Programa de Accin:

Modelo Integrado de Atencin a la Salud

(MIDAS)
Versin Preliminar

INDICE
I. En dnde estamos.
I.1. El modelo de atencin a la salud actual (MASPA)

II. A dnde queremos llegar

II.1. Definicin conceptual del MIDAS en el marco de la
visin de la SSA para el ao 2025
III. Qu camino vamos a seguir

3
5

9
9
12

III.1. Objetivo

12

III.2. Estrategia de implantacin

12

III.3. Elementos generales de anlisis para la construccin

del Midas

13

III.4. Plan de accin

21

IV. Cmo medimos los avances

21

IV.1. Metas 2006

21

IV.2. Plan de evaluacin costo efectividad del MIDAS

22

I. En dnde estamos
El Plan Nacional de Desarrollo en el apartado de Poltica Social, seala que
dentro del reto de la salud, El gobierno de la repblica tiene el compromiso
de seguir desarrollando los sistemas de salud, as mismo plantea como
compromiso con la salud el que para hacer realidad la democratizacin de
la atencin de la salud, Mxico debe contar con un sistema al que tengan
acceso todos los mexicanos, independientemente de su capacidad de pago;
que responda con calidad y respeto a sus necesidades y expectativas; que
ample sus posibilidades de eleccin; que cuente con instancias sensibles y
eficaces para la presentacin de quejas, y con mecanismos de participacin
en la toma de decisiones. Democratizar es, en suma, construir un sistema
de, por y para la gente.

Mxico debe contar con un sistema

al que tengan acceso todos los
mexicanos, independientemente de
su capacidad de pago; que
responda con calidad y respeto a
sus necesidades y expectativas;
que ample sus posibilidades de
eleccin; que cuente con instancias
sensibles y efectivass para la
presentacin de quejas, y con
mecanismos de participacin en la
toma de decisiones.

Los sistemas de salud a nivel mundial se encuentran en permanentes

procesos de reforma y adecuacin hacia nuevas realidades epidemiolgicas,
sociales y econmicas. La tendencia es buscar el modelo ms eficiente
posible que considere aspectos de equidad, acceso universal a la atencin a
la salud y contencin de costos con altos niveles de calidad.
No existe en ninguna parte del mundo, una frmula o un modelo de atencin
a la salud perfecto, que pueda ser extrapolado a otro pas de manera idntica
al de su pas de origen, mxime cuando se trata de pases con desarrollo
econmico muy diferente.
Cualquier modelo nuevo que se defina tendr ventajas, pero tambin
seguramente arrojar sus inconvenientes; la idea es buscar aquel modelo
sustituto que supere en ventajas al anterior (acceso, calidad, equidad,
eficiencia), logre que las desventajas sean menores (inaccesibilidad, baja
calidad, inequidad e ineficiencia) y dentro de una realidad financiera que
establezca mecanismos de contencin de costos, pero tambin de
incrementos presupuestales, sobre todo con el fin de lograr ajustes en los
rezagos, pero que en el largo plazo deben ser concordantes con el
crecimiento econmico del pas.

Buscar aquel modelo sustituto que

supere en ventajas al anterior
(acceso, calidad, equidad,
eficiencia), logre que las
desventajas sean menores
(inaccesibilidad, baja calidad,
inequidad e ineficiencia) y dentro
de una realidad financiera, que
establezca mecanismos de
contencin de costos, pero tambin
de incrementos presupuestales.

En Mxico, a partir de la dcada de los cuarenta se empez a desarrollar un

Sistema de Salud fragmentado que divide a la poblacin en dos subsistemas,
el de asegurados y el de no asegurados, y dentro de estos dos tambin
subdivisiones mltiples de acuerdo al tipo de institucin o sector prestador
del servicio: Debido a lo anterior, a mediados de los aos ochenta se hizo un
esfuerzo por crear un modelo de atencin a la salud para la poblacin abierta
(MASPA) que pudiese dar cierta homogeneidad y orden a la atencin de la
poblacin no asegurada, es decir la ms pobre; este modelo fue sujeto a una
revisin para impulsar el segundo esfuerzo del federalismo una dcada
despus.

De hecho, el nombre de Poblacin Abierta, slo utilizado en Mxico, se

deriv del hecho de que los servicios de salud para poblacin no asegurada
tambin pudiesen otorgar servicios (gratuitos o subsidiados) a cualquier tipo
de poblacin, an cuando sta contara con seguridad social o privada, fuese
rico o pobre.
El proyecto pretenda desde sus orgenes, generar una estructura del sistema
de salud que, inmersa en la diversidad poltico-geogrfica del pas,
garantizara una cohesin de los servicios dando igualdad a las condiciones
de atencin de la poblacin sin servicios de seguridad social en las diferentes
entidades federativas. Sin embargo, al transcurrir de los aos, tanto debido a
los programas de origen federal, como de las propias circunscripciones
estatales y municipales, se fueron generando traslapes e inequidades que han
producido, como consecuencia, una situacin que hace necesaria una
revisin de las caractersticas del modelo actual para proponer un modelo
innovador que responda a las nuevas exigencias.
En efecto, se requiere una nueva arquitectura de servicios y organizacional
cuyo andamiaje responda a la dinmica actual, tanto poltica como
demogrfica y epidemiolgica en el marco de un federalismo fortalecido,
cooperativo, que en materia de salud comparta una visin y una misin
comn, y en dnde las estrategias prioritarias de orden nacional sean
consensuadas y homogenizadas para potenciar su efecto, y as lograr una
mayor equidad y eficiencia.

