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PLANIFICACION y GOBIERNO
Carlos Matus
Economista de la Universidad de Chile.

Tomado de Carlos Matus, Adi6s, seor Presidente, Editorial Pomaire, Caracas, 1987.
El autor ha sido docente de poltica econmica en los cursos de postgrado de la Cepal
y el llpes y director de varias misiones de asesora en pases latinoamericanos.

La planificacin general de la accin de un Gobierno es til slo en la

medida en que se transforma en un clculo que precede y preside la
accin del mismo en el da a da. Es decir, llega a ser un proceso
prctico.
Sin embargo, la ms superficial observacin de los procesos de Gobierno en los pases latinoamericanos nos muestra, con distintos
matices e intensidad, un claro distanciamiento entre los planes ofrecidos como promesas y el proceso real de discusin y toma de decisiones que gua la accin diaria de los gobernantes.
Me propongo argumentar que esta ineficacia de la planificacin general facilita y estimula un estilo de gobierno dominado por la cotidianidad intrascendente y la imprevisin, donde las muestras ms
significativas de vitalidad se identifican con reacciones espasmdicas tardas para enfrentar los problemas que explotan ante nuestra
vista. Este clculo improvisado en la coyuntura se convierte en una
alternativa superficial a la planificacin formal.
Toda prctica de planificacin

es una combinacin dosificada de

clculo previsivo que se prealimenta de una simulacin constante del

futuro y de clculo reactivo que se retroalimenta de la constatacin de
los problemas agravados o atenuados. Pero el estilo de Gobierno
dominante en nuestros pases casi no deja espacio a la previsin y
agota todas sus energas gestando respuestas inmediatistas a los
problemas ya acumulados que muestran seales de trasponer los
lmites que marcan el deterioro de la adhesin popular.
Creo que es de la mayor importancia desentraar la naturaleza de
esta divergencia entre Gobierno y Planificacin, porque ella, ms all

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CUADERNOS DE ECONOMA 23

de las ideologas que sustentan los distintos proyectos polticos de

gobierno, genera ineficacia en la accin y un dficit de credibilidad
de la poblacin en sus dirigentes que, en ltima instancia, amenaza
al sistema democrtico. La poblacin latinoamericana tiene cada vez
menos confianza en la capacidad de los partidos polticos y los
Gobiernos que de ellos nacen para solucionar o al menos aliviar los
problemas. Observa con asombro que los programas electorales no
constituyen un compromiso o una palabra dada para ser cumplida,
constata que los planes se apartan de las promesas electorales y que la
accin prctica de gobierno se distancia, a su vez, de los planes. Cada
vez es ms comn escuchar en la voz de la calle que los partidos
polticos son capaces de ganar elecciones pero incapaces de gobernar
con eficacia.
La ciudadana castiga a los Gobiernos despus de un perodo de
espera restndoles adhesin y, en ltima instancia, votando por la
oposicin en las contiendas electorales donde se decide el cambio de
Gobierno. Pero ese castigo no renueva las prcticas de gobierno, los
dirigentes polticos no aprenden de la historia reciente e insisten en
los mismos errores. Por esta va, el voto-castigo en las elecciones
presidenciales es un juicio de eficacia que no produce mayor eficacia
y, en cambio, genera a la larga desaliento y desconfianza. Cunto
puede durar un sistema que al final termina por garantizarnos como
principal beneficio la libertad de observar en paz cmo los problemas se agravan? Cunto durar esa paz sin eficacia, justicia y empleo, pero con hambre?
En la explicacin de esta divergencia, nosotros, los planificadores de
profesin, tenemos casi igual cuota de responsabilidad que los dirigentes polticos y los gobernantes.
Los procesos de ganar elecciones, hacer planes de desarrollo a la
manera tradicional y producir acciones durante el Gobierno responden a dinmicas de distinta naturaleza, guiadas por distintos crticos
de eficacia, en contextos situacionales muy diversos y protagonizadas por actores bien diferenciados.
En la instancia electoral, los actores son distintos que en el momento del
plan econmico de gobierno y de la accin de gobierno. Los criterios de
eficacia, las restricciones y las relaciones de fuerzas que pesan son
tambin distintas. El clima electoral y las instituciones electorales generan motivaciones y prcticas casi opuestas a las del ambiente de
Gobierno desde el Estado que rodea al clculo del Plan Econmico y la
administracin burocrtica de los organismos pblicos en el da a da.

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

235

La ciudadana sigue un proceso paralelo, pero como espectadora. En

la empata del proceso electoral se ilusiona, premia y castiga a los
partidos polticos y sus lderes, pero luego la realidad de las promesas incumplidas y la repeticin de la misma abulia incapaz de dominar las fuerzas tendenciales de la rutina, hace predominar la apata.
Despus de una desilusin, la ciudadana espera la prxima venganza para ejercer su voto-castigo. Estas prcticas de gobierno se originan en un problema de capacidad, de falta de voluntad o de ambas a
la vez? O la gobernabilidad del sistema es muy baja?
La respuesta usual a estas interrogantes apunta al hecho cierto de los
intereses diversos y contrapuestos de las fuerzas sociales. Se nos dice
que tales procesos de gobierno no son ineficaces para todos y que
benefician a una minora dominante. Detrs de las fallas para muchos, hay xitos para unos pocos. Esta argumentacin es cierta, pero
no explica todo el problema. Las. minoras dominantes pueden ser,
adems, ineficaces y pagar un alto costo por sus xitos. No conocemos acaso situaciones donde los mismos empresarios reclaman polticas econmicas que deprimen sus mercados, trabajadores que
luchan por proyectos que limitan el empleo y concentran el ingreso?
No es parte de la historia reciente la constatacin de prcticas de
gobierno que destruyen su base de sustentacin poltica con la pasividad, la apreciacin errada de las situaciones, la ineficacia burocrtica, la desinformacin, la incoherencia de sus acciones y la tardanza
en reaccionar frente a la agudizacin de los problemas? Es cierto
que esos Gobiernos son eficientes para unos y deficientes para otros
o ms bien distribuyen las deficiencias de su accin cargndole la
mano a las mayoras sin peso poltico? Existe o no un problema
procesal de tcnicas de gobierno que afecta a los Gobiernos de las
ms distintas ideologas y bases de sustentacin poltica?
La capacidad del gobernante se verifica por los resultados de su gestin
en relacin a la dificultad del proyecto de gobierno que acomete y el
grado de gobernabilidad del sistema en que acta. Tres variables que
se entrelazan en la teora del gobierno: capacidad de gobierno, proyecto de gobierno y gobernabilidad del sistema.
Esta obra destaca la necesidad imperiosa de crear capacidad de gobierno mediante una formacin adecuada de los lderes, sobre todo del
estrato poltico-tcnico de la sociedad y crear o adoptar tcnicas de
gobierno y planificacin adecuadas a la complejidad del sistema
social gobernado.
Los lderes polticos se hacen en la prctica segn las exigencias de la
lucha poltica. Pero el estrato poltico-tcnico de una sociedad se

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CUADERNOS DE ECONOMA 23

A: Promesas electorales cumplidas que no son parte del Plan.

