rea: Amrica Latina - ARI 62/2010

Fecha: 06/04/2010

Demasiado mundo?: Lula, Brasil y Oriente Medio

Gnther Maihold *
Tema: El nuevo activismo del gobierno brasileo y de su presidente, Luiz Incio Lula da
Silva, en Oriente Medio han abierto un nuevo frente en la accin exterior de Brasil, con
grandes riesgos para una gestin exitosa de su experimentado lder.

Resumen: Haber irrumpido como actor extraregional en la enrevesada poltica de

Oriente Medio, con el objetivo de hacer avanzar las negociaciones de paz y contribuir a
resolver los conflictos de la regin, es una apuesta audaz del presidente brasileo Lula
da Silva. Este impulso parece corresponder ms a los mviles de la diplomacia
presidencialista que al clculo sopesado y fro de una poltica exterior de un pas
emergente. Probablemente, el deseo de aparecer ante la comunidad internacional como
un actor global puede generar mayores problemas que beneficios para el pas.

Anlisis: El viaje de cinco das a Israel, Palestina y Jordania que emprendi el

presidente Lula da Silva del 14 al 18 de marzo de 2010 fue interpretado como una nueva
estrategia por parte de Brasil de querer aparecer como un actor nuevo y neutral en el
escenario de Oriente Medio, como un protagonista dispuesto a dialogar con todos los
actores sin excluir a ninguno. La visita del ministro de Relaciones Exteriores, Celso
Amorim, a Damasco para entrevistarse con el presidente de Siria, Bashar al-Assad,
forma parte de este concepto cuya meta es involucrar tambin a aquellos actores tildados
como problemticos. Este camino debera encontrar su continuacin con la visita de
Assad a Brasil en abril prximo y del presidente Lula a Irn, prevista para mayo de 2010.
Lula es el primer presidente de Brasil que visita Oriente Medio (la ltima presencia de un
mandatario brasileo en esa regin se remonta a la visita del emperador Pedro II en
1876). El viaje comenz a plasmarse en las Cumbres celebradas en 2005 y 2009 entre
los pases de Sudamrica y los pases rabes, cumbres impulsadas por Lula. Asimismo,
Brasil tambin quiere estrenar su nueva presencia en la regin, al ser el anfitrin del
tercer Frum Mundial de la Alianza de las Civilizaciones a celebrar en mayo de 2010 en
Ro de Janeiro. El viaje de Lula a Oriente Medio se dio en un momento de mucha tensin
internacional creada por el anuncio del primer ministro israel Benjamin Netanyahu de
relanzar la construccin de 1.600 viviendas en Jerusaln oriental, lo cual no slo molest
al gobierno de EEUU sino tambin a la autoridad palestina, que suspendi los contactos
indirectos mantenidos con el gobierno israel.

Sub-director del Instituto Alemn de Poltica Internacional y Seguridad (Stiftung Wissenschaft und
Politik SWP), Berln.