Se requiere una nueva arquitectura

de servicios y organizacional cuyo
andamiaje responda a la dinmica
actual, tanto poltica como
demogrfica y epidemiolgica en el
marco de un federalismo
fortalecido, cooperativo, que en
materia de salud comparta una
visin y una misin comn.

El Sistema de Salud enfrenta una serie de rigideces relacionadas con

diversas barreras que impiden la utilizacin racional de los servicios de
salud.
La atencin a la salud en el mbito internacional est pasando de privilegiar
el acto clnico curativo, hospitalario, especializado e institucional a
promover cada da ms la salud preventiva en el medio familiar y en la
comunidad. Por otro lado, los esfuerzos por mejorar la respuesta del sistema
y la satisfaccin de los pacientes con los servicios de salud, pretende acercar
la toma de decisiones y el manejo de los recursos al mbito local y otorgar a
los usuarios mayor capacidad de decisin, incluyendo la libertad de elegir a
su mdico de primer contacto con el sistema.
A tono con esta transicin, la presente administracin propone la adopcin
de un Modelo Integrado de Atencin a la Salud (MIDAS), que retome los
xitos de cobertura alcanzados pero que innovadoramente restablezca la
continuidad de la atencin, basada en compromisos y tendiente a un uso ms
eficiente y racional de los recursos para la salud.

El calificativo Integrado corresponde a la necesidad de plantear las

estrategias para evitar las fragmentaciones en la atencin proporcionada por
las diferentes instancias de la SSA a nivel federal; entre stas y el nivel
estatal y municipal; entre los estados; entre la atencin preventiva y la
curativa; entre la atencin personal y la no personal; entre los niveles de
atencin e, incluso, entre las diferentes instituciones de atencin a la salud y,
entre las instituciones prestadoras de servicios y las formadoras de recursos
humanos para la atencin.
I. 1. El modelo de atencin a la salud actual.
Se basa en la adopcin de la estrategia de Atencin Primaria de la Salud e
incluye como elementos fundamentales para la organizacin y prestacin de
los servicios: la coordinacin interinstitucional e intersectorial, la atencin a
la salud familiar, la participacin activa de la comunidad y la interrelacin
de los recursos institucionales y comunitarios.
Ha tenido como propsito, mejorar el nivel de salud de la poblacin a travs
de estrategias que permitan la cobertura total, con servicios integrales, de
calidad homognea y fortaleciendo las acciones a los grupos de mayor
riesgo, con el objetivo de lograr la ptima organizacin y el funcionamiento
de los Servicios Estatales de Salud para asegurar a la poblacin la
disponibilidad y acceso a servicios de salud de calidad, con plena
satisfaccin de los usuarios y de los prestadores de servicios.

El modelo de atencin a la salud

actual.
Se basa en la adopcin de la
estrategia de Atencin Primaria de
la Salud e incluye como elementos
fundamentales para la organizacin
y prestacin de los servicios, la
coordinacin interinstitucional e
intersectorial, la atencin a la salud
familiar, la participacin activa de la
comunidad y la interrelacin de los
recursos institucionales y
comunitarios.

La responsabilidad de la operacin de los servicios de salud recae en la

Jurisdiccin Sanitaria, Unidad Tcnico-Administrativa desconcentrada de
los Servicios Estatales de Salud, a la que se le asignan recursos para realizar
acciones integrales de salud pblica, atencin mdica y regulacin sanitaria.
Tiene como marco de referencia una regionalizacin operativa que conforma
reas geodemogrficas delimitadas por caractersticas tnicas, culturales,
econmicas, polticas, sociales, ambientales y de desarrollo comunes, con el
fin de planificar la prestacin de los servicios, hacer uso ptimo de los
recursos y poder responder a las necesidades particulares de atencin a la
salud de la regin.
Plantea la conformacin de redes de servicios para lograr la integralidad de
la atencin a la poblacin, requiriendo de un sistema de interrelacin que
permite complementar los servicios que prestan las unidades, sin necesidad
de aumentar la capacidad instalada ni los recursos humanos existentes. Lo
anterior sobre la base de un sistema de referencia que fue propuesto como un
procedimiento de enlace y coordinacin entre las unidades operativas de los
tres niveles de atencin que conforman la red de servicios. Su objetivo
principal fue facilitar el envo de pacientes de una unidad operativa a otra de
mayor complejidad o viceversa. Va ms all de los lmites regionales y de

Plantea la conformacin de redes

de servicios para lograr la
integralidad de la atencin a la
poblacin, requiriendo de un
sistema de interrelacin que
permite complementar los servicios
que prestan las unidades, sin
necesidad de aumentar la
capacidad instalada ni los recursos
humanos existentes.

los mbitos institucionales, para garantizar el acceso a los servicios de salud

en beneficio del paciente referido.
Dispone de un sistema de vigilancia epidemiolgica que brinda la
informacin sobre la existencia de riesgos y daos a la salud, as como de los
factores condicionantes y
determinantes de los mismos para tomar,
oportuna y adecuadamente, las medidas de intervencin que correspondan.
Algunos de los xitos del MASPA han sido:
Ser el primer esfuerzo organizacional de la infraestructura en salud para
poblacin no asegurada.
Lograr la cobertura geogrfica en prcticamente la totalidad del pas.
Consolidar la operacin del sistema de vigilancia epidemiolgica y de
registros nominales a nivel sectorial.
Constituirse como un instrumento fundamental para el proceso de
descentralizacin de los servicios de salud
Formalizar la competencia en materia de salubridad local a los servicios
estatales de salud y las jurisdicciones sanitarias.
Promover la adecuacin de las instalaciones, insumos y personal a los
determinantes demogrficos, geogrficos y epidemiolgicos de la
localidad o jurisdiccin.
Para apoyar la operacin de los servicios, ha favorecido la conformacin
de un paquete bsico de servicios de salud.
Con el marco referencial del MASPA, las 31 entidades federativas y el
Distrito Federal han formulado sus modelos estatales de atencin para la
poblacin no asegurada.