B: Promesas electorales cumplidas que forman parte del Plan.
C: Planes realizados que no forman parte del Programa Electoral.
D: Promesas electorales no cumplidas a pesar de que forman parte del Plan.
E: Resultados alcanzados que no corresponden al Programa Electoral ni al Plan.

forma en escuelas y, a la larga, eleva las exigencias de calidad de la

lucha poltica con el consiguiente efecto sobre la misma formacin de
los lderes en la prctica cotidiana. Por tal razn, podemos afirmar
que la creacin de equipos poltico-tcnicos de alto nivel terico y
buena experiencia prctica estimula el ascenso del nivel y calidad de
los dirigentes polticos y de la accin poltica prctica.
Desgraciadamente, el nivel tecnopoltico es un estrato muy poco desarrollado en Amrica Latina. Nuestra realidad y nuestras universidades producen economistas ciegos a la poltica, polticos sordos a la
economa y politlogos que no comprenden ni se inquietan por la
incomunicacin entre ambos. Por esta razn, en el proceso poltico
de nuestros pases entran directamente en contacto, pero no en comunicacin, dos actores que hablan idiomas distintos y manejan
teoras incompatibles: el poltico convencional y el tcnico convencional.
El resultado de tales conversaciones es obvio: el acuerdo es imposible salvo que se funde en la fe mutua. As, un problema terico
complejo de interaccin entre ambos dominios sociales se transfor-

PLANIFICACIN

237

Y GOBIERNO

INSTANCIA
ELECTORAL

INSTANCIA DEL
PLAN ECONMICO

3
INSTANCIA DE
LA ACCIN

A.

PERSONALIDAD
DE LOS ACTORES

ELPOLITrCO
EN LA SUMA DE VOTOS

EL TCNICO EN LA
FORMULACIN DE UN
DISEO ECONMICO
RACIONAL

EL ADMINISTRAOOR
ABRUMAOO POR
LA COYUNTURA
YLARUTINA

B.

RESTRICCIN
OOMINANTE

ADHESIN

RECURSOS
ECONMICOS

CAPACIDAD
GERENCIAL

C.

CRITERIO
DE EFICACIA

GANAR LA ELECCIN

RACIONALIDAD
ECONMICA

SATISFACER
DEMANDAS
INMEDIATAS Y
CUMPLIRLAS
NORMAS
BUROCRTICAS

D.

MEDIO FORMAL

PROGRAMA
ELECTORAL

PLAN ECONMICO

GERENCIA

E.

INSTITUCIONES

PARTIOOS POTICOS

EQUIPOS TCNICOS DE
LAS OFICINAS DE
PLANIFICACIN

FUNCIONARIOS Y
EJECUTIVOS DEL
APARATO ESTATAL

F.

RESISTENCIAS

-COMPETIOORES
ELECTORALES
-APATA ELECTORAL

EL INMEDIA TISMO DE
LA CULTURA POTICA

LA RUTINA
BUROCRTICA
y LA INEFICACIA
ORGANIZATIVA

POPULAR

ma en la prctica poltica en otro de confianza entre personas. El

dirigente poltico tiene confianza en algunos economistas y no tiene
confianza en otros, pero no entiende el problema econmico.
Es como un paciente que descansa en los conocimientos de un mdico y no puede juzgar por s mismo. La confianza es la nica posibilidad de entendimiento. La gravedad de la situacin adquiere plena
complejidad si, por su parte, el economista no entiende el problema
poltico, bajo el supuesto no siempre verificable que domina realmente el problema de su especialidad. Naturalmente, ese dilogo no
es creativo y no conduce al fondo de los problemas, al mismo tiempo
que incita a polticas superficiales. La explicacin econmica no ilumina la explicacin poltica, y lo mismo ocurre en el sentido inverso. Entre
ambos interlocutores es imposible una apreciacin profunda de la situacin; slo es posible una mera agregacin de conocimientos y experiencias, sin cambio de calidad en la naturaleza de la explicacin.
Nuestra principal tarea hoyes crear esa capacidad tecnopoltica a fin
de elevar la eficacia del gobierno en situaciones complejas de poder
compartido. Esto no se logra formando gerentes pblicos como algunos creen equivocadamente, sin perjuicio de reconocer que dichos
gerentes tambin son imprescindibles, siempre que la naciente teora
de la organizacin se desarrolle en proporcin a las exigencias que

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CUADERNOS DE ECONOMA 23

demanda urgentemente la prctica. En todo caso, el gerente es conductor de un mbito operacional y situacionallimitado,
que acta
bajo restricciones previamente establecidas de direccionalidad y con recursos
asignados para cumplir su misin; su entrenamiento se refiere a resolver
problemas en casos donde los objetivos superiores estn previamente establecidos por la direccin poltica o la planificacin directiva.
El tecnopoltico, en cambio, no da por supuestos los objetivos, debe
crearlos y ayudar a decidirlos, ni adopta como un dato la restriccin
de recursos, porque est en su capacidad proponer medios para crear
nuevos medios. As, su mbito de trabajo lo mueve hacer dialogar la
poltica y la tcnica para discutir tanto la direccionalidad (objetivos)
como las directivas (operaciones y medios). Su mbito de accin es
toda la sociedad. Este enlace entre el poltico y el tcnico es necesario
para que los conocimientos de ambos actores interacten en la explicacin situacional. El tecnopoltico no requiere de las dotes carismticas del dirigente, porque su actividad puede estar en la sombra,
concentrada en la observacin aguda del proceso poltico, econmico, social y tcnico. En cambio, debe poseer otras capacidades especiales que el lder no necesita cultivar imperiosamente.
El tecnopoltico debe ser un verdadero cientista social volcado hacia
la accin, sin complejos para explorar directamente el futuro, capaz
de comprender que la accin no espera el desarrollo de las teoras,
atento para evitar las desviaciones del socilogo que se deleita exclusivamente en el pasado, alerta para comprender que los economistas,
con raras excepciones, tienden a razonar unidimensionalmente
a
partir de una funcin de produccin econmica donde existe un solo
recurso y un solo criterio de eficacia: el econmico. La escasez de
poder, de conocimientos, informacin, liderazgo, capacidades organizativas, etctera, no entran en las cuentas del economista. Tambin
debe estar preparado para enfrentar la planificacin poltica, entendida como un clculo situacional al interior de procesos creativos e
inciertos, para lo cual debe evitar las desviaciones en que cae, a
veces, el cientista poltico. La mdula terica del politlogo debera
estar en el clculo que precede y preside la accin prctica. Si ste se
refugia exclusivamente en la historia de las ideas polticas, en tcnicas parciales de anlisis poltico, en el uso de lo peor de la microeconoma para alimentar una microteora de las polticas pblicas o en
las concepciones cerradas, mecnicas y racionalistas de la teora de
las decisiones, elude el problema central de su ciencia y la empobrece
como herramienta al servicio del hombre de accin. En realidad, ese
politlogo no distingue entre procesos abiertos y cerrados, repetitivos y
creativos, y por ello adopta a veces teoras y tcnicas de decisin slo