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La diplomacia presidencialista
Brasil nunca estuvo tan preparado para mediar en el conflicto en Oriente Medio, con
estas palabras el presidente brasileo caracteriz la disposicin de su gobierno para
asumir un papel activo en la regin. Sin embargo, cabe preguntarse si esta iniciativa se
corresponde ms al empeo personal del presidente o es la expresin de un
planteamiento estratgico de Itamaraty, el Ministerio brasileo de Relaciones Exteriores.
A un observador neutral le tiene que sorprender la decisin con la cual se lanz Lula a un
papel de mediacin en una regin que hasta la fecha no tena ninguna prioridad para la
poltica exterior brasilea. Por lo menos existen ciertas dudas con respecto a los rditos
que puedan obtenerse del protagonismo de Brasil, y ms si se tiene en cuenta que sta
ocurre en el ltimo ao de gestin de su presidente, cuando est muy claro que los
candidatos con mayores probabilidades de suceder a Lula en la responsabilidad
presidencial, Dilma Rousseff y Jos Serra, ni podrn ni querrn dar seguimiento a un
proyecto de tal ndole cuando asuman su gobierno a fines de 2010.
Por lo tanto, parece dominar el inters personal de Lula por ubicarse internacionalmente
como un gestor de paz a travs de su accin en Oriente Medio. Este esfuerzo forma
parte de un activismo en materia de poltica exterior que no encuentra correspondencia
en ninguna otra fase de la historia brasilea. Como ha explicado Rodrigo Mallea, Lula ya
ha pasado ms de 385 das en el exterior en sus dos perodos al frente del gobierno
brasileo, lo que significa que ha estado ms de un ao de su mandato fuera de su pas.
Desde su toma de posesin, el presidente brasileo ha visitado ms de 200 pases
(incluyendo repeticiones) y abri 36 nuevas representaciones diplomticas en el exterior.
Su empeo se dirige a aumentar la presencia brasilea en frica, Oriente Medio y Asia,
aparte de su activismo en Sudamrica, que le ha servido como punto de partida para la
expansin de la promocin de Brasil en la poltica internacional. Itamaraty, la cancillera
brasilea, parece contar con los recursos fsicos y humanos necesarios para mantener la
presencia de Brasil en el exterior. Actualmente cuenta con cerca de 1.400 diplomticos y
ms de 200 representaciones en el exterior, repartidos en 94 embajadas y consulados,
misiones comerciales y delegaciones en organismos internacionales. Sin embargo, cada
vez ms se hace evidente que el Ministerio de Exteriores est comenzando a tener
problemas para darle un seguimiento constante a los numerosos frentes que Lula ha
abierto en su gestin de la poltica exterior.
El apoyo continuo por parte de Celso Amorim, canciller brasileo y diplomtico de
carrera, a la diplomacia presidencialista ha logrado solapar de alguna manera el papel
destacado del asesor presidencial Marco Aurelio Garca, que ha sido el arquitecto de una
gestin activa en materia de poltica exterior gestionada muy de cerca por el presidente.
Que los conflictos de esta accin externa, de dos carriles, no hayan repercutido en
grandes conflictos de carcter institucional dentro de la accin gubernamental es uno de
los signos positivos de la gestin de Lula. El comn denominador reside en el hecho de
que los viajes de Lula coinciden con la poltica expresa del gobierno de diversificar las
relaciones exteriores de Brasil aunado al inters de promocionar la economa brasilea
en el mundo, justamente en aquellas reas donde haba estado ausente por muchas
dcadas. Una comparacin realza este cambio de rumbo. Mientras Fernando Henrique
Cardoso concentr el 49% de sus viajes como presidente en Amrica del Norte y Europa,
Lula slo les dedic el 35% de sus viajes, focalizando su presencia en Sudamrica,
Oriente Medio y frica.
Lula puede contar con el atractivo que tiene el papel de Brasil como puente para otras
naciones que ven en el gigante suramericano la mejor forma de obtener sus propias
metas en poltica exterior. Brasil es visto como un actor que facilita el entendimiento entre