El MASPA es el primer esfuerzo

organizacional de la infraestructura
de salud para la poblacin no
asegurada. Muestra durante su
vigencia algunos xitos, pero al
transcurrir de los aos, se han
generado traslapes, inequidades y
falta de calidad en la atencin.

Por otra parte algunas limitaciones y problemas a nivel federal y estatal son:
El MASPA pretenda generar una estructura del sistema de salud que
garantizara una cohesin de los servicios, dando igualdad a las
condiciones de atencin de la poblacin sin seguridad social; al
transcurrir los aos, se han generado traslapes, inequidades y falta de
calidad en la atencin.
El funcionamiento actual es segmentado, privilegia la atencin mdica
individualizada y curativa y se ha desarrollado bajo esquemas
centralizados y verticales.
El MASPA no ha impactado ms all de la atencin primaria, y dej
fuera de su alcance al nivel hospitalario, as como a otras instituciones de
salud.
El sistema de referencia y contrarreferencia entre niveles de atencin ha
tenido un funcionamiento deficiente lo que ha ocasionado que se brinden
servicios de salud en el segundo y tercer nivel de atencin, que de origen
corresponden al primer nivel de atencin.
El sistema de logstica de insumos contina siendo deficitario.

 Los procesos formales de seguimiento y evaluacin han sido

insuficientes.
Su aplicacin ha sido heterognea, por insuficiencias en la difusin y la
capacitacin.
A fin de mostrar los anterior se esquematiz el MASPA desde una
perspectiva terica y otra funcional; la comparacin se establece a partir de
los niveles alcanzados por los componentes del modelo en cuanto a su
integracin, implementacin, operacin y/o funcionamiento. Los niveles
considerados en la comparacin se ilustran de dos maneras, por un lado, con
tonalidades, de tal manera que el tono claro seala aquellos componentes
que han alcanzado una completa integracin o funcionalidad; en tanto que el
tono intermedio indica que la integracin o funcionalidad es parcial y,
finalmente, el tono intenso identifica aquellos componentes que requieren de
mayor atencin y trabajo para lograr su integracin o funcionalidad.
El esquema terico (figura 1) se basa en el modelo propuesto en el ao de
1995; en l se puede observar cmo en torno a la Atencin Primaria de
Salud (APS), principal estrategia de atencin a la salud, los Sistemas Locales
de Salud deberan presentar una perfecta integracin en sus componentes
Institucional y Comunitario los que funcionaran dentro de una ptima
Coordinacin Institucional, Intersectorial y Sectorial. En el esquema se
presentan operando en plenitud los componentes de eficacia, eficiencia,
calidad, equidad, integralidad, accesibilidad, universalidad y flexibilidad en
la prestacin de los servicios de salud, el tono intenso es el predominante en
la figura y las distancias entre los componentes es nula.
TEORICO (figura1)
MEJORAR EL NIVEL DE SALUD DE LA POBLACI

LOGRAR LA PLENA SATISFACCI

N DE LOS USUARIOS
Y LOS PRESTADORES DE SERVICIOS

CALIDAD

EFICACIA

APS

EQUIDAD

INTEGRALIDAD
ACCESIBILIDAD

EFICIENCIA

UNIVERSALIDAD
FLEXIBILIDAD

Por otra parte, se complementa el anlisis considerando la distancia que hay

entre las flechas en las que se representan los componentes del modelo y el
centro del modelo, de tal suerte que una menor distancia o separacin entre
ellos representa que el grado que falta para que se integren o funcionen es
mnimo en tanto que una mayor distancia implica tambin mayor esfuerzo
para lograr ese objetivo.
En la versin funcional del MASPA que se presenta en la figura 2, se
analiza la situacin que presentan actualmente los componentes del modelo.
En este caso tambin se aplican las modalidades de color y distancia
descritas antes para ilustrar el nivel de integracin o funcionalidad de los
componentes.
Como se puede observar, la estrategia de APS se encuentra operando y se
aplica por los Sistemas Locales de Salud, por lo tanto, el tono de tales
elementos es claro; sin embargo, sus componentes Institucional y
Comunitario, an cuando se han venido realizando esfuerzos cada vez ms
constantes por integrarlos, siguen presentando una falta de coordinacin en
sus respectivas acciones.
Adicionalmente se observan brechas importantes en el resto de los
componentes, que presentan un funcionamiento limitado.
FUNCIONAL (figura 2)
MEJORAR EL NIVEL DE SALUD DE LA POBLACI