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

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pertinentes en el caso de procesos cerrados y enumerable s, ms

tpicos de algunos sistemas fsico-mecnicos. En el sistema social se
vive una prctica donde las posibilidades no existen, sino se crean por
nosotros o por otros, y por consiguiente, no son simplemente enumerables ni se puede decidir por ellas con criterios unirracionales.
Despus de sealar estas exigencias, conviene afirmar que el tecnopoltico que necesitamos no es un superhombre, ni mucho menos un
tecncrata. Si pensamos en lo que sabe o pretende saber con el
tiempo el cien ti sta de la Teora General de Sistemas, encontramos un
caso similar. No se trata de adquirir una profundidad en todos los
dominios pertinentes, sino de la profundidad para comprender lo general
que es comn a todos ellos, para volver con esa meta teora a un mbito
de especialidad con nuevas luces, para interactuar con otros especialistas y con el poltico prctico. El tecnopoltico es un hombre que
aspira a una meta ciencia social y, mientras ella no exista, no se siente
obligado a permanecer ciego y preso en las fronteras de una ciencia
parcial. Simplemente es un cientista social con sentido prctico, desanimado de la esterilidad de teorizar sobre otras teoras y estimulado para teorizar sobre la realidad en que vive, obsesionado por crear
mtodos y tcnicas al servicio del hombre de accin, irrespetuoso de
la ciencia oficial, humilde ante la complejidad de los hechos, pero
atento al desarrollo en la frontera de las ciencias y de las ciencias en
sus fronteras particulares. Es un hombre consciente de que su prctica de produccin social existe en un mundo de mltiples recursos
escasos, mltiples criterios de eficacia, muchas racionalidades y diversas autorreferencias explicativas. As llega a ser enemigo del reduccionismo a cualquier criterio nico y montono de eficacia. El
desarrollo y perfeccionamiento de la planificacin situacional que intenta la consideracin de las complejidades mencionadas resulta as
una herramienta til para apoyar la actividad del nivel tecnopoltico.
Esta nueva capa poltico-tcnica es requerida dramticamente en las
estructuras gubernamentales, en los partidos polticos y en las fuerzas sociales en general. El proceso de modernizacin har que el
planificador situacional del futuro cope una red de nudos crticos del
sistema social, mientras las actuales oficinas de planificacin econmica, radicalmente reestructuradas, slo sern un eslabn de una vasta
red de clculo situacional en los principales niveles del sistema social.
La argumentacin precedente constituye la base primaria para sustentar las diez tesis siguientes que pretenden explicar la ineficacia
general de los gobiernos en el mundo latinoamericano.

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CUADERNOS DE ECONOMA 23

TESIS 1
Nuestros mtodos de planificacin son primitivos, rgidos e impotentes para servir a una direccin poltica que gobierna un sistema
complejo, dinmico, creativo, resistente y plagado de elementos de
incertidumbre.
La planificacin econmica normativa que fundamenta la prctica
comn de la planificacin en Amrica Latina es una camisa de fuerza
impotente para abordar la complejidad de los procesos sociales creativos y apoyar al hombre de accin situado en una realidad indivisible y cercado por mltiples recursos escasos. No distingue la
existencia de actores sociales a los que confunde con los agentes
econmicos, no reconoce la existencia de oponentes, asume que el
sistema social es un sistema que sigue leyes y no es creador de leyes,
identifica escasez de recursos con recursos econmicos, opera con un
criterio de eficacia dominante: la eficacia econmica, se aleja de los
problemas reales para analizar la realidad con la categora del sector,
se aferra al concepto poco riguroso de diagnstico para explicar la
realidad del sistema en que opera, ya que, al no distinguir oponentes, no existe para ella el yo y el otro que planifican desde distintas
situaciones, hace de su preocupacin central el futuro y se aparta de
la coyuntura presente. Por esta va, confunde planificacin con diseo.
Es una suerte de arquitectura econmica cuya vista est en el mediano plazo y excluyentemente en el plano normativo del debe ser. Con
esta estrechez y rigidez no puede ser de utilidad a la direccin
poltica del Gobierno. La teora de la planificacin situacional pretende resolver este problema.
TESIS 2
Los mtodos de Gobierno del Estado y de gobierno de los partidos
polticos y las fuerzas sociales son igualmente primitivos e ineficaces.
La democracia se desmorona y debilita si somos ineficaces para
gobernar nuestras organizaciones polticas, gremiales y empresariales, porque despus reproducimos inevitablemente esa ineficacia en
el Gobierno del Estado. La democracia flaquea si aceptamos como
males necesarios y naturales los problemas sociales que ofenden
nuestra dignidad de hombres. Nada es ms mortal para la democracia que la rutina inmovilizante y el sometimiento de sus lderes a los
males que nos rodean en la vida diaria. Cien aos de desigualdades
son cien aos de problemas. El tiempo no transforma los problemas
en datos de la realidad ni los convierte en norma aceptable. Los

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

241

problemas que tienen cien aos son problemas viejos y no realidades

nuevas que debemos aceptar.
Gobernar no es administrar las cosas, es resolver problemas actuales o
potenciales. La pobreza, la marginalidad social, la desigual distribucin del ingreso, la concentracin del poder poltico, la falta de
participacin, la congestin urbana, la degradacin ecolgica, los
barrios miserables, la ineficacia del aparato del Estado y nuestra
propia ineficacia para gobernar, no son males necesarios de la democracia. Si as fuera, no podramos desearla, defenderla o luchar por
recuperarla. Esos problemas subsisten porque no sabemos o no tenemos
la voluntad de resolverlos. Y ambas cosas facilitan el proceso por el
cual nuestros gobiernos se distraen en lo intrascendente.
Gobernar es cada vez un problema ms complejo. Y lo es ms gobernar
en democracia. El lder que gobierna en la direccin del progreso social
enfrenta exigencias mayores que aquel que slo aspira en el gobierno a
mantener bajo control la magnitud de los problemas. De manera que,
ante objetivos menores, ste tiene adems menores restricciones.
Las preguntas dramticas son stas: estamos preparados o nos estamos preparando para gobernar con eficacia? Cometeremos los mismos errores ~~l pasado? El miedo a perder la democracia nos
llevar a perder nuestros objetivos?, o el miedo a perder nuestros
objetivos nos conducir a perder la democracia? El ideologismo de
la democracia o el ideologismo de una utopa concreta opacan la
estrategia y la tctica del clculo de la accin eficaz?
Creo que los problemas del futuro requerirn equipos de gobierno
excepcionales para enfrentarlos, o la democracia ser imposible.
Creo que el drama ms grave de nuestra poca se refiere a la brecha
entre nuestra capacidad para gobernar los sistemas sociales y la
complejidad creciente que stos ofrecen para ser conducidos hacia
objetivos asumidos democrticamente. Esta brecha es creciente, y
quiz contine creciendo por mucho tiempo, porque nos hemos
preocupado ms del avance de las ciencias naturales para ganar
capacidad de gobierno sobre la naturaleza y muy poco de las ciencias, tcnicas y artes de la accin en el sistema social, para conquistar
nuevas fronteras de eficacia en el arte de gobernar nuestros pases.
Los electores de hoy, y el mundo fsico en general, tienen la misma
complejidad que hace millones de aos atrs, pero nuestros pases
conforman hoy sistemas sociales infinitamente ms complejos. El
sistema social no slo es mucho ms complejo que los sistemas naturales, sino que tiene una complejidad creciente y de distinta naturaleza. El sistema social no slo sigue leyes, sino crea leyes. Es un sistema