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las partes y es capaz de generar consensos alrededor de ciertos problemas. Aunque esta
capacidad pueda satisfacer tanto la pretensin personal de Lula como el reconocimiento
de su pas por cumplir un papel importante a nivel internacional, no hay que olvidar el otro
lado de la moneda, que implica asumir los costes de este papel cuando le toca a Brasil
absorber compromisos internacionales, los cuales hasta la fecha ha logrado minimizar
con xito. Algunos analistas han sealado ciertos temas en los que Lula o su sucesor(a)
debern asumir posiciones ms claras, como la no proliferacin de armas nucleares
(Brasil no ha firmado el protocolo que permita el acceso de inspectores internacionales a
instalaciones civiles de energa nuclear del TNP) y su concepto con respecto a la
evaluacin internacional de la proteccin de los derechos humanos, tema en el cual
Brasil considera sesgadas las evaluaciones que hacen pases ricos frente a violaciones
de derechos humanos en pases pobres. Es evidente que Lula y su diplomacia
presidencialista se han posicionado de tal manera que los costes de una definicin al
respecto fueron descargados hacia otros actores con un discurso de choque de intereses
Norte/Sur. Esta opcin le ser vetada en el caso de las problemticas que caracterizan el
conflicto rabe-israel, donde solamente le ser posible cargar contra la imposicin que
los grandes poderes hayan tenido en la regin.
La posicin de Brasil como actor en Oriente Medio: el sueo de Lula
El compromiso personal muy articulado del presidente brasileo con una solucin a la
crisis en Oriente Medio se puso de manifiesto en la constante invocacin de su sueo
personal de ver un Oriente Medio libre de armas nucleares, como ocurre con nuestra
querida Amrica Latina. Esta inclinacin por aplicar las experiencias latinoamericanas
qued igualmente de manifiesto en la continua referencia al ejemplo de la armona de la
convivencia pacfica de 120.000 judos y 10 millones de rabes en el Brasil, un objetivo a
replicar en Oriente Medio. Brasil se reclama como el pas del mundo con ms poblacin
libanesa, 6 millones de rabes brasileos procedentes del Lbano, aduciendo siempre la
idea de la armona de razas y culturas, al declararse simultneamente como el segundo
pas africano, italiano y japons ms grande del mundo. Esta comunicacin va
acompaada de algunos mensajes centrales con respecto al futuro de la regin. Se
enfatiza el derecho de Palestina a ser un Estado libre e independiente, se pide a Israel
congelar las construcciones de asentamientos en las reas pertenecientes a Palestina y
se asume el rechazo a la posicin del presidente iran sobre la negacin del Holocausto.
Brasil haba apoyado los resultados de la conferencia de Annapolis en noviembre de
2007 para avanzar en una solucin pacfica del conflicto entre Israel y Palestina
siguiendo la Hoja de Ruta de 2003, as como los compromisos adquiridos en la
Conferencia de Donantes para Palestina en Paris en 2007 en materia de salud,
educacin e infraestructura.
En su actuacin en diversos foros internacionales, Brasil fue uno de los cinco pases que
se abstuvo en la reunin de la Agencia Internacional de Energa Atmica (IAEA) en
noviembre pasado respecto a la condena a Irn y fue uno de los pocos pases que recibi
al lder iran despus de las controvertidas elecciones de junio de 2009, que fueron
acompaadas de grandes movilizaciones populares, duramente reprimidas por el
rgimen. Esta iniciativa no encontr mucho apoyo dentro de Brasil: Es enojoso que
Brasil reciba al jefe de un rgimen dictatorial y represivo. Una cosa es mantener
relaciones diplomticas con las dictaduras, otra recibir a sus jefes en nuestro pas, critic
el gobernador de So Paulo, Jos Serra, una de las principales figuras de la oposicin al
presidente Lula da Silva, durante la visita del presidente iran Mahmud Ahmadinejad a
Brasil, el 23 de noviembre ltimo.

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El gobierno brasileo trat de preparar con tiempo el viaje de su presidente a Oriente

