permite sostenerque el proceso de transformacin de
un paradigma a otro, es simblico y no necesariamente estructural.
, AguilarVillanueva, luis. Enlace. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, A.C.,
No. 51, enero-marzo del 2001 r p. 13.
232

(Modalidad: InVestigaciones tericas, Y te6rlco-prctlcas)

Capitulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
Por lo que respecta a los pases en desarrollo, en su gran mayora se encuentran

con reformas de la primera generacin-paradigma eficiencista- de corte neoliberal
y de ajuste fiscal, por lo que muy pocos han logrado avanzar en las reformas de
segunda generacin, que sera deseable que se implementaran.
Por lo ante-
rior, se realiza una crtica fundada en las orientaciones de la Nueva Gestin

Pblica actual, en la que se propone la necesidad de una gestin pblica
comparada a partir de superar las limitaciones y obstculos de la gestin
gubernamental. Nos parece que sta es la forma ms adecuada para abordar la
naturaleza de la gestin pblica como actividad.
4.1 Los paradigmas de la gestin pblica
A partir de las preguntas que se hace Sue Richards (1994), quin define lo que
es el inters comn? quin ha de recibir qu, cundo, dnde y cmo? quin
toma las decisiones clave que convierten el infinito nmero de demandas en un
nmero manejable de legtimas necesidades a cubrir? Una respuesta es que
stas son cuestiones clave para los gestores pblicos, en un momento en que
todo parece indicar que los cambios apuntan a una transformacin de la gestin
de los servicios pblicos.'
Una manera de interpretar y explicar estos cambios en la gestin pblica es

mediante tres paradigmas: 1) el paradigma clsico de la administracin pblica;
Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Gestin y Anlisisde Polticas Pblicas. Madrid,
No. 1, septiembre-diciembre de 1994, p. 5.

(Modalidad: Investigacioneste6ricas. y te6rloo-prctlca)
233
Jos
Juan Snchez Gonzlez
2) el paradigma de la eficiencia y 3) el nuevo paradigma del cliente. En este

mismo planteamiento coinciden Haywood y Rodrguez (1994), al retomar estos
conceptos en el caso de la Gran Bretaa.
4.1.1 El paradigma tradicional de la gestin pblica
El paradigma tradicional de la gestin pblica se ha desarrollado durante el

periodo de crecimiento sostenido y de cambio incremental en los servicios
pblicos. Despus de la fasede expansin del Estado de Bienestaren la posguerra,
se mantuvo de forma sostenida un crecimiento del gasto pblico amparado en
un amplio consenso sobre la forma en que deban utilizarse los recursos pblicos
en metas de desarrollo social. Tanto las reglas formales de participacin en el
gobierno de esos servicios pblicos como las prcticas que se desarrollaron,
condujeron a una visin bsicamente incremental del cambio.'
Diagrama 1
Paradigma tradicional de la Gestin Pblica
Mandato
electoral--+
Fuente: Richards, Sue. "El Paradigma del Cliente en la Gestin Pblica". Op. cit. p. 6.
Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. "Un Nuevo Paradigma para la Gestin Pblica". Kliksberg, Bernardo (comp.)
ElRediseo del Estado. Una Perspectiva Internacional. Mxico, INAp, F.C.E., 1994.
234

(Modalldad: Invastlgac~ tericas, Y ta6rico-prcticas)

El diagrama 1 nos acerca a los mbitos de poder clave en el paradigma de la

gestin pblica y las bases de legitimacin en que basan su fuerza. Los polticos
y tcnicos que trabajan cerca de ellos se basan en el mandato electoral recibido
de los ciudadanos. A pesar de las imperfecciones del proceso democrtico, las
elecciones proporcionaban el derecho a tomar decisiones en nombre de la
comunidad, para legitimar las acciones que eran asumidas.
Durante esta primera fase, hay tres actores principales: 1) los polticos,
quienes clsicamente toman las decisiones de poltica; 2) los profesionales que
producen los servicios requeridos a partir de las decisiones tomadas, y 3) los
administradores que mantienen el equilibrio entre ellos. La legitimidad en el
reaprofesional resultaba del conocimiento especializado aplicado a las polticas
implementadas. La pertenencia al grupo profesional es autorreguladora. Los
valores profesionales dominan el proceso de produccin de servicios.'
Richards (1993) seala que en este paradigma no existe distincin alguna entre
cliente, elector y ciudadano. La rendicin de cuentas parte de los productores
del servicio pblico hacia los lderes polticos y desde ellos hacia los electores.
No hay un control directo de un servicio pblico en particular, sino que ste se
enmarca en el ms amplio proceso de responsabilidad poltica y de forma casi
inevitable se disuelve.' En el paradigma clsico de la gestin pblica son los
polticos quienes han de fijar los grandes parmetros de los servicios pblicos.
4
Ibid,
p. 190.
s Richards, Op. cit. p. 6.

(Modalidad: Investigaciones tericaS, y te6rico-prCllcas)
235
El segundo mbito clave es el de productor de servicios. La legitimidad en este

campo proviene de la posesin de la experiencia necesaria para poder llevar a
cabo el proceso de produccin del servicio. En la medida en que los polticos no
definen especficamente los detalles de una poltica de servicio, los profesionales
. llenan ese vaco, considerndole como terreno propio.
Muchos de los productores de los servicios pblicos son, de hecho, profesionales

que autorregulan su labor con el acuerdo implcito de la sociedad, y con un
derecho a controlar el acceso y a definir las normas de conducta. Dentro del
paradigma clsico de la gestin pblica, esta situacin les concede una gran
capacidad de influencia en la poltica de los servicios pblicos.
Entre los productores y los polticos, el administrador pblico asume el papel

integrador, como de hecho lo postula el paradigma clsico de la gestin pblica.
El administrador negocia lo que pueda considerarse comn en esa arena de
negociacin en disputa. Losadministradores mantienen la lnea a seguir, resuelven
disputas y definen problemas."
4.1.2 El paradigma eficientista de la gestin pblica
El paradigma clsico de la gestin pblica comenz a transformarse a partir de

la polmica para detener el continuo incremento del gasto pblico. Los gobiernos
Ibdem. "El papel del administrador se justifica por el hecho de conseguir el compromiso que mejor funcione
entre estos dos Poderosos mbitos, presentndose l mismo como el servidor de esos dos campos".
238

(Modatldad: Investigacioneste6rlcas. Y tertco-prclIcas)

realizaron una serie de polticas neoliberales no slo para reducir el gasto pblico,
sino tambin para obtener una mayor eficiencia del mismo mediante la
privatizacin y la desregulacin econmica. Con estas acciones se haba iniciado
el paradigma de la eficiencia de la gestin pblica.
Un asunto clave fue la idea de que las organizaciones del sector pblico tienden
a ser ineficientes debido a la falta de competencia, lo que provoca que acaben
atendiendo slo a los interesesde los productores. Eneste paradigma, la solucin
sera, all donde fuera posible, aplicar mecanismos de mercado que favorecieran
una presin de competencia. Lo que sepretende estransformar un modelo cerrado
de administracin por un modelo abierto y de competencia.
El papel del administrador, basado en su capacidad de negociacin entre los dos

poderosos sectoresen juego, setransform en un nuevo rol managerial (gerencial)
capaz de ejercer presin sobre el mbito de los productores para conseguir as
una mayor eficiencia.
Diagrama 2
Paradigma de la eficiencia de la Gestin Pblica

(ModaIldad: Invealigaciones te6rlcaa. '1 terico-prcticas)
237
El diagrama 2 muestra la naturaleza del paradigma de la eficiencia. El paradigma

se centra en la creacin y el desarrollo de un rol integrador entendido ms como
gestor pblico que como administrador, un papel que las personas del mbito
poltico usaran para conseguir y desarrollar una mayor eficiencia. De acuerdo a
esta posicin, lo que se necesitaba en las nuevas circunstancias era un integrador
que crease un nuevo orden alternando el equilibrio de poder entre los polticos
y los productores del servicio pblico, entre los profesionales y el resto de los
miembros del personal.
El papel del administrador ha sido reemplazado por el de gestor pblico. La

nomenclatura es deficiente tanto simblica como retricamente. El gestor pblico
es un agente activo del poltico. Los polticos tienen ahora una poderosa agenda
para el cambio y desean impulsarlo a travs del gestor pblico/
La historia de cambiantes circunstancias econmicas que condujeron a la creacin

de un nuevo paradigma de la eficiencia en los servicios pblicos es el origen de
esta nueva etapa de la gestin pblica. Esto explica los grandes cambios que se
observaron en el campo pblico de la dcada de 1980. Sin embargo, ahora se
est presenciando la emergencia de un nuevo paradigma: el de la calidad.
4.1.3 El paradigma de la calidad en la gestin pblica

Tanto los gestores de los servicios pblicos, como los estudiosos de la
administracin pblica no pueden evitar quedar impresionados por el poder
r
Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. Op.
238
en. p. 191.
Mencl6n Honorlflce del Premio IAPEM 2001

(ModelIdad: InveetlgllClonee te6rIces, Y te6rico-prcllcee)

retrico y mgico del concepto de "cliente". Signific un cambio positivo en la

cultura administrativa y proporcion una justificacin a los gestores pblicos y
productores a fin de trabajar bajo un objetivo comn de conseguir mayor calidad
del servicio." La preocupacin por el cliente recordaba los valores ms antiguos
del servicio pblico, los cuales eran herencia del paradigma clsico de la gestin
pblica. No obstante, existe un amplio debate para utilizar el concepto de cliente
por el de ciudadano.
Richards (1993) sostiene que la orientacin hacia el cliente era consecuente con
la idea de aprendizaje del sector privado: las compaas ms directamente
sometidas al mercado estaban actuando ms adecuadamente que aquellas
industrias anticuadas y costosas que estaban perdiendo fuerza ante las
competencias internacionales. Se asume que no existe una diferencia de
naturaleza entre la gestin pblica y la privada, por lo que aplicando las tcnicas
de la gestin empresarial los resultados del sector pblico mejoraran.
Para Haywood y Rodrguez (1994) durante los aos de 1990, existe una tercera
fase: permanecen los actores originales, pero parece estar surgiendo un cuarto
actor: el consumidor o cliente. Asimismo existen ahora dos fuentes potenciales
de legitimidad: la tradicional, a travsdel proceso democrtico, y la ms novedosa,
a travs del consumidor o cliente. La posicin del gestor pblico empieza a
cambiar debido a que ocupa ahora un territorio entre los tres mbitos de polticos,
profesionales o productores y consumidores, articulando y equilibrando los
Rlchards, Op. cit., p. 9.

(Modaltdad: InvestllJllClonetl terlcas, y le6rlco-prctlcas)
239
intereses de cada uno. El manejo de este tringulo y sus tensiones inherentes es

una de las tareas clave del gestor pblico en el paradigma de la calidad."
Enel caso del Reino Unido, la Carta del Ciudadano tiene en esta perspectiva un
significado simblico del concepto de cliente. El gobierno britnico escogi una
posicin de defensor de los clientes frente a las unidades de productores, en los
servicios pblicos de tipo monopolista. Ya que el cliente no era capaz de defender sus intereses en cualquier circunstancia, la Carta le proporcionaba el marco
general a partir del que poda hacer or su voz, creando mnimos de rendimiento
de cada servicio.
Diagrama 3
Paradigma de la calidad de la Gestin Pblica
La presencia del cliente en el paradigma legitimador como nuevo actor en este

paradigma emergente, se puede explicar a partir de cuatro consideraciones:
Haywood, Stuart y Rodrguez, Jeff. Op. cit., pp. 191192.
240

(Modalidad: InvestigllClones te6rlcas, y te6rlco-prctlcas)
;.;
1.

Oe la eficiencia gestora pblica a la privada. La idea era que los gestores
pbl icos tenan que actuar como "lo hacan los del sector privado". Seha escrito
mucho acerca de lo diferente que es el campo pblico del sector privado. No
obstante, lo que se ha olvidado esel impacto real que sobre los gestorespblicos
tienen los contactos con sus equivalentes en el sector privado. Las consecuencias
no deseadas de ese mayor contacto pueden haber sido el "importar" la
legitimacin de mercado del sector privado al terreno pblico, a pesar de lo
diferente que es la base econmica de uno y otro sector.
2.
Gestionar a travsdel mercado. En el paradigma de la eficiencia, la "presin
directa" a travs de la jerarqua organizativa y la "gestin a travs del mercado",

eran enfoques igualmente vlidos para lograr una mayor eficiencia. Se supone
que el inters del cliente puede ser expresado ya sea colectivamente a travs de
una autoridad que dispone del poder financiero, ya sea de forma individual,
pero sus elecciones tienen un impacto sobre la asignacin de los recursos entre
los proveedores.
3.
Liderazgo y cambio cultural en la gestin pblica. En la dcada de 1980,
los gestores tanto pbl icos como privados redescubrieron ell iderazgo. La 1iteratura
sobre la "excelencia" evocaba la necesidad de trascender los modelos mecnicos
de gestin que antes ya haban prevalecido. Se pretende que para ser realmente
efectivos y mejorar en la productividad, los gestores pblicos que trabajan en el
paradigma de la calidad, necesitan liderear un cambio cultural y, para ello, se
requiere el orientar a la organizacin a satisfaccin del cliente.
4.
La orientacin al cliente. Los clientes en el mercado ejercen el poder que
les da la disponibilidad de su dinero y el cliente de 105 servicios pblicos goza

(Modalidad: Investigllciones tericas,y te6rlco-prcticas
241
de un nuevo poder, en buena medida a causa de esa misma disponibilidad

financiera. En parte, el concepto de "usuario" en el paradigma de la eficiencia
da la apariencia de respetabilidad poltica a los valores del cliente que tienen
una serie de connotaciones polticas diferentes. La existencia de esta antigua
tradicin a la que se ha sealado, ayuda a explicar la prontitud con la cual se ha
adoptado el concepto de cIlente.'? Los gestores pbl icos que se sienten cercanos
a los viejos valores de los usuarios, buscan incorporarlos a las formas de
pensamiento actual. Por ello existe un trnsito de la voz "usuario" por la de
"cliente".
La palabra "cliente" es un trmino comn en el lenguaje administrativo. Laforma

en que lo definen en la prctica probablemente difiere. Los cIientesde los servicios
pblicos pueden ser definidos simplemente como los receptores inmediatos del
servicio, en vez de, como ocurre en el sector privado, ser definidos como
compradores.
El paradigma clsico de la Administracin Pblica fue puesto en cuestin por

circunstancias polticas y econmicas, que condujeron a la emergencia del
paradigma de la eficiencia con su nfasis en el conseguir ms por menos. Ahora
es el paradigma de la eficiencia el que es puesto en cuestin por un movimiento
para incorporar la perspectiva del cliente. Lanueva prctica de lagestin pblica
sugiere que la orientacin hacia el cliente cobra fuerza y est cambiando el

equilibrio de poderes que previamente prevelecie,"
10 Ibid, p. 11.Sobresaltados mos. "Los gestores que buscaneldesarrollo de una mejorcalidaddelservicio puedenutilizar el
concepto (tanto realcomo ideal) de cliente comomedioparafortalecerse en sulaborde reto al papel tradicional predominante
del productor".
11 Ibid, p. 1S. Sobresaltado mo.
242
(Modalidad: Investlgeclonee tericas, y te6rtco-prctlcas)
CapItulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
Para Richards, es importante sealar que a la luz de la prctica cambiante en la

gestin pblica, una cuestin central es establecer qu nuevos cdigos prcticos
deberan desarrollarse como gestores pblicos, que permitan gobernar mejor las
acciones en el nuevo mundo del paradigma del cliente. En torno a esteparadigma
la polmica es muy amplia y variada por lo que en los siguientes captulos se
realizar una revisin ms detallada. Hasta aqu diremos que la discusin se
centra en que la categora cliente, pierde sentido cvico y de derechos
fundamentales que slo la voz ciudadano permite recuperar.
En principio el ciudadano-cliente o el cliente de la administracin pblica supone

un intento de relacin de la gestin pblica y la gestin privada cuyas fronteras
no se encuentran estrictamente delimitadas, adems que supone valores de tipo
econmico claramente alejados de la naturaleza pblica del gobierno lo que
provoca una expresin contradictoria en sus trminos."
Utilizar el concepto de cliente como panacea cuya aplicacin cabra para todo
actor social, individual y colectivo, puede llevar a cometer un grave error, pues
las implicaciones que desarrolla se hacen meramente en funcin de la eficiencia.
A ello se une que el reconocimiento no tanto de derechos y obligaciones sino de
privilegios, rompe el principio bsico de la ciudadana que es el reconocimiento
de derechos y deberes erga hommes,"
Garda Solana, Ma.Jos. "la Posicin delCiudadano: la Nocin delCliente". EnOlasde lima, Blanca. La NuevaGestin
Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 306.
lJ/bid, p. 307. Este autorsealaque: "No podemos hablarde un clienteuniversal en la administracin pblicapuestoque
el eliente, aparte de asentarse en intereses particulares y fragmentados involucrados slo medianteel consumo, rechaza
cualquieridentificacin con valores colectivos de lacomunidadpoltica loque provoca laausenciade valoraciones acerca
de su posicin respecto a losderechosy valores polticos".
12
Mencl6n Honorlflca del Premio IAPEM 20r1

(Modalidad: Investlgeclones tericas,y terico-prcticas)
243
4.2 La gestin pblica para.la Organizacin para la Cooperacin y

Desarrollo Econmicos (OCDE)
El primer trabajo donde se muestran los primeros rasgos en el cambio de la

Nueva Gestin Pblica entre los miembros de la Organizacin de Cooperacin
y Desarrollo Econmicos (OCDE) esel documento "La Administracin al Servicio

del Pblico". Editado en 1987, como resultado de la primera fase de los trabajos
llevados a cabo por el Comit de Cooperacin Tcnica (TECO), rgano
especializado en el estudio de los temas relacionados con la gestin pblica."
El documento afirma que la administracin pblica es un servicio y el pblico,

su clientela. Esta nueva visin supone el concepto de "receptividad" en la cultura
administrativa como un nuevo valor, que escompatible con otros valores y pautas
como son la eficiencia, la eficacia o el respeto a la legalidad. Una administracin
receptiva -segn la OCDE- es aqulla que tiene en cuenta la capacidad de cada
persona para hacer frente al proceso administrativo, facilitando su acceso a las
prestaciones que tiene derecho a esperar de la administracin pblica."
La receptividad es entendida en cuatro mbitos: 1) el ciudadano tiene derecho a

que la administracin pblica sea comprensible, es decir, que su organizacin
se entienda y su funcionamiento sea claro; 2) que sea accesible en el plazo
espacial, temporal y material; 3) que responda a lo que se espera de ella, que d
" Or!anizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE).
Madrid, Ministerio de la Presidencia, 1991, p. 9.
IS
LaAdministracin al Serviciodel Pblico.
{bid, p. 10.
244
Mencin Honor/fica del Premio iAPEM 2001

(ModaIldad: Investigacionestericas, Y te6rlco-pn\ctica)
GESTlON PBUCAy GOVERNANCE

soluciones y no retrase la solucin de demandas y peticiones de los ciudadanos

y 4) que permita la participacin de stos en la adopcin de las decisiones
administrativas que les afecten.
La principal preocupacin de casi todos los gobiernos de la OCDE es mejorar las

relaciones entre las administraciones y el pblico; la interdependencia de los
sectores pblico y privado es tal que la Administracin debe actuar con ms
flexibilidad y satisfacer mejor las necesidades de los miembros de la sociedad.
En un intento de mejorar la calidad de los servicios prestados, los gobiernos
reforman la gestin de la Administracin Pblica. Esta reforma puede resumirse
as: abandonar la nocin de relacin entre administrador y administrado para
considerar que la Administracin es un servicio cuyo cliente es el pblico."
Para la OCDE, la administracin-servicio, o la receptividad de la administracin

pblica (el trmino ingls "responsiveness" es ms activo que "receptividad", y
significa "capacidad de respuesta") es una consecuencia del funcionamiento de
la administracin y, en primer lugar, una disposicin de nimo. Por ello, esa
actitud es la que hay que cambiar en el servicio pblico. En suma, la orientacin
del informe es prctica: se centra en los medios de que dispone la administracin
pblica para aumentar su receptividad hacia los clientes.
Un segundo documento, publicado en espaol en 1997, permite mostrar las

transformaciones alcanzadas por los pasesmiembros de la OCDE en materia de
,. lbid, p. 19.

(Modalidad: Investigaciones le6rlcas, Yte6rico-pnk:ltcas)
245
la Nueva Gestin Pblica." En el plano de la actividad, existe una transicin de

la gestin pblica tradicional hacia un modelo posburocrtico, orientado y
caracterizado en la legitimacin de la accin pblica en los resultados." Este
proceso de transformacin es ms notorio en los gobiernos de la OCDE que
estn realizando polticas que conducen a mayores niveles de crecimiento
sostenido y de empleo que contribuyan al bienestar social. En estas economas
destaca la importancia del sector pblico, la cual se ha incrementado
notablemente, por lo que su eficacia influye directamente en la economa general. Supone que existe un dilema: el sector pblico puede ser un factor de xito
o un obstculo en la modernizacin de cualquier pas, dependiendo ms que de
su tamao de su capacidad de atencin y resultados. El peso absoluto del sector
pblico en la economa ha crecido de manera significativa y se reconoce que
ste ha tenido un impacto fundamental en el desarrollo econmico total. Existe
consenso en que el desarrollo del sector pblico necesita ser mejorado.
La reforma en la gestin del sector pblico no es un asunto nuevo. En los ltimos

30 aos muchos pases han perseguido "micro reformas" descritas de diversas
formas como presupuesto por programas, gerencia por objetivos, y gerencia
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La transformacin de la gestin pblica.
Las reformas en los pases de la OCDE. Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletn Oficial del Estado, 1997.
18 Berrones Uvalle, Ricardo, "El carcter Multifactico de la Gestin Pblica". Revista IAPEM, Mxico, IAPEM, No.
37, enero-marzo 1998, p. 16. "En cuanto categora aplicada, la gestin pblica puntualiza en las organizaciones
pblicas lo siguiente: 1) el comportamiento de los sistemas de cooperacin; 2) la eficacia de las capacidades de
realizacin; 3) las formas y modos de comunicacin institucional; 4) la eficacia y congruencia de las fases de
diseo, aplicacin, implementacin y evaluacin de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de
objetivos; 6) la aptitud para generar resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia
entre recursos aplicados y logros conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o
coyuntural; 9) la aptitud para asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboracin de que lo
organizativo y lo funcional tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transformacin de las instituciones
gubernamentales y administrativas; 11) la correlacin entre el sentido de oportunidad y las contingencias que
alteran los planes Iniciales".
17
246

(Modalidad: Investigaciones tericas,y te6rlco-prlctlcaa)

contable entre otras y muchas organizaciones individuales, en los niveles de

gobierno federal y local han desarrollado sus propias iniciativas dirigidas a la
eficiencia, eficacia y servicios al cliente. Pero lo que parece diferente acerca de
las reformas actuales es su gran alcance, implicando cambios significativos en
los lmites y estructura del sector pblico. En ese sentido, para la OCDE la Nueva
Gestin Pblica no es considerada como una moda pasajera."
La Nueva Gestin Pblica actual supone que para maximizar los resultados
econmicos, asegurarla cohesin social y recuperar la legitimidad de la sociedad,
la administracin pblica debe adaptarsea lascircunstancias cambiantes, explorar
nuevas posibilidades y utilizar adecuadamente los recursos disponibles. Por lo
que organizaciones fuertemente centralizadas, reguladoras y rgidas, que valoran
ms los procedimientos que los resultados, constituyen un obstculo para la
obtencin de los resultados esperados por los ciudadanos.
Dentro de las razones ms sealadas para realizar la transformacin en la

gestin pblica tradicional se encuentran: 1) el fuerte endeudamiento del Estado
y los desequilibrios presupuestarios agravados por las crisis, requieren una mejor
asignacin y gestin de los recursos pblicos; 2) el peso de las reglamentaciones
gubernamentales afecta el costo de las estructuras y la productividad del sector
privado, que son contrarios en un mercado internacional ms competitivo y 3)
los cambios demogrficos, la evolucin econmica y social conduce al incremento de servicios que la sociedad espera del Estado.
Shand, David. "La Nueva Gestin Pblica: Retos y temas de discusin en una perspectiva internacional". Revista
de Administracin Pblica (RAP. Mxico, INAp, 1996, No. 91, p. 77.
19
Mencl6n Honorfflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad:Investigacionesteticas, y te6tico-prcticas)
247
En el terreno de la gestin pblica ha aparecido un nuevo modelo, dirigido a

fomentar una cultura centrada en la mejora de los resultados en un sector pblico
cada vez menos centralizado, donde los indicadores son una herramienta fundamental para la medicin del desempeo. Este modelo de Nueva Gestin Pblica
tiene los siguientes rasgos especficos: a) una orientacin marcada hacia los
resultados, en funcin de eficiencia, eficacia y calidad del servicio pblico; b)
existe la pretensin de sustituir formas de organizacin jerarquizadas y fuertemente
centralizadas, en un contexto cada vez mayor de gestin descentralizada; c) se
exploran nuevas soluciones diferentes en la prestacin directa de los servicios y
de una reglamentacin directa por el Estado (privatizacin, desregulacin,
subcontratacin, etc.); d) la bsqueda de la eficiencia en los servicios pbl icos
prestados directamente por el sector pblico y, e) se refuerzan las capacidades
estratgicas del centro del gobierno, de manera que conduzca a la evolucin del
Estado.
A partir de estas ideas, autores como Shand (1996) afirman que la gestin pblica
se encuentra dirigida hacia cambios macro y micro," Entre los cambios macro
estn la privatizacin y las concesiones que reducen el tamao del sector pblico
(Reino Unido), as como el establecimiento de agencias de servicio autnomo
separadasde los departamentos de los ministros (Reino Unido y Nueva Zelanda).
Mientras que entre los cambios micro, pueden mencionarse: a) enfocarse ms
de cerca a los resultados en trminos de eficiencia, eficacia y calidad del servicio;
20
totd, p. 80-84.
248
Mencin Honorlllea del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgacloneatericas, y te6rico-prcticas)
....
!h-i

b) el remplazar las estructuras organizacionales altamente centralizadas a un

medio que descentralice la gestin pblica; c) flexibilidad para explorar
alternativas en la provisin directa al pblico; d) nuevas polticas de manejo de
personal que den mayor flexibilidad al desarrollo del staff, e) el uso de mecanismos
para mejorar cuestiones como el desempeo en la concesin y la creacin de
medios competitivos y de mercado; f) incentivos para mejorar el desempeo que
permita a lasorganizaciones conservarun porcentaje de ahorrosde sudesempeo;
g) el fortalecimiento de capacidades estratgicas al centro para "conducir" al
gobierno y h) mayor responsabilidad y transparenciaen los requisitos para reportar
resultados.
Para fomentar una cultura orientada hacia los resultados es indispensable

incrementar la autonoma y la flexibilidad en el uso de los recursos. En algunos
pases desarrollados, se delegan las decisiones sobre asignacin de recursos en
los Ministerios y Agencias ejecutivas. El objetivo consiste en estimular a los
gerentes para que se dediquen ms a los resultados, concedindoles ms
flexibilidad y autonoma en el uso de los recursos, tanto financieros como
humanos. Otra medida central es la desconcentracin, basada en una mayor
exigencia de resultados yen una mayor responsabilidad, ha resultado ser una
opcin adecuada en pases miembros de la OCDE. Permite incrementar las
facultades y la responsabilidad de los gerentes y contribuye a concentrar ms la
atencin en los resultados, al tiempo que incentiva un mejor uso de los recursos.

(Modalidad: InvestigacioneS tericas, Yte6rico-prcticas)
249
Para la Nueva Gestin Pblica resulta indispensable que la administracin pblica

se oriente ms hacia el usuario (cliente), si se pretende que se fundamente ms
en los resultados. Se han alcanzado progresos significativos en la mejora del
acceso de los clientes a los servicios, el incremento de la transparencia de los
procesos de decisin y en la reparacin de las injusticias cometidas, as como en
aligerar las formal idades intiles. Se pretende inculcar ms la preocupacin por
el cliente en el conjunto del sector pblico y en todos los niveles de la
administracin pblica, por lo que debe buscarse la calidad. Algunos pases
establecen normas de servicio que especifican la calidad que puede esperar el
usuario. Los indicadores son tiles para conocer la efectividad y el grado de
satisfaccin del cliente.
21
Uno de los ejemplos ms representativos es la Carta
del Ciudadano en el Reino Unido, que se caracteriza por asegurar que todo
servicio pblico desarrolle, monitore y publique normas para la prestacin de
servicios.
Para esta clase de Nueva Gestin Pblica el sector pblico resulta ms eficaz en
susactividades cuando los mercados de sus productos son competitivos. Cuando
esta situacin prevalece, el sector pblico fomenta la mejora de la calidad y la
eficiencia (formas mercantiles y privatizacin). Una Nueva Gestin Pblica ms
racional de la normativa debera incluir un objetivo cada vez ms importante de
la accin gubernamental. La regulacin, en sus diferentes formas, resulta un
instrumento importante y su buena calidad resulta esencial en la eficiencia del
gobierno.
21
Haywood, Stuart y Rodrigues. elf. Op. cit., p. 195.
250

(Modalidad: Investigacionestericas, y terlco-prctlcas)

Para llevar a cabo una gestin de resultados, es necesario elaborar estrategias

dinmicas y flexibles que los individuos y las instituciones puedan adoptar a sus
necesidades. Una estrategia radical selectiva de aplicacin de las reformas puede
ser una solucin ptima. Una estrategia ptima de reforma podra consistir en
seleccionar un nmero limitado de cambios extremadamente visibles, con
alcances suficientemente limitados para ser realizables, pero a la vez
suficientemente radicales para producir un impacto significativo en los
comportamientos y en los procesos administrativos. La reforma es un medio, no
un fin en si mismo."
Los esfuerzos actuales de la gestin pblica deben salvaguardar la capacidad

central de gobernar, con un equilibrio entre la direccin centralizada y la accin
dejada a la voluntad de los gerentes locales, donde se protejan las formas
democrticas de responsabilidad y donde los valores tradicionales de integridad
y de equidad se combinen con nuevos valores como la eficiencia y la calidad de

los servcos?"
22 Una reforma radical supone realizar negociaciones con cuestiones novedosas: 1) el centro del gobierno debe
aplicar y desarrollar una capacidad estratgica de direccin de las reformas, actuando para que se diseen y
apliquen en forma que se refuercen mutuamente; 2) los rganos centrales de gestin deben cesar de prescribir
detafladamente cmo deben actuar los agentes ejecutivos y dedicarse ms a fijar el marco general de su actividad
y 3) las reformas deben apoyarse en los niveles ms altos, pero este apoyo corre el riesgo de debilitarse si 110 se
~rcibe claramente una mejora de los resultados.
'/bid. p. 44. El futuro previsto por la OCDE para la gestin pblica es que los gobiernos deben buscar: 1) Restringir
su participacin en la prestacin directa de los servicios; 2) Dedicar ms tiempo a aplicar un modelo flexible para
desarrollar la actividad econmica; 3) Regular mejor, disponiendo de informacin ms completa sobre los efectos
probables; 4) Evaluar permanentemente la eficacia de las polfticas seguidas; 5) Reforzar su capacidad de gestin
previsora Yo de direccin para una mejor adaptacin a los desaffos econmicos y sociales futuros y 6) Dirigir los
asuntos publicas de una manera ms participativa.
Mencin Honorlflca dal Pramio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaclonaa te6rIcas, Yle6rico-prcllcas)
251
Un tercer documento lo constituye la publicacin en 1994 del Simposio sobre

iniciativas de calidad en el servicio pblico celebrado en Pars, organizado por
el Servicio de Administracin Pblica (PUMA-Public Management Servicies."
En este evento se presentaron experiencias de diversos pases miembros de la
OCDE.
Pases como Blgica, Francia, Portugal y el Reino Unido eligieron implementar

iniciativas de calidad centralizadas a travs de proyectos de ley impulsados en
muchos casos por polticos, y en algunos casos, como en los Estados Unidos, a
travs de declaraciones de normas de servicio por mandato instrumentadas por
organizaciones individuales del sector pblico. Por su parte, Australia y Suecia
se encuentran entre los pases que consideraban la posibilidad de que una
iniciativa central podra complementar el trabajo existente realizado por las
organizaciones individuales. La Unin Europea estconsiderando una iniciativa
de "carta de servicios" al igual que el Consejo de Europa en relacin con el
gobierno local. Una cuestin recurrente son las relativas ventajas de las iniciativas
centradas con relacin a los servicios de calidad.
Existen evidencias de que las iniciativas de servicios de calidad estn cambiando

la percepcin del pblico acerca de los servicios destinados a la poblacin, as
como la forma de interaccin entre los servidores pblicos y el pblico y la
forma en que est organizado el servicio a ellos destinado. Tambin estn
,. Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de
Calidd en la Administracin. Mxico. DDF, PUMA, 1996.
252

(Modalidad: investigaciones tericas. Y terico-prctlcas)
....:
ni.:

cambiando los tipos de servicios suministrados y la manera en la cual sepresentan

dichos servicios. Ms an, estn alterando las relaciones entre polticos y
servidores pbl icos.25
Aunque el enfoque de calidad en el servicio pblico presenta considerables

ventajas, tambin existen desventajas." Seafirma que se debe tener cuidado en
no dar a los deseos la categora de necesidades, simplemente porque los clientes
quieren algo. Algunos consideran que los puntos de vista de los clientes son a
menudo voltiles y poco confiables, y critican a las encuestas de opinin de
usuarios sobre la base de que puede darse poca importancia a las respuestas de
preguntas hipotticas. Sin embargo, lo que generalmente se concede al cliente
en todos los pases miembros de la OCDE es el derecho de consulta, ms que el
derechode tomardecisiones. En realidad, la opinin del pblico y las demandas

de los clientes realizan un papel importante, pero la decisin ser tomada
principalmente por el gobierno o dependencias de servicio.
Un cuarto documento de la OCDE que orienta el cambio hacia la Nueva Gestin

Pblica en el plano de la tica fue publ icado en 1997. En el informe se establece
que un aspecto fundamental en la gestin pblica global es su vinculacin con
la gestin tica." En las administraciones pblicas los objetivos de las tres "E",
economa, eficiencia y eficacia, continan siendo importantes. Pero los pases
25
fbid, p. 13.
ze Shand, David y Arnber, Morten. "Exposicin de Antecedentes", (OCDE). Un Gobierno Aferta. Iniciativas de
Calidad en fa AdministraCIn. Mxico, DDF, PUMA, 1996, pp. 3437.

27 Una infraestructura tica comprende: compromiso poltico; marco legal eficaz; mecanismos eficaces de rendicin
de cuentas; cdigos de conducta efectivos; actitud de apoyo al servicio pblico y una sociedad civil activa que
desempee el papel de vigilante de los funcionarios. fbid, p. 7.

(Modalidad: Investigaciones tericaa. Yte6rico-pl"cticas)
253
estn dando mayor prioridad a una cuarta "E": la tica. El comportamiento correcto
y honesto ha sido siempre una condicin sine qua non para una buena
administracin pblica." Se sostiene que las reformas de la gestin pbl ica y la
confianza general en la administracin pblica dependern de ello, lo que hace
necesario el establecimiento de una infraestructura tica slida y eficaz.
El desafode la gestin pblica en el siglo XXI es la renovacin de las instituciones,

en un contexto de mayores resultados, mejor satisfaccin de los usuarios y un
manejo adecuado de los recursos. Algunos pases han reconocido la imperiosa
necesidad de una reforma en conjunto de la gestin pblica en sus sectores
pblicos. Mientras que otros gobiernos han decidido reducir el tamao del sector pblico. Algunos han destacado el papel esencial del sector pblico en su
desarrollo y slo lo han modernizado.
El paradigma emergente para la gestin pblica del sector pblico tiene mayor
riqueza que los que le han precedido. Para Haywood y Rodrguez (1994), la
Nueva Gestin Pblica reconoce los diversos objetivos de las organizaciones
del sector pblico y confiere a la efectividad el mismo peso que a las
consideraciones de eficiencia. Admite los intereses del pblico y del proveedor,
por lo que no son sinnimos y que deben tener mayor preeminencia los de la
ciudadana. Implcitamente manifiesta nociones de legalidad, que reconoce la
complejidad de la gestin pblica."
'Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La tica en el Servicio Pblico.
ro Prcticas Actuales. Madrid, Ministerio de Administraciones Pblicas, 1997, p. 25.

Haywood, Stuart y Rodrigues, Jeff. Op. cit. p. 206.
254
Menci6n Honorllica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad:Investigaciones te6ricas, y terico-prcticas)
Cuestiones

Caprtulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
Estos cambios contribuyen a garantizar la naturaleza de la direccin de los asuntos

pblicos, y el papel del Estado continuar transformndose. Generalmente se
admite que est emergiendo una cultura en la que predomina la preocupacin
de los resultados y que estos estn mejorando en el sector pblico. Las reformas
de la gestin pblica conceden una gran importancia a la medicin de los
resultados. Losindicadores permiten mostrar el grado de avance de estoscambios
al interior del sector pblico. Una de las herramientas ms utilizadas son los
indicadores. Los indicadores son instrumentos cuantitativos que permiten
identificar los diversos aspectos del funcionamiento, operacin y metas
alcanzadas. De manera general puede definirse a los indicadores como parmetros
utilizados para medir el nivel de cumplimiento de los objetivos estratgicos de
los proyectos, de la gestin y de los servicios, a travs de los cuales cumple su
misin la institucin."
JOSHCP-SECODAM. Programa de Modernizacin de la Administracin Pbl ica 1995-2000 y Reforma Presupuestaria.

Metodologa para la Planeacin Estratgica.Mxico, febrero 1999. Los indicadores deben reunir cuatro caractersticas
bsicas: 1) ser confiables (aportar la misma conclusin sin importar quin realice la evaluacin); 2) representativos
(describir las caractersticas de lo que se mide); 3) sencillos (que permitan obtener la informacin necesaria) y, 4)
replicables (que sean tiles para realizar anlisis comparativos). La gestin pblica en los indicadores: 1) establecen
sistemas de monitoreo y evaluacin; 2) generan informacin necesaria para la toma de decisiones; 3) sustentan
acciones de mejora; 4) permiten ubicar los niveles de eficiencia, eficacia y calidad de los servicios prestados y, 5)
son insumo para la evaluacin integral de la modernizacin administrativa. Enese sentido, los indicadores evalan:
1) impacto (el beneficio social); 2) cobertura (evalan e.1 volumende ate~cin de la poblaci~ obletivo); 3) eficiencia
(evaluan el aprovechamiento de los recursos); 4) calidad o satisfaccin del cliente (evaluan a percepcion o las
condiciones en que recibe el usuario el producto o servicio) y. 5) alineacin de recursos (mide la congruencia entre
recursos requeridos y aprobados y suministrados). Por su tipo, los indicadores son: 1) Estrat~icos (cumplimiento
de objetivos estratgicos); 2) Gestin (resultados y operacin de los procesos clave); 3) Servicio (medicin de la
calidad en la prestacin de un servicio/ satisfaccion percibida por el usuario) y. 4) de Proyecto (miden el logro de
los objetivos de los proyectos).

(Modalidad: Inveatlgeciones tericas, y te6rlco-prcticas)
256
4.3 La gestin
pblica para el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (CLAD)
El Centro Latinoamericano de Administracin para el Desarrollo (CLAD) aprob

en su sesin del14 de octubre de 1998, un documento preparado por su Consejo
Cientfico titulado: "Una Nueva Gestin Pblica para Amrica Latina"."
El informe sostiene que se requiere de la construccin de un nuevo tipo de Estado

en Amrica Latina. En primer lugar, en lo relativo a la crisis del Estado, cuya
gravedad era mucho mayor que la que exista en el mundo desarrollado. No
slo estos pases entraron en una seria crisis fiscal, sino que se enfrentaron al
agotamiento del modelo anterior de desarrollo econmico (modelo de sustitucin
de importaciones). Por otra parte, el problema de la deuda externa se hizo crnico
en casi todo el continente. El no haber resuelto esta clase de problemas
estructurales determin que la dcada de 1980 estuviese marcada por el
estancamiento y por altas tasas de inflacin.
Ante este escenario econmico, la primera generacin de reformas dio prioridad

a la dimensin financiera de la crisis fiscal del Estado. Estas reformas orientadas
al mercado, a la apertura comercial y al ajuste fiscal, fueron las principales medidas
tomadas en la dcada de los ochenta. En la bsqueda de la estabilizacin de la
economa ante el peligro hiperinflacionario estuvo, en la mayora de los casos,
el xito parcial de esta primera ronda de reformas."
Jl
Centro latinoamericano de Administracin para el Desarrollo. "Una Nueva Gestin Pblica para Amrica latina"
~efo~ma
y Democracia. Caracas, ClAD, No. 13, febrero de 1999,32 Ibid, p.p. 249-250.
tbid, p.p, 249-250.
256

(Modalidad: Investigac~ tericas, y. te6rlco-prcticas)

El balance de estas primeras reformas muestra que el ajuste estructural, cuyo

objetivo ltimo era disminuir el tamao del Estado, no resolvi una serie de
problemas bsicos de los pases latinoamericanos. Por ello, el CLAD propone
una segunda generacin de reformas con la finalidad de reconstruir el aparato
estatal.
El diagnstico actual afirma que el Estado contina siendo un instrumento fundamental para el desarrollo econmico, poltico y social de cualquier pas, an
cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la contemplada en el patrn
nacional-desarrollista adoptado en buena parte de Amrica Latina y al modelo
social-burocrtico que prevaleci en el mundo desarrollado de la post-guerra.v
Para la reformulacin estatal sesugiere tomar en consideracin cuatro elementos

especficos de la regin: 1) la consolidacin de la democracia; 2) la necesidad
de retomar el crecimiento econmico; 3) la reduccin de la desigualdad social y
4) promover la reforma gerencial del Estado latinoamericano. La reconstruccin
de la capacidad estatal es una condicin esencial para que los pases

latinoamericanos enfrenten de manera exitosa los problemas de democratizacin,
de desarrollo econmico y distribucin de la riqueza, as como el mejoramiento
de su gestin pblica.
Para el CLAD la puesta en marcha de la reforma gerencial es un aspecto fundamental para mejorar la capacidad de gestin del Estado, as como para aumentar
JJ
tbid, p. 250.

(Modalidad: Investigaciones tericas. Y te6rico-prcticas)
257
la gobernabilidad democrtica del sistema poltico. Las caractersticas ms

relevantesdel modelo de reforma gerencial pueden verse resumidas en el siguiente
cuadro:
Cuadro No. 4.1
Modelo de Reforma Gerencial para Amrica latina
A( (orll'S
I)('S( ripr i<'ln
1.Laprofesionalizacin de la alta burocracia

es el punto de partida de la Reforma
Gerencial.
Debe constituirse un ncleo estatal estratgico para la formulacin,

supervisin y regulacin de las polticas, formado por una lite
burocrtica tcnicamente preparada y motivada.
2. La administracin pblica debe ser

transparente y sus administradores deben
ser responsabilizados democrticamente
ante la sociedad.
Es preciso actuar directamente en la relacin entre poltica y

administracin, disminuyendo la politizacin de la maquinaria
gubernamental, haciendo ms transparentes las decisiones pblicas
e invirtiendo en el fortalecimiento de los patrones salariales y ticos
del funcionario.
3.Descentralizar 105 servicios pblicos es

una tarea esencial en el camino de la
modernizacin gerencial del Estado
latinoamericano.
Lasfunciones que puedan ser real izadas por 105 gobiernos estatales
y locales, que antes estaban centralizadas, deben ser
descentral izadas.
4.La administracin pblica gerencial se

orienta, bsicamente, por el control de
resultados, contrariamente al control paso
a paso de las normas y procedimientos, de
tipo weberiano.
La evaluacin del desempeo burocrtico no sirve slo para

establecer si las metas fueron o no alcanzadas. La administracin
pblica gerencial hace uso del control a posteriori de 105 resultados
como un instrumento tcnico capaz de hacer que las
organizaciones aprendan de suserrores y a partir de esto, elaboren
sus estrategias futuras.
S.La mayor autonoma gerencial de las

agencias y de sus gestores debe ser
complementada con nuevas formas de control.
Con la Reforma Gerencial del Estado, el control debe realizarse

en cuatro mbitos: 1) control de resultados, 2) control contable de
costos; 3) control de competencia administrativa y 4) control social.
6.En el modelo gerencial de administracin

pblica es preciso distinguir dos formas de
unidades administrativas.
Las primeras son agencias que realizan actividades exclusivas del

Estado y son por definicin monopolios. La descentralizacin
contribuye a aumentar la flexibilidad administrativa. Lassegundas
son agencias descentralizadas que actan en 105 servicios sociales
y cientficos, que pueden ser transferidas para que el suministro
de estos servicios pbl icos recaiga en un sector pblico no-estatal.
7.0tra caracterstica de la reforma gerencial

es la orientacin del suministro de servicios
hacia el ciudadano-usuario.
Los ciudadanos deben participar tanto en la evaluacin como en

la gestin de las polticas pblicas, especialmente en el rea
social.
a.Resulta fundamental modificar el papel

de la burocracia en relacin con la
democratizacin del Poder Pblico.
Aumentar la responsabilidad del servidor pblico en tres aspectos:

1) ante la sociedad, tornando a la administracin pblica ms
transparente y con rendicin de cuentas; 2) ante 105 polticos electos
en funcin de la democracia representativa y 3) ante 105
representantes formales e informales de la sociedad.
Fuente: Elaboracin propia con base en el documento del (LAD, Op. Ct. pp, 257-268.
258

(Modalidad: Invll$llgacionestericas, y te6rico-prcticas)

La Reforma Gerencial del Estado necesita delinear una estrategia diferente de la

asumida por las reformas de primera generacin hasta el momento actual. Esta
reforma es distinta de las primeras reformas implementadas en Amrica Latina.
La primera ronda de reformas, de cuo neoliberal, puso a la defensiva a la
burocracia pblica ya la izquierda tradicional, ya que estos grupos cerraban los
ojos ante la crisis del Estado latinoamericano. Aunque hoy se sabe que los medios
utilizados no condujeron a la resolucin de los problemas. En administracin
pblica impulsaron la dimisin de funcionarios, la eficiencia a cualquier costo y
la identificacin pura y simple de la administracin pblica con la administracin
privada.>
Para el CLAD la reforma gerencial no opta por los principios del mercado como
el ordenador por excelencia de los nuevos rumbos del sectorpbl ico. La propuesta
es que la va para modernizar la administracin pblica pasa por la redefinicin
de las relaciones entre la sociedad y el Estado, con la construccin de una esfera
pblica que involucre a la sociedad y a los ciudadanos en la gestin de las
polticas pblicas."
La realidad de la gestin pblica latinoamericana muestra que se debe impulsar

el paso del Consenso de Washington al Consenso de la OCDE, para despus
transitar al Consensodel CLAD. Las condiciones polticas, sociales, administrativas
tbid, p. 268.
la reforma del ClAD estableceuna clara distincin entre administracin pblica y administracin de empresas;
propone u_n~ nueva burocracia y no el fin de la burocracia; tampoco esconservadora, sino que intenta serprogresista
34
35
y democratca,

(Modalidad: Investigaciones te6rlces. y te6rlco-prctJces)
259
y culturales muestran que en Amrica Latina la gestin pblica se vincula ms a

los planteamientos expuestos por el CLAD, que aquellos que estn llevando a
cabo los pases miembros de la OCDE.
Este requerimiento bsico parte del supuesto de que es necesario darle una
direccin adecuada que permita fortalecer las capacidades y la respuesta del
Estado latinoamericano, frente a los reclamos de la sociedad para que se inserte
de manera ms clara y transparente con los grandespropsitos del inters pblico,
como son: el crecimiento econmico sostenido y distributivo de la riqueza
nacional; el combate a la pobreza y al mejoramiento de las condiciones de vida
de la poblacin ms vulnerable y, por supuesto, el combate a la corrupcin y a
la impunidad de servidores pblicos deshonestos.
4.4 La nueva gestin pblica: Cuatro modelos
La mayora de los pasesoccidentales impulsan a partir de 1980 programas ms

o menos ambiciosos de reforma administrativa conocidos generalmente bajo la
denominacin de modernizacin o de Nueva Gestin Pblica. A pesar de la
existencia de especificidades nacionales y de diferentes ritmos de aplicacin,
hay principios que se repiten: consideracin del usuario como cliente, afirmacin
de que los servicios pbl icos deben obedecer a reglas de la competencia para
ser ms eficaces y eficientes, inters por la evaluacin como forma de control
Mencin Honor/tica dal Premio IAPEM 2001

(ModaIldad: InvestIgaclonea te6ricas. y tet1co-pl'6ctk:)
;'Z
:u.:
GESllN PBUCA y GOVERNANCE

democrtico y de aseguramiento de la calidad, as como el uso de tcnicas

contractuales como alternativa a la accin unilateral del Estado."
El cambio en la gestin pblica implica una doble aplicacin de propuestas que

no son excluyentes, sino que se complementan. En primer lugar, las que parten
del modelo inspirado en la teora de la eleccin pblica y que pretende asegurar
un control poltico de la accin burocrtica. En segundo lugar, las que ponen el
acento en la desburocratizacin a travs de diferentes frmulas de privatizacin,
algunas radicales, otras graduales. De este modo, la importacin de instrumentos
de actuacin de la gestin privada es uno de los rasgos definitorios de la
denominada Nueva Gestin Pblica.
En la actualidad, para algunos existe una transicin de la gestin pblica

tradicional hacia un modelo postburocrtico, orientado
y caracterizado en la
legitimacin de la accin pblica en los resultados." Esta transformacin es ms

evidente en los gobiernos de la OCDE que estn realizando polticas pblicas
36 Conde Martnez, Carlos. "los Procesos de Innovacin y Cambio en la Gestin Pblica de los Pases de la
OCDE". En Olas de lima, Blanca (coord.) La Nueva Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 373. las
reformas seorientan a: mbitopresupuestario y financiero: modificacin de los mecanismos de control y evaluacin,
presupuestacin ligada a objetivos y resultados; mbitoorganizativo: reorganizacin de los aparatosadministrativos
a travs de la desconcentracin, la descentralizacin y la reduccin del tamao de las organizaciones; mbito
directivo: mayor capacidad de los directivos en el desarrollo de la gestin; mbito de los recursos humanos:
f1exibilizacin de las frmulas de gestin.
37 5HCP-SECODAM, Programa de Modernizacin de la Administracin Pblica 1995-2000. Op. cit. p. 16. "En
cuanto categora aplicada, la gestin pblica puntualiza en las organizaciones pblicas lo siguiente: 1) el
comportamiento de los sistemas de cooperacin; 2) la eficacia de las capacidades de realizacin; 3) las formas y
modos de comunicacin institucional; 4) la eficacia y congruencia de lasfasesde diseo, aplicacin, implementacin
y evaluacin de las acciones; 5) la consistencia para el cumplimiento de objetivos; 6) la aptitud para generar
resultados positivos considerando resistencias y contratiempos; 7) la congruencia entre recursos aplicados y logros
conseguidos; 8) la aptitud para inducir procesos de cambio gradual, estructural o coyuntural; 9) la aptitud para
asociar valores cuantitativos y valores cualitativos; 10) la corroboracin de que lo organizativo y lo funcional
tienen efecto multiplicador para llevar a cabo la transfomnacinde las instituciones gubernamentalesy administrativas;
11) la correlacin entre el sentido de oportunidad y las contingencias que alteran los planes lniclales".

(Modalidad: Investigaclones ta6rlcaa. y te6rlco-prctica)
261
para mejorar la calidad en la prestacin de los servicios pblicos." Entre sus

conclusiones ms representativas se encuentran las siguientes:
1.
Para maximizar los resultados econmicos y asegurar la cohesin social,
los gobiernos deben adaptarse rpidamente a circunstancias cambiantes, crear y

explorar posibilidades nuevas, usando y reutilizando los recursosde una manera
ms rpida y flexible.
2.
Las organizaciones fuertemente centralizadas, reguladas y rgidas, que
valoran los procedimientos ms que los resultados, constituyen un obstculo

para la obtencin de resultados.
3.
El fuerte endeudamiento del Estado y los desequilibrios presupuestarios
agravados por la recesin, obligan a los gobiernos a buscar una mejor relacin
costo-eficacia en la asignacin yen la gestin de los recursos pblicos.
4.
Laamplitud y el pesode las reglamentaciones gubernamentalesque afectan
a las estructuras de los costos y, a la vez, a la productividad del sector privado,

son contrarios a la flexibilidad indispensable para tener xito en un mercado
internacional cada vez ms competitivo.
5.
Los cambios demogrficos y la evolucin econmica y social conducen a
la ampliacin de la gama de servicios que la sociedad esperadel Estado, mientras

que, paralelamente, el ciudadano exige tener mayor peso en el campo de las
decisiones y en las acciones gubernamentales.
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). La transformacinde la gestinpblica.

Las reformas en los pases de la OCOE. Madrid, Ministerio de la Presidencia, Boletfn Oficial del Estado, 1997.
38
262

(Modalidad:Investigaciones tericas, y terico-prcticas)
n:';
:::.~

En este contexto, el desafo de la gestin pblica contempornea es afrontar el

siglo XXI con la renovacin de sus instituciones. Para el Comit de Gestin Pblica
de la OCDE, s el sector pblico pretende seguir siendo receptivo a las necesidades
de aquellos a quienes sirve, los gobiernos deben dedicarse a hacer mejor las
cosas usando menos recursos, obteniendo mayores resultados y actuando de
manera distinta, que como lo hacan en la gestin pblica tradicional."
Parala Nueva Gestin Pblica resulta indispensable que la administracin pblica

se oriente ms hacia el cliente. Algunos pases han alcanzado progresos
significativos en la mejora del acceso de los clientes a los servicios, el incremento en la transparencia de los procesos de decisin yen la reparacin de las
injusticias cometidas, as como en aligerar las formalidades intiles. El propsito
es inculcar ms la preocupacin por el cliente en el conjunto del sector pblico
yen todos los niveles de la administracin pblica, por lo que debe buscarse la
calidad. Como ya seha mencionado, algunos pases establecen normas de servicio
que especifican la calidad que puede esperar el usuario." Algunos ejemplos son
la Carta para Usuarios de Servicios Pblicos en Blgica (1992), Iniciativa de
Normas de Servicio en Canad (1992), Carta de Servicios Pblicos en Francia
(1992), Carta de Calidad en los Servicios Pblicos en Portugal (1993), Observatorio
de la Calidad en Espaa (1992) y Carta del Ciudadano en el Reino Unido (1991).
39 lbid., p. 35-36. Aunque sereconoce que no existe un modelo de reforma ideal, as como una solucin adecuada
para cada pas, la gestin pblica persigue los siguientes objetivos: 1) prestar una mayor atencin a los resultados;
2) obtener una mejor relacin calidad/precio; 3) transferir competencias y lograr una mayor flexibilidad; 4) una
responsabilidad)' un control fortalecidos; 5) una orientacin hacia el cliente y el servicio; 6) una mayor capacidad
de definicin de las estrategias y de las polticas; 7) introducir la competencia y otros elementos de mercado, y 8)
modificar las relaciones con los otros niveles administrativos.
40 Haywood, Stuart y Rodrigues, )eff. Op. cit., p. 195.

(Modalidad: Investigacionestericas. y terico-prcticas)
263
Estas cartas se caracterizan por asegurar que todo servicio pblico desarrolle,
verifique y publique normas para la prestacin de servicios. La Nueva Gestin
Pblica est dirigida a fomentar una cultura centrada en la mejora de los
resultados, en un sector pblico cada vez menos centralizado.
La creacin de un sector pblico orientado hacia el cliente y el servicio, es decir,

con mayor nfasis hacia el exterior que hacia el interior, constituye otro de los
ejes de esta transformacin de la Nueva Gestin- Pblica." Se busca lograr una
mejor adaptacin de los servicios a la demanda y mejorar la calidad. Asimismo,
con suItar a los elientes sobre sus necesidades, informarse de sus reacciones frente
a los servicios prestados y otras formas de participacin de los usuarios constituye
otro eje del cambio.
A continuacin se enmarcan los cambios y reformas en la gestin pblica en los

pases de la OCDE, en cuatro modelos que comparten algunas propuestas
comunes de modernizacin administrativa.
4.4.1 El modelo anglosajn
En lneas generales, los pases de habla inglesa comparten una estrategia radical
de reforma de la gestin pblica basada en la doctrina del New Pub/ic Manage-
" Organizacin para la Cooperacin
Op. 01. pp. 66-67.
y el
Desarrollo Econmicos (OCDE). La transformacinde la gestinpblica.

(Modalidad: InveatlgacIones tericas, y te6rIco-prctlces)
::.
;:.

ment (Nueva Gestin Pblica)." Desde el punto de vista terico, se asumen los
esquemas de la teora de la eleccin pblica que propugna la desburocratizacin
de los aparatos pblicos y la recuperacin del control de las organizaciones por
los responsables polticos. Por lo que se refiere a la prctica administrativa, se
parte de los postulados de los estudios de management en su versin
norteamericana, que sostienen la superioridad de la gestin privada sobre la
pblica. Situacin controversial que es discutida en los siguientes captulos.
Las grandes lneas que inspiran el programa de reforma del servicio pblico
australiano lanzado en 1996, estableca que: la gestin de los servicios pblicos
debe basarse, en la medida de lo posible, en los mismos principios que el sector
privado; la gestin de recursos humanos en las administraciones pblicas debe
adquirir una mayor flexibilidad; las distintas organizaciones pblicas (agencias)
deben ser responsablesde su funcionamiento y tener la mayor autonoma posible
sobre la gestin financiera y de recursos humanos; los procedimientos
administrativos que derivan de lasobligaciones legalese imponen elevados costos
a la administracin pblica deben ser suprimidos; la tica y los valores que
distinguen a la administracin pblica deben ser mantenidos.
El primer caso es el de Australia, por lo que debe hacerse una distincin entre el
gobierno federal (el Estado de la Comunidad Britnica de Naciones) y los estados
individuales. Slo dos estados cuentan con Cartas de Ciudadano, Australia del
Conde Martnez, Carlos. Op. cit.
Nueva Gestin Pblica.
42
p. 37S.
Parte de este artculo es tomado como base de estos cuatro modelos de

(Modalidad:Investigacionestericas. y te6rico-j;lfcticas)
265
Sur tiene su Carta del Ciudadano y Nueva Gales del Sur tiene una "Garanta de
Servicio" con principios similares a la Carta Britnica.")
El movimiento de calidad en Australia es sorprendente, dado que no ha existido

una directiva del gobierno central en esa materia. Los ministerios individuales
(el Departamento de Seguridad Social, el Departamento de Empleo, Educacin
y Capacitacin, el Departamento de Servicios Humanos y Salud y el Departamento

de Defensa) han adoptado el enfoque de calidad en el servicio pblico. Algunos
programas federales estn tambin comprometidos con la calidad como el
Programa de Normas de Acreditacin para Servicios a la Comunidad y Servicios
de Salud, que acredita si estos servicios de salud cumplen con las normas
establecidas. A diferencia de otros pasesen donde la calidad apareci por primera
vez en las empresas pblicas que operaban en situaciones de mercado, en
Australia la calidad ech races en actividades de ndole social.
La calidad en Australia parece ser una obra hecha como un rompecabezas. Al

igual que en Francia, no existe un solo modelo: ciertos departamentos operan
sobre la base del modelo britnico, que cuenta con normas acerca de la prestacin
del servicio y miden su xito a travs de encuestas de satisfaccin; otros
departamentos tienen normas enfocadas a los resultados, que se derivan
directamente de los objetivos de la organizacin y se refieren a la calidad intrnseca
"Trosa, Sylvie. "Estrategiasde Calidad en Tres Pases: Francia, el Reino Unido y Australia". Organizacin para la
Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidad en la
Administraci6n. Mxico, DDF, 1997, p. 321.
Mencin Honorlflca del premio IAPEM 2001

(Modaflded: Inv88tJgaclones tericas, y te6rico-prctlcas)
::. ~
:::.~

o eficiencia de las actividades; y una tercera categora de organizacin combina

los anteriores dos enfoques, teniendo tanto normas de prestacin del servicio
como normas de efectividad.
En segundo lugar, en el Reino Unido, durante los aos de 1980 se implementaron

programas de reforma del sector pbl ico con el objetivo de proporcionar mejores
resultados contra el dinero gastado." La Iniciativa de Administracin Financiera
a principios de los aos ochenta introdujo nuevos sistemas de administracin
financiera y presupuestarios con una importante delegacin de presupuestos a
gerentes locales. Asimismo, el programa de escrutinios de eficiencia "Rayner"
(nombrado por Sir Derek Rayner, asesordel Primer Ministro) abord los aspectos
de la eficiencia y efectividad de las diferentes reas de operacin de los
departamentos. Posteriormente, en 1988 se puso en marcha la siguiente etapa
del Programa de Reformas que condujo a la creacin de las 100 dependencias
distintas para realizar, en un ambiente ms autnomo, las operaciones ejecutivas
que previamente eran slo parte del trabajo general de los departamentos.
Adems de buscar mayor eficiencia y eficacia en el sector pbl leo, el gobierno

tambin trat de reducir el papel del Estado. El programa de privatizacin traslad
algunos servicios como el gas, agua y electricidad, totalmente al sector privado.
Algunos servicios que quedaron bajo la responsabilidad del gobierno tambin
"Turton, Genie. "Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en el Servicio. Programa de Calidad
en el Servicio: Reino Unido". Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno
Alerta. Iniciativas de Servicios de Calidaden laAdministracin. Mxico, DDF, 1997, p. 67.

(Modalidad: InvestigaciotleS tericas,y terico-prcticasl
267
fueron contratados con proveedores privados cuando stos ofrecieron un mejor

valor por el dinero bajo el Programa de Oferta Competitiva Obligatoria.
Posteriormente fue impulsada la Carta del Ciudadano que inici su operacin

en julio de 1991, que tiene entre sus objetivos, hacer que los servicios pblicos
respondan mejor a las necesidades de la gente comn. El Primer Ministro seal
"la Carta del Ciudadano pretende dar mayor poder al ciudadano. Esto no es una
receta para que haya ms accin del Estado, sino una afirmacin de la creencia
del gobierno en el derecho de los ciudadanos de ser informados y de escoger
por ellos mismos"."
A pesar de que se han logrado una gran cantidad de mejoras en la mayora de las
reasdel servicio pblico britnico, existe escepticismo en relacin con la Carta
del Ciudadano, tentre algunos funcionarios, el pblico y los medios de
comunicacin. Esto sedebe a que algunos de los medios utilizados para mejorar
la prestacin de los servicios pblicos, como la privatizacin y la prueba del
mercado son instrumentos controvertidos en s mismos. Tambin las normas
iniciales establecidas en las cartas constitucionales, aunque realistas en funcin
de lo que se podra haber logrado, no renen las expectativas de los clientes.
El tercer caso es el de Nueva Zelanda que ha sido objeto de atencin por la

radicalidad de las reformas introducidas bajo la inspiracin de los principios
propios de la Nueva Gestin Pblica. El programa de reformas comienza a
" Ibd, p. 68.
288
Mencin Honorltlca dal Pramio IAPEM 2001

(ModalIdad: lnveel/gIIcIoMs tertca. Ytertco-prctIc)
GESllON PBUCA y GOVERNANCE

C8pltulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
principios de los aos de 1980 con el propsito de combinar enfoques

eminentemente liberales en poltica econmica con un inters destacado por el
mantenimiento de laspolticas sociales, lo cual diferencia estecasodel britnico."
Los principios del programa de reforma aplicados por el gobierno de Nueva

Zelanda a partir de 1984, sebasan en la separacin de lasfunciones comerciales
y no comerciales, as como la diferenciacin de las funciones asesoras y

administrativas. En el mbito organizativo, se propugna la descentralizacin
funcional y la autonoma de los gestores pblicos, as como la mejora de los
mecanismos de control y responsabilidad.
La reforma se llev a cabo de una manera integrada y sincronizada a travs de

tres normas bsicas: una referida a la reforma de las estructuras (State-owned
Enterprise Act) otra a la funcin pblica (State Sector Act) y otra de la gestin
financiera (Pub/ic Finance Act). Las reformas en Nueva Zelanda han mantenido
una lnea de continuidad a lo largo de los aos. Fueron comenzadas por un
gobierno laborista a partir de 1984 y continuadas por el Partido Nacional a partir
de 1990. Esta continuidad explica, al igual que el caso britnico, los logros
obtenidos.
Como ltimo caso dentro del mbito anglosajn debe destacarse el caso de
Irlanda. Constituye una excepcin dentro de este modelo, en la medida que el
Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 377.

(ModaIldild: InveetiglIclones tericas, Y tericO-prlk:tI)
movimiento de reforma no ha sido llevado a cabo con la radicalidad que es

comn en este grupo de pases. Entre las causas de este de esta disparidad, se
encuentra el carcter protector de la administracin y su uso como instrumento
de empleo en un pas con una pobre economa que dio lugar en la poca del
Estado de Bienestar, a un aumento considerable del nmero de empleos pblicos.
En el ao de 1994 se lanza una nueva estrategia de reforma integral (Iniciativa

de Gestin Estratgica). Se adopta una tctica de bottom-up, en el sentido de
que cada departamento debe identificar sus fortalezas y debilidads para poner
en marcha un sistema de gestin estratgica. La iniciativa es seguida dos aos
ms tarde por un programa integral denominado Delivering Better Covernment,
cuyos ambiciosos objetivos se dirigen tanto a la provisin de servicios pblicos
de calidad, abiertos y transparentes, como al incremento de la eficiencia
administrativa y la introduccin de nuevos principios de gestin de recursos
humanos. En el caso irlands, el peso de una cultura poltica tradicional en la
que la administracin pblica ejerce un destacado papel de patronazgo ha
limitado el potencial reformador en este pas.
4.4.2 El modelo europeo continental
Conde (2001) seala que el caso de la mayor parte de los pases de Europa
continental puede serdefinido como de reforma incremental." El modelo clsico
de administracin pblica seve modificado por determinados cambios graduales
47
lbid, p. 380.
210

(Modalidad: Investigaciones tericas.y te6rico-jlrctIcas)

Capftulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
y parciales que no afectan a los elementos constitutivos del mismo. En los pases
de tradicin napolenica, ciertos rasgos estructurales continan vigentes: gestin
administrativa, seguridad en el empleo y servicio civil de carrera. Dentro de este
contexto, la gestin pblica y la gestin privada se consideran fundamentalmente
diferentes. Existe una diferencia en la percepcin del papel del Estado. Mientras
que la perspectiva liberal que inspira el New Pub/ic Management del mundo
anglosajn da lugar a una reduccin del papel del Estado en la economa y una
retirada del mbito econmico y social. Las reformas del continente europeo
van dirigidas a reforzarla legitimidad de la intervencin del Estado a travs de
formas de accin renovadas.
Grecia e Italia dirigen sus acciones a reforzar las estructuras estatales dentro de
su lucha contra la corrupcin y por el saneamiento de la vida pblica. Hasta
cierto punto, en su caso se trata de reforzar la administracin weberiana y el
control de legalidad de las administraciones. Por el contrario, en el caso de otros
pases como Francia, Alemania, Espaa o Portugal, el reto es ms bien
desburocratizar y agilizar unas administraciones cuya orientacin no se dirige
con suficiente intensidad al logro de objetivos y a la obtencin de un rendimiento
satisfactorio.
A partir de 1978, los esfuerzos por modernizar el gobierno en Francia se centraron

en las reformas que favorecan a los usuarios de los servicios pbl icos. A mediados
de 1980, en ese pas inici un movimiento para mejorar la calidad en el
Mencin Hc n o r r t t c a del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones tericas, y terico-prcticaa)
271
gobierno." Sefoment la creacin de crculos de calidad diseados para permitir

a todas las categoras de funcionarios pbl leos proponer y participar en esfuerzos
concretos para mejorar su trabajo, al tiempo que se emprendi una estrategia
ms amplia para cumplir con las expectativas de los usuarios, quienes tienen el
derecho y la obligacin de exigir un servicio adecuado. Los crculos de calidad
pueden considerarse como el primer paso en las iniciativas de calidad en el
servicio implementado en Francia.
Las medidas de calidad llevadas a cabo por el gobierno francs fueron: 1)

proyectos por dependencia; 2) los Centros de Responsabilidad; 3) motivacin a
los funcionarios pblicos; 4) cartas de servicio pblico; 5) transparencia; 6)
simplificacin y 7) delegacin de facultades. Los proyectos por dependencia
contribuyen a reafirmar los valores fundamentales de las dependencias
gubernamentales y dejar clara la naturaleza de su. misin. Al enfatizar los
resultados, esteenfoque ha introducido la eficiencia al interior de la dependencia
a la vez que incrementa su disposicin al cambio, favorecido por una
globalizacin del presupuesto y por la delegacin de facultades. Con esteesfuerzo,
alcanzaron los 700 proyectos por dependencia.
46
Pochard, Marcel. "Tendencias Actuales
y Futuras de
las Iniciativas de Calidad en el Servicio: la Situacin en
Francia". Organizacin para la Cooperacion yel Desarrollo Econmicos (OCDE). Un Gobierno Alerta. Iniciativas
de Servicios "de Calidad en la Administracin. Mxico, DDF, 1997, p. 57. El primer esfuerzo pblico por fomentar
la creacin de crculos de calidad en el gobierno francs data de marzo de 1985. La Agencia de Servicios Pblicos
Departamentales de Orne, el Fondo de Seguros de Atencin Mdica de Val de Mame, la Farmacia del Hospital
Central en Pars y la Divisin de Ielecomunlcaciones Operativas en Angers emprendieron iniciativas de calidad de
carcter local.
272

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)
::.
:::.:
GESTiN PBUCA y GOVERNANCE

Por otra parte, al inicio de 1994, haba 207 Centros de Responsabilidad dando
empleo a 100;000 servidores pblicos. El principio rector de los centros de
responsabilidad es usar contratos para introducir una mayor flexibilidad a las
reglas que gobiernan el manejo de presupuesto, acompaado de una mayor
flexibilidad administrativa. Estos centros han sido utilizados tambin para redisear
funcionalmente algunas dependencias del gobierno central incrementado a la
vez la autonoma administrativa. Los Centros de Responsabilidad disponen el
otorgamiento de recompensas compartidas, en la forma de beneficios colectivos
tales como el establecimiento de cafeteras, el mejoramiento de las condiciones
de trabajo y viajes de investigacin. Existe tambin la llamada nueva bonificacin
indexada (la Nouvelle Bonification Indiciarie- NBI) para los funcionarios pblicos
que ocupan puestos con responsabilidades especiales o que requieren de aptitudes tcnicas especiales.
Por su parte, las Cartasde Servicio Pblico, adoptadas por el Consejo de Ministros
en 1992, fueron diseadas para hacer del usuario la parte central de cada
dependencia pblica y mejorar la calidad en el servicio. Para garantizar la
transparencia y apertura fueron establecidos los tiempos lmite y los
procedimientos para apelar lasdecisiones (Decreto del 28 de noviembre de 1983),
adems de las acciones del Comit de Acceso a los Archivos Administrativos y
por el Comit de Registros de Cmputo y de Libertad de Acceso."
"En materia de simplificacin el Comit para la Simplificacin de los Procedimientos Administrativos (casI FORM)
yel Comit Regulador de la Codificacin permitieron avances en este rubro. Por ltimo, en lo relativo a la delegacin
de facultades tanto la Ley del 6 de febrero de 1972 Relativa a la Estructura Territorial de la Repblica yel Decreto
del 10 de /'uliO de 1992, constituyen una carta constitucional para la delegacin de facultades, han hecho de este
principio ey comn para regir la intervencin del Estado. Cabe sealar que tambin en la experiencia francesa de
calidad se ha puesto nfasis en un mejor recibimiento al cliente, asf como en la medicin y evaluacin mediante
el Consejo Cientfico de Evaluacin, que estableci una metodologa basada en indicadores de calidad e indicadores
para medir la satisfaccin del usuario.

(Modalidad: Investigaciones telicas, y te6rico-prcticas)
273
El caso de Alemania puede ser descrito al igual que el francs, por una bsqueda
de ajustes parciales que no ponen en cuestin la estructura administrativa
tradicional." Pueden distinguirse dos periodos en la historia de modernizacin

alemana marcados por el hecho crucial de la unificacin. En realidad su principal objetivo ha sido concentrarse en el esfuerzo organizativo de la administracin
federal a la nueva situacin territorial. Esta situacin implica que apenas se hayan
introducido algunas transformaciones en la gestin en el mbito federal. En donde
se han realizado cambios sustanciales ligadas a la Nueva Gestin Pblica es en
el mbito local. En ese sentido, hay que sealar el "nuevo modelo de direccin"
de las administraciones locales caracterizado por una estructura similar a la de
un grupo privado: separacin funcional entre poltica y administracin, gestin
descentralizada de recursos, gestin en funcin de resultados, formulas
contractuales e innovaciones en la gestin presupuestaria y de personal.
En la dcada de 1990 se asistea un nuevo intento de reforma de la administracin

federal cuyos objetivos se asemejan a los de la OCDE: reduccin de las funciones
del Estado a lo sustancial y fomento de una mayor participacin ciudadana. Se
trata del proyecto del ltimo gobierno del canciller Kohl dirigido a la reordenacin
del Estado Federal en el sentido de una reduccin de su tamao y tareas."
Reformas que no lograron consolidarse por su salida en el gobierno.
Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 383.

En este proyecto se pretenda la Introduccin de nuevos modelos de control de gestin, as como una mayor
flexibilidad presupuestaria y una simplificacin de procedimientos administrativos. Asimismo, se incluan dentro
del proyecto las polticas de privatizacin y desregulacin. Esteprograma fue desechado por '.!I nuevo gobierno
socialdemcrata que sucedi al que haba inspirado el programa, al considerar inadecuada la reduccin del Estado
y sus funciones al contexto alemn.
;0
51
274
Mencin Honorlflca del Pramlo IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgaclonaa te6rlcae, y tBriCO-prctlcae)
.. ..
Ihei
Por

Capftulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
SU
parte, desde finales de 1985 Portugal ha gozado de un perodo de
estabilidad poltica y de considerable desarrollo econmico. La integracin con

Europa ha creado retos para los agentes econmicos, la sociedad y el gobierno.
Para una pequea economa abierta como la portuguesa, los aspectos de calidad
han adquirido una nueva relevancia." Se trata no slo de producir ms sino
tambin producir cosas mejores para alcanzar una adecuada calidad en todos
los sectores del pas.
Lacalidad se mide por la ausencia de errores, omisiones, defectos, quejas, demoras

y malos entendidos, al mismo tiempo que hace un llamado al impulso
emprendedor y a la creatividad de hombres y mujeres que trabajan en la

administracin pblica y coloca a los ciudadanos y consumidores de servicios
pblicos como el punto focal de sus sctlvidedes.i"
En Portugal,desde 1986 el proceso de modernizacin de la administracin pblica

incluy iniciativas orientadas a crear una sensibilidad a las demandas ciudadanas
y enfocarse en el papel que juega el ciudadano. En 1991 el gobierno prest
particular atencin a las polticas de calidad en la administracin pblica y
reconoci que el mejoramiento de la cal idad tambin era un asunto
gubernamental. Despus, en 1993 un nmero de iniciativas y procedimientos
ya establecidos fueron consolidados mediante la aprobacin de la Carta de
Calidad en el Servicio Pblico.
Corte-Real, Isabel. "Tendencias Actuales y Futuras de las Iniciativas de Calidad en la Administracin Pblica
Portuguesa". Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE). Un GobiernoAlerta./niciativas
de Servicios de Calidaden laAdministracin. Mxico, DDF, 1997, p. 47.
53 Citado por Isabel Corte-Real. /bd. p. 48.
52

(Modalidad: Investigaclonea te6rlcea. y te6rlco-prctlcea)
275
Adicionalmente fueron publicadas la Carta de Calidad por Sectorese Indicadores

de Calidad; en 1992 se realiz un Concurso Nacional sobre Ideas sobre Calidad
recibindose msde 300 trabajos; un Concurso de Calidad en el Servicio Pblico;
una capacitacin a un grupo de veinte directores generales de todas las secretaras
que asistieron a un curso avanzado de capacitacin en el manejo de calidad
llevado a cabo en Portugal y Canad."
4.4.3 El modelo europeo septentrional
En este grupo se encuentran los pases escandinavos y los Pases Bajos. Estos
pases optan por un modelo aproximado a la Nueva Gestin Pblica, pero alterno
dotndolo de un perfil pragmtico que la separa de la concepcin radical del
mbito anglosajn ..55 Este conjunto de pases no rechaza de modo categrico el
modelo de gestin pblica tradicional, sino que cuestiona su utilidad en algunos
mbitos de la accin administrativa, sustituyndolo por otras frmulas basadas
en la eficiencia.
En el caso de los Pases Bajos existe una voluntad de reforma que se mantiene a
lo largo de las dcadas de 1980 y 1990. El objetivo global es la reduccin del
tamao y alcance del gobierno a travs de polticas de privatizacin, la creacin
de agencias y el anlisis de las diferentes formas de intervencin y gasto.
" Sin embargo, a pesar de los avances alcanzados existen limitaciones, entre las que se puede mencionar: 1) hay
sectores y reas en los que el xito de calidad no es visible de inmediato; 2) la actividad descentralizada tiene un
precio: se requiere de un equilibrio entre el rea central y la ejecutora para implementar la calidad y 3) la burocracia
cuenta con aliados: grupos intermediarios entre los sectores pblico y privado.
ssConde Martnez, Carlos. Op. cit. p. 384.
276

(ModaIIded: InveetIgaclonea te6rk:aa. Yte6rtco-prctices)
::"'.:
:!i.l
En 1982 es lanzada la iniciativa Grandes Operaciones dirigida al logro de seis

objetivos: 1) reconsideracin del gasto pblico; 2) reorganizacin de los servicios
administrativos centrales; 3) desregulacin de la intervencin gubernamental;
4) descentralizacin; 5) desburocratizacin de las organizaciones estatales; y
6) inicio de un proceso de privatizaciones.
Al inicio de 1990, se desarrolla en estos pases un nuevo proyecto denominado
Gran Operacin por la Eficiencia, cuya finalidad es reducir la tareas

gubernamentales y mejorar las estructuras organizativas. El programa acenta la
preocupacin por las consecuencias econmicas de la gestin pblica y sita
como objetivo central la reduccin del gasto pblico. A partir de este momento,
las transformaciones en Holanda se centran en objetivos especficos como es el
caso de la creacin de agencias responsables de la implementacin de polticas,
diversas medidas orientadas al cliente, intentos por aumentar la productividad
de la funcin pblica o la privatizacin del sistema de gestin de la seguridad
social.
Las innovaciones de la gestin pblica en los pases escandinavos se inscriben

en un modelo similar al holands. Sin embargo, se introducen reformas
sustanciales en determinados mbitos parciales inspiradas por la New Pub/ic
Management (Nueva Gestin Pblica)." El caso de Suecia es ilustrativo de las

tendencias de la gestin pblica de estegrupo de pases. Elmovimiento de reforma
56
Aunqueeste modelose aleja de los mecanismos de mercadocomo respuesta generala losproblemas pblicos,
y plantea su propia estratega alternativa de cambio.

(Modalktad: InveatIgacIonee tericas, Y te6rk:o-rictIc)
2n
se inicia como parte de los retos de internacionalizacin y de su ingreso en la

Unin Europea en la dcada de 1990. Las estrategias suecas fueron: reforma en
los procesos presupuestarios; introduccin de mecanismos de gestin por
resultados; y delegacin de la toma de decisiones del gobierno a las agencias
con respecto a los recursos necesarios para obtener resultados (organizacin,
personal y finanzas).
Por su parte, Dinamarca ha llevado a cabo una serie de reformas que pretenden
combinar el imperativo de la eficiencia atendiendo los postulados de la Nueva
Gestin Pblica y la defensa de la economa social de mercado a travs del
protagonismo estatal. La reforma fue definida en tres documentos que se refieren
a diferentes aspectos de la gestin pblica (Nuevas Perspectivas sobre el Sector
Pblico 1993, Bienestar para los Ciudadanos 1995 y Reforma Administrativa.
Estado de la Cuestin 1997).
A partir de 1993 sepone en marcha un programa de reformas parecidas al modelo
anglosajn. En primer lugar, se defiende una orientacin al cliente ampliando su

participacin en el diseo de los servicios pblicos. En segundo lugar, se
introducen reformas presupuestarias, centradas en la descentralizacin de las
decisiones y la medicin de resultados. En tercer lugar, se intensifica el uso de
frmulas de sociedades limitadas en las actividades del sector pblico, lo que
sera la traduccin danesa de la frmula de agencia."
57 tbid, p. 385. Conde seala que la particularidad danesa reside en el hecho de que el sistema de agencia haba
sido profusamente utilizada en los anos de 1970, con anterioridad a la generalidad de esta frmula. Incluso en los
aos de 1980 y 1990 se reestructura el sistema introduciendo una cierta dosis de centralizacin y de control
gubernamental ms estricto del sistema de agencia. la causa de esta reforma es que los daneses llegaron a la
conclusin de que las agencias ejercan un protagonismo poltico que no les corresponde.
278

(Modalidad: Investigacionestericas, y te6r1co-prctlcas)

CapItulo IV La Nueva Gestin Pblica en Accin
4.4.4 El modelo de los pases en transicin
Existe un ltimo grupo de pases con diversos niveles de desarrollo que estn
realizando transformaciones institucionales, tanto en el campo poi tico como en
el econmico." Por una parte se encuentran Mxico y Turqua, pases que con
ciertas salvedades, muestran significativas similitudes. En primer lugar, el menor
nivel de desarrollo en trminos comparativos los enfrenta al reto econmico, el
cual en ambos casos estfuertemente determinado por su integracin en espacios
econmicos y comerciales abiertos como es el europeo y el estadounidense. En
segundo lugar, ambos pases asumen principios democrticos cuyo traslado a la
prctica cotidiana resulta an insuficiente en diversos mbitos, por lo que la
profundizacin democrtica forma parte de su agenda poltica.
Por otra parte, hay que referirse a los pases ex-comunistas europeos: Polonia,
Hungra y Repblica Checa. La transicin de estos pases, profunda en trminos
polticos y econmicos, afecta cada vez ms directamente a los aparatos
administrativos del gobierno. Primero, porque seentiende que una administracin
pblica eficiente es una condicin indispensable para obtener un desarrollo
econmico adecuado. Segundo, porque la reforma de las estructuras y la gestin
administrativa es una condicin impuesta para el ingreso a la Unin Europea.
Por ltimo, hay que mencionar el caso de Corea. Setrata de un pas en transicin
en el que un rpido crecimiento econmico protagonizado por un Estado
5' lbid, p.p. 386.387.

(Modalidad: Inveatlgaclones tericas, y terico-prctlcas)
279
intervencionista ha generado mltiples tensiones polticas y sociales ligadas a

las escasas virtudes democrticas del rgimen poltico y a la importancia del
problema de la corrupcin. La grave crisis econmica que sacudi en los ltimos
aos a las economas asiticas ha sido la causa de diversos programas de reforma
durante los aos de 1990.
Para Conde (2001) existen rasgos comunes relacionados con el mbito de la

gestin pblica. El dilema ms importante se refiere a su modelo de gestin
pblica. Por una parte, el conjunto de ellos debe hacer frente al reto de afianzar
un Estadode Derecho en ocasiones frgil, lo cual da lugar a medidas tales como
la aprobacin de leyes de procedimiento (Corea), la creacin de la figura del
Ombusdman (Mxico y Turqua), el reforzamiento del control externo (Hungra)

y presupuestario (Repblica Checa). Del mismo modo, son generales las reformas
de la funcin pblica dirigidas a reforzar su profesionalidad y neutralidad."
Por lo que se refiere a los pases latinoamericanos, las reformas de segunda

generacin de la gestin pblica an no tienen los alcances y pretensiones de
los pases desarrollados y por supuesto de los realizados en la OCDE. Tal como
lo plantea el CLAD, los pases en desarrollo -particularmente los latinoamericanosslo pusieron en marcha en la dcada de 1980 reformas de primera generacin
dirigidas principalmente a la reduccin del gasto pblico, redimensionamiento
59 Enese sentido, resulta conveniente el regreso al modelo clsico de administracin pblica para aportar soluciones
a determinados problemas estructurales, por ejemplo, la separacin entre poltica y administracin que obstaculiza
el tradicional sistema de botn o la seguridad laboral y la promocin garantizada que hagan del servicio pblico un
destino profesional atractivo y permanente.
280

(Modalidad: Investigaciones terlcas, y terico-prcticas)
1..
.:. ~
;:

del aparato gubernamental, privatizacin de empresaspblicas y desregulacin,

para intentar alcanzar una disminucin en el dficit pblico. La crisis fiscal del
Estado habra llevado a realizar este tipo de reformas, que lograron disminuir los
gastos del gobierno pero que tuvieron una repercusin en la capacidad
gubernamental, en la oportunidad y calidad de los servicios pblicos.
Aunque Cabrero (1997) describe algunas experiencias de modernizacin de la

gestin pblica en pases de frica, el Caribe, Amrica Latina y Mxico, en su
gran mayora corresponden a las reformas de primera generacn. De hecho,
los Seminarios Internacionales de Redimensionamiento y Modernizacin de la
Administracin Pblica en Amrica Latina, celebrados en la sede dellNAP entre
1989 y 1990, son muestra fiel de este tipo de reformas de primer nivel.v'
Por su parte, Shepherd (1999) seala que en los pases de Amrica Latina y del
Caribe, el modelo jerrquico no ha funcionado bien. De hecho, el diagnstico
es que las administraciones pblicas de la regin ejercen un control excesivo.
As, no es de asombrarse que las tcnicas de la Nueva Gestin Pblica hayan
llamado la atencin. Muchos gobiernos de la regin son conocidos por la mala
calidad de susservicios pblicos y su excesiva regulacin. Aunque han alcanzado
logros sustanciales en cuanto a estabilizacin econmica.v Con algunas
6Cabrero Mendoza, Enrique. DelAdministrador al GerentePblico. Mxico, Instituto Nacional de Administracin
Pblica, 1997.
61 Instituto Nacional de Administracin Pblica. Memoria del Seminario Internacional. Redimensionamiento y
Modernizacin de laAdministracin Pblica. Mxico, INAp, 1989. Instituto Nacional de Administracin Pblica. .
Memoria 11 Seminario Internacional. Redimensionamiento y Modernizacin de laAdministracin Pblica. Mxico,
INAp, 1991.
62 Shepherd, Geoffrey. "Administracin Pblica en Amrica Latina y el Carlbe: en Busca de un Paradigma de
Reforma". En Losada Marrodn, Carlos. De Burcratas a Gerentes? Las Ciencias de la GestinAplicadas a la
Administracin del Estado. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, p.p. 81-82.
Mencin Honorrtlce del Premio IAPEM 2001

(ModaIIded: Investlgeclonestericas, y terico-prctlcas)
281
excepciones-Chile, Brasil, Ecuador, Jamaica, Costa Rica y Mxico-los resultados

limitados y parciales de las reformas al sector pblico, no han logrado implementar
las polticas de la Nueva Gestin Pblica.
Debido a ello, ser necesario poner en marcha reformas de segunda generacin

que, atendiendo a las necesidades e idiosincrasias culturales, permitan aplicar
transformaciones profundas en los modelos de gestin pblica. Al efecto, debe
buscarse, como ya ha sido comentado, pasar del Consenso OCDE al Consenso
CLAD, ya que setrata de requerimientos, necesidades y argumentos ms cercanos
a los pases latinoamericanos.
4.5 La necesidad de una gestin pblica comparada

La descripcin de las diversas experiencias en materia de gestin pblica, permite
comprobar los alcances de dicha transformacin. En opinin de Wright (1997)
las diferencias deben ser explicadas a partir de cuatro elementos: 1) presiones;
2) potencial; 3) ambiciones y 4) estructura de oportunidades polticas percibidas.
En primer lugar, las presiones derivan de circunstancias comunes como
particulares. Dentro de los aspectos comunes existe la necesidad del saneamiento
de las finanzas pblicas por diversas razones de cada pas. Las circunstancias
particulares tienen una gran variedad: en algunos pases la desburocratizacin
se plantea como una necesidad apremiante (Gran Bretaa, Francia, Grecia); en
otras la adaptacin a la Unin Europea es una fuerte causa explicativa (Espaa,
Grecia, Portugal); o el ingreso a la OCDE (Mxico).
282

(Modalidad: Investigaciones tetiCllS, y tBrico-prctlcas)

Ensegundo lugar, el potencial de reforma difiere en los distintos pases. Mientras,

la privatizacin slo obtiene protagonismo en los pases con un amplio sector
pblico empresarial, por su parte, la descentralizacin es un motor en los pases
fuertemente centralizados. Del mismo modo, el sistemade agenciasesuna medida
potencialmente innovadora en pases que carecan de este sistema, pero que no
es sustancial en quienes ya lo mantenan.
El tercer elemento sealado por Wright, -la ambicin reformadora- no responde

tanto a causas estructurales como a una voluntad poltica de cambio que deber
ser puesta en relacin con circunstancias polticas internas. Finalmente, un gran
nmero de circunstancias explica las diferentes estructuras de oportunidades:
liderazgo ejecutivo, contexto consensual o conflictivo, capacidad de
obstaculizacin o impulso de las estructuras burocrticas, papel de la oposicin
poltica, capacidad tcnica de las estructuras responsables de los cambios en la
Nueva Gestin Pblica.
El anlisis de las diferencias no debe ocultar ciertos rasgos comunes: en primer

lugar, el protagonismo gubernamental en los procesos de innovacin, en segundo
lugar, su permanencia a lo largo del tiempo y, en tercer lugar, el hecho de que las
reformas pueden ser definidas como un proceso de aprendizaje y adaptacin."
La comparacin de la gestin pblica por modelos muestra resultados

significativos. En el modelo anglosajn, mientras que los reformadores
63
Conde Martnez, Carlos. Op. cit.
p. 388.

(Modalidad: InvastigacionllB tericas, y te6rico-ptctlcas)
283
neozelandeses establecen referencias explcitas a las teoras de la agencia

desarrollando mecanismos de control poltico sobre los gestores pblicos, la
tendencia norteamericana es contraria, ya que pretende reforzar la capacidad de
los gestores para orientar estratgicamente sus agencias. As, los procesos de
innovacin en la gestin pblica estn fuertemente determinados no slo por las
circunstancias estructurales propias de cada pas, sino tambin por las distintas
consideraciones tericas que cabe mantener sobre la gestin pblica.
Por su parte, en el modelo europeo continental los casos de Francia y Alemania

son significativos. En ambos casos se observa la fortaleza de los principios
tradicionales de gestin administrativa frente a los intentos deliberados de reforma
que peridicamente inician sus gobiernos. Los mltiples obstculos a la
introduccin de reformas estructurales de gran alcance no significan, sin embargo, la parlisis de sus administraciones pblicas, sino la introduccin de
mejoras de tipo incremental dentro de una concepcin tradicional de la gestin
pblica.
En el modelo europeo septentrional, los casosholands y escandinavo muestran

nuevamente la importancia de los estilos nacionales de gestin pblica y la
modificacin de los principios de la Nueva Gestin Pblica, al pasar por sus
instituciones nacionales. Las frmulas corporativistas que tradicionalmente se
han desarrollado en estecontexto imponen una diferencia de gran alcance en la
articulacin de las innovaciones de la gestin pblica. En este modelo, una gran
284

(Modalidad: InveetlgaclonMtericas. y te6rico-prctlcu)
::-.:
.': .
;:.:

parte de los servicios pbl icos son proporcionados en colaboracin con diversas
instituciones sociales de naturaleza privada o semipblica y, en el caso
escandinavo, con un gran protagonismo de los gobiernos locales en la ejecucin
de los servicios y las polticas pblicas."
Por ltimo, los pases en transicin han impulsado un conjunto de reformas

inscritas en un modelo tradicional de administracin pblica que se considera
necesario para evitar la arbitrariedad del poder y la lucha contra la corrupcin.
Al lado de estas medidas, existen otras directamente ligadas al afianzamiento de
una economa eficiente sostenida por un Estado adaptado al contexto global. En
este sentido, se desarrollan programas ambiciosos de reduccin del tamao del
Estado, supresin de monopolios y desregulacin. El equilibrio alcanzado en
estos casos entre determinados principios de administracin pblica tradicional
y ciertas frmulas gerenciales moderadas, resulta esclarecedor en cuanto a la

conveniencia de aportar soluciones no dogmticas a los problemas que se
presentan.
En estecontexto, las experiencias de gestin pblica orientadas hacia la calidad

en el mbito internacional muestran que no existe una sola "mejor manera" de
hacer las cosas en asuntos de calidad en el servicio pblico. A la pregunta de
cmo poder conciliar el enfoque de calidad y la tradicin especifica del servicio
pblico francs? Trosa (1997) responde que es necesario definir a la calidad no
.. Lasreformas introducidas en estos pasesson el resultado de una reflexin pragmtica por parte de los responsables.
Las innovaciones se introducen de manera gradual y negociada. Al contrario que en el mbito anglosajn no
forman parte de un programa poltico de transformacin de contenido radical.
Mencin Honorlflca del Pramio IAPEM 2001

(Modalidad: Inves\igac:ioMsterlcas, y tarico-prctlcas)
285
tanto como voz del cliente "en contra" del servidor pblico, sino como posibilidad
de crear relaciones ms cercanas y duraderas entre los servidores pblicos y los
usuarios."
Como puede inferirse, existe una transformacin de la gestin pblica tradicional

por una Nueva Gestin Pblica de
resultados con una orientacin al cliente,
calidad en el servicio, medicin de resultados y de desempeo, as como rendicin

de cuentas. La Nueva Gestin Pblica seencuentra en proceso de transformacin
a partir de la implementacin de nuevas tendencias como el enfoque de calidad.
Sin embargo, no existe un nico modelo de calidad en los pasesde la OCDE. La

calidad no slo es percibida como la satisfaccin del cliente (usuario) sino como
una nueva relacin entre el sector pblico y sus usuarios. Esta percepcin ms
global de la calidad puede aportar mayores resultados y beneficios para los
ciudadanos. Otro aspecto que nos parece esencial resaltar, es el relativo a que el
cliente no se presenta de manera individual. El cliente se aglutina en grupos de
presin u organizaciones que los representan para defender sus intereses, por lo
que la satisfaccin del cliente, puede ser, en algunos casos, contraria al inters
pblico general. La calidad en la gestin pblica actual no genera eficiencia y
eficacia por s misma. Esta clase de gestin pblica debe ir acompaada de una
decidida poltica de descentralizacin, mayor autonoma a los gerentes pblicos
locales, un adecuado sistema de rendicin de cuentas y mejoramiento en su
sistema de incentivos personales.
65
Trosa, Sylvie. Op. cit. p. 307.
286
Mencin Honorlfica dal Premio IAPEM 2001

(Modalidad:Inveatlgaclonaa la6ricas, y la6rico-prctlcas)

En el mbito de las innovaciones de la gestin pblica, resulta prcticamente

imposible encontrar una estrategia de reforma que no aludiera explcitamente a
las obligaciones impuestaspor la globalizacin como justificacin de las medidas
emprendidas. En ese sentido, la accin de organizaciones como la OCDE, el
FMI, el Banco Mundial o la Unin Europea, son un factor que ayuda a comprender
la generalizacin de determinadas respuestas polticas a escala mundial. La
descripcin de las experiencias de reforma en la gestin pblica permite mostrar
el diferente alcance de dichas innovaciones administrativas." La explicacin de
las diferencias debe abordarse a partir del conocimiento de los sistemas polticos
nacionales, que determinan no slo la capacidad de la reforma, sino tambin la
voluntad de llevarla a cabo.
4.6 La transformacin de la gestin pblica
Puede inferirse, que tanto en el mbito terico como prctico, la Nueva Gestin
Pblica presenta aspectos que no han sido analizados de manera profunda. La
polmica se encuentra situada en la discusin de s la gestin pblica representa
un nuevo paradigma posburocrtico dentro del contexto de la administracin
pblica y en qu medida pueden aplicarse exitosamente las tcnicas de la
administracin privada y los negocios a los asuntos pblicos.
Cabrero afirma que existen textos que han contribuido al campode la gestin
pblica no slo por su capacidad descriptiva, sino por su solidez conceptual:
"Conde Martnez, Carlos. Op. cit. p.p. 392-393.

(Modalidad:Investigaciones te6rIcas. y te6rico-prctices)
287
Jos Juan Snchez GonZlez
Heclo (1978), Almond (1988), Hood y lackson (1991), Ingraham y Kettel (1992),
Lynn (1996) y Bozeman (1987 y 1993). Sin embargo, estos trabajos no constituyen
un todo coherente, ya que "la gestin pblica es un campo en construccin, el
cual busca un equilibrio entre la teora y fa prcticav.v' Desde el punto de vista
terico, estos trabajos carecen de los principios de validacin cientfica. A este
respecto existen problemas de maduracin, seleccin, interaccin y efectos de
reaccin a las medidas descritas, confundindose continuamente seleccin con
tratamiento.
Una debilidad fundamental es que la mayora de los textos relacionados con la

gestin pblica han surgido de la experiencia norteamericana. Supone que la
construccin de la gestin pblica depender de su capacidad para llevarla a
cabo, cuando no existen trabajos que se refieren a la gestin en otros contextos
econmicos, polticos o culturales. La administracin pblica comparada entre
realidades nacionales ni siquiera es mencionada. La gestin pblica nace en un
pas con una economa de bienestar, que no es comparable con la mayora de
los pases latinoamericanos. Esta es una de las mayores limitaciones en el campo
de la gestin pbl ica.
Recurrir a la poltica y a la administracin pblica comparada permite mostrar

cules han sido las diversas soluciones que en el mundo se han dado a los retos
administrativos, y las formas en que se pueden evitar los errores cometidos en
ese proceso, adaptar los aciertos y tomar en consideracin la especificidad de
67
Cabrero Mendoza, Enrique. Op. cit., p. 22.
288

(ModalIdad: lnvestigal:lonM tericas. y te6rico-prctjca)

los contextos dados." En primer lugar, la tarea de gobernar es una tarea

crecientemente compleja y difcil en todo el mundo, por lo que la administracin
pblica comparada ensea mucho de los aciertos y errores de otros pases ::,en
particular, en las naciones latinoamericanas. En segundo lugar, en Amrica Latina
se ha revalorado la importancia de la reforma administrativa como soporte de
otras reformas como el servicio civil de carrera; en tercer lugar, las reformas
administrativas son una tarea complicada debido a los actores involucrados, la
crisis de los paradigmas y los diversos dilemas existentes en el campo." Guy
Peters (1999) afirma que el estudio comparado de la administracin pblica es
fundamental, no slo para el entendimiento de las cuestiones administrativas,
sino tambin para comprender el contexto en que se realizan las reformas
administrativas.
La administracin pblica comparada es una rama especializada en el estudio

de la administracin pblica. El desarrollo de las teoras de la organizacin y de
la gerencia en un nivel general pueden ayudarnos a entenderla pero no debemos
esperar que todas las respuestas provengan de ese terreno, por frtil que sea. La
naturaleza pblica de la administracin pblica y la necesidad de entender el
contexto social, cultural y poltico de las organizaciones hacen de la
administracin pblica algo especial. Por lo tanto, la adaptacin de enfoques
.. Mndez. Jos Luis. "Estudio Introductorio" B. Cuy Peters. La Poltica de la Burocracia. Mxico. Colegio Nacional
de Ciencias Polticas y Administracin Pblica. F.e.E., 1999. p. 9. "La pregunta central que la poltica comparada
nos debera ayudar a responder sera: Esposible descentralizar el poder y al mismo tiempo a) combatir en lugar de
favorecer las tendencias a la corrupcin en la regin, y b) fortalecer en lugar de debilitar la capacidad de los
Estados latinoamericanos para guiar de manera adecuada el desarrollo nacional."
bid. p. 58.

(ModalIdad: InvestIgaClones terIcaa. Y terlco-pr6ctIc)
289
administrativos ms generales -algo que consideraramos fructfero para su

desarrollo- deber hacerse con mucho cuidado y con la debida consideracin
de factores contextuales y situacionales."
Por lo que respecta al paradigma burocrtico de Barzelay (1994) presenta al

menos dos restricciones. Primero, no aprende de todas las experiencias debido a
que no considera los casos particulares donde el xito no puede ser evaluado a
largo plazo, sino slo aquellos definidos por el investigador de acuerdo a sus
propsitos. Segundo, la transferencia de las experiencias es una ilusin. Cada
caso se desarrolla en condiciones especificas, donde los diversos factores se
combinan de formas nicas. Este tipo de prcticas que obtienen conclusiones de
sentido comn, no es una teora que se pueda probar."
Asimismo, es claro que la modernizacin de las agencias gubernamentales en

los pases desarrollados esen muchos casos un problema estrictamente de mayor
eficiencia administrativa. Enel continente latinoamericano la modernizacin es
un problema ms amplio, interrelacionado y complejo de lo que a simple vista
parece. Es un problema de cambio poltico, social, econmico y administrativo.
En muchos pasesde Amrica Latina, hoy en da los problemas de gestin pblica

no slo tienen que ver con un mejor desempeo de las agencias, tambin tienen
Peters, B. Guy. La Poltica de la Burocracia. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin
Pblica, F.C.E., 1999, p. 80.
71 Arellano, Gault, David. "Gestin Pbl ica en Estados Unidos: Crisis y Estado del Arte". Gestin y Poltica Pblica.
Mxico, C1DE, vol.Iv, nm. 1, primer semestre de 1995, p. 134. Elautor cita a Overman y Boyd: "Estas investigaciones
obtienen sus principios posburocrticos de partida, saben qu hacer aun antes de llegar ahl, y entonces velozmente
descubren la validez de sus ideas."
70
290

(Modalidad: Investigaciones te6rk;as, y terico-prcticas)

mucho que ver con la gobernabilidad de los pases. (... )fsto hace que la gestin
pblica en nuestros pases se enfrente a dilemas todava ms complejos que en

los pases desarrollados en
105
que surgi este enfoque. Se trata de una gestin
pblica capaz de generar eficiencia, eficacia y legitimidad simultneamente. 72
La gestin pblica en nuestros pases latinoamericanos no puede ser considerada

como la simple traduccin de ideas, tcnicas y propuestas que han surgido en
los Estados Unidos, para aplicarse de manera directa sin considerar el contexto
de las administraciones pblicas y su grado de modernizacin administrativa."
Para nuestras realidades el concepto de gestin pblica es ms amplio y a la vez
ms complejo, integra ms variables y ms preocupaciones por el diagnstico
del problema que por. las soluciones tcnicas.
Asimismo, existe una serie de contradicciones, lmites y dilemas que no ha resuelto

la gestin pblica. El afn de vincular la administracin pblica a los criterios de
mercado y de eficiencia, no elimina el problema sustantivo: se est tratando con
sociedades plurales, con mltiples valores y diferenciados objetivos, donde no
existe un criterio racional para ordenar los valores y donde lasesferas de influencia
y poder estn desequilibradamente distribuidas." por lo que los esquemas

establecidos en la gestin pblica limitan la posibilidad de realizar las reformas
de la administracin pblica en los trminos establecidos por la OCDE.
Ibid. p. 23. Sobresaltado mo.
Para Cabrero la gestin pblicaesel nicocaminoparareformar laadministracin pblica:"Finalmente, cabesealar que
lareflexinsobregerencia pblicasibien sepercibeen algunos mediosdenuestros pases como unatentado a la tradicional
visinde laadministracin pblica,paradjicamente pareciera serla nicavapararecobrar lagobemabilidad antesociedades
que cambian, presionan al aparato gubernamental, y exigenuna mayor transparencia y agildaden suaccin". Ibid. p. 24.
Aunque no compartimos plenamente esta posicin, en nuestra opinin, lasexperiencias de reforma administrativa en la
dcada de 1970 llevadas a cabopor lospases latinoamericanos, puedenserexperiencias que Ruede aportarconocimiento
paralasfuturas reformas. Lareforma administrativa deberealizarse dentrodel contextode fareforma del Estado. Lagestin
p'blica esuna Pilrte esencial paramodernizarla administracin pblica.
4 Arellano, Gault, David. Op. cit. p. 45.
72
l)
Mencin Honorfica del Premo IAPEM 2001

291
Captulo V
Gestin Pblica y Governance
La dicotoma poltica-administracin planteada por Wilson

(1887) surgi como una posibilidad para conformar un
cuerpo de conocimientos que pudiera constituirse en una
disciplina separada de su progenitora: la Ciencia Poltica.
Esta situacin no fue posible, debido en parte, a que la
Administracin Pblica no se encuentra aislada de su
entorno y que se administra -a los seres como a las cosasen un mbito politizado. El tiempo demostr que cuando
se toman decisiones administrativas para fortalecer la
capacidad gubernativa, al mismo tiempo, dichas decisiones
tienen implicaciones en lo poltico.

(ModalIdad: Investigaciones tericas. y te6rico-prctlcas)
293
En este capitulo partimos de la tesis' de que la gestin pblica contribuye a

fortalecer la capacidad administrativa del Estado, mientras que la governanceen la traduccin que se desee- contribuye a fortalecer las capacidades polticas
y legitimidad del propio Estado, Por el contrario, una de las mayores debilidades
de la Nueva Gestin Pblica (New Public Management)) es que slo sepreocupa
por las implicaciones tcnicas y resultados administrativos, en detrimento de las
capacidades polticas de la governance.
Asimismo, se vincula a la governance con la gestin pblica, para identificar su

origen, definicin, traduccin, propsitos y significados, para destacarlos atributos
requeridos que permitan lograr una autntica gestin pblica democrtica, plural y con vocacin participativa. A nuestro parecer, la governance es una
herramienta til que permite comprender la naturaleza poltica de la gestin
pblica.
5.1 Tendencias actuales de la administracin pblica: gestin pblica

y governance
Luis Aguilar Villanueva (2001) afirma que existen dos tendencias que animan y
reorientan a la Administracin Pblica, entendida stacomo estructura y proceso
de gobierno, como ejercicio profesional y disciplina. La primera tendencia
recupera, reactiva y reconstruye la capacidad administrativa de la administracin
pblica, mientras que la segunda recupera, reactiva y reconstruye la naturaleza
294

(Modalidad: Investigacionesterlcas, y terico-prcticas)
l..
:i 1..:

Capitulo V Gestin Pblica y Governance
pblica y poltica de la administracin pblica. Lasdos tendencias tienen puntos

de convergencia y complementariedad, pero orientaciones, preferencias, temas
y acentos distintos.'
La primera tendencia, acenta la reconstruccin de la capacidad administrativa

-gestin pblicade la administracin pblica, guarda indudablemente relacin
directa con las medidas de ajuste y equilibrio de las finanzas pblicas que fueron
indispensables para salvar al Estado Benefactor de su bancarrota fiscal y para
mantener la salud de las finanzas pblicas; pero obedece tambin a la necesidad
de asegurar la capacidad de respuesta de las democracias a la demanda social
por bienes, servicios y oportunidades que emergen de una sociedad con sectores
cada vez ms diferenciados
y autnomos y, a la vez, con grandes ncleos de
poblacin arruinados por la pobreza de sus condiciones de vida.
En esta perspectiva, se acenta la incorporacin de formas organizacionales y

mtodos gerenciales en las estructuras gubernamentales a fin de otorgar sentido
de direccin a los gobiernos y potenciar el manejo de los entornos, para lo cual
se introducen en la administracin pblica formatos de organizacin
postburocrtica
y mtodos de direccin estratgica, administracin de calidad,
reingeniera de procesos y gestin de conocimiento, entre otros.
La segunda tendencia de reactivacin de lo pblico -governance- de la

administracin pblica es una consecuencia directa de la lucha por democratizar
1 AguilarVillanueva, Luis. "Los Perfiles de la Gobernacin y Gestin Pblica al Comienzodel Siglo XXI". Enlace. Mxico,
Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, No. 51, 2001.

(Modalidad: Investigaciones te6rtcas, y tericoprctlcas)
295
al rgimen poltico y es resultado del despertar de la ciudadana y la sociedad

civil que ahora toma partido sobre la actuacin de los poderes pblicos y se
pronuncia en los asuntos pblicos que son de inters para sus comunidades.
Existe un mayor nfasis en la disciplina y prctica administrativa, en la legalidad
de la actuacin gubernamental, en la transparencia de los gobiernos, en el
ejercicio de los recursos pblicos y en la rendicin de cuentas al pblico
ciudadano sobre las razones de sus decisiones y los resultados de su accin.
Gobernanza (governance) es una palabra y un concepto que se ha vuelto

ltimamente muy popular. Durante mucho tiempo, la palabra governance
signific simplemente "gobierno", y esto referido al aspecto del proceso de
gobierno. Sin embargo, en la actualidad el trmino se utiliza para indicar un
nuevo modo de gobernar: la "gobernanza moderna". "Gobernanza moderna
significa una forma de gobernar ms cooperativa, diferente del antiguo modelo
jerrquico, en el que las autoridades estatales ejercan un poder soberano sobre
los grupos y ciudadanos que constituan la sociedad civl"," En la gobernanza
moderna, las instituciones estatales y no estatales, los actores polticos y privados,
participan, ya menudo cooperan, en la formulacin y la aplicacin de polticas
pblicas. La estructura de la gobernanza moderna no se caracteriza por la
jerarqua, sino por actores corporativos autnomos y por redes entre
organizaciones.
1 Maynetz, Renate. "El Estado YlaSociedad Civil en laGobemanza Moderna". Reforma y Democracia, Caracas, CLAD, No.
21,octubre de2001,p.9.Seala que paraquepueda darselagobemanza moderna debecumplirse unaseriede condiciones
estructuralese institucionales previas. El poder debeestardisperso en lasociedad, perode manerafra~tada e ineficiente.
Para ello, lasautondades deben poder seraceptadas como guardianes del bienestar pblico. Asimismo, debe existir una
SOCiedad Civil. fuerte, funcionalmente diferencia~ y bienorganizada. Adems de que losactores corporat~ tienen~ ser
cadaunoeficiente en supropiaesfera, smqueninguno donimea losdems, y debencooperaren lafonmulaClt1 de polncas
pblicas, en vez de limitarse a pelearentreellos.
296

(Modelidad: Investlgaciona tericas, y te6rlco-prclicas)

Para Luis Aguilar (2001) las dos tendencias renovadoras -gestin pblica y
governance- tienen mucho que ver con la definicin y consolidacin del papel
del Estado y, particularmente, el gobierno habr de cumplir para provecho de la
comunidad en condiciones de globalizacin econmica, revolucin tecnolgica,
nueva economa, regionalizacin, resurgimiento de nuevas identidades locales,
agudizacin de las desigualdades sociales y riesgos ambientales.'
Al mismo tiempo, las dos tendencias coinciden en la centralidad en el ciudadano,

que ambas recuperan y revaloran por diversos caminos y razones. Por la vertiente
pblica ocurre la recuperacin del ciudadano que valora al ciudadano como
nacional, elector y contribuyente; mientras que por la vertiente gerencial se le
entiende como usuario, cliente y consumidor del servicio pblico cuyos
requerimientos y expectativas deben ser satisfechos.
En ese sentido, seala Prats (2001) que la gobernabilidad no la puede garantizar

slo el gobierno. Poreso no sehabla de gobernacin que es la accin del gobierno,
sino que la gobernabilidad segarantiza hoy pasando del gobierno y de la gestin
pblica a la governance. As, es lgico que se necesita pasar, de acuerdo a la
frase de Metcalfe, de la administracin pblica al management y de ste a la
govemence,'
:/pbid,p,12'lo
o' en A,menca
o' L'
,
ort~s I Car? a, loan, "La Importancia del,a Gabernabilidad
ilida Democrat!ca
atina y en Mx'"
o ICO 'o P,rospectIVa,
MXICO, f'ohtica Nueva, A.c., No. 19, noviembre de 2001, p. 4, (Entrevistarealizada por Rafael Martnez' Puon).

(Modalidad: InvestigacioFlll$ tll6riC8$, y tll6rico-prcticas)
297
5.2 La gestin
pblica como fortalecimiento de la capacidad
administrativa del Estado
La gestin pblica, de manera general, pretende fortalecer la capacidad

administrativa y de respuesta del Estado. Frente a la preocupacin por los
problemas administrativos de los gobiernos, la gestin pblica es una herramienta
til para mejorar sus resultados, as como su mayor nivel de aceptacin
(legitimidad) por parte de los ciudadanos.
Motta (1991) sostiene que la ineficiencia y la debilidad institucional de las

organizaciones pblicas pueden tener su origen en la falta de actualizacin
administrativa o la carencia de habilidades gerenciales. Tanto los anlisis ms
simples de la gestin pblica como los diagnsticos para reformas administrativas
revelan que ambos aspectos son determinantes para ofrecer los resultados que
espera la sociedad."
La problemtica administrativa y su relacin con la infraestructura poltica puede

ser mejor entendida cuando seanalizan lasfunciones desempeadas por el Estado
en la sociedad. Los gobiernos mediante leyes procuran determinar funciones,
papeles y fuentes de legitimidad para la administracin pblica. A pesar de las
concepciones legalesy constitucionales, el xito de la administracin democrtica
depende, tanto de la prctica poltica de esos valores como de las formas
gerenciales que se utilizan en la administracin de los asuntos pblicos.
sMJtta, Paulo Roberto. Innovacin y DemocratiZiJCin delaGestin Pblica. Caracas, CIAD, 1991,SerieTemas de Coyuntura
en Gestin Pblica, p. 9.
298
Mencin Ho n e r tf l e a del Premio IAPEM 2001

(ModaIidlld: Investigaciones tericas, Y terlco-prellcas)

La ausencia de una prctica de administracin democrtica produce en la

poblacin incredulidad y desconfianza respecto a la capacidad gubernamental.
Por eso, paralelamente a las propuestas legales y a las reformas administrativas,
es necesario recuperar constantemente la credibilidad de la poblacin en la
capacidad administrativa de los gobiernos para responder al inters pbl ico,
adems de reforzar las bases ticas y morales de la accin gubernamental
mediante mayores mecanismos de legitimidad."
Por tanto, para Motta (1991) es indispensable mejorar las capacidades

administrativas del Estado mediante una gestin pblica democrtica, en la que
destacan los siguientes asuntos:
1.
Demandaspor formas msdemocrticas y participativas de gestin pbl ica;
2.
Nuevas expectativas sobre un desempeo ms eficiente y eficaz de la
administracin pblica;
3.
Demandas por ms y mejores servicios pblicos por parte del gobierno;
4.
Aceptacin de un nuevo papel del Estado, con redimensionamiento de
sus funciones y aparatos administrativos;

5.
Presiones para desconcentrar la maquinaria administrativa del Estado,
unidas a presiones para la descentralizacin y la gestin pblica comunitaria;

6.
Mayor politizacin de funcionarios que, como clase o como grupos
profesionales diversos, articulan interesescolectivos para interferir en la poltica

pblica;
, bid, p. 10.

(Modalidad: Inveatlgaclones te6rk:as, y terlco-ptctlcae)
7.
Presiones para la reconstruccin de la tica en la gestin de los asuntos
pblicos;
8.
Demandas de mayor transparencia y responsabilidad pblica en los actos
de autoridades gubernamentales.
La perspectiva de la gestin pblica democrtica sugiere una nueva base de

accin y legitimidad, que depende ahora menos de la racionalidad legaladministrativa de origen tecnocrtico y mucho ms de nuevas relaciones de
gobierno con la sociedad y de compromisos con el desarrollo social, econmico
y polftico.'
Lagestin pblica tiene que serentendida en su amplio sentido social, poltico y

econmico, adems de ser comprendida en los parmetros de la vida
organizacional de las instituciones pblicas. Lo que el gobierno hace o deja de
hacer no slo esproducto de disposiciones jurdicas, sino tambin de un conjunto
de adaptaciones constantes de las instituciones pblicas a las condiciones del
entorno social, econmico y poltico. Por eso, a pesar de su relevancia, el anlisis
jurdico posee sus lmites para entender lo que realmente pasar en la Nueva
Gestin Pblica actual.
/bid, p. 12.
300

lModalidad: investigaciones tericas.Y terlco-prclIc)

5.3 La governance como fortalecimiento de la capacidad poltica

del Estado
Aguilar Villanueva (2001) sostiene que la crisis se volvi la categora central y

popular de la descripcin e interpretacin de la realidad poltica, econmica y
publiadministrativa del pas." Entonces, la democratizacin del rgimen
(transicin democrtica), liberalizacin de la economa (cambio estructural de
la economa) y la reforma del Estado, fueron las estrategias que se consideraron
idneas en los pases para superar la crisis poltica y econmica.
La governance como paradigma terico conceptual, tiene como propsito esencial

demostrar que fortalecer la capacidad poltica del Estado resulta fundamental
para acompaar las reformas implementadas en la gestin publica, ya que en
estas se fortalece la capacidad administrativa. Este dilema es central para la
administracin pblica, debido a que pueden mejorarse las capacidades
administrativas del Estado mediante las polticas de la Nueva Gestin Pblica.
Sin embargo, la governance destaca como un contrapeso idneo para adecuar
las condiciones polticas al proceso de cambio administrativo.
La cuestin de la governence -traducida como gobernabilidad, gobernacin,

capacidad de gobierno, gobernanza, gobernancia o buen gobierno- cuando se
libera de su ambiente de crisis, consiste en plantearse de manera positiva y con
'/bid, p. 14.
MenCl6n Honorrfica del Premio IAPEM 2001

(ModaHdad: Investlgeclones te6rIcas, Yteri<:o-prictI)
301
visin de largo plazo la cuestin sustantiva de qu tipo de gobierno se requiere

para que sea factor de coordinacin, fortalecimiento y xito de la sociedad, en
lugar de desorden, atraso, costo y dao.
La governance vuelve a poner en el centro del anlisis al gobierno. Ello a partir

del hecho de que el gobierno sigue ocupando todava el lugar central e
irremplazable de direccin y coordinacin de la sociedad, dado que buena parte
de las organizaciones sociales y locales no muestran una aceptable capacidad o
suficiencia para resolver sus problemas y autoregularse o bien tienden a ser
dependientes del gobierno en el desahogo de sus problemas.
Para disponer de un gobierno democrtico funcional, capaz y socialmente

aceptado por sudesempeo y resultados, serequiere adicional y simultneamente
edificar, restaurar o renovar de inmediato otras instituciones polticas -por
ejemplo, la relacin del poder legislativo con el ejecutivo- y las instituciones
judiciales, ascomo lasinstituciones y actividades de la productividad/distribucin
econmica, las instituciones de identificacin e integracin social y, por cierto,
dar forma a una gestin pblica eficaz y de calidad."
La cuestin de la gobernabilidad, expuesta bajo el supuesto de la crisis, con todo
y su dramatismo, se desvanece cuando la pregunta encuentra su respuesta en la

governance (paraAguilar traducida como gobernacin). Enrealidad, la posibi Iidad
'/bid,p.17.
302

(Modalidad: Investigaciones te6rk:as. y te6rico-prcticas)

de evitar la crisis o la posibilidad de gobernar va a depender de la capacidad

efectiva de gobernar. Esta capacidad de gobernar se muestra y acredita en las
pautas que siguen los agentes gubernamentales y los instrumentos que emplean
para relacionarse con los diversos actores y grupos sociales, con el fin de crear y
consolidar la coordinacin entre los actores participantes de la sociedad.
Por su parte, Maynetz (2001) seala la relacin existente entre gobernanza

nacional e internacional. Al respecto sostiene que vale la pena considerar en
qu medida tiene sentido concentrarse en construir estructuras nacionales
efectivas para hacer frente a los problemas y en qu medida se deben dedicar
esfuerzos a obtener influencia en las polticas internacionales. Sin embargo, no
se trata de elegir por uno u otro: la efectividad poltica interna y la gobernanza
internacional efectiva -o global como se denomina- estn estrechamente
conectadas. "La condicin para el logro de la solucin de problemas en el plano
internacionales una gobernanza nacional efectiva".lO .
5.3.1 Definiciones de la governance
Existe una diversidad de traducciones de la voz governance, que implica una

complejidad en su propia definicin. A continuacin se presentan definiciones
que se consideran representativas, aunque puedan existir incongruencias en
algunas de ellas yen las orientaciones que proponen.
10
Maynetz, Renate. "El Estado y la Sociedad Civil en la Gobernanza Moderna". Op. cit. p. 18.

(Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rIco-prctlcas)
303
El origen de la palabra governance se remonta a las que, en el latn clsico
y en
el griego antiguo, se empleaban para referirse a la "direccin de las naves".

Originalmente se refera esencialmente a la accin o el modo de gobernar, guiar
o dirigir la conducta y se cubra con government:" Durante mucho tiempo, su
empleo se limit a cuestiones de carcter constitucional y jurdico relativas a la
direccin de los "asuntos del Estado" o direccin de instituciones o profesiones
concretas en las que haba mltiples interesados. En la actualidad, el factor
esencial de su renacimiento ha sido probablemente la necesidad de distinguir
entre buen gobierno y gobierno, de manera que buen gobierno se refiera a las
modalidades y maneras de gobernar, y gobierno a las instituciones ya los agentes
encargados de gobernar
y el acto mismo de ejercer el gobierno.
Asimismo, es necesario diferenciar a la governance del goverment." Por govem-
ancese entiende la estructura que asume un sistemasocial y poltico a consecuencia

del esfuerzo y de las intervenciones practicadas por los distintos actores presentes
en l; en esta configuracin ningn actor desempea un papel de primer plano,
sino que seproducen numerosas interacciones entre la pluralidad de actores. Por el
contrario, la actividad del government (o gobierno), normalmente atribuida a las
administraciones pblicas, consisteen la animacin y, sobre todo, en la coordinacin
de los distintos actoresdel sistema socioeconmico, de maneraque lasintervenciones
pblicas y no pblicas seancapaces de responder a las exigencias de complejidad,
diferenciacin y dinamismo.
" lessoo. Bob. "El Ascenso del 'Buen Gobierno' y los Riesgos de Fracaso: el Caso del Desarrollo Econmico". Revista
Internaciona/ de Ciencias Socia/es, marzo de 1998, No. 155. www.unesco.org!issVrics155/titlepage.155.html.
11 Meneguzzo, Marco. "De la New Pub/ic Management a la Pub/icGovemance: ef Pndulode la Investigacin acerca de la
Administracin Pblica". Gestin y Anlisis de lb/ticasPblicas, Madrid, INAP, No. 10,septiembre-diciembre 1997, p. 38.
304
Mencin Honorrfica der Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prcticas)
GESTIN PBUCA y GQVERNANCE

Para Sola (2001) sera conveniente Contar con una traduccin nica del trmino
ingls governanee. En la prehistoria de la voz governsnce. es interesante observar
que procede del francs antiguo gouvernance, precisamente el trmino que
adoptaron los franceses hace pocos aos, cuando detectaron y estudiaron este
problema; una solucin que ahora muy pocos discuten. Gouvernance era hasta
hace poco, una palabra francesa tan en desuso como su equivalente gobernanza
en castellano; una y otra tenan el mismo significado (gobierno) cuando la primera
se introdujo en el ingls en el siglo XIV.13
Para esta autora, la cuestin no irrumpi de forma masiva en el discurso poltico

hasta principios de los noventa, aunque su gnesis terica se remonta a 1985,
ao en que J.R. Hollingsworth y L.N. Lindberg publicaron el artculo titulado
"The Governance of the American Eeonomy: The Role ofMerkets, Clens, Hierarchies, andAssociative Behavior". Los mismos autores y J.c. L. Campbell volvieron
a publicar aos ms tarde una obra que se considera una referencia bsica: "The
Governance of the American Eeonomy" (Cambridge, University Press, 1991).
Posteriormente en la Cumbre de la Tierra de Ro de laneiro celebrada en 1992,
la traduccin de governance se estableci como: gobierno, administracin,
rgimen de administracin, autoridad o reglamentacin. A continuacin algunas
de las interpretaciones ms comunes de govetnence
l)
SoL1, Amadeu. "LaTraduccin de Covemance". Punto y Coma. No.65. Www.eurq:ta.eu.inVcommmllranslationtbulletinsl
~52.htm.
Mencin Honorfflca de' Premio IAPEM 2001

~:~teelrIcaS.y~)
305
Cuadro 5.1
Definiciones de governance
T(Ormino
Venta 'as
Desventa 'as
1.- Gobernanza
Seencuentra en el Diccionario de la Real

Academia Espaola.
Tiene correspondencia con el ingls y el
francs, el nuevo sign ificado de
"gobernanza" como mtodo o sistemade
gobierno, de forma que comprenda un
amplio abanico de supuestos.
En ingls (governance), en francs
(gouvernance), en portugus (governanc;a)
y el espaol (gobernanza).
Es evidente que la voz gobernanza es poco

conocida entre los hablantes de la lengua
espaola.
2.- Gobernancia
Tiene una presencia significativa en los

textos.
Fue introducido por Carlos Fuentesen un
discurso ante el Senado de la Repblica
el 16 de noviembre de 1999.
No plantea problemas de interpretacin y
permite distinguir entre gobierno,
gobernabilidad y gobernancia.
Es un neologismo diferente a otras

soluciones (gobierno, gobernabilidad) que
pasan inadvertidas a expensas del rigor
terminolgico y a una posible confusin
del lector.
3.- Gobernabilidad
Es sin duda la traduccin msutilizada por

los expertos y quiz tambin por los
traductores.
Tiene una presencia acadmica e
institucional importante.
El principal y de no poco peso, es la

confusin con governabilitylgovernance y
la consiguiente asimetra y desventaja
terminolgica respecto a otras lenguas.
Fuente. Elaboracin propia con la ideas de Amadeu, Sola Op. clt, p. 4-6.
Abundando en estas ideas, Sola (2001) seala que el problema de traducir

governance como gobernabilidad tiene como Iimitante la voz governability.
Mientras que la gnesisterica del concepto de governance se sita, a mediados

de 1980 y el grueso del debate en plena dcada de 1990, el discurso poltico
sobre la governability tiene su origen en la llamada crisis de gobernabilidad
(governability crisis), a principios de los setenta y su referencia terica esel informe
de la Comisin Trilateral iTbe Crisis of Democracy. Report on the Governability

of Democracies to the Trilateral Comisin, 1975), que suele citarse como "Informe
sobre la Gobernabilidad de las Democracias".
308

(Modalidad: Investigaciones te6rioae. y te6rlco-prctlcas)
GESTINPBLICA Y GOVERNANCE
Una propuesta para diferenciar a la governability y la governancees la que sostiene

Nicandro (2001 J. Aunque vinculados en su raz etimolgica, su uso y aplicacin
se refieren a fenmenos sociopolticos. Mientras el concepto de gobernabilidad
democrtica (democratic governabilityJ es asociado por varios acadmicos a los
conceptos de orden, estabilidad, eficacia y legitimidad poltica basada en la
democracia, el de governance ha sido asociado a los conceptos de codireccin,
interaccin y cogestin, yen algunos casosde conduccin (steeringJ entre actores
polticos y sociales." Esta diferencia se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro No. 5.2
Usos y adjetivaciones de los conceptos de gobernabilidad y governance
Rl'Il'Il'IU id'
Covcruahilit
(,OVl'IIJ.11H l'
Traducciones alternativas
Gobernabi Iidad
Gobernacin; gobernalidad;
gobernabilidad; buen gobierno;
gobernanza.
Adjetivacin en relacin con

los regmenes polticos
Gobernabi Iidad dictatorial;

Gobernabilidad autoritaria;
Gobernabil idad
democrtica
Gobernabilidad democrtica
(demacratic governance).
(democratic governabilityl.
Asociada a mbitos o a actores
polticos y sociales
Adjetivacin
normativa
Gobernabilidad ejecutiva;
Gobernabi Iidad legislativa;
Gobernabilidad social.
Coad gavernance
conceptual
Fuente: Tomado de Csar Nicandro Cruz.
Societal governance; european

governance; citizen governanee;
coroorete governance; local
governance.
Op. cito p. 16.
En esta perspectiva, la gobernabilidad es entendida como la capacidad de

presentare implementar decisiones polticas mediante cauces institucionales y
14 Nicandro Cruz, Csar. "Gobemabilidad y Govemance Democrticas:el Confuso y no SiempreEvidenteVfnculoConceptual e Institucional". Prospectiva. Mxico, PolfticaNueva, A.c., No. 19, noviembre de 2001, p. 16.

(Modalidad:Investigaciones tericas, y I8rICo-prctlcas)
307
reglas del juego establecidas en los regmenes democrticos. La gobernabilidad

esentendida como un atributo sistmico, una capacidad y seconfiere su existencia
a la rama ejecutiva del gobierno y al sistema poltico en su conjunto. En
contrapartida, mientras el estudio de la governability se ha dirigido a las
instituciones polticas y ac-tores polticos clave, la governance tiene un campo
multidireccional, y se ha asociado su uso con diferentes mbitos, tipos de actores,
niveles de gobierno y entornos (locales, subnacionales, nacionales, regionales,
supranacionales) con el fin de estudiar patrones, estructuras y reglas de juego
que permiten o limitan la articulacin e interaccin sociopoltica."
Por governance se entiende una tcnica o mtodo de gobierno desarrollado,

precisamente, como respuesta a la mencionada crisis de gobernabilidad. Lateora
de la governance se considera hoy un elemento central en el debate sobre la
gobernabilidad y parece poco riguroso confundir ambos conceptos." Por lo que
concluye que:
Si se pretende fijar un trmino nico para traducir (European) governance, la

reflexin debera centrarse probablemente en las opciones 'gobernancia' y
'gobernanza'. (Quiz no sea demasiado tarde para rescatar y dar nueva vida a
esta antigua palabra)."
Ibid, p. 17.
Sola, Amadeu. Op. cit., p. 6. "Lanocin de gobernabilidad se prestaya en s misma a mltiples interpretaciones en la
teorapoltica (...) Perotodasellasgiranalfinyal cabo en larbitade laescuetadefinicin gue nosda el ORAE (Enmiendas
y adiciones: 'cualidad de gobernable'), cuya correspondencia encontramos en las demas lenguas de nuestro entomo:
govemability, gouvemabilit, governabilitii, govemabilidade. Una ampliacin semnticaasimtnca respecto a las lenguas
mencionadas, para dar cabida a la modernanocinde governance, no contribuye precisamente a aclararlascosas".
15
16
17
Ibid. p. 7.
308


Captulo V Gestin Pblica y Governance
Por SU parte, el Servicio de Traduccin de la Comisin Europea decidi que la

palabra governance se traducira al espaol como gobernanza. Asimismo, el
Diccionario de la Lengua Espaola la consigna como "accin y efecto de gobernar
o gobernarse"; en una segunda acepcin que reflejara el nuevo significado, se
seala que es el "mtodo o sistema de gobierno". Por lo que desde este punto de
vista, el traducir governace como gobernanza, permitira distinguir entre
"gobierno", "gobernabilidad" y por supuesto "gobernanza"." Otra definicin
que traduce a la governance como gobernabilidad es la siguiente:
Definimos "gobernabilidad" (governance) como el conjunto de tradiciones e

instituciones que determ inan cmo se ejerce la autoridad en un pas; sta
comprende: 1) el proceso de seleccin, supervisin y sustitucin de los gobiernos,
y sus mecanismos de rendicin de cuentas (accountability) al pblico en general; 2) la capacidad del gobierno para administrar los recursos pblicos de forma
eficaz y elaborar, poner en marcha y ejecutar polticas y leyes adecuadas para el
desarrollo del pas y el bien comn, y 3) el respeto, por parte de los ciudadanos
y del Estado, de las instituciones que rigen susrelaciones econmicas y sociales."
Para abordar de manera distinta a la governance es necesario diferenciarla del

gobierno, como lo propone otro autor:
Nota del editorde la revista: Gestin y Polticas Pblicas, Mxico, C1DE, No. 1, Isemestre del 2001, p. 56.
Kaufman, Daniel, Kraay, Aart y Zoido-lobatn, Pablo. "la Gobernabilidad es Fundamental. DelAnlisis a la Accin".
Finanzas y Desarrollo, juniode 2000.
18
19
Mencin Honorfica dal Pramio IAPEM 2001

Por governance se entiende la estructura que asume un sistema social y poltico

a consecuencia del esfuerzo y de las intervenciones practicadas por los distintos
autores presentes en l; en esta configuracin ningn actor desempea un papel
de primer plano, sino que seproducen numerosas interacciones entre la plural idad
de actores.
Porel contrario, la actividad del government(o gobierno), normalmente atribuida

a las Administraciones Pblicas, consiste en la animacin y, sobre todo, en la
coordinacin de los distintos actores del sistema socioeconmico, de manera
que las intervenciones pblicas y no pblicas sean capaces de responder a las
exigencias de complejidad, diferenciacin y dinarnicidad."
Otra definicin de governance se refiere a la "gobernacin" que no es entonces

simplemente el gobierno-la instancia o institucin gobierno-, sino la accin del
gobierno y es ms que la accin exclusiva o unilateral de gobierno.
El concepto de gobernacin -"governance" en ingls- posee un ncleo conceptual distintivo, no obstante sus diferencias de componentes, dimensiones,
argumentos y acentos. Gobernacin, adems de su sentido tradicional de control para la seguridad y estabilidad interna del Estado (sentido que se conserva
pero que no es el nico ni necesariamente el principal), significa, en primer
lugar, la accin de gobernar del gobierno, el ejercicio de gobierno y, por ende,
Meneguzzo, Marco. "De la New PublicManagement a la Public Govemance: el Pndulode la Investigacin acerca de la
Administracin Pblica". Op. cit., p. 38.
20
310

(Modalidad: Investigaciones te6ricas, y terico-prcticas)

ms precisamente, el conjunto de prcticas y procedimientos mediante los cuales

los gobiernos coordinan, regulan, conducen a los mltiples grupos y sectores
que integran su sociedad. Por consiguiente, significa que el conjunto de relaciones
que los actores gubernamentales establecen con los actores polticos, privados y
sociales para resolver los agravios, conflictos y asimetras que se presentan entre
ellos desordenando y degradando la convivencia, a fin de definir interactivamente
con ellos cules son los asuntos que son bsicos y/o prioritarios para la calidad y
seguridad de la vida en comn, cules las polticas para atenderlos y cul la
manera cmo se distribuirn los recursos pblicos escasos (no slo econmicos)
entre esosvarios asuntos y polticas y entre los sectores y grupos de la sociedad."
En esa lnea de ideas se mueve la "Coimission on Global Governance" de la

OCDE, cuando define a la governancecomo la "suma de las numerosas maneras
cmo los individuos y las organizaciones pblicas y privadas dirigen y manejan
sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente de ajuste entre sus
intereses diversos o en conflicto y de impulso a acciones de cooperacin. Por
consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos encargados de
asegurar su observancia, as como los arreglos informales que las gentes y las
instituciones pactan o consideran que son de su inters y utilidad"."
Para el Banco Mundial (BM), la governance consiste en: a) la forma del rgimen
poltico, las instituciones polticas; b) el proceso de ejercicio de la autoridad y de
21
22
Aguilar, Luis F. "LosPerfiles de la Gobernacin y Gestin Pblicaal Comienzodel SigloXXI".Op. cit., p.21.
Citado por Aguilar; LuisF. Op. cit. p. 21.
Mencin Honorffica del Premio iAPEM 2001

(Modalidad: Investigacionestericas, y te6rico-prcticas)
311
administracin de los recursos econmicos y socialesde un paspara sudesarrollo;

c) la capacidad del gobierno para disear e implementar sus polticas y para
cumplir sus funciones."
Para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) se ofrece un

concepto ms acabado y explcito, que en similitud con OCDE rebasa las
instituciones de gobierno y la administracin pblica e incorpora al sector privado
ya la sociedad civil.
(Governance) es el ejercicio de direccin de los asuntos de una nacin que

realiza la autoridad poltica, econmica y administrativa. Consiste en el conjunto
de mecanismos, procesos, relaciones e instituciones mediante las cuales los
ciudadanos y grupos articulan sus intereses, ejercen susderechos y obligaciones,
concilian sus diferencias (...) Aunque la governance abarca cada institucin y
organizacin de la sociedad, desde la familia hasta el Estado, tres son las reas
importantes de gobernacin para lograr el desarrollo humano sustentable, a saber:
el Estado (las instituciones polticas y gubernamentales), las organizaciones de la
sociedad civil y el sector privado."
En la perspectiva del PNUD hay un sistema de governance, que se integra por:

1) governance econmica (las decisiones e iniciativas relacionadas con el
crecimiento, la distribucin y el bienestar); 2) governance poltica (las decisiones

23 WorldBank. Govemance andDeve/opment Washington, 1992.
,. UNDP. ReconceptualisingGovemance. Washington, 1997.
312

(Modalidad: InvestIgaclones terlcae, Yter1co-prctk:as)
::.
;::.:

de autoridades legtimas sobre las disposiciones legales y las polticas pblicas,

en el marco de las instituciones del Estado); 3) governance administrativa (las
decisiones y acciones relacionadas con la implementacin de las polticas para
el cumplimiento de las funciones pblicas)." Cuyo desempeo y equilibrio
depende de los resultados que logran en cada uno de esos campos las
interacciones entre los poderes pblicos, el sector privado y las organizaciones
de la sociedad civil.
Otra traduccin de governance es como ya se mencion, gobernancia. Carlos

Fuentes en su discurso del 16 de noviembre de 1999, ante el Senado de la
Repblica en Mxico seal:
Creo que no seremosexcepcin a la verdad que se perfila con claridad cada vez
mayor. No hay globalidad que sirva, no hay globalidad que valga sin localidad
que sirva. En otras palabras: no hay participacin global sana que no parta de
gobernancia local sana; y la gobernancia local necesita sectores pblicos y

privados fuertes y renovados. El Estado es necesario, el Estado no es superfluo.
No hay economa desarrollada que no cuente hoy con un Estado no grande, sino
fuerte; no propietario, sino regulador."
El uso de esta traduccin, tambin la apoya Roberto Espndola, experto en

relaciones Europa-Amrica Latina, profesor universitario en el Reino Unido y
25 Aguilar, Luis F. Op. cit.p. 22. El sistema de gobernacin es laestructura institucional formal y organizativa del procesode
decisinautoritario del Estado moderno, en laque concurren, influyen y seajustangobiemo, empresaprivada y agrupaciones
sociales.
2. Sola, Amadeu. Op. en. p. 5.

(Modalidad: InvestilJ8COll" tericas. y terico-prcticas)
313
autor de un artculo titulado "Democracia y Gobernancia en Amrica Latina",

sea/ando que: "El trmino governance (...) esesencialmente distinto de gobierno
(bueno o malo) y de gobernabilidad. Gobernancia es la nica alternativa a usar
governence"," Incluso, la traduccin msexacta al espaol de governancedebi

ser gobernancia, aunque parezca extraa se hubiera evitado la confusin que
genera gobernabilidad cuando se emplea en nuestro idioma."
La governance se traduce de diferente manera de acuerdo a los idiomas donde

seutiliza. En espaol, incluye las vocesgestin pblica, gestin del sectorpblico,
buen gobierno, ejercicio del poder, funcin de gobierno y por supuesto,
gobernabilidad. En francs, se define como la buena gestin de los asuntos
pblicos; eficacia de la administracin; calidad de la administracin; modo de
gobernar. Hay que recordar que governance proviene de la voz francesa
gouvernance, por /0 que se incrementa su empleo. En portugus se emplean las
voces gestin pblica (gestao pblica) y administracin pblica (administra~ao
pblica). Buen gobierno o gobernabilidad en portugus equivale a
governabilidade, es algo que usa de manera frecuente."
Como podr inferirse, existe una variedad de interpretaciones en torno a la governance, por lo que es necesario revisar las interpretaciones ms comunes para
"Ibdem.
ze Forysth, Harold. "Gobernabilidad Palabra muy Difcil". www.caretas.com.pelI40811ranscion.html.

29 Russell-Bitting. "Neologisms in International Development: Translating English Terms into Spanish, Freneh and Portugoese", Translatmg Deveopmen~ volumen4, no. 1, January, 2000, www.accurapid.comljournaVl1neolog.htm.
314

(Modalidad: InvlllltigacloMs tericas. y te6rlco-prctlcas)
.........
a:::.

relacionarlas con la gestin pblica y el mejoramiento de lascapacidades polticas

y administrativas del Estado. Para ello un paso previo, es necesario describir los
antecedensss del uso de la governance.
5.3.2 Antecedentes de la governance
Para Mayntz (2000) existe una evolucin de la teora de la governance, cuyo

origen se remonta al anlisis de la actividad emprendida por la autoridad poltica
en el intento de moldear las estructuras y los procesos socioeconmicos. En
Alemania el trmino utilizado es Steuerungstheorie (teora de la direccin). La
palabra inglesa governance estuvo equiparada con governing, elemento
procedimental de gobernar, representando as la perspectiva complementaria
respecto de aquella institucional ms o menos como sinnimo de politische
Steuerung (direccin polftica)."
Sin embargo, el trmino governance ha sido utilizado recientemente en dos

acepciones adicionales, ambas distintas de aquella de gua o conduccin poltica.
En primer trmino, actualmente se recurre a governance para indicar un nuevo
estilo de gobierno, distinto del modelo de control jerrquico y caracterizado por
un mayor grado de cooperacin e interaccin entre el Estado y los actores no
estatales, al interior de redes de decisiones mixtas entre lo pblico y lo privado.
JO Maynetz, Renate. "Noevos Desafos de laTeora de Govemance". Instituciones y Desarrollo. Madrid, Instituto Internacional
de Gobemabilidad, No. 7, noviembre de 2000.

(Modalidad: Investigacionesterlcas, y lerico-pn\cticas)
315
La governance como alternativa al control jerrquico ha sido estudiada en el

plano de la formacin de las polticas en el mbito nacional y sub-nacional, en
la arena europea y en el mbito de las relaciones internacionales. EL estudio de
modelos jerrquicos de decisiones, observables empricamente en el mbito
europeo, ha contribuido en modo consistente a esta primera interpretacin del
trmino governance.
El segundo "nuevo" significado atribuido al concepto de governance es, por el

contrario, ms general y posee un origen diferente. Governance significa una
modalidad distinta de coordinacin de lasacciones individuales, entendidas como
formas primarias de construccin del orden social. Este uso del trmino sederiva
de la economa de los costos de transaccin, y en particular del anlisis del
mercado y de la jerarqua como forma alternativa de organizacin econmica
(Williamson, 1979). Latipologa de esteautor seampli rpidamente hasta incluir
otras formas de coordinacin diferente no slo de la jerarqua, sino tambin del
mercado entendido concretamente, fue el que condujo al uso generalizado del
trmino governance para indicar cualquier forma de coordinacin social, no
slo en la economa sino tambin en otros mbitos.
Para Mayntz, la teora moderna de la governance poltica (Steuerungstheore)

surgi despus de la Segunda Guerra Mundial en un momento en que los
gobiernos aspiraban explcitamente a dirigir el desarrollo social y econmico de
suspaseshacia objetivos precisos. En esta versin, la teora de la governance se
desarroll en tres fases sucesivas:
316

(ModaIldad: Investigaciones tericas. Y te6rico-prctIc8S)

Cuadro No. 5.3

Evolucin de la teora de la governance poltica
Etapa
1. Finales de
Dcscripc in
105
aos 1960
Teoras prescriptivas de la planificacin (cmo dirigir o conducir el

cambio).
2. Aos de 1970
Estudios empricos sobre el desarrollo de las polticas (definicin de la

agenda, seleccin de 105 instrumentos, rol de la ley y contexto
organizativo).
3. Finales de los aos de 1970/
La implementacin de las polticas se afirm como punto de referencia

para la investigacin.
principio de los aos 1980
Fuente: Elaboracin propia a partir de Renate Maynetz, Op. Cit. p. 3.
En este primer momento, el paradigma de una teora de la governance poltica

tena relacin con 105 temas del desarrollo e implementacin de las polticas
pblicas, y adoptaron lo que se puede definir como una perspectiva "desde
arriba" (top-down), desde el punto de vista del legislador.
Las investigaciones sobre implementacin reclamaron atencin sobre 105 amplios

fracasos de las polticas, demostrando cmo estos no fueron la simple
consecuencia de errores cognitivos en la planificacin o de ineficiencias de las
agencias responsables de la puesta en prctica. Sino de la falta de consideracin
a la resistencia obstinada por parte de los destinatarios de 105 mismos de las
polticas, as como de su capacidad para obstaculizar o subvertir el logro de 105
objetivos programados. Esta sera una primera extensin importante del paradigma
inicial. Hasta ahora estaba concentrado sobre el "sujeto" de la direccin poltica,
el gobierno,
y sobre su capacidad o incapacidad de guiar los procesos

(Modalidad: Investigaciones tericas, Yterk:o-prctlca)
317
socioeconmicos; ahora incluye tambin la estructura, las actitudes y los

comportamientos del "objeto" del control politico."
La investigacin que sigui, contribuy a minar las bases mismas del modelo de
governance poltica, es decir, el supuesto de que el Estado, an si encuentra
resistencia por parte de los grupos sujetos de sus iniciativas, constituye el corazn
del control de la sociedad. La desilusin sobre la certidumbre de la existencia de
un centro de control poltico eficaz, indujo a poner la atencin sobre formas
alternativas de governance social (societal governance). Esta bsqueda se
concentr en dos directrices nuevas y distintas, en las que los principios de
mercado y la auto-organizacin horizontal fueron analizadas como alternativas
al control poltico jerrquico.
Cuadro No. 5.4
El paradigma de la governance y sus ampliaciones
;\ 111( ,H
ion
1)('"
ri )( ion
Paradigma fundamental:
Elaboracinde las polticas pblicas (por parte del gobierno) e implementacin de

stas (a cargo de las agencias pblicas).
1a extensin:
Incluye la perspectiva bottom-up: estructura sectorial y comportamiento de los

destinatarios.
2a extensin:
Incluye la formulacin e implementacin de las polticas en el interiorde las redes

pblicas/privadas y en los sistemas sociales de autorregulacin.
3a extensin:
Incluye el efecto de las polticas europeas en las estructuras sectoriales internas y

en la hechura de polticas en el mbito nacional.
4a extensin:
Incluye el nivel europeo de formacin de polticas.
sa extensin:
Incluye los procesos polticos de input sobre los niveles europeo y nacionales.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Renate Maynetz, Op. Cit. p. 4.

J1 Ibidem. EnAlemania, este pasose manifest con una reubicacin de laatencinde la Steurerungsfahigkeit (capacidad de
direccin) a la Steuetbarkeit(posibilidad de serdirigidos). De estaforma, la perspectiva top-down del paradigma ordinario
(formulacin e implementacin de laspolticas), seextendihastaincluir aquellosprocesos que,siendode tipo bottom-up,
mostrarn una conformidad parcial y selectiva de losdestinatarios a losobjetivos perseguidos, y,a menudo, condicionados
por laestructura de un sector de regulacin dado.
318
Mencin Honorfllce del Premio IAPEM 2001

(Modallded:Invesllgaclonee tericas.y te6rico-prctlcas)

La teora de la governaneese dirigi hacia otros tipos de sistemas de negociacin.

Con el tiempo, formas tradicionales de la llamada autorregulacin social resultaron
ser objeto de una renovada atencin, en especial el autogobierno local y el
considerado "tercer sector", pero constituye lo que se conoce comnmente como
modern governanee. Los dos modelos principales de sistemas de negociacin

tomados en consideracin fueron, por el contrario, los acuerdos neocorporativos
(poliey networks mixtos entre lo pblico y lo privado), y los sistemas de

autorregulacin social en los cuales el Estado no participa directamente. Otra
forma de autorregulacin social son los considerados como "gobiernos de los
intereses privados", modalidad en la que los intereses que se contraponen no
son representados por organizaciones independientes, sino que estn integrados
a regmenes regulatorios que subordinan la actividad de los agentes privados a
una disciplina autoimpuesta.
Mayntz seala que a mitad de la dcada de los ochenta, el debate terico estaba
dominado por palabras como descentralizacin, cooperacin y red. Sin embargo, rpidamente tambin se entendi que la capacidad de solucin expresa
de los problemas por parte de las redes pbl icas-privadas y de la autorregulacin
social, poda estar limitada. Debido a que los diversos agentes pblicos y/o
privados en el interior de tales sectores tienen intereses tpicamente diferentes,
se impone el problema de cmo encontrar un acuerdo sobre una solucin eficaz,
sin descargar los costos sobre quines no estn involucrados en la red. El debate
de este tema dentro de la teora de la governanee, constituy una reelaboracin
ms que una extensin del paradigma.
Mencin Honorlflc8 de' Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investlgacfonee te6riCl88, y te6rieo-pr6ctlcaa)
319
Una segunda lnea de elaboracin emergi de la observacin de que, desde el

punto de vista de la concepcin original "top-down" de la governence, la
negociacin entre actores polticos y sociales en las estructuras neocorporativas,
as como la delegacin de funciones reguladoras a instituciones de autogobierno
local o sectorial, apuntaban a una prdida de capacidad en la conduccin del
Estado. Laautorregulacin social tiene lugar en un cuadro institucional reconocido
por el Estado. No slo ejerce una funcin de legitimacin, sino a menudo apoya
la emergencia de varias formas de autogobierno. Por tanto, el control jerrquico
y la autorregulacin social no son mutuamente excluyentes. Estos son principios
ordenadores diferentes que a menudo resultan amalgamados, y su combinacin
y autorregulacin "a la sombra de la jerarqua", puede ser ms provechosa que
cualquier otra forma pura de governance.
5.4 Interpretaciones de la governance
La interpretacin de la voz governance tiene diferentes significados al traducirse

al espaol. Al menos identificamos cinco acepciones de la governance como: 1)
gobernabilidad; 2) gobernacin; 3) capacidad de gobierno; 4) gobernanza y 5)
"buen gobierno". Cabe sealar que no se aborda otra traduccin que es la de
gobernancia, debido a que tiene un uso poco empleado. Aunque con distintos
argumentos y opiniones de cada una de estas interpretaciones, es posible
identificar los rasgos esenciales de la governance, para vincularla a la gestin
pblica.
320

(Modalidad: Investigacionestericas, y te6rico-prcticas)
:::.;

5.4.1 Governance y gobernabilidad
La primera acepcin de la governance es como gobernabilidad. En realidad se

trata de la ms comn y generalizada de las utilizaciones. Aunque habra que
sealar que en sentido estricto, la governancetiene otros alcances y limitaciones
que la hacen diferente a la concepcin tradicional de gobernabilidad o
ingobernabilidad.
Etimolgicamente gobernabilidad se refiere a la habilidad de gobernar. y si se

entiende a los gobiernos como redes de instituciones polticas, entonces
gobernabilidad sera la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente
decisiones polticas." Asimismo, la gobernabilidad es el grado en que las
relaciones entre los actores poderosos obedecen a unas frmulas estables y
aceptadas. Por ello, la gobernabi Iidad no requiere que los actores estn contentos
y satisfechoscon sus relaciones con otros actores; slo se requiere que obedezcan
a la frmula y no traten de cambiarla."
Losorgenes histricos de la nocin gobernabi Iidad sepueden situar en el cambio

sufrido por la poltica occidental al iniciarse la dcada de 1970. 34 El diagnstico
32 Altman, David y Castiglioni, Rossana. "DequHablamos cuandoHablamos de Gobemabilidad Democrtica?". Prospectiva.
Mxico, Poltica Nueva, A.C., No.19,noviembre de 2001, p. 12. Para estosautoreslagobernabiI idad,noseramsque una
de lascapacidadesde cualquiertipode rgimen poltico, con la posibilidad de que pueda serdemocrtico no. Parauna
mayordiferenciacin, lagobernabilidad democrtica seradefinida como lacapacidaddeprocesar yaplicar institucionalmente
decisiones polticas sin violentar el marcode derecho y en un contextode legitimacin democrtica.
33 Ibid, p. 13.
34 Alcntara, Manuel. "Gobemabilidad". www.iidh.ed.cr/diccelect/documentoslgobernabilidad.htm. Lagobemabilidad para este autor- puede entendersecomo la situacin en la que concurre un conjunto de condiciones favorables para la
accinde gobierno que se sitan en su entorno que son intrnsecas a ste. La gobemabllldad vienecondicionada por los
mecanismos en que se producelaaccinde gobierno, que tieneque vercon unadimensin de carctermltiple mspropia
del mismo. Se tratade loscriterios de representacin poltica, de los niveles de participacin poltica, de los sistemas de
partidos existentes y de losarreglos institucionales que regulan lasrelaciones entre los poderesLegislativo y Ejecutivo.

(Modalidad:Inveetlgaciones tericas,y te6rico-prcticas)
321
intelectual del momento tuvo dos aproximaciones muy diferentes

ideolgicamente. Desde el lado neomarxista, James 'Connor (1973), se refiri
a la crisis fiscal del Estado resultado de las contradicciones del Estado del
capitalismo avanzado las cuales eran agravadas por el sistema democrtico,
ambiente que preludiaba la crisis de gobernabilidad. Esta lnea est continuada
por James Habermas y Klaus Offe al referirse a los problemas de legitimacin del
capitalismo tardo. Ideolgicamente al frente y haciendo eco de las ideas de
Daniel Bell, que se haba referido a la ingobernabilidad como una consecuencia
de la sobrecarga de demandas a las que inevitablemente el Estado responda con
su intervensionismo expansivo produciendo la crisis fiscal, seencuentra el informe
elaborado por la Comisin Trilateral en 1975. 35 La gobernabilidad ensu versin
actual proviene del diagnstico elaborado por dicha Comisin .cornpuesta por
Michel Crozier, Samuel
J.
Huntington y loji Watanuki en la dcada de 1970,
quienes afirmaron que las principales instituciones polticas del capitalismo

avanzado llegaron a una situacin ingobernable caracterizada por la "decepcin"
ciudadana hacia el Estado y su burocracia."
La dcada de 1980 contempl la incorporacin del pensamiento neoliberal, en

el que los economistas, polticamente conservadores arremetieron, contra el
" En dicho Informe se establecen cuatro tendencias que generan disfunciones en el sistema democrtico. Enprimer lugar,
apareca la desl~itimacin de la autoridad y del individualismo. En segundo trmino, se registraba un diagnostico delos
efectos en la actividad de gobierno en clave de "sobrecarga a causa de la expansin de la participacin poltica y del
desarrollo de lasactividades estatales. En tercer lugar, se detectaba lafragmentacin delospartidos polticos y unasuerte de
prdida de identidad de losmismos, fruto de la intensificacin de la competencia partidista. Finalmente, se denunciaba el
surgimiento de fuertes pautas localistas en la poltica exterior debidoa la presin de sociedades que se estaban volviendo
estrechamente nacionalistas.
aeAlvarado Domnguez, Ofelia y Ramrez Zozaya, Miguel. La Crisis de la Inobernabilidad en Mxico. Mxico, Colegio
Nacionalde Ciencias Polticas yAdministracin Pblica, 1998, p. 15. LaComisin estableci siete reas para reforzar alos
gobiernos: 1) una planificacin eficazpara el desarrollo econmicoy social; 2) el fortalecimiento de lasinstituciones de
[jderaz~o poltico; 3) una revigorizacion de los partidos polticos; 4) restaurar el balance entregobierno y los medios de
comumcacin; 5) reexaminar ros costos y lasfunciones d la educacin superior; 6) unaintervencin msactivaen el rea
de trabajo, y 7) la creacin de nuevas instituciones parala democracia.
322

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prclicas)
.......
::. ~
:::.~

keynesianismo y el Estado de Bienestar. De acuerdo con esta perspectiva, la

situacin de ingobernabilidad era debido a que se estimaba que se creaba una
mezcla inestable, generndose una inflacin endmica al confrontar los sindicatos
y los votantes con los gobiernos en un trasfondo en el que el Estado era visto
como un botn de servicios inagotables. Para los pases menos industrializados
esta visin termin con el denominado Consenso de Washington. Este se basaba
en la disciplina fiscal, las nuevas prioridades en el gasto pblico, la reforma
impositiva, la liberalizacin financiera, tipos de cambio unificados y competitivos,
la liberalizacin comercial y de las inversiones extranjeras directas, la
privatizacin de las empresas pblicas, la desregulacin y la seguridad en los
derechos de propiedad. Por ltimo, para la dcada de 1990 el trmino se hizo un
lugar en el acervo comn de la clase poltica y de diferentes organismos
mu Itilaterales.
Para Offe (1981) se entiende por ingobernabilidad un caso especial de patologa

'general de los sistemas sociales. Todos los sistemas sociales se reproducen por
medio de la accin de sus miembros coherente y dirigida por normas de un
lado, y por medio de la accin de contextos objetivos y funcionales por el otro."
Esta patologa se puede entender mejor con el trmino de "ingobernabilidad",
ya que los sistemas sociales son "ingobernables" cuando hieren con sus reglas,
que sus miembros atacan, las leyes del funcionamiento a que estn sujetos los
Offe, C1aus. "Ingobemabilidad. El Renacimiento de lasTeoras Conservadoras". Revisf<l Mexicana de Sociologa, Instituto
de Investigaciones Sociales, UNAM, nmero extraordinario, 1981, p. 1860. Offe cita a Gramsci en el contexto de la
ingobemabilidad que seala: "La crisis consiste precisamente en el hecho de que loviejoestmuriendo y lonuevono puede
nacer;en este interregnum apareceuna granvariedad de sntomas mrbidos".
37
Mencin H~norffica del Premio IAPEM 2001

323
sistemas sociales, o cuando no actan de tal manera que al mismo tiempo

funcionan.
Las sociedades industriales capitalistas desarrolladas no disponen de un

mecanismo en virtud del cual podran armonizar las normas y valores de sus
miembros con las condiciones sistemticas de funcin a las cuales estn sujetos.
En este sentido, son en todo caso "ingobernables -y era ms bien el favor de las
circunstancias de un largo perodo de prosperidad lo que permiti vivir con esta
"ingobernabilidad" de manera menos problemtica que lo que es desde mediados
de los aos setenta."
Para ffe est muy claro que solamente cuando sedejan de lado estas condiciones
estructurales de "ingobernabilidad" de manera menos problemtica se puede
llegar a un estado de alarma. Los estudios neoconservadores sugieren al mismo
tiempo que sera posible enfrentar con xito la crisis mediante tentativas de recortar
las normas de reivindicacin y las reglas acotadas en la accin, para armonizar
nuevamente con los imperativos funcionales y las "determinaciones objetivas" a
las que est sujeto el sistema.
Por su parte, Guerrero (1999) afirma que existen cuatro formas de

ingobernabilidad: 1) como disfuncin; 2) por sobrecargas de demandas; 3) por
dficit fiscal y 4) por insuficiencia de racionalidad.'? Por lo que se refiere a la
3lbid, p. 1862.
'"Guerrero, Ornar. Del Estado Gerencial al Estado Cvico. Mxico, Universidad Autnoma del Estado deMxico, Miguel
ngel Porra, 1999,pp. 35-43. Enestelibro se trata de maneraprofunda estaclasificacin de ingobernabilidad.
.
324
Mencin HonorlJica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigacioneste6rlcas. y te6rico-pn\clicas)
.......
:::.~

primera acepcin, el trmino ingobernabilidad se identific, de tal modo, con la

incapacidad del gobierno para responder a las demandas de bienestar, pero la
nocin se movi hacia esquemas conservadores y sugiri la aparicin de
enfermedades incurables y males congnitos del Estado. La ingobernabilidad
fue concebida de un modo particular, estricto y coyuntural, no como un fenmeno
general, toda vez que su configuracin epistemolgica tuvo su fundamento en la
idea de disfuncin de un sistema cuyas partes se desadaptan.
En esta perspectiva, existen tres tipos definidos de disfunciones en la

ingobernabilidad. La primera se visualiza como el resultado de una sobrecarga
de exigencias sociales que obstruyen los procesos gubernamentales de respuesta
y merman la capacidad de servicio pblico. Gobernabilidad e ingobernabilidad
son identificados como partes del mismo proceso poltico, la primera como
funcin, la segunda como disfuncin. El segundo enfoque la observa como un
problema derivado de la insuficiencia de ingresos fiscales provenientes de la
actividad meramente tributaria del Estado, ante el aumento incesante del gasto
pblico: es decir, la estrechez financiera es disfuncional del sistema. Finalmente,
la ingobernabilidad es concebida como el producto de la crisis de gestin del
gobierno y la degradacin del apoyo poltico que le ofrecen los ciudadanos.
Constituye una vicisitud de enlace entre insumas y productos del sistema poltico
derivada en la crisis de salida como crisis de racionalidad y de la crisis de entrada
como crisis de legitimidad.

(ModaIldad: Inveettgacionee terIcaS. Y terIco-prctloas)
325
Como sobrecarga de demandas, la tesis central consisti en sealar la incapacidad

organizativa y operacional del Estado para satisfacer un cmulo acrecentado de
demandas provenientes de un espacio poltico expandido y diferenciado,
demandas provenientes de la ciudadana y las organizaciones polticas, tales
como los partidos, grupos de presin y medios de comunicacin. El resultado
fue una sobrecarga de exigencias, ante las cuales los gobiernos no tuvieron
capacidad de respuesta positiva.
Por lo que se refiere al dficit fiscal, de acuerdo con la versin de la

ingobernabilidad como un producto negativo del deficitario fiscal, el Estado,
para garantizar su propia reproduccin debe ceirse a funciones primordiales y
particularmente limitarse a garantizar la acumulacin de capital y preservar la
legitimidad. Laclave de estas funciones esel potencial del gobierno para garantizar
las condiciones generales de la acumulacin, evitando que el provecho de unas
clases en perjuicio de otras disminuya la tasa de legitimidad. El gobierno no
puede ignorar que tales funciones son los insumos de su vida, porque los
excedentes de la economa son las fuentes de sus ingresos.
La cuarta dimensin de la ingobernabilidad se asocia a la insuficiencia de

racionalidad. Se basa en la teora de la expansin del papel del Estado y el
crecimiento de su intervencin en la economa, pero puso acento en el cambio
de relaciones entre los valores y las estructuras, el mbito de la participacin, las
preferencias y las expectativas polticas. En este orden de ideas, la
326

(Modalidad:Investigaciones tericas, y te6rlco-prctlcas)

ingobernabilidad como un efecto de la crisis del capitalismo tardo, fue

conceptual izada como un deficitario sensibledel rendimiento de la administracin
pblica.
Los conceptos de ingobernabilidad por sobrecarga, por crisis fiscal y por crisis
de racionalidad, corresponden ms a lo que el estructural-funcionalismo ha
definido como "disfuncin". La sobrecarga de exigencias, ms que un problema
general de gobierno, consiste en un desajuste entre los insumas de demanda y
los productos de decisin y accin; es decir, en un deficitario de
implementabilidad. La crisis fiscal, de manera similar, representa una
desproporcin entre el monto del producto o salida (gasto pblico) y la cuanta
del ingreso o entrada (impuestos; estoes: consiste en un problema "homeosttico"
de desequilibrio entre los arbitrios y el gasto, que provoca una tendencia al
desorden hacendara. La crisis de racionalidad, finalmente, corresponde a un
dficit de articulacin entre un subsistema (economa) y otro (administracin
pblica), que desajusta la integridad del sistema en su conjunto."
Por lo anterior, gobernabilidad significa el conjunto de los mecanismos que

aseguran un desempeosuperior de la direccin y la autodireccin de la sociedad;
esdecir, un Gobierno que no slo ofrece orden y estabilidad, sino tambin calidad
de servicio y bienestar social general. Ingobernabilidad, en contraste, es la
incapacidad de producir bienestar debido a un limitado orden y estabilidad;
4lbid, p. 42. Guerrero seala que la ingobernabilidad como problema central refleja una merma de gobierno, es mucho
msgrave y mortfera que las expectativas disfuncionales. En realidad, significan laprdida de seguridad interior y poneren
telade juicio elobjetodel EstadO cornogarante delasilocvico de lasociedad.

(Modalidad: Investlgacionee tericas, y te6rk:o-pr6ctlcas)
327
dicho de otro modo, la ingobernabilidad no esel resultado indeseado de prdida

de calidad superior de Gobierno, sino de los fundamentos del propio Gobierno
en s."
Porsu parte, Ansaldi (1995) seala que originalmente la expresin gobernabilidad

estaba referida al. fenmeno de la estabilidad econmica, a su funcionamiento
en la secuela de inestabilidad monetaria-inestabilidad productiva-inestabilidad
social, que exigen un procesamiento mediante las instituciones y los sujetos
sociales. En la Ciencia Poltica, en cambio se emple la palabra gobernabilidad
para hacer referencia al control poltico-institucional del cambio social y a la
posibilidad de dirigir un proceso social transformador. La ingobernabilidad
entendida como situaciones de prdida de control gubernamental de los
mecanismos o de las fuerzas objeto de gobierno."
Posteriormente, la elaboracin terica neoconservadora de la crisis de la

gobernabilidad, plasmada en la dcada de 1970, enfatiza como caracterstica
central de sta la existencia de una creciente sobrecarga de demandas sociales,
cuya satisfaccin por el sistema poltico encuentra lmites de capacidad.
Particularmente cuando la expresin de los servicios y de la intervencin estatal,
ha permitido atender las demandas y, con ello, ha generado otras nuevas y
mayores, se revela ineficaz para continuar brindando respuestas favorables; al
" Guerrero, Ornar. "Ingobernabilidad: Disfuncin y QuebrantoInstitucional". Reforma y Democracia,Caracas, CLAD, No.
3, enero 1995, p. 2.
42 Ansaldi, Waldo."Gobemabilidad Democrtica y Desigualdad Social". http://catedras.fsoc.uba.ar; Publicado originalmente
en Estudios Sociales, Revista Universitaria Semestral, Ano5, No. 9, Santa Fe, segundosemestre1995, pp. 9-35.
328

(Modalidad: Investigaciones tericas, yterico-prcticas)

reducirse stas, se sobrecargan las demandas sociales y se produce una crisis

fiscal, apareciendo una situacin de ingobernabilidad. En otras palabras, la
sobrecarga de demandas sociales y la incapacidad financiera del sistema poltico
para satisfacerlas genera la inestabilidad en conjunto de dicho sistema.
Para Alcntara (2000) existen tres tipos de orientaciones en la gobernabilidad.

La primera se refiere a aquellas que abogan por una clara posicin politolgica
que integra las visiones de Peters (1995) que considera a la gobernabilidad como
un problema particular de los pases democrticos por la dificultad que existe a
la hora de trasladar un mandato de los electores en polticas operativas.Asimismo,
el propio Peters (1995) en su propuesta de governance, pondera los aspectos
ms importantes que debe atender el gobierno: la renovacin de sus estructuras
organizacionales; la administracin del personal; el papel del servicio civil de
carrera en el desarrollo de laspolticas pblicas; la concepcin del inters pblico
y la recuperacin del significado de buen gobierno." En esta misma lnea se
encuentra Michael Coppedge (1993) cuando seala que la gobernabilidad en
los sistemas democrticos representa una situacin especial por cuanto la
democracia respeta la lgica de la igualdad poltica, mientras que la
gobernabilidad respeta la del poder."
La segunda orientacin se centra en una visin pluridimensional por la que la

gobernabilidad es resultado de numerososfactores como expresaTomassini (1993)
43 Peters, Guy. "The Public Service, the Changing State and Governance". Research Paper. Canad, Canadian Centre for
.
Management Developrnent, 1995. No. 13, p. IV.
44 Coppedge, M. "Institutions and Democratic Governance in latin America". Ponencia presentada en la Conferencia:
RetIJi"king Development lheories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill, 1993. Citado por Manuel
Alcantara.

(Modalidad: Investigacionestericas. y te6rico-prcticas)
329
que se refiere a la gobernabilidad como la capacidad de la autoridad para canalizar

los intereses de la sociedad civil y como la interaccin que se da entre ambos
para alcanzar el desarrollo econmico." De esta manera, el autor insiste en que
este concepto no slo se refiere al ejercicio de gobierno, sino a todas las
condiciones necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia,
legitimidad y respeto social. Orientacin parecida a la de Arbos y Giner (1990)
tambin parten del concepto de capacidades:
Para que se d la gobernabilidad es necesario tener legitimidad y eficacia. Por

esto, la gobernabilidad es la capacidad de un gobierno de ejercer a la vez las dos
funciones anteriores. Es la cualidad propia de una comunidad poltica segn la
cual sus instituciones de gobierno actan eficazmente dentro de un espacio de
un modo considerado legtimo por la ciudadana, permitiendo asel libre ejercicio
de la voluntad del poder ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo."
Arbos y Giner plantean la existencia de cuatro niveles en los que se mueven los
procesos complejos de gobernabilidad y que se refieren al dilema legitimidadeficiencia, a las presiones y demandas del entorno gubernamental, a la
reestructuracin corporativa de la sociedad civil y, por ltimo, a la expansin y
el cambio tecnolgico.
45 Tomassi~i, Luciano. Estado, Cobernabilidad y Desarrollo. Washington, Banco Interamericano de Desarrollo, Serie de
MonograflasNo. 9,1993 .
.. ArbOs, Xavier y Ciner, Salvador. La Cobernabilidad Ciudadana y Democracia en la Encrucijada Mundial. Madrid, Siglo
XXI, 1990, p. 10.
330

U:t
;.:.

La tercera orientacin adopta un criterio intermedio sintetizado por Pasquino

(1990) que si bien enfatiza las relaciones complejas entre los componentes de
un sistema poltico, seala la dualidad interpretativa del trmino. En primer lugar
(la ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la existencia de
condiciones incurables y contradictorias de los sistemas capital istas, yen segundo
trmino, como consecuencia de las demandas excesivas de los ciudadanos."
Otra clasificacin es la que adopta Camou (1990) la que establece en tres

dimensiones: 1) gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado";
2) gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno" y 3)
gobernabilidad y estabilidad." La primera corriente pone nfasis en la dimensin
de la eficiencia/eficacia en el ejercicio del poder poltico y por ende en la gestin
pblica, como clave de la gobernabilidad de un sistemasocial. Para estacorriente,
la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas polticos, definida por su
capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible. Dejando
de lado la cuestin acerca de la definicin y eventual medicin de estos"costos",
es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia supervivencia y reforzar su
capacidad operativa. El concepto de eficacia/eficiencia se asemeja a la nocin
de "razn de Estado".
En una perspectiva distinta, la segunda posicin considera que las condiciones

de gobernabilidad se han vinculado a una lejana tradicin del pensamiento
47 Alcntara, Manuel. Op. cit: p. 3.
.
.
.. Camou, Antonio. Gobemabilidad y Democracia. Mxico, Instituto Federal Electoral, 1995,Cuadernos de Divulgacin de
laCultura Democrtica No.6.

(ModeI1dad: Investlgaclonee terloas, y te6r1co-prctlcas)
331
poltico: la tradicin de la justicia y de la legitimidad de un ordenamiento polticosocial, la tradicin de los derechos humanos y de la obligacin de proveer el
bienestar general, en suma, la tradicin de buen gobierno. Tanto de Platn a
Aristteles, como Bodino y Maquiavelo, el sentido de gobierno ha de actuar
conforme a ciertos valores morales de razn, justicia y orden, encontrando su fin
ltimo y su justificacin en la realizacin de esos valores." Por ltimo, una
tercera posicin afirma que el sistema ser ms gobernable en la medida en que
posea mayor capacidad de adaptacin y mayor flexibilidad institucional respecto
de los cambios de su entorno nacional e internacional, econmico, social y
poltico. En esta corriente, Norberto Bobbio seala que debe tenerse en cuenta
la capacidad de una forma de gobierno para "asegurar la estabilidad del poder".
Por lo anterior, Camou define a la gobernabilidad como un estado de equilibrio

dinmico entre demandas sociales y capacidad de respuesta gubernamental."
En estadefinicin se incluyen los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad,
aspectos presentes en los distintos anlisis en torno a la gobernabilidad. Este
estado de equilibrio permite ubicar a la gobernabilidad en un plano de relacin
entre el sistemapoltico y la sociedad, evitando cargar a uno solo de los trminos
de la relacin de gobierno, la responsabilidad de mantener adecuadascondiciones
de gobernabilidad.
Ibid, p. 7.
Ibid, p. 8. Para Camou, laeficacia gubernamental y legitimidad social secombinaran positivamente en un circulovirtuoso
de gobmabilidad, garantizando laestabilidad de lossistemas p?lticos; mientras que la ineficiencia gubernamental para el
tratamiento de los pioblemassociales y.laerosinde la legitimidad poltica generaran porel contrario, un "circulo Vicioso"
que puede desembocaren situaciones Inestables o de franca ingobernabilidad,
49
50
332

.....
::: :
:;:;.

Incluso, hay quien seala que' la gobernabilidad se relaciona con la transicin

democrtica. Esta tesis constituye entonces una primera relacin entre los tres
conceptos que se estudian: la transicin determina en cierta forma la democracia y
la gobernabilidad.>' Ello se debe a que no es lo mismo tener democracia que gobernar
democrticamente. Una vez conquistado un "nivel mnimo" de democracia de cara
al autoritarismo, deviene la preocupacin prioritaria de la gobernabilidad, es decir,
las condiciones de posibil idad de gobernar en el marco de las instituciones y
procedimientos democrticos. La gobernabilidad democrtica es problemtica no
tanto por el supuesto exceso de demandas sociales, como suponan los crticos
neoconservadores, sino ms bien por la transformacin de la politica."
El tema de la gobernabilidad surge junto con la constitucin de la modernidad: el

paso de un orden recibido a uno producido. En la medida en que la sociedad ha de
producir por s misma el ordenamiento de la vida social, la poltica emerge como la
instancia privilegiada de tal produccin del orden. Como tal se encuentra expuesta a
dos exigencias fundamentales: por un lado la legitimacin del orden y, por otro, la
conduccin de los procesos sociales en funcin de dicho orden. Por estos criterios se
mide tambin la poltica democrtica. La democracia es no slo un principio de
legitimidad; adems ha de asegurar una conduccin eficaz."
'1 Nohlen. Dieter. Democracia, Transicin y Cobernabilidad en Amrica Latina. Mxico, IFE, Conferencias Magistrales, No.
4,1998, p. 13.
Lechner, Norbert. Cultura Poltica y Cobernabilidad Democrtica. Mxico, IFE, Conferencias Magistrales No. 1, 1997,
p. 23. Tres son lascondiciones que forman partedeestecambio:1) lapoltica dejade serlainstancia mxima de coordinacin
yregulacin social; 2 desbordala institucio~alidad del,si.stem.a politico a travsde mltiples redes, la ~cci?n de ~iemo
pierde su marcoacostumbrado y 3) la erosin de loscdigosinterpretativos en que se apoya la comunicacin poTtica.
'3 Ibid, p. 24. Para Lechner durante la crisis de gobernabilidad de losochenta prevaleci la interpretacin neoliberal que
propugnaba una ruptura radical: el reemplazo del orden producidopor el ordenautorregulado. Se buscatrasladarlo hacia
el mercado. Sinembargo, de cara a las polarizaciones conflictivas de losaos setenta se vuelvea confiar en la fuerza del
mercado; acorde con el viejosueo liberal se pretendesustituir lasviolentas pasionespolticas por los racionales intereses
econmicos. la realidad, es menosidlica de loque parece. El modeloneoliberal slosacaconclusiones sobre lascuestiones
econmicas, pero no se preocupa por las cuestiones polticas y sociales. Con este modelose trata de eliminar una de las
funciones bsicasde la poltica moderna: lade fijar lmites a laeconomade mercado.
52

(Modalidad: investigaciones tericas, y te6rico-prcticasj
333
Por su parte, Aguilar (2001) seala que la-problemtica de la gbernabilidad

(governance) suele plantearse bajo este supuesto incuestionable de que el agente
principal o nico de reguiacin, conduccin y coordinacin social es el Estado

y concretamente el poder ejecutivo y, en particular, el gobierno ejecutivo."
La cuestin de la gobernabilidad consista entonces en preguntarse nicamente

sobre la creacin y desarrollo de las capacidades de gobernar del gobierno,
considerando y relegando a la sociedad como una realidad a ser gobernada por
considerarla atrasada, incompetente, dividida, incapaz de autorregulacin,
autodesarrollo y autogobierno. La sociedad era entendida como el problema
ms que como parte de la solucin de los problemas. El supuesto de que el
gobierno como agente nico de la gobernabilidad de la sociedad ha cambiado.
Esta concepcin dominante se debe a que se consideraba que el problema de la

ingobernabilidad se halla relacionado con el gobierno y no con la sociedad. La
sociedad era de suyo ingobernable o carente de capacidad de autogobierno. En
cambio el riesgo de la ingobernabilidad concerna al gobierno, debido a que se
supona que el gobierno haba perdido o poda perder su capacidad de
gobernabilidad. Sin embargo, se descubre por primera vez que en el conjunto
de la sociedad hay ms capacidades directivas y regulatorias que las del solo
gobierno y que entonces la gobernabilidad ya no depende slo de la accin
unilateral de gobierno, sino de las formas de sinergia, discursiva, normativa y
operativa que el gobierno establezca con la sociedad.
54
Aguilar. Luis F. Op. cit. p. 18.
334

(Modalidad: InvestJgaclones tericas, y terico-prcticas)

CapftuloV Gestin Pblica y Governance
Por consiguiente, mientras en la problemtica estndar de la gobernabilidad el

foco consista en la averiguacin
y construccin de las capacidades que debe
poseer el gobierno para gobernar a su sociedad, en la problemtica de la

gobernacin (governance) el foco se desplaza correctiva y complementariamente
hacia fuera del gobierno y se centra en averiguar y construir los dispositivos
idneos de relacin del gobierno con su sociedad (poltica, civil, econmica)."
El concepto de gobernabilidad tendra cuatro facetas: 1) gobernabilidad como

eficiencia del gobierno y del Estado para formular y aplicar polticas econmicas
y administrar la gestin pblica; 2) gobernabilidad como el grado de sustentacin
social que alcanzan las polticas pbl icas en medio de los ajustes modernizadores;
3) gobernabilidad como variable poltica que resulta de la capacidad decisoria
que emerge de las reglas del juego de cada democracia, y de las dotaciones de
decisiones, representacin
y participacin polticas que egresen de su sistema
de gobierno, de sus sistemas de partidos
y de sus sistemas electorales, as como
la relacin entre dichas variables y los elementos distintivos de la cultura poltica

de cada pas; 4) gobernabilidad como capacidad de administrar los ajustes
producidos como consecuencia de los procesos de integracin econmica."
En el mundo anglosajn, governance es una palabra utilizada habitualmente a

lo largo de siglos para referirse al ejercicio de la autoridad, dentro de una
determinada esfera. Su traduccin a gobernabilidad se refiere a que debe
lbid, p. 20.
Picardo loao,Osear. "Gobemabilidad: Aproximacin alConcepto y Perspectivas". ReddeInvestigadores Latinoamericanos
porla Democracia y la Autonoma de losPueblos. mvw.ufg.eu.sv/redlgobemabilidad.htm.
55
56

(Modalidad: Investlgaclonea tericas, y te6rlco-prclicas)
335
entenderse como un proceso poltico, que significa crear consenso, obtener

consentimiento o la aquiescencia necesaria para llevar a cabo un programa, en
un escenario donde estn en Juego diversos intereses y autores."
Los problemas de gobernabilidad constituyen un aspecto relevante en el

fortalecimiento de las culturas cvicas, la promocin de la accin voluntaria y,
por tanto, en la mejora de las bases sociales para la democracia. En consecuencia,
la gobernabilidad implica la creacin de estructuras de autoridad en distintos
niveles de la sociedad, dentro y fuera del Estado, el trmino se ha revelado indispensable para afrontar los procesos trasnacionales que requieren una respuesta
institucional creativa.
Asimismo, la gobernabilidad debe ir ms all de la mera capacidad del sector

pblico para gestionar en forma eficiente, transparente, responsable y equitativa
los recursos de todos. La gobernabilidad se refiere a las reglas y procedimientos
que producen un marco predecible,' transparente y legtimo en el cual deben
operar los diversos actores concernidos a los procesos de desarrollo. En suma, se
refiere a la calidad del sistema institucional para generar una accin colectiva
positiva para enfrentar los retos y desafos del desarrollo."
El concepto mismo de gobernabilidad se mezcla y se confunde con otros, como

lo muestra un documento de las Naciones Unidas:
57 Quibel,Femanda. Noticias Boletn. Organizacin Argentina deJvenes paralasNaciones Unidas(OAJNU). JuliolSeptiembre
2000. www.unic.org.ar/noticiaSlboletinljul-setOO/octOO-03.htm.
seLasagna, Marcelo. "Gober~abil idady Desarrollo Humano:unaNuevaAproximacin al Desarrollo". InstitutoInternacional
de Cooemebilided. Coleccin de Documentos. www.iigov.org.
336


Gobernabilidad es un reto para todas las sociedades de crear un sistema que

promueva, apoye y sostenga el desarrollo humano, especialmente para los ms
pobres y los ms marginados. Pero la bsqueda de una clara expresin del
concepto buen gobierno recin ha comenzado. Puede considerarse que la
gobernabilidad entraa el ejercicio de la autoridad econmica, poltica y
administrativa en la gestin de los asuntos de un pas en todos los planos. Abarca
los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante los cuales los
ciudadanos y los grupos expresen sus intereses, ejercen sus derechos jurdicos,
satisfacen sus obligaciones y median en sus diferencias. El buen gobierno se
caracteriza por, entre otras cosas, la participacin, la transparencia y la rendicin
de cuentas. Adems es eficaz y equitativo, y promueve el imperio de la ley."
Para el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la

gobernabilidad comenz a manifestarseen diversos documentos." Por ejemplo,
para estos organismos la gobernabilidad se vuelve relevante a partir de su
vinculacin con el desarrollo econmico sostenido y equitativo. Se pretende la
mayor eficacia de la economa del mercado para la asignacin de recursos y la
democratizacin. De all que la necesidad de buscar una relacin ms eficiente
entre mercado y Estado contribuya a incorporar la dimensin de la gobernabilidad
como elemento esencial de la estrategia de desarrollo.
59 PNUD. Gobernabilidady Desarrollo Humano Sostenible; Poltica del PNUD. New York, 1997, p. 3.
"Barraza, Beatriz. "Gobernabilidad y Desarrollo: la Visin del BM y del BID". BancaMultilateral de Desarrollo.
Www tercermudnoeconomico or~ yy. Esta autora seala ~ue para estos organismos existe una relaci?n directa
entre la sustentabilidad del mo elo econmico y la calidad de los procesos de gobierno. Se admite que la
gobernabilidad es un elemento esencial de la estrategia de desarrollo.

(Modalidad: Investigaciones terICas, y te6rico-prcticas)
337
La gobernabilidad requiere -segn este orden de anlisis- renovados procesos de

legitimacin del proceso social y poltico, lo cual lleva a la necesidad de
considerar la cuestin de la construccin de la legitimidad, por medio de la
participacin ciudadana con el propsito de superar las debilidades de las
instituciones democrticas. Aunque reconoce que las presiones fiscales derivadas
de la crisis y los programas de ajuste estructural-reformas de primera generKinal modificar el tamao del Estado, en algunos casos, redujeron la capacidad de
las instituciones estatales para proporcionar los bienes y servicios que son
esencialmente responsabilidad del sector pblico.
El Banco Mundial (BM) define a la gobernabilidad como la "manera en la cual el

poder es ejercido en un pas para el manejo de la economa y de los recursos
socialesparael desarrollo". (BM, 1992)61 A partir de esta definicin, el BM plantea
que su preocupacin por la gobernabilidad atiende a dos tipos de razones. La
primera tiene que ver con su propia existencia que le ha mostrado que la
gobernabilidad es central en la creacin de un ambiente propicio para el
desarrollo. La segunda est ntimamente ligada a la eficacia de las inversiones
que el Banco ayuda a financiar. Porello, el BM establece cuatro reas prioritarias:
1) gestin del sector pbl ico; 2) rendicin de cuentas (accountability);
3) informacin y transparencia y 4) marco legal para el desarrollo.
Para Picardo (2000) existen siete condiciones para adaptar la nocin de

gobernabi ldad.v En primer lugar, la gobernabilidad como concepto debe
et
2
lbid, p. 2.
Picardo loao,Osear. Op. cit. p. 11.
338
Menci6n Honorlficl del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Inveatlgaclonea te6rlcea,Yte6rlco-prctlcas)

Capftulo V Gestin Pblica y Governance
actualizarse a nuestro contexto latinoamericano, es decir, a nuestra realidad

histrica con todas susdimensiones polticas, culturales, econmicas y sociales.
En segundo lugar, si bien el concepto es novedoso y atractivo para el quehacer
pblico o poltico, es necesario "inculturizarlo" en nuestra realidad poltica,
para establecer los tratamientos y soluciones de otras latitudes que sirven como
simples referencias, y no como recetas vlidas que garantizan una gestin pblica
eficiente y legtima. En tercer lugar, hay que preguntarse por la validez del trmino
en el acontecer poltico, se trata de preguntarse si el concepto se aplica
tericamente a nuestra real idad.
En cuarto lugar, habra que aclarar la hermenutica del concepto, si es que asume,
para determinar cal es la clave de la lectura para nuestra realidad poltica. En
quinto lugar, se podra plantear el tema de la "ingobernabilidad" como punto de
partida, lo que supone un diagnstico serio y honesto de frente a la exclusin de
los factores que propician la ingobernabilidad. En sexto lugar, el problema
semntico no ha quedado resuelto; gobernabilidad no tiene una causa etimolgica
o etiolgica definida, ya que la posible traduccin de "good governance" a buen
gobierno no permite una aproximacin evidente a lo que se podra entender
como gobernabilidad. Por ltimo, habra que aclarar los elementos constitutivos
de la gobernabilidad, tales como: eficacia, legitimidad, eficiencia, seguridad,
responsabilidad, as como los mbitos administrativo, institucional, poltico,
econmico, social
y jurdico.
M.ncln Honorfflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas.y te6r1co-pr6ettcas)
339
Para Hewitt de Alcntara (2000) la governance a menudo se ha empleado como

sinnimo de la gestin eficaz de un amplio espectro de organizaciones y
actividades, desde la empresa moderna (gobernabilidad corporativa) hasta asuntos
globales (gobernabilidad global)." De manera especfica para esta autora la
gobernabilidad significa crear consenso u obtener el consentimiento necesario
para llevar a cabo un programa, en un escenario donde estn en juego diversos
intereses.
Uno de los abusos en el trmino gobernabilidad, esel que realizan los organismos
internacionales. Por ejemplo, al hablar de gobernabilidad (en lugar de "reforma
del Estado" o "cambio estructural") se permiti que los bancos y organismos
multilaterales para el desarrollo abordaran temas sensibles reunidos bajo una
denominacin relativamente inofensiva. Generalmente revestido de un lenguaje
tcnico, excluyendo as cualquier sospecha de que estas instituciones estaban
excediendo los lmites de su autoridad estatutaria al intervenir en los asuntos de
poltica interior de los Estados soberanos."
Incluso en los programas econmicos neoliberales se aadi la preocupacin

por una buena gobernabilidad y por las reformas institucionales, con el fin de
que stos fueran ms eficaces y no para integrarlos en una sntesis donde la
economa dependera de consideraciones de orden social y poltico. As, en la
Hewitt de Alcntara, Cynthia. "Usos y Abusos del Conceptode Gobernabilidad". Instituto de Investigaciones de las
Naciones Unidas para el Desarrollo Social. www.unesco.orglisssjlrics155.
64 Ibid, p. 4. Es importante mencionar que el nuevoprotagonismo de la gobernabilidad en el discurso y la prctica de las
insthuciones financieras, no ha significdo en ningun caso un debilitamiento del compromiso con las polticas de libre
mercado.
63
340

(ModaHdad: Investigacionee te6ricas. Y ta6rloo-prcticas)

retrica de las instituciones financieras internacionales el vnculo entre reforma

del libre mercado, buena gobernabilidad, democracia y sociedad civil era slido.
Pero en realidad, la capacidad de los bancos multilaterales de apoyar a las
organizaciones de voluntarios o promover la democracia era escasa.
El concepto de "gobernabilidad" o de "buena gobernabilidad" desempea un

papel decisivo: el intento de abandonar el callejn sin salida del pensamiento
economista (mientras se siguen discutiendo los temas sociales y polticos en
trminos relativamente tcnicos); el intento de desplazar el poder desdeel sector
pblico al privado; reduciendo el rol del Estado y fortaleciendo el de la sociedad
civil; la necesidad de afrontar los requisitos de las reformas administrativas e
institucionales en el sector pblico de pases del TercerMundo, sin que parezca
que se interviene demasiado en sus asuntos internos; la renovada insistencia en
la democratizacin y los derechos humanos; y los enormes desafos que hay que
afrontar en situaciones de reconstruccin despus de un conflicto."
No sorprende que la visin de buena gobernabilidad que orienta a muchos

ciudadanos en la sociedad civil en Amrica Latina, incorpore demandas no slo
de participacin poltica eficaz, sino tambin de reactivacin de las economas
locales y la proteccin de sectores desfavorecidos. Sin embargo, esto suele
oponerse a las exigencias inmediatas de la estabilidad econmica, tal como la
definen los inversionistas privados, las instituciones de crdito y los donantes.
65
Ibid, p. 9.

(ModaHded: Inveatlgaclones terICaS. y tericO-pnk:tlcas)
341
Por ejemplo, las reformas impuestas a las burocracias de Amrica Latina han
conocido procesos de desestructuracin y reestructuracin que seran
inconcebibles en el contexto de los pases modernos de la OCDE.
En suma, Hewitt de Alcntara (2000) considera que la gobernabilidad puede

abrir nuevas oportunidades para resolver la crisis actual de la calidad de vida y
gobernabilidad en Amrica Latina, a partir de las siguientes direcciones: a)
renunciar a la bsqueda de recetas de "buena gobernabilidad" aplicables en
cualquier lugar, y fomentar la creatividad y originalidad del pueblo en situaciones
sociales concretas; b) renunciar a la "tecnificacin" de las reformas institucionales
y abordar un dilogo msabierto sobre las necesidades de cambio en instituciones
y programas especficos; d) renunciar a la tendencia a trazar lneas poco realistas
entre Estado y sociedad civil, realizando esfuerzos para fortalecer la esfera pblica
y recompensar las contribuciones al bien comn; e) renunciar al anlisis por
separado de la reforma institucional y la poltica macroeconmica y orientarse
hacia un reconocimiento ms explcito de la necesaria interrelacin entre ambas
esferas y f) renunciar a la separacin artificial de los temas de gobernabilidad
entre el nivel nacional e internacional.
5.4.2 Governance y gobernacin
La segunda acepcin de la governance es como gobernacin. Su empleo

comienza a propagarse con mayor regularidad. La gobernacin como govern-
342
Menci6nHonorifica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6ricas. y te6rlco-prcticas)

ance, es fundamentalmente el gobernarse de una sociedad, que incluye la
instancia de gobierno como un actor importante y con un papel sobresaliente,

pero no decisivo ni exclusivo en muchas reas vitales de intercambio y
convivencia."
En este enfoque, a diferencia de la versin tradicional de la gobernabilidad, la

capacidad de gobierno de una sociedad: a) no resulta slo de procesoselectorales
legtimos sino del ejercicio efectivo del gobierno; b) no resulta slo de las
decisiones del ejecutivo y del desempeo de la administracin pblica, sino de
las relaciones entre los poderes pblicos; c) no resulta slo de las relaciones
entre los poderes pblicos y los gobiernos, sino de la relacin realmente existente
entre stos y los ciudadanos singulares y sus organizaciones; d) no resulta slo
de las instituciones formales legalesde relacin entre Estado/gobierno y sociedad
(poltica y civil) sino de las prcticas y modos reales de entendimiento entre el
gobierno y los ciudadanos; e) no resulta slo de la accin del gobierno, sino de
las acciones de actores econmicos y de las relaciones entre los actores sociales;
f) en suma, no es slo un hecho
y efecto gubernamental ni slo un hecho poltico,
sino un hecho social, pblico-privado.
La gobernacin significa -en este contexto- concretamente coordinar, integrar,

equilibrar a sociedades que se distinguen por su multicentrismo, es decir, por la
presencia de personas y organizaciones que son gubernamentalmente
66
Aguilar, Luis F. Op. cit.p. 21.
Mencin Honorfflca del Premio IApEM 2001

(MOdalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)
343
independientes, autnomas, diferenciadas entres s, poseedoras de capacidades

y recursos propios cuya eficacia es acreditada con logros notables en sus campos
de inters. Adems muestran tambin suficiente capacidad de control y
autogobierno en sus actividades, y que tienen influencia en determinadas
situaciones de la vida en comn que son de su inters y preferencia. El ncleo
del problema de la gobernacin consiste entonces en la coordinacin de la
diferencia social.
El concepto de gobernacin reconoce que por fuera del gobierno y con

independencia de l actan en la sociedad otros agentes de direccin y regulacin
social, que persiguen en sus comportamientos propsitos particulares. Perocuyos
resultados, por satisfacer necesidades, resolver problemas de la vida y generar
relaciones de mutuo provecho y ayuda entre las personas, contribuyen
significativamente a la coordinacin, cohesin y equilibrio social general. La
gobernacin es cada vez menos mando y control y cada vez ms dilogo,
acoplamiento y transaccin entre actores gubernamentales y sociales.
La gobernacin de una sociedad est constituida: a) por el conjunto de

instituciones formales e informales que enmarcan las acciones de gobierno, las
de los actores privados y sociales no gubernamentales y sus relaciones entre
ellos; bl por las actitudes, aptitudes, habilidades, destrezas de los gobernantes y
de los actores privados y sociales para dirigir a sus organizaciones, as como
para evitar conflictos, integrar intereses, construir consensos, compartir iniciativas,
Mencin Ho n o r l t l c a del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigacionestericas. y terico-prctlcas)

resolver problemas, mediante formas de entendimiento; c) por la calidad y eficacia

de la gestin gubernamental en el desarrollo de las polticas pblicas, cuyos
objetivos materializan los resultados esperados por la sociedad para dar respuesta
a problemas y necesidades pblicas."
Por su parte, Alcntara (2000) supone que la gobernacin es una nueva visin
que se articul en el centro de la preocupacin de distintas instancias multi laterales
en el ltimo lustro del siglo XX.68 De esta manera, el Banco Mundial prest una
inslita atencin al fenmeno de la gobernacin. Hacindole residir en la forma
del rgimen poltico, en el proceso de ejercicio de la autoridad y de gestin de
los recursos econmicos y sociales de un pas para su desarrollo y en la capacidad
del gobierno para disear, formular e implementar sus polticas y cumplir sus
funciones.
En esa misma direccin la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo

Econmico (OCDE) ha llegado a definir a la gobernacin como la suma de las
numerosas maneras como los individuos y las organizaciones pblicas y privadas
manejan sus asuntos comunes. Se trata de un proceso permanente mediante el
cual se ajustan los intereses diversos o conflictivos y se impulsan acciones de
cooperacin. Por consiguiente, incluye las instituciones formales y los organismos
encargados de asegurar su observacin, as como los ajustes informales que las
personas y las instituciones pactan o perciben que son de su inters
67
Ibid, p. 12.
68
Alcntara, Manuel. Op. cit. p. 4.

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas. y te6rtco-prcticas)
y utilidad.
345
Finalmente, el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ofreci

en 1997 un concepto ms complejo e integral segn el cual la gobernacin es el
ejercicio de direccin de los asuntos de una nacin, llevado a cabo por la
autoridad poltica, econmica y administrativa.e?
5.4.3 Governance y capacidad de gobierno
Una tercera acepcin de la governance es el uso de la categora capacidad de

gobierno. Yehezkel Dror (1994) es quin se ha encargado de difundir esta
propuesta. Para este autor uno de los temas centrales de la humanidad ser la
capacidad para gobernar de los gobiernos nacionales y continentales, de los
protogobiernos globales y las instituciones paralelas de gobierno."
La afirmacin de que los gobiernos constituyen la forma primaria y decisiva de

gobernacin choca con las opiniones que minimizan la importancia de los
gobiernos cuando se compara con la importancia de la "mano oculta" de los
mercados y otros mecanismos similares de decisin pblica, o con la sociedad
civil, que es determinante en las actividades gubernamentales.
Drar (1994) sealaque estde moda la idea de que los negocios son msefectivos,
eficientes y fiables que los gobiernos, por lo que las funciones de gobernacin
69 Ibidem. Tres son lasreas importantes de la gobernacin que contribuyen directamente al logrodel desarrollo humano
sustentable: las instituciones polticas y gubernamentales, lasInstituciones de lasociedadcivily el sectorprivado. Existe un
sistema de gobernacin que integra lagobernacin econmica(lasdecisiones e iniciativas pblicas y privadas paraasegurar
el crecimiento y ladistribucin),la gobernacin p?ltica(las decisiones de lasautoridades legtimas sobrelasdisposiciones
legales y las polticas pblicaspara la conduccin de sus sociedades) y la gobemacinadministrativa (la capacidad de
implementar las polticas y cumplirlasfunciones pblicas).
70 Dror, Yehezkel. LaCapacidad de Gobernar. Informeal Club de Roma. Mxico, EC.E., 1996, p. 35.
346

(Modalidad:Investigacionesterlcea. y terico-prcticas)

tendran que ser transferidas hasta donde fuera posible a los mercados, dejando
que el gobierno se ocupara de sus asuntos como si se trata de cuestiones de
negocios. A lo que seala que:
Los mercados pueden y deben manejar msfunciones distributivas de gobernacin

y deberan poder tomar decisiones descentralizadas, sujetas a las limitaciones
del "fracaso comercial". Pero los mercados no pueden afrontar muchas de las
decisiones polticas crticas que se les plantean cada vez ms a la humanidad.
Esto explica porque an estando involucrados en menor nmero de funciones,
los gobiernos se estn convirtiendo en algo cualitativamente ms importante. Es
ms, aunque slo seaporque estos mismos mercados en expansin necesitan ser
gobernados, el papel clave de los gobiernos ser igualmente inevitable en un
futuro prximo."
Refutando este argumento de que los mercados acabarn por erosionar el papel
de la gobernacin, debe destacarse que la sociedad civil reduce la autonoma de
los gobiernos, por lo que las reformas administrativas centradas exclusivamente
en los gobiernos carecen de sentido y utilidad. La sociedad civil es
extremadamente influyente en los asuntos del gobierno. Sin embargo, hay buenas
razones para llegar a la conclusin de que tanto la gobernacin en general como
los gobiernos en particular, disfrutan de considerable independencia en la toma
de decisiones crticas, lo que los convierte en importantes objetivos de la reforma.
71
Ibid, p.36.

(Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rlco-prctJcas)
347
Lo que nos interesa resaltar es el argumento de Dror en el sentido que se suele

hablar equivocadamente de "ingobernabilidad" cuando la que habra que hacer
es afrontar el problema real: la incapacidad de gobernar. El uso del trmino
"ingobernabilidad" escon frecuencia incorrecto y tambin peligroso. Es incorrecto
porque lo que se entiende por ingobernabilidad de la sociedad, suele ser el
resultado del fracaso de los gobiernos para ajustarsea las cambiantes condiciones.
y es peligroso porque proporciona una coartada para las torpezas del gobierno,
que a su vez culpar a la sociedad."
Es verdad que hay sociedades muy difciles de gobernar, por excelente que sea
su gobierno. Pero teniendo en cuenta las serias flaquezas y debilidades de todos
los gobiernos contemporneos, habra que concentrar los esfuerzos en desarrollar
la capacidad de gobernar y no en inculpar a las sociedades tachndolas de
"i ngobernables".
5.4.4 Governance y gobernanza
Un cuarto uso ms restringido de la governance es el de gobernanza. Aunque su

uso es limitado y poco difundido, debe tomarse en cuenta. Hay tres ejemplos
que muestran su utilizacin actual.
Enprimer lugar, Christenseny Laegreid (2001) afirman que el modelo de la Nueva

Gestin Pblica (NGP) se encuentra en tela de juicio debido a que intenta
71
Ibid, p. 39.
348

(Modalidad: investigaciones tericas. Yte6rlco-pt6ctIcas)

representar un modelo econmico universal de gobierno y organizacin que

centra su atencin en la eficiencia. Sin embargo, poco se ha hecho en lo que
respecta a la evaluacin de los efectos ocasionados por las reformas del modelo
de la Nueva Gestin Pblica, ni en lo relacionado con la consecuencia de la
importante meta de la eficiencia, ni en lo que se refiere a los efectos sobre otras
metas, como la de la gobernanza poltica, lo cual se debe parcialmente al hecho
de que no se trata de una tarea fcil."
Para estos autores existen pocas pruebas de que la aplicacin de las estrategias
de reforma basadas en el modelo de la Nueva Gestin Pblica produce realmente
los resultados esperados. A menudo, los efectos y consecuencias del modelo de
la Nueva Gestin Pblica se dan por supuestos o se prometen, pero no se
documentan. Dichos efectos son difciles de cuantificar y muy controvertidos; se
argumentan en contra de las relaciones entre las causas y los efectos; los
indicadores de eficiencia y efectividad son elusivos; los efectos secundarios son
difciles de rastrear; y la metodologa que se utiliza en la evaluacin del modelo
de la Nueva Gestin Pblica es insuficiente."
Nosotros argumentremos que los procesos de reformas pblicas, como los

relacionados con el modelo de la nueva administracin pbl ica, no secaracterizan
por un simple ajuste de las actuales doctrinas internacionales sobre la
administracin. Evidentemente, los conceptos de la reforma son filtrados,
73
Cristensen Tomy laegreid, Per. "LaNueva Administracin Pblica: el Equilibrio entrelaGobemanzaPoltica ylaAutonoma
Cesti y Polticas Pblicas. Mxico, C1DE, vol. X, no. 1, primer semestre de 2001, p. 55.
.
Administrati~a".
74
bid, p. 56.
Mencin Honorfflca del premio IAPEM 2001

(ModalIded: 1nveetlgaciclne8 tericas. Y te6rlco-pr8ctic)
interpretados y modificados a travs de la combinacin de dos procesos ms

cuya base es nacional. Uno de ellos lo integran la historia, la cultura, las
tradiciones y la gobernanza poltico-administrativa nacionales, desarr.ollados de
una manera evolutiva; y el otro lo constituyen las acciones efectivas emprendidas
por los dirigentes polticos y administrativos para favorecer las metas colectivas
mediante la planeacin administrativa y una pol,tica administrativa nacional
activa."
En segundo lugar, Santibez (2000) seala que el vocablo governance se ha

traducido como governanza. Por lo que identifica tres distinciones en torno al
,~,
:i
trmino." La nocin de gobernaza " el paradigma de la estabilidad, propio de la

concepcin dominante de gobernabilidad, se ha impuesto en los procesos sociales
y polticos debilitando las capacidades y las posibilidades de accin e influencia
de la sociedad civil a favor de la accin del buen gobierno. Estose ha expresado
en una relacin vertical, poco participativa y con amplios mecanismos de con-
trol poltico y social. Frente a ella se empiezan a incubar dinmicas sociales que
tarde o temprano, constituirn un factor de desestabilizacin. A ello le llama
gobernanza 11. Enel marco de una sociedad que acenta y reproduce las relaciones
de dominacin, la posibilidad de una profundizacin de lastensiones que suponen
el encuentro de ambas lgicas tienden a aumentar.
Frente a la disyuntiva que supone el punto de inflexin de la descripcin anterior, se propone la nocin de gobernanza 111, para enfatizar la idea de disear y
/bid, p. 58. Sobresaltado mro.
" 5antiblillez, Dlmas. NGobernabi/idad, Profundizacin de la Democracia y Reforma del Estado".
75
..
www.tehue.csociales.uc:hile.cVd~/idad.htm.
..
M.",eI6ft Itonerfffoll 4., Pr.lltlo IAPIMleOf

~1mi._~
~y~.lItll.r
GESTlN PBUCAy GOVERNANCE

C8p1tulo V Gestin Pblica y Governance
favorecer la consolidacin de una estructura global que posibilite una relacin

virtuosa entre el Estado y la sociedad civil. Con una orientacin algo distinta, la
propone como un concepto alternativo a gobernabilidad: "la principal
preocupacin de la masa ciudadana no es, pues, la gobernabilidad, sino
exactamente, su inversa: la gobernanza; o sea: el poder (y derecho) de mantener
a polticos, tecncratas y militares sujetos al control cvico y a la razn histrica
de la ciudadana"."
En tercer lugar, en el Modelo Estratgico pa~a la Innovacin Gubernamental

presentado por la Oficina de la Presidencia para la Innovacin Gubernamental,
se seala que la pretensin es que en Mxico se establezca una nueva forma de
administracin pblica, denominada Gobernanza Corporetivs." Aunque no se
dan mayores detalles, este es un concepto que proviene de la OCOE.79
La llamada eorporate governanee (gobernanza corporativa) es otra de las

traducciones de governanee, que empez a extenderse en los Estados Unidos a
principios de los aos de 1990, como sinnimo de buen gobierno de las empresas
o sociedades. En el contexto de la gestin de grandes sociedades, el trmino
(good) eorporate governace hace referencia a la introduccin en los consejos de

administracin, por medio de cdigos ticos (en Espaa a partir de 1998, el
llamado Cdigo Olivencia o Cdigo de Buen Gobierno). As como de mecanismos
rr
Ibid, p.2.
".MuI'
\,1, Ram6rI'Mode/o~para
Gubernarnntal, 2001.
7t
la~i6n.
GubemarnetltaL
~ OfIcina cJe.1a Presidenc.Ia~
.........Ia IllIlCIVaCln
. . . .
OCOE. OfCDPrlncipIes ofQrporate Govemance. Ad Hcx: Task Fore on COrpOIa~lm.
y prcticas de transparencia y buen gobierno que contrarrestan el divorcio

tradicional entre propiedad y equipos gestores.
La gobernanza corporativa es la bitcora del desarrollo sostenible, la transparencia

y la competitividad de lasempresasdel sector privado. Lospases ms competitivos
del mundo: Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Blgica, los Pases
Bajos y Japn son aquellos que con mayor rigor y sol idez, han adaptado estos
principios de buen gobierno corporativo."
1-1
La OCOE tras mltiples anlisis interdisciplinarios y procesos masivos de

concertacin con la comunidad internacional, desarroll y promulg en 1999,
los principios bsicos del Buen Gobierno Societario. Adoptados por la Unin
Europea, la Asociacin Asitica de Naciones y gran parte tambin de Amrica,
como lo demuestran las legislaciones de Brasil, Mxico, Argentina, Canad y
algunos estados federales de los Estados Unidos, entre otros.
El objetivo de la gobernanza corporativa -segn sus impulsores- esel de asegurar

la transparencia y la tica en el manejo de las empresas del sector privado y
pblico, para promover e incrementar la competitividad, las mejores prcticas
comerciales, los mayores rendimientos y fomentar la inversin extranjera nacional
e internacional.
80
Q>rporate Govemance. N~te Govemanee: Bitcora del Desarrollo y la CompetitiVidad". c~~, ~,
2001. www.dinero.~
M.noI411 Monorlfl,~.
..
d,.
PremIo IAP
~Imrt.~~,y.
GESTIN PeUCA y GOVERNANCE

CapItulo V Gestin Pblica y Govemance
Incluso en la integracin europea existen documentos que traducen a la governance como gobernanza. Por ejemplo, el Libro Blanco de la Gobernanza Europea
que se refiere a la manera en que la Unin utiliza los poderes que le otorgan sus
ciudadanos." Este libro rebasa la perspectiva de Europa y contribuye al debate
sobre la gobernanza mundial. Por lo que la Unin Europea debera tratar de
aplicar los principios de buena gobernanza a sus responsabilidades mundiales.
Asimismo, hacer lo posible por aumentar la eficacia y las competencias de
ejecucin de las instituciones internacionales. Los principios de la buena
governanza son la apertura, la participacin, la responsabilidad, la eficacia y la
coherencia.
Por ltimo, una interpretacin adicional es el llamado gobierno electrnico

(gobierno en lnea o gobierno digital) que es la herramienta que permite una
adecuada adaptacin al nuevo entorno. El gobierno electrnico incluye todas
aquellas actividades basadas en las modernas tecnologas de la informacin y la
comunicacin (como es el internet) que el Estado desarrolla para aumentar la
eficacia en la gestin pblica, mejorar los servicios ofrecidos a los ciudadanos y
proveer las acciones de gobierno en un marco mucho ms transparente que el
actual."
., Comisin de las Comunidades Europeas. La Gobemanza Europea. Un Libro Blanco. Bruselas, 2001. El libro Blanco
establece los cambios propuestos a realizar. la pril'l1elCl parte se centraen los medios para reforzr la ~lnen.1a
elaboracin Y apJicacin de laspoIfticas de la UE. la segunda se refiere a la rnejprade la calidad yI ~in deias
poIfticas oomunltarias. la lIen::era tieneporobielo reIQrzar la vinculacin entrela gOOemanza. europea y el kigar de laUnin
en el mundo. Por tltimo, lacuarta seccin aOIda el papel de las ill$lltuciones.
.
12 Gaseo, MUa. Una\ltlellapqrelMundo. ExDer/erldsdeCiobiemoEled16nic:oen E~.Y
. . ~~lHI
. . . PuIttode
PItfJd& Inslitulo lnlieI1tacIoria de GobemabiIIdad, Magazfne No. 21,Septlen_de2Of.
.
En este contexto, la gobernanza electrnica (e-governance) pone nfasis.en la

unin de gestores, ciudadanos y representantes elegidos para participar en la
gobernanza de las comunidades a travs de medios electrnicos. Estoes debido
a la prestacin de servicios electrnicos que garantizan la provisin de servicios
gubernamentales a partir de la utilizacin de instrumentos electrnicos. La
governanza electrnica tiene tres propsitos bsicos: 1) utilizacin de las nuevas
tecnologas en la gestin interna de las administraciones pblicas; 2) acceso
ciudadano a diferentes tipos de informacin y 3) transaccin con el gobierno.
Cabe sealar, que en el actual contexto de la Nueva Gestin Pblica la gobernanza

como traduccin al espaol de governance, comienza a generalizarse en su uso
y .es probable que cada vez ms, se recurra a esta voz en lugar de la palabra
gobernabilidad. Diversas investigaciones
y publicaciones as lo demuestran.
5.4.5 Govemance y "buen gobierno"
Por ltimo, una quinta traduccin de la governance es la relativa a la de "buen

gobierno". Aunque se reconoce que en la versin espaola, el trmino en ingls
!I
governance"
y en frnces "gouvernance" se ha traducido como "gobernabi Ildad",
No obstante, que no existe unanimidad respecto a la mejor traduccin, en otros

contextos se ha llegado a emplear como "gestin de asuntos pblicos" o como
"buen gobierno". 83
Mencl6n HonorHloa ele' Pr.mi~ IA9EM2Q(t1
(Modlll*cl:lnveItIlII/IlDMI---. y ~

Desde 1989, fecha en que el Banco Mundial describi la situacin reinante en

frica diciendo que se trataba de una "crisis de buen gobierno", la expresin
"buen gobierno" ha estado asociada en gran medida, por no decir que
exclusivamente, a la poltica de desarrollo, en particular al desarrollo en el mundo
postcolonial (Banco Mundial, 1989).84 Aadiendo la nocin de buen gobierno a
sus criterios operativos, el Banco Mundial pareca aceptar la prdida inicial de
su presunta inocencia poltica e ideolgica, al tiempo que evitaba la acusacin
de que tanto l como el Fondo Monetario Internacional (FMI) actan aplicando
un conjunto de supuestospolticos y culturales tcitos, y con frecuencia explcitos,
que son inevitablemente propios de Europa Occidental.
ParaPagden (1998) la nocin de buen gobierno tiene como bsqueda una nueva
expresin con la cual caracterizar las nuevas relaciones internacionales. Entre el
Banco Mundial y la Organizacin de las Naciones Unidas han tratado de crear
una expresin plenamente cosmopolita." la teora poltica anglo-estadounidense
emplea la palabra gobierno para referirse a las instituciones oficiales del Estado
y su monopolio de poder coercitivo legtimo. El gobierno se caracteriza por su

capacidad de adoptar decisiones y de hacer que se cumplan. En sntesis, se
entiende por gobierno a los procesos oficiales e institucionales que intervienen
en el plano del Estado nacional para mantener el orden pblico y facilitar la
accin colectiva.
.. Pagden, Anthony. "la Gnesis de laNocin de 'BuenGobierno' y lasConcepciones de la IIUS\l'1Q6n delOrdenMundial
Cosmopolita". Revista Internacional de Ciencias Sociales, marzo de 1998, No. 155. www.nesco.orWissjlrlcs1551
tlt\epag.155 .html.
ihkJ;p. 11. "Para la ma\'Oll de los primeros tericos europeos del Imperio, habfa sido el 0Iden 1'llOI'lnMc cristlano
europeo; para Kant, era l R!pUbIianlsmo; para .. Naciones Unidas y en la ~ (si bien OOeQ la ~ de los
OIallismos monetarios lnlernacionales, es lademocracia claramente libral o neoIiberal".
15
Jos Juan SnchezGonz6Iez
Buen gobierno es una .de las traducciones de governance que prefieren otros
traductores, Parece indicado no confundir la idea de governance como tcnica,
mtodo, teora, filosofa o sistema de gobierno con la nocin de goodlbad governance. Aqu se introduce un juicio de valor, positivo o negativo. la nocin de
goodibadgovernance (quality ofgovernance, level ofgovernance) tiene su origen,
desde principios de los aos de 1990, en la actividad del Banco Mundial y el

Fondo Monetario Internacional, especialmenteen relacin con la condicionalidad
poltica de la ayuda al desarrollo."
'1
".
Para otro autor, el buen gobierno se refiere principalmente al enfoque econmico

y social de la gestin pbl ica, en el cual se le atribuye al Estado una
responsabilidad clave en la conduccin general de la economa yen el desarrollo
integral y equitativo de la sociedad." la concepcin de buen gobierno, podra
decirse que tiene un mayor alcance que la concepcin estadounidensedei trmino
governance, asimilado stea la calidad de la gestin de un gobierno determinado.
Mientras que governance significa adecuado desempeo gubernamental en el

sentido de sensibilidad frente a las demandas y eficiencia administrativa y
gerencial. Tambin se vincula a transparencia y accountability (responsabilidad
ante la sociedad por los actos de gobierno). En cambio, gobernabilidad o buen
gobierno es una situacin de los sistemas complejos que supone la
autoreproduccin de los sistemas.
el."
.,,",.11I
M. 11
HOl't.rftltl.'I,Pr.Mto
'iIll' SI'
I_~,,""'tt pl.
"t.".
1;:1
ifi.l
GESTIN PBUCA y GOVEBNANCE

Para Stoker (1998) la labor terica sobre el buen gobierno recoge el inters de la
comunidad de los cientficos sociales, por el fenmeno de la pauta de
desplazamiento de los estilos de gobierno. Seala:
Tradicionalmente se utilizaba la palabra inglesa (governance),
y as nos lo dicen
los diccionarios, como sinnimo de gobierno, ms en la bibliografa cada vez

ms abundante sobre el tema, se ha reorientado su empleo
y su importancia, y
as "buen gobierno" significa "un cambio de sentido del gobierno, que remite a
un nuevo proceso de gobernacin, o bien al cambio experimentado por el mando
ordenado, o bien al nuevo mtodo conforme al cual se gobierna la sociedad
(Rhodes, 1996).88
El buen gobierno seocupa de suscitar las condiciones necesariaspara un gobierno

ordenado y una accin colectiva. Sus resultados no son, por lo tanto, distintos de
los del gobierno. Se trata ms bien de una diferencia de procesos.
A pesar de las diferentes posiciones en torno a los significados del buen gobierno,
existe un acuerdo bsico acerca de que el buen gobierno se refiere a la puesta en
prctica de estilos de gobernar en los que han perdido nitidez los lmites entre
los sectores pblico y privado. la esencia del buen gobierno apunta a la creacin
de una estructura o un orden que no se puede imponer desde el exterior, sino
que es resultado de la interaccin de una multiplicidad de agentes dotados de

autoridad y que influyen unos en otros."
Otras opiniones son que el buen gobierno es algo ms que un conjunto de

instrumentos de gestin pbl ica, debido a que tambin consiste en alcanzar una
mayor eficiencia en la produccin de servicios pblicos. A veces se utiliza el
buen gobierno para mostrar el rostro aceptable de la reduccin de gastos. Es un
trmino empleado para indicar una disminucin de la intervencin de las
autoridades. El ascenso del buen gobierno corresponde a la bsqueda de
disminuciones en el compromiso y el gasto de recursos del gobierno. Adems
refleja un abanico ms amplio de fuerzas.
"
H
La aportacin de la perspectiva del buen gobierno a la teora no est al nivel del

anlisis causal, ni ofrece tampoco una nueva teora normativa. Su valor reside
en que se trata de un marco vertebrador. El valor de la perspectiva del buen
gobierno reside en su capacidad de facilitar un marco general que permite
entender 105 procesos de gobiernos cambiantes. La visin del buen gobierno es
vlida si nos ayuda a identificar preguntas importantes, aunque no afirme que
tambin ha hallado respuestas tiles. En el anlisis del buen gobierno existen al
menos, cinco propuestas para su mayor identificacin, tal como se muestra en el
cuadro No. 5.5.
lO
lbid, p. 2. En Gran Bretaa y losEstados Unidos, la palabra govemance forma parte del vocabulario de lasautoridades
electas o des~. Adems, tiene resonancia en los debatespolticos de otrasdmocracias occidentales. En lospafses en
desanoIlo, ta1bin ha apiII1!C;kb ene! ruedopoIftia). Parael Banco Mundial, en ocasiones !le limita al efl1lel\o en instaurar
un gobierno eficiente Yque debe rendir cuentas.
.
"'.n.cI6A HOc/l'Orl(jca cl.J P.r.rnl.oIPI.M 20;0'1
(MQ'''-~"~y,,,CI1
,....

Cuadro No. 5.5

Interpretaciones del Buen Gobierno
IJlI,"
1)P"
prl'I,lllllll
" p ' 11111
1) El buen gobierno se refiere a un conjunto

de instituciones y agentes procedentes del
gobierno, pero tambin de fuera de l.
El primer mensaje del buen gobierno es poner en entredicho

las maneras constitucionales y formales de entender los
sistemas de gobierno. En la prctica hay muchos centros y
diversos vnculos entre muchos rganos de gobierno en los
planos local, regional, nacional y supranacional.
2) El buen gobierno reconoce la prdida de

nitidez de los lmites y las responsabilidades
tocantes a hacer frente a los problemas sociales
y econmicos.
La perspectiva del buen gobierno no slo reconoce la mayor

complejidad de nuestros sistemas de gobierno, sino que
adems nos seala que se ha producido un desplazamiento
de la responsabilidad, un retroceso del Estado y la
preocupacin por llevar las responsabil idades a los sectores
privado y voluntario y sobretodo al ciudadano.
3) El buen gobierno identifica la dependencia

de poder que existe en las relaciones entre las
instituciones que intervienen en la accin
colectiva.
La dependencia de poder significa: 1) las organizaciones

dedicadas a la accin colectiva dependen de otras
organizaciones; 2) para alcanzar metas, las organizaciones
tienen que intercambiar recursos y negociar propsitos
comunes y 3) el resultado del intercambio est determinado
no slo por los recursos de los participantes sino adems
por las reglas del juego y el contexto del intercambio.
4) El buen gobierno se aplica a redes

autnomas de agentesque se rigen a si mismas.
En el buen gobierno la mxima actividad de asociacin es

la formacin de redes que se rigen a s mismas. Esas redes
guardan relacin con las comunidades polticas y otras
modalidades de agrupaciones basadas en funciones o
problemas, muy estudiadas en los anlisis de polticas. Las
redes de buen gobierno no se limitan a influir en la poltica
oficial, sino que se asumen el propio gobierno.
5) El buen gobierno reconoce la capacidad

de conseguir que las cosas se hagan, que no
se basa en el poder del gobierno para mandar
o emplear la autoridad. Considera que el
gobierno puede emplear tcnicas e
instrumentos nuevos para dirigir y guiar.
Los estudios anglo estadounidenses buscan adjetivos que

describen la nueva forma "ligera" de gobierno acorde con
las circunstancias del buen gobierno. Posibilitador, agente
cataltico, comisionado, son trminos propuestos para
exponer cmo es la nueva forma de gobernar.
En ellas se habla de la necesidad de que las autoridades
locales ejerzan la direccin, establezcan asociaciones,
protejan y regulen su entorno y.promuevan oportunidades.
Fuente. Elaboracin propia a partir de las ideas de Gerry Stoker, Op. cit. pp. 8-16.
Para Stoker (1998) la nocin de buen gobierno facilita un marco vertebral a los
estudiosos y practicantes de la administracin pblica. Su aportacin a la teora
consiste en que ayuda a proporcionar un mapa o gua del universo en mutacin
del gobierno. Detecta las pautas y los hechos clave. la perspectiva def buen
'"
M.ncI6nHonorfflc.de' Premio IAPeM 2~O.1
(Mo_ _ lIl.'IItlCl.QlI. .:1llMlM,;y.;~lr',,
Jos Juan SnchezGonzIeZ
gobierno saca a la luz varios dilemas o preocupaciones esenciales acerca de la

manera en que actualmente estn cambiando los sistemas degobierno. Uno de
los problemas que plantea estriba en que apenas esboza la perspectiva, el objeto
de estudio cambia. Es de esperarse que la visin del buen gobierno pueda
evolucionar de manera que sea capaz de aprender el proceso de adaptacin,
aprendizaje y experimentacin del buen gobierno.
Por su parte lessop (1998) seala que e:<isten dos significados de buen gobierno.
e,
En primer lugar, buen gobierno puede remitir a cualquier modo de coordinacin
,"
de actividades interdependientes entre los cuales tienen pertinencia en tres niveles:

j
:~
':i
","
la anarqua del intercambio, la jerarqua organizativa
y la "heterarqua" que se
autoorganiza. El segundo significado es el de heterarqua, en el que sus formas

comprenden las redes interpersonales que se autoorganizan, la coordinacin
negociada entre organizaciones
en la que media el
y la direccin entre sistemas descentralizados
contexto."
Aunque el buen gobierno en el sentido de heterarqua aparece en tres niveles

(interpersonal, entre organizaciones y entre sistemas), la expresin corresponde
a menudo a prcticas del segundo nivel, conforme al uso no especializado

reciente. Enel que buen gobierno se refiere a la manera de dirigir instituciones u
organizaciones especficas en las que intervienen mltiples interesados, al papel
que desempean las asociaciones entre agentes pblicos
y privados y a otros
.. jessop, Bob, "El Atcenso del 'Buen Gobierno' los Riesgos de Fracaso: el Caso del DesanoIIo Ec::OIldmk::o". Revista
lnt1Imaciot'la/ dItCIf!fICS Sociales, marm de 1~ No.1SS.www.ooeKO.0ryi9sy,ics15S1l111epa&e.lssJllmI.
.
~enol6n
Honorlfloa da' Premio IAPIM 200,1

4loIll1.:lI:d:lliil....IIDI.~'. . . . p1.I.liIIIl

Capitulo V Gestin Pblica y Govemance
tipos de al ianzas estratgicas entre organizaciones autnomas pero
i nterdependientes.
El inters por el buen gobierno como tema primordial tiene sus races en el
rechazo de varias dicotomas simplistas que reportan las ciencias sociales: el
mercado frente a la jerarqua de la economa; el mercado frente al plan en los
estudios polticos; lo privado frente a lo pblico en la poltica; y, por ltimo, la
anarqua frente a la soberana en las relaciones internacionales.
En realidad, debe partirse de la idea de que la nocin de buen gobierno es verter

vino viejo en recipientes nuevos. Multitud de prcticas relacionadas con el buen
gobierno han sido analizadas tradicionalmente por otros campos de estudio.
Existen al menos cuatro aspectos esenciales en este contexto: en primer lugar,
con independencia de que la importancia de la heterarqua haya cambiado o
no, la importancia del buen gobierno en los discursos especializados ha cambiado,
tal como lo muestran los estudios en las ciencias sociales. En segundo lugar, ha
reaparecido una corriente estable, pero hasta hace poco subterrnea, de prcticas
heterrquicas, que han empezado a suscitar atencin renovada. En tercer lugar,
la heterarqua ha recuperado la importancia que haba perdido en comparacin
con otros modos de coordinacin. Por ltimo, ha proseguido una tendencia al
alza, se ha vuelto predominante y es probable que siga sindolo. En cada una de
estas interpretaciones hay parte de la verdad.
_...
M.ncJ6n Hon~rIUc. de' Jlr.mlo IAPEM 2'OO'~

d.d.d;lnjlll. . . .
y:~fli'II1II..
_ ..
--
En este sentido, la difusin reciente de las redes, a expensas de los mercados y

las jerarquas, y del/buen gobierno" a expensas del gobierno, no es nicamente
un movimiento pendular de una sucesin regular de modos predominantes de
formulacin de polticas, sino que refleja un cambio de las estructuras
fundamentales del mundo real y un desplazamiento correspondiente del centro
de gravedad en torno al cual giran los ciclos pO,lticos. 9 1
El ascenso del buen gobierno se debe, en parte, a modificaciones seculares

ocurridas en la economa poltica que han hecho que la heterarqua adquiera
ms importancia que los mercados o las heterquas para la coordinacin
econmica, poltica
y social. La lgica del buen gobierno como mecanismo
particular de coordinacin, opuesto a la coordinacin a travs del mercado
ya
la coordinacin imperativa.
Cabe sealar que existen amplias bibliografas acerca del fracaso del mercado y
del Estado. Es importante examinar el fracaso del buen gobierno y considerar
qu influye en su probabilidad y en las capacidades de recuperarse o responder
a este fracaso. Advertir los problemas
y riesgos del buen gobierno ayudara a ver
a travsde la retrica que actualmente rodea a la asociacin entre agentes pblicos

y privados y a la tendencia conexa a subrayar los xitos
y quitar importancia a
los fracasos.
Elh,ercado capitalista posee una racionalidad procedimental. Es
de ndole for-
mal y prlorlza la incesante persecucin "~qfloml~dora".~lama?(imizacin

" Ibid, p. 7.
.t .........
.....n'Cl.6ft'Hono rUtea '. .. "'r.rn'.olA peM ,2,:Q1H
lII'II. _r".'I.~.y"lliUIIIIII'
liI

de los beneficios. El gobierno, en cambio, posee una racionalidad sustantiva. Se

orienta a metas y prioriza la persecucin efectiva de metas polticas sucesi~as.
La coordinacin y la jerarqua del mercado son presa de 105 problemas que
plantean la racionalidad acotada y el oportunismo. El buen gobierno heterrquico
se basa en un tercer tipo de racionalidad: la racionalidad reflexiva. La clave de
su xito estriba en la adhesin permanente al dilogo para generar e intercambiar
ms informacin; disminuir el oportunismo sujetando a los participantes del buen
gobierno en un conjunto de decisiones interdependientes sobre una mezcla de
horizontes a breve, mediano y largo plazo; y basarse en las interdependencias y
fomentando la solidaridad entre todos los interesados."
Incluso se afirma que la nocin de governance ha irrumpido en la disciplina de

las relaciones internacionales, hacia el final del decenio de 1980 de manera
destacable. Lejos de irse precisando con el uso, en la actualidad es una nocin
comodn que se refiere a la nocin de "rgimen" como a la de "orden mundial".
Al mismo tiempo, se sigue utilizando por las instituciones financieras
internacionales para justificar sus condiciones polticas en los pases que no se
consideran aptos para gestionar de modo conveniente 105 crditos concedidos.
La governance se acompaa entonces de un adjetivo calificativo:
emence/'
"good" gov-
Jos Juan Snchez GanzIez
Los fracasos de los programas de ajuste estructural han llevado a la banca

internacional a tener cada vez ms en cuenta la gestin pblicade los pases en
los que interviene y a enumerar los criterios de una buena administracin. El
Banco Mundial define al gobierno como el conjunto de gobernantes o
administracin pblica: el uso de la autoridad poltica, la prctica de control
sobre una sociedad y la gestin de sus recursos para el desarrollo social y
econmico. Por su parte, el buen gobierno implica: 1) que estn garantizadas la
seguridad de los ciudadanos y el respeto de la ley, especialmente a travs de la
independencia de los magistrados, es decir, el Estado de Derecho;
2) que los organismos pblicos gestionen de manera correcta y equitativa los
gastos pblicos: es la buena administracin; 3) que los dirigentes polticos
:1
:i
respondan de sus acciones ante la poblacin: es la responsabilidad y la impunidad

(accountability); 4) que haya informacin y sea fcilmente accesible a todos los
ciudadanos: es la transparencia. En sntesis, "el concepto de gobierno va unido a

lo que los grandes organismos de financiacin han hecho de l: una herramienta
ideolgica para una poltica de Estado mnlmo"."
Aunque se reconocen diferencias culturales, geogrficas e histricas, algunas de

las lneas que pueden considerarse como un "mal gobierno" por el Banco
Mundial 9 5 son:
Fallas para hacer una clara separacin entre lo que es pblico y privado. De
ah una tendencla .adistraerrecursQS pbli~ospa,,prov~h()privad();

94lJi4p.4.
tlllIaIniza, BeatrIz. q. cIt. p. 9.
......dI.....
fenllt.'; H1)ltO,ntcact.1fJ,.m,o tAPIM'ttO,t

1
*lII._.~filllclllll
:..,
~

Capftulo V Gestin Pblica y Govemance
Falla para establecer un marco previsible en lo legal y en la conducta del
gobierno, o arbitrariedad en la aplicacin de leyes y reglas;
Excesivas reglas, regulaciones, requisitos, entre otros, que impiden el
funcionamiento de los mercados e incentivan la bsqueda de rentas;
Prioridades inconsistentes con el desarrollo que resultan en una mala
asignacin de los recursos;
Procesos de toma de decisiones excesivamente estrechos y no transparentes.
Otro punto de vista afirma que la nocin de gobierno, que refleja tanto la exigencia
de reflexionar sobre las relaciones de autoridad y poder como la necesidad de
poner de relieve la funcin de protagonistas no estatales en los mecanismos de
regulacin poltica.
Por desgracia, nos dice Senarclens (1998) la problemtica del buen gobierno ha
sido acaparada tanto por organizaciones internacionales deseosas de legitimar
susorientaciones y proyectos de inspiracin neoliberal como por algunos autores
cuyos trabajos tericos solan carecer de rigor, y que confundan la expansin
del mercado capitalista con el despliegue del movimiento inexorable de la historia.
Estas circunstancias no deberan desalentar la realizacin de estudios sobre el
buen gobierno que planteen el problema de saber cules son las instituciones
que resultan ms adaptadas a las evoluciones del mundo contemporneo.96
El buen gobierno no ha sido definido con precisin. Setrata de una nocin ms

amplia que la de gobierno. Se suele emplear, al referirse al proyecto de orden
internacional, como un especie de equivalente de instituciones y prcticas
favorables a la paz y al desarrollo. Estriba en la idea de que los gobiernos de los
Estados poseen el monopolio del poder legtimo, y que hay otras instituciones y
protagonistas que contribuyen al mantenimiento del orden y participan en la
,,
if
regulacin econmica y social. Losmecanismos de gestin y control de los asuntos

pblicos implican, en el plano local, regional y nacional, un conjunto complejo
de estructuras burocrticas, poderes polticos ms o menos jerarquizados,
empresas, grupos de presin privados y movimientos sociales.
Sin embargo, las concepciones neoliberales han llegado a ser dominantes en las
instituciones internacionales, ya que todas se dedican a defender la misma lgica
econmica y poltica. Se supone que el desarrollo econmico impulsado por un
mercado con un mnimo de trabas va a resolver con el tiempo los problemas
econmicos y sociales, creando riqueza y empleos y atenuando, por consiguiente,
los fenmenos de pobreza tanto del Norte como del Sur. En este contexto, los
conceptos econmicos clsicos y las perspectivas utilitaristas del siglo XIX relativas
a la funcin limitada del Estado han vuelto a ponerse de moda.
Eldiscurso del Banco Mundial sobre el buengobierno correcto puede considerarse

que representa una evolucin positiva con respecto a sus prcticas anteriores. El
banco ha abandonado la neutralidad poltica que le imponan sus estatutos y ha
M."et6n fton,orlflc. cte' 'Pr.mlo ',\PEM.O<J1

. . . . . . . .80IIIIlID.. . . . . '."..,.'lllllc.

manifestado su inters por las condiciones polticas del desarrollo, es decir por
cuestiones como la legitimidad, la participacin de las poblaciones en los
intercambios, el Estado de Derecho, la administracin de la justicia-los derechos
humanos
y la libertad de prensa. Esta institucin tambin se ha pronunciado a
favor de las ONG, los sindicatos
y los movimientos de la sociedad civil."
Sin embargo, a pesar de dichos avances, el Banco Mundial prescinde del anlisis
de los contextos histricos
y polticos,
especialmente por lo que se refiere a las
jerarquas de poder, las contradicciones y los conflictos entre grupos sociales, la

estructura de los intercambios internacionales
y las dependencias financieras y
tecnolgicas. El Banco contempla al mercado como una realidad social apoltica

que funciona en virtud de una dinmica propia
y que est dispuesta a liberar las
fuerzas de la sociedad civil, as como a permitir el progreso econmico
y social
cuando el contexto institucional es favorable para su expansin."
En suma, existe la necesidad de que la nocin de buen gobierno, que permite

analizar no solamente a las instituciones clsicas, sino las formas de democracia,
el poder y sus instrumentos, deben incluir los nuevos mecanismos de coordinacin
social
y los nuevos actores
que hacen posible la accin poltica.
Ibid, p. 9.
.
.
Ibldm. "los trabajos sobre el buen gobierno tienen el mrito de recordamos que los Estados y las organizaciones
~bernamentaIf)S nosonlosnicQs que apoyan y promueven el orden internacional Ylos ~menes deCooDeradn,
Es1DS trabajos hanaelatado ~ los cambios estructurals estnmodificando lascondiciones de ejercicio de laso&eranra, y
que a partirdeahora en la pOIftica internacional intervienen e influyen numerosos ~ no estatales. (oo.) Adems,
una bena J)arte de lostrabajos publicados sobre el buen gobierno se hapreocupK!O ~ algtJ'l<?S problemas ticos que se
plantean en lasrelaciones internacionales, asrcomoporuna gestin de In<fole liberal de la sociedad civil, especla\melite de
ONG, empresas, cienlfficos y expertos'!.
9'
98
....l'IcIOn:!:Ioftorlflo. de' .Pl'8 'ft1.0 j'APEM 2GOt.

. . . . .. ..tlo. .n . . . . . YIl/lIlclooJ'.ltlC.
Jos Juan SncheZ GonzjIez
5.5 Governance:
La recuperacin del ingrediente poltico en la
La governancecontribuye a recuperar el elemento poltico en la Administracin

Pblica. Mientras que la gestin pblica fortalece las capacidades administrativas
del gobierno, la governance intenta mejorar lascapacidades polticas del gobierno.
Por ello, la gestin pblica requiere del ingrediente poltico para alcanzar los
objetivos previamente establecidos.
Una propuesta slida en la que puede mostrarse la importancia de la governance y la gestin pblica es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas
de las tcnicas de la gestin empresarial son igualmente aplicables al sector

pblico, se plantea de manera errnea ya que el sector pblico crea valor de
una manera diferente al sector privado. 99 Para este autor, el sector pblico a
pesar de poder crear valor en la provisin de determinados bienes y servicios
que el sector privado no puede producir, fundamentalmente crea valor en la
manera en que produce dichos bienes, es decir, a travs del dilogo comunitario,
la participacin social y el respeto a los valores constitucionales y democrticos.
El directivo pblico es quien, segn Moore, debe estimular y conducir el dilogo

comunitario para la definicin y constante evaluacin de la gestin pblica.
Para romper con la tradicional dicotoma entre poltica,y administracin, este
., Moore, Marfe H. Gestin Estratgica Y Cteacl6n deValor en e/sectorPI1bIco.Barcelona, Pctidcs, 1998, P.16.
M.ncl6n tteOn'orlfloa ."'Premlo 'AJ"I!lM2001

(MclIlIIIdId! 1ntl
tII6rfIII"y ...... " 0l1li
' ' 1lkinltI

autor propone una nueva clase de responsable pblico, el directivo y capacidad

poltica, expresada a travs de la gestin poltica. Se trata de que el directivo
pblico debe encargarse de obtener una misin o mandato explcito para su
organizacin o programa, de cuya ejecucin posteriormente debe rendir cuentas
ante los representantes democrticos de la sociedad. No setrata de que el directivo
imponga su propia concepcin del valor pblico, sino de que tome la
responsabilidad de obtener dicho mandato y obligarse a su cumplimiento.
Pero iquines son los gestores pblicosl, Moore seala que los cargos de eleccin
del poder ejecutivo -presidente, gobernadores y presidentes municipales- pueden
considerarse como gestores pblicos. Son responsables constitucionalmente de
la ejecucin de las leyes y el uso de los recursos pblicos. Alternativamente, se
puede considerar como gestores pblicos a los responsables nombrados por los
cargos electos para dirigir las agencias: los administradores, comisionados o
directivos. A menudo, estos ejecutivos polticos asignan a su staff la
responsabilidad de gestionar proyectos y llevar a cabo determinadas iniciativas
polticas, los miembros de dichos staffs se podran considerar gestores pblicos.
O podran considerarse gestores pblicos a los funcionarios de rango superior
que apoyan a los cargos electos y sus staffs. 100
Incluso aquellos que Iiderean grupos de inters se podran considerar como

importantes emprendedores o gestores pblicos, ya que a menudo inician o
101)
/bid, p. 20.
Mano 161'1.' HOncHUle. dal Pramlo IAP!M 2001

(MOdIlIdIIlt lCl I ' . _ . . . . . . ytl6dco
".Ita....
.'c
paralizan las organizaciones pblicas. Por ltimo, algunos gestores privados se

convierten en gestores pblicos al trabajar para el gobierno. Sin embargo, aunque
muchos funcionarios pueden denominarse gestores pblicos, slo unos pocos
disponen de autoridad directa sobre 105 recursos pblicos y responsabilidad por
lo que se refiere a la actuacin del sector.
La gestin pblica en el sector pblico debe empezar analizando la poltica. Por

poltica, no slo debe entenderse como las expectativas
ciudadanos
y representantes,
y aspiraciones
de 105
sino tambin 105 acuerdos polticos recogidos en
la legislacin y que definen 105 mandatos de actuacin de 105 directivos.
Para Moore tos procesos polticosy legislativos, y las leyes derivadas de stos,
merecen esta consideracin. l ol En primer lugar, en este mbito los directivos
deben intentar descubrirqu propsitos valora la poblacin y,por consiguiente,
defenderlos prctica y normativamente comocentro del esfuerzo directivo. En
la poltica y a travs de la poltica, los directivos pueden descubrir y encontrar
la forma de moldear los mandatos para la accin. En segundo lugar, las
instituciones polticas otorgana losdirectivos pblicos los recursos que necesitan
para realizar losobjetivos operativos, incluyendo el dinero y la autoridad sobre
sus propiasorganizaciones y, msall de stas, sobre aquellosque contribuyen
al propsito de los directivos. En tercer lugar, a travs del debate poltico y
legislativo, losdirectivospblicos, tanto en la teora como en la prctica, deben
,., Jbid, p. 166.
Men~16n
Honorlno. de' PremlolAPEM a001
(Mqdi1.dt.fllI. ....__......* ~

capitulo V Gestin Pblica y Governance
rendir cuentas de sus actos, ya que su reputacin como buenos directivos se

construye a travs de la evaluacin de los resultados de su tarea. La gestin
poltica es una de las funciones clave de la gestin pblica.
La gestin pblica es una funcin importante por una razn muy sencilla: para
conseguir objetivos operativos, los directivos pblicos a menudo necesitan la
colaboracin de actores que estn fuera del mbito de su autoridad directa.
Generalmente, los directivos necesitan estos actores externos por una o varias
de las siguientes razones: les es necesario su permiso para utilizar recursos
pblicos para una determinada misin, o su apoyo operativo para producir los
resultados de los cuales son responsables. Dado que dichos actores seencuentran
fuera del mbito de la autoridad directa del directivo, ste no puede simplemente
ordenarles una determinada accin, sino que debe persuadirles. Por este motivo
es apropiado ver la dimensin poltica de la tarea directiva.
En el ncleo de la gestin pblica, los actores que siempre estn presentes y los
que seve siempre prestar atencin son los que nombran a los directivos, establecen
los trminos de su responsabilidad y les proporcionan recursos. La figura ms
importante en dicho contexto son los superiores inmediatos de los directivos,
generalmente los polticos. En realidad, muchos gestores pblicos consideran
que sus inmediatos superiores son la nica pieza relevante de su entorno
autorizador. Dicha concepcin es defendida por
'<t superiores polticos que
desearan ganar control efectivo sobre lo que los directivos subordinados hacen.
M.J!I916.~
ttono,i.Hu , P'....'lo IAP I!M aocu .
" d:""".'II:';""~lf"""""": .
"':
Los gestores pblicos deben implicar a los actores del entorno poltico externo
para conseguir apoyo poltico, ganarse la legitimidad y movilizar a los actores
que estn fuera del mbito directo de su autoridad. Aunque parece que se trata
de una cuestin tcnica, es tambin una cuestin tica. La manera en que los
gestores pblicos implican a su entorno poltico determina la calidad de la
gobernabilidad democrtica de que gozan los ciudadanos. Estaconviccin afecta
a la conviccin que tenemos de que los gestores pblicos persiguen propsitos
genuinamente colectivos en lugar de su inters personal o sus propias
concepciones del bien pblico. l o2
En suma, la gestin poltica debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar
la autoridad poltica y la legitimidad por un propsito, puede serparticularmente
importante para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo
pblico para ayudarles en la tarea de la imposicin, no pueden alcanzar el grado
de conformidad que necesitan para la consecucin de sus objetivos.
la governance no es una frmula mgica, sino tan slo, una visin y praxis
diferente del gobierno, orientada en funcin de la sociedad civi I y de la
ciudadana, que utilizar la negociacin, el pacto y el consenso, antes que la
jerarqua, la fuerza y la imposicin sin dlogo.'?' Dentro de los retos ms
importantes de la gestin pblica, enmarcadas dentro de esta visin de governance se encuentran las siguientes:
102Jbid, p. 201.
CanalesAIiende, )os Manuel. "Gobemabilidad YGestin PlbIica. En OllasdeLima, Blanca (coord.) LaNuew Oestin
PI1:JIica. Madrid, PrenIice Hall, 2001, pp. 45-46.
10)
"."1:_"" .D!.......
,MelfO/OC,. Honorfffu de. " ' 10 IAPEM 208,1
'tlIMill.lll..
r.'"
in.:
1.
GESTlN PBUCA y GOVERNANCE

Capitulo V Gestin Pblica y Govemance
La gestin multinivel y en red, entre instituciones pblicas y privadas y
del llamado "tercer sector", as como relaciones intergubernamentales (entre

organizaciones pblicas de distinto nivel) e interorganizativas (entre la
administracin pblica y la sociedad civil);
2.
La complementariedad entre lo pbl ico y lo privado, frente a la separacin
y al enfrentamiento precedente. Losmecanismos cuasi competitivos y de mercado

no pretenden eliminar el financiamiento y la provisin pblica, sino gestionar
menos burocrticamente las polticas pblicas. La provisin es pblica, la
produccin privada.
3.
La configuracin de la estructura de las organizaciones pblicas de una
forma menos piramidal

4.
No puede olvidarse que la administracin pblica es titular del poder
pblico
5.
y que lo ejerce coactivamente en su caso.
Elevar la confianza
motivacin
6.
y jerrquica, por una ms plana y flexible.
y la motivacin de los empleados pblicos. La
y la participacin de stos en los procesos de cambio es ineludible.
Establecer un nuevo modelo de responsabilidades por la gestin pblica,
diferente y complementario del de legalidad.

7.
La necesidad de una cierta autoridad, no incompatible con la autonoma
y la descentralizacin de la gestin pblica.

8.
En la gestin pblica existen limitaciones legales y presupuestales fruto
del Estado de Derecho. Este punto esirrenunciable, aunque deban necesariamente

transformarse y adoptarse sus categoras jurdicas.
'9.
las decisiones previas de la gestin pblica s6n polticas, el mercado no
puede ni debe sustituir nunca a las instituciones democrticas.

.
..~
el.'
...,. c~.IIHoft.tttl04
Pr.tltf,Q t.ftl'M .tG.lU
"1 dl.JlU . . .11.........,.. . . . . lEl Al
10.
La innovacin y el aprendizaje aparecen como necesariospara el progreso
y del desarrollo de la gestin pblica hoy.
11.
La evaluacin supone un instrumento y una prctica muy idnea no slo
para el cambio organizativo, sino tambin para el aprendizaje previo de las

organizaciones y para la participacin ciudadana.
12.
La gestin pblica, adems de nuevos instrumentos o herramientas de
gestin, y de las habilidades directivas necesarias para quien la desempee,

necesitadesarrollar adintra y adextra polticas de informacin y de comunicacin
adecuadas y transparentes.
13.
La transformacin del presupuesto de una mera expresin legal y contable
en un instrumento para la direccin y la gestin pblica.

14.
Deben impulsarse nuevas formas de relacionarse del sector pblico con
la ciudadana y 105 actores sociales y econmicos.

15.
Una profesionalizacin creciente de la funcin pblica y una direccin
pblica profesional
16.
y cualificada.
Losciudadanos deben seralgo ms que clientes, deben ser"copropietarios"
y como tal deben decidir y participar en.aquello que les afecte.

17.
Impulsar una nueva tica pblica basada en los principios de legalidad,
honestidad, respeto a la ley y probidad pblica.
A partir de esta influencia de la
governance a la gestin pblica, el resultado
deber ser un modelo ms pluralista, ms abierto, participativo, innovador,

creativo, finalista y gerencial. Este modelo debe estar fundado en la misi,6n yen
N.1iIrdI'IclIIIty....,...
M'flC.Ocll Ho!Uf>ino 1 fIIr.m.o h~fliM tO.1

(tofoJJ:IdJId; f1M. . . .

los valores democrticos a desarrollar, yen el logro de los mximos resultados al

servicio del ciudadano.'?'
En otra perspectiva, Moreno (2000) que traduce la governance como gobernaza

afirma que este neologismo se refiere a aquellos cinco momentos de la
gobernanza: la corporativa, la urbana, la buena gobernanza, la global y la
mil itar.los
La primera, es la gobernanza de la empresa y de estructuras de gobernanza

(corporate governance, governance structures) desde los aos de 1970, en par-
ticular en la obra de O/iver Williamson, para designar la poltica interna de la

empresa, esto es el conjunto de dispositivos que sta aplica para efectuar
coordinaciones eficacesen dos planos: los protocolos internos cuando la empresa
est integrada (jerarqua) o bien los contratos, asociaciones temporales, uso de
normas, cuando el producto o servicio se subcontrata. La gobernanza es, en esta
primera fase, una metfora de la poltica: la poltica es la economa concebida
como gestin de las personas con vistas al beneficio.
El segundo gran momento de la gobernanza marca su transicin hacia el mbito

pblico: la gobernanza se hace urbana (urban governance). La gobernanza urbana es inicialmente el resultado de los intentos contradictorios de los
ayuntamientos britnicos de la era Thatcher de gestionar la ciudad con recursos
'04
/bid, p. 46.
'OSMofeOo, J.D. NDe la'Gobemanza' o laConstitucin Fblftica delNeoIiberalismo". \t1entoSur. www.nudo.SO.or.Vienltuurl

uftlrnolhtni.
t.htnoln KonorUloa dal Premio 'P&M.2001

II:lad:lftI.... ~. . . .y.tIMIfc ......'h...
financieros fuertemente recortados. Existe una contradiccin porque el asunto

es que las reducciones y privatizaciones de los servicios pblicos se combinan
con prcticas de resistencia y solidaridad de las clases populares ~ue luchan por
no ser excluidas. Con este tipo de gobernanza se logran tres objetivos al mismo
tiempo: se reduce el gasto pblico, se aumenta el beneficio privado y se suprime
en gran medida el margen de intervencin de las clases populares en la gestin
de los asuntos pblicos.
Una tercera etapa es la llamada buena gobernanza (good governance). La buena

gobernanza es, en este contexto, la disciplinada aplicacin de los planes de
ajuste estructural ahora radicalizados y denominados "estrategias de reduccin
de la pobreza". A esta gobernanza que a escala nacional gestiona los efectos de
las polticas neoliberales hay que aadir una cuarta: la gobernanza global. Esta
es flexiblemente articulada con las polticas de organismos internacionales como
el FMI, el Banco Mundial, la aMC, la aCDE, el Foro Econmico Mundial y las
instituciones de la Unin Europea.
Un ltimo aspecto importante de esta gobemanza mundial es el militar. Aqu

tambin, la desaparicin de las lneas entre lo pblico y lo privado
la
intervencin de la sociedad civil y de las empresas, se hace evidente. La confusin

entre lo poltico y lomilitar, la paz y la guerra, la economa y la accin comunitaria
son seas de una gobernanza flexible orientada ala mximaeficada y
rentabilidad, sin que nadie se detenga a preguntar desde una instancia wlftica

cules son los fines perseguidos. Lo fundamental en la lgica de la gobernanza,

como en la del capital, es que la pregunta por los fines no se plantea: slo los
medios cuentan.
Es frecuente, al considerar la gobernanza, ver en ella un mero cambio de estilo

en el modo de gobernar sin que ello suponga ningn cambio poltico fundamental. Lagobernanza mejorara la eficacia del Estado agilizando la vida social
y econmica: incluso, en trmino de Giddens -el terico de la Tercera Vaservira para Ildemocratizar la democracia" liberndola de la carga del Estado
social y acercndola a la Hsociedadcivil". Sin embargo, un simple repaso de sus
objetivos explcitamente declarados permite ver su absoluta incompatibilidad
con los conceptos e illstituciones bsicas de la democracia. Lsoberana popular, el principio de legalidad, la separacin de poderes, la idea misma de ley, la
distincin entre lo pblico y lo privado son abandonadas como antiguas. El
cambio del modelo poltico que de manera ms o menos explcita supone la
gobernanza es un autntico proceso constituyente encaminado a que las
realidades econmicas y sociales de 30 aos de neoliberalismo queden legal y
polticamente sancionadas. 106
Para Moreno la gran paradoja de la gobernaza es que se propone ampliar la

democracia hacia la sociedad civil que es precisamente aquel conjunto de
relaciones en que Jos ciudadanos son slo agentes de un inters particular.
,.. Ibid, P.5.
Jos Juan Snchez GonIez
El ciudadano slo es tal, cuando es integrante del pueblo soberano. Las

prerrogativas que colocan la ley, expresin de la voluntad del soberano, por
encima del inters privado son la nica garanta de los ciudadanos que integran
la persona colectiva del soberano contra la desigualdad y contra la dominacin
de los ms dbiles por los ms fuertes. As, la aparente "devolucin" de poderes
que realiza la gobernaza neoliberal a favor de la sociedad civil equivale a
expropiar al pueblo de su soberana.
Para mejorar la gobernabilidad democrtica y aumentar la capacidad de la gestin

pblica se requiere no slo la construccin de administraciones pblicas
meritocrticas, bien incentivadas y con habilidades para gerenciar en contextos
de marcada incertidumbre y turbulencia. Ms bien, se requiere complementar
estecomponente burocrtico con un entramado de reglas de juego (instituciones)
formales e informales que mejoren la organizacin y representacin de todos los
grupos sociales.A la vez que sirvan para fomentar la coordinacin y/o cooperacin
entre los agentes estatales (polticos, expertos y administradores pblicos) y los
distintos sectores que componen la sociedad, en especial aquellos con menores
recursos de organizacin y voz para expresar sus necesldades.!"
107 ReDeao, Fabi4n. lEs Posible Reormar el Estado sinTransformarla Sociedadl CaPacidad de Cesti6n PUblica YA>l1tka
Social en Perspectiva Latinoamerk:ana*. Rebma Y Democracia. Caracas, ClAC,NO. 16,fl!brel'o 2000,P.S.
M
Captulo VI
Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
La gestin pblica es un campo reciente de estudio que deriva del

usode la voz management Ms que un campode conocimiento
acadmico, representa unesfuerzo institucional para generar nuevas.
condiciones de flexibilidad y capacidad de respuesta de la
En esteltimo captulo sedescriben y estudian algunas caractersticas

fundamentales delagestin Pblica (dimensindemocrtica, poltica,
econmica, innovacin, legitimidad y el papel del factor humano)
que algunos autores en sus estudios han olvidado; asimismo, se
describen los nuevos campos de la gestin pblica (tica,
interinstitucional, estratgica, de calidad .y de conocimiento) para
demostrarqueel U$O generali~ quetiene lavoz lagestin pblica,
porloque alfinal delmismo, sepresentan algunos escenariosposibles
de su futuro en el presente siglo.
"
Jos Juan Snchez
GonzIez
Cabe sealar que el autor comparte la tesis que la nica forma de que la gestin
pblica recupere su naturaleza "pblica" esa partir de su "publificacin" tomando
como centro de origen el concepto de inters pblico. Por ello, se revisan los
futuros alternativos de la gestin pblica que pueden aportar mayor consistencia
a su fundamentacin terica.
6.1 Orientaciones de la gestin pblica
En otro captulo se ha sostenido que existen diversos "usos" del concepto de la

Nueva Gestin Pblica. Desde la utilizacin de la gestin privada, empresarial
de calidad, hasta la gestin pblica como tal. En este contexto, la orientacin

que nos interesa describir es retomar lo "pblico" de la gestin pblica a partir
de nuevas categoras que contribuyen a ampl iar su interpretacin. De no hacerlo,
la visin reduccionista continuara prevaleciendo en la comprensin de la gestin
pblica.
La simplificacin de la Nueva Gestin Pblica implica una disminucin de las

diversas caractersticas y dimensiones de su naturaleza. El intento simplista de
alejar la dimensin poltica y democrtica de la gestin pblica, es pretender
desconocer el mbito, entorno y cultura administrativa que determina en ltima
instancia alcanzar los logros polticamente establecidos por el Estado. Revisemos
los alcances de estascategoras para recuperar el sentidopr/lligenio de la gestin
pblica.
.....
ili.1

CapItulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
6.1.1 Dimensin democrtica de la gestin pblica
Quim Brugu (1996) seala que la atraccin que ha ejercido la gestin

empresarial, las modas privatizadoras y desreguladoras, o ms genricamente,
el desprestigio del gobierno y de la cosa pblica contribuye a explicar porque,
durante la ltima dcada, la dimensin democrtica de la administracin pblica
ha aparecido nicamente en algunas eruditas notas a pie de pgina. Esta
marginacin no ha conseguido reducir la importancia del terna.'
Ladimensin democrtica de la administracin pblica no supone un menoscabo

de algo que s ha estado muy presente en los debates recientes sobre su
modernizacin: la mejora en la economa y la eficiencia de sus actuaciones.
Supone, en cambio, recordar que la administracin pblica no se entiende sin
susreferentespolticos y sociales. la reconoce como algo ms que un instrumento
tcnico o brazo ejecutor. Muy al contrario, la administracin pblica configura
un espacio donde surgen y se resuelven conflictos, donde interactan intereses
contrapuestos, donde se prioriza entre valores en competencia y donde, en
definitiva, se dan cita todos los elementos de un debate poltico.
Ade.ms, recuperar la dimensin democrtica de la administracin pblica supone

tambin aceptar que los conflictos, las luchas, los valores o los intereses que se
entrecruzan en su interior no deben' resolverse -al menos de forma exclusiva- a
MjffJollh' .'on'Orfft. Af Pf.mfo lAtI
Ire.. .. "
Jos Juan
Snc:hez Gor1Iez
travs de mecanismos mercantiles. La administracin pblica debe orientarse a

la configuracin de un determinado modelo de sociedad, susactuaciones sirven
para darle una forma determinada y, por lo tanto, incorpora una eleccin que no
est exenta de conflictividad. 2
Entonces el dficit democrtico debe entenderse como la incapacidad de las

administraciones pblicas para articular un discurso poltico -un debate
democrtico- que sirva para resolver los conflictos que se dan en su interior,
para priorizar entre los valores en competencia y, en definitiva, para permitir al
conjunto social escoger lo,que desea de su administracin.
La Nueva Gestin Pblica tiene dos dificultades esenciales. En primer lugar,

carece de coherencia interna. Cuando seanalizan formulaciones aparentemente
coincidentes, aparecen notables diferencias de fondo que dificultan su
generalizacin. Despus de una breve exploracin, todos parecen reconocer
que el dinosaurio de la Administracin Pblica Progresiva se ha extinguido,
pero a la hora de definir el dinosaurio en la ltima versin de la Nueva Gestin
Pblica, parece que cada autor ha dado con un animal diferente.
La segunda dificultad radica en que la dimensin democrtica ha quedado

marginada de la mayor parte de las discusiones de la Nueva Gestin Pbllca. Se
detecta una clara obsesin por mejorar la eficiencia de las actuaciones
burocrticas a partir deJa nocin de cliente, mientras que su democratizacin
se da por supuesta o se olvida completamente a partirdE!laipeadec:iudl;d~r'to.
'Ibidem.
Menol6n HonorlflCl~ del PremIo
~,""ffMd.rQID$._ _ ~ ",
::... :
::.: :
.. ..

CapituloVI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
En resumen, la pauta argumental tiene que ser muy clara: si la administracin

pblica no es un mero instrumento ejecutor sino que tambin es un espacio de
conflicto poltico, entonces la gestin pblica debe incorporar esta dimensin
en su quehacer diario; y, por otro lado, si nos situamos en un entorno democrtico,
est incorporacin no puede improvisarse sino que debe dar expresin a los
valores democrticos del sistema poltico donde se ubica.'
la tesis central de Brugu es que hay dos situaciones que la Nueva Gestin
Pblica olvida de la dimensin democrtica: 1) que la dicotoma polticaadministracin no existe y es artificial, por lo que se trata de una ficcin analtica
y 2) que su argumentacin discursiva proviene de la gestin privada y por lo
tanto olvidan las peculiaridades del mbito pblico. Parafraseando a Metcalfe,
hasta ahora la Nueva Gestin Pblica se ha dedicado a imitar, lo que hace falta
es empezar a innovar. la innovacin debe partir de esquemasdemocratizadores
que proporcionen mayor sustento a los ciudadanos.
6.1.2 Dimensin poltica de la gestin pblica
Ranson y Stewart (1994) promueven dentro de la Nueva Gestin Pblica una

redefinicin mediante lo que se conoce como PSO (pub/ic service orientation).4
En su libro reconocen que las crticas al despilfarro, a la ineficiencia y a la
ineficacia de la administracin pblica progresiva son acertadas; pero subrayan
lbid, p. 5.,.; .
..
.... ..
. ..
~ s. yStewart, J. Matlagetnen(forthePublicDomaln. Londres,Matmillal Jlles&. 199'4. Cltacob por Ql.Hn ~

1
Jos Juan S6nchez GonzIez
que una alternativa como la Nueva Gestin Pblica debe referirse a alguna cosa
ms que a la disfuncionalidad interna de estas administraciones. Ellos representan
las posturas ms crticas dentro del mundo de los estudiosos de la gestin pbl ica,
ya que para ellos el discurso instrumental es secundario y, en cambio, proponen
recuperar la esencia poltica de la Nueva Gestin Pblica.
Para estos autores, la gestin pblica se caracteriza por la universalidad de sus

objetivos, por expresar valores de ndole poltica, por dedicarse a reconciliar la
diversidad de intereses sociales y por mediar entre los intereses particulares yel
inters colectivo. De este modo, creen que cualquier propuesta para disear una
reforma administrativa -objeto de la NGP- no puede quedar agotada en sus
aspectos instrumentales, sino que debe fomentar la aparicin de una nueva moral
y de un nuevo orden poltico que responda a las necesidades de una sociedad

en profunda transformacin. 5
La administracin pblica expresa valores, por lo que existe una diferencia entre
los valores socialdemcratas que caracterizaron a la Administracin Pblica
Progresiva desde los aos de 1950 y el dominio de los valores mercantiles que
defienden las ms populares corrientes de la Nueva Gestin Pblica. Con la
reciente aparicin del modelo consumerista -concepto con el que se refiere a la
Nueva Gestin Pblica- los antiguos objetivos de igualdad y universalidad han
dado paso a los de la triple-E (economa, eficiencia y eficacia). la persecucin
de estos objetivos, adems, ya no se realiza desde el profesionalismo sino desde
la introduccin <:fe mecni
5
/bid, p.55.
..
srnos demercadoen/ . ~ministr~i(Ml pt;)/ica;
..Cl.ftHOllorlUo. elP,.ml04.t,pett jh
!Me, , . . . . . . Clll_.....,~t.. ".Ulllllltl,
Ui]
GESTlON PBUCA y GQVERNANCE

C8pftu1o VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
Porello, existeuna contradiccin en ese sentido, debido a que cualquier intento

de modernizar la administracin pblica ha de hacer frentea un dilema de difcil
solucin: lograr con economa eficiencia y eficacia la obtencin de resultados
capaces de reconciliar intereses individuales con los colectivos. Se trata de

combinar la dimensin instrumental con la dimensin poltica. Pero esta
combinacin -segn Quirn- no se obtiene a travs del mercado, ya que por
definicin el mercado no deja espacio para la lgica poltica, slo prevalece la
lgica econmica.
La opcin es democratizar la Nueva Gestin Pblica. Para lograrlo, en primer

lugar, hay que reconocer que la gestin pblica sirve para dar expresin a una
gran diversidad de objetivos en competencia y que, consecuentemente, se trata
de una actividad poltica. En segundo lugar, el carcter poltico de la
administracin pblica se concreta en la recuperacin de un concepto de
ciudadana que permita la expresin activa de las opiniones de los individuos,

que por tanto se aparte de la pasividad que se deduce de la c1ientelizacin que
propone el modelo consumerista. "Esta expresin de la ciudadana ha de ser
utilizada para generar, a travs de un discurso abierto y pluralista, la legitimidad
poltica de la administracin pblica"."
En resumen, la eJeccin colectiva que legitima democrticamente la actuacin

de laadministracin pblica ha de ser articuladaa travsde un discursos poHtico.
..
M"1l4~1t 1f.OM"ftcl.,.trPl'.mj.tANM',~"
.. "'1"- ..... I
Iltll' 1.1*""""a
stl I:M,!
Jos Juan Snchez
Gonzlez
Esta eleccin se determinar mediante las instituciones pblicas o, mejor todava,

debe partir de la votacin de los ciudadanos. Se propone que la Nueva Gestin
Pblica reconozca y exprese su dimensin poltica, que sirva para articular
discursos colectivos y que sea capaz de escuchar a la ciudadana.
6.1.3 Dimensin econmica de la gestin pblica
Un aspecto importante en los pases de Amrica Latina lo constituye la dimensin

econmica de la gestin pblica. Para Martner (2001) el nuevo paradigma de
gestin pblica por resultados supone establecer reglas fiscales claras, con metas
de mediano plazo y capacidad de estabilizacin en el corto plazo, pero tambin
avanzar en la asignacin de proporciones crecientes de gasto pblico de manera
plurianual.
Para este autor, en Amrica Latina la mayora de las reformas del sector pblico
y las recientes leyes de responsabilidad fiscal han procurado eliminar o restringir
el papel fundamental de regulacin macroeconmica que se les atribuye
tradicionalmente a las finanzas pblicas. Por ello, es esencial que las reglas fiscales
respeten dos principios fundamentales, como son la responsabilidad y la
estabilidad. El primero ha sido, por lo general, el nico objetivo de las reformas .
recientes de nuestros pases; el segundo ha tenido un espacio bastante menor.
Martner, Ricatdo. -La GestIn PlJblIca Orientada a la Inversin y alcrecimiento". Revistadf1ta CE/W., Santlag.:. def'li.1e,
No. 74,agoslO2001,p. 21.
' .
.c
":
Ir';
1.1.:

capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
Este ltimo, entendido como el objetivo de mantener a un nivel alto la produccin,

el empleo y el bienestar social, no es incorporado explcitarnente en las leyes de
responsabilidad fiscal de Amrica latina.
Para garantizar un crecimiento econmico estable y una adecuada ejecucin de

los planes y programas votados por la ciudadana, la gestin pblica enfrenta
tres desafos fundamentales: 1) respetar una regla macrofiscal a lo largo del ciclo
presupuestal; 2) identificar la aparicin de dficits estructurales y 3) eliminar el
tradicional sesgo contra la Inversin."
A medida que la estabilizacin macroeconmica permite visualizar un horizonte

a mediano plazo, se hace cada vez ms necesario el rescate de la planificacin,
como un instrumento fundamental.en la gestin pblica latinoamericana. Realizar
un esfuerzo de prospectiva para incorporar anticipacin y un horizonte de largo
plazo en el proceso de toma de decisiones es una de las tareas decisivas de la
gestin pbl ica contempornea.
Preparar la gestin pblica para el futuro supone avanzar en siete reas bien
definidas: 1) reglas macrofiscales claras; 2) presupuestacin plurianual;
3) presupuesto base cero; 4) relajacin de controles internos; 5) contabilidad y
gestin sobre base devengada; 6) evaluacin de resultados y 7) convenios de

desempeo.'
albict p. 23.
~p.32.
tle'''.",,,,.
M..1tet4:1r-ft,Ori4rfftc.
Itl" ''O'Ot
. . . . . . ."' .......1 ~""'''''II",
La gestin pbl ica podra faci litar el proceso de toma de decisiones y los arbitrajes,
tanto a nivel central como regional, si es diseada a partir de. ejercicios
prospectivos
y de planes estratgicos, con reglas fiscales de mediano plazo,
programacin presupuestal plurianual, convenios de desempeo, instancias de

coordinacin efectiva y sistemas abiertos de evaluacin de planes y programas.
La intencin es lograr una gestin pblica flexible, descentralizada y con mayor
responsabilidad y capacidad de accin de susactores, a partir de susnecesidades
y requerimientos nacionales.
En suma, los desafos macroeconmicos que enfrenta la gestin pblica son:

primero, potenciar el papel catalizador del gasto pblico en el crecimiento de
largo plazo; segundo, aminorar los efectos no deseados de la globalizacin
y la
apertura comercial, en particular, los referidos a la obligacin del sector pblico

de proteger las regiones, sectores o personas ms vulnerables a estos procesos;
tercero, manejar un nivel de deuda pblica que permita garantizar la credibilidad
del Estadocomo agente macroecnomico y preservar su capacidad de reaccin;
cuarto, buscar mecanismos para mejorar la coordinacin de las polticas pblicas
orientadas a la estabilizacin macroeconmica con los restantes agentes; y quinto,
disminuir el carcter cclico de las finanzas pblicas. 10 La dimensin econmica
de la gestin pblica debe tener como punto esencial el inters pblico de las
naciones, por encima de los intereses de los organismos internacionales y
globalizadores.
,t. ,
l'':
.::.~
GESTIN PSUCA y GOVERNANCE

C8p1tu1o VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
6.1.4 Innovacin en la gestin pblica
la innovacin esotro elemento fundamental para reorientar y publificar la gestin

pblica. la innovacin comprende aspectos tales como una mejora en la
coordinacin, tanto entre las unidades administrativas a nivel horizontal
y verti-
cal.La coordinacin permite una mejora en la jerarquizacin de la gestin pblica.

Otro punto, dentro de la innovacin es la descentralizacin y la desconcentracin.
Ambas polticas responden tanto a criterios administrativos como polticoinstitucionales. En el proceso de innovacin se requiere un mejoramiento en la
gestin de los recursos humanos." La innovacin es el medio para mejorar el
desarrollo de la administracin pblica, es decir, el desarrollo es el fin a alcanzar
en las innovaciones administrativas (Ospina, 1993).12
la investigacin de las innovaciones ha ocupado la atencin de gran nmero de

cientficos sociales en diversas disciplinas. Una buena parte de la bibliografa
intenta explorar los motivos que se presentan para innovar. En ambientes ajenos
al mercado, los medios para innovar consisten en tres elementos bsicos: 1) las
motivaciones de las organizaciones en el sector; 2) los modos en que los usuarios
(por lo general votantes) y los financieros {por lo general legisladores) limitan la
conducta de las dependencias y 3) los mecanismos para compartir informacin
y valores entre organizaciones en el proceso de inversin e mtacn."

valosfl8uilar,.~~ll)llO\l8C/nde laGestin NbIica: Anlisis y Penpecliva". Cesti6n Y EsIratf!!gia. MXiCO, UAM,
No.8,julio-noviembre de 1995.
w
12 Ospna Bozzi,Sonia. ~Gestin, PoIftIca Pblica YOesa.rroIlo Social: Haciala Profesionalizacil' de..la Gestin Pbllca
GestI6n Pcblb Y PoINc PblIca, MxIco. Ooe, IOI.f~ No. t, ertef.O"junio 1993.
.,
13 ~ jilmes L, Kraemer, J<enneIh. DunIde, Dt!bora y Leslie KI~. johri. MMoti\Iaciones pualnnovaren las 0rJIanlzac::jcl
PbliCas". ~ 8<n.eman (Xl()Idindor). ~ Q!sti6n PbIia. SU SiruiIci6n ltduaL MKlco, Colegio NaCQtafde<:ierldM
PoJftIcas YAdrinistJacln Pblica, UnM!rsidad AuInom de TIaxca/a, F.C.E., 1996,p. 394.
11
Asimismo, algunos estudiosos han identificado, en general, cinco motivaciones

para innovar en la gestin pblica.!' La primera motivacin segn Feller
(1980,1981) es la que distingue entre dos motivaciones potenciales. Una de
ellas incluye el grado en que una innovacin aumenta la eficiencia de la
produccin (reducir el costo para aumentar el nivel de produccin). La otra
motivacin contrasta con la eficiencia en el servicio. Se adapta la innovacin sin
reduccin de costo, pero se mejoran o intensifican los servicios y potencialmente
se incrementan. Este autor afirma que los burcratas prefieren las innovaciones
que aumenten el servicio: stas tambin aumentan los presupuestos de la
dependencia, lo que extiende los usuarios a los que atienden y oscurece los
costos de produccin, al mismo tiempo que alteran las mezclas de insumas y los
servicios prestados.
Una segunda motivacin se refiere a que algunas innovaciones incluyen

intercambios entre los intereses de los ciudadanos y el control burocrtico. Al
respecto se identifican dos modelos para la adopcin de sistemas de
computadoras. Segn el modelo racionalista, la tecnologa computacional sirve
a los ciudadanos ofrecindoles msservicios en forma msequitativa. De acuerdo
con el modelo de la poltica de refuerzo, las computadoras son instrumentos
para los intereses ms poderosos. Por ello, otra dimensin de la motivacin para
innovar es la toma de decisiones y el control. En ese sentido, la adopcin de
tecnologas no es impulsda bsicamente por consideraciones de eficiencia, sino
'</bid, pp. 394-396.
M.nelft Honorlflea et. Pumh:HAPIUHU01.

_1 Mili" ~1"."":f_I"$
IN;
que sugieren que la eficiencia en el servicio resulta menos importante que el

reforzamiento de las disposiciones de poder existentes.
Una tercera motivacin es que se afirma que el control es la motivacin bsica

de la innovacin. As, el crecimiento se debe ms a la atencin de los
administradores hacia las preocupaciones inmediatas que a cualquier
maximizacin de la utilidad. Una cuarta motivacin para innovar es la que
identifica Mohr (1969) en el sentido de que las organizaciones pblicas realizan
innovaciones para buscar el status profesional. Este autor descubre que en las
organizaciones de salud, los grandes departamentos deciden adoptar un gran
nmero de programas, en lugar de disminuirlos. Esta situacin se debe a una
innovacin motivada por el prestigio y el status profesional de parte del funcionario
y de otros miembros de 105 departamentos de salud.
Una quinta motivacin para innovar, puede residir en la novedad de un proceso

o producto: es el simbolismo de la innovacin. Losfuncionarios pueden favorecer
un nuevo producto o proceso simplemente porque es nuevo y representa un
modo alternativo de hacer las cosas. Una innovacin puede atraer la preferencia
por la modernidad de las cosas o el cambio por el cambio mismo.
Metcalfe (1999) afirma que en los prximos aos, la gestin pblica tendr que
elaborar nuevos conceptos
y modelos de gobierno que modifiquen los prOfesos
de formulacin de polticas, renueven loscriterios utilizados para juzgar.la eficacia
""/)01." HonorlH
{Uo' Mil 1.1rl oI
1lII.....
'nftllo.JAPEU 20et
yJlllClltoo
.,
de las polticas y transformen los patrones y procesos de responsabilidad pblica,

adems de desplegar tcnicas de gestin ms conocidas.
La gestin pblica debe reconocerse como el principal mbito de innovaciones

creativas en la teora y la prctica de la gestin. Los gobiernos, causal o
deliberadamente, tienen problemas de gestin mucho ms difciles de los que
pueda tratar de superar cualquier empresa. Si la base de la reforma de la gestin
pblica ha sido hasta ahora la imitacin de la administracin de empresas, el
desafo que se presenta en los aos noventa es emprender el camino de la
innovacin desarrollando nuevos mtodos de gestin que respondan a las
necesidades propias del Estado."
La idea central es que est a punto de agotar la aplicacin de las prcticas de la

administracin de empresas en el sector estatal, porque se tiene que pasar de la
imitacin a la innovacin en la gestin pblica para desarrollar conceptos,
mtodos y herramientas propias del sector pblico. "Los problemas con que
tropieza el Estado son tales que ste se convertir en el vivero de la innovacin
en el terreno de la gestin. Pero para poder pasar de la imitacin a la innovacin,
la gestin pblica necesita nuevos cimientos tericos"."
Por lo tanto, para Metcalfe la diferencia entre imitacin e innovacin de la gestin

pblica es ms clara. La imitacin de la reforma de la gestin en el Estado,
IS Melcalfe, Les. "La Gestin PUblica: de la Imitacin a la Innovacin-. En Losada Marrodn, Carlos. lIJe 8uIcratas a
Getentesl Las
CIenCias de la Qstin Aplicadas a la Admini$lrad6n del ~ Wa,hinlltDn, 8anl:o IntIelanJeliQno de
Desarrollo,
1999, p. 48.
16 /bid, p. 66.
'.1Oo ....
ManOln Honofffloa da' Pramlo I ...peM'20tU

tM01dIllIm'l....DllllIII ........
GESTlON PSUCAy GOVERNANCE

C8pftu1o VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
consiste en adoptar y adaptar ideas de gestin utilizadas en las empresas y otros

contextos para mejorar las capacidades
microinstitucionaJes. Mientras que la
labor de innovacin de la gestin pblica en cuanto macroproceso consiste en

desarrollar capacidades
maeroorganizativas nuevas y muy espeCficas para
abordar el cambio estructural en el plano interinstitucional. Las capacidades de

macrogestin necesarias para orientar la reorganizacin en gran escala y las
grandes reformas no tienen equivalentes en las empresaso negocios comerciales.
En cuanto macroproceso, la gestin pblica requiere un proceso de gestin

interinstitucional en el que las distintas o~ganizaciones e intereses implicados en
un sistemade poltica pblica compartan la responsabilidad de orientar el cambio
estructural, al mismo tiempo que conservan su autonoma en la gestin del cambio
incremental. La innovacin de la gestin pblica debe considerarse a partir de
nuevos esquemas que surjan del sector pblico; las tcnicas y mtodos de la
gestin privada ya se han agotado.
6.1.5 Legitimidad en la gestin pblica
La cuestin de la legitimidad es uno de los problemas de investigacin clsico

de la Ciencia Poltica. Aunque en la actualidad, la legitimidad es un tema central
de la administracin pblica, por la falta de credibilidad de la c~dadana en la
capacidad de atencin a sus demandas
y necesidades. Para Ban y Carrillo
(1997)17 es necesario que:

17
Baan, Rafael y' Canillo, Emes1D. '"La ~itimidad de laAdministracin PbficaW Rafael YCarrillo, Ernesto (CXll'J1l5.) La
N&ieva MmifJisIraciJI ~. Mac,1rid, Al. &tl\riaI, 1997,P.~9.
Jos Juan S6ncheZ GondJez
1.
La administracin pblica necesita legitimarse: cualquier organizacin
necesita justificarse y la administracin pblica no es la excepcin 'a esta regla.

Para ello se dispone de dos lneas argumentales: una relativa a su ubicacin en
el sistema de dominacin que le confiere legitimidad de carcter institucional
derivada de la legitimidad del sistema poltico; y otra referida al papel del Estado
en la economa, que le proporciona una legitimidad vinculada a la generacin
de outputs o rendimientos para corregir las fallas del mercado;
2.
La legitimidaddel sistema poltico depende en parte de la administracin
pblica: la idea de separacin entre poltica y administracin hace que, para

que un sistema poltico democrtico sea legtimo en la actualidad, tenga que
contar con una administracin profesional cuyo comportamiento y estructura se
ajuste a los principios de la dominacin legal. Al mismo tiempo, sehace necesaria
una administracin pblica capaz de dotar de eficacia al sistema poltico en el
desempeo de sus funciones, ya que en caso contrario puede contribuir a la
crisis de legitimidad del sistema poltico.
3.
Las necesidades de legitimidad de la administracin pblica se han
multiplicado; ello es debido a que se han observado en el comportamiento de la

administracin pblica que no se ajustan al modelo de dominacin legal -la
tensin entre burocracia y democracia- y adems, se ha puesto en cuestin su
capacidad para generar rendimientos que corrijan los errores del mercado.
Para Ban y Carrillo (1997) existen dos formas de obtener legitimidad en la

administracin pblica: 1) la legitimidad institucional, que se deriva del ajuste
del comportamiento de la administraCin
pblica
a Un ~istlTladeValores
Mencltn NonorlflU 11.1 PremlO+"''PIiM ,too 1

'.'II.... dl,lJu.IIIICIIIla. . . .y.. .... PJ*lIll ...

Capitulo VI Nuevas Orientaciones y Campos
de la Gestin Pblica
socialmente aceptado sobre cmo debe ser la administracin pblica en un Estado

social y democrtico de derecho; 2) la legitimidad por rendimientos, que se
obtiene produciendo polticas, bienes y servicios pblicos que respondan a
criterios de evaluacin de lo pblico socialmente aceptados." As, la legitimidad
institucional de la administracin pblica y la legitimidad de rendimientos
entroncan, respectivamente, con las dimensiones de legitimidad y eficacia .del
sistema poltico.
En este contexto, se hace inevitable incorporar una referencia a los mtodos de

gestin pblica. Para Laufer y Burlaud (1989) los mtodos constituyen el principal criterio de legitimidad de la administracin pblica actual. Con independencia
de que secomparta o no estaafirmacin, los mtodos de gestin pblica entroncan
con un valor importante para el mbito pblico, la idea de responsabilidad pblica
en el que confluyen valores como la receptividad (dar respuesta y anticiparse a
las necesidades y demandas de los ciudadanos), la flexibilidad, la competencia
(en el sentido de sercompetente manejando los asuntospblicos), la participacin,
la responsabilidad y la honestidad.'?
Baon y Carrillo (1997) consideran que la relacin entre administracin pblica

y legitimidad, puede resumirse con las siguientes proposiciones:
la administracin pblica, para ser legtima, necesita de un sistema poltico
legtimo. los sistemas polticos ilegtimos no pueden contar con una

administraci6n legtima.
181bid, p. 60.
19 tbid, p. 63.
M.ftc1611 HonortN.' c;l:e' Pre",IOIAPSMlI001
1\I.......:ImI... 11m ......... ' ....... ~ i
No bastacon que el sistemapoltico sea legtimo para que su administracin
sea legtima; sta puede experimentar prdidas de legitimidad que, de mantenerse

de forma prolongada
y acusada, pondran en cuestin la legitimidad del sistema
poltico.
Una prdida de legitimidad institucional difcilmente puede ser
compensada mediante mejoras en la legitimidad por rendimientos. Una prdida

de legitimidad por rendimientos no puede mantenerse de forma prolongada.
La legitimidad institucional es el punto dbil de la administracin en los
estados de bienestar de la actualidad
y al mismo tiempo su dique de resistencia
ms slido frente al mercado.
Puede inferirse que en la gestin pblica, el tema de la legitimidad es fundamental para recobrar la credibilidad
y confianza de la ciudadana y de la sociedad.
En la medida que los resultados esperados por los ciudadanos se reflejen en las
acciones de la administracin pblica, en esamisma proporcin la gestin pblica
recobra su confianza
y credibilidad pblica.
6.2 Nuevos campos de la gestin pblica

La gestin pblica contempornea ha comenzado a dirigir sus preocupaciones
terico-prcticas hacia nuevos campos de estudio. Algunos en ciernes, otros con
mayor desarrollo de conocimiento, pero sin lugar a dudas, deben ser considerados
como parte de la gestin pblica. Puede ser, que slo setrate de aplicar el trmino

(Modalldad: Investigaciones te6ricas. Y te6rIco-prcticasj
GESTlN PBUCAy GOVERNANCE

de la Gestin Pblica
"gestin" a necesidadesespecificas y nfasis de los autores, aunque para revisar

la trayectoria conceptual de la gestin pblica es indispensable analizar sus
contenidos y alcances. Al menos, pueden identificarse cinco campos: 1) gestin
tica; 2) gestin estratgica; 3) gestin intergubernamental; 4) gestin de recursos
humanos y 5) gestin del conocimiento.
6.2.1 Gestin tica
La tica en el gobierno es un problema que ya en la antigedad haba sido

propuesto. Confucio dentro de su principios morales, consideraba que el
funcionario pblico deba practicar diversos principios para tener un buen
gobierno. Aristteles ya haba realizado un estudio de la accin voluntaria, as
como de la conexin entre los principios y las acciones. Est claro que las normas
morales o valores que el funcionario pblico ha de considerar cuando tiene que
hacer una eleccin deben ser aquellos que se derivan del servicio pblico y de
la ciudadana."
Caiden (2001) seala que nunca antes llam tanto la atencin el mundo de la
tica del servicio pblico. Por ello destaca que:
U na de las claves para la gobernanza moderna es el desarrollo de un servicio

pblico creble, confiable y profesional, comandado por dirigentes pblicos
20 Izquierdo, Agustn. "ticay Administracin". Baan, Rafael y Canillo, Ernesto (comps.) La NuevaAdministracin Pblica.
Madrid,AlianzaEditorial, 1997, p. 316.

(ModaIldad: Inveatigeclonee tericas. Yterlco-prictlcas)
397
honestos. Nada destruye tanto la credibilidad de las instituciones pblicas como

la corrupcin en los crculos oficiales o la mnima sospecha de que las manos de
los gobernantes estn sucias. La corrupcin mina la confianza en la gente en sus
instituciones; ensombrece profundamente las polticas y las acciones oficiales;
destruye la confianza en el sistema tributario y en el pago de impuestos destinados
a proyectos polticos que parecen obedecer nicamente a intereses privados y
llenar los bolsillos de otras personas; (...); burla la aplicacin justa de las leyes y
la veracidad de los presupuestos y cuentas pblicas. En resumen, la corrupcin
contribuye a perforar la gobernanza como hacen las termitas con la madera."
En la actualidad, a la pregunta: la tica es una moda o una necesidad? existen
vanas respuestas. Hay quien como Cortina (1994), considera que la tica est
siempre de actualidad porque es una necesidad vital de los sereshumanos, aunque
peridicamente pueda desaparecer como objeto de atencin. Enel mismo sentido,
dice Savater que all donde aparecen seres humanos en accin siempre se hace
presente tambin la reflexin tica. Otros como Verd consideran que la sociedad
est persiguiendo un ajuste de mayor alcance donde la revalorizacin de la tica
animara los sentidos del pensamiento, la accin y la convivencia."
Ubicar a la tica en el servicio pblico es necesario." Primero, se debe pensar a

la tica pblica como principalmente asociada al fenmeno de la corrupcin y
Caiden, Gerald. "TendenciasActuales en lattica delServicio Pblico". Gestin y Poltica Pblica. Mxico, C1DE, volumen
X, No. ?, segundo ~mestre de 2001,p. 233.
" Martlnez Bargu~o, tvlanuel. "La. ttica! Nuev<;J Objeto de la Gestin Pblica". Gestin y Anlisis de Polticas Pblicas,
Madrid, INAp, Ministerio deAdministraCIones Publicas, No.10, septiembre-diciembre de 1997, p. 19.
23 Romn Masedo, Laura. "LaCultura Organizativa y lattica Pblica". En alfas de Lima, Blanca (coord.) LaNueva Gestin
Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 225.
21
388

(Modalidad: Inveatlgaciones te6rtcas,y ter/CO-prcticas)

de la Gestin Pblica
entonces entender que debe abordarse desde el punto de vista de los instrumentos
legales empleados para controlar las actuaciones impropias de polticos
funcionarios. Segundo, se puede comprender la dimensin tica de las

organizaciones pblicas con relacin al cambio cultural
y plantear el anlisis
desde el punto de vista de la adaptacin del individuo al medio y su socializacin,

poniendo nfasis en los aspectos psicolgicos de este proceso. Por ltimo, se
puede acercar a la cuestin de la tica en la administracin pblica, desde una
perspectiva ms filosfica y referirnos al problema moral de los deberes de los
individuos que actan en la esfera pblica
y de los conflictos de intereses a los
que esta actuacin les enfrenta.
Frederickson (1994) seala que la tica pertenece al mundo de la filosofa, los

valores
y la moral, mientras que la administracin pblica pertenece al de las
decisiones y las acciones. Por lo que, si el gobierno ejerce poder a travs de la

y sta legitima su actuacin en nombre del Estado, lo
que est "bien" o "mal" deja de ser un problema filosfico para pasar a referirse
inmediatamente a nuestra vida cotidiana en tanto que destinatarios de la autoridad
estatal. 24
En este orden de ideas, Bargueo (2001) sostiene que la tica participa de ambas
calificaciones: es una cuestin permanente, que se puede rastrear histricamente
(por ejemplo en los libros de "espejos de prncipes" o en memoriales dirigidos al
24 Frederickson, H.G."Public Ethics and NewManagerialism". PublicAdministratian andManagemen~ vol.4, no.12 (ht1p:l
Ipamij.COI'TlI99_4Jhtml.)

(Modalldad: Inveetlgaciorla tericas. Y te6rico-prctk:a)
buen gobierno), pero tambin es preciso reconocer que se trata de una cuestin
de moda, impulsada por un nimo decidido de la lucha contra la corrupcin.
Una de las ticas aplicadas surgida en los ltimos aos es la llamada "tica de
los negocios" ibussiness ethics) o tica empresarial. Escndalos como el caso
Watergate recordaron hasta qu punto la falta de credibilidad de las empresas
puede resultar perjudicial para el negocio. Han surgido revistas especializadas

como el journal of Bussiness Ethics, asociaciones internacionales y nacionales
como la EBEN (European Bussiness Ethics Networki, que empezaron a proliferar,
as como ctedras de institutos de tica econmica y empresarial."
Otra segunda tica aplicada es la tica de la informacin que cuenta ya con

cierta tradicin, como es por ejemplo el cdigo tico elaborado por periodistas
catalanes en octubre de 1992, entendido como una declaracin de principios
de profesin periodstica en Catalua. La Federacin de Asociaciones de la Prensa
en Espaa adopt tambin un Cdigo tico el 28 de noviembre de 1993.
Entre la tica universal y las ticas aplicadas, no hay nada intermedio? Cortina
(1994) ha acuado el concepto de tica cvica, como una "tica de mnimos"
que rescata los elementos comunes de las distintas "ticas mximas" u ofertas
propuestas de vida buena o feliz. La tica cvica, dice, es un conjunto de valores
que comparten como ciudadanos los miembros de una sociedad pluralista, sea
cual fueren sus concepciones de vida buena, sus proyectos de vida feliz."
Martnez Bargueo, Manuel. q,. cit., p. 20.
Segn esta autora,el reto de nuestro tiempo est, en primer lugar, en ir tomando conciencia de los mnimos que ya
compartimos, luegodialoRar sobre ello,especialmente en el terreno educativo y, en tercer lugar, trabajarcon ahnco las
cuestiones de ticaaplicada, entendiendo por talla aplicacin dela tica dvica a lasdistintas esferas d lavidasocial.
25
26
JO
Mencin Hc n c r If l c a de' Premio IAPEM 2001

(ModalIdad: InV8lltlgaclclne8 tericas. y tefk:o..prolIcas)
......
ibJ

de la Gestin Pblica
Sin embargo, nos interesa explicar el papel de la tica a la gestin pblica. Una
de las ticas es la de aquellos profesionales que trabajan en la administracin
pblica. Rodrguez-Arena (1995) seala que la administracin pblica es una
organizacin compuesta de personas que gestionan intereses generales. La idea
de servicio de los intereses generales debe presidir la actuacin de cualquiera
que realiza una funcin pblica. Autoridad o funcionario pblico, debe hacer
siempre lo que sea mejor para los intereses pblicos. El personal del servicio de
la administracin pblica lleva a cabo trabajos orientados a la satisfaccin de las
necesidades colectivas; de ah que las consideraciones ticas constituyan algo
consustancial a la actividad de quienes forman parte de las administracin
pblica."
Hace apenas dos dcadas, la cuestin tica aplicada a las organizaciones pblicas
era un tema casi indito. En realidad, es slo a partir de 1978, cuando comienza
la preocupacin por la tica en la administr~cin pblica, como expresin de un
movimiento convergente en el que toman parte gobiernos y opinin pblica.
Bargueo (2001) afirma que en Estados Unidos, uno de los pases clave en la
tica pbl ica, esta preocupacin surge como respuesta a un problema del management, para obtener una mayor eficiencia y credibilidad de la funcin pbl ica,
muy deteriorada a partir del escndalo Watergate. Esta preocupacin pblica,
impulsar las reformas Carter: CivilService Reform Act, Ethics in Government
Act e Inspectora te General Act, todas ellas de 1978.
" Ibid, p.23.
Mencin Honor/fice del Premio IAPEM 2001

(Moc:/lIllded: Investlgaclonee tericas. Yterlco-pr6ctlc)
401"
En la dcada de 1980 se puede empezar a hablar de un boom del tema tico en

la administracin pblica. Si en 1978 slo se haba publicado un libro sobre la
materia, a partir de entonces la tica aplicada a las organizaciones pblicas
comienza a ser una cuestin central en las reuniones y conferencias
internacionales y son ms abundantes las investigaciones y publicaciones sobre
la materia." Rohr desarrolla una teora en la que los valores que han de guiar las
acciones del empleado pblico sederivan de la Constitucin y de su interpretacin
llevada a cabo por las decisiones del Tribunal Supremo de Justicia, sin llegar a
establecer el contenido concreto de esos valores."
En 1984, la American Society for Pub/ic Administration (ASPA) aprob un cdigo

tico creado para elevar la prctica y los valores ticos de sus miembros. Y para
finales de esa misma dcada, la Nationa/ Association of Schoo/s of Pub/ic A ffairs
and Administration (NASPAA) incorpor una redaccin en la normatividad sobre
la currcula exigiendo programas de Administracin Pblica que mejoraron los

valores morales, el conocimiento y las habilidades de los estudiantes para que
actuaran de forma tica y eficaz.
En la dcada de 1990, florecen los estudios e investigaciones aplicadas sobre la

tica y Administracin Pblica. Destaca la Conferencia Internacional sobre la
tica en el Gobierno, convocada por la Oficina Americana de tica
Gubernamental y la Agencia Americana de Informacin, en noviembre de 1994
en Washington, en la que asistieron ms de 100 participantes de 53 pases de los
cinco continentes.
" Rohr. Ethics torbureaucrauts. New York, Mareel Dekker 1978.
"Izquierdo, Agustn. Op. cit.p. 316.
Mencl6n Honor/flea del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Invll8tlgaclonea te6rlcas. y te6rlco-prctlcaa)
......
u, ~
:::.:
'-

de la Gestin Pblica
Debe destacarse la labor de las Naciones Unidas, tanto de la Asamblea General

como del Consejo Econmico y Social. LaAsamblea General adopt la Resolucin
51/59 el12 de diciembre de 1996, por la que aprob un Convenio Internacional
de Conducta para los titulares de los cargos pblicos, as como la Resolucin
51/1995 del 16 de diciembre del mismo ao, donde aprob la Declaracin de
las Naciones Unidas contra la Corrupcin y el Soborno en las Transacciones de
Comercio.
Por su parte, el Consejo de Organizacin de la OCDE adopt en 1997 una

recomendacin sobre la lucha' contra la corrupcin en las transacciones
econmicas internacionales yen 1998 aprob un Convenio contra la Corrupcin
de Agentes Pblicos Extranjeros en lasTransacciones Comerciales Internacionales.
Otras organizaciones como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial
y el Banco Interamericano de Desarrollo, dentro de sus programas de reforma y
modernizacin del Estado, han realizado estudios y dedicado esfuerzos al tema
de la corrupcin.
Enel mbito iberoamericano, la Convencin Internacional contra la Corrupcin,

aprobada en la reunin de la Conferencia Especializada de la Organizacin de
Estados Americanos celebrada en Caracas en marzo de 1996, entr en vigor el 6
de marzo de 1997, as como la aprobacin de un plan de accin contra la
corrupcin, decidida en la reunin del Foro Iberoamericano sobre el Combarte
a la Corrupcin, auspiciada por el Centro Latinoamericano de Administracin
Mencin Honorlflca del PremIo IAPEM 2001

(Modalidad: Inveatlgactones te6rtcas. y te6rico-prcticas)
403
para el Desarrollo (CLAD) y la Agencia Espaola de Cooperacin Iberoamericana

celebrada en Santa Cruz de Bolivia, en junio de 1998.
En el mbito europeo, tanto la Unin Europea como el Consejo de Europa han

tenido un especial inters en la lucha contra la corrupcin. Por ejemplo, el Consejo
de Europa, a travs del Grupo Multidisciplinario sobre Corrupcin, ha aprobado
un Programa de Accin de cinco aos y, en la actualidad, se encuentra
considerando un proyecto de convencin europea contra la corrupcin.
Actualmente, la preocupacin por las cuestiones ticas es patente en todos los

pases de la OCDE. En 1996, esta organizacin realiz la publicacin de un
estudio donde se realiza un anlisis comparativo en nueve pases: Austria,
Finlandia, Mxico, Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, Reino Unido
y Estados Unidos." En este informe se seala que cada pas debe considerar la
integracin de una "infraestructura tica" que incorpore tanto elementos
normativos como estructurales divididos en categoras segn la funcin principal que desempea: control, gua o gestin."
Los funcionarios actan en un medio ambiente nuevo y cambiante. Estn sujetos

al control poltico y a exigencias crecientes de ciudadanos, al tiempo que padecen
'0 Or.lanizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos. La ftica en el Servicio Pblico. Madrid, Ministerio de
Administraciones Pblicas, INAp, 1997.
J1 la infraestructura ticaestcompue;;ta por: ~ompromiso poltico, marco legal eficaz, mecanismos eficaces de ren~icin
de cuentas, Cdigos de conducta efectIVOS, actnuddeapoyo alservicio pblico, existencia de algn organismo coordinador
en ~atena detlC~ ypresencia de unasociedad civil activa (incluidos losmedios de comunicacin). Asimismo, la sinergia
relatl~a. entre}osd!stlr'tos comp?nentes de la infraestructura tica depender de lastradiciones culturales y polticas de la
Admlmstra<;ton P~hca del pas, de sus enfoques globales de la gestin pblica y de su historial de promocin del
comportamtento tico.
Mencin Honorlfic. del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: InvestIgacionea tericas, Yterlco-prc:lIcae)

de la Gestin Pblica
mayores restricciones de recursos. Tienen que asumir nuevas funciones y

responsabilidades como consecuencia de la delegacin de funciones y la mayor
discrecionalidad de gestin; la mayor comercializacin del sector pblico; la
cambiante interrelacin entre los sectores pblicos y privado y los cambiantes
mecanismos de rendicin de cuentas. En resumen, estn teniendo que adoptar
nuevas formas de realizar la tarea de la Administracin Pblica. Aunque las
formas de la gestin pblica han producido importantes resultados en cuanto a
la eficiencia y eficacia, algunos de los ajustes pueden haber tenido efectos no
buscados sobre la tica y los principios de conducta."
Eneste contexto, se considera a la corrupcin ms que como actos individuales,

como el resultado de una deficiencia de todo el sistema o como una cultura que
no pone suficiente nfasis en la conducta tica. La contribucin de la OCOE es
que destaca la necesidad de identificar instituciones, sistemas, recursos y
condiciones que los gobiernos utilizan para fomentar la integridad en el sector
pblico, mediante elementos y funciones necesarios para crear una

"infraestructura de la tica"."
Un documento que es importante destacar dentro de los pases de la OCDE,

relativos a la tica pblica, sin duda alguna es el First Report of the Committee
on Standars in Pub/c Ufe 1995, (primer Informe de la Comisin sobre Normas
"/bid, p. 22.
~
31 Bertcik, lanoso "Construccin de una Infraestructura de la ~tica: lasexperiencias Recientes de losPases de la OCDE".
Gestin y Po/rtica Pblica. Mxico, ClDE, volumen X, No.2, segundo semestrede 2001,p. 335. Este artculo realiza una
recuento sistemtico de lasprincipales polticas paraconformar una infraestructura ticaen lospases de laOCDE.
Menel6n Honorlfies del Premio IAPEM 2001

(ModaIldad: Investlgaclonee tericas, y terlco-prctlca
de Conducta en la Vida Pblica), conocido como primer Informe No/an. En este

Informe se establecen una serie de valores que deben ser tomados en cuenta por
la administracin pblica en el momento de gestionar los servicios pblicos: 1)
altruismo; 2) integridad; 3) objetividad; 4) responsabilidad; 5) transparencia; 6)
honestidad y 7) liderazgo (capacidad de decisin)."
Por ltimo, conviene resear que el 22 de abril de 1998, el Consejo de la OCDE

aprob un conjunto de principios adecuados para favorecer la gestin de la
tica en el servicio pblico y recomend a los pases miembros que adopten
disposiciones encami nadasa velar por el buen funcionamiento de las instituciones
y de los sistemas destinados a fomentar un comportamiento tico en el servicio

pblico.
Un aspecto que resaltaCaiden (2001), serefiere a que no puede haber dos cdigos
de tica distintos, dos tipos de reglas de conducta, uno para el mbito privado y
otro para el pblico. No puede haber un sector pblico libre de corrupcin si en
realidad el sector privado tolera, e incluso premia, las prcticas corruptas.
Tampoco puede existir un sector empresarial honrado si el sector pblico, el
gobierno y el sistema poltico perdonan y no castigan la corrupcin."
" Eneste Informese sugieren tres requerimientosprcticos: 1) que cada organizacin cuente con un cdigo de conducta
establecido por ella mlsl)1a;~) ~ue cada oranlz~cln i~[la.rta.formacin inicial y continuaen materia ticay 3)quehaya un
anlisis externo (au~lt?na publica)que,mas aUa del anlisisfinanciero, comience a velarpor lasnormas de conducta y los
asuntos relativos a la enea. Incluyendo valoraciones sobre si lasdecisiones se hantomadocorrectamente.
35 Caiden, Gerald. Op.cit., p.234. Seala queel mismoconjuntode normas morales y lasmismas expectativas de integridad
personal deben seruniversales. No pued haber unas normas ticas para un grupo de personas y otrasparaotro, por lo
menos cuado tienen que hacernegocios juntostodos losdas.
406

(Modalidad: investigaciones tericas,y terico-prcticas)

de la Gestin Pblica
La corrupcin provoca el empobrecimiento del Estado; priva a los pobres de

muchos servicios pblicos necesarios; socava la confianza de los ciudadanos en
el gobierno y corroe el apoyo y la respetabiIidad del sector pbl ico. La corrupcin
tiene un efecto adverso en el crecimiento econmico y tambin disminuye la
eficacia en la que se basa la economa nacional." Por lo general, se reconoce
que un sistema poltico corrupto desalienta y enajena a la ciudadana y provoca
todo tipo de ineficiencias y distorsiones en las operaciones y servicios del
gobierno. Si un considerable segmento de la poblacin define a los gobernantes
y al gobierno como corruptos e ilegtimos, es probable que se muestre receptivo
a la demagogia y al extremismo."
La corrupcin no es slo un problema delictivo, tambin es un problema poltico

y de la administracin pblica. Un escndalo de corrupcin puede desencadenar
una crisis poltica y gubernamental. Puede derrocar gobiernos an en pases con

democracias estables. Los grupos a favor de un buen gobierno, los medios de
informacin y la oposicin poltica exigen que las unidades gubernamentales
hagan todo lo que est en su poder para evitar la corrupcin, y consideran
responsables a los altos funcionarios de cualquier corrupcin que suceda bajo
su vigilancia.
Una de las maneras para el combate a la corrupcin es crear coaliciones entre la

sociedad civil y el Estado. La apertura de canales, para que tanto la sociedad
MohabbatKhan, Mohammad. "Problemas de la Democracia: Reforma Administrativa y Corrupcin". Gestin y Poltica
Pblica. Mxico, C1DE, volumenX, No.2, segundosemestre de 2001, pp. 262-263.
lacoos,James B. y Anechiarico, Frank. "5oDre losCostosy Beneficios del Control de la Corrupcin". Gestin y Poltica
Pblica. Mxico, CIDE. volumen X, No. 2, segundosemestre de 2001, p. 324.
36
37

(Modalidad: Investigaciones tericas, y te6rico-prcticas)
407
civil como los grupos de inters puedan demandar mayor responsabilidad de

ambas partes, genera y sustenta una dinmica ciudadano-gobierno que apoyar
sustancialmente las reformas." Comprender lo anterior ha propiciado que en
muchos pases la sociedad civil presione a sus gobiernos para un cambio, y ha
hecho que muchos gobiernos emprendan una reforma de gran alcance en las
instituciones del sector pblico.
6.2.2 Gestin estratgica
Una segunda orientacin en el campo de estudio de la gestin pblica lo

constituye la llamada gestin estratgica. Aunque haya poco consenso sobre la
naturaleza de la gestin pblica como campo de estudio, la mayora de sus
estudiososparecen estarde acuerdo en que la gestin pblica incluye la estrategia.
Quienes tratan de distanciar a la gestin pblica de la administracin pblica
sealan que la segunda se interesa en operaciones tcticas e internas, y que por
ello existe la necesidad de un campo centrado en la estrategia.
Para Roberts (1993) no hay acuerdo sobre una definicin comn, ni un enfoque
comn a la prctica y al estudio de la gestin estratgica. En cambio, se depende
de dos enfoques generales para captar la esencia de la gestin estratgica: el
enfoque sinptico y el enfoque incremental. 39 En general, el enfoque sinptico
J8 Gonzlez de Ass, Mara. "Construccin de Coaliciones para la lucha contra laCorrupcin". Gestin y Polllica Pblica.
Mxico, C1DE, volumen X, No.2, segundo semestrede 2001, p. 309.
,. Roberts, Nancy C. "limitaciones de-'aAccin Estralgica en lasDependencias". Barry Bozeman (coordinador). LaGestin
PbIiCil. SuSituacin Actual. Mxico, Colegio Nacional deCiencias FOlticas yAdministracin Pblica, UniversidadAutnoma
de Tlaxcala, EC.E., 1998, p. 216
408

lModa/ldad: InvestIgaclonee te6t1cas. y te6rtco-prctlc)

de la Gestin Pblica
se caracteriza por una "inclusividad integradora". Se intenta integrar las decisiones

que forman una estrategia general de la organizacin para asegurarse de que
stas se desarrollen conscientemente, se refuercen unas a otras
y se integren en
un todo. El objetivo consiste en integrar las funciones, los procesos, la estructura

y la decisiones internas de la organizacin para colocar a sta en la mejor posicin
frente a su mercado
y su medio.
Por su parte, el enfoque incremental es ms analtico, racional e inclusivo. Se

hacen pocos intentos por integrar conscientemente las decisiones individuales
de la organizacin que se afectan entre s. La estrategia surge de una relacin

separada de grupos de decisiones, que son tratados individualmente
y sin
integracin. "Las descripciones del enfoque sinptico suelen predominar en la

bibliografa sobre empresas, mientras que las descripciones del enfoque incremental suelen predominar en la bibliografa sobre las polticas
y el sector
pblico"."
El enfoque que aborda de forma ms operativa esta visin holstica de la realidad

es el enfoque estratgico, que se materializa en una construccin conceptual a
la que se denomina pensamiento
estratgico." Para Bazaga (1997) el trmino
pensamiento en el mbito pblico plantea la necesidad de abrir procesos de

reflexin sobre la naturaleza de las acciones y de incluir en la agenda las mismas
orientaciones a largo plazo. Asimismo, el trmino estratgico aporta al concepto
"'/bidem.
41 Bazaga Fernndez, Isabel. "El Planteamiento EstratRico en el mbito Pblico". Baon, Rafael YCarrillo, Ernesto (comps.>
La Nueva Administracin PUblica. Madrid, Alianza Eoitorial, 1997.

(ModaIkIad: Investlgaclonee te6ricaa. Y terIco-prctk;
la relacin con el entorno: de hecho no puede olvidarse que algunos autores

definen la estrategia casi exclusivamente en trminos de los cursos de accin
que puede emprender una organizacin para relacionarse con su entorno." El
pensamiento estratgico ms que un conjunto de herramientas de aplicacin a
la accin pblica, es una filosofa que busca el origen y el destino de sta en
condiciones que permitan el fortalecimiento de la funcin social de la
organ izacin.
El pensamiento estratgico es una manera de integrar la orientacin de las

actuaciones con los mtodos que se pueden emplear para llevarlas a cabo. En
definitiva, es una forma de integracin de lo "poltico" y lo "tcnico". Lo esencial
para definir la actuacin de una organizacin es recoger su cultura y sus valores,
ponerlos en relacin con las caractersticas del entorno en el que est operando,
para plantear la produccin de decisiones y de acciones que guen lo que es, lo
que hace y por qu lo hace (Bryson, 1988). En suma, el planteamiento estratgico
es el proceso mediante el cual una organizacin define su futuro y los
procedimientos necesarios para alcanzarlo (Goodstein, 1993).
En este contexto, la gestin estratgica puede ser definida en los siguientes

trminos:
Al proceso mediante el cual se transforma el pensamiento estratgico, el

conocimiento, el cambio organizativo esa lo que sedenomina gestin estratgica.
" Ibid p. 110.
410

(Modalidad: Investlgaclonea tericas, y terico-prcticas)

de la Gestin Pblica
La gestin estratgica contiene, al menos, tres diferentes vertientes (Thompson,

1990): por una parte, la estrategia en s misma, la definicin de una visin de
xito para la organizacin y de los distintos caminos para alcanzarla; en segundo
lugar, la excelencia en la implantacin de las estrategiaspara conseguir el cambio
deseado; en tercer lugar, la innovacin para asegurar que la organizacin est
evolucionando en la direccin adecuada y que las estrategias definidas se van
revisando a lo largo del proceso para asegurar su perfeccionamiento, adaptacin
y renovacin."
El proceso de gestin estratgica pone el nfasis en alcanzar la visin de futuro

de la organizacin atendiendo tanto a la formulacin de estrategias que lo
permitan como a los modos de implantacin de las mismas, sustituyndolos
gradualmente el orden de importancia desde el inicio hasta el final del mismo.
Mientras en el comienzo se concentra el esfuerzo en la formulacin, segn se va
avanzando en el proceso, toma cada vez mayor importancia la implementacin,
sin olvidar que ambas conviven a lo largo del proceso, siendo el nfasis otorgado
lo nico que vara. Asimismo no pretende una ruptura traumtica con el pasado,
sino una evolucin en los planteamientos y acciones hacia el futuro, se manifiesta
como un proceso de gestin de la transaccin entre la posicin de la que la
organizacin parte y la posicin que pretende alcanzar.
Resulta evidente que para conseguir cambios organizativos hay que pensar en
trminos de implementacin ya en la fase del diseo; el slo planteamiento de
43
lbid, p. 115.

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rico-pnltctlcas)
411
las estrategias, abstradas de su posterior ejecucin, no hace que stas produzcan

el cambio. Para conseguir que la implementacin se pueda poner en marcha es
necesario que en la formulacin se ponga especial cuidado en dos aspectos:
1) la identificacin de los actores crticos que operan en el entorno y en el inte-
rior de la organizacin y 2) la generacin de un consenso sobre la necesidad de

afrontar el proceso, incluyendo a los decisoresclave en el diseo de las estrategias.
El proceso de gestin estratgica debe tener como referencia las orientaciones a

largo plazo, dnde se quiere y qu se quiere hacer, pero no olvidar las
orientaciones y acciones a largo plazo. De hecho, se deben disear acciones en
el plano temporal que contribuyan a ambos objetivos: la presentacin de
resultados de impacto a corto plazo y la contribucin para alcanzar la visin del
futuro. Enel proceso de gestin estratgicaexisten seisaspectosque deben tomarse
en cuenta;"
1.
La gestin estratgica implica en su inicio la realizacin de un anlisis del
liderazgo organizativo, ya que el estilo de direccin influye de forma directa en

el diseo y en la puesta en marcha del proceso;
2.
El manejo de los recursos, especialmente la gestin de
recursos humanos
como instrumentos del cambio organizativo. La administracin responsable es

aquella que rinde cuentas y responde a las demandas de sus ciudadanos, la que
incorpora el concepto de cliente desde la dimensin de ciudadano. Desde esta
definicin adquieren importancia relevante las personas qu estn al servicio de
.... 'bid,p.117-118.
412

(Modafldad:Investigacionestericas, y terico-prctleas)

de la Gestin Pblica
las organizaciones pblicas, ya que una accin sobre ellas es requisito indispensable para impulsar el cambio organizativo.
3.
En el proceso de gestin estratgica, la informacin refuerza su calificacin
como recurso bsico. La actuacin sobre la informacin contribuye a reforzar

dos importantes lneas de desarrollo: el apoyo a la adopcin de decisiones y la
alimentacin del proceso de elaboracin de las estrategias.
4.
Un tema estratgico es una tendencia o acontecimiento de dentro o fuera
de la organizacin que tiene una gran influencia para alcanzar el futuro deseado.
Una gran parte del esfuerzo de la gestin estratgica se concentra en identificar
los y el anlisis de las tendencias, para formar una agenda de temas estratgicos
que facilite la anticipacin a los cambios.
5.
Elanlisis de FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas)
es un modo de agregacin de la informacin, tomando como referencia la visin

de xito. En sta setoman en cuenta tanto los logros alcanzados, como los riesgos
y problemas del entorno.
6.
El anlisis de
105
agentes crticos, es otro sistema de ordenacin de la
informacin, estavez tomando como referencia a los distintos actores que afectan
o pueden ser afectados por los efectos o impactos de la accin organizativa. Se
trata de producir informacin, respecto a los agentes crticos, que ayude a la
organizacin a definir pautas de accin para relacionarse con ellos.
En el estudio de caso del Departamento de Salud Mental de Ohio, donde fue

aplicada la gestin estratgica, los resultados fueron benficos para esta
Mencin Ho n e r Lt i n a del Premio IAPEM 2001

(M"lii8s' inveetlgacionee tericas, y te6rico-prctlcaa)
413
dependencia. Modificando su misin y sus metasbsicas, su mezcla de servicios,

sus disposiciones de prestacin de servicios, sus caractersticas de operacin y
sus pautas de asignacin de recursos." El concepto de estrategia sirve como
punto de partida til o como concepto organizador para la teora de la gestin
pblica y la organizacin pblicas. Las presiones dinmicas de la poltica y la
administracin pblica actan simultneamente sobre las organizaciones
pblicas, forjando un contexto distintivo y un conjunto de limitaciones. Contener
de manera eficaz este campo de tensin de presiones internas y externas es tarea
principal y definitoria de la gestin pblica.
Una gestin estratgica consiste en compromisos individuales y colectivos para

hacer cambios importantes en las cualidades fundamentales de una dependencia
pbl ica y en sus relaciones con elementos clave del medio externo. El surgimiento
de esta estrategia se basa en una visin explcita y compartida del futuro de la
dependencia; esta visin es guiada por un conjunto de valores centrales que
permiten a los interesados principales y a sus partidarios, dentro o fuera de los
lmites formales de la organizacin, emprender actos comunes e
interdependientes. 46
Aunque para Roberts (1993) la gestin estratgica en las dependencias pblicas

tiene aplicacin limitada, sobre todo en los sistemas grandes y de mltiples
45 Frost-Kumpf. Lee, Wechsler, Barton, Ishiyama, Howard J. y Backoff, Robert W. "La Accin Estratgica y el Cambio
Transformacional: El pepartament ofMental Healthde Ohio". Barry Bozeman (coordinador). La Gestin Pdblica. SuSituacin
Actual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala,
F.C.E., 1998, pp. 195-214.

lbid, p. 196.
46
414

(Modallded: Inveetlgactonee terloas. y te6rlco-prctlcas)
CapituloVI Nuevas Orientaciones y Campos

de la Gestin Pblica
organizaciones.
47
No obstante, identifica cuatro reas principales en que la
transferencia de la gestin estratgica basada en la organizacin resulta

especialmente problemtica: 1) la formulacin de las polticas de la dependencia;
2) la adaptacin de la dependencia a su medio externo; 3) la aplicacin de las
polticas de la dependencia y 4) la toma de decisiones."
La gestin estratgica tiene como uno de sus objetivos la gestin local. Estos
cambios basados en la idea de que solamente un incremento cualitativo de la
idoneidad administrativa y de gestin de polticas, por parte de los funcionarios,
y de incremento de la participacin organizada por parte de los ciudadanos,
puede hacer frente a los problemas que hoy enfrentan las comunidades." Orientar
cambios en la gestin local implica que la reforma abarca instancias relativas al
diseo de las polticas, la necesidad de modificaciones institucionales, el aumento
de la eficiencia en el gasto y la mejora de la gestin de los recursos humanos, la
generalizacin de instrumentos y mecanismos de gestin, as como la atencin
y el servicio a los ciudadanos, el perfeccionamiento del control y la evaluacin

de las polticas.
La orientacin de la gestin estratgica es un campo de estudio que permite

comprender mejor a la organizacin pbl ica en su entorno yen la medida como
Roberts, Nancy C."limitaciones de laAccin Estratgica en lasDependencias". Barry Bozeman (coordinador). LaGestin
Pblica. SuSituacitlActual. Mxico, Colegio Nacional de Ciencias Fblfiicas yAdministracin Pblica, UniversidadAutnoma
de Tlaxcala, F.C.E., 1998, p. 216.En esteartculo estudia al Departamento de Defensa de losEstados Unidos deAmrica.
48 "Los modelos tomados de la gestin estratgica basada en las empresas no embonan bienen lasorganizaciones que
tienen grandes necesidades decoordinacin y adaptacin, y ansetienenque crearnuevos modelos. Estamos en busca de
formas nuevas de organizacin social (Drucker, 1988; Jelinek, Litterery Miles, 1986)".lbid, 1l.237.
49 Estrada, Gabriela M. "Consideraciones para la Nueva Gestin Estratgica de los Goblemos Locales". VI Congreso
Internacional delCLAD, Argentina, 20010www.c1ad.org.velanales6lestrada.
a-

(Modalidad: Investlgeolones te6rIcas. Y ter1co-prictica)
415
ste puede interactuar con el exterior. Como conjunto de tcnicas administrativas,

la gestin estratgica contribuye a mejorar las organizaciones gubernamentales,
sin tener que llegar a excesos de recorte de personal o eliminacin de estructuras
administrativas. En una posterior etapa, la gestin estratgica define sus acciones
estratgicas para concentrarse en su puesta en diseo, implementacin
evaluacin.
6.2.3 Gestin intergubernamental
Una tercera orientacin en el campo de la gestin pblica, se dirige a la
gestin
intergubernamental. Una manera de abordar esta nueva orientacin, es a partir

de diferenciar a las relaciones intergubernamentales (RIG) y la prctica de la
gestin intergubernamental (GIG). Las RIG se refieren al anlisis y a la comprensin
del conjunto de
a la
interacciones entre unidades, mientras que la GIG hace referencia
ejecucin cotidiana de dichasinteracconss.
La nocin de las relaciones intergubernamentales (RIG) sigue, en su sentido bsico,

la definicin propuesta de William Anderson (1960) a saber: un importante
contingente de actividades o interacciones que tienen lugar entre unidades de
gobierno de todo tipo
y nivel territorial de actuacin. Anderson haca referencia
al sistema federal en los Estados Unidos, donde surge este concepto en la dcada
de 1930. 51
seAgranoff, Robert. "Las Relaciones y laGestin Intergubemamentales". Baon, Rafael yCarrillo, Ernesto (comps.) LaNueva
Ad!inistracin Pblica.~, Alianza Editorial, 1997, p. 125.
51 Anderson, WiJliam. Intergovernmental RelatkJns in Review. Minneapolis, University of Minneapolis Press, 1960. Citado
por Robert Agranoff.
418

(Mode/lded; IllV8lItlgaclones tericas.y tet1co-prctlcas)

de la Gestin Pblica
El concepto de RIG resulta ms accesible a la vista de cinco rasgos distintivos,

sealados por Wright (1988) para el caso de los Estados Unidos, aunque parece
tener una aplicacin ms amplia, lo cual supone su aplicacin a otros pafses.?
En primer lugar, las RIG trascienden las pautas de actuacin gubernamental
constitucionalmente reconocidas e incluyen una amplia variedad de relaciones
entre el nivel nacional
y el local, entre el nivel intermedio (estatal, regional o
provisional) y el local, y/o entre las distintas unidades de gobierno local. A este
repertorio se deben aadir las unidades monofuncionales de gobierno, empresas
pblicas, organizaciones sin fines de lucro y organizaciones parapblicas ("quangos" trmino con el que se conocen en el Reino Unido), que actan en las fronteras
del sector pblico.
El segundo rasgo de las RIG es la importancia del elemento humano, constituido

por las actividades y actitudes del personal al servicio de las unidades de gobierno.
Wright (1988) sostiene que, en sentido estricto, no existen relaciones entre los
gobiernos y que nicamente se dan relaciones entre las personas que dirigen las
distintas unidades de gobierno.
Una tercera caracterstica de las RIG es que las relaciones entre los empleados
pblicos suponen continuos contactos e intercambios de informacin y de puntos
de vista. Wright (1988) opina que una de las preocupaciones centrales de los
participantes en las RIG es la de conseguir que los asuntos salgan adelante,
propsito que se alcanza a travs de diversos mecanismos informales, prcticos
52
Wright, Deils. UnderstiJnding Intergovemmensl Re/atons. Belmont, California, BrookYCole, 1988.

(Mode/ldacI: fnveatlgacionee tericea. Yterico-pr6ctlc)
411
y orientados a fines concretos, desarrollados dentro del marco formal y legal en
que se desenvuelven los distintos actores. En el Reino Unido, Rodees (1985) ha

definido a las RIG como una serie de reglas de juego que incluyen, entre otras, el
pragmatismo, la justicia, el compromiso, la despolitizacin y la confianza.
La cuarta caracterstica identificada por Wright (1988) se refiere a que cualquier

tipo de empleado pblico es, al menos potencialmente, un participante en los
procesos intergubernamentales de adopcin de decisiones. Si bien no es posible
saber con certeza cuntos actores gubernamentales intervienen en las decisiones
de las RIG, segn una estimacin a la baja de los Estados Unidos, el nmero
supera los 200,000 actores-participantes (Wright, 1988).
Por ltimo, las RIG se caracterizan por su dimensin poltica. Wright (1988)
define este aspecto como el conjunto de las intenciones y acciones (o inacciones)
de los empleados pblicos, as como las consecuencias de dichas acciones. La
dimensin poltica de las RIG exige el examen de las interacciones entre los
distintos actores de los diferentes niveles de gobierno que intervienen en la
formulacin, implementacin y evaluacin de las polticas pblicas.P Hesse
(1987) ha descrito en Alemania a las RIG como un proceso que supone la
transformacin del federalismo tradicional en la elaboracin conjunta de polticas
pblicas, donde los actores pertenecientes a los tres nlveles'de gobierno persigue
suspropios intereses de forma interactiva en el marco del desarrollo de las polticas
pblicas.
53
bid, p. 128.
418
Mencl6n Honorlflca de' Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigacionesta6rtcaa.Yterlco-prCtlcaa)

de la Gestin Pblica
El concepto de RIG trasciende los enfoques constitucionales-legales, tanto acerca

de las divisiones entre gobiernos como en lo referente a sus respectivas
competencias y funciones. No pretende sustituir conceptos histricos, tales como
el federalismo o la estructura de los sistemas unitarios, sino complementarlos a
fin de tener en cuenta las nuevas realidades polticas y administrativas, fruto de
la expansin de los gobiernos (Elazar, 1987).54
Por su parte, la gestin cotidiana de los asuntos entre los gobiernos es un

componente de las RIG que est cobrando una progresiva relevancia. La gestin
intergubernamental (GIG) se refiere a las transacciones diarias o relaciones
informales entre los elementos gubernamentales componentes de un sistema
poltico-administrativo. En su calidadde funcin de las RIG subraya el proceso
de logro de objetivos, puesto que la gestin constituye un proceso mediante el
cual los empleados que intervienen encaminan sus actuaciones hacia procesos
concretos. Wright (1988) atribuye tres cualidades especiales a las GIG:
1.
Su enfoque secentra en la resolucin de problemas, es decir, es un proceso
basado en la accin que permite a los gestores de todos los niveles hacer algo
constructivo.
2.
Proporciona un mecanismo para entender y funcionar con el sistema
tal
como es, incluyendo perspectivas estratgicas que expliquen el cmo y el porqu

de los cambios interjurisdiccionales, as como unas directrices sobre cmo actuar
en el sistema.
54
Elazar, Daniel). Exploring Federalism. Iuscallosa, University 01 Alabama Press, 1987.Citadopor Roben Agranoff.

(Modalidad: Inveetlgaclones terlcaa,Yte6rlco-pretlcas)
419
Jos Juan SncheZ GonzJeZ
3.
Un nfasis en los contactos
y el desarrollo de redes de comunicacin. La
GIG supone la intervencin conjunta de las distintas partes para desarrollar

soluciones conjuntas aunque reconoce la importancia de las cuestiones jurdicas
y polticas, por lo que trata de ajustarse a ellas para llegar a acuerdos. La GIG es,
por tanto, un proceso complejo
y sinuoso de accin conjunta que persigue ar-
ticular formas de actuacin conjunta en el campo de la gestin pblica.
La relevancia de dichas actuaciones de gestin pblica ha sido identificada en

varios contextos. Existe el inters de algunos autores en las caractersticas
interorganizativas de la resolucin de los problemas intergubernamentales que
implica incontables niveles de gobierno
y de agencias privadas. Las divisiones
de responsabilidades, los marcos de decisiones
y los intereses divergentes
conducen a la necesidad de ofrecer acciones polticas coordinadas a travs de

redes y organizaciones autnomas, pero a la vez, interdependientes, donde las
capacidades colectivas de una serie de participantes son esenciales para resolver
los problemas de forma eficaz, o donde las actuaciones de las unidades
individuales han de tener presentes las consideraciones polticas m~s generales.
Agranoff (1997) seala que el estudio de las redes en la puesta en prctica de

polticas intergubernamentales nos ha llevado a centrar ms la atencin en la
GIG como un enfoque para resolver problemas a travs de los contactos
y las
comunicaciones. En el Reino Unido, Rodees (1985) apunta a una serie de reglas

del juego entre las que destaca el pragmatismo, el consenso, la imparcialidad, el
Menci6n Honor/flca del Premio IAPEM 2001

(ModaIldad: Investigaciones teriCaS. Y terIco-prCtlC)

de la Gestin Pblica
compromiso y la territorialidad. Pero hay algo ms significativo que se identifica

como una serie de estrategias de gestin intergubernamental: la utilizacin
burocrtica de los recursos, la entrada de las autoridades locales en los procesos
de decisin del centro, la consulta con las autoridades locales, la negociacin e
intercambio de recursos, la confrontacin sobre la inconformidad, la bsqueda
de aliados en los otros gobiernos, los incentivos financieros que se ofrecen y la
creacin de competencias profesionales y la simplificacin profesional al dividir
los problemas."
Wright (1984)56 seala que la actual, es una era de la GIG por tres razones
principales, las cuales estn ligadas al crecimiento y la complejidad de las
relaciones y configuraciones intergubernamentales:
1.
la creciente importancia de la conducta basadaen el clculo, por ejemplo,
la necesidad de sopesar los costes y los beneficios de las subvenciones (federales),

de intervenir en el juego del reparto de fondos mediante frmulas y de evaluar el
riesgo que supone el incumplimiento de las normativas frente al coste del
cumplimiento;
2.
El juego de la fungabilidad, o la capacidad de desviar o intercambiar los
recursos recibidos para un propsito concreto a fin de conseguir otro;

3.
La sobrecarga del sector pblico, lo que conduce a un coste excesivo, a la
ineficiencia y a la sobreregulacin.
SS/bid, . 146.
Wrighl, Deil S. NManaging !he Intergovemmental Scene: The Changing Dramas of federalism, Intergovemmental Relations and Intergovemmental Management". En William B. Eddy (ed.) Haildbook of Organization Managernertt New Yorl<,
Mareel Dekker, 1964.Citadopor RObert Agranoff
.
56

(ModalIdad: Investigaciones tericas, Y te6rico-prclk:as)
421
Estas condiciones han resaltado el papel de los gestorespblicos. La complejidad,

interdependencia, incertidumbre y riesgo crecientes son todos factores que han
fortalecido la posicin de los actores con experiencia, preparacin y
conocimientos, son atributos que los gestores pblicos deben desempear para
ocupar las responsabilidades que le son asignadas.
Los gestores pblicos, tanto los que trabajan en gobiernos locales o regionales
como los empleados en el gobierno central, desempean un papel clave en la
implementacin de los programas intergubernamentales. Segn Rosenthal (1984),
la GIG es diferente porque la responsabilidad de realizar un servicio o garantizar
su cumplimiento generalmente incumbe a una organizacin, pero su consecucin
corre a cargo de otras agencias." El autor sugiere que existen cuatro condiciones
de esta forma "indirecta de gestin":
1.
Que la responsabilidad est compartida a travs de los niveles de gobierno
u organizaciones involucradas en un programa;

2.
Que sea probable que las personas en las distintas agencias
gubernamentales tengan opiniones diferentes respecto a aspectos importantes,

como los objetivos del programa;
3.
Que el programa y las relaciones entre los gestores estn en marcha;
4.
Que los mecanismos o instrumentos se especifiquen para el intercambio
de recursos e informacin a travs de las fronteras organizativas formales.

Rosenthal, Steven R."New Directions in Evaluating Intergovemmental Programs". Pub/ic Admistration Review, No.44,
.
pp. 469-476.
57

(Modalidad: Investigaciones terIcaS. Y te6rlco-prCtlCalI)

de la Gestin Pblica
Agranoff (1997) seala que han surgido una gran variedad de tcnicas de GIG de
dichas experiencias lndirectas ." El campo de la GIG muestra diversas
interpretaciones que marcan la diferencia con una orientacin distinta dentro de
las relaciones intergubernamentales (RIG).
Por lo que respecta a los modelos, existen cuatro de gestin intergubernarnental."

", ,
Desde el modelo basado en rslaclones de autoridad entre los sujetos, hasta el

modelo exclusivo, donde los distintos niveles de gobierno cuentan con susmbitos
de actuacin y donde se dan pocas ocasiones para la colaboracin. El tercero
estara en el modelo interdependiente, que es el ms representativo del
funcionamiento de las relaciones intergubernamentales donde la funcin del
gobierno involucra simultneamente unidades nacionales estatales y locales al
igual que otro tipo de organizaciones no gubernamentales.
El cuarto modelo se trata de la gestin en red. En los ltimos aos se ha venido

configurando una nueva frmula de gestin de los asuntos pblicos, que ha
hecho nfasis en el contexto comunitario, basada en aspectos cualitativamente
diferentes a la gestin pblica tradicional en lo relativo a los actores, a las
relaciones entre sector pblico y privado, a las relaciones entre centro y periferia,
entre otros."
58 Agranoff seala diez planteamientos utilizados: 1) planificacin estratgica, liderazgo y visin; 2) contados entre los
empleados pblicos; 3)influencia de losrecursos intergubemamentales y privados; 4)fomento de lacapacidad; 5)exenciones,
programas inodelo y prqramacin especial; 6)desregulacin y flexibilidad regul.1toria negociada; 7)elaboracin conjunta
de polticas ocolaboracion enel proceso de laelaboracin de polticas; 8)dismInucin delalcancede lasupervisin central;
9)cooperacin horizontal y desarrollo de redesy 10)reorganizacin gubemamentaVenfoques del gradode eficiencia.
ss Mondragn Ruiz de lezana, jaione, "la Gestin InterguOernarnentaf: lasRelaciones Intergubemamentales en Espaa". En
Olasde Lima, Blanca. LaNuevaGestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001,pp. 319-3:20.
so Crespo Gonzlez, jorge."Gestin Pblica y Gestin Intergubemamental en la UninEuropea". En Olasde lima, Blanca.
La Nueva Gestin PbTica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 354.

(ModalIdad: kWestIgaclones terlcea. y te6rlco-prctlcaaJ
423
El concepto de gestin intergubernamental sealeja de la idea de buscar soluciones

estratgicas de carcter general ante la complejidad del sistema
intergubernamental, adoptando ms bien una postura modesta y limitada ante
las cuestiones intergubernamentales. Secaracteriza por aspectos como son: 1) la
bsqueda de la solucin de problemas (problem solving); 2) la capacidad para
hacer frente a las situaciones (coping capabilities); y 3) la formacin de redes
donde los contactos y las informaciones son mecanismos imprescindibles para
la resolucin de los problemas."
En suma, la gestin intergubernamental constituye un proceso mediante el cual

los trabajadores intervienen encaminando sus actuaciones hacia objetivos
concretos, resaltando la importancia del trabajo de los empleados pblicos Y sus
intentos de realizar los ajustes necesarios que permitan sacar adelante los
programas emprendidos.
6.2.4 Gestin de recursos humanos
Un cuarto campo de estudio de la gestin pblica es la gestin de las personas

(gestin de recursos humanos). Ello se debe a la importancia central de las personas en la gestin de las organizaciones de la tercera ola, as como poner al ser
humano como primer elemento a considerar. Esta tendencia se observa en tericos
de la organizacin (Mintzberg, 1989; Etzioni, 1989), en analistas de la cultura de
61
Mondragn Ruizde Lezana, Jaione. Op. cit; p. 323.
424

(Modalidad: Inveetlgaclones te6rlcas, YteriCO-prctiCas)

de la Gestin Pblica
las organizaciones (Peters y Waterman, 1982) y, desde luego, en estudiosos de la

gestin de la calidad (Deming 1986, 1989). Las basesen que se fundamenta esta
propuesta son, ante todo, funcionales, centradas en mejorar la eficacia y eficiencia
de las organizaciones. Tambin las obras de Maslow (1954), McGregor (1960) o
Argyris (1957) han influido desde criterios ms humansticos en la configuracin
actual del planteamiento."
Para Villoria (1997) junto a esta tendencia general hacia la consideracin de la

persona como elemento esencial de la organizacin, otro importante conjunto
de transformaciones sociales, polticas y econmicas ha generado un entorno
diferente al taylorista en la gestin de los recursos humanos. Esta gestin ha sido
modificada por tres grandes corrientes de cambio: a) las corrientes polticas, que
han establecido un freno a la explotacin en el trabajo, especialmente con el
desarrollo de los principios del Estado social y la legislacin protectora; b) las
corrientes tecnolgicas, que han simplificado los trabajos manuales y abierto
nuevas formas de empleo; e) las corrientes sociales, con el desarrollo de las
relaciones laborales y d) el nuevo papel del empleado en la organizacin.
Una definicin mnima de gestin de recursos humanos "incluye un amplio

conjunto de decisiones y acciones que afectan la relacin entre una organizacin
y sus empleados,
y pretende adecuar la actuacin de los empleados a la misin
Villoria, Manuel. "LaGestin de lasPersonas en lasAdministraciones Pblicas Poslburocrticas: un Enfoque Estralgico".

Baan, Rafael y Carrillo, Emesto (comps.) LaNueva Administracin Pblica. Madrid, Alianza Editorial, 1~7, p. 125.
62

(Modelldad: Investlgaclonee terlcaa. Yterlco-pnk:tlca)
ya las estrategias de la empresa o institucin"." As, la gestin de personal debe

ser una herramienta al servicio de la eficacia organizativa. Su principal razn de
ser es ayudar a la organizacin pblica a alcanzar su objetivos. Para ello, la
gestin de recursos humanos impulsa acciones dirigidas a desarrollar la
motivacin y el compromiso de los empleados, a fortalecer la cultura comn ya
mejorar sus competencias profesionales.
Villoria (1997) considera que las tendencias generales y algunas de las

implicaciones que para la gestin de recursos humanos que se presentan son:
1.
Una mayor diversidad de la fuerza de trabajo;
2.
Buscarel equilibrio entre la responsabilidad en el trabajo y las necesidades
familiares;
3.
Globalizacin, con la consiguiente competencia en el marco de una
economa mundial, frente a los requerimientos de cada pas;

4.
En un entorno complejo, diverso y en constante cambio, se precisa la
expansin de la planificacin estratgica de recursos humanos como columna

vertebral de la gestin estratgica de los mismos;
5.
Mayor participacin y capacitacin del empleado, siguiendo la tendencia
de poner al empleado en el centro de las decisiones de la organizacin y

considerarlo como el principal activo, conlleva la tendencia a una mayor
.3 Cisternas, Xavier. "Los Recursos Humanos en lasAdministraciones Pblicas: un Enfoque de Gestin". En Losada Marrodn,
Carlos. De Burcratas a Gerentes? LasCiencias de laGestin Aplicadas a laAdministracin del Estado. Washington, Banco
Interamericano de Desarrollo, 1999,p. 291.Algunos autores sealanque toda organizacin que quierasobrevivir en este
entornoglobalizado, competitivo y de conocimiento debe: a) invertir en capital Fiumano; bl formar e instruir a los recin
llegados al puesto o laorganizacin; e)instruira todos en laresolucin de problemas paramejorar lacalidad; d)capacitacin
especficamente a losdirectivos.

(ModaUdad: Investgaclonea terlca8. Yte6rIc:o-prctlcas)

de la Gestin Pblica
participacin de ste y a una capacitacin (empowerment) del mismo para tomar

decisiones;
6.
La naturaleza cambiante del trabajo futuro: formacin y desarrollo para
una fuerza de trabajo basada en el conocimiento, pero que no puede perder de

vista los valores esenciales de lo pblico;
7.
El crecimiento de expectativas del empleado y la necesidad de equilibrar
demanda y coste;
8.
El crecimiento de las expectativas de la sociedad con respecto al servicio
pblico.
Para abundar ms sobre el punto de colocar al empleado como centro de la

organizacin, deben considerarse las implicaciones que esta tendencia tiene
para la gestin de recursos humanos como son: a) la necesidad de promocionar
el trabajo de equipo frente al individualismo; b) el desarrollo de grupos de trabajo
semiautnomos y, en general, de nuevasformas de microestructu ras organizativas;
c) la bsqueda de mecanismos para premiar y reconocer a los grupos de trabajo;
d) la generacin y desarrollo de habilidades transversales en los empleados; e) el
eficaz uso del rediseo de puestos con la consiguiente variedad de habilidades y
la preocupacin por el enriquecimiento de tareas y responsabilidades; f) la
necesidad de permitir al empleado ver la identidad de su tarea en el marco de la
organizacin,
y el significado de la misma; g) reforzar la posibilidad de "una
coherente rotacin en puestos de trabajo que favorezca el mantenimiento de la

capacitacin del empleado; h) promover la autonoma del empleado, de manera

(Mod8Ildad: Inveetlgaelones tll6ricaa. y te6rlco-pn1ctlcas)
que tenga libertad para seleccionar las respuestas propias al entorno; i) favorecer
los sistemas de retroalimentacin, de forma que el empleado goce de la posibilidad
de conocer la eficacia de su esfuerzo; k) desjerarquizar las organizaciones y
aplanar las estructuras, favoreciendo la responsabilidad y el dilogo." Aunque
debe considerarse la diferencia entre gestin pblica y privada:
Una gestin de los recursos humanos de la administracin como si fueran los de

una empresa privada podra colisionarse gravemente con el Estado de Derecho
e incluso con la propia democracia, que requiere siempre una administracin
objetiva, imparcial y garantista de los procedimientos colectivamente
establecidos.v
La gestin de personal de la administracin pblica necesita una profunda

reconfiguracin, pero sin olvidar los ineludibles lazos de las organizaciones
pblicas con los valores democrtico-constitucionales. y ello porque la gestin
de recursos humanos en la administracin pblica no ha de tener como simple
objetivo, auxiliar en la direccin eficaz y eficiente de una gran empresa, sino
algo que incluye lo anterior y lo enriquece: ha de sostener y profundizar la
democracia. Sea cual fuere el nuevo modelo de gestin pblica, no puede
olvidarse que la administracin pblica debe servir con objetividad los intereses
generales de la sociedad .
.. Ibid, p. 247.
osIbid, p. 250.

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prctIc)
::: :
::;:;.
GESnN PBUCAy GOVERNANCE

de la Gestin Pblica
En el mbito de los servicios pblicos, darle importancia a las personas parece

incuestionable, cualquiera que sea el enfoque utilizado. Por lo que no es de
extraar que los reformadores de la administracin pbl ica acenten, casi sin
excepcin, la necesidad de revisar y potenciar las polticas y prcticas de la
gestin pblica de los recursos humanos."
Para mejorar la gestin de recursos humanos pueden dirigirse cuatro ejes

fundamentales: 1) descentralizar la gestin de personal y cambiar el papel del
departamento de recursos humanos; 2) planificar los recursos humanos en funcin
de la estrategia; 3) flexibilizar la gestin de recursos humanos para responder a
las necesidades de los servicios y 4) desarrollar prcticas de gestin de recursos
humanos para aumentar la productividad y para fortalecer el compromiso de los
empleados." Esto se debe que hay que reconocer que los recursos humanos son
, decisivos para el xito de cualquier organizacin. Las capacidades de una
organizacin no son otras, que las propias de las personas que en ella trabajan.
Se puede comprar o copiar la mejor tecnologa o los sistemas de trabajo ms
avanzados, pero si no se cambia la forma en que las personas piensan
y se
comportan, no se conseguirn resultados cualitativamente diferentes.
Para Longo (1990) cabe preguntarsehastaqu punto la orientacin a la flexibilidad

sintetiza en realidad orientaciones plausibles de mejora en cualquiera pases o
.. Longo Martnez, Francisco. "tvIodemizarla Gestin Pblica de lasPersonas: los Desafos de la Flexibilidad". V Congreso
del CLAD. www.c1ad.org.ve.
67 Cisternas, Xavier. "los Recursos Humanos en lasAdministraciones Pblicas: un Enfoque de Gestin". Op cit. p. 293.

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terico-prctlclla)
entornos. Parece en principio que la expresin resultara aplicable sobre todo a

contextos en los que las prcticas de personal adolecieran de una rigidez
normativa y procedimental. ste sera el caso de buena parte de los modelos
profesionalizados, basados en sistema de mrito -si empleamos el lxico
anglosajn- de funcin pblica -si optamos por la terminologa de Francia y
Espaa-, o de servicio civil -corno se hace en Iberoamrica. Por el contrario, si
hablramos de modelos que siguen la lgica del spoil system o botn poltico,
como es el caso en buena parte de los pases latinoamericanos, sera dudoso que
las prioridades pasaran por flexibilizar. De hecho, la combinacin de elementos
rgidos y flexibles, en proporciones por determinar en cada caso, caracteriza un
diseo correcto de las polticas de gestin pblica de los recursos humanos.
La cuestin resulta menos simple de lo que parece, por las tres siguientes razones:
1) los sistemasde botn poltico no excluyen la existencia de elementos de rigidez
(la libre adscripcin por lealtades polticas existentes en algunos pases
latinoamericanos); 2) tambin en los pases dotados de un sistema de mritos es
necesario desarrollar y perfeccionar los sistemasde garantas, para evitar riesgos
de politizacin y 3) la migracin de los modelos del primer tipo a los del segundo,
no tienen porque hacerse al precio de copiar elementos disfuncionales existentes
en stos ltimos.
A este respecto, seafirma que existen dos visiones diferentes del mismo problema.
La primera de estas visiones de la flexibilidad se basa en una percepcin
Mencin HonorfflCI del Premio IAPEM 2001

(Modatldad: InVllltlgecionell tertcu. y terlco-pr6ctlcu)

de la Gestin Pblica
dominante de las personas como restriccin y pone el acento en la reduccin

de los costes de personal. Enlaza con los discursosempresariales de la reingeniera,
el downsizing, las competencias clave y la empresa red, orientndose a la
deteccin y eliminacin de excedentes, as como de una inspiracin eficientista.
La segunda visin tiende a percibir a las personas ms bien como oportunidad, y
pone el acento en la flexibilidad de la gestin pblica de recursos humanos
como apoyo a la creacin de valor por parte de las personas. Sintoniza con los
discursos empresariales de calidad total, prcticas de alto rendimiento, y con las
orientaciones de la modernizacin administrativa ms basadas en la idea servicio
pbl ico, de mejora de la receptividad, o de conversin del administrado en cliente.
Por ello, se requiere orientar la gestin pblica de recursos humanos a la

flexibilidad, lo que supone afrontar algunos desafos trascendentes que afectan
a: 1) la gestin del empleo (incorporacin de personas idneas para las tareas
que deben realizarse es la primera de las exigencias); 2) la planificacin y
organizacin del trabajo (la mejora del aprovechamiento de los recursos
humanos); 3) la gestin del rendimiento (el estmulo a las mejoras en el
rendimiento de los empleados pblicos constituye uno de los principales desafos
de la gestin pblica); 4) la gestin del desarrollo y aprendizaje (la adquisicin y
desarrollo de capital intelectual que constituye un activo principal que debe ser
gestionado) y 5) a la propia organizacin de recursos humanos (el principal
protagonista es el directivo de lnea, llamado a recibir de la organizacin
atribuciones y responsabilidades ).68 la gestin de las personas ha cambiado
"Ibdem.

(Modalidad: Invastlgaclonaa ta6ricu. y ta6rico-pr6ctic)
431
radicalmente, por lo que es necesario mostrar sus implicaciones en la gestin

pblica.
Por lo tanto, debe destacarse el mbito de la gestin de los recursos humanos

como uno de los elementos centrales de los procesos de transformacin de la
gestin pblica para generar mayores capacidades en las administraciones
pblicas, as como para desarrollar los nuevos modelos de relaciones para la
prestacin de servicios pblicos.s?
6.2.5 Gestin del conocimiento
Otra de las orientaciones ms importantes en la gestin pbl ica, particu larmente

en Espaa, es la gestin del conocimiento. Este concepto se encuentra ligado a
la teora del capital intelectual y a la utilizacin de Tecnologas Informticas (TI).
En una perspectiva ms amplia, dentro del Estado se encuentran las empresas,
las familias de los empleados y los empleados como sujetos, de manera que la
incorporacin de conocimientos debe ser una funcin del gobierno que debe
comenzar en los inicios con los sujetos. Son ellos los que trasladan esta cultura
de aprendizaje permanente en su entorno y son las empresas, entre otras, las que
capitalizan los conocimientos que depositan los empleados para crecer y
desarrollar el pas.?"
..,Salvador Serna, Miguel. "El Papel de lasInstituciones en laGestin de lasAdministraciones Pblicas". Refonna YDemocracia.
Venezuela, CLAD, No. 20. junio de 2001, p. 76.
70 Belly, Pablo. "El Estado como Generador de Conocimientos". BeJly Knowledge Management. 2001.
www.gestiondelconocimiento.com.
432
Mencin Honorfflca del PremlolAPEM 2001

(ModaIklad: InveetIgecionee tericas. Ytel'Ico-prclIcae)

de la Gestin Pblica
La gestin del conocimiento no es un concepto de moda." sino que encierra

una amalgama de estrategias que provienen bsicamente de la experiencia con
la gestin empresarial, la psicologa, los recursos humanos, y el conocimiento
que se ha de tener sobre cado uno de los componentes de una organizacin: sus
trabajadores, sus clientes y sus proveedores."
La gestin del conocimiento es el proceso mediante el cual adquirimos,

generamos, almacenamos, compartimos y utilizamos conocimiento, informacin,
ideas y experiencias para mejorar la calidad en el cumplimiento y desarrollo de
la misin de la organizacin.
Gestin del conocimiento para evitar perderlo, para aprender de l, para mejorar
la toma de decisiones, como riqueza de crecimiento personal y tambin
organizacional, capitalizando el potencial de los recursos humanos, empoderando
a los sujetos a los con los que estamos trabajando y mejorando la calidad en
nuestro trabajo. En definitiva, gestionar bien para crecer todos. Compartir para
aprender. Aprender y, nuevamente compartir; compartir para volver de nuevo a
prender y alimentar, una y otra vez, la espiral interminable del conocimiento."
71 Otrasdefiniciones son: "Gestin del Conocimiento es el proceso de administrar continuamente conocimiento de todo
tipo para satisfacer necesidades presentes y futuras, para identificar y explorar recursos de conocimiento tantoexistentes
comoadquiridos y paradesarrollar nuevas oportunidades". AnnMacintosh ~: "la Gestin delConocimiento envuelve
la identificacin y anlisis del conocimiento tantodisponible comoel requerido, la planeacin y control de acciones para
desarrollar activos de conocimiento conel findealcanzarlos objetivos organizacionales", Benki vonRoth, Andrea. "Gestin
del Conocimiento y la Competitividad". Mastermind Globallnformation, 2000.www.gestiondelconocimiento.com.
72 Flores VIVar, )esus. "Gestin del Conocimiento: Nueva Estrategia Empresarial o Simple Concepto de Moda". Nakua
Techno/qJies, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
13 Gradillas Revert. Mara. "Propuesta para la Formulacin de una Estrategia de Gestin del Conocimiento". Ayuda en
Accin, 2000.www.gestiondelconocimlel1to.com.

(Modalidad: InvestlgacloneS te6ricas.Yte6rico-pr6ctlc
433
Udaondo (2000) considera que en castellano, debe entenderse por Gestin del
Conocimiento la suma de los dos conceptos (Know/edge Management) que es la
capacidad que tiene la organizacin para administrar el acervo de conocimientos
del que actualmente dispone." Este concepto es complementario al de Learning
Organization (la organizacin que aprende, tambin traducido como

"organizacin inteligente") que se refiere a la capacidad que tiene la empresa de
aprender, es decir, de generar nuevos conocimientos. La gestin del conocimiento
como el esfuerzo de una organizacin por conseguir, organizar, distribuir y
compartir los conocimientos entre todos los empleados.
En realidad, recientemente se ha descubierto que en las organizaciones el primero

y principal de los activos disponibles, es el capital intelectual que poseen las
personas que las constituyen. Por ejemplo, en la antigedad el nico activo era
la tierra, despus en las industrias los activos eran las mquinas, en la actualidad
el principal activo de las organizaciones (pblicas o privadas) son las personas.
El capital intelectual" en una empresa se encuentra compuesto por cuatro

componentes: 1) los activos del mercado (marca, clientes, distribucin, etc.):
2) los activos de propiedad intelectual (productos del "know how" propiedad de
la empresa); 3) los activos de infraestructura, centrados en el individuo (lo que la
gente sabe hacer); y 4) los activos centrados en la gestin
y cultura corporativa
"Udaondo Durn, Miguel."La Gestin del Conocimiento". Airtel Movil, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
7\ Elcapitalin!electual esaquelconjunto de esos activos intangibles quesuponen lageneracin de unamayorvaloracin de
laorgamzacron,

(Modalidad: Investigaciones tericas. y te6rtco-prctlcas)

de la Gestin Pblica
(lo que nuestra organizacin y la forma de hacer las cosas es capaz de generar
de cara al futuro)." Mientras que para otros autores, el capital intelectual se
encuentra conformado por: el Capital Humano (informacin sobre el empleado,
sus aptitudes, habilidades, capacidad de aprendizaje, etc.), el Capital Estructural
(informacin sobre la cultura de la organizacin, caractersticas, estructuras y
filosofa de trabajo), y por el Capital Relacional (relativo a los contactos con
entornos externos a la organizacin).
La gestin del conocimiento es el conjunto de procesos y sistemas que permiten

que el capital intelectual de una organizacin aumente en forma significativa,
mediante la gestin de sus capacidades para resolver los problemas en forma
eficiente (en el menor espacio de tiempo posible), con el objeto final de generar
ventajas competitivas sostenibles en el tiempo. Gestionar el conocimiento
significara la gestin de todos los activos intangibles que aportan valor a la
organizacin en el momento de conseguir capacidades, o competencias
esenciales y distintivas."
Para alcanzar la gestin del conocimiento se requieren tres conceptos: las personas, la tecnologa
y la comunicacin. Esto que genera una nueva riqueza que se
denomina competencias. Para gestionar estas competencias, las organizaciones

orientadas a la gestin del conocimiento se mueven en torno al ciclo de creacin
del conocimiento, cuyo valor es generar valor agregado.
~ ~~ig;,;juan. "Introduccin Conceptual a laGestin delConocimiento". www.gestiondelconocimiento.com.

(Modalidad: Investigaciones te6rlcas, y te6rico-prclicas)
435
Desde el punto de vista de la empresa privada, frente a la visin tradicional de la

empresa centrada en el producto, surge una nueva visin que organiza todos los
procesos de la compaa pensando en la satisfaccin del usuario. Este cambio
de enfoque no es producto de la casualidad o el capricho de los gestores, surge
como una respuesta a la necesidad de adquirir, retener y fidelizar usuarios en un
mercado intensamente competitivo en el que el cliente dispone de una variedad
de opciones entre las que se puede elegir y es el nico en toma la decisin final.
En el caso de la administracin pblica aunque las circunstancias sobre la

competitividad no sean las mismas que en el entorno puramente empresarial,
existe un necesidad semejante fomentada por la marcha de personal propio, as
como la existencia de contratacin de personal de asistencia tcnica cuya rotacin
en estos ltimos tiempos es muy elevada. Con este propsito surgi el concepto
de gestin del conocimiento que estaraconstituido por todas aquellas actividades
y procesos que permiten generar, buscar, difundir, compartir, utilizar y mantener
el conocimiento de una organizacin, con el fin de incrementar su capital
intelectual y aumentar su valoracin dentro de su entorno de mercado."
Por su parte, para Enebral (2000) la gestin empresarial ha evolucionado desde

las ltimas dcadas y mucho ms si nos remontamos al comienzo del siglo."
Desde Taylor y Fayol que iniciaron una etapa de gestin cientfica basada en la
'lozano, MercedesMa. "Aproximacin a laGestin delConocimiento. UnaVisin Prctica". Gerencia Informtica de la

.
,. Enebral Fernndez, Jos. "Cien Aos de Management". Formacin y Consultoria, S.A., 2000.
www.gestiondelconocimiento.CXJIT1. Aqur setoman algunos argumentos de este apartado.
Seguridad Social, 2000. www.gestiondelconocimiento.com.
438

(MocIafidad: Investigaclones te6rIcaI. Yte6rtco-prcllcas)

de la Gestin Pblica
mejora de la productividad. Despus del experimento de Hawrthorne con Elton

Mayo, Mary Parker Folleerr y Chester Barnard que apuntaban a una gestin al
lado humano de la organizacin. En la dcada de 1950, McGregor, Maslow y
Herzberg, insistieron en el potencial disponible en los trabajadores y aportaron

val iosas ideas en torno al tema de la motivacin. Para 1954 Peter Drucker
publicaba The Practice of Management, un clsico de la literatura en el que
impulsaba una gestin empresarial.
En la dcada de 1960, apareca El Lado Humano de la Empresa (The Human

5ide of Enterprise) de Douglas McGregor en el que formulaba sus conocidas
teoras "X", e "v" (alineando la primera al taylorismo y revolucionaria la segunda)

relativas al comportamiento de los trabajadores. Otros autores que contribuyeron
a la evolucin del management fueron: Likert, Levitt, Kotier, Allen, Mintzberg,
Burns, Schon, Argyris y McClelland. 80
En la dcada de los ochenta se comenz a predicar el enfoque de calidad, que

ya haba empezado en la aos de 1950 con Deming y Juran en Japn. La gestin
occidental comenzaba a prestar ms atencin al modelo japons y esto qued
patente en algunos libros como el de Pascale y Athos (The Art ofJapanese Management, 1981) o el de Ouchi (Theory Z, 1981). Pero quiz la obra ms importante
apareci en 1982 fue En Busca de la Excelencia (In Search of Excellence) de

Peter y Waterman que contribuy a la difusin de este tipo de literatura y en
80
Ibid, p. 3.

(Modalldad: I~ terlcaI. Y terlc:o-pr6cti)
437
particular, a sensibilizar sobre aspectos de la gestin cuya importancia se haba

olvidado.
Peter Senge insisti, al comienzo de la dcada de 1990, en el concepto de
learning organization en su importante obra The Fiffth Discipline. Texto que

postula la necesidad del pensamiento sistmico dentro de las organizaciones y
del que puede decirse que ha alimentado el debate en beneficio de la evolucin
del management. Hammer hablara por su parte de la reingeniera de los procesos
y que constituye una de las vetas actuales de la gerencia empresarial.
Para este autor, la gestin por competencias se abre paso porque efectivamente
haba personas cuyos perfi les no encajaban del todo en los puestosque ocupaban.
La gestin del conocimiento sera uno de los ltimos eslabones del manage-
ment, en el sentido de que reconoce que el conocimiento no resulta de una

consecuencia inmediata de la informacin. La gestin del conocimiento
representa una propuesta iberoamericana dentro de la gestin pblica, enfatizando
la importancia de activos intangibles que enriquecen a cualquier organizacin.
6.3 Futuros alternativos de
la gestin pblica
Los futuros alternativos de la gestin pblica son variados. Sepueden identificar

variados futuros especficos. El primero construido por Dunleavy y Hood (1995)
que afirman que al observar el paso de la Administracin Pblica Progresiva
438

(Modalidad: Investlgaclones te6rlcas. y te6rioo-prctlcas)
::. ~
:::.l
'-
Capitulo VI Nuevas Orientaciones

de la Gestin Pblica
y Campos
desde la ptica de la teora cultural a la Nueva Gestin Pblica (NGP) permite

entender las crticas presentes, as como los futuros de la NGP. Parece poco
probable que estas crticas desaparezcan. Cada una de ellas enraiza con una
visin vlida, internamente coherente e histricamente recurrente de la gestin
pblica."
Como una clara oposicin a las opiniones de Osborne y Gaebler (1992), segn
las cuales existe un movimiento inevitable y global hacia un nico modelo de
Nueva Gestin Pblica, estos autores sugieren que los posibles escenarios del
futuro son mltiples y variados. Tambin defienden que las reformas del sector
pblico incorporan asuntos que van ms all de las ms inmediatas
consideraciones de costo y calidad, que alcanzan una naturaleza constitucional.
Cuadro No.6.l
Futuros alternativos para la gestin pblica
Alto grado de generalizacin

de las reglas
Bajo grado de generalizacin

de las reglas
Fuente: Tomado de Dunleavy
Ni\{'1 hajo ele 'ep.ll.l(illl

phlir o.pri\ ado
Nivel alto ele 'ql.lI.1(ioll

public o-pri\ .ido
Modelo de reja cerrada
Estado burocrtico
Proveedoresprivados, manuales de
procedimientos (juridificacin), sin
mediacin poltica.
Ejemplo: la sanidad americana en
los ochenta.
Extender la provisin pblica a

travs de organizaciones pblicas
especficas.
Ejemplo: el estilo tradicional del
sector pblico alemn.
Estado mnimo-comprador
Modelo descabezado
Mxima presencia corporativa, el

como
"consumidor
Estado
inteligente".
Ejemplo: el gobierno de los
ngeles.
Sector pblico especfico pero

turbulento,
sin
gestores
responsables.
Ejemplo:
las universidades
britnicas.
y Hood, Op. cit. p.
110.
61 Dunleavy, Patrick y Hood, Christopher. "De la Administracin Pblica Tradicional a la Nueva Gestin Pblica. Ensayo
sobre la Experiencia Modemizadora de Diversos Pases Desarrollados". Gestin y Anlisis de Fblticas Pblicas, Madrid,
INAp, No. 3, mayo-agosto 1995, p. 110.

(Modalidad: Investigaciones tericas. y terioo-prctlcas)
439
Dos de los escenarios de futuro plasmados en el cuadro No. 6.1, (los cuadrantes
bajo-izquierda y alto derecha) ya nos son familiares. El de arriba de la derecha,
que se denomina Estado burocrtico (public bureaucracy state) se asocia a un
sector pblico especfico, con unas competencias bsicas y con formas de operar
distintas y bien definidas. El escenario de abajo a la izquierda, llamado Estado
mnimo-comprador (minimal purchasing state), re~resenta un mundo donde las
.-
tareas del gobierno consisten en contratar y donde las grandes empresas privadas
dominan la provisin de los servicios pblicos, de forma parecida a lo que ha
sucedido con los negocios de la comida rpida."
El "modelo descabezado" (beadless chicken mode supone que los servicios

pblicos son a la vez gestionados en exceso y en defecto. Son excesivamente
gestionados a nivel de las organizaciones individuales, pero conjuntamente subgestionados, ya que no existe un sistema de direccin. Las reglas generales que
se aplican al sector pblico se relajan o abandonan. Nadie reconoce su propia
posicin en el sistema.
El "modelo descabezado" comporta una estructura donde no existe un responsable

identificable de la gestin pblica, lo cual es muy comn en algunas fragmentadas
organizaciones gubernamentales. Lasorganizaciones pblicas existentes efectan
maniobras dentro de su terreno de juego, en funcin de una racionalidad individual, pero no prestan ninguna atencin a la racionalidad colectiva de las
.2Ibid, p. 111.
440

(ModeIIdad: Investigecionee te6rIcas. Yte6rico-pnlctlces)
u,
;.:.;:.:.

de la Gestin Pblica
estrategias del sector pblico, ya que no existen normas claras que delimiten
responsabil idades y marquen las pautas de trabajo. El gran riesgo en este modelo,
es la transformacin gradual de la calidad y los problemas relacionados con la
inestabilidad, la sobreposicin y confusin de responsabilidades, circunstancias
que han guiado la reforma de los centros de las metrpolis britnicas y americanas
en el pasado.
El "modelo descabezado" es nicamente una posibilidad abstracta y terica.

Algunas de las reformas contemporneas del sector pblico tienden a situarnos
precisamente en ese sector del cuadro No. 6.1. A pesar de que oficialmente se
promociona el cuadrante bajo de la izquierda (Estado mnimo-comprador), en la
prctica fuerzas mltiples presionan en esta direccin. De aqu que de hecho los
cuerpos pblicos permanezcan tan estables a pesar de la retrica de su apertura,
incluso en Estados con aspiraciones de reforma tan radicales como Nueva
Zelanda.
Para Dunleavy y Hood (1995) la reforma de la gestin pblica es propensa al

"modelo descabezado", al menos siempre que se produzca el abandono de una
burocracia uniforme e inclusiva. El continuo desarrollo de fuerzas en poderes
rivales dentro del sector pblico puede exacerbar las tendencias mencionadas.
Lo que no est tan claro es si el "modelo descabezado" es una posibilidad
permanente para la gestin pblica o si se trata nicamente de un estilo de
gestionar que debe dejar paso a otros.

(Modalidad: InvestIgacloneatericas. Y terico-prctic)
441
Igualmente interesante es el cuadro alto de la izquierda, al que se ha denominado

el "modelo de la reja cerrada" (grid lock modeli. En el estilo de la "reja cerrada"
no se da una distincin estricta entre los proveedores privados y los pblicos:
incluso muchos de los servicios pblicos pueden ser prestados por corporaciones
privadas. Sin embargo, al mismo tiempo, sedesarrollan normas de procedimientos
fuertes y tendenciaimente completas, de tal manera que la provisin efectiva de
los servicios queda muy delimitada por las reglas.
Tal como sucede con el "modelo descabezado", tampoco es demasiado

complicado identificar las tendencias que conducen la gestin pblica hacia el
"modelo de la reja cerrada". El aumento de los litigios asociado a las normas de
los seguros de todo riesgo, el incremento de la presin reguladora ejercida tanto
desde la Unin Europea como desde los propios Estados, y la proliferacin de
cdigos de conducta gubernamentales podran estarprovocando el efecto prctico
de alterar la libertad de gestin que reclaman las reformas de la administracin
pblica actuales, provocando la ubicacin del sistema de gestin en la zona del
"modelo de la reja cerrada"."
Tanto el "modelo descabezado" como el de la "caja cerrada" tienen

potencialidades y debilidades. La virtud ms obvia del "modelo descabezado"
es su capacidad potencial para liberar fuerzas dinmicas y emprendedoras
83 lbid, p. 112. Aunque tambin existen debilidades, como es el caso del "modelo descabezado" que puede provocar
duplicaciones, errores de ~io muyelevado y la tendencia a la baja de losestndares de calidadque nosalejan de las
buenasprcticas de lageslln pblica. Porsu parte, losaspectos reglamentarios msestrictos del"modelode la rejacerrada"
pueden provocar ciertarigidez y limitaciones, ascomocostos deSmesurados y un elevado nmerode disputas sinresolver.
Menci6n Honorfica del Premio IAPEM 2001

(ModeJ1dad: Investigaciones te6ricas, y te6rico-prcticaa)

de la Gestin Pblica
reprimidas, para golpear estructuras anquilosadas y, en definitiva, para incorporar

disposiciones de innovacin y de competitividad que estaban ausentes de las
aproximaciones tradicionales de gestin pblica. En contraste, el "modelo de la
reja cerrada" es capaz de evitar las arbitrariedades y los caprichos que un poder
de gestin desenfrenado puede incorporar.
Un anlisis realista de las dinmicas de la gestin pblica debera alejarnos de

una comparacin exclusivamente terica entre las ventajas y los inconvenientes
de los mercados o de las jerarquas y, en cambio, llevarnos a considerar tambin
los menos examinados casos intermedios. Como sucede con todos los caminos
hechos con la mejora de las intenciones, la ruta hacia el estilo de gestin ms
mercantil puede desembocar en situaciones inesperadas y desagradables."
El segundo futuro de la gestin pblica, es el que disean Emmert, Crow y

Shangraw (1993) 85 quienes a partir de estudios futurlogos presentan una versin
diferente a la de Dunleavy y Hood (1995). A partir de la idea de que el arte del
futurista es conocer lo que, por esencia, es inconocible: la tarea es sumamente
compleja. Emmert, Crow y Shangraw identifican ocho corrientes futuras:
1.
La complejidadsocial y organizaciona/: La mayora de los futuristas cree
que las estructuras y los procesos organizacionales y sociales se volvern cada
"'Ibdem.
85 Emmert, Mari< A., Crow, Michael y Shangraw, R.E )r.. "la Gestin Pblica en el Futuro: la Postortodoxia yel Diseode la
Organizacin". Barry Bozeman (coordinadr). La Gestin Pblica. SuSituacinAetual. Mxico, Colegio Naciooal de Ciencias
Polticas y Administracin Pblica, Universidad Autnoma de Tlaxcala, F.C.E., 1998, pp. 455-474.
Menci6n Ifonorrfica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6ricas, Yte6rico-prcticas)
443
vez ms complejos. Esta complejidad es producto de varias fuerzas, incluyendo

una creciente interdependencia entre organizaciones y sectores, el cambio
tecnolgico, mayores demandas a las organizaciones y la globalizacin de las
interacciones. La mayor interdependencia entre niveles de gobierno, diversas
dependencias, los sectores pblicos y privados y hasta entre naciones-estados
aadir un nivel expansivo de complejidad en las organizaciones pblicas. De
hecho, las organizaciones gubernamentales resultarn anacrnicas, ya que se
constituyeron para satisfacer necesidades de una sociedad mucho ms sencilla.
Por tanto, la gestin pblica ser mucho ms compleja y diversificada.
2.
La privstizecin y la interaccin entre los sectores pblico y privado. Los
futuristas consideran que continuar la tendencia hacia una mayor interaccin

entre los sectores pblicos y privados, y la dependencia cada vez mayor de
soluciones del sector privado a problemas pblicos. Puede que contine la
eliminacin de las fronteras de separacin entre los sectores pblicos y privados
afectando a los fines, medios y tcnicas de la gestin pblica.
3.
La continuacin del cambio tecnolgico. Hay consenso ente los futuristas
de que el ritmo del cambio tecnolgico se intensificar y que las innovaciones

tecnolgicas tendrn efectos significativos para las organizaciones. Casi todos
los futuristas ven a la tecnologa como el motor del cambio. Elavance tecnolgico,
por un lado, exigir mayores calificaciones tcnicas a la fuerza laboral, la habilidad
de incorporar cambios a las estructuras organizativas, y por otro lado, una
capacidad de generar recursos para aprovechar las tecnologas
problemas que broten de ellas.

(Modalidad: InvastIgaciones tericas, Y tetico-prctlca)
y responder a los
::: :
;.;::.

de la Gestin Pblica
4.
Recursos y desarrollo limitados del sector pblico. Toda la bibliografa
futurista predice un crecimiento modesto del tamao del gobierno y de los recursos
de que disponga. Hasta los que esperan auges econmicos, no creen que el
gobierno crezca en forma considerable. Enrealidad, muchos predicen una relativa
contraccin del tamao y funcin del gobierno. Como resultado de estosrecursos
limitados, se extendern los esfuerzos por aumentar la productividad tanto en el
sector pblico como en el privado, segn Drucker (1986). Se pedir a los
administradores pblicos que encuentren maneras ms eficientes de prestar
servicios y de enfrentarse a cuestiones pbl icas.
5.
Diversidad de la fuerza de trabajo y la clientela. Todos los futuristas
convienen que la fuerza laboral y la ciudadana de los pases desarrollados

continuarn haciendo ms diversa su composicin. Esta diversidad adoptar
muchas formas, incluso la racial, tnica y cultural. A esta conformacin se le ha
llamado "sociedad mosaico". Esta diferenciacin complicar la prestacin de
servicios y las demandas que se hagan a las organizaciones pblicas, requiriendo
soluciones hechas a la medida de condiciones laborales, en lugar de soluciones
universales.
6.
El individualismo yla responsabilidadpersonal. Gran parte de los futuristas
predice una mayor independencia de la persona respecto de las grandes

instituciones, en particular de las instituciones gubernamentales, a favor de la
autoconfianza y la aceptacin de mayor responsabilidad personal. Habr una
redefinicin general de las funciones de las personas y la sociedad, con nfasis
en las distinciones individuales y no en la homogeneidad. Se supone que esta
tendencia acelerar el avance hacia la privatizacin y el voluntarismo. los usuarios

(Modalidad: InvestigaClones te6rices,Yte6rico-prctiCas)
445
del sector pblico se mostrarn menos tolerantes de las instituciones que no

estn orientadas hacia el servicio.
1.
La calidad de la vida y el ambientalismo. Existe consenso entre los futuristas
en el sentido de que el inters en la calidad de vida se intensificar, y que ste

movimiento incluir una mayor preocupacin por la calidad del ambiente. Se
dar por resultado una reduccin de la importancia del trabajo como inters
central de la vida, conduciendo a ciertos cambios en las actitudes del trabajador.
Las preocupaciones por la calidad de vida echarn mayores cargas sobre las
dependencias gubernamentales para que aseguren que sus actividades sean
"ambientalmente neutrales".
8.
Transiciones, continuidad y no revolucin. Todos los futuristas ven en el
futuro cambios importantes y hasta espectaculares. Sin embargo, casi todos dicen
que estas transformaciones ocurrirn dentro de los marcos generales de nuestras
estructuras sociales, polticas e institucionales. Ninguno de los futuristas considera
cambios revolucionarios.
Para Emmert, Crow y Shangraw (1993) la teora y la prctica administrativas y de

las organizaciones actuales estn desfasadas con la naciente dinmica de nuestra
sociedad, y muy mal equipadas para el futuro. Estos principios sirvieron dentro
de un medio estable
y benvolo, pero muchos han perdido su utilidad."
.. bid, p.473.Apartir de estas tendencias ytomando en cuenta laspolticas llevadas a caboporunode losprogramas ms
modernos, comoesel R"?Srama Environmental Restoration andWasteManagement(o programa EM) delDepartamento de
Energa de losEstados Unidos de Amrica, losautores proponen un diseo futurista con lassiguientes caractersticas: 1)
incorporar supervisin yresponsabilidad externas comopremisa, nocomoreflexin ulterior; 2)disear lmites yestructuras
OIll'!nizacionales quese parezcan a unaamiba, noa unapirmide; 3) in~rar "asociados" externos en lafase de diseo; 4)
esiblecer uncompromiso parar resolver problemas yapreJder, noparaaplrcarsoluciones; 5)unirlos procesos deplaneacin
estrat2ca yde aplicacin; 6)hacerquela adquisicin, anlisis ydistribucin de informacin estratgica seaunaactividad
central;' 7) unir la planeacin estratgica y la presupuestacin en forma significativa; 8) los dises de la organizacin
debern estar centrados en el cliente y9)hacerque los sistemas de personal responsan a lasnecesidades de losempleados
y laorganizacin.
Mencin Honorlfloa del PremIo IAPEM 2001

(Modalidad: IllVtllltlgeclonee terlca8, Y t~)
::. ~
:::.:
'-

de la Gestin Pblica
Contrastando con la opinin de Dunleavy y Hood (1995) estos autores establecen

tendencias que pueden modificar el futuro de la gestin pbl ica.
Eltercer futuro de la gestin pblica es el que propone Peters (1997) quien prefiere
sugerir seis alternativas futuras de la administracin pblica." La construccin
de cada escenario se caracteriza por los siguientes elementos:
1.
Contina el statu quo (diagnstico-agotamiento): la opcin ms lgica
para el futuro de la administracin pblica es una continuacin del presente y

con eso la continuada incoherencia resultante de varias dcadas de extensa
actividad en la reforma administrativa;
2.
La alternativa del mercado (diagnstico-monopolio): para hacer funcionar
mejor al gobierno teniendo el anlisis de mercado de las dificultades en juego,

la estrategia obvia es la de eliminar el monopolio y crear una competencia para
los servicios pblicos.
3.
Participacin en el gobierno (diagnstico-jerarqua): mejorar la
participacin en las organizaciones es una alternativa a las reformas basadas en

el modelo de mercado. El concepto de participacin se utiliza para reformar el
personal y las funciones gerenciales del gobierno.
4.
El Estado flexible (diagnstico-permanencia); si la permanencia es el
problema para el gobierno, entonces la solucin obvia es desarrollar los medios

para reducir el grado de permanencia tanto de las organizaciones como de los
contratos laborales de los individuos.
Peters, Guy. "Futuras Alternativas para la Administracin Pblica".
No. 7-8, septiembre1996abriI1997, pp. 6-10.
87
Gestin y Anlisis de fb/fticas Pblicas, Madrid, INAp,
Mencin Honor/flce del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: InvestIgacIonee terica&, Ytel\Oo1riCtICU
447
5.
Gobierno desregulado (diagnstico-demasiadas reglas): otro argumento
muy conocido del gobierno es que muchas de las aparentes disfunciones del
sector pblico surgen de la existencia de demasiadas reglas, que se suponen
como inherentes al gobierno. Estas reglas limitan la capacidad del gobierno para
responder a las condiciones cambiantes y hacen que el suministro de servicios a
travs del sector pblico resulte ms caro de lo que sucede en el mercado.
6.
Vuelta al statu-quo (diagnstico-erosin valorativa): una opcin para
reaccionar frente a las numerosas reformas de las ltimas dcadas es volver a

algunos de los valores y procedimientos tradicionales del gobierno que existan
antes de que estas reformas comenzaran. Estas reformas han producido un cierto
nmero de resultados beneficiosos para el gobierno y para el pblico, pero
tambin han impuesto costes sustanciales.
Concluye el autor que lo que se puede predecir con certidumbre es que el

conjunto de reformas actuales del sector pblico no ser el ltimo. La experiencia
de los profesionales del gobierno esque cada reforma engrenda la prxima ronda
de reformas. As, la reforma vuelve a seguir a la prxima reforma." Incluso las
reformas pueden ser explicadas analizando la naturaleza de las presiones, el
tamao y espectro del sector pbl ico tradicional, las ambiciones de los gobiernos,
las estructuras de la poltica domstica y la oportunidad administrativa. Los
programas de reforma que se persiguen en varios pasesestn caracterizados por
distintas contradicciones y numerosas paradojas.89
88/bicJ,p.11.
"Wright,Vincent Redefiniendo el Estado: lasImplicaciones paralaAdministracin Pblica. Gestin y Anlisis dePolticas

Pblicas, Madrid, INAp, No. 7-8, septiembre 1996-abrill997, p. 27.

(Modalidad; II'lYe8tIgacIone te6ricaa,Y t~)

de la Gestin Pblica
Por ltimo, hay quien considera que mediante la revisin de las tcnicas que se
estn utilizando en la gestin privada se pueden establecer las tendencias futuras
de la gestin pblica (Olas, 2001). Entre las tcnicas ms recurrentes se
encuentran: el ABC (Actividad Basada en los Costes); Benchmarking; el EVA
(Economa del Valor Aadido); Calidad Total; Reingeniera y Gestin de
Proyectos." Todas estas tcnicas, que a su vez comprenden otros muchos
instrumentos de gestin, no pueden adaptarse a la gestin pblica por su propia
naturaleza pblica. Sin embargo, representan orientaciones dentro del sector
pblico.
Tomadas en conjunto se pueden establecer las tendencias en la Nueva Gestin

Pblica: 1) el peso creciente otorgado al entorno y a los clientes; 2) la bsqueda
de una visin de conjunto; 3) la seleccin rigurosa de objetivos y especializacin;
4) la preocupacin por el futuro o la prospectiva; 5) la importancia de los costes
y 6) la consideracin del personal como factor crtico. En realidad, el futuro de la
gestin pblica depende, en primera instancia, de sus propias transformaciones
internas y en segundo lugar, de los cambios realizados en el entorno del propio
gobierno.
Asimismo, slo en la medida que se agudice el ingenio, la reforma de la gestin

pblica ir acompaada del desarrollo de teoras nuevas y originales de gestin
en el futuro prximo. Losproblemas con que se enfrenta el Estado son tales que
ste se convertir en el vivero de la innovacin en el terreno de la gestin.
90
Olas delima, Blanca. (coord.) LaNueva
Gestin Pblica. Madrid, Prentice Hall, 2001, p. 29.

(ModaIidlId: InveetIgaclonee te6rlcaa, y terico-pnIICll
Pero para poder pasar de la imitacin a la innovacin, la gestin pblica requiere

de nuevos cimientos tericos. La funcin de la gestin pblica es hacer frente a
los problemas estructurales en el plano superior, a diferencia de la gestin privada
que se ocupa de gestionar el cambio incremental en un nivel ms inferior." La
labor crucial de la gestin pblica es reconocer la aparicin de estos problemas
y emprender acciones de alcance general para ponerles remedio y evitar la

turbulencia que se producira en caso contrario.
91
Metcalfe, les. "LaGestin Pblica: de la Imitacin a laInnovacin". Op. cit.,pp. 65-66.
450
Mencin Honorlflee del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones terices. y terlco-prctjcas)
Conclusiones
La Gestin Pblica es una orientacin dentro de un objeto

de estudio mayor: la Administracin Pblica. Para explicar
su origen, desarrollo y estado actual slo es posible cuando
se asocia a la disciplina que en el campo de estudio donde
surge. Se trata de una orientacin reciente que proviene de
la voz inglesa management, que se caracteriza por
investigaciones empricas basadas en estudios de casos
"exitosos" de los cuales se extraen recomendaciones de tipo
generalizables aplicables al mbito pblico.

(Modalidad: Investigaciones tericas, y tetico-prctIcas)
451
A pesar de lo que afirman los gestores privados, la gestin nace en el sector

pblico y no en la empresa comercial. La primera aplicacin sistemtica de la
gestin se realiza en el ejrcito de los Estados Unidos. Incluso, tanto en el ejrcito
como en la universidad moderna, la gestin es aplicada de manera consistente.
Aunque es necesario aclarar, que su mayor desarrollo se realiza en la gestin
privada, durante el desarrollo del siglo XX.
Por ello, coincidimos por lo sealado por Peter Drucker (1999), en el sentido
que de manera general existen tres revoluciones: 1) la revolucin industrial; 2) la
revolucin de la productividad
y 3) la revolucin de la gestin. La diferencia
entre cada una de ellas depende de la importancia del conocimiento y su

aplicacin. En la revolucin de la gestin, el saber se aplica de manera directa al
saber mismo. Despusde la SegundaGuerra Mundial la gestin, comienza abrirse
camino como una orientacin propia en la Administracin Privada para ser
traslada posteriormente en la Administracin Pblica.
En el nivel terico, el origen primognito de la gestin pblica se encuentra

asociado a la voz management. Ornar Guerrero (1999) sostiene acertadamente
que la palabra managementproviene del siglo XVIII cuando significaba "manejo
o doma de caballos", luego se convierte en sinnimo de manejo o administracin;
en francs era sinnimo de governery administration; en el Reino Unido la voz
management se usaba como una categora gubernamental, mientras que en

Espaa y Francia se prefera el uso del vocablo administracin.

(Modalidad: Investtgac:tone te6ricas. Y t~)
..- ..
::. ~
:::.~
La Gestin Pblica tiene como mtodo de estudio de manera predominante el

estudio de caso. A partir del anlisis de un caso especfico, los investigadores
extraen conclusiones que se pretende se conviertan en generalizaciones y que
de acuerdo a estecriterio tendran que convertirse en teoras. Esta situacin resulta
controversial debido a que los estudios de caso, no pueden aplicarse de manera
universal y no se pueden aplicar todos los conocimientos que supuestamente se
han adquirido. Como sea, se trata de una mtodo prctico que tiene todava
serias deficiencias cognoscitivas, epistemolgicas y tericas.
La Gestin Pblica no es una ciencia independiente, debido a que tiene un

objeto de estudio que comparte con la Administracin Pblica y el estudio del
objeto es reciente, emprico, factual y de carcter institucional. En realidad, se
trata de un conjunto de tcnicas que pueden aplicarse al sector pblico, con las
consiguientes limitaciones y especificaciones en cada caso. Para que la Gestin
Pblica pueda lograr un mayor rigor cientfico requerir de estudios con mayor
consistencia y argumentacin, que permitan alcanzar conocimiento acumulable
y aplicable a la Administracin Pblica.
En el nivel prctico, la gestin pblica ha transitado de una gestin pblica

tradicional, a una gestin eficientista (gerencial) y despus a una gestin de
calidad. En este contexto, algunos pases como Australia, Reino Unido y Nueva
Zelanda comienzaron a realizar un conjunto de polticas con orientacin al
cliente, la bsqueda de mejorar la eficiencia y eficacia, mayor poder a los gestores

(ModalIdad: In~ te6ricIIs. Y te6ric;o-prilct)
pblicos y una gradual separacin de organizaciones que toman decisiones y de

organizaciones operativas. Entonces nace la New Pub/ic Management (Nueva
Gestin Pblica), tambin impulsada por la OCDE y el Banco Mundial, entre
otras. El soporte terico de la Nueva Gestin Pblica proviene de la eleccin
pblica (pub/ic choice) y las teoras gerencialistas privadas que consideran que
dichas aplicaciones pueden ser implementadas de manera automtica en el sector pblico.
Tanto, Christoher Hodd (1991, 1994), Aucoin (1990, 1995), Moore (1995), Lynn
(1998), as como Guerrero (1999), Bozeman (1987,1993), Goodse/l (1993) y
Frederickson (1993) han criticado la mayora de los argumentos que sustentan la
Nueva Gestin Pblica, particularmente los trabajos de Osborne y Gaebler (1992)
y de Barzelay (1992). La Nueva Gestin Pblica no es una teora administrativa,

sino ms bien una filosofa administrativa. Presenta grandes deficiencias tericas
que muestran que la Nueva Gestin Pblica no es un modelo universal y aplicable
a todos los pases en sus sistemas de gobierno, por el contrario, tienen enormes
limitaciones y obstculos en su implementacin. Mientras que en la
Administracin Pblica Progresiva (APP) se sealan las deficiencias del modelo
burocrtico y de la intervencin del Estado, en la Nueva Gestin Pblica se
identifican los errores del gerencialismo y el supuesto modelo posburocrtico y
del mercado. En realidad, la Nueva Gestin Pblica es una moda pasajera que
ya forma parte del cementerio de enfoques dentro de la Administracin Pblica.
Mencin HonorfflcB del Premio IAPEM 2001

(ModeIldad: Investigaciones tericas.y te6rico-lrictices)
......
lh.!
El uso del concepto de gestin pblica presenta una complejidad problemtica.

Mientras que su primer uso -gestin- corresponde a un reconocimiento de esta
voz en el campo de la Administracin y la Administracin Pblica. En las
siguientes utilizaciones -gestin privada, gestin empresarial y gestin de calidadse muestra la influencia del gerencialismo, la eleccin pblica y el neoliberalismo
como franco ataque al papel del Estado y su maquinaria de intervencin: la
administracin pblica. Un uso que pretende desenmascar el contenido real de
la gestin pblica por la excesiva influencia de la Nueva Gestin Pblica es el
propuesto por Guerrero (1999) que la denomina la "endoprivatizacin", es decir,
la privatizacin de la gestin pblica. A partir de este planteamiento y de otros,
han surgido nuevos argumentos tericos y trabajos crticos a la Nueva Gestin
Pblica, que permiten dar surgimiento a un uso ms adecuado de la gestin
pblica como una verdaderamente "gestin pblica". Es probable, que este sea
el germen para darle a la gestin pblica su carcter "pblico" y "poltico" como
nos refiere Moore (1995).
La Nueva Gestin Pblica en accin (como actividad y prctica) se encuentra

enmarcada en los supuestos establecidos por la OCDE. Puede afirmarse que la
primera generacin de polticas pblicas provienen del Consenso de Washing-
ton, que muestran el ataque ms directo al Estado. Polticas como la privatizacin

de empresas pblicas, la desregulacin econmica, el achicamiento del aparato
pblico, el saneamiento de las finanzas pblicas y la bsqueda de un "gobierno
mnimo" muestran los instrumentos para desmantelar al Estado de Bienestar o
Interventor.

(Modalidad: InVMtlgaclonee te6rica8. y te6rIco-pIctlc)
Para tratar de compensar los efectos perversos y el debilitamiento del Estado,

surge la segunda generacin de polticas pblicas bajo el Consenso de la OCDE.
Estas propuestas enfatizan la eficiencia y la eficacia con legitimidad, mayor
descentralizacin y un contenido tico en la funcin pblica. Aunque esta etapa
no logra garantizar la capacidad de respuesta del Estado, frente a profundas y
estructurales demandas de la sociedad en los pases latinoamericanos. Por tanto,
se debe impulsar una nueva generacin de polticas pblicas basadas en el
Consenso del CLAD, que tiene como prioridades: alcanzar un desarrollo

econmico sostenido; combate frontal a la pobreza y la desigualdad de
oportunidades; atacar la corrupcin y las prcticas desleales en el interior de la
administracin pblica; y en general, generar una Nueva Gestin Pblica
aplicable a las caractersticas y necesidades de los pases de la regin. las polticas
de la Nueva Gestin Pblica, en este contexto, slo representan una ms de las
opciones para mejorar la funcin pblica, adems de aquellas que fueron
probadas exitosamente durante la ola de reformas administrativas en las dcadas
de 1970 Y 1980.
Con la Nueva Gestin Pblica la ciencia de la administracin pblica ha sido

reducida de ciencia social a un paradigma singular, que tiende a ser descalificado
a favor de una denominacin que tradicionalmente era parte de su definicin y
alcance de estudio: public management. Asimismo, la irrupcin del paradigma
New Public Management (Nueva Gestin Pblica), es una reminiscencia aeja

que incorpora las tcnicas privadas a la administracin pblica, pero ahora se
realiza mediante la va de la economa neoclsica (Guerrero, 2000),
Mencin Honor/tica del Premio IAPEM 2001

{Mocla/Idacj: Inveet/gaclones tericas. y ~
..........
!!!:1
Este desconcierto, ha provocado que la Ciencia de la Administracin Pblica

sea reducida a un mero paradigma. Se trata de una campaa difamatoria a travs
de muchos instrumentos, aunque los argumentos utilizados en su contra no
cuentan con los sustentos tericos necesarios. En realidad, los acadmicos y
practicantes de la Nueva Gestin Pblica lo refieren como pblico, cuando por
su naturaleza y propsitos ms bien se trata del manejo privado de lo pblico.
Una solucin a este problema es el redescubrimiento de la voz Administracin
Pblica, reivindicando su utilidad conceptual, sin menosprecio alguno del uso
que puedan ofrecer nuevos o renovados paradigmas.
Elestudio de la Admin istracin Pblica, titular formal del poder pblico y elemento
del sistema poltico, es de por s un estudio poltico, como lo es tambin el
estudio de su funcionamiento y de la gestin pblica que realiza. Aunque existen
aportaciones sobre el limite entre la poltica y la administracin, no resuelven el
problema central de la Ciencia Administrativa ya que no supone la construccin
cientfica sobre la gestin administrativa que, adems se encuentra ensamblada
con las decisiones polticas y su estudio (Baena del Alcazar, 2000).
La Nueva Gestin Pblica se empea en suprimir a la poltica como fuente del

Estado y de tal manera situarlo alrededor del concepto tcnico de manejo. Manejo,
no policy, sugieren sus promotores. En realidad, este es una de sus mayores
debilidades debido a que la Nueva Gestin Pblica se encuentra basada en la
poltica, pues como pblico todo manejo que concierne al Estado est involucrado
de manera inevitable con la poltica (Guerrero, 2000).

(ModaIklad: ~tericaa.y~
457
Si son vlidas las evaluaciones recientes (Kraemer y Perry, 1989) de la

investigacin y la teora de la Nueva Gestin Pblica, entonces esta "disciplina"
an no est capacitada para ocupar un lugar junto a las Ciencias Sociales ms
maduras y tericamente ricas en conocimiento. Como campo de estudio, la
gestin pblica se ha descrito de modo diverso; se dice que est de/lado "blando"
(el anlisis de polticas est del lado "duro") y se le considera ms como un
oficio que como una disciplina (liebman, 1963). En realidad, la investigacin y
la teora de la gestin pblica han recibido mejores calificaciones por su aspecto

prctico y su utilidad (Graciano y Rehfuss, 1974)
Para resolver el problema de la supuesta cientificidad de la gestin pblica, una

de las formas en que se puede avanzar en la teora de la gestin pblica y mantener
una relacin saludable con la prctica y la aplicacin consiste en seguir
empleando una definicin vaga del trmino teora, lo cual no resuelve el carcter
emprico de la gestin pblica (Bozeman 1993).
Ajena a las presiones del mercado, la Administracin Pblica no haba

experimentado la misma urgencia por atender a los dictados de economa,
eficiencia y eficacia. Sus principios de organizacin y funcionamiento se
orientaban a satisfacer el imperativo burocrtico de la aplicacin universal y
uniforme de las normas, sin reparar demasiado en recursos ni resultados. Esta es
una razn para entender la dificultad de trasladar el bagaje conceptual y prctico
del management hacia la Administracin Pblica (Echevarra y Mendoza 1999).
MenCin Honorrflca del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: ~ tetices. Y terlco-Pl'ctlcas)
El problema era su interpretacin perversa y restringida, se tendi a considerar el
management como un conjunto de tcnicas universales, igualmente aplicables

a todo tipo de organizaciones, al tiempo que se le relacionaba casi exclusivamente
con la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la depuracin tcnica
de los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de
los empleados pblicos. A partir de la aplicacin de los postulados de la Nueva
Gestin Pblica sepuede constatar las limitaciones de los mecanismos de mercado
y de redes, lo que conduce a una revalorizacin y reconceptualizacin del rol
del Estado (Narbondo y Ramos, 2001).
Por ello, la administracin pblica constituye el canal de responsabilidad (ac-
countsbility) ante los representantes polticos, ya travs de ellos ante la ciudadana

en su conjunto, por la formulacin e implementacin de las polticas pblicas.
Este rol del Estadoen la elaboracin de las polticas pblicas, se basa en que an
en el proceso ms negociado, ste no es un actor ms, sino que es el nico actor
que puede desarrollar la capacidad de tener una visin de conjunto y expresar el
inters general.
Asimismo, la Nueva Gestin Pblica ha tenido una influencia en la agenda de

los pases en desarrollo, pero tiene un alto grado de retrica en la prctica. la
Nueva Gestin Pblica es solo una de los tipos de reformas que se pueden
implementar en dichos pases. Esto se debe a que la Nueva Gestin Pblica es
inapropiada para los pases en desarrollo debido a sus problemas de corrupcin
Mencin Hc n c r l t t c a del Premio IAPEM 2001

(Modalidad: Investigaciones te6ricaa. '1te6rlco-prclioss)
y SU incapacidad administrativa de apego a la ley. Algunos casos en realidad son

historias de fracaso donde sus polticas no pudieron llevarse a cabo. Las iniciativas
de la Nueva Gestin Pblica en dichos pases, requieren tomar en cuenta los
factores de contingencia, y en general, las caractersticas nacionales de cada
pas. Las reformas a la administracin pblica necesitan determinar sus propias
prioridades y guiarse por las necesidades de cada situacin especfica. Las reformas
bajo la Nueva Gestin Pblica- son mucho ms que las tres "E" (economa,
eficiencia y eficacia), por lo que sugiere incluir dos ms: experimentacin y
eclecticismo. La bsqueda de soluciones a los problemas de gobierno en los
pases en desarrollo requieren de una visin ms amplia que permita apegarse y
adecuarse a las necesidades especficas y particulares de cada nacin.(polidano,
1999).
Se presenta a la Nueva Gestin Pblica como un fenmeno internacional, por lo

que sus principales polticas pueden aplicarse a cualquier pas sin importar su
grado de desarrollo. Sin embargo, en los hechos los pases implementan diferentes
reformas a la administracin pblica en distintos momentos y por diferentes
razones. (Hughes y Q'Neil).
No hay un solo management, sino muchos, parcialmente complementarios, pero

tambin contradictorios, fruto de un conocimiento que surge de la experiencia y
que, por lo tanto, es consustancialmente emprico y adaptativo. Hay cosas que
el management puede resolver, y basta buscar los conceptos y tcnicas apropiadas.
Mencin Honorrfica del Premio IAPEM 2001
/MOdalidad: ~ tericas. Y t8rico-Pl'cticas)
Sin embargo, el managementpodra contribuir a resolver, pero slo si se basa en

la innovacin y descubrimiento de conceptos y tcnicas adaptadas a los problemas
que enfrenta; no basta con copiar ni descubrir mejores prcticas; existe la
necesidad de una aproximacin innovadora en la gestin pblica. Finalmente,
el xito en la aplicacin del managementconsiste en aceptar que muchos de los
problemas que enfrenta la transformacin del Estado no se pueden resolver
vlidamente mediante recursos de la gestin privada, sino de otras aproximaciones
diferentes.
Por su parte, la governance contribuye a recuperar el elemento poltico en la

Administracin Pblica. Mientras que la gestin pblica fortalece las capacidades
administrativas del gobierno, la governance intenta mejorar las capacidades
polticas del gobierno. Por ello, la gestin pblica requiere del ingrediente poltico
para alcanzar los objetivos previamente establecidos.
Una propuesta slida en la que puede mostrarse la importancia de la governance y la gestin pblica es la de Moore (1995). Para este autor, aunque muchas
de las tcnicas de la gestin empresarial son igualmente aplicables al sector

pblico, se plantean de manera errnea ya que el sector pblico crea valor de
una manera diferente al sector privado. El sector pblico a pesar de poder crear
valor en la provisin de determinados bienes y servicios que el sector privado no
puede producir, fundamentalmente crea valor en la manera en que produce
dichos bienes, es decir, a travs del dilogo comunitario, la participacin social
y el respeto a los valores constitucionales y democrticos.

(ModalIdad: InveetigacIonee le6ricas. Y tefk:o.pnIctIc
461
La gestin poltica debe ser entendida como el esfuerzo por movilizar la autoridad
poltica y la legitimidad por un propsito, puede ser particularmente importante
para las organizaciones que regulan e imponen la ley. Sin el apoyo pblico para
ayudarles en la tarea de la imposicin, no pueden alcanzar el grado de
conformidad que necesitan para la consecucin de sus objetivos.
La governance no es una frmula mgica, sino tan slo, una visin y praxis
diferente del gobierno, orientada en funcin de la sociedad civil y de la
ciudadana, que utilizar la negociacin, el pacto y el consenso, antes que la
jerarqua, la fuerza y la imposicin sin dilogo. A partir de esta influencia de la
governance a la gestin pblica, el resultado deber ser un modelo ms pluralista,
ms abierto, participativo, innovador, creativo, finalista y gerencial. Este modelo

debe estar fundado en la misin yen los valores democrticos a desarrollar, yen
logro de los mximos resultados al servicio del ciudadano (Canales, 2001).
A nuestro parecer, slo puede entenderse de manera adecuada a la gestin pblica

con la vinculacin a la governance. De la governance la traduccin ms usual y
generalizada es la gobernabilidad; pero no es la nica. Tambin existe la
gobernacin como una funcin de gobernar; la capacidad de gobernar que se
presenta como opcin para entender la gobernabilidad en otra dimensin: no
hay sociedades gobernables e ingobernables, lo que hay son gobiernos con
capacidad o incapacidad de gobierno. La gobernanza que no resulta familiar y
que otros sugieren que es ms til la palabra gobernancia. Incluso, algunas
Mencin Honorltica del Premio IAPEM 2001

(Modalidad; Inveetlgaclones terlcas, Y te6rico-prctcas)
instituciones como el Banco Mundial sugiere utilizar "buen gobierno" como

alternativa para destacar la importancia de la bsqueda de consensos, acuerdos
y coordinacin en la esferade la gestin pblica. Sea cualquiera el uso de la voz

governance, la conclusin ser la misma: toda gestin pblica es en principio y
al final una gestin poltica.
A pesar de todo lo expuesto, existe un consenso entre los estudiosos de la materia en el sentido de que la Gestin Pblica tiene un futuro. Primero, a partir de
"atributos" que pueden lograr que la gestin pblica sea una gestin pblica.
Entre ellos se destacan su dimensin democrtica; su dimensin poltica; su
dimensin econmica; la importancia de la legitimidad y credibilidad de la
sociedad; la relevancia de la bsqueda de la innovacin
y la creatividad en el
mbito pblico.
Segundo, nuevos campos de estudio donde la gestin pblica intenta priorizar y

destacar su contribucin a la Administracin Pblica. Pueden sealarse entre
otros: la gestin tica que destaca a la tica como fundamento de la gestin
pblica; la gestin estratgica como conjunto de herramientas para darle a una
orientacin
y rumbo a las organizaciones pblicas; la gestin interinstitucional
como actividades y tareas propias de la coordinacin vertical y horizontal de las

actividades gubernamentales; la gestin de recursos humanos (gestin de
competencias) para revalorar el papel de las personasdentro de lasorganizaciones
y la gestin del conocimiento como reconocimiento de los activos intangibles

(ModaIldad: IIIVNlig8cIoneaterfeaa. Y Ie6rlco-plCllcaa)
Jos Juan
SnchezGonzJez
de las organizaciones que no se pueden cuantificar, pero que son enormemente

valiosos en la consecucin del inters pblico.
Por tanto, se requiere "publificar" a la gestin pblica, es decir, extraer la riqueza

de lo pbl ico en las relaciones entre la sociedad y el Estado. Lapropuesta sostiene
que la sociedad civil debe participar en la democracia para generar mayores
alternativas de participacin ciudadana y de control social, para poner como
objetivo de la reforma administrativa posburocrtica, la "publificacin" donde
las relaciones sociales tienen por escenario la sociedad misma (Cunill, 1997).
Slo en esa va, la gestin pblica tendr futuro, rumbo, permanencia, identidad
y consistencia para aportar conocimientos al estudio de la Administracin Pblica.
Mencin Honorlflc8 del Premio IAPEM 2001

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Se termin de imprimir ., e11Tlfll1 de Junio del atlo 2002,
., loe talIenIe de Jano, SA de c.v. Lerdo No. 864 eeq. Agust/n MIIIn
Col. EJectrIcI8taa 1...oc8IeB, ToIuca, Mldco. Tela: 214 82 67, 21454 rr y 21454 63.
Esta edIcI6nconIta de 500 ejemplares.
Mencin Honor/ftcs del Premio IAPEM 2001

1ModB/ldad: Invesllgaclones te6rlcas, Yterico-pnlcticas)
28145
/350.001/836
No
JO~
SANCHEZ GONZALEZ,
GE8TION PUBLICA y GO\
NOMBRE DEL
/350.001/836
SANCHEZ GONZALEZ, JC
GE8TION PUBLICA y GC
Es licenciado en Ciencias Polticas y

Administracin Pblica con mencin
honorfica por la Escuela Nacional de
Estudios Profesionales. Acatln; obtuvo
los grados de maestro y doctor en
Administracin Pblica con mencin
honorfica. en la Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales de la Universidad
Nacional
Autnoma
de
Mxico.
Actualmente es profesor e nvestigador en
la Divisin de Estudios de Posgrado de la
propia Facultad.
Fue galardonado con el Premo del

Instituto Nacional de Administracin
Pblica 1997. con la obra Administracin
Pblica y Reforma del Estado en Mxico.
Ha publicado el libro La Administracin
Pblica como Ciencia. su Objeto y
Estudio, adems de 20 ensayos. artculos
y coordinado diversas revistas en la
materia.
Se ha desempeado en el sector pblico

como
coordinador
de
tcnicos
especializados en la Secretaria de
Educacin
Pblica;
ha
realizado
tuncones de asesora en la Coordinacin
de Asesores del Rector de la UNAM. as
como en la Coordinacin de Asesores del
Secretario de Desarrollo Social. Fue
director de Proyectos y Modernizacin en
la Unidad de Coordinacin Sectorial de la
Sedesol. Actualmente es Jefe del
Departamento de Seguros y Fianzas en el
Sistema Integral de Tiendas y Farmacias
deIISSSTE.

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investigacin interrelacionadas: la gestin

Para el autor, debe abordarse una de las

GESTiN PBLICA Y GOVERNANCE

Jos Juan Snchez Gonzlez

@ Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.e.

Ioluca, Mxico. Mayo de 2002.

Consejo Directivo 2001-2004

Roberto Ramrez Prez

Arturo Valds Lpez

Adolfo Hernndez Milln

Miguel A. Villafuerte y Eudave

Guillermo Legorreta Martnez

Hctor Bernal Serrano

Lc.s F.. \;::'U!f Villan.n-va

Gina Alma Esr.andon Camilo

Cerardo A'banan Cruz

Paseo ''''atla/incas. Nm. 2008

jos Cnnes .'J ieto

Canos Arriaga Jordn

Col. l.a Comunidad, C P.54000

Ce-ardo Albarrn Cruz

Av. Mario Coln esq.

DElEGACION REGIONAL EN VAllE DE

Av. Popocatpetl sin,

Av. Saitama sin

Calle Isidro Fabela No. 13

A la memoria de mi padre. Mi mejor ejemplo

Uno de los objetivos del Programade Investigacin del Instituto de Administracin

manera, situarlo alrededor del concepto tcnico de manejo".

Otra aportacin novedosa es su estudio conceptual del trmino Governance,

pblica tendr futuro, rumbo, permanencia, identidad y consistencia para

Enrique Mendoza Velzquez

CAPrTULO I ORIGEN DE LA GESTiN PBLICA

Aproximacin histrica de la gestin pblica

CAPrTULO 11 DE LA GESTiN PBLICA A LA

Origen y desarrollo de la nueva gestin pblica

CAPITULO 111 LOS USOS DE LA GESTiN PBLICA

Los usos de la nueva gestin pblica a nivel terico

Usos de la gestin pblica en la prctica administrativa

CAPrTULO IV LA NUEVA GESTiN PBLICA EN

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Mientras que la poliey ha tenido un desarrollo acelerado, tanto en lo terico

Por lo corresponde a la segundacorriente, nos interesade manera esencial abordar

desmedido de la Gerencia Pblica, para lo cual de manera inusual antes de

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palabra tuvo un continuo abuso idiomtico. A la saga, la voz Gestin Pblica

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