242

CUADERNOS DE ECONOMA 23

creativo. Pero el hombre ha concentrado su esfuerzo de investigacin

en el desarrollo de teoras que mejoran cada vez ms su capacidad de
gobernar lo ms simple, la naturaleza, mientras descuida el desarrollo de su capacidad para gobernar lo ms complejo, la sociedad. Para
gobernar no slo se requiere arte, sino una dosis creciente de ciencias. Pero de unas ciencias capaces de abordar los procesos creativos,
donde conocer no siempre es sinnimo de encontrar leyes que rigen
los procesos. Es la incapacidad creciente de gobernar el sistema
social la que termina por descontrolar las relaciones del hombre con
la naturaleza. No son principalmente las investigaciones sobre el
ambiente ecolgico las que nos permitirn su mejor manejo, sino las
investigaciones sobre las ciencias y tcnicas de gobierno de los sistemas sociales.
Este es el principal reto que nos plantea gobernar en democracia.
Nuevamente surgen aqu interrogantes:
Estamos aprovechando nuestro tiempo en prepararnos mejor para
conducir y participar en procesos de cambio, desde los ms modestos hasta los ms trascendentes? Los partidos polticos progresistas
de Amrica Latina estn conscientes que necesitan algo mucho ms
complejo que sus escuelas de cuadros para preparar las nuevas generaciones de dirigentes? Hemos sido capaces de comprender que
manejamos mal la economa, hacemos mal uso de los 'recursos de
poder y de los recursos naturales, a la par que desperdiciamos tiempo y recursos ociosos, en vez de culpar al destino, al gobierno anterior, al mundo exterior, a la crisis econmica internacional o a fallas
en el mensaje que entregamos a los medios de comunicacin social?
Hemos comprendido que para modernizar al Estado se necesita primero modernizar a los modernizadores? Sabemos ahora, por la experiencia de nuestros fracasos, que las estructuras ms primitivas e
ineficientes de nuestras instituciones son sus estructuras directivas, que
gobernar no slo es un arte y que gobernar con el signo del progreso y
la democracia requiere an de una mayor dosis de ciencia y tcnica?
Sin embargo, no existe en toda Amrica Latina un centro de formacin de alto nivel para los jvenes que desean desarrollar cientficamente su vocacin poltica o poltico-tcnica. No existe en toda
Amrica Latina un centro donde los actuales dirigentes polticos
puedan recogerse a renovar sus experiencias y conocimientos. No
tenemos en toda Amrica Latina una Escuela de Ciencias y Tcnicas de
Gobierno. No tenemos un centro donde los venezolanos puedan reunirse con los chilenos, los peruanos, los ecuatorianos, los brasileos,
abierto a todos nuestros pases, para que nuestros jvenes se formen
en el dominio de las ciencias y tcnicas de gobierno, fortalezcan sus

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

243

valores democrticos y renueven su identidad y personalidad cultural. No existe un solo lugar donde los latinoamericanos se aproximen
a los complejos problemas de gobernar procesos creativos e inciertos,
al estudio de situaciones difusas sobre las cuales tenemos poca informacin, a la planificacin estratgica bajo incertidumbre y considerando la actividad de fuerzas oponentes, al anlisis de situaciones
integrales, a los problemas de seguridad y defensa para abordarlos
en forma consistente con la profundizacin de la democracia, a conocer las relaciones exteriores, de las tcnicas de negociacin, de juegos
y simulacin humana de procesos, de la naciente teora moderna de
la organizacin, y muchas otras disciplinas que debe dominar el
poltico moderno para no ser una vctima ciega de asesores tecnocrticos muchas veces deformados por ciencias parciales, quiz ya superadas, que stos aplican desconectados de los intereses y necesidades
polticas. Tampoco existe un lugar donde nuestros jvenes polticos
y tcnicos creen lazos de amistad y valores comunes que posibiliten
ms tarde, cuando asciendan a posiciones de poder, el entendimiento y la confianza entre ellos, tan necesaria para emprender objetivos
regionales e internacionales comunes para Amrica Latina, como la
integracin econmica, la integracin cultural, la solidaridad democrtica internacional y la penetracin del mundo econmico-financiero internacional por capitales de nuestras democracias, en vez de
ser meros depositantes de recursos en el exterior y clientes de un
sistema financiero opresivo y monopolizado por las grandes potencias. Pero, para hacer todo esto, con la direccin y alcance necesarios,
tenemos que tecnificar la poltica y politizar a los tcnicos. Tenemos,
adems, que sincerar la poltica y fortalecer los valores ticos. Tenemos que rescatar la poltica del estadista frente a la micropoltica que
nos divierte con el pretexto de un rodeo necesario para alcanzar los
objetivos, pero que a menudo se convierte en un desvo que nos aleja
de los mismos. Tenemos que desarrollar la imaginacin y la voluntad al
servicio de la creacin de un futuro distinto. Tenemos, a lo menos, que
dar tanta importancia a la tecnologa para gobernar como la que le
otorgamos a la de ganar elecciones o conquistar el poder por la fuerza.
TESIS 3
La cultura poltica, dominada por el inmediatismo y el pragmatismo
vulgar, vuelca su inters hacia los problemas intermedios del sistema
poltico y abandona los problemas terminales del sistema social.
La gran poltica y la planificacin

se refieren a la solucin de los

problemas terminales del sistema social. Tales problemas son los frutos

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CUADERNOS DE ECONOMA 23

O resultados de nuestra gestin de gobierno a lo largo del tiempo. La

micropoltica se refiere, en cambio, a los problemas intermedios y ms
inmediatos. Esta es una sana divisin del trabajo, siempre que los
recursos que asignamos a la solucin de los problemas intermedios,
principalmente en nuestro tiempo, constituyan un requisito necesario para la solucin de los problemas terminales. Estos problemas
intermedios son agobiantes y se refieren a cuestiones polticas internas, asuntos protocolares, micronegociaciones para sostener el liderazgo y la cohesin de la fuerza poltica, atencin del clientelismo
poltico, administracin de la rutina burocrtica, acciones reactivas y
defensivas propias de la microlucha poltica, accin poltica de apagaincendios y esfuerzos formales o vacos en el logro de ciertas
magnitudes econmicas referidas al presupuesto, la poltica monetaria, el comercio exterior, etctera, que se independizan de los problemas econmicos terminales del sistema social como el crecimiento, el
empleo, la distribucin del ingreso, la marginalidad social, la congestin urbana, la degradacin del ambiente, la ocupacin irracional del
espacio, etctera.

Si la micropoltica domina sobre la gran poltica, los problemas intermedios pasan a constituirse en los objetivos del gobierno, mientras
se acumulan y agravan los problemas terminales del sistema social.
Lo que estamos presenciando en Amrica Latina, con raras excepciones, es el dominio de la micropoltica sobre la gran poltica, del pragmatismo
coyuntural sobre la imaginacin y voluntad del estadista, de la rutina
sobre la creacin. Presenciamos la desarticulacin de la tctica respecto a
la estrategia de gobierno y esto conduce a la existencia de gobernantes
gobernados por lafuerza de los hechos. El movimiento que nos arrastra nos
lleva hacia un rumbo indefinido. Quienes nos conducen no conducen.
El poltico convencional vive atrapado, preocupado y enredado en la
maraa de relaciones que se presentan a l como el mundo de su
prctica de lucha, proyectos, obstculos y xitos. Se mueve en un
mundo de inmediateces de las que l se ocupa, pero que en realidad
ocupan el espacio de su conciencia sobre los grandes problemas del
sistema social. Para l los grandes problemas sociales son un constante universal dentro de la cual vive la variedad tensa y creativa de
su prctica cotidiana. No puede elegir entre preocuparse por los
problemas terminales del sistema social y sumirse en la cotidianidad
de los problemas intermedios del sistema poltico. El sistema elige
por l. Para sobrevivir en esa lucha poltica agobiante, debe absorberse en la cotidianidad y postergar la reflexin sobre su gran
proyecto poltico. De hecho est muy ocupado, sin tiempo, interrumpido constantemente por reuniones y llamadas telefnicas, esclavi-