Medio, comenzando con la visita a Brasil de los actores principales del conflicto. En
noviembre de 2009 y en el lapso de dos semanas Lula recibi en Brasilia al presidente
israel Shimon Peres, al presidente de la Autoridad Palestina Mahmud Abbas y al
presidente iran Mahmud Ahmadinejad. Al mismo tiempo, el ministro de Relaciones
Exteriores brasileo emprendi a inicios de 2010 un viaje a Turqua para explicar la
posicin de su gobierno al programa nuclear iran, que haba generado cierta
preocupacin en Ankara. Como Turqua, al igual que Brasil, tiene un asiento nopermanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas hasta 2012, tendr que
tomar una posicin ante una eventual iniciativa internacional por ampliar y profundizar las
sanciones aplicables al rgimen de Tehern. Hasta la fecha Brasil y Turqua defienden el
derecho del gobierno iran a desplegar su programa nuclear con fines pacficos,
invocando un proceso paralelo de no proliferacin y desarme en la regin, excluyendo
una poltica de sanciones propuesto por EEUU, la UE y Rusia.
Oriente Medio como socio en la estrategia comercial
La activacin de las relaciones exteriores de Brasil con los pases de Oriente Medio no
corresponde slo al objetivo de apoyar la bsqueda de la paz en la regin, sino tambin
en profundizar la diversificacin de sus relaciones comerciales y la bsqueda de nuevos
socios para la economa brasilea. Como ha sealado el diplomtico brasileo Marcel
Biato, el inters en cambiar la geografa econmica y comercial del mundo se asienta
ahora en Oriente Medio, ofreciendo a la regin la amplia plataforma productiva brasilea.
Con esta finalidad Brasil aprob el Tratado de Libre Comercio del Mercosur con Israel
poco antes del viaje del presidente Lula. Israel se ha convertido en el primer pas que
tiene un acuerdo de libre comercio con Mercosur. Se prev que el comercio bilateral, que
alcanz en 2008 los 1.600 millones de dlares, con un claro supervit para Israel, pueda
tener dinmicas adicionales a la compra y venta de armas entre los dos pases. Sin
embargo, el nuevo TLC fue criticado por Mahmud Abbas, quien enfatiz en sus
conversaciones con Lula que el acuerdo no excluye los productos de colonizadores
israeles en Palestina. El ministro brasileo de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior,
Miguel Jorge, anunci la disposicin y el compromiso de los Estados miembros del
Mercosur por iniciar prximamente las negociaciones de un TLC con la Autoridad
Nacional Palestina. Los empresarios integrados en la delegacin brasilea enfatizaron su
inters en contratar personal tcnico de la regin, especialmente ingenieros, para poder
llevar adelante las obras de infraestructura del Mundial 2014 y los Juegos Olmpicos de
2016. El anuncio de querer organizar en julio de 2011 una conferencia econmica
mundial de la dispora palestina en So Paulo con la finalidad de atraer ms inversin
para este pas dividido, encontr el aplauso de su anfitrin Mahmud Abbas, aunque ste,
como su contraparte brasileo, no estar ya en funciones de presidente en el momento
de su celebracin.
Con Jordania se firmaron 11 acuerdos en el rea cientfica, tecnolgica y de turismo, que
estn pensados para ofrecer el marco adecuado para lanzar joint ventures en el futuro,
especialmente en materia de energas renovables, donde Brasil con su experiencia en
materia de biocombustibles espera poder ofrecer opciones alternativas a este pas rabe.
Al igual que en Palestina, Lula ofreci al rey Abdullah la negociacin de un Tratado de
Libre Comercio, un proyecto que piensa poder adelantar durante el segundo semestre de
2010, cuando Brasil ejerza la presidencia pro tempore del Mercosur. Se espera aumentar
el intercambio comercial bilateral por encima de los 189 millones de dlares de 2009,
cuando se produjo una cada drstica respecto a los 318 millones de dlares de 2008.

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Brasil como nuevo interlocutor e intermediador