LOGRAR LA PLENA SATISFACCI

N DE LOS USUARIOS
Y LOS PRESTADORES DE SERVICIOS

CALIDAD

EFICACIA

APS

EQUIDAD

EFICIENCIA

UNIVERSALIDAD

INTEGRALIDAD

ACCESIBILIDAD

FLEXIBILIDAD

II. A dnde queremos llegar.

II. 1. Definicin conceptual del MIDAS en el marco de la visin de la
SSA para el ao 2025.
El MIDAS ser un modelo de atencin que separe las funciones de
financiamiento y prestacin de servicios, propiciar la autonoma de gestin
hospitalaria, integrar la operacin de todos los servicios de salud en sus
diferentes niveles, crear redes virtuales de instituciones y unidades de
salud, deber tender a evitar duplicidades y traslapes, favorecer el uso
eficiente y racional de los recursos pblicos para la salud; se basar en
compromisos y estar orientado al usuario, incrementar la capacidad
resolutiva del primer nivel y el acceso a niveles ms complejos del sistema y
articular el cuidado profesional con el autocuidado, reconociendo nuevos
espacios fsicos para la atencin de la salud, como sera el hogar, y
favoreciendo la participacin ciudadana, comunitaria y de las autoridades
locales en los procesos de toma de decisiones para la prestacin de servicios
de salud.
En el siguiente cuadro, se identifican las principales debilidades del
MASPA, como punto de partida para delimitar lo que se espera que supere
el MIDAS para 2025.
Caractersticas del modelo actual y del MIDAS
Estado actual
Modelo de Atencin a la Salud
para Poblacin Abierta (MASPA)
Modelo segmentado
Atencin individualizada

Curativa
Centralizado y vertical
Ineficiente
Inequitativo
Calidad baja y heterognea

Mezcla funciones de
Regulacin, Financiamiento y
Prestacin de servicios
Atencin por sectores e
instituciones, acceso a grupos
Subsidia la oferta

Visin 2025
Modelo Integrado de Atencin a la
Salud (MIDAS)
Modelo integrado
Atencin individual, familiar y
comunitaria
Preventivo y curativo
Descentralizado y horizontal
Eficiente
Equitativo
Calidad alta con variaciones
aceptables
Separa funciones de Regulacin,
Financiamiento y Prestacin de
servicios

Visin 2025 del MIDAS

Ser un modelo de atencin que
separe las funciones de
financiamiento y prestacin de
servicios, propiciar la autonoma
de gestin hospitalaria, integrar la
operacin de todos los servicios de
salud en sus diferentes niveles,
crear redes virtuales de
instituciones y unidades de salud,
evitar duplicidades y traslapes,
favorecer el uso eficiente y
racional de los recursos pblicos
para la salud; se basar en
compromisos y estar orientado al
usuario, incrementar la capacidad
resolutiva del primer nivel y el
acceso a niveles ms complejos
del sistema y articular el cuidado
profesional con el autocuidado,
reconociendo nuevos espacios
fsicos para la atencin de la salud,
como sera el hogar, y
favoreciendo la participacin
ciudadana, comunitaria y de las
autoridades locales en los
procesos de toma de decisiones
para la prestacin de servicios de
salud.

Universalizacin del acceso de la

poblacin a servicios de salud
Subsidia la demanda

Hacia el ao 2025 el MIDAS ser un modelo integrado, de atencin al

individuo, la familia y la comunidad, preventivo y curativo, descentralizado,
horizontal, eficiente y de elevada calidad.
El MIDAS brindar un esquema de atencin basado en las necesidades de la
poblacin, es decir en la demanda, lo cual se traduce en un aumento en la
calidad, en el acceso real a estos servicios, principalmente en aquellos
situados en reas rurales y marginadas distantes, en dnde la poblacin
valora la calidad del servicio en trminos de la presencia del mdico en la
unidad de salud de primer nivel, cuando a ste se le requiere.
Al integrar instituciones en un solo modelo funcional (no estructural) que
incremente la equidad en la atencin, sin hacer una discriminacin a priori
de la poblacin que los requiere, independientemente de su nivel de
ingresos, el poder acceder a un servicio estar determinado por su situacin
de salud y no por su situacin laboral.
Modelo Integrado de Atencin a la Salud (MIDAS)
El esquema que se presenta en la figura 3, es una propuesta para anlisis y
plantea que, el Modelo Integrado de Atencin a la Salud (MIDAS)
considerar que la atencin proporcionada a la poblacin incluir no
nicamente aspectos preventivos, curativos y rehabilitatorios; sino que
tambin deber involucrar al individuo, la familia y la comunidad en todas
las acciones de prestacin de los servicios, retomado esto como uno de los
principales elementos conceptuales del anterior modelo.

El MIDAS brindar un esquema de

atencin basado en las
necesidades de la poblacin, al
integrar instituciones en un solo
modelo funcional (no estructural)
que incremente la equidad en la
atencin, sin hacer una
discriminacin a priori de la
poblacin que los requiere,
independientemente de su nivel de
ingresos, el poder acceder a un
servicio, estar determinado por su
situacin de salud y no por su
situacin laboral.

El funcionamiento de la atencin integral se regir por el cumplimiento de

las necesidades que en equidad, calidad, eficiencia y proteccin financiera
la poblacin demande. En la prestacin de los servicios se establecer la
coordinacin indispensable para disponer de una red de servicios en la que
interacten al mismo nivel los componentes Institucional, Comunitario y el
de las instituciones no gubernamentales relacionadas con los servicios de
salud, de tal manera que sea ms eficiente el uso de los servicios. El MIDAS
considerar fundamental que la gestin de la prestacin de servicios de salud
se regule mediante la separacin de las funciones de financiamiento y de
prestacin de los mismos para, de esta manera, optimizar los recursos con
los que cuenta el Sector.