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

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zado por las exigencias de sobrevivir en el duro mundo de la poltica. y as descubre que la poltica es hacer poltica y no intentar
resolver los problemas terminales del sistema social. Estos ltimos
son slo el ambiente de su prctica, pero no el objeto de sus preocupaciones.
TESIS 4
Tenemos que reformar nuestros sistemas de planificacin, modernizar nuestras tcnicas de gobierno y transformar nuestra cultura
poltica, para lograr que los programas electorales, tomados en serio,
se conviertan en planes de gobierno; para que los planes de gobierno
se conviertan en accin de gobierno y para que la accin de gobierno
incida en los problemas nacionales, es decir, sobre los problemas
terminales del sistema social. Entonces, la democracia se defender
por sus obras.
Junto con los programas de gobierno, que son diferenciadores en lo
estratgico, debemos desarrollar la capacidad de elevarnos por encima de las diferencias meramente tcticas para encontrar un espacio de
consenso sobre proyectos nacionales que le den continuidad al progreso
de nuestros pases en el largo plazo. Ello es tcnica y polticamente
posible, porque la experiencia nos seala que existen problemas
comunes que reclaman soluciones comunes independientes de las
utopas polticas diferenciadoras a las cuales adherimos.
Esta es la gran tarea de los partidos polticos: crear generaciones de
lderes capaces de articular la micropoltica con la gran poltica, crear
institutos de investigacin y formacin que los apoyen en las funciones de gobierno y oposicin, constituirse en guas orientadoras para
la eleccin entre las grandes opciones estratgicas nacionales y regionales y generar una clase de gerentes pblicos capaces de doblegar la
maraa burocrtica y moldear las organizaciones pblicas a las necesidades de la accin de gobierno y la participacin ciudadana.
TESIS 5
La clave del xito de un sistema de planificacin radica en la articulacin de la planificacin directiva con la planificacin operacional. Si la
planificacin directiva al nivel del Presidente de la Repblica en
Consejo de Ministros no tiene vigencia, no puede tener eficacia prctica la planificacin operacional al nivel de los ministerios y jefaturas
de los organismos pblicos. Lo contrario es igualmente cierto, aun-

246

CUADERNOS DE ECONOMA 23

que la falla principal en Latinoamrica es la inexistencia en unos

casos y la debilidad en otros de la planificacin directiva. Donde ella
no existe, reina la improvisacin fundada soberbiamente en la llamada experiencia poltica que, en ms de algn caso, es simple experiencia en lidiar con problemas intermedios del sistema poltico e
inexperiencia para tratar con los problemas terminales del sistema
social. La soberbia de algunos poderosos polticos prcticos, por un
lado, y la mediocridad de otros, es la principal barrera a la tecnificacin
del proceso de gobierno.
La planificacin es una herramienta de gobierno y no un sistema de
investigaciones y asesora econmica. An ms, la planificacin se
confunde con el proceso de gobierno en la coyuntura situacionaL
Jams habr una verdadera y eficaz planificacin en nuestros pases
mientras las oficinas presidenciales y los consejos de ministros funcionen de la manera asistemtica, poco selectiva, desorganizada y
carentes de apoyo tcnico en que hoy desarrollan sus actividades.
En este sistema reinante, el Presidente de la Repblica vive enfermo
de cotidianidad, al margen del control de los hechos trascendentes,
continuamente sorprendido por las circunstancias y dedicado a la
solucin de problemas intermedios menores.
En consecuencia, los Gobiernos no dan directivas a sus oficinas de
planificacin, las que se debaten entre la opcin de auto definrselas
invadiendo el campo dela poltica superior; o permanecer relegadas
al rol de centros de clculo al servicio de acciones inmediatistas,
parciales y sin rumbo definido.
TESIS 6
Un sistema directivo primitivo no puede conducir o gobernar un
sistema social complejo, dinmico, incierto y resistente. El sistema
social impone sus propios resultados y el gobernante es gobernado
por la fuerza cotidiana de los hechos. Por ello, la primera tarea es
elevar la capacidad de gobierno de los gobernantes, modernizar a los
modernizadores y reformar a los reformadores. Yeso slo pueden
hacerlo ellos mismos, tomando consciencia de sus debilidades, valorizando las ciencias y tcnicas de gobierno y abrindole paso a nuevas generaciones estimuladoras de los cambios.
La direccin de los gobiernos no slo debe ser activa, creativa y
expresiva de la voluntad de resolver los problemas, sino que adems
debe ser eficaz, organizada, informada y anticipadora de las necesidades sociales. En sntesis, la funcin directiva debe emplear los

PLANIFICACIN

247

Y GOBIERNO

PLANIFICACIN
DIRECTIVA

PLANIFICACIN
OPERATIVA

1.

Objetivos

Flexibles y libres

Sujetos a directivas

2.

Dominio

Ms poltica

Ms tcnica

3.

Actores

Direccin superior

Direccin operacional

Oponentes

Definidos por el proyecto poltico y

la gran estrategia del conflicto

Fraccin de fuerzas definidas

por las directivas

5.

Medios

Creacin de medios

Medios asignados

6.

Clculo

Gran estrategia

Estrategia

7.

Responsabilidad

Ante la poblacin

Ante el superior jerrquico

8.

Restricciones

Restricciones macrosituacionales

Directivas obligantes
y restricciones microsituacionales

9.

mbito de planificacin

Totalidad

Dominio situacional

4.

y gran tctica

del sistema conflictivo

y tctica operacional

especfico

medios ms potentes de planificacin y gerencia, a fin de que pueda

cumplir con el requisito de variedad de Ashby, que nos dice sabiamente
que un sistema dirigente que quiere controlar o conducir a otro debe tener
ms variedad que el sistema controlado o conducido. En nuestra experiencia, las mltiples fuerzas dinmicas del sistema social tienen ms
variedad que sus gobiernos.

TESIS 7
La planificacin econmica debe convertirse en planificacin de la accin
de gobierno. Para ello debe abandonar su concepcin arquitectnica
que la lleva a identificar plan con diseo e ignorar el problema poltico
de la escasez de recursos de poder. El diseo de 10 que debe ser es
apenas el comienzo del problema de la planificacin. El plan siempre
se hace en un medio resistente o en un medio estimulante, pero
nunca en un medio neutro. La resistencia o el estmulo puede ser
activo o pasivo. Las fuerzas sociales usan su peso poltico persiguiendo objetivos parcialmente conflictivos. La rutina se convierte
en plan annimo. Las tendencias vigentes tienen a veces ms fuerza
que la accin del Gobierno. El azar que entra por la puerta de las
variables que escapan a nuestro control carga su mano para contrariarnos o favorecernos. Los oponentes introducen la incertidumbre
humana propia del clculo interactivo. La naturaleza nos sorprende
con variantes inciertas. El mundo internacional que nos rodea refuerza o contradice el signo de las variantes nacionales. La planificacin
no puede ser una camisa de fuerza que expresa slo nuestra voluntad

248

CUADERNOS DE ECONOMA 23

ignorando la voluntad de los otros actores sociales, la voluntad de la

naturaleza o del mundo internacional que nos condiciona. La planificacin no puede ser slo normativa, tiene que ser estratgica y situacional. Tiene que articular eficacia poltica con eficacia econmica.

TESIS 8

La planificacin en un medio resistente o en situaciones de poder

compartido no puede concebirse simplemente como la planificacin
de las acciones que ejecuta una estructura jerrquica, sino como la
planificacin de una estructura conflictiva que se intersecta con una

estructura jerrquica.