No slo desde el gobierno brasileo se estn generando grandes expectativas sobre el
papel que puede jugar el pas en Oriente Medio. Se esperan nuevas ideas por parte de
un actor que no est limitado en su accionar a los escenarios establecidos y que es
capaz de interactuar con todos los actores involucrados en el proceso y tiene un nivel de
legitimidad aceptado en la regin. El concepto brasileo descansa en contactos de alto
nivel entre los presidentes, llevando adelante el catequismo de Lula: dilogo, dilogo y
dilogo, lo cual, desde su ptica, implica no arrinconar a ningn actor mediante sanciones
sino mantener vivos los contactos y los intercambios. Llevar nuevos aires a la regin fue
el lema del viaje inicial del presidente brasileo a Oriente Medio.
Lula aludi a la crisis en la relacin bilateral entre EEUU e Israel como una cosa mgica
que estaba abriendo el espacio para poder tener un nuevo acercamiento a las
negociaciones en la regin. La desavenencia entre los dos aliados podra, en su visin,
convertirse en una clave para la solucin del conflicto. Sin embargo, la visin de los
actores regionales respecto al papel que desea jugar Brasil es bastante diferente al
mandato autodefinido por el presidente brasileo, como enfatizaron tanto Shimon Peres
como Mahmoud Abbas. Ambos destacaron su inters en que Brasil interceda ante Irn
para resolver el diferendo sobre el tema nuclear y limite su apoyo a Hams. El
entusiasmo mostrado por Lula de reunirse con Hams no pareci encontrar mucho eco
en estos dos pases donde se tiene muy presente la profundidad de los conflictos y la
dimensin poltica de cualquier intervencin, puesto que Hams es considerado un actor
terrorista por EEUU y la UE. El inters de Abbas en buscar que Lula ejerza cierta presin
sobre Tehern para eliminar su apoyo financiero a Hams y as terminar su injerencia en
los asuntos de Palestina, podra corresponder a la posicin articulada por Lula que desea
ver un actor unificado en la representacin de los intereses de Palestina, rompiendo con
el distanciamiento entre la OLP de Abbas y el liderazgo de Hams en la franja de Gaza.
La bsqueda de un acercamiento a Jordania, tercera etapa del viaje del presidente
brasileo, corresponde a su visin de considerar a este pas como el fiel de la balanza
para facilitar a Brasil el espacio necesario para llevar adelante su mediacin de paz,
permitiendo el acercamiento con otros pases importantes de la regin. Sin embargo, al
parecer, el rey Abdullah se ha mantenido bastante reservado frente a la bsqueda de
apoyo solicitada por el lder brasileo, porque conoce los numerosos esfuerzos de
mediacin en la regin, generalmente fracasados, y que, al igual que la iniciativa
brasilea, estaban repletos de buenas intenciones.
Los peligros de la sobreactuacin en la poltica exterior brasilea
Aunque la prueba de fuego para valorar el alcance de los esfuerzos del Brasil en la
regin ser el nivel de interlocucin que el presidente pueda establecer con el rgimen de
Irn en su visita en mayo de 2010, ya se pueden visualizar algunos elementos esenciales
del compromiso de Lula con Oriente Medio.
De alguna manera, su viaje a Oriente Medio representa el despegue definitivo de la
poltica exterior brasilea respecto a su marco poltico tradicional y a sus contrapartes
internacionales. Al final del segundo gobierno del presidente Lula, Brasil trata de
posicionarse como un actor central en el proceso de paz de Oriente Medio, recurriendo a
su calidad de agente nuevo e innovador, aunque sin experiencia en una regin conflictiva
y polarizada. En este sentido, llama la atencin que los anfitriones de Lula limitaran el
papel de Brasil a una funcin de puente para el dilogo con Irn, mientras que la
autopercepcin de Lula parece ser mucho ms ambiciosa, al aspirar a jugar un papel
central en la consecucin de la paz regional. Esta brecha entre los papeles asignados por

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las partes puede convertirse en el detonador de un posible fracaso del osado, aunque
deseable, esfuerzo de Brasil. Es evidente que el acercamiento conceptual del gobierno
brasileo al conflicto sigue marcado por el estilo de poltica que Brasil ha estado
practicando en su propio vecindario y su presencia en mltiples foros internacionales: la
bsqueda de consensos formales y la transformacin de los conflictos mediante su
procedimentalizacin. En tanto estas soluciones estn impregnadas del inters de
respetar el statu quo de los involucrados y de un acompaamiento por parte de un grupo
de vecinos. Sin embargo, los temas ms duros del conflicto, como el desarme, los
enfrentamientos religiosos e ideolgicos, el alto nivel de violencia y las mltiples
dimensiones de la conflictividad en Oriente Medio son de una ndole a la que no est
acostumbrada Itamaraty y representan terrenos desconocidos, o poco trabajados, en el
marco de la poltica exterior brasilea.
Aunque a nivel tcnico, por parte de la cancillera brasilea, pueda existir un buen nivel
de preparacin y contextualizacin de los nuevos esfuerzos, siguen presentes las
preocupaciones de que esta iniciativa pueda implicar un grave overstretch para el pas y
especialmente para un presidente saliente, al que le queda poco tiempo de gobierno
hasta el final de su gestin en diciembre de 2010. Con toda justificacin se han levantado
voces que atribuyen esta iniciativa ms al inters personal de Lula que a una seria
valoracin de sus posibles resultados positivos para el pas. La gestin presidencial poco
sensible del tema de derechos humanos, no slo en el caso reciente de Cuba, sino
tambin respecto a Irn, ha llamado la atencin por entrar en contradiccin con las
continuas referencias de Lula a los valores de su poltica exterior. Brasil deber
pronunciarse en mayo sobre la aspiracin del gobierno iran de ser elegido miembro de
Consejo de Derechos Humanos de Naciones Unidas, lo cual supondr presiones muy
grandes sobre su decisin, ya que implicara nombrar como representante en el Consejo
a un actor con un perfil muy preocupante en lo relativo a la violacin de los Derechos
Humanos.
Un primer indicador de lo complicado que es la situacin en la cual se est metiendo
Brasil fue el boicot que declar el canciller israel Avigdor Lieberman al no asistir a las
citas con Lula debido a su reticencia a visitar la tumba del padre del sionismo Theodor
Herzl, mientras que en Palestina deposit una ofrenda floral en la tumba de Yassir Arafat
e inaugur la cercana calle Brasil en Ramallah. Asimismo tuvo que enfrentarse a una
crtica contundente en la Knesset, el parlamento de Israel, por el primer ministro
Netanyahu, el presidente del parlamento Reuven Rivlin y la lder de la oposicin Tzipi
Livni, debido a su apoyo a Irn, que es percibido como amenaza directa a la existencia
de Israel. Aqu se encuentran los lmites del discurso de buenas intenciones de Lula y del
posible alcance de una gestin de intermediacin que podra ir ms all de aquellas
posibilidades con las que se present Brasil en la regin, limitadas a la cuestin de si a
partir de ahora se podra partir de cero en las negociaciones de paz. El virus de paz que
se arrog Lula para s mismo difcilmente va a propagarse y difundirse en la regin y
necesitar su presencia en las negociaciones pblicas y discretas que estn llevando a
cabo otros actores. Brasil puede encontrar all su papel de facilitador, si calibra
adecuadamente sus propias posibilidades y el alcance de la gestin diplomtica
presidencialista. En estos trminos, Brasil est en camino de aprender un papel de
facilitador que implicar asumir costes, tomar posiciones y movilizar inversiones en la
poltica internacional, sin que stas puedan darle un rdito de reconocimiento en su
espacio nacional y aplausos internacionales. El profeta del dilogo de Brasil tendr que
medir bien su capacidad de gestin si no desea incurrir en costes que podran resultar
contraproducentes a su afn de posicionar a su pas como actor global, exagerando la
audacia personal a costa del juicio ponderado de los intereses propios.

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Conclusiones: La incursin de Brasil como nuevo actor en Oriente Medio al final del
segundo gobierno del presidente Lula da Silva abre a la poltica exterior de este pas un
nuevo campo de accin, tanto referido a sus intereses comerciales como a presentarse
como un actor innovador para la paz en la regin. Sin embargo, las expectativas de los
protagonistas del conflicto y de los mediadores establecidos en la regin respecto al
papel de Brasil son congruentes slo en parte con las aspiraciones del propio presidente
Lula da Silva. Brasil y su poltica exterior, por lo tanto, tendrn que medir muy bien cul
es el alcance de su presencia y su compromiso en Oriente Medio, si no quieren incurrir
un situaciones complicadas para su propio accionar externo.
Gnther Maihold
Sub-director del Instituto Alemn de Poltica Internacional y Seguridad (Stiftung
Wissenschaft und Politik SWP), Berln