10

Modelo Integrado de Atencin a la Salud ( MIDAS)

Propuesta de esquema para anlisis (figura 3)
EVITAR FRAGMENTACIONES EN LA ATENCI
PROPORCIONADA POR LAS DIFERENTES
INSTANCIAS DE LA SSA, ENTRE LAS
DIFERENTES INSTITUCIONES DE ATENCI
LA SALUD Y PRESTADORAS DE SERVICIOS.

N
NA

P
FI ROT
NA E
NC CC
IE IN
RA
D
A

CA

D
LI

DA

UI

EQ

ATENCI N
INTEGRAL

COMPONENTE INSTITUCIONAL:
PBLICA
NO GUBERNAMENTAL
MEDICINA ALTERNATIVA

IA

NC

IE

IC

EF

COMPONENTE COMUNITARIO:
MEDICINA FORMAL
MEDICINA TRADICIONAL

REDES VIRTUALES DE
PRESTACI N DE SERVICIOS

El funcionamiento de la atencin
integral se regir por el
cumplimiento de las necesidades
que en equidad, calidad, eficiencia
y proteccin financiera la
poblacin demande.

COORDINACI N Y COOPERACI N
ENTRE INSTITUCIONES, GRUPOS
DE AUTOAYUDA Y ONG S

FINANCIAMIENTO

FUNCIONES

PRESTACI N
DE SERVICIOS

REGULACI N

11

III. Qu camino vamos a seguir

III. 1. Objetivo.

Avanzar hacia un Modelo Integrado de Atencin a la Salud,

mediante la participacin activa de las diferentes instancias
relacionadas con la salud.

III. 2. Estrategia de implantacin.

Se conformar un grupo de trabajo integrado por representantes de las
diferentes reas de la SSA bajo la coordinacin operativa de la Direccin
General de Equidad y Desarrollo de la Subsecretara de Innovacin y
Calidad.
Se integrar un grupo consultor integrado por ex-secretarios de salud
estatales, secretarios de salud actuales y expertos. Se propiciar la
realizacin de grupos focales en diferentes entidades de la Repblica para
obtener y validar la informacin necesaria para el anlisis y el rediseo.
Al interior de la reas superiores de la Secretara de Salud se buscarn las
aportaciones para la construccin del modelo.
Durante el proceso se harn presentaciones de avance al Gabinete del
Secretario de Salud para recibir sugerencias.

Para lograr la construccin del

MIDAS se realizar una amplia
consulta a los diferentes actores
sociales que estn relacionados
con la salud.

Se buscar el consenso paulatino de todos los Secretarios de Salud estatales

en la medida en la que la propuesta vaya requiriendo definiciones crticas.
Una vez que se tenga una primera versin aprobada en principio por todos
los participantes hasta ese momento, se someter a consideracin del
Consejo Nacional de Salud.
Dada la necesidad de la coordinacin funcional de todas las instituciones del
sector para lograr el modelo integrado, ser esencial realizar una amplia
consulta entre los diferentes actores sociales.
De esta manera, el diseo ser configurado mediante un amplio consenso, un
profundo anlisis y de manera gradualmente incluyente.

12

Secretar ios de Salud

Subsecretara
de
Innovacin y
Calidad

RED

Exsecretarios de Salud
Expertos
Subsecretara
Sub
secretara de
de Prevencin
Prevencin yy
Proteccin de la Salud

Gabinete del Secretario de Salud

Consejo Nacional de Salud
IMSS,
ISSSTE,
PEMEX,
Colegios y de
IMSS,
ISSSTE,
Privados,
ColAcademias,
egios y Asociaciones
Profesionales
de la Saluddey la
servicios
Profesionales
Salud privados
Instituciones formadoras de recursos humanos
Proveedores
Proveedores
de recursos
(SHCP,
(SHCP,
Industria
Industria
farmacutica,
farmacutica,
AMIS)
AMIS), etc.

III. 3. Elementos generales de anlisis para la construccin del MIDAS

Se presentan a continuacin los aspectos que debern ser analizados y, de
esta manera considerados para el rediseo del MASPA hacia un Modelo
Integrado de Atencin a la Salud;
Se considera la participacin interinstitucional, buscando consensos con las
instancias responsables de la operacin de los servicios y hacindolo
adaptable a los perfiles demogrficos, sociales, econmicos y
epidemiolgicos de las diferentes entidades federativas. Adems, debe
incluir una activa participacin social que se integre a los esfuerzos
gubernamentales.