ESTRUCTURA CONFUCTIVA

PLANIFICACION

PLANIFICACION

OPERACIONAL

ESTRUCTURA TERARQUICA

DIRECTIVA

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

249

En una estructura conflictiva, ningn actor tiene poder decisivo sobre los otros y, en consecuencia, el plan de un actor slo puede tener
xito en la medida que vence la resistencia de los oponentes. Por
consiguiente, el xito del plan de unos exige la derrota del plan de
otros. En cambio, al interior de una estructura jerrquica, la direccin
superior emite directivas de planificacin que son de cumplimiento
imperativo para los organismos subordinados. La grave simplificacin que comete la planificacin normativa tradicional consiste en
asumir que ella se realiza al interior de una estructura jerrquica y
sobre un sistema social que sigue leyes. Por ello, algunos de esos
tcnicos planificadores, los ms ciegos, aoran las condiciones de
una planificacin imperativa. Un terico del conflicto extremo, como
Clausewitz, sonreira ante la idea de hacer obligatorio para el enemigo el plan de guerra propio. La planificacin imperativa es una
ilusin, slo existen actores con mayor o menor poder, pero siempre
ese poder es limitado, aun en el sistema socialista de poder ms
concentrado.
La planificacin situacional en una estructura que es en parte conflictiva y en parte jerrquica tiene las siguientes caractersticas:
a. Comprende procesos creativos y repetitivos, cualitativos y cuantitativos. El sistema social, en parte, sigue leyes y puede ser explicado limitadamente por modelos matemticos, pero principalmente
crea leyes. Los procesos creativos slo pueden ser abordados por
medio del clculo interactivo, al servicio del cual tenemos algunas
herramientas tales como los juegos, los ensayos, las maniobras, las
tcnicas de negociacin, el juicio de expertos y la consulta poltica
directa. Por otra parte, el proceso social contiene aspectos de
calidad y cantidad que debemos respetar en su jerarqua de significaciones. Lo que interesa en el anlisis social es la precisin de las
proposiciones, y dicha precisin es en parte una cuestin de rigor
en el empleo de las variables lingsticas y slo en parte un problema de medicin. Si no reconocemos el concepto de precisin como
un nivel ms amplio que el de medicin, podemos caer fcilmente
en la cuantificacin de los secundario y en la indiferenciacin de
la calidad de las situaciones.
b. Asume los mtodos de una planificacin operacional al interior
de la estructura jerrquica. En la planificacin operacional existen
tambin una estrategia y una tctica, pero aqu los objetivos son
dependientes de las directivas superiores y, en consecuencia, son
ms rgidos, la planificacin es ms tcnica, los actores son comandos de unidades operacionales dependientes de la autoridad superior, los oponentes estn circunscritos a fracciones de fuerzas en

250

CUADERNOS DE ECONOMA 23

un dominio situacionallimitado
son asignados desde arriba.

y los medios para realizar el plan

c. En el mbito de la estructura conflictiva, la planificacin directiva

requiere de una planificacin estratgica y situacional. Cuando
hay actores en un conflicto de planes, cada actor desarrolla estrategias para intentar vencer a su oponente y cada estrategia se
apoya en la situacin propia y en la situacin del oponente. As,
comprendemos que la realidad que nos envuelve a ambos es
distinta para cada uno de nosotros. Sin el concepto de situacin es
imposible una teora de la estrategia. La planificacin directiva
tiene objetivos flexibles, es ms poltica, se realiza por una direccin superior, tiene un mayor grado de libertad para elegir los
oponentes y los aliados y no tiene a quin solicitarle medios o
recursos, slo puede crearlos en el proceso mismo del conflicto.
d. Exige el desarrollo del clculo interactivo para tratar la incertidumbre proveniente de las relaciones entre los actores sociales. Cuando los planes de los distintos actores son conflictivos, mi plan ms
eficaz depende del plan del otro y el plan ms eficaz del otro
depende de mi plan. As surge el clculo interactivo que nos
mueve a considerar el plan como un juego entre actores sociales.
Ese juego es la esencia de los procesos creativos en el sistema
social, porque fuerza nuestra imaginacin y creatividad al servicio del juicio estratgico.
e. Requiere de la categora de situacin para explicar la realidad, ya
que los distintos actores sociales viven realidades distintas segn
la posicin que ocupan en el sistema social. El concepto de diagnstico elude el problema de las distintas explicaciones de los
actores sociales y busca una verdad nica y absoluta que oscurece
el entendimiento de la realidad. El concepto de situacin facilita el
entendimiento del conflicto y la posibilidad del consenso. En efecto, ambos suponen conocer la explicacin del oponente y del
potencial aliado. Nuestra visin del mundo es una visin particular relativa a nuestra posicin en el sistema social, y si tomamos
conciencia de esta unidimensionalidad cada vez que nos encontremos en contradiccin u oposicin con otros hombres u otras
fuerzas, podremos aprender a convivir con ellos. Si nuestra actitud no se aferra a 10 que vemos desde nuestro propio punto de
vista a nuestra propia situacin y reconocemos que otros ven la
realidad segn la situacin o el mundo en que viven y esa visin
puede ser tan vlida como la nuestra, aunque nos parezca indeseable, estaremos ms dispuestos a conversar y comprender. Y si

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

decidimos pelear, conoceremos

oponentes.

251

mejor los motivos de nuestros

f. Plantea la existencia de mltiples recursos escasos y, en consecuencia, de mltiples criterios de eficacia. Es necesario asumir que cada
actor social est restringido por un vector de recursos escasos que
debe administrar con eficacia para alcanzar sus objetivos. Este
vector de recursos escasos incluye elementos tales como poder
poltico, recursos econmicos, capacidad de produccin de los
recursos naturales, conocimientos e informacin, valores, etctera. La produccin de cualquier hecho social exige la aplicacin de
este vector de recursos y la eficacia de los hechos producidos
revierte sobre el actor que los produce aumentando o disminuyendo las restricciones de tales recursos. Por consiguiente, no
existe un criterio de eficacia absoluto, como suele presentarse la
eficacia econmica en la planificacin normativa, sino mltiples
criterios de eficacia cuya jerarqua depende de las caractersticas
de la situacin y de la naturaleza de los objetivos perseguidos.
As, podemos hablar de eficacia poltica, eficacia econmica, eficacia
ecolgica, eficacia cognitiva, eficacia ideolgico-cultural, etctera, y
no siempre es posible reducir una de ellas a los criterios de las otras.
g. Desplaza el centro de la planificacin al presente y al clculo
poltico situacional de ltima instancia que precede y preside las
decisiones, en vez de concentrarse exclusivamente en el clculo
tcnico parcial a mediano plazo. El futuro slo se construye en el
presente y ello marca el objeto terminal de la planificacin. Sin
embargo, las decisiones de hoy sern racionales no en relacin a la
situacin presente, sino en relacin a las situaciones futuras. De
esta manera, los planes de mediano y largo plazo juegan un papel
fundamental de gua direccional, pero no rematan su tarea si no se
constituyen en un clculo que precede y preside la accin presente.
h. Sustituye el plan-libro por un inventario de operaciones listas para
ser ejecutadas en las situaciones previsibles y en situaciones de
contingencia; dicho inventario se renueva permanentemente en el
cambio situacional.
En el texto de -la planificacin tradicional, las categoras de programas, polticas, proyectos, recomendaciones, criterios, etctera, pueden ser ambiguas porque con ellas no se intenta agotar el universo de
decisiones. Ellas no constituyen mdulos de accin homogneamente
definidos. La planificacin situacional, en cambio, establece como
principio bsico que el plan se expresa ntegramente en operaciones o
mdulos de accin. De esta manera, un programa direccional es una

252

CUADERNOS DE ECONOMA 23

forma de seleccin y articulacin de las operaciones del plan. Por

supuesto, esa seleccin y articulacin slo puede hacerse en relacin
a una estrategia de accin que le otorgue coherencia y direccin.
El plan puede mirarse como una estructura comunicacional que
contiene un sistema articulado de distintos tipos de actos de habla. En
realidad, comprende los cinco tipos que enuncia la teora de las conversaciones (Searle y Flores).
Contiene aserciones o afirmaciones ya que, tanto el diagnstico tradicional como la explicacin situacional, se componen principalmente
de aseveraciones sobre el proceso de produccin de los problemas
que deben verificarse o falsearse en la experiencia prctica o mputrsele una veracidad o falsedad provisorias mediante la' simulacin
de procesos.
Contiene expresiones, ya que el plan califica los hechos mediante frases adjetivas que aceptan, rechazan y jerarquizan las aserciones. Por
ejemplo, en el momento explicativo nos congratulamos de ciertos
resultados cuando logramos un crecimiento alto del Pib y lamentamos o condenamos ciertas situaciones cuando declaramos inaceptables los niveles de pobreza crtica.
Contiene declaraciones, ya que, por un lado, designa encargados o
responsables del diseo y la ejecucin de las operaciones que incluye
y, por el otro, fija posicin sobre diversos mbitos de accin. Por
ejemplo, priorizamos problemas y operaciones cuando afirmamos
que, dentro de ciertos lmites, el problema de la desocupacin es ms
importante que el de la inflacin.
Contiene directivas porque ordena a otros, a los designados por las
declaraciones, ejecutar y asumir determinadas obligaciones. Por
ejemplo, ordena a un ministro de Estado ejecutar la operacin 04/07.
Y, finalmente, contiene compromisos, porque el responsable del plan
se autoobliga a cumplir las propuestas del mismo. Los aspectos
operacionales del plan son compromisos que, en ltima instancia,
asume su autor ante la poblacin y las fuerzas sociales de un pas.
En la planificacin situacional, las operaciones son compromisos de
hacer algo para modificar las caractersticas de uno o varios problemas.
Esos compromisos los asume, como autoridad mxima, el Presidente
de la Repblica en Consejo de Ministros. Naturalmente, y slo para
propsitos operacionales, el Presidente delega en otros funcionarios
(mediante una declaracin) la responsabilidad de cumplir y validar
dichos compromisos.

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

253

De manera que el plan se compone centralmente de compromisos y

complementariamente
de declaraciones y directivas relacionadas con
los primeros. La credibilidad de los planes descansa en la historia de
sus cumplimientos.
El contenido propositivo del Plan situacional se compone exclusivamente de operaciones y de mdulos de desagregacin de stas. Este
requisito obliga a precisar con rigor qu es una operacin para: i)
impedir que los mdulos del plan incluyan simples aserciones, expresiones o meramente directivas y declaraciones, y ii) verificar que
la agregacin de los mdulos del plan cubra sin duplicaciones ambiguas el universo de la accin comprometida. Por supuesto, el plan es
tambin un proceso comunicacional que contiene los actos de habla
mencionados, pero ellos no constituyen su propsito central.
Debemos destacar que la operacin es un compromiso. Pero, un
compromiso para hacer qu? Evidentemente no se trata de un compromiso para hacer otro compromiso, para hacer una asercin, una
expresin, una directiva o una declaracin. La respuesta es que se
trata de un compromiso de accin, pero, qu tipo de accin? Recurdese que Austin y Searle tuvieron que crear el concepto de acto de habla,
porque el hombre hace cosas con las palabras y no es clara la distincin entre hacer y decir. En verdad, hacemos cuando decimos, pero no
hacemos cuanto decimos.
Aqu conviene establecer una distincin entre acto y accin que sea
pertinente a nuestro problema. Llamemos actos a los actos de habla
que anteceden en la cadena de produccin a las acciones. Llamemos
acciones a los efectos que siguen a los actos de habla en el sistema de
produccin social, mediante los cuales ciertos medios son utilizados
para: a) alterar los comportamientos sociales, b) construir y alterar
capacidades de produccin social y e) alterar las reglas de produccin social. La accin es el instrumento del hombre para cambiar la
situacin, y los actos son los instrumentos para producir las acciones.
Si aceptamos estas precisiones, podemos decir que una operacin es
un compromiso de realizacin de una o varias acciones. Pero este compromiso no puede ser ambiguo, general o vago. Por el contrario, debe
cumplir los siguientes requisitos:
a. Definir claramente al responsable directo de cumplirlo y sealar
claramente a los destinatarios de los beneficios o sacrificios.
b. Precisar los medios concretos que se utilizarn para alcanzar los
efectos y resultados previstos (acciones, subacciones y acciones de
regulacin); el diseo de una operacin debe completarse hasta
que sea suficiente para su realizacin.

254

CUADERNOS DE ECONOMA 23

c. Prever en dimensin y alcance los resultados esperados y precisar

dichos resultados como una alteracin de los nudos componentes
del vector de definicin del problema que intenta enfrentar.
d. Responder, en el momento del compromiso, a intenciones de producir los resultados que se enuncian, ya que un evento producido
por accidente, por error o inadvertidamente puede alcanzar resultados inesperados positivos o negativos que no constituyen una
operacin.
e. Exigir una aplicacin de recursos y dimensionar los recursos requeridos; algunas operaciones son exigentes en recursos de poder,
otras en recursos econmicos y tambin existen operaciones exigentes en ambos tipos de recursos.
f. Establecer el horizonte de tiempo en que debe cumplirse el compromiso y es posible alcanzar los resultados.
Una operacin es un compromiso para producir acciones que asume
un actor definido, fundado intencionalmente en una previsin de
que las consecuencias imputables a los medios seleccionados coincidirn significativamente con los resultados esperados en la situacin-objetivo.
Una operacin y una accin se distinguen claramente de otros actos
tales como recomendar, adoptar criterios de accin, fijar una posicin o
anunciar cualquier evento de contenido proposicional vago o autor
indefinido.
De esta manera, el texto vago del plan econmico tradicional
sustituye por un conjunto preciso de operaciones.

se

TESIS 9
El programa de Gobierno, la gobernabilidad del sistema social y la
capacidad de gobierno conforman un sistema de relaciones sobre las
cuales descansa la eficacia del Plan de Gobierno. Pero, a su vez, el
Plan de Gobierno slo puede ser eficaz si se apoya en una planificacin operacional poltica y econmica, y la Direccin Superior del
Gobierno ejerce activamente el liderazgo del proceso mediante directivas de planificacin y un sistema incesante de seguimiento y
evaluacin de las situaciones. Por esta va, Gobierno y Planificacin
se confunden en la coyuntura cotidiana de las decisiones.
La capacidad de gobierno es slo un elemento de un tringulo de
liderazgo que condiciona siempre a los conductores. La gobernabilidad

PLANIFICACIN

255

Y GOBIERNO

PLANIFICACIN
OPERACIONAL
POLmCA

PLANIFICACIN
DIRECTNA

PLANIFICACIN
OPERACIONAL
ECONMICA

del sistema y el proyecto de gobierno conforman un sistema con la

capacidad de gobierno. Una baja capacidad de gobierno, junto a una
alta gobernabilidad del sistema causada por abundancia de recursos
y desorganizacin de las fuerzas sociales opositoras, permite un
proyecto de gobierno poco conflictivo y poco renovador, pero suficientemente eficaz para mantener la estabilidad del sistema.
La gobernabilidad de un sistema es un concepto relativo que precisa
la relacin entre las variables que controlamos y las que escapan a
nuestro control. En efecto, ella no es la misma en una democracia que
en un sistema totalitario, en un proyecto de administracin que en
otro de transformacin social, en abundancia que en escasez de
recursos. Cada elemento del tringulo de liderazgo es relativo a los
otros, de manera que la gobernabilidad del sistema es relativa a la
capacidad de gobierno y al proyecto de gobierno. Tampoco es un
concepto esttico, porque en el cambio situacional el sistema puede
ganar o perder gobernabilidad en la medida que convertimos variantes en opciones y superamos las restricciones de recursos en un proceso de ganancia de libertad de accin.
La baja capacidad de gobierno de una estructura poltica convencional
es a veces suficiente para producir resultados exitosos, si la gobernabilidad del sistema es alta y el proyecto de gobierno es poco exigente. Por
el contrario, la baja capacidad de gobierno resulta en un factor severamente limitante en el caso de sistemas poco gobernables por su
escasez de recursos o por la naturaleza de sus estructuras polticas.

256

CUADERNOS DE ECONOMA 23

Naturalmente, la limitada capacidad de gobierno es ms restrictiva

cuando el lder intenta proyectos de transformacin social muy exigentes.
En el cuadro adjunto se muestran los mbitos diversificados del
proceso de gobierno, as como el sistema unitario que los estructura.
En el espacio "A" se define por la Planificacin Directiva el Proyecto
de Gobierno. La transformacin de ese Proyecto de Gobierno en
accin prctica requiere en "C" de estrategias de accin y directivas
polticas y econmicas, que en "B" apuntan a la conduccin poltica
del Gobierno y en "D" a la gerencia pblica y la conduccin econmica. La funcin sistemtica de apoyo tecnopoltico es esencial en los
cuatro mbitos del proceso de gobierno. La gerencia pblica descansa, a su vez, en el tringulo: plan modular, presupuesto por programas y gerencia por operaciones.
La gerencia por operaciones es un sistema de direccin y administracin por objetivos. Es, por consiguiente, una gerencia por mdulos de
accin los que pueden y deben corresponder con los mdulos del Plan.
En este sentido, la gerencia por operaciones es un sistema esencial
del aparato de organizacin del sistema de planificacin y gobierno.
La Direccin de un Gobierno slo puede hacer coincidir sus acciones
econmicas cotidianas con los propsitos que persiguen sus planes si
los mdulos del plan (operaciones, acciones, subacciones, acciones de
regulacin) se articulan con los mdulos presupuestarios (programas,
subprogramas, actividades) y ambos corresponden a una actividad
gerencial organizada para ejecutarlos (gerencia por operaciones, acciones, etctera).
'
Por consiguiente, el requisito organizativo bsico de orden prctico
para que un gobierno funcione eficazmente, validando sus planes
con hechos, reside en la existencia del sistema triangular: Plan Modular-Presupuesto por Programas-Gerencia por Operaciones. Naturalmente, el sistema de Gerencia por Operaciones exige, a su vez, un

Sistema de Direccin Superior por Operaciones.

Este Sistema de Direccin Superior por Operaciones plantea el cambio de ciertos hbitos rutinarios tpicos de las formas tradicionales de
Gobierno. Entre estos cambios merecen destacarse:
a. Nuevas modalidades de funcionamiento del Consejo de Ministros, a fin de que ste haga un seguimiento peridico de la evolucin de los problemas que enfrentan las operaciones.

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

257

b. Nuevas modalidades de rendicin de cuenta de los ministros

sobre la marcha de las operaciones bajo su responsabilidad.
c. Nuevos procedimientos y criterios para discutir y aprobar el presupuesto por programas en el Congreso Nacional.
de un sistema gil y significativo de seguimiento
descentralizado sobre la marcha de las operaciones y acciones, a fin

d. Implantacin

de que los problemas de ejecucin y eficacia direccional de las

operaciones se resuelvan descentralizadamente y slo por excepcin lleguen al nivel de ministros o del Consejo de Ministros.
e. Un sistema veloz de planificacin en la coyuntura para apreciar
las nuevas situaciones, evaluar resultados, ajustar el alcance y
diseo de las operaciones, adoptar nuevas operaciones y tomar
oportunamente las decisiones que amerita cada nueva situacin.
Pero este Sistema de Direccin Superior slo puede existir si se
apoya en un sistema recursivo y descentralizado de gerencia por
operaciones en los distintos niveles de las instituciones y organismos del sector pblico.
Ni el Plan ni el sistema presupuestario por programas pueden operar
sin un sistema de gerencia por operaciones. Si ste
ltimo falta, las operaciones del plan estratgico no tienen verdaderos agentes responsables y los programas del presupuesto constituyen una mera fachada que disimula la prctica tradicional de
presupuestar por instituciones y organismos, sin precisar objetivos ni establecer criterios internos y externos de productividad y
eficacia en la gestin pblica.

sustantivamente

TESIS 10
En sntesis, las prcticas de gobierno fallan por los pies y por la
cabeza. Si observamos con atencin el esquema analtico propuesto,
debemos concluir que la gran debilidad de las prcticas de gobierno
en Amrica Latina radica en la Planificacin Directiva y en la Gerencia por Operaciones. La inexistencia de un sistema de gerencia por
operaciones deja slo un espacio formal al sistema modular de planificacin situacional por operaciones y al sistema de presupuesto por
programas. Sin gerencia por objetivos, las operaciones del plan son
letra muerta y los programas presupuestarios apariencias formales.
La Planificacin Directiva es la cabeza del sistema y la Gerencia por
Operaciones los pies del mismo. El proceso de gobierno no puede ser
eficaz si su cabeza es dbil y tiene los pies pesados. La cabeza no

258

CUADERNOS DE ECONOMA 23

PLANIFICACIN
OPERACIONAL
POLTICA

<r::
U

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Z

9
U
U

el

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PLANIFICACIN
OPERACIONAL
ECONMICA

PLANIFICACIN
DIRECTIVA

ASIGNACIN
DE RECURSOS
DE PODER

ESTRATEGIA
y PLAN
DE GOBIERNO

PRESUPUESTO
POR
PROGRAMA

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ACCIN
POLTICA

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1- O::
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DE GOBIERNO

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2o..

GOBERNABILIDAD
DEL SISTEMA

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W
el

CAPACIDAD
DE GOBIERNO

5~o..

A
PLANIFICACIN
OPERACIONAL

PLANIFICACIN
DIRECTIVA

PLANIFICACIN
OPERACIONAL

PLANIFICACIN

Y GOBIERNO

259

orienta ni produce directivas pertinentes para la solucin de los

problemas nacionales, mientras los pies caminan lentamente por su
cuenta hacia cualquier rumbo. Este es el drama de la democracia. Por
un lado, la cabeza tiene menguada su capacidad de autocrtica al
extremo que declara ser incomprendida por el pueblo cuando pierde
las elecciones. Por otro lado, los pies slo pueden deslastrarse de su
peso burocrtico por un acto inimaginable de renovacin autnoma
impropio de las facultades de las extremidades inferiores. Es como
intentar elevarse asido por los propios cabellos. Slo el rescate profundo de la conciencia de la gran poltica en las capas dirigentes de
la sociedad puede resolver este problema.