Laura Zuvanic

artculos
Laura Zuvanic**
Mercedes Iacoviello***
La burocracia
en Amrica Latina*
A PARTIR DEL CONTRASTE ENTRE EL MODELO NORMATIVO DE BUROCRACIA Y LA

SITUACIN ACTUAL DEL DESARROLLO DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS DE LA
REGIN LATINOAMERICANA, SE ANALIZAN LAS PARTICULARIDADES DE LOS CASOS
NACIONALES EN TORNO A LA GESTIN DE RECURSOS HUMANOS GUBERNAMENTALES,
EL ROL DE LAS BUROCRACIAS EN LAS POLTICAS PBLICAS Y LA SITUACIN ACTUAL
DE LOS SISTEMAS DE FUNCIN PBLICA, SERVICIO CIVIL Y SUS INSTANCIAS
RECTORAS.
Tabla de contenido
PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIN PBLICA; CENTROAMRICA; BUROCRACIA;

POLTICAS PBLICAS; RECURSOS HUMANOS; FUNCIN PBLICA; SERVICIO CIVIL
Introduccin
La burocracia es una pieza
crucial en el diseo y ejecucin de
*
Una versin de este artculo se encuentra en prensa, para ser publicado bajo
la siguiente denominacin: The Role of
Bureocracy in Policy Making Process,
The Politics of Policies. Economic and
Social Progress in Latin America, 2006.
Report Inter-American Development
Bank, en prensa por David Rockefeller
Center for Latin American Studies,
Harvard University, Cambridge, USA.
Este articulo es una sntesis del Background paper presentado sobre el Rol
de la Burocracia en los Procesos de
Toma de Decisin en Amrica Latina
del Report on Economic and Social
Progress in Latin America 2006 The
Politics of Policies (IPES-BID). Agradecemos la colaboracin en esta versin resumida de Ana Laura Rodrguez
Gusta.
________________________________
las polticas pblicas. Ms all de

que la burocracia es comnmente
entendida como un cuerpo de funcionarios, un aparato organizativo o
_____________________________
** Mster en Ciencias Sociales. Especialista en Recursos Humanos. Consultora Internacional para el rea de desarrollo organizacional y recursos humanos del sector pblico y privado. Profesora de la Maestra en Administracin
Pblica de la Facultad de Ciencias
Econmicas de la Universidad de Buenos Aires.
*** Mster en Gestin de Recursos Humanos con especialidad en el mbito
Pblico. Consultora-Investigadora Internacional en el campo de la gestin
de recursos humanos gubernamentales. Profesora en la Maestra en Administracin y Polticas Pblicas de la
Universidad de San Andrs, Argentina.
Recibido: 25 de mayo del 2009.
Aceptado:13 de noviembre del 2009.
Zuvanic, Laura e Iacoviello, Mercedes (2010). La burocracia en Amrica Latina.

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010
incluso un sistema de empleo, se

puede concebir como una institucin central en el efectivo funcionamiento del sistema democrtico y de
la vigencia del Estado de derecho.
En calidad de institucin, la burocracia puede ser vista como un conjunto
articulado de reglas y pautas de
funcionamiento cuya finalidad es
asegurar la continuidad, coherencia
y relevancia de las polticas pblicas
por un lado, y prevenir la discrecionalidad del ejercicio del poder
pblico por otro.
En efecto, una burocracia profesional puede ser un freno a la arbitrariedad y una salvaguarda de la
seguridad jurdica. Asimismo, las
burocracias son centrales para la
eficacia y eficiencia de la accin de
gobierno. Si la seguridad jurdica
est atendida por los requerimientos
de imparcialidad y transparencia de
los servidores pblicos, la eficacia es
el valor protegido por los requerimientos de profesionalidad y capacidad propias de un sistema de mrito.
Una burocracia profesional contribuye a limitar la adopcin de polticas
oportunistas, y fortalece la confianza
de los actores en cuanto al cumplimiento pleno de los compromisos
contrados como parte de los acuerdos que se celebraron. Asimismo,
una burocracia que funcione adecuadamente evita la captura de las
polticas pblicas por parte de
intereses
corporativos
(Evans,
1992).
En la esfera ms especfica
del proceso de toma de decisiones,
una burocracia profesional bien su10
pervisada por el Congreso, puede

ser un canal alternativo para el refuerzo intertemporal de los acuerdos polticos, colaborando con la
efectividad de las polticas al limitar
la posibilidad de que las decisiones
se reviertan en funcin de consideraciones de corto plazo (Spiller,
Stein y Tommasi, 2003; Scartascini y
Olivera, 2003).
En consecuencia, la burocracia debe verse como un actor clave
para alentar acuerdos prolongados
en el tiempo, especialmente por su
capacidad para llevarlos a la prctica. La misma est subordinada al
gobierno dentro del sistema constitucional. La burocracia no es legalmente un poder autnomo y responsable del sistema poltico, sino
una parte del Poder Ejecutivo sujeta
a la responsabilidad general del
gobierno.
Habida cuenta de esta imagen
normativa sobre la burocracia, la
realidad de la regin muestra Estados dbiles en su capacidad de ejecutar polticas pblicas orientadas a
fortalecer los derechos de los ciudadanos. En gran medida, esta debilidad se ha asociado al bajo grado de
profesionalizacin y estabilidad de
los cuerpos burocrticos de los Estados latinoamericanos. Algunos
estudios han sugerido que la burocracia ha funcionado como un sistema de empleo en manos de los polticos y de intereses corporativos. De
esta forma, la regin pocas veces ha
visto burocracias caracterizadas por
procedimientos regularizados e impersonales, y decisiones de empleo
basadas en calificaciones tcnicas y

mrito (Prats i Catal, 2003, Klingner
y Pallavicini Campos, 2001).
En la regin, no se observa
una definicin formal del papel que
debera desempear la burocracia
en el proceso de formulacin de
polticas, desde su diseo hasta su
ejecucin, incluyendo su evaluacin,
control y seguimiento, as como la
provisin de insumos para la discusin de alternativas de polticas. En
efecto, en los textos constitucionales
existe nicamente una vaga mencin
al papel de servicio al pas por
parte de los empleados pblicos.
Seguidamente, en los estatutos de la
funcin pblica, se definen las obligaciones respecto del cumplimiento
de las leyes y reglamentos, las
tareas y funciones, y las rdenes de
los superiores jerrquicos y la responsabilidad por los bienes pblicos.
Queda por lo tanto vago y difuso
cmo los funcionarios pblicos deberan contribuir e involucrarse con
las polticas pblicas, incluso en
sus aspectos ms mecnicos y
operativos.
Se podra pensar que los reglamentos concernientes a los escalafones de los funcionarios podran
proveer mayor informacin sobre el
desempeo esperado de los cuerpos
burocrticos. Para cada grupo ocupacional, los reglamentos definen los
niveles de responsabilidad, as como
el tipo de funcin a desempear. Sin
embargo, el bajo desarrollo de los
sistemas de organizacin del trabajo
en la regin hace que la definicin
de tareas y perfiles se realice ad hoc
al momento de la cobertura de los

cargos, sin enmarcarse en criterios
ms globales respecto a funciones y
papeles asignados a los sectores
especficos de la burocracia.
Este captulo muestra que en
la regin, los cuerpos burocrticos
desempean distintos papeles, muchas veces contradictorios. Estos
diversos desempeos varan segn
su grado de profesionalidad y su
neutralidad respecto a la ejecucin
de las polticas pblicas. Las burocracias tambin varan segn su
grado de estabilidad y capacidad de
adaptacin, y su orientacin hacia el
inters pblico, o por el contrario, su
uso como recurso privado por los
partidos polticos, o incluso por los
propios empleados pblicos, quienes
defienden sus intereses amparados
por la estabilidad laboral.
La primera parte del captulo
elabora una caracterizacin de las
burocracias en Amrica Latina a
partir del uso de un modelo de gestin estratgica e integral de los recursos humanos. Luego de presentar a grandes rasgos este modelo de
referencia, se analizan los hallazgos
empricos obtenidos en la regin a
partir de su aplicacin. Para complementar esta caracterizacin genrica a nivel de servicios civiles nacionales, se propone en la siguiente
seccin una tipologa para capturar
la diversidad de actores burocrticos
al interior de cada pas. El captulo
cierra con una seccin de conclusiones donde se presenta la situacin
actual de las burocracias latinoamericanas y sus perspectivas de conso-
11
Tabla de contenido
lidacin como instituciones profesionales y meritocrticas.
Caracterizacin de las
burocracias latinoamericanas:
la gestin estratgica
de los recursos humanos
Esta seccin examina en qu

medida las burocracias estn dotadas de los atributos institucionales
necesarios para la gestin de polticas pblicas que se han vuelto cada
vez ms complejas y enfrentan entornos cambiantes. A efectos de
garantizar cierta estabilidad de los
resultados de las polticas pblicas,
se requiere la consolidacin de una
burocracia independiente y estable.
Este tipo de burocracia depende de
la vigencia de reglas y prcticas en
la gestin de los funcionarios que
obedezcan a criterios de mrito,
rendicin de cuentas, transparencia
y flexibilidad (Grindle, 1997).
En otras palabras, los procedimientos, reglas y prcticas del
empleo pblico influyen en gran medida sobre la capacidad institucional
y la efectividad de la burocracia en el
diseo y ejecucin de polticas pblicas. Las reglas concernientes al
empleo pblico son fuente de motivacin (o no) de los funcionarios, as
como de monitoreo de sus actividades y de la calidad de su trabajo y
resultados.
12
Cul es la situacin actual

en la regin? Aqu se presenta
una mirada detallada sobre la situacin de los servicios civiles latinoamericanos, a efectos de identificar
algunas tendencias comunes, y resaltar las distinciones existentes
entre los casos nacionales. Este
ejercicio emprico se realiza tomando
como referencia de evaluacin a un
modelo integrado de gestin estratgica de recursos humanos propuesto
por Francisco Longo (2002 y 2004).
Este modelo propone un enfoque sistmico sobre la gestin de
recursos humanos, ya que intenta
dar cuenta del desarrollo del servicio
civil a partir de la adecuacin entre la
estrategia de la organizacin y el
comportamiento de los funcionarios.
Para ello recurre a una visin global
del funcionamiento de la gestin que
integra al contexto interno, al entorno, a la estrategia, y a los resultados
en el anlisis de la coherencia de la
estrategia organizacional.
Por otra parte, la coherencia
de la estrategia de gestin de recursos humanos se despliega a travs
de diferentes subsistemas de gestin, en concordancia con la visin
global que persigue el modelo. Los
subsistemas abarcan: la planificacin de los recursos humanos, la
organizacin del trabajo, el empleo,
el rendimiento, la compensacin, el
desarrollo, y las relaciones humanas
y sociales.
Tabla de contenido
CUADRO No. 1
MODELO INTEGRADO DE GESTIN ESTRATGICA
DE RECURSOS HUMANOS
Planificacin de los recursos humanos
Disponibilidad de informacin para la gestin. Previsiones de personal derivadas de prioridades estratgicas. Planificacin flexible que permite adaptarse a los cambios. Alto grado de
tecnificacin, y costos de nmina razonables.
Organizacin
del trabajo
Gestin del
Empleo
Gestin del
Rendimiento
Gestin de la
Compensacin
Gestin del
Desarrollo
Diseo
de
puestos sobre
criterios
de
gestin,
enriquecimiento del
puesto.
Perfiles expresados en trminos de competencias y basados en estudios tcnicos.
Reclutamiento
abierto y en base
a la idoneidad,
con
garantas
para evitar arbitrariedad y discriminacin.
Seleccin basada en perfiles de
competencias,
instrumentos
validados, criterios
tcnicos.
Mecanismos de
recepcin, movilidad, control de
ausentismo,
disciplinarios.
Desvinculacin
por
incumplimiento, y no
arbitraria.
Objetivos de rendimiento en relacin

con
los
objetivos estratgicos, y se comunican a los
empleados.
Se
apoya
la
gestin
y
el
rendimiento
de
las personas, y
se lo evala en
relacin con los
estndares f jados, a travs
de un sistema
eficiente y equitativo.
Poltica de retribucin
articulada
con
la
estrategia
organizativa.
Equidad interna
y externa. Costo
salarial razonable. Eficiencia
de los esquemas de incentivos y beneficios
extrasalariales.
Estrategias de
reconocimiento
no monetario.
Planes
flexibles de carrera, incluyendo
promocin
horizontal.
Promocin en
base a rendimiento y desarrollo de competencias.
Formacin
orientada
al
aprendizaje
colectivo, diseada y evaluada en funcin
de la estrategia
organizacional.
Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales

Sistema de relaciones laborales desarrollado, equil brado, y eficiente para prevenir y resolver
conflictos, con incidencia sindical en las polticas de recursos humanos. Prcticas de salud y
beneficios sociales adecuados al contexto y apreciados por los empleados. Estrategias de
mejora de clima laboral y comunicacin.
Fuente: Elaboracin propia a partir de Longo (2002) .
13
Este trabajo utiliza hallazgos

de una evaluacin de los servicios
civiles de dieciocho pases de la
regin de acuerdo al modelo de referencia, en el marco del Diagnstico
Institucional de Sistemas de Servicio
Civil del Dilogo Regional de Poltica
del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, durante el 2004 (BID,
DRP, 2005). Cabe sealar que este
mismo modelo conceptual ha sido
tomado como base para la elaboracin de la Carta Iberoamericana de
la Funcin Pblica (CLAD, 2003),
que fue aprobada por los pases de
la Regin como el estndar hacia el
cual debera apuntar la gestin del
personal pblico.
Tomando este modelo integral
de gestin estratgica de recursos
humanos como punto de referencia,
qu podemos decir sobre la Regin? En primer trmino, los servicios civiles de la Regin distan bastante del modelo propuesto. En lugar
de la gestin integral y estratgica
que sugiere el modelo, la Regin
parece estar caracterizada por una
gestin de recursos humanos segmentada, con decisiones y procedimientos azarosos ms que planificados
(Iacoviello,
2006).
Estas
caractersticas pueden ser ms o
menos disfuncionales al diseo y
ejecucin de polticas pblicas segn
el entorno nacional en cuestin. No
obstante las deficiencias, en algunos
de los subsistemas de gestin del
modelo, se observa una mayor
aproximacin al estndar propuesto,
lo cual son esperanzadoras noticias
para los crecientes desafos de las
polticas pblicas.
14
Comencemos por la planificacin cualitativa y cuantitativa de los

recursos humanos: la misma presenta importantes deficiencias en el
conjunto de la Regin. En efecto, la
planificacin de polticas de gobierno
y las proyecciones presupuestarias
concernientes al personal, raramente
se articulan con los indicadores institucionales y las estrategias organizacionales del sector pblico. Por el
contrario, se puede afirmar que la
planificacin de las lneas de polticas est fuertemente desacoplada
de sus necesidades de recursos
humanos, produciendo as importantes desfases entre el personal necesario para la implementacin de
polticas pblicas exitosas y el personal disponible. Esta brecha redunda en instrumentos de coordinacin
gubernamental poco efectivos.
A ello se suman notorias dificultades para consolidar sistemas de
informacin actualizados, relevantes,
y fiables, susceptibles de ser apropiados y utilizados por los jerarcas
pblicos y supervisores en la gestin
del personal. Ciertamente, la informacin desglosada en el nivel individual con datos concernientes a los
perfiles de los sujetos, sus trayectorias laborales, y caractersticas de
los cargos es una tarea mayor. Pero
sin ella, es claro que es muy difcil
poder enfrentar las polticas pblicas
en los Estados modernos con mayores demandas de articulacin entre
tareas, que requieren tecnologa
cada vez ms compleja.
temas
La construccin de estos sisde informacin enfrenta,
En la incorporacin y promocin de funcionarios, los pases presentan diferencias. En efecto, en

algunos de ellos, la incorporacin al
empleo pblico ocurre nicamente
mediante lazos polticos. En otros
pases, por el contrario, se observan
algunas modalidades de incorporacin con base en criterios de mrito
utilizados en la seleccin y promocin de empleados, aunque con
palpables dificultades de implemen1. Agradecemos a Humberto Martins la
sugerencia del uso de este trmino.
tacin. Otros pases, excepcionales,

presentan sistemas slidos de mrito
en el reclutamiento y promocin de
empleados, siendo Brasil un caso
lder. Por la importancia del mrito
en la construccin de un cuerpo
burocrtico eficiente para la implementacin de polticas pblicas, y
porque en el mrito encontramos
importantes grados de variacin
emprica en la Regin, centraremos
la discusin en analizar cmo entra
este criterio en las decisiones de
incorporacin, promocin, y desvinculacin del personal.
Los criterios de mrito

en la Regin
Cmo se seleccionan los

candidatos ms capaces de un conjunto de aspirantes? Qu mecanismos se utilizan para convocar a
los aspirantes en primer lugar? Son
mecanismos particularistas o por el
contrario los mismos brindan oportunidades equiparables a personal
igualmente capacitado? Son compensados los funcionarios ms capaces o aquellos con lazos personales o polticos con los jerarcas de
turno? Para abordar estas interrogantes, se trabajar con el ndice de
mrito elaborado en el modelo de
gestin de referencia.
El ndice de mrito mide en
qu grado existen procedimientos
objetivos, tcnicos, y profesionales a
efectos de reclutar y seleccionar a
los empleados, promoverlos, compensarlos y desvincularlos de una
15
Tabla de contenido
adems, importantes imprecisiones

en la definicin de puestos y perfiles
en las organizaciones pblicas. Ello
se intensifica con las dificultades
para llevar adelante una efectiva
gestin del rendimiento de las organizaciones y sus integrantes. En
cuanto a las compensaciones, los
esfuerzos se centran en garantizar
una administracin salarial ritualista,
faltando una efectiva articulacin con
la estrategia organizativa y el desarrollo de sistemas de incentivos individuales. En pocos casos se observan estructuras de compensacin
que acten como incentivos positivos. Es comn encontrar situaciones
donde, precisamente, las polticas
pblicas son implementadas con
problemas porque las desigualdades
en las compensaciones de los funcionarios, o an los bajos sueldos
entre ciertos grupos ocupaciones
especializados, no fomentan los
niveles necesarios de compromiso
con el trabajo lo que algunos investigadores han llamado ausen1
.
tismo sustantivo.
organizacin. A travs de la evalua2

este
cin de diez puntos crticos,
ndice brinda una medida resumen
acerca de cules son las garantas
efectivas de profesionalismo en el
servicio civil y la proteccin efectiva
de los funcionarios frente a la arbitrariedad, la politizacin y la bsqueda
de beneficios privados. El mrito se
despliega en las prcticas de incorporacin, promocin, y desvinculacin de funcionarios del aparato del
Estado. Siguiendo al ndice en cuestin, el mrito no comprende solamente las credenciales profesionales
o de los oficios, sino tambin los
conocimientos adquiridos en la
prctica laboral, as como las capacidades para desempear las reas
ms especficas.
Los mritos de un sujeto pueden ser evaluados mediante procedimientos objetivos (como las pruebas de conocimiento) o bien
subjetivos (como las entrevistas).
Suponen, por otra parte, mecanismos abiertos de competencia y procedimientos universales para aspirar
a un cargo en el sector pblico.
Idealmente, slo la idoneidad del
sujeto se toma en cuenta para la
gestin de los recursos humanos,
dejando de lado consideraciones
que poco tengan que ver con el
2. La metodologa plantea la evaluacin de
noventa y tres puntos crticos que reflejan
las mejores prcticas en referencia a los
distintos aspectos de la gestin de personal. Cada ndice se construye como un
promedio ponderado de una seleccin de
puntos crticos. La evaluacin se basa en
el anlisis de informacin cuantitativa y
cualitativa por parte de un equipo de
expertos.
16
desempeo de la tarea como las

caractersticas adscriptas o las lealtades polticas.
Los valores bajos sobre una
escala de 0 a 100 implican la ausencia de consideraciones objetivas,
universales y tcnicas; mientras que
los valores altos apuntan a criterios
de mrito establecidos en las prcticas de gestin del personal.
En trminos generales, el
ndice de mrito sugiere que en la
Regin es poco frecuente el uso
sistemtico e institucionalizado de
criterios de mrito para incorporar,
promover, y desvincular a funcionarios. Esta situacin se refleja en el
promedio de este ndice para los
pases latinoamericanos, que alcanza apenas a treinta y tres puntos
(sobre 100), aunque, como veremos
ms adelante, se da una enorme
dispersin que va desde un mximo
de ochenta y siete puntos para el
caso de Brasil, hasta un mnimo de
dos puntos para el caso de Panam.
Paradjicamente, uno de los
aspectos normativos ms elaborados es la incorporacin de funcionarios tomando en cuenta principios
meritocrticos, que han alcanzado
incluso rango constitucional en algunas naciones. No faltan los intentos
por introducir concursos por mrito
para el reclutamiento de nuevos
empleados, pero con un xito muy
desigual. Tambin es poco comn
promover al personal a otros cargos
de mayor responsabilidad a partir de
sus mritos y cualidades laborales.
Cuando existen prcticas objetivas
de promocin, las mismas descan-
san en criterios de antigedad ms

que en el mrito entendido como el
desempeo propiamente dicho. Finalmente, es muy rgida la desvinculacin de funcionarios de carrera, y
cuando ella ocurre, no refleja necesariamente un mal desempeo de
los mismos, sino que pueden darse
situaciones de purga poltica (que
de todos modos implican tortuosas

cuestiones legales durante aos).
Habida cuenta de esta tendencia, es real que la regin vara en
cuanto al uso del mrito en sus
cuerpos burocrticos, segn se puede observar en el grfico No. 1.
Tabla de contenido
GRFICO No. 1
NDICE DE MRITO
Escala 0 a 100.
Fuente: Elaboracin propia a partir de la informacin de los diagnsticos institucionales de los
dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
17
El grfico refleja la posicin de

los pases para este ndice. Brasil,
Chile y Costa Rica se ubican en
primer lugar, con ndices comprendidos entre 55 y 90 (sobre 100), lo que
refleja una aceptacin generalizada
de los principios de mrito en las
decisiones de seleccin, ascenso y
despido de servidores pblicos.
Estos pases son los tres casos donde el criterio de mrito est ms
instalado en la gestin de personal,
colocndolos, en principio, en mejor
situacin para las tareas de elaboracin, implementacin y control de las
polticas pblicas.
En Brasil hay un sistema bien
institucionalizado y universal para la
cobertura de puestos a travs de
concursos pblicos, tanto para las
carreras funcionariales como para
cargos temporales bajo la Ley de
Contrato de Trabajo. En Costa Rica,
el mrito es un principio generalizado (con base en el Estatuto del Servicio Civil de 1953), y rigen reclutamientos abiertos a todos los
candidatos, con la posibilidad de
desvinculacin por razones de mal
desempeo. En Chile, el Estatuto
Administrativo (1989) establece los
concursos de ingreso, utilizados en
distintas reas; la Ley de Nuevo
Trato (2004) introduce criterios de
mrito para la incorporacin de los
cargos de libre designacin a
travs del Sistema de Alta Direccin
Pblica.
Sigue un grupo de pases con
ndices comprendidos entre 30 y 55,
donde se encuentran Argentina,
18
Colombia, Mxico, Uruguay y Venezuela. En ellos coexisten las prcticas basadas en el mrito con tradiciones propias de clientelismo
poltico. Un tercer grupo de pases,
compuesto por Bolivia, Paraguay,
Repblica Dominicana, Per, Ecuador y los pases centroamericanos
(con excepcin de Costa Rica), presentan ndices por debajo de 30
puntos. Ello indica una fuerte politizacin de las decisiones de seleccin, ascenso y despido, donde
adems de no existir criterios institucionalizados para seleccionar al
personal a partir de mritos, tampoco se verifican mecanismos de proteccin contra prcticas arbitrarias
en el manejo del personal.
Mxico, Venezuela y Colombia presentan situaciones hasta
ahora bastante politizadas, pero con
un movimiento fuerte hacia la incorporacin del mrito en la gestin del
personal a partir de nuevos marcos
legales. A diferencia de ellos, Uruguay y Argentina ilustran cmo los
intentos de desarrollo de la carrera
administrativa y de reforma del servicio civil han quedado estancados al
prohibir incorporar nuevos empleados a la planta. A ello se suma el
uso de mecanismos paralelos de
contratacin, particularmente en los
programas con fondos internacionales para implementar polticas pblicas sectoriales. Tenemos entonces
bajo un mismo resultado numrico
pases que despliegan dos trayectorias muy dispares: quienes estaran
buscando dejar atrs situaciones de
fuerte politizacin, introduciendo
Finalmente, encontramos los

pases con bajos niveles de mrito,
resultados que se explican a partir
de una fuerte politizacin de las decisiones sobre el personal. En algunos casos, la interferencia poltica
viola los principios de mrito establecidos en las propias normas. En
otros casos, la ambigedad legal se
presta a resoluciones polticas de
favoritismo. La politizacin del ingreso y la desvinculacin lleva a la
inexistencia generalizada de sistemas de carrera. Incluso en varios de
estos pases, se puede predecir la
afiliacin partidaria de los empleados
de acuerdo al ao en que fueron
incorporados (Geddes, 1994).
En Panam, Honduras, Nicaragua, Guatemala, Per y Ecuador,
hay un importante recambio de funcionarios con cada cambio de administracin. Esta suerte de puerta
giratoria es problemtica porque las
polticas pblicas necesitan de continuidad de recursos para su seguimiento y control. Si los empleados
ms capacitados y con conocimiento
3. Cabe sealar que el cambio de gobierno
en Uruguay ha puesto nuevamente en la
agenda de las reformas a la profesionalizacin del servicio civil, siendo una de las
reformas prioritarias del nuevo gobierno.
Como indic una profesional en una organizacin pblica de la Administracin Central en Uruguay, si no es por amiguismo,
entonces las cosas son por antigedad.
especfico se desvinculan, entonces

es predecible que las polticas se
vern afectadas. Irnicamente, en
estos pases las leyes contemplan el
ingreso basado en el mrito, en algunos casos vigentes desde hace
dcadas. En Paraguay y en el segmento del servicio civil en Repblica
Dominicana, la ambigedad normativa se presta para una alta politizacin de las decisiones de incorporacin, ya que slo se exigen
requisitos mnimos para el ingreso.
En El Salvador hay una curiosa institucionalizacin de un procedimiento especial de seleccin para los
candidatos sugeridos por polticos.
Por su parte, en Bolivia continan los
criterios polticos predominando las
decisiones de personal, aunque organizaciones del Proyecto de Reforma Institucional, PRI, han incorporado personal por concurso
pblico a travs de convocatorias
abiertas.
Variaciones en la capacidad
funcional
Ms all de los mritos, en el

modelo de gestin integral y estratgica del personal, una burocracia
debera contar con ciertas capacidades para atraer, retener, y gestionar
al personal calificado. Cul es la
influencia que ejercen las prcticas y
procedimientos del servicio civil
sobre la motivacin y compromiso
laboral de sus empleados? Pueden
estas estructuras promover una verdadera vocacin de servicio pblico,
con funcionarios comprometidos con
19
Tabla de contenido
normas con criterios de profesionalizacin en ciernes, y pases con mayor tradicin de carrera administrativa pero estancada, con predominio
de la antigedad al considerar crite3
rios de gestin de personal.
la calidad de sus tareas y el servicio

al ciudadano?
Precisamente, el ndice de ca4
pacidad funcional evala cmo y
cunto los procedimientos y prcticas existentes en el servicio civil
pueden influir sobre el comportamiento de los empleados, y si los
mismos sirven a efectos de fortalecer el compromiso de los funcionaros con la institucin y con sus
tareas. La capacidad funcional no
opera en el vaco, sino que est
influenciada por la calidad de los
sistemas de remuneracin salarial y
de evaluacin del desempeo. La
percepcin de una compensacin
equitativa con relacin al sector privado (equidad externa) y al resto del
sector pblico (equidad interna) son
requisitos para atraer, motivar, y
comprometer al personal capacitado.
Por otro lado, el seguimiento del
desempeo individual, grupal e institucional, y el grado en que el desempeo efectivamente influye en las
decisiones sobre la carrera (asignacin de tareas, promocin en la
carrera, reconocimiento monetario o
no monetario) inciden en la motivacin y retencin de los funcionarios.
4. Este ndice se construye en base a un

promedio ponderado de la valoracin de
41 puntos crticos, que reflejan una serie
de mejores prcticas asociadas a la capacidad del sistema para asegurar las competencias clave para la gestin pblica
(Competencia), su eficacia para incentivar
la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio (Eficacia incentivadora), y
su flex bilidad para promover la adaptacin al cambio (Flexibilidad).
20
Cmo es, entonces, la capacidad funcional en la Regin?

Cmo son los valores para el ndice
de referencia? El promedio para
este ndice en los pases de la Regin es de 30 (sobre 100), con un
mximo de 61 para el caso de Brasil
y un mnimo de 11 para el de Honduras. Como se puede ver, la dispersin de los resultados es alta, pero
menor que para el ndice de mrito.
En trminos generales, los
servicios civiles de la Regin presentan sistemas de gestin del rendimiento poco desarrollados. Ello se
debe, principalmente, a la conflictividad intrnseca de los procedimientos
de evaluacin de desempeo utilizados en el nivel individual, y a la falta
de incentivos de las autoridades
polticas y funcionarios de lnea para
poner en prctica sistemas que diferencien el desempeo de los funcionarios. Por otra parte, en la gestin
de las remuneraciones, se verifica la
falta de una verdadera poltica salarial. En la prctica, la poltica salarial
est determinada por las restricciones presupuestarias, lo que genera
decisiones que socavan el objetivo
de garantizar la equidad interna y
externa de las remuneraciones. Por
otro lado, hay pocas experiencias de
implementacin de sistemas de remuneracin variable que efectivamente relacionen el desempeo
individual y el cumplimiento de metas. En efecto, las que existen, son
arbitrarias. En la mayora de los
casos, los intentos de asociar incentivos al desempeo individual tienden a generar conductas fuera de
las normas, como la rotacin de
Tabla de contenido
calificaciones mximas por perodo

de evaluacin, para dar oportunidades a todos los funcionarios de acceder a un premio adicional, desvirtuando el sistema.
A pesar de estas tendencias

en la gestin de la remuneracin y
del rendimiento, la capacidad funcional de las burocracias no es
homognea en la Regin.
GRFICO No. 2
NDICE DE CAPACIDAD FUNCIONAL
Escala 0 a 100.
dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic, 2005).
21
Segn el grfico, Brasil y Chile

presentan valores cercanos a 60
puntos sobre 100. Su puntaje refleja
sistemas ordenados de gestin salarial, con relativa equidad interna, y la
existencia de procesos orientados a
mejorar la competitividad salarial, as
como procesos de evaluacin que
toman en cuenta la gestin grupal e
institucional. Estos pases cuentan
con sistemas ms desarrollados y
articulados de gestin del rendimiento, estructura salarial y sistema de
incentivos. A ttulo ilustrativo, en
Chile, la gestin de las compensaciones es centralizada, logrando as
un alto grado de disciplina fiscal.
Mediante remuneraciones asociadas
a aspectos de gestin (como los
Programas de Mejoramiento de Gestin), con base en incentivos institucionales y colectivos, se logr cierta
flexibilidad en la capacidad funcional
del servicio civil chileno. Brasil ha
reordenado su estructura salarial,
con importantes esfuerzos para
hacerla competitiva a partir de estudios de benchmarking. Al mismo
tiempo, se han desarrollado esquemas de evaluacin del desempeo
individual e institucional.
Sigue un grupo de pases con
ndices comprendidos entre 35 y 50
puntos, formado por Costa Rica,
Colombia,
Argentina,
Uruguay,
Mxico y Venezuela. Este grupo se
caracteriza por la persistencia de
fuertes inequidades internas y problemas de competitividad salarial de
sus gerentes, a pesar de haber realizado algunos ordenamientos salariales. Entre estos pases, y no obstante los valores medios que adquiere
22
la capacidad funcional, la evaluacin

de desempeo se practica nicamente con intenciones ceremoniales.
La misma no se transforma en una
herramienta de gestin confiable que
permita distinguir entre desempeos
buenos y regulares. En Venezuela y
Colombia el sistema se desvirta por
la excesiva benevolencia de los supervisores, mientras que en Argentina y Uruguay el problema pasa por
la rotacin de calificaciones mximas, como reaccin al sistema de
distribucin forzada que establece
topes mximos para las categoras
de evaluacin. Una excepcin sera
Costa Rica, con un desarrollo levemente ms amplio de las prcticas
de evaluacin, mientras que, en el
polo extremo, en Mxico an estn
pendientes de implementacin. Con
respecto a la gestin de las remuneraciones, los avances en trminos de
definicin de escalas salariales en
funcin de tareas y niveles de responsabilidad se ven empaados por
situaciones de inequidad interna y
problemas de competitividad salarial
en los sectores gerenciales. La
inequidad se basa en la multiplicidad
de compensaciones adicionales que
(pese a los intentos de unificacin)
siguen representando una parte
importante de la remuneracin. A
ttulo ilustrativo, en Colombia, los
adicionales representan en promedio
50% del salario bsico.
Los pases con la capacidad
funcional ms baja (entre 10 y 25
puntos), son Repblica Dominicana,
Ecuador, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Per, Panam,
Paraguay y Honduras. A qu se
Predomina una fuerte diversidad en los criterios de pago para

distintos grupos de funcionarios, por
lo que no se puede garantizar la
mnima equidad interna a partir de la
cual asociar niveles de responsabilidad o complejidad de tareas y
niveles de remuneracin. Como consecuencia, no sorprende la desmotivacin o la sensacin de desigualdad en el servicio civil. Los casos de
Per y Ecuador son paradigmticos
en este sentido: en Per solo el 40%
de los sueldos se paga por planilla
nica, lo que hace prcticamente
imposible obtener informacin para
la gestin salarial, y en Ecuador la
enorme diversidad de regmenes
crea una fuerte inequidad interna, se
generan clases de burcratas, y es
de uso habitual el trmino burocracia dorada para referirse a sectores
con sueldos privilegiados, que producen enojos y resistencias en otros
grupos burocrticos. Por otro lado,
en varios de estos pases no ha llegado a articularse siquiera la evaluacin del desempeo individual (Panam, Nicaragua, Paraguay y
Guatemala); o se aplica en organismos piloto (Bolivia), en algunos sec-
tores restringidos (Repblica Dominicana), o en el personal bajo estatutos especiales (Honduras).

Hasta ahora se ha visto las
dimensiones de mrito y capacidad
funcional en forma separada, tomando a los casos nacionales como
unidades auto-contenidas. Estas dos
dimensiones brindan la posibilidad
de examinarlas en forma conjunta, lo
que implica obtener un resumen
sobre las caractersticas de los servicios civiles nacionales considerando simultneamente estos ejes.
Configuraciones burocrticas
Qu podemos decir acerca

de las burocracias desde una
aproximacin ms global? Hay
burocracias ms profesionales y
otras menos profesionales? Podemos identificar burocracias ms
flexibles y con capacidad de adaptacin al entorno y otras ms enfocadas en los procedimientos?
Esto supone abordar a las burocracias como configuraciones organizacionales. Por configuraciones
entendemos la forma y lgica global
de funcionamiento de un servicio
civil, lo que abarca al conjunto de
prcticas y estructuras que le dan su
peculiar propiedad. A continuacin
exploramos dos vas diferentes de
trabajar con la perspectiva de configuraciones organizacionales, ambas
empricas, pero tomando como
23
Tabla de contenido
debe ello? En estos pases se observan mltiples criterios de pago

conviviendo en forma simultnea y
sin relacin ni coordinacin, a lo que
se suma la ausencia de informacin
sistemtica y transparente sobre las
remuneraciones, con altos niveles de
desigualdad y una ausencia prcticamente total de criterios de evaluacin de desempeo de cualquier
ndole.
Una primera va, donde las

configuraciones burocrticas se distinguen a partir del grado de desarrollo de sus sistemas de gestin, busca dar cuenta de cmo es, en
trminos generales, el servicio civil
en un pas dado. En otros trminos,
la unidad de anlisis sigue siendo el
caso nacional y el ejercicio tiene
como propsito clasificar a los pases de la Regin segn el grado de
desarrollo de su servicio civil tomado
como un todo. El grado de desarrollo
se establece en relacin al modelo
de gestin de recursos humanos de
referencia (Longo, 2002). La ventaja
de esta perspectiva es proveer una
visin resumen sobre la burocracia
de un pas determinado.
Una segunda va cambia el nivel de anlisis y las dimensiones de
inters en cuestin. En primer trmino, el nivel de anlisis pasa a ser la
organizacin, ya sea tomada individualmente o bien un conjunto de
24
organizaciones
con
atributos
nes, ms que el caso nacional. En
esta perspectiva, sera incorrecto
afirmar que un caso nacional cuenta
con una nica burocracia, sino con
mltiples tipos de burocracias o configuraciones organizacionales. Se
admite as la posibilidad de que exista heterogeneidad al interior de los
aparatos burocrticos de los pases
latinoamericanos. La ventaja de esta
perspectiva es brindar una visin
sobre las variaciones existentes al
interior de una misma burocracia
nacional.
segn el nivel de desarrollo
del Servicio Civil
Considerando simultneamente los ndices de mrito y capacidad funcional, los pases analizados pueden agruparse en tres
niveles diferenciados de desarrollo
burocrtico.
Tabla de contenido
referencia dos niveles de anlisis

distintos.
Tabla de contenido
GRFICO No. 3
NDICE DE MRITO
Escala 0 a 100.
dieciocho pases analizados (Iacoviello y Zuvanic , 2005)
Chile y Brasil se destacan:

poseen un mayor desarrollo de sus
5. Este ndice surge del promedio ponderado

de la valoracin de diez puntos crticos, de
los cuales ocho corresponden al subsistema de empleo, uno al de compensacin
y uno al de gestin del desarrollo. Para
mayor detalle sobre la construccin de los
ndices ver Longo (2002).
servicios civiles. En trminos relativos, estos dos pases presentan

servicios civiles institucionalizados,
con prcticas que dan cuenta de las
habilidades y credenciales de los
funcionarios, y cuyas estructuras
tienden a mantener y fomentar una
mayor calidad en la actuacin del
servicio civil.
25
Un segundo grupo de pases

presenta sistemas de servicio civil
que podramos calificar de intermedios: Venezuela, Mxico, Colombia,
Uruguay, Argentina y Costa Rica.
Sus burocracias estn relativamente
bien estructuradas, con cierta permanencia de funcionarios en algunos cargos, ya que se conquist la
inamovilidad para un porcentaje
importante de ellos. No obstante, no
se han consolidado varias de las
garantas de mrito, ni las herramientas de gestin que permiten una
efectiva utilizacin de las competencias de los sujetos, los grupos, y las
instituciones.
Por ltimo, un tercer grupo de
pases presenta burocracias con un
mnimo de desarrollo: el sistema de
servicio civil no puede garantizar la
atraccin y retencin de personal
competente, ni dispone de mecanismos de gestin que permitan
influir en forma efectiva sobre el
comportamiento de los funcionarios.
Los casos nacionales ms represen26
tativos son Panam, El Salvador,

Nicaragua, Honduras, Per, Guatemala, Ecuador, Repblica Dominicana, Paraguay y Bolivia. La politizacin es tan fuerte que entorpece
el desarrollo de un servicio civil
profesional.
Ms all de estas apreciaciones generales sobre la comparacin
entre los distintos pases, los sistemas de servicio civil no se presentan
como estructuras homogneas y
uniformes. Por ello se propone una
tipologa para reflejar las configuraciones burocrticas que coexisten en
los sistemas de empleo pblico en la
Regin.
segn combinaciones
de autonoma y capacidad
tcnica
Las burocracias an dentro de
un mismo pas distan de ser actores
homogneos. Un servicio civil es un
conjunto de organizaciones complejas e interdependientes, con diferencias en cuanto al uso del mrito y su
capacidad funcional. Admitir la posibilidad de esta heterogeneidad puede proporcionar algunas claves para
entender la dinmica interna del
aparato estatal, y el grado en el que
distintas partes de la burocracia
pueden cumplir papeles diferentes (e
incluso contradictorios) en el ciclo de
polticas pblicas an en un mismo
pas.
Esta heterogeneidad se observa mejor si se opta por un enfo-
Tabla de contenido
Interesa aqu notar que ambos

pases construyen sus servicios civiles profesionales en forma diferente.
Mientras Brasil es una burocracia
ms clsica en sus procedimientos y
estructura, Chile cuenta con elementos cercanos a la nueva gerencia
pblica en la gestin de su personal.
Ms all de estas importantes diferencias, ambos casos convergen en
el uso de criterios donde los logros
concernientes al desempeo y los
incentivos a la gestin tienen un
papel central en los funcionarios
pblicos.
que de polticas pblicas ms que un

enfoque de anlisis burocrtico autocontenido. Las burocracias importan
porque sirven para la elaboracin,
ejecucin, control, y evaluacin de
polticas pblicas. Este nfasis en
buscar entender a las burocracias
desde la ptica del diseo y ejecucin de las polticas pblicas supone
que el mrito se vuelve relevante
para las polticas pblicas en la medida en que nutre burocracias autnomas, con prestigio y cultura institucional propios. Por otra parte, la
capacidad funcional adquiere renovada relevancia desde la ptica de
las polticas pblicas, porque estas
ltimas demandan crecientes habilidades tcnicas para su ejecucin.
Tomando como punto de partida la existencia de esta heterogeneidad, y utilizando a las organizaciones pblicas individuales (o bien
conjuntos de ellas), como la unidad
de anlisis, se presenta una tipologa
propia de los diferentes tipos de
burocracias que se encuentran en
los pases de la Regin, con cuatro
categoras distintivas que resultan de
cruzar dos ejes: autonoma y capa6. Esta tipologa se basa en la incluida en
Zuvanic y Iacoviello (2005), presentada
por Laura Zuvanic en el Taller sobre Reforma del Estado, Polticas Pblicas y
Procesos de Formulacin de Polticas,
Banco Interamericano de Desarrollo, 28
de febrero al 2 de marzo de 2005.
7. Esta definicin de autonoma es semejante a la presentada por P. Evans en
Embedded Autonomy (1992). La diferencia radica en que ponemos un mayor
nfasis en la autonoma respecto al uso
de los cargos pblicos como recursos
de intercambio por parte de los partidos
polticos.
cidad tcnica, variables que se relacionan con el mrito y la capacidad

6
funcional.
Qu se entiende por autonoma? Es el grado de aislamiento
de la manipulacin poltica y de
intereses de bsqueda de rentas
7
fuera del Estado. Esta variable es
uno de los aspectos centrales que se
consideran dentro del ndice de mrito que se present en la seccin
anterior.
Se argumenta que burocracias
protegidas de la interferencia poltica
pueden actuar en forma ms profesional, sin estar capturadas por intereses externos particulares. La
autonoma supone que un cuerpo
burocrtico se rige por normas y
reglas propias. No obstante ello,
grados extremos de autonoma, o el
ejercicio de la autonoma sin estar
sujetos a normas, podran llevar a
que los cuerpos burocrticos se
transformen en actores con intereses
propios, y por lo tanto corporativos, y
que olviden que su funcin es, precisamente, servir al inters pblico.
Qu se entiende por capacidad tcnica? La burocracia es en
parte un sistema para hacer un trabajo, a partir del cual se brindan
bienes y servicios a los ciudadanos.
Los procesos de produccin de estos bienes y servicios requieren,
junto con la incorporacin de tecnologa, el desarrollo de las competencias de los funcionarios, de manera
de garantizar que posean la habilidad de resolver los problemas
que plantea la gestin de manera
eficiente.
27
As, la capacidad tcnica no

depende solamente de que los funcionarios cuenten con las credenciales que avalen los mritos para cubrir un cargo, sino tambin que
tengan las competencias laborales,
ya sea adquiridas mediante educacin formal o por el ejercicio del cargo, para realizar su tarea, y que
cuenten con incentivos para poner
estas competencias en juego en su
gestin. Entran aqu en accin los
aspectos de la variable mrito que
exceden la sola garanta de no interferencia poltica, en combinacin con
los aspectos de la variable capacidad funcional que impactan sobre
la motivacin y compromiso laboral
de los funcionarios.
Cruzando estas dos variables,
proponemos una tipologa que resulta as en cuatro c ategoras de
burocracia: a) administrativa, b) paralela, c) clientelar, y finalmente, d)
meritocrtica.
Cmo se relacionan estas
categoras con los servicios civiles
nacionales? Primero, un mismo servicio civil nacional puede contar con
organizaciones correspondientes a
varias de estas categoras en forma
simultnea. Es decir, diferentes tipos
de burocracias pueden coexistir en
un mismo pas. Por ejemplo, el servicio civil en Argentina cuenta con
organizaciones que son burocracias
clientelares (como algunas de las
burocracias provinciales o an municipales), otras organizaciones que
corresponden a burocracias adminis-
28
trativas (como el segmento de

gos
administrativos
en
los
rios del gobierno nacional), burocracias paralelas (como las de los
programas internacionales), y finalmente, algunas organizaciones se
asemejan a burocracias meritocrticas (como por ejemplo el Banco
Central).
Segundo, se puede caracterizar a un servicio civil nacional como
administrativo, paralelo, clientelar, o
meritocrtico en caso de que una de
estas cuatro categoras sea el tipo
dominante entre sus organizaciones
pblicas. Es decir, si una amplia
mayora de las organizaciones de un
servicio civil dado, caen en un tipo
especfico de burocracia, entonces, y
por agregacin, podemos afirmar
que un servicio civil nacional es un
tipo burocrtico especfico. Pero es
bastante plausible que un servicio
civil nacional sea hbrido, es decir,
que combine burocracias de las cuatro categoras.
La tipologa presentada tiene
propsitos heursticos, a efectos de
comenzar a introducir un nivel de
anlisis ms complejo en los protocolos de evaluacin de los servicios
civiles. Una utilidad adicional de este
enfoque radica en el hecho de que
cada tipo de burocracia est relacionada con un desempeo diferente
en las polticas pblicas, lo que permitir asociar tericamente formas
burocrticas con desempeo de las
polticas pblicas en futuros trabajos.
CONFIGURACIONES BUROCRTICAS Y ROLES PREVALECIENTES
Alta
BUROCRACIA ADMINISTRATIVA
Criterios formales de mrito, no

siempre utilizados.
Reclutamiento
sobre
bases
polticas,
pero
estabilidad
laboral.
Reflejo parcial de intentos frustrados de desarrollar una burocracia weberiana.
AUTONOMA
Tabla de contenido
CUADRO No. 2
Baja
Habilidad limitada para formular e

implementar polticas
BUROCRACIA MERITOCRTICA
Funcionarios pblicos permanentes, reclutados a partir del mrito e

incorporados a carreras profesionales; incentivos favorecen el desempeo laboral profesional.
Tareas especficas.
Expresan opiniones y actan, contribuyen a la estabilidad de las polticas.
BUROCRACIA CLIENTELISTA
Funcionarios
porales.
Ingreso por lealtad / afiliacin

partidaria.
Recurso poltico.
pblicos
tem-
Ausente del proceso de formulacin e implementacin, excepto en

funciones bsicas.
Baja
BUROCRACIA PARALELA
Personal superior con contratos

flexibles, sin integrar el cuerpo
permanente.
Ocasionalmente adquieren relevancia en el diseo y ejecucin de polticas y proyectos.
Participan del proceso, pero con baja

contribucin a la estabilidad de las
polticas y al fortalecimiento eventual
de capacidades estatales.
CAPACIDAD
Alta
Fuente: Zuvanic, Laura y Mercedes Iacoviello (2005).
29
Tabla de contenido
Burocracia administrativa
Se caracteriza por una alta autonoma, ya que est altamente protegida de interferencias polticas
caprichosas y de intereses particularistas principalmente por la inamovilidad de los funcionarios. Por otra
parte, su capacidad tcnica es baja:
sus tareas son relativas a los procedimientos estandarizados. Es la burocracia que tpicamente ejerce las
funciones administrativas clsicas,
en especial en los ministerios.
Empricamente, este tipo de
burocracia se observa en organismos del Gobierno Central sujetos a
una norma general que regula el
empleo pblico y establece una
carrera administrativa formal, si bien
estas normas adquieren un valor
nicamente ceremonial sin mayores
consecuencias sobre la gestin cotidiana.
A modo de ejemplo, se
puede mencionar dentro de esta
categora los casos de Per, Venezuela y Ecuador, as como el segmento sindicalizado en Mxico.
Tambin se da, aunque con un grado algo ms elevado de capacidad
tcnica, en los casos de la administracin central en Argentina, Uruguay y Costa Rica.
En estos pases, la burocracia
administrativa presenta algunas caractersticas singulares a resaltar.
Tradicionalmente, los funcionarios se
han designado con base en criterios
ms polticos o particularistas que
exclusivamente meritocrticos, pero
en general tienden a tener estabili-
30
dad en sus cargos. Es precisamente

la clusula de inamovilidad (muchas
veces de rango constitucional) la que
le da autonoma a esta burocracia,
an frente a los avatares de los
cambios polticos.
La historia de estas organizaciones sugiere que la burocracia
administrativa, al menos en la forma
en que se presenta en los pases de
la Regin, representa intentos truncos o a medio camino de desarrollar
una burocracia racional, jerrquica y
basada en mritos que podra potenciar su capacidad tcnica. Recientemente, son las burocracias
ms afectadas por recortes presupuestarios y congelamiento de vacantes (como es el caso de Per,
Uruguay y Argentina), y han sido
objeto de paquetes de retiro incentivado en los intentos de reforma estatal durante los noventa.
El grado de competencia
tcnica y la orientacin hacia un
desempeo dinmico, con creciente
valor agregado, son bajos, y han
resultado difciles de transformar. A
ttulo ilustrativo, los programas de
capacitacin implementados no necesariamente conllevaron un aumento en la competencia tcnica. Un
lmite estructural importante que
enfrentan estas burocracias es el
hecho de que sus tareas son en
general rutinarias y estandarizadas,
enfrentando entornos de polticas
pblicas de baja incertidumbre.
Cul es el papel de este tipo
de burocracia sobre las polticas
La contracara es que estas

burocracias tienen un bajo potencial
de transformarse en un recurso para
el intercambio poltico por la estabilidad de los funcionarios y su escasa
importancia en las polticas pblicas,
especialmente aquellas que son
estratgicas. Paradjicamente, este
poco atractivo poltico las ha transformado en residual para varios de
los gobiernos de la Regin: no hay
nada que ganar ni nada que perder
con ellas.
No obstante este panorama,
esta burocracia administrativa ocasionalmente adquiere papeles relevantes en la implementacin, aunque con un sesgo hacia el
formalismo y el control de procedimientos burocrticos ms que una
gestin efectiva y sustantiva de los
servicios.
Burocracia clientelar
Este grupo est conformado
por funcionarios pblicos que ingresan, usualmente en formal temporal,
a la administracin bajo criterios de
lealtad poltica o afiliacin partidaria
sin ninguna otra consideracin adicional en cuanto a su capacidad
tcnica. Son burocracias frgiles, ya
que un cambio en el partido de gobierno o incluso la simple rotacin de
las autoridades de un ministerio
pueden implicar cambios masivos de
funcionarios.
Este tipo de burocracia no
cuenta con autonoma respecto al
sistema poltico, que la maneja discrecionalmente incluso en la propia
desvinculacin. Tampoco presenta
una capacidad tcnica desarrollada
porque lo que est en juego es el
favor poltico ms que el inters en
reclutar funcionarios con las competencias necesarias para implementar
polticas pblicas complejas.
Los casos ms acentuados se
encuentran en los pases centroamericanos (con excepcin de Costa
Rica), y en Repblica Dominicana,
Paraguay y Bolivia (salvo en algunos
enclaves meritocrticos). Tambin
es posible encontrar algunas de
estas caractersticas en burocracias
especficas en ciertos pases, como
Argentina, Colombia, y Per, al amparo de regmenes transitorios o
especiales de empleo que conceden
al gobierno una mayor flexibilidad en
nombramientos y despidos.
31
Tabla de contenido
pblicas? Por lo general, la burocracia administrativa presenta una reducida capacidad de ejercer un papel activo en las distintas etapas del
ciclo de la poltica pblica. En lo que
respecta al diseo y elaboracin de
polticas, su escasa capacidad tcnica le impide tener una influencia
efectiva en la fase de toma de decisiones. Adems de ello, estas etapas se llevan a cabo en la superestructura poltica de los ministerios,
reforzando el aislamiento de la burocracia administrativa a la que se
percibe desde la cpula poltica, o
bien como un cuerpo simplemente
operativo o an como un obstculo
en la implementacin.
Tabla de contenido
El papel que pueda llegar a

ejercer en las polticas pblicas esta
burocracia clientelar est vinculado a
su carcter primario de recurso poltico del partido gobernante. Este tipo
de burocracia es una extensin ms
del actor poltico partidario, pudiendo
tener cierto poder de veto frente a
segmentos burocrticos profesionales o meritocrticos, con los que
puede entrar en conflicto. Su rol en
la formulacin de polticas o en su
implementacin es casi irrelevante,
salvo en el plano operativo de las
tareas ms simples y rutinarias con
fuerte presencia en la distribucin de
servicios sociales.
Burocracia paralela
Tambin llamada burocracia

de equipos tcnicos o equipos de
proyectos, est conformada por
tcnicos y profesionales cuya particularidad de incorporacin al Estado
es mediante formas contractuales
flexibles y a trmino, prctica especialmente extendida en la regin
durante los noventa bajo la modalidad de gestin por proyectos
(Martnez Nogueira, 2002). Los salarios son habitualmente superiores al
resto del personal de la administracin pblica.
Si bien estas burocracias se
han desarrollado en prcticamente
todos los pases de la Regin, se
presentan con mayor fuerza en
aquellos con servicios civiles menos
desarrollados, con la intencin de
cubrir la falta de recursos humanos
32
calificados en la planta permanente

con expertos externos, como sucede
en los pases centroamericanos.
Por su modo de reclutamiento
y la temporalidad de su cargo, esta
burocracia se caracteriza por una
muy baja autonoma respecto al
Poder Ejecutivo: la relacin de empleo depende netamente de la voluntad poltica del Ejecutivo de contratar
al personal y renovar su contrato. Su
rgimen laboral suele estar regido
por normas relativas a contratos de
servicios u otras formas jurdicas
extraordinarias. El personal contratado no forma parte de las estructuras permanentes de la administracin pblica, aunque en varios
pases la renovacin de estos contratos se ha vuelto una rutina. Estos
grupos de funcionarios no responden
necesariamente a un partido poltico,
si bien su entrada es mediante estos
mecanismos.
Su capacidad tcnica es alta,
porque son precisamente reclutados
a partir de su conocimiento experto a
efectos de conducir polticas pblicas sectoriales y programas especficos. Cuentan con conocimientos
especializados en algn mbito
temtico de poltica. En la mayora
de los casos se han incorporado con
el propsito de cubrir determinadas
necesidades tcnicas, y en algunos
casos han desarrollado aptitudes
tcnico-polticas. Suelen configurar
instituciones paralelas o lo que se ha
denominado ministerios paralelos
dentro o fuera de las dependencias
ordinarias, como hemos visto por
ejemplo en los casos de Argentina y
La burocracia tcnica puede

adquirir diferentes modalidades. En
algunas de sus versiones, existen
equipos de asesores tcnicos que
desempean un rol clave en el diseo de las alternativas de poltica.
Estos tcnicos estn cerca de la
cabeza del Poder Ejecutivo o bien,
cuentan con importantes contactos
con los organismos de cooperacin
internacional que hace que su voz se
escuche al momento del diseo de
las polticas.
Otras veces, esta burocracia
est centrada en asegurar la ejecucin de las polticas o los proyectos,
o la prestacin efectiva de determinados servicios pblicos. Esta categora incluye las organizaciones que
gestionan proyectos con financiacin
internacional o fondos sociales.
Cul es la relacin entre esta
burocracia y las polticas pblicas?
Estos equipos tcnicos asumen desafos extraordinarios en el diseo y
ejecucin de polticas pblicas. Son
contratados para nuevas modalidades de trabajo que requieren, entre
otros atributos, una mayor articulacin entre el Estado y la sociedad
civil, una mayor relacin con organismos de crdito internacional, y
habilidades tcnicas no usualmente
asociadas al plantel administrativo

permanente. Nuevas modalidades
de polticas pblicas como las que
suponen implementacin en redes
institucionales pblicos privadas se
han promovido desde estas burocracias paralelas.
Ahora bien, pensando en la
ejecucin en el largo plazo de las
polticas pblicas, estas burocracias
paralelas poco sirven para construir
una institucionalidad duradera por su
propia naturaleza y su relacin tan
especial con el poder poltico ejecutivo. Aqu se argumenta que las burocracias paralelas construyen capacidades golondrina, ya que al
terminar el proyecto, poco queda de
la institucionalidad instalada para su
ejecucin, y el aprendizaje culmina
con la salida del personal tcnico.
Por otra parte, Martnez Nogueira
(2002) advierte que la existencia de
una asociacin estrecha entre las
polticas pblicas implementadas en
el marco de estas burocracias paralelas, y la gestin ministerial de un
gobierno especfico puede generar
importantes vulnerabilidades polticas e incertidumbres con respecto a
la continuidad de los esfuerzos.
Burocracia meritocrtica
Esta categora representa el

clsico ideal weberiano: el cuerpo de
funcionarios se recluta a partir de
mecanismos abiertos, y se privilegian sus credenciales y mritos. Una
vez incorporados, ejercen sus tareas
en el marco de carreras profesiona-
33
Tabla de contenido
Mxico. Estas estructuras pueden

ser ms o menos exitosas y ms o
menos resistidas por los otros actores burocrticos internos, porque se
constituyen en mbitos diferenciados
y no complementarios de los aparatos administrativos regulares (Martnez Nogueira, 2002).
les estructuradas, con buenas oportunidades de movilidad y aprendizaje, y con diversos incentivos para
el desempeo profesional de su
trabajo.
Este tipo de burocracia se caracteriza por combinar, a la vez, una
alta autonoma con una alta capacidad tcnica. Por una parte, la autonoma est dada por la estabilidad
de los funcionarios, pero tambin por
el desarrollo de una carrera donde
los intereses polticos respetan a las
jerarquas organizacionales. Por otra
parte, la capacidad tcnica est dada por la relevancia de las credenciales y las competencias, y la capacitacin y el aprendizaje en el trabajo
que se produce en el marco de
carreras profesionales estructuradas,
donde la promocin y el avance
estn atados a un mayor grado en la
complejidad de las tareas y de ejercicio de responsabilidad.
Conforman una cultura especfica, aunque a veces aislada y
con una fuerte cohesin de grupo, lo
que puede producir sesgos institucionales. Por otra parte, reivindican
espacios de decisin autnomos, lo
que en muchos casos les genera
conflictos con otras dependencias de
gobierno. Pueden establecer alianzas con otras dependencias e incluso con intereses sociales externos,
lo que, por un lado, les atribuye capacidad de intermediacin entre
estos intereses diferentes, pero tambin las hace susceptibles de captura por esos mismos intereses.
34
En la Regin, estas burocracias meritocrticas predominan en

los servicios civiles de Chile y Brasil.
Pero tambin se observan en varios
pases entre aquellas entidades singulares vinculadas a la burocracia
fiscal o econmica. Por ejemplo, las
burocracias meritocrticas parecen
caracterizar a los bancos centrales,
las entidades regulatorias y las administraciones tributarias. A ttulo
ilustrativo, se puede citar como
ejemplos la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria,
SUNAT, en Per y el Servicio de
Impuestos Internos en Chile. Tambin se observan estas burocracias
meritocrticas en el segmento de la
carrera profesional en Mxico, o
entre los cuerpos diplomticos en
varios pases de la Regin (siendo el
ms destacado el caso de Itamarat
en Brasil). En Argentina, un caso
paradigmtico de este tipo de burocracia son los denominados Administradores Gubernamentales, un
cuerpo transversal de funcionarios
reclutados por mrito y con carreras
altamente tcnicas.
Cmo se relacionan estas
burocracias con las polticas pblicas? En general, son muy activas en
su ejecucin, e influyen en su diseo
si no directa al menos indirectamente. Debe recordarse que son burocracias con incumbencias especficas relacionadas con polticas
sectoriales. Responden as a reas
temticas de la poltica pblica que
requieren un grado de formacin o
conocimiento especializado. Ello
permite tener opinin y capacidad de
Tabla de contenido
influencia sobre el rea en la que

actan, y las convierte en actores
importantes para sostener la estabilidad y orientacin al inters pblico
de las polticas.
Las formas hbridas
La realidad emprica de la Regin desborda las categoras que

se podran derivar tericamente.
Interesa, por lo tanto, sealar algunos hbridos, o configuraciones burocrticas que han quedado a medio
camino de las categoras sealadas,
no pudindose clasificar claramente
entre una u otra opcin. Uno de los
hbridos ms notorios identificados
son las burocracias de los sectores
sociales como el personal de la educacin y la salud. Ellos se sitan a
medio camino, entre las burocracias administrativas y las meritocrticas, con importantes variaciones
nacionales.
El personal de la salud y la
educacin es reclutado con algn
criterio de mrito. Mdicos y maestros deben poseer credenciales para
acceder a un cargo pblico donde se
requieran estos perfiles especficos,
siendo por tanto un atributo propio
de las burocracias meritocrticas.
Este criterio minimalista, la posesin de las credenciales correspondientes, en algunos pases va acompaado de concursos de oposicin,
aunque no en todas las instancias,
por lo que aqu estas burocracias
comienzan a presentar caractersticas ms mezcladas.
El grado de estructuracin
profesional de las carreras profesionales vara notoriamente, y cuenta
con carencias importantes en la incorporacin de criterios concernientes al desempeo y el aprendizaje
en el trabajo como mecanismos para
seleccionar y premiar al personal.
Muchas veces la antigedad ha reemplazado otros factores en la promocin del personal, especialmente
en las carreras educativas, lo que
hace que esta burocracia deje los
aspectos meritocrticos y se asemeje a los procesos observados en las
administraciones ms clsicas.
La relacin entre estas burocracias hbridas y las polticas pblicas es ciertamente compleja y va
ms all de las asociaciones tericas
que se buscan establecer en este
captulo. No obstante, debe sealarse su alta capacidad de lobby o al
menos de bloqueo de iniciativas de
reformas de polticas pblicas, y su
sindicalizacin. En experiencias recientes en la Regin, como lo muestra el gobierno de Ignacio Lula da
Silva en Brasil o de Tabar Vzquez
en Uruguay, estos cuerpos y sus
gremios profesionales han sido convocados a mesas de dilogo para el
diseo y formulacin de las polticas
pblicas sectoriales que los ataen.
Las estrategias que se han
desarrollado en relacin a la burocracia en Amrica Latina han incluido intentos de generar sistemas de
carrera basados en el mrito para la
administracin en su conjunto, as
como tambin esfuerzos por profesionalizar algunas reas especficas
35
Tabla de contenido
tales como los servicios de salud y

educacin o la administracin tributaria. En otros casos se ha optado
por concentrar los esfuerzos en la
profesionalizacin del segmento
directivo, como se ha dado recientemente en los casos de Mxico y
Chile. Este abanico de procesos ha
convivido con prcticas clientelsticas y con la tendencia cada vez ms
pronunciada, a partir de los aos
noventa, de instrumentar mecanismos que permitan incorporar cuadros tcnicos en forma flexible. La
burocracia en Amrica Latina presenta, as, un mosaico de opciones,
que se ha tratado de sistematizar a
travs de la tipologa propuesta.
Conclusiones
Se comienza planteando la
centralidad de la burocracia para
garantizar, tanto el sistema democrtico como el estado de derecho, ya
que tiene como rol asegurar la continuidad y coherencia de las polticas,
y prevenir la discrecionalidad en el
ejercicio del poder poltico. Pero
esta concepcin normativa no se
refleja en los estados latinoamericanos, que presentan estados dbiles
que en parte se deben a la falta de
profesionalizacin y estabilidad de
los cuerpos burocrticos.
Por un lado, los servicios civiles de la Regin presentan un bajo
nivel de desarrollo, de lo cual se
infiere una baja capacidad en la mayora de las burocracias de la Regin
36
para asumir un rol activo en el proceso de formulacin de polticas. A

esto se suma que el rol esperado de
la burocracia se define en trminos
excesivamente genricos, enfatizando el cumplimiento de las normas,
los procedimientos establecidos, y el
respeto de la autoridad jerrquica
como ejes centrales.
A lo largo de este captulo se
mostr que las burocracias de la
Regin tienen desempeos diversos,
que varan segn el grado de implantacin de criterios y prcticas de
gestin que promuevan el mrito y la
capacidad efectiva de los funcionarios, y tambin del nivel de profesionalidad y neutralidad con que cuenten
los
distintos
grupos
de
funcionarios.
Para aproximarnos a una caracterizacin de las burocracias en la
Regin, se comienza analizando las
burocracias de cada pas en trminos globales, a travs de la contrastacin de dieciocho servicios civiles
nacionales de la Regin con un modelo de gestin estratgica e integrada de los recursos humanos. De
este ejercicio surge, en primer lugar,
la confirmacin de la generalizada
debilidad de los sistemas de servicio
civil en la Regin, tanto en trminos
del nivel de mrito instalado y de la
capacidad del sistema para gerenciar el desempeo del personal.
Tanto el ndice de Mrito como el
ndice de Capacidad Funcional presentan promedios regionales que
rondan el 30% de la escala.
Sin embargo, tambin es posible distinguir situaciones de dife-
rente grado de desarrollo e integracin de los sistemas de gestin de

recursos humanos de los estados en
la Regin a travs del anlisis de
estos dos ndices, ya que en ambos
casos se da una amplia dispersin
de los resultados para la Regin.
Chile y Brasil son los dos casos que destacan en la Regin por
tener un mayor desarrollo de sus
servicios civiles, acompaados por
Costa Rica como caso especial entre
los pases centroamericanos. En el
extremo contrario, la situacin ms
crtica se da en el resto de los pases
centroamericanos, y en los casos de
Bolivia, Per, Paraguay y Ecuador,
donde la politizacin es tan fuerte
que no se logra crear un servicio civil
profesional, y no puede garantizarse
la atraccin y retencin de personal
competente, ni la disponibilidad de
mecanismos de gestin que permitan influir en la conducta laboral de
los funcionarios. El resto de los pases (Venezuela, Mxico, Uruguay,
Colombia,
Argentina)
presentan
sistemas de servicio civil medianamente conformados, pero que no
llegan a consolidarse en trminos de
garantas de mrito y herramientas
de gestin, que permitan una administracin eficiente de los recursos
humanos del Estado.
Ms all de estas tendencias
generales en los servicios civiles a
nivel nacional, queda claro que el
actor burocracia no es un actor
homogneo, sino que conviven distintos tipos de burocracia al interior
de cada pas, con lgicas, criterios y
roles prevalentes
diferenciados.
Esta convivencia de modalidades de

empleo diversas se debe a que el
modelo weberiano tradicional no ha
logrado desarrollarse plenamente en
la Regin, al tiempo que se ha complementado con estrategias de incorporacin de equipos tcnicos
bajo marcos laborales con mayor
flexibilidad.
La tipologa presentada captura esta diversidad a travs del cruce
de dos variables: la autonoma con
que cuenta cada grupo burocrtico
respecto del poder poltico, centralmente en trminos de garantas
contra posibles arbitrariedades; y la
capacidad tcnica para resolver eficientemente los problemas que plantea la gestin.
Los cuatro tipos burocrticos
que surgen de este cruce: burocracia
administrativa, clientelar, paralela y
meritocrtica, tienen caractersticas
distintivas que se asocian con diferentes perfiles en cuanto al posible
rol a asumir en el proceso de formulacin de polticas. Segn el predominio de los tipos burocrticos en
cada pas, el rol de la burocracia
puede abarcar desde el rol de veto
informal, acciones concretas destinadas a bloquear el diseo o implementacin de una poltica o resistencias pasivas dadas por factores de
cultura organizativa, a un rol activo
que pueden implicar, tanto el impulso como la colaboracin y cooperacin para el mantenimiento o mejora
de determinada poltica.
Si bien la tipologa que planteamos tiene fines descriptivos, pa-
37
reciera deseable que los pases de

la Regin busquen acercarse hacia
un modelo de burocracia meritocrtica que les permita desarrollar capacidades estatatales permanentes.
Esto sin perjuicio de que sea necesario contar con alguna dosis de
burocracia paralela a travs de la
cual acercar al Estado las competencias de grupos de expertos, que
por la transitoriedad del proyecto o la
especificidad de su expertez no se
requieran dentro del personal permanente del Estado. A su vez, las
burocracias puramente administrativas deberan evitarse (aunque puedan ser toleradas en reas con funciones netamente operativas), y la
burocracia clientelar debera ser
superada segn las posibilidades del
sistema poltico en cada pas.
centroamericana, y an sin iniciativas de reforma presenta una trayectoria consistente de avances progresivos en la instalacin de criterios de
mrito en el sistema, y fuerte institucionalizacin de la gestin de recursos humanos. As, el sistema que
hoy caracterizamos como burocracia administrativa, tiene posibilidades de moverse hacia el cuadrante
meritocrtico.
Ahora bien, dado el mapa de

niveles diversos de desarrollo de los
servicios civiles y el complejo entramado al interior de cada caso nacional, cules son las perspectivas de
consolidacin de los sistemas de
servicio civil latinoamericanos?
Dentro del grupo con desarrollo intermedio de sus servicios civiles, Venezuela, Argentina y Uruguay
no presentan iniciativas que impulsen la consolidacin de sus sistemas, por lo que se valora negativamente
su
posibilidad
de
consolidacin, a pesar de contar con
enclaves meritocrticos. De todos
modos los tres pases han logrado
algn nivel de instalacin de profesionalizacin en la gestin del personal, as como la institucionalizacin de sus reas de recursos
humanos, con lo que un cambio de
poltica tendra bases en donde anclar un proyecto de cambio.
Los casos de Chile y Brasil,

recurrentemente mencionados como
los ms exitosos en trminos relativos dentro de la Regin, resultan
excepcionales en trminos de su alta
consistencia en cuanto a la poltica
de recursos humanos para el Estado, y el nivel de institucionalizacin
de la gestin del personal. Ambos
aspectos permiten valorar positivamente sus posibilidades de consolidacin como burocracias meritocrticas.
Por su parte, Costa Rica
resulta una excepcin para la Regin
Por otra parte, Colombia y

Mxico alcanzaron tambin algn
desarrollo de sus servicios civiles y
cuentan con estructuras meritocrticas en ciertas reas, pero presentan
situaciones de mejor perspectiva
para su consolidacin a futuro a
partir de iniciativas de reforma en
curso. Los motivos son diferentes en
cada caso, identificando la fuerte
institucionalizacin de la funcin de
recursos humanos en el caso de
Colombia y el impulso poltico dado
a la reforma en el caso de Mxico,
38
Entre los pases con burocracias ms dbiles, que incluyen elementos clientelares y son fuertemente dependientes de las estructuras
paralelas, los casos de El Salvador,
Paraguay, Panam, Honduras, Repblica Dominicana y Bolivia no presentan iniciativas de cambio en curso, mientras que hay movimientos
de reforma en Nicaragua, Guatemala. Tambin se dan iniciativas de
reforma en Per y Ecuador, que se
identifican como burocracias administrativas aunque tambin impactadas por elementos clientelares.
Pero las reformas para los pases de
este grupo, al no estar sostenidas en
cierta consistencia normativa previa
o en la institucionalizacin de reas
que puedan liderarlas, se consideran
con pocas perspectivas de xito.
Los pases de la Regin coinciden en la intencin de desarrollar
sistemas meritocrticos para la gestin de su personal, segn surge de
la Carta Iberoamericana de la Funcin Pblica. Los puntos de partida
para cada pas son diversos, y las
reas a enfatizar difieren segn el
nivel de desarrollo con que cuenten
las normas y prcticas del servicio
civil.
Sin embargo, un tema central
a considerar para todos los pases
de la Regin es que las instituciones
no operan en el vaco, por lo que
para poder transformar los sistemas
de servicio civil se requiere antes
que ninguna otra cosa lograr la generacin de consensos. Los mltiples actores involucrados deben
coincidir en su voluntad y en su
inters para establecer las bases
de un verdadero sistema de servicio civil en estos pases. La nica
manera de garantizar cierto nivel
de legitimidad del sistema de
servicio civil es generar una estrategia consensuada que establezca
reglas claras y aceptada por todos
los actores.
La brecha entre la visin normativa sobre el rol esperado de las
burocracias y la situacin vigente en
los pases latinoamericanos sigue
siendo amplia. La centralidad de
esta institucin para el sistema democrtico y la gobernabilidad hace
que siga siendo vlido todo esfuerzo
que apunte a consolidar burocracias
altamente capaces, neutrales y
orientadas al servicio al ciudadano.
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39
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The institutional foundations
of public policy: a transactions
41

Laura Zuvanic

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A PARTIR DEL CONTRASTE ENTRE EL MODELO NORMATIVO DE BUROCRACIA Y LA

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIN PBLICA; CENTROAMRICA; BUROCRACIA;

las polticas pblicas. Ms all de

Zuvanic, Laura e Iacoviello, Mercedes (2010). La burocracia en Amrica Latina.

incluso un sistema de empleo, se

pervisada por el Congreso, puede

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

basadas en calificaciones tcnicas y

al momento de la cobertura de los

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

lidacin como instituciones profesionales y meritocrticas.

Esta seccin examina en qu

Cul es la situacin actual

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

Objetivos de rendimiento en relacin

Gestin de las Relaciones Humanas y Sociales

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

Este trabajo utiliza hallazgos

Comencemos por la planificacin cualitativa y cuantitativa de los

La construccin de estos sisde informacin enfrenta,

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

En la incorporacin y promocin de funcionarios, los pases presentan diferencias. En efecto, en

tacin. Otros pases, excepcionales,

Los criterios de mrito

Cmo se seleccionan los

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

adems, importantes imprecisiones

organizacin. A travs de la evalua2

desempeo de la tarea como las

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

san en criterios de antigedad ms

de todos modos implican tortuosas

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El grfico refleja la posicin de

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Finalmente, encontramos los

especfico se desvinculan, entonces

Ms all de los mritos, en el

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

la calidad de sus tareas y el servicio

4. Este ndice se construye en base a un

Cmo es, entonces, la capacidad funcional en la Regin?

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

calificaciones mximas por perodo

A pesar de estas tendencias

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

Segn el grfico, Brasil y Chile

la capacidad funcional, la evaluacin

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

Predomina una fuerte diversidad en los criterios de pago para

tores restringidos (Repblica Dominicana), o en el personal bajo estatutos especiales (Honduras).

Qu podemos decir acerca

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

debe ello? En estos pases se observan mltiples criterios de pago

Una primera va, donde las

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

referencia dos niveles de anlisis

Chile y Brasil se destacan:

5. Este ndice surge del promedio ponderado

servicios civiles. En trminos relativos, estos dos pases presentan

ICAP-Revista Centroamericana de Administracin Pblica (58-59): 9-41, 2010

Un segundo grupo de pases

tativos son Panam, El Salvador,