13

INDICE PRELIMINAR DE CONTENIDOS PARA ANALISIS

1.- Poblacin
1.1. Anlisis del comportamiento demogrfico y epidemiolgico 1970 - 2025.
1.1.1. Poblacin segn edad y sexo
1.1.2. Poblacin urbana, suburbana y rural.
1.1.3. Grupos Especiales de Poblacin.
1.1.3.1.
Indgenas.
1.1.3.2.
Mujeres.
1.1.3.3.
Adultos en plenitud.
1.1.3.4.
Nios.
1.1.4. Segn derechohabiencia
1.1.5. Cobertura real con servicios pblicos por niveles de atencin
1.1.6. Con acceso a seguros de gastos mdicos mayores
1.1.7. Clasificacin por niveles de marginacin, de bienestar y/o pobreza
2. Integracin de Recursos
2.1. Humanos (anlisis cuantitativo y cualitativo)
2.1.1. Personal en contacto directo con usuarios
2.1.2. Personal de estructuras administrativas
2.1.3. Capacitacin del personal
2.1.4. Estmulos al personal
2.1.5. Relaciones laborales
2.1.6. Condiciones Generales de trabajo
2.1.7. Formacin y condiciones de empleo
2.1.8. Becarios
2.2. Fsicos (anlisis cuantitativo y funcional de las instalaciones)
2.2.1. Unidades de primer contacto con los servicios, segn tamao
2.2.2. Unidades hospitalarias, segn tamao
2.3. Materiales
2.3.1. Medicamentos, biolgicos, materiales de curacin, e instrumental
2.3.2. Determinacin de necesidades
2.3.3. Adquisicin
2.3.4. Logstica de distribucin
2.3.5. Manejo de inventarios
2.3.6. Equipamiento (anlisis cuantitativo y funcional )
2.3.7. Mantenimiento predictivo, preventivo y correctivo
2.3.8. Normatividad vigente
2.4. Financieros (racionalidad de la asignacin presupuestal y su
administracin y aplicacin en el logro de objetivos)

14

3. Medicin del desempeo

3.1. Productividad de los recursos
3.1.1. Servicios otorgados por tipo (Paquete, programas, otros)
3.1.2. Cobertura
3.1.3. Accesibilidad
3.1.4. Utilizacin
3.1.5. Continuidad de la atencin
3.2. Sistema informtico
3.3. Sistema de informacin
3.4. Sistema de evaluacin
3.4.1. Grupos relacionados con el diagnstico (GRD)
3.5. Calidad
3.5.1. Indicadores de Calidad
3.6. Normatividad Vigente
4. Diseo organizacional
4.1. Funciones de los Servicios de Salud
4.1.1. Modulacin
4.1.1.1.
Desarrollo del Sistema
4.1.1.2.
Coordinacin
4.1.1.3.
Diseo Financiero
4.1.1.4.
Regulacin
4.1.1.5.
Proteccin al consumidor
4.1.2. Financiamiento
4.1.3. Articulacin
4.1.3.1.
Entre poblaciones y prestadores
4.1.3.2.
Entre prestadores de servicios y financiadoras
4.1.4. Prestacin de Servicios
4.2. Modelos de Sistemas de Salud
4.2.1. Con separacin de Funciones
4.2.2. Sin separacin de Funciones
4.3. Autoridad (asignacin, distribucin)
4.4. Definicin de responsabilidades
4.5. Coordinacin
4.6. Mecanismos de control
4.7. Estandarizacin
4.8. Formalizacin
4.9. Incentivos
4.10. Criterios y procedimientos para la administracin de los servicios de salud.

15

5. Polticas pblicas en Salud y regulacin para la rectora del modelo por

parte de la SSA a nivel federal
5.1. Equidad
5.2. Calidad
5.3. Proteccin Financiera
5.3.1. Seguro Popular
5.4. Regulacin Sanitaria
5.5. Salud Pblica
5.6. Planeacin y presupuesto
5.7. Presupuesto de Egresos de la Federacin
5.7.1. Porcentaje del PIB en Salud
5.7.2. Definicin de Presupuestos del Sector
5.7.3. Vas de transferencia de recursos descentralizados (ramo)
5.8. Estructura y responsabilidades de los niveles administrativos para la
implantacin del modelo
6. Aspectos Jurdicos para la implementacin del MIDAS
6.1. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
6.2. Ley General de Salud
6.3. Leyes Estatales de Salud
6.4. Acuerdo de Descentralizacin
6.5. Revisin del Contrato Colectivo de los Trabajadores de la SSA
6.6. Otras relacionadas con los servicios pblicos y privados
7. Programa Nacional de Salud 2001 2006 y MIDAS
7.1. Lnea de accin 8.1: Reorientar las acciones de salud al medio familiar y
comunitario.
7.1.1. Concientizacin de la ciudadana sobre el derecho y la obligacin de
los pacientes a intervenir activamente en su propia atencin, desde las
etapas preventivas hasta la rehabilitacin.
7.1.2. Creacin de servicios de atencin comunitaria y domiciliaria
7.1.3. Fortalecimiento de las unidades mdicas de atencin y seguimiento
domiciliario de los pacientes terminales
7.1.4. Fortalecimiento de los servicios ambulatorios en los hospitales y de
los centros de da.
7.1.5. Fomento de la participacin de las ONG en las actividades de
promocin de conductas saludables.
7.1.6. Creacin de mecanismos de apoyo para la atencin y el cuidado
familiar y comunitario de los enfermos mentales, los enfermos
crnicos, los adultos mayores y los discapacitados.
7.1.7. Atencin de usuarios independientemente de su derechohabiencia
7.1.8. Promocin de la incorporacin familiar a seguro de salud.

16

7.2. Lnea de accin 8.2: Fortalecer la capacidad resolutiva del primer nivel de
atencin.
7.2.1. Mejoramiento del abasto de medicamentos e insumos esenciales en
las unidades y farmacias de primer nivel
7.2.2. Capacitacin del personal activo en la atencin de los padecimientos
que constituyen los principales motivos de consulta, incluyendo a las
enfermedades emergentes (diabetes, hipertensin, depresin) y las
lesiones.
7.2.3. Revisin de la estructura organizativa de las unidades de primer nivel
para adaptar los horarios de consulta y la organizacin de las
actividades de preconsulta a las necesidades de los usuarios.
7.2.4. Actualizacin de los sistemas de referencia y contrarreferencia
7.3. Lnea de accin 8.3: Promover la autonoma de gestin hospitalaria y la
gestin por contrato.
7.3.1. Transicin gradual de la asignacin de recursos sobre una base
histrica a una asignacin presupuestal basada en acuerdos de gestin
en los que se definan la poblacin que habr de cubrirse, los
parmetros de asignacin per capita, el paquete de beneficios, las
partidas presupuestales que tendrn un manejo desconcentrado y las
metas tanto de cobertura como de calidad.
7.3.2. Incorporacin a los acuerdos de gestin de apartados que detallen las
caractersticas de los servicios que habrn de ofrecerse y de los
recursos humanos que habrn de prestarlos; los programas de calidad;
los mecanismos para proteger los derechos de los usuarios, y los
procedimientos de revisin y modificacin de los acuerdos.
7.4. Lnea de accin 8.4: Crear mecanismos de compensacin entre el gobierno
federal y las entidades federativas.
7.4.1. Adecuacin del marco jurdico de las instituciones prestadoras de
servicios de salud para facilitar su integracin funcional mediante la
oferta de la capacidad excedente.
7.4.2. Desarrollo de mecanismos y parmetros comunes de costeo,
programacin y control presupuestal para facilitar la interaccin
administrativa de las instituciones prestadoras de servicios.
7.4.3. Promocin de acuerdos de colaboracin y transferencia de recursos
entre entidades federales e instituciones del sector.
7.4.4. Creacin de un fondo especial de compensacin entre unidades
prestadoras de servicios de las diversas instituciones y entidades
federativas

17

7.5. Lnea de accin 8.5: Optimizar la capacidad instalada.

7.5.1. Desarrollo de un marco regulatorio que promueva la racionalizacin
de la capacidad instalada y una mayor interaccin entre instituciones
y entidades para la oferta de servicios excedentes.
7.5.2. Evaluacin en todos los hospitales del sector pblico de su capacidad
instalada por servicio y el diseo de mecanismos para ofertar
eficazmente la capacidad excedente
7.5.3. Diseo de incentivos relacionados con la oferta de capacidad
excedente que beneficien a la institucin, a la unidad mdica y a los
trabajadores.
7.5.4. Diseo de mecanismos de pago cruzado entre las instituciones y
entidades que permitan las transferencias de recursos.
7.5.5. Diseo y establecimiento de un sistema de precios contables
homogneo que facilite la transferencia de costos.
7.6. Lnea de accin 8.6: Crear redes virtuales para la prestacin de servicios
de salud.
7.6.1. Diseo de planes de fortalecimiento de la infraestructura de
comunicaciones del sector salud.
7.6.2. Introduccin paulatina de sistemas computarizados para el manejo
integral de los pacientes en todos los hospitales del sector.
7.6.3. Diseo de experiencias piloto de redes virtuales en mbitos
geogrficos relativamente grandes que incluyan diversos niveles de
atencin.
7.6.4. Creacin de unidades virtuales de admisin que cuenten con
informacin centralizada sobre camas disponibles por especialidad,
que permitirn reducir tanto la capacidad ociosa como la saturacin
hospitalaria.
7.7. Lnea de accin 8.7. Financiamiento estratgico para la equidad y
desarrollo con calidad en salud (PROCEDES)
7.7.1. Equidad en Calidad y Acceso a Servicios de Salud
7.7.2. Financiamiento, para que en el marco del fortalecimiento del
federalismo, se alcance una mayor eficiencia en el uso de los recursos
pblicos en salud
7.7.3. Financiamiento para el diseo y desarrollo de proyectos y de modelos
innovadores

18

Para la construccin del MIDAS es fundamental, lo constituye el anlisis de

las diferentes perspectivas y prcticas vinculadas a la equidad en dos
dimensiones: una horizontal (de qu modo las personas son iguales) y otra
vertical (de qu modo son diferentes). Los hacedores de poltica que se
preocupan ms por la equidad de acceso y utilizacin tienden a concentrarse
en la dimensin horizontal, es decir, en obtener igual acceso de acuerdo a
las necesidades. En otras palabras, las personas con las mismas necesidades
de salud deberan tener el mismo acceso y recibir igual tratamiento. El
supuesto aqu es que si esta dimensin de la equidad se lograra, el sector
salud estara desempeando su rol de reducir las desigualdades del sistema.
Por su parte , aquellos interesados en la equidad en el financiamiento tienden
a centrarse en la dimensin vertical, servicios financiados de acuerdo a la
capacidad de pago, es decir, que las personas con diferente capacidad de
pago deberan hacer, correspondientemente, pagos diferenciales.

Dos dimensiones de la equidad

Desigualda
Diferentes
necesidades
de salud

Igualda

Diferentes
ingresos

Iguales
necesidades
de salud

Todos aquellos con el mismo

problema de salud reciben el
mismo tratamiento

Diferentes
ingresos

Todos aquellos con el mismo

ingreso pagan lo mismo

Resultados de
equidad

Personas ms enfermas obtienen mayor atencin

Personas ms pobres pagan menos

Tomado de USAID, Iniciativa Reforma Sector Salud (1999). Gua bsica de poltica: Toma de
decisiones para la equidad en la reforma del sector salud, 8.

19

Otros aspectos a considerar se pueden observar en el siguiente esquema, ya

que ciertas condiciones como el status sanitario, la situacin econmica y el
sistema poltico de un pas, crean los parmetros bsicos para la provisin y
el financiamiento de los servicios de salud. La evaluacin de estas
condiciones desde la perspectiva de la equidad conduce a menudo a que un
pas tome decisiones para desarrollar una estrategia de reforma que mejore la
equidad. La interaccin de las estrategias de provisin y financiamiento crea
los resultados indicados.
La figura simplifica muchos de los procesos de retroalimentacin que
realmente tienen lugar en el desarrollo y refinamiento de una poltica de
equidad como parte de la agenda de reforma de la salud de un pas.
Reforma del sector salud y polticas de equidad
Condiciones bsicas

Decisiones de Reforma

Status de Salud
Tipo de servicios requeridos

Estrategia de equidad en la provisin del servicio

Situacin socioeconmica
Cantidad de recursos disponibles.
Tamao y caractersticas del grupo
focalizado

Situacin Poltica
Intereses y nmero de participantes
en el sistema. Estructura y procesos
de gobierno

Sistema de provisin de servicios

Cobertura, acceso geogrfico,
Calidad, servicios de apoyo, sistemas
de informacin y gestin, estructura
descentralizada

Mtodos de financiamiento de la
salud
Generacin y fuentes de
financiamiento. Asignacin de
recursos

Decisiones de poltica
Cul es el grupo
focal?
Qu servicios se
garantizan?
Qu proveedores
deben servir al grupo
focal?

Decisiones de
implementacin
Quines deben
identificar a los grupos
elegibles?
Que arreglos
institucionales deben
acordarse con
proveedores?
Que mtodos de
monitoreo e indicadores
deben utilizarse?

Resultados

Decisiones de provisin
del servicio
Mejor acceso
geogrfico.
Menores tiempos de
espera.
Mejora en la calidad.
Mejor cantidad de horas
en las instalaciones
Mejores actitudes de los
trabajadores de la salud

Estrategia de equidad para el financiamiento

Decisiones de poltica
Que fuentes, mtodos de financiamiento
de los servicios para el grupo focal.?
Que cambios de asignacin de recursos
se requieren en el nivel central?
Cual es el rol del financiamiento en el
nivel central y local vs el comunitario?

Decisiones de implementacin
Qu mtodos de subsidio, pagos e
incentivos deben utilizarse?
Qu mtodo de asignacin de
recursos debe utilizarse?
Cules son las instituciones y los
requerimientos?
Cual es el costo? Cul el precio
adecuado a pagar por el servicio?

Utilizacin ms
igualitaria por
parte del grupo
focalizado

Mejora en la
estructura de
incentivos a
proveedores para
la atencin de los
grupos
focalizados

Monitoreo, evaluacin y retroalimentacin

Modificado de USAID, Iniciativa Reforma Sector Salud (1999). Gua bsica de poltica: Toma de decisiones
para la equidad en la reforma del sector salud., 12.

20

III. 4. Plan de accin

Lo que se presenta a continuacin corresponde a las actividades generales
planteadas para el perodo 2002 a 2006, mismas que podrn ser ajustadas
conforme se incorporen los grupos de anlisis para su construccin.
Durante 2002 y 2003 se realizarn todas las acciones necesarias para la
planeacin y diseo, el anlisis, los consensos y la consulta a actores
sociales, constituirn las actividades fundamentales para avanzar en la
construccin del MIDAS, a finales de este periodo ser necesario contar con
algn o algunos estados que implementen el MIDAS para estar en
posibilidades de realizar los ajustes que se detecten como oportunidades para
su integracin correspondiente.
Para el 2004 se estima que podra generalizarse el modelo en todo el pas y
se buscar la consolidacin durante 2005 y 2006
Cronograma para el desarrollo del MIDAS en el 2002 2006
ACTIVIDAD

2002 2003 2004 2005 2006

Planeacin y diseo

Anlisis, consensos, consulta actores

sociales.
Implementacin en estados piloto

Implementacin en todos los estados

Consolidacin

X
X
X
X

IV. Cmo medimos los avances

IV. 1. Metas 2006

Modelo que funciona de manera integrada en al menos 15 Entidades

Federativas
Atencin familiar basada en estrategias de participacin comunitaria
Atencin mdica preventiva fortalecida
Modelo descentralizado en todas las entidades
Separacin de funciones de Regulacin, Financiamiento y Prestacin de
servicios de salud en al menos 15 Estados de la Repblica

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IV. 2. Plan de evaluacin costo-efectividad del MIDAS

El MIDAS considera la puesta en marcha del esquema de evaluacin
planteado en el Programa Nacional de Salud que:
Har nfasis en los resultados,
Tendr carcter comparativo,
Se aplicar en los niveles municipal, estatal y nacional, y
Ser utilizado para el ajuste permanente de las polticas y programas
de salud.
Este esquema utilizar dos tipos de indicadores:
Indicadores agregados para medir el impacto del sistema en las
condiciones de salud de la poblacin, la calidad de los servicios y el
grado de proteccin financiera con la que cuentan los ciudadanos, e
Indicadores de metas intermedias, procesos y recursos para medir el
desempeo de los programas y servicios.
Tomar en cuenta la magnitud de los cambios en los indicadores del periodo
evaluado y la reduccin de las inequidades